С. Н. Шевердяев

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам публичной власти

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400.1(2Рос)я73

Ш37

Автор:

Шевердяев С. Н.

Рецензенты:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, профессор;

Лексин И. В., доктор юридических наук, профессор.

В настоящем пособии собраны выдержки из наиболее известных решений Конституционного Суда РФ по вопросам публичной власти последних трех десятилетий (с 1992 по 2023 г.).

Особо выделены правовые позиции, где Конституционный Суд РФ сформулировал ключевые доводы для гарантирования основных конституционных принципов, разрешения наиболее известных политико-правовых коллизий, оценки баланса конкурирующих конституционных ценностей.

Решения Конституционного Суда РФ даны по состоянию на 1 декабря 2023 г.

Издание будет полезно студентам, изучающим российское конституционное право, а также всем интересующимся развитием конституционной культуры в современной России и конституционной судебной доктрины.

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400.1(2Рос)я73

© Шевердяев С. Н., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящее учебное пособие подготовлено в помощь студентам, изучающим отечественное конституционное право. Издание пригодится, прежде всего, как дополнительное подспорье для ознакомления с базовым курсом «Конституционное право Российской Федерации», но будет полезно также при освоении других учебных дисциплин государственно-правового профиля.

Предметом решений Конституционного Суда РФ, которые нашли отражение в данном пособии, являются вопросы публичной власти, ее формирования, организации и осуществления. Иначе говоря, ниже нас будет интересовать та сторона конституционного судебного творчества, где российский Конституционный Суд выступает в защиту конституционного права как способа юридической рационализации и гуманизации политики, общественно-политической жизни в России. По оглавлению книги можно видеть, что отобранные судебные решения группируются по темам, которые привычны для структуры учебного курса по российскому конституционному праву. И это вполне органичное решение, поскольку «властеотношения», общественные отношения «из-за и по поводу власти» являются предметом отрасли конституционного права, которую изучает соответствующая наука и учебная дисциплина.

Важно обозначить, что настоящее пособие посвящено «правовым позициям» Конституционного Суда РФ, а не его «решениям». Это означает, что основное внимание далее уделяется не формальным итогам, содержащимся в резолютивной части решений и не анализу практики исполнения постановлений Суда, а аргументам, доводам, которые использовал Суд в мотивировочной части своих решений, давая юридическую оценку соответствующей проблеме. В ряде случаев, когда решению Суда сопутствовало множество особых мнений, некоторые из них также приводятся в качестве примера для более объемного понимания и разбора ситуации студентами. Акцент на правовых позициях Конституционного Суда РФ позволяет осмыслить особенности развития общей конституционной культуры в России последних тридцати лет, оценить динамику собственно конституционной судебной доктрины, а также проследить за интереснейшей интеллектуальной работой Суда по оценке баланса различных конституционно-правовых ценностей.

Для включения решений Конституционного Суда РФ в данный сборник задан достаточно широкий временной диапазон (1992 – 2023 гг.), практически равный всему периоду существования этого института в нашей стране. Главным критерием отбора решений для включения в состав этой книги явилось значение, которое они произвели на развитие российского конституционного права.

Наиболее влиятельные исходные правовые позиции Конституционного Суда РФ по интерпретации текста Конституции 1993 г. и основных идеалов молодого российского конституционализма были сформулированы, как представляется, в период 1995–2000 гг. Это хорошо заметно по хронологии постановлений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ, а также последующим отсылкам к решениям именно этого периода, где Суд сформулировал свои наиболее принципиальные идеи. Как известно, после вынужденного перерыва, начавшегося осенью 1993 г. Конституционный Суд РФ не проводил заседания. Новая Конституция РФ требовала, во-первых, Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ (был принят 21 июля 1994 г.), и, во-вторых, расширения состава Суда согласно ст. 125 до 19 судей (необходимый состав удалось сформировать к началу 1995 г.).

Вместе с тем, разумеется, в издание включены не только решения второй половины 1990-х гг., но и решения, принятые после 2000 года, где Суд пытается адаптироваться к новым государственным задачам и сталкивается с новыми балансами конституционных и политических ценностей. Кроме того, также даются и некоторые наиболее резонансные решения, принятые Конституционным Судом РСФСР (РФ) непосредственно после его возникновения в 1991 г. и активного включения в попытки разрешения конституционного кризиса 1992–1993 гг.

Следует отметить, что исключительно по решениям Конституционного Суда РФ невозможно оценить все многообразие институтов российского конституционного права. Поэтому данное пособие является дополнительным источником к учебнику по конституционному праву России, оно больше подходит не для первого знакомства с отраслью конституционного права, а для углубленного изучения указанной дисциплины. Вопрос здесь не только в сложности аргументации и особом стиле выражения правовых позиций, который используют конституционные судьи. Дело в том, что наибольшую часть своего периода существования российский Конституционный Суд РФ сообразно основам его правового статуса был вправе действовать только «реактивно». Он может лишь реагировать на запрос к нему со стороны некоего иного субъекта российского политико-правового процесса, но инициировать рассмотрение вопроса о конституционности нормативных актов или споров между органами власти ему запрещено. Считается, что подобная активность Конституционного Суда РФ будет означать вовлеченность в политический процесс, а это бросит тень на его независимость, профессионализм и в конечном итоге на авторитетность его решений.

Кроме того, как известно, в суд обращаются для разрешения споров разного рода. Поэтому отсутствие решений Конституционного Суда РФ по какому-то вопросу может означать и то, что данное общественное отношение в законодательстве урегулировано оптимально и не вызывает коллизий на практике, либо может означать, что у Конституционного Суда РФ нет полномочия по разрешению соответствующих коллизий, либо может означать, что субъект инициативы предпочел для решения проблемы иной способ, сочтя Конституционный Суд РФ неэффективным институтом, либо может означать, что Конституционный Суд РФ или его аппарат нашел формальную или неформальную возможность отказаться от рассмотрения запроса и т.д. Иными словами, серьезное изучение конституционного права требует намного большего, чем владение конституционной судебной практикой.

Таким образом, данное пособие не может быть как первым источником для знакомства с отраслью российского конституционного права, так и не может быть завершающим, поскольку правовые позиции Суда необходимо помещать в более широкий контекст внешних обстоятельств, в которых выносились соответствующие решения, что требует отдельного осмысления. Однако можно уверенно сказать, что изучение решений Конституционного Суда РФ является обязательным этапом в подготовке профессиональных юристов.

Глава 1. ОТРАСЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Данный раздел объединяет целый ряд вопросов, которые принято помещать в учебном курсе «Конституционное право РФ» в первоначальную тему о конституционном праве как особой отрасли российского права. Здесь рассматриваются проблемы предмета отрасли конституционного права и его разграничения с предметами других отраслей российского права, проблемы специфики конституционно-правовых отношений и их субъектов, конституционно-правовых норм и источников отрасли конституционного права и др. По многим этим вопросам Конституционный Суд РФ формулировал свои правовые позиции, корректируя тем самым и дополняя российскую конституционно-правовую научную доктрину с учетом своей практики.

1.1. Отрасль конституционного права Российской Федерации. Предмет конституционного права

Принято считать отрасль конституционного права ведущей отраслью российского права. Такое значение этой отрасли не просто дань уважения высоким принципам народовластия и верховенства прав человека, стоящих в основе данной отрасли. Во-первых, отрасль конституционного права своей задачей имеет установление базовых политико-правовых институтов в России, которые выполняют функции несущих конструкций для прочих отраслей правовой системы. Определение статуса высших органов власти, основ судебной системы, логики организации исполнительной власти, порядка функционирования и взаимодействия органов власти друг с другом и с негосударственными институтами, а также решение прочих фундаментальных вопросов обустройства российской государственности придает нашей национальной правовой системе институциональную определенность. Во-вторых, конституционное право направлено на регулирование отношений по поводу политической власти в обществе, на регулирование «властеотношений». Недаром в эпоху европейского Просвещения, вдохновленного идеями гуманизма и научной рациональности, складывающуюся новую отрасль права называли «политическим правом». Власть — это приводной ремень национальной правовой системы, она приводит ее механизмы в действие. Служа гарантией осуществления правовых норм, она обеспечивает исполнимость правовых установлений любой отрасли права, их практическую осуществимость. Поэтому корректная настройка механизмов отрасли конституционного права имеет ключевое значение для реальности национального права в целом и каждого из его элементов, к какой бы отрасли они не принадлежали. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ указывает на специфику конституционного права в сравнении с другими отраслями, подчеркивает его ведущий характер, определяет некоторые ключевые особенности конституционно-правовых отношений.

О требованиях особой стабильности конституционно-правовых отношений

«4.2. … стабильность в сфере конституционно-правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства…»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»).

О конституционно-правовых началах иных основных отраслевых отношений; о ведущем, основополагающем характере конституционного права

«2. …Реализуя свои полномочия в указанной сфере, федеральный законодатель располагает достаточной свободой усмотрения в выборе конкретной модели правового регулирования оказания юридической помощи, включая определение вида соответствующего гражданско-правового договора и его существенных условий. При этом он не может действовать произвольно и во всяком случае связан необходимостью обеспечения соблюдения принципов и норм, составляющих конституционно-правовую основу регулирования общественных отношений, складывающихся в данной сфере. Кроме того, он должен применять адекватные специфическому характеру отношений способы и методы правового воздействия, в том числе учитывать закрепленный в Гражданском кодексе Российской Федерации принцип свободы договора».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 23.01.2007 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В. В. Макеева»).

«2. … Система основных прав и свобод человека оказывает постоянное воздействие на общий правопорядок в Российской Федерации, в том числе на договорное право. Конституционная обязанность по защите основных прав предполагает устойчивое влияние конституционных норм и принципов на процесс применения гражданского и жилищного законодательства, проникая в регулируемые им отношения, обусловливая действие основных прав не только во взаимоотношениях личности с публичной властью, но и во взаимоотношениях частных лиц. Такие ценности, как гражданский мир и согласие, необходимость осуществлять права и свободы человека без нарушения прав и свобод других лиц, соразмерность возможных их ограничений, сбалансированность прав и обязанностей гражданина и социальная солидарность (преамбула; статья 17, часть 3; статья 55, часть 3; статья 75.1 Конституции Российской Федерации), представляют собой объективную систему, лежащую в основе конституционализации частноправовых норм при их применении судами. Не являются исключением отношения, возникающие при заключении и расторжении договоров найма жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования. Главная задача конституционно-правового воздействия на систему регулирования этих отношений состоит в обеспечении конституционно-правового баланса прав собственников и нанимателей жилья, экономической эффективности использования жилой площади и защиты — как важного личного блага — самой возможности использовать жилище. Подобное равновесие можно обеспечить разумным комбинированием нормотворческой деятельности, сочетанием методов императивного регулирования с тем потенциалом, который несет в себе регулирование диспозитивное, базирующееся на принципе свободы договора и на вытекающей из этого принципа презумпции диспозитивности норм договорного права.

(Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2022 № 23-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 310, пункта 4 статьи 421, пункта 1 статьи 422, пункта 1 статьи 450, пункта 2 статьи 450.1 и абзаца второго пункта 2 статьи 687 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Т. В. Пыкиной»).

О смене отраслевой принадлежности правоотношения и перерастании иного отраслевого правоотношения в конституционно-правовое отношение

«В результате экстраординарной по своим последствиям аварии на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду, но и другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства. Названные права были ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым и обусловил возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами».

(Определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2008 № 1085-О-П «По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданки Колковой Валентины Евгеньевны частью четвертой статьи 14 и частью четвертой статьи 15 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»).

О конституционно-правовой природе гарантий прав граждан, которая влияет на содержание гражданско-правовых договоров

«5.2. Выбор способов определения размера рентных платежей, предусмотренных пунктом 2 статьи 597 и пунктом 2 статьи 602 ГК Российской Федерации, — прерогатива законодателя, который при этом, исходя из конституционно-правовой природы договоров пожизненной ренты и пожизненного содержания с иждивением, должен соблюдать принципы справедливости, равенства, соразмерности, с тем чтобы обеспечить, в том числе с учетом повышения стоимости жизни и динамики роста прожиточного минимума, реализацию прав получателей ренты в соответствии с предназначением данных договоров.

Между тем, предусмотрев в статье 318 ГК Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 ноября 2002 года № 152-ФЗ, что сумма, выплачиваемая по денежному обязательству непосредственно на содержание гражданина, в том числе по договору пожизненного содержания и в других случаях, индексируется с учетом уровня инфляции в порядке и случаях, предусмотренных законом, законодатель соответствующий закон не принял. В результате — при отсутствии каких-либо механизмов увеличения с учетом указанных критериев базовой суммы, установленной в части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда», — нарушается конституционно-правовая природа отношений, регулируемых договорами пожизненной ренты и пожизненного содержания с иждивением, и искажается аутентичный смысл соответствующих законоположений, предполагающий возможность увеличения размера платежей по этим договорам с учетом роста инфляции и стоимости жизни.

(Постановление Конституционного Суда РФ от 27.11.2008 № 11-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А. Ф. Кутиной и А. Ф. Поварнициной»).

Конституционно-правовые отношения как «властеотношения», как урегулированные правом политические отношения. Использование Конституционным Судом РФ термина «властеотношения» и «политические отношения»

«1.1. … Статья 12 Конституции Российской Федерации, как бы признавая «негосударственные» начала местного самоуправления, позволяет выявить специфическую, муниципально-правовую природу соответствующего уровня властеотношений, которые определенной своей стороной (самоуправленческой) вторгаются одновременно и в систему институтов гражданского общества. Но это не может служить основанием для отрицания конституционной ценности осуществления посредством местного самоуправления функций государства на соответствующем территориальном уровне, что, однако, не предполагает лишение местного самоуправления — под предлогом его признания институтом государственности — собственных сущностных характеристик. В этом плане как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность, с одной стороны, но по своим конституционно-правовым характеристикам его публично-властная природа не может существовать и функционировать изолированно от государственной власти — с другой. На этой конституционной основе становится возможным понимание местного самоуправления как публичной власти особого рода, получающей реализацию на основе сочетания государственных и «негосударственных» (общественных) начал, что вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной еще в Определении от 2 ноября 2000 года № 236-О».

(Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. С. Бондаря. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»).

«2.1. … Между тем лежащий в основе взаимоотношений личности и публичной власти конституционный принцип взаимного доверия требует обеспечения государством уверенности граждан в том, что выборы как одна из высших форм непосредственного выражения народом своей власти достигают цели. Только при условии подлинно свободного волеизъявления избирателей и его неискаженной фиксации в формализованных итогах голосования, результатах выборов выборные органы и должностные лица публичной власти могут рассматриваться как органы демократического представительства народа. Соответственно, в условиях демократического правового государства гражданину как избирателю во всяком случае не может быть отказано в праве на осуществление в тех или иных установленных законом формах, включая юрисдикционные, контроля над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения, — в противном случае он оказывался бы в положении не равноправного субъекта, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице его органов, а лишь объекта государственной деятельности, что противоречит конституционному требованию уважения и охраны государством достоинства личности во всех сферах, включая политические отношения (статья 21, часть 1; статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2013 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 3, 4, пункта 1 части первой статьи 134, статьи 220, части первой статьи 259, части второй статьи 333 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобами граждан А. В. Андронова, О. О. Андроновой, О. Б. Белова и других, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Воронежской области»).

1.2. Субъекты конституционно-правовых отношений

В российской науке конституционного права принято выделять целый ряд типов и видов субъектов конституционно-правовых отношений. В большинстве случаев к ним относят следующие: • Индивиды: граждане, иностранцы, лица без гражданства. • Добровольные общественные формирования: политические партии, общественные объединения и др.; • Органы местного самоуправления и их должностные лица; • Государственные органы и их должностные лица, а также и само государство, которое через их посредство оперирует в конституционно-правовых отношениях в качестве отдельного субъекта; • Политико-территориальные образования: Российская Федерация и субъекты Российской Федераций; • Социальные общности: народ Российской Федерации и его различные части, например, жители субъектов РФ и жители муниципальных образований; нации и народности и т.д. В отношении таких распространенных субъектов конституционно-правовых отношений как граждане России, многие виды общественных формирований, государственные органы или российский народ, Конституционному Суду РФ, как правило, нет необходимости формулировать некую особую правовую позицию, поскольку цели и порядок их участия в конституционно-правовых отношениях очевидны, либо вытекают из буквальных трактовок положений Конституции РФ и базовых российских законов. Однако в ряде случаев бывает необходимость привести в мотивировочной части решений Конституционного Суда РФ дополнительные аргументы, иллюстрирующие особенности участия в конституционно-правовых отношениях тех или иных особенных субъектов.

Государство как субъект конституционно-правовых отношений

«2.4. Правовой механизм реализации конституционного права граждан на возмещение вреда, причиненного воздействием радиации и признанного государством как субъектом конституционно-правовых отношений, должен обеспечивать беспрепятственное осуществление этого права. В равной мере недопустимо создание препятствий в реализации членами семьи умершего инвалида права на возмещение вреда, причиненного смертью кормильца, в том числе в случаях, когда его специальный правовой статус при его жизни не получил окончательного формального подтверждения по не зависящей от него причине, однако была установлена причинная связь приведшего к инвалидности заболевания с радиационным воздействием вследствие аварии на производственном объединении «Маяк».

(Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 № 496-О-П «По жалобе гражданки Паршенковой Людмилы Васильевны на нарушение ее конституционных прав статьей 11 Федерального закона «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»).

«2. … Возникновение же между гражданами и государством конституционно-правовых отношений по поводу возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, обусловлено самим фактом причинения такого вреда».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.2019 № 39-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» в связи с жалобами граждан А. Л. Мейсснер, Е. С. Михайловой и Е. Б. Шашевой»).

Российская Федерация и субъекты Российской Федерации как субъекты конституционно-правовых отношений

«…Конституционный Суд РСФСР… постановляет:

4. Признать содержащееся в статье 4 Закона Республики Татарстан «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан» от 18 апреля 1991 года положение о том, что «отношения Республики Татарстан с Союзом ССР, РСФСР, другими республиками строятся на основе Союзного договора, Договора с РСФСР и другими республиками», не соответствующим Конституции РСФСР в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и Федерации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением национально-государственного устройства РСФСР и означает, что Республика Татарстан не состоит в РСФСР».

(Постановление Конституционного Суда РСФСР от 13.03.1992 № П-РЗ-I «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан», Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики Татарстан», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан»).

Национально-культурная автономия как особая разновидность общественных объединений и субъект конституционно-правовых отношений

«4. …Тем самым предопределяется необходимость выявления действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла положения части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». С одной стороны, это требует учета особенностей национально-культурной автономии как субъекта конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений граждан, обладающих особым статусом, обусловленным установленной названным Федеральным законом возможностью самостоятельного решения соответствующей этнической общностью вопросов сохранения своей самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. С другой стороны, такое выявление может и должно проводиться с учетом нормативного единства рассматриваемого положения с частями третьей и седьмой статьи 6 названного Федерального закона, согласно которым делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации; государственная регистрация местных, региональных и федеральных национально-культурных автономий производится в соответствии с законодательством Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 03.03.2004 № 5-П «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер»).

Отдельные виды должностных лиц государственных органов как субъекты конституционно-правовых отношений (судьи, Генеральный прокурор РФ)

«Действующий механизм ответственности судей обусловлен особенностями их правового положения, отличающего их от иных субъектов конституционно-правовых отношений. Исходя из конституционно-правового статуса судей, предопределенного тем, что они осуществляют публично-правовые цели правосудия, законодатель вправе предъявлять к ним, как представителям власти, особые квалификационные и иные требования, включая специальные требования к порядку прекращения полномочий судьи (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2008 года № 3-П)».

(Определение Конституционного Суда РФ от 01.03.2011 № 283-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Душиной Екатерины Александровны на нарушение ее конституционных прав положениями Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии»).

«Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего — участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно — правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно — процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно — правовых отношений».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела»).

Народ как субъект конституционно-правовых отношений

«1. … В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что избирательные права граждан — конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).

Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть — это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

(Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева к Постановлению Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан»).

Юридические лица могут быть признаны субъектами конституционно-правовых отношений в той степени, в которой их можно признать объединениями граждан — носителей конституционных прав

«5. Поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства, реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности, как он определен Конституцией Российской Федерации, предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, т.е. совместно с другими лицами. Исходя из этого Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в том числе в постановлениях от 24 октября 1996 года № 17-П и от 17 декабря 1996 года № 20-П применительно к таким являющимся самостоятельными субъектами права объединениям граждан, как юридические лица, в основе их правового статуса лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. …

Европейский Суд по правам человека также полагает, что права, которые присущи физическим лицам, могут в определенной мере рассматриваться в свете реализации права на объединение, и оценивает указание на возможность совместной реализации физическими лицами своих прав как косвенную гарантию создания объединений — организованных структур, которые должны обладать необходимой правосубъектностью. Исходя из того, что право создания юридического лица в целях совместной деятельности граждан в области взаимного интереса представляет собой одну из наиболее важных сторон права на свободу объединения, без которой это право лишается какого-либо смысла, Европейский Суд по правам человека рассматривает статью 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как распространяющуюся на объединения граждан, в том числе имеющие статус юридического лица (постановления от 26 октября 2000 года по делу «Хасан (Hasan) и Чауш (Chaush) против Болгарии», от 17 февраля 2004 года по делу «Горжелик (Gorzelik) и другие против Польши», от 5 октября 2006 года по делу «Московское отделение Армии Спасения против России», от 1 октября 2009 года по делу «Кимля и другие против России» и от 10 июня 2010 года по делу «Свидетели Иеговы» в Москве и другие против России»). Применительно к вопросу о свободе выражения мнения во взаимосвязи со свободой объединения в профсоюзы Европейский Суд по правам человека отметил, что защита права, закрепленного в статье 10 Конвенции (свобода выражения мнения), является одной из целей свободы собраний и объединения (постановление от 12 сентября 2011 года по делу «Паломо Санчес (Palomo Sanchez) и другие против Испании»).

Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан — поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации — эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области»).

1.3. Особенности конституционно-правового регулирования. Специфика конституционно-правовых норм

Специальные задачи отрасли конституционного права и ее системообразующее положение среди других отраслей российского права накладывают отпечаток на специфику конституционно-правового регулирования. Вопрос об отраслевой методологии конституционного права и особенностях конституционно-правовых норм является в основном предметом научной доктрины, а не судебной. Тем не менее, Конституционный Суд РФ в некоторых своих решениях оговаривает отдельные стороны этой комплексной темы. В особенности в тех случаях, когда необходимо пояснить основополагающий характер конституционно-правовых норм в целом и конституционных норм в частности.

Наличие абстрактных норм как особенность конституционно-правового регулирования

«5. Заявитель в своем запросе утверждает, что необходимость оценки конституционности оспариваемых им законоположений обусловлена конкуренцией норм статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и статьи 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации.

Однако между этими конституционными положениями нет противоречий. В силу специфики конституционно-правового регулирования указанных общественных отношений в Конституции Российской Федерации устанавливаются общие ориентиры, т.е. абстрактные нормы, предполагающие, что их детализация будет осуществляться федеральными законами. Относится ли выдача порубочных билетов к вопросам местного значения и каково нормативное наполнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды — вопросы, подлежащие разрешению в действующем федеральном законодательстве.

Из этого следует, что проверка конституционности оспариваемых в запросе положений Закона Калининградской области означала бы, по существу, проверку конституционности федеральных законов. Однако обратившийся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом Калининградский областной суд не просит проверить конституционность каких бы то ни было федеральных законов. Проверка же соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации».

(Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1261-О-О «По запросу Калининградского областного суда о проверке конституционности статьи 4 Закона Калининградской области «Об охране зеленых насаждений»).

1.4. Источники конституционного права России

Текст Конституции РФ не оставляет сомнений в том, что в России источниками конституционного права являются нормативные акты (например, ч. 2 ст. 4, ч. 1–3 ст. 5 и др.), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры (ч. 4 ст. 15), а также внутригосударственные договоры (ч. 3 ст. 11). Неопределенности в науке в этом вопросе нет. Однако и в связи с этими источниками существует немало актуальных правовых проблем. Например, вопрос об особенностях появления Закона РФ о поправке к Конституции РФ или вопрос о юридической локализации, нормативной форме и формулировках общепризнанных принципов и норм международного права. Не менее актуальными являются вопросы о взаимном соотношении разных типов источников конституционного права, например, федеральных законов и международных договоров. Кроме того, в отечественной науке является предметом дискуссии вопрос о решениях судов как источнике конституционного права (по меньшей мере, некоторых решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ), а также вопрос о конституционно-правовом обычае как действительном источнике конституционного права России. По поводу многих из этих вопросов Конституционный Суд РФ выражал правовые позиции в своих решениях.

Закон РФ о поправке к Конституции РФ как новый источник российского конституционного права, который не был предусмотрен в Конституции РФ 1993 г.

«4. Глава 9, в том числе статья 136, Конституции Российской Федерации предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные статьей 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. …

На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74, 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил: …

3. Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов Российской Федерации закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию…»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации»).

К дискуссии о разграничении федеральных конституционных законов и федеральных законов (достаточность формального указания в Конституции РФ на необходимость принятия федеральных конституционных законов или необходимость разграничения двух этих типов законов также и по предмету регулирования)

«…Конституционные по своей природе отношения могут быть конкретизированы и развиты в законах, основанных на конституционных положениях. Предусмотренное Конституцией Российской Федерацией наличие двух видов федеральных законов — федеральных конституционных и федеральных, различных по юридической силе, диктует необходимость разграничения предметов их регулирования. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, предмет регулирования федерального конституционного закона определен самой Конституцией Российской Федерации, в статьях которой есть прямые ссылки на те случаи, в каких должны быть приняты федеральные конституционные законы. Полагаю, что такой подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона недостаточен. Он должен быть дополнен критерием «материального» порядка, т.е. определением конституционно — правовой природы отношений, требующих адекватной правовой формы их опосредования.

Общие (основные) принципы организации и функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в числе которых и принцип конституционно — правовой ответственности указанных государственных органов субъектов Российской Федерации перед федеральной властью, должны быть закреплены если не в самой Конституции Российской Федерации, то в законе самой высокой юридической силы. Реализация принципа конституционно — правовой ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации непосредственно затрагивает, наполняет новым содержанием конституционный статус Российской Федерации и ее субъектов. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает новые полномочия, не закрепленные непосредственно Конституцией Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных судов — Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, других участников конституционно — правовых (конституционно — уставных) отношений.

Общественные отношения, участниками которых выступают указанные органы государственной власти, по своей природе являются конституционно — правовыми (конституционно — уставными) и, следовательно, требуют адекватной правовой формы опосредования не ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому введение новых правовых институтов в сфере конституционно — правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральной властью в форме федерального закона, а не федерального конституционного закона, не соответствует природе Российской Федерации как демократического правового государства (статьи 1 и 76, часть 1, Конституции Российской Федерации)».

(Особе мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука к Постановлению Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея»).

Соотношение международных договоров и федеральных законов

Как известно, общая норма о соотношении международных договоров и федеральных законов содержится в Конституции РФ. Ее часть 4 ст. 15 прямо говорит о верховенстве международных договоров Российской Федерации: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Однако практика показывает, что международные договоры могут быть разных видов: «межгосударственные», «межправительственные», «межведомственные» и т.д. Указанная норма Конституции РФ касается лишь таких международных договоров, «согласие на обязательных которых принимается в форме федерального закона», а не в форме подзаконных актов. В наиболее сжатом виде эту проблему оценил другой высший российский суд. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ 2003 г. №5: «8. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор (часть 4 статьи 15, статьи 90, 113 Конституции Российской Федерации).» (См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»). Конституционный Суд РФ в своей практике солидарен с данной позицией Верховного Суда РФ и ссылается на нее в своих решениях.

«3. Конституция Российской Федерации, включая в правовую систему Российской Федерации международные договоры Российской Федерации, предусматривает основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) (статья 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года) единый подход, которым необходимо руководствоваться при применении правил международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, установленными национальным законом: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора (статья 15, часть 4). Соответствующее регулирование предусмотрено и в ряде федеральных законов, в частности в Федеральном законе от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (пункт 2 статьи 5) и Гражданском кодексе Российской Федерации (пункт 2 статьи 7).

На приоритет по отношению к законам Российской Федерации правил действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, неоднократно указывал и Пленум Верховного Суда Российской Федерации (пункт 5 постановления от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», пункт 8 постановления от 10 октября 2003 года № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»)».

(Определение Конституционного Суда РФ от 06.11.2014 № 2531-О «По запросу Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда о проверке конституционности пункта 3 статьи 1244 Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Общепризнанные принципы и нормы международного права как источник российского конституционного права

Общепризнанные принципы и нормы международного права упомянуты в Конституции РФ наряду с международными договорами в ч. 4 ст. 15 и образуют отдельный от международных договоров вид источников российского права. Определение общепризнанных принципов международного права, а также пример одного из таких принципов, актуальный для отрасли конституционного права, дает Верховный Суд РФ: «1. …Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств». (См.постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 № 5 (ред. от 05.03.2013) «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»). Российский Конституционный Суд имеет сходную позицию. Это можно проследить по тем его решениям, где он ссылается на Всеобщую декларацию прав человека 1948 г. (в отличие, например, от Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. она не является международным договором и потому ее положения нельзя отнести к нормам международных договоров, ее положения — иной источник права). При этом Конституционный Суд РФ часто ставит ссылки на те положения Всеобщей декларации, где сформированы основные права и свободы, что позволяет говорить о том, что в соответствующих статьях он видит не просто «общепризнанные принципы», но «общепризнанные нормы» международного права. Иначе говоря, Конституционный Суд РФ идет дальше Верховного Суда РФ и для разрешения правовых коллизий в системе конституционно-правовых отношений не ограничивается лапидарной отсылкой к некой базовой установке международного права, но пытается изыскивать более прикладные нормативные указания, чтобы расширить гарантии прав граждан РФ. Несмотря на то, что в российской научной дискуссии международники высказывают сомнения относительно обоснованности восприятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г. как каталога обычных норм международного права (См. например: Исполинов А. С. Правовой статус Всеобщей декларации прав человека (к 70-летию принятия) // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. №4), все же вполне можно сказать, что с точки зрения задач российского конституционного правосудия в текущих сложных переходных условиях Конституционный Суд РФ, пытаясь использовать все доступные ему возможности защиты прав человека в России, поступает с практической точки зрения оправданно.

«2. Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1–3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в том числе на выборах депутатов Государственной Думы (статья 32, части 1 и 2; статья 97, часть 1); гражданам гарантируется равенство избирательных прав независимо от их принадлежности к общественным объединениям, в том числе политическим партиям, возможность создания и деятельности которых вытекает из идеологического и политического многообразия и многопартийности и права каждого на свободу объединения, исключающую принуждение кого-либо к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 13, части 1 и 3; статья 19, часть 2; статья 30).

Приведенным конституционным предписаниям корреспондируют общепризнанные принципы (нормы) международного права и положения международных договоров Российской Федерации, являющиеся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Так, Всеобщая декларация прав человека провозглашает право каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей и устанавливает, что основой власти правительства должна быть воля народа, которая должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, проводимых при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования и обеспечивающих свободу голосования (пункты 1 и 3 статьи 21); Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривает право каждого гражданина на участие без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей (пункт «а» статьи 25); Конвенция о защите прав человека и основных свобод обязывает присоединившиеся к ней государства проводить с разумной периодичностью свободные выборы в органы законодательной власти в условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа (статья 3 Протокола № 1); Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, объявляющая демократические выборы одним из высших непосредственных выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц, исходит из того, что при подлинных выборах существует реальный политический плюрализм, идеологическое многообразие и многопартийность, осуществляемые через функционирование политических партий, законная деятельность которых находится под юридической защитой государства (пункт 1 статьи 1 и пункт 2 статьи 9).»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 13.04.2017 № 11-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40, частей 10 и 11 статьи 42 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пунктов 2 и 3 части 1 статьи 128 и части 10 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с жалобой граждан И. Л. Трунова и М. В. Юревича»).

«4. Вводя особые правила допуска к профессиональной деятельности и ограничивая тем самым право граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду, законодатель обязан находить баланс конституционно защищаемых ценностей, публичных и частных интересов, соблюдать принципы справедливости, равенства и соразмерности, которые выступают в качестве конституционных критериев оценки законодательного регулирования прав и свобод. При этом должны использоваться не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные конституционно одобряемыми целями меры; ограничения же прав и свобод в любом случае не должны посягать на само существо права и приводить к утрате его основного содержания. Такой подход, вытекающий из статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласуется, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации (постановления от 30 октября 2003 года № 15-П, от 27 июня 2012 года № 15-П, от 18 июля 2013 года № 19-П и др.), с общепризнанными принципами и нормами международного права, в частности со статьей 29 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей, что каждый человек при осуществлении своих прав и свобод должен подвергаться только тем ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.11.2022 № 49-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 17 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. Г. Шалавина»).

Для полноты в описании отношения Конституционного Суда РФ к данному источнику права стоит отметить, что в ряде решений он упоминает такой общепризнанный принцип международного права как pacta sunt servanda. Для конституционно-правовых отношений этот принцип может иметь значение, например, в практике реализации норм международных договоров о гарантировании прав человека, о вопросах гражданства и проч.

«4.3. … Признание пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации в его конституционно-правовом истолковании, содержащемся в настоящем Постановлении, не ставит под сомнение обязанность Российской Федерации добросовестно соблюдать в межгосударственных отношениях общепризнанный принцип международного права pacta sunt servanda (статьи 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров) и, по общему правилу, не может служить оправданием для неисполнения Российской Федерацией обязательств, вытекающих из временно применяемых ею международных договоров, в отношениях с другими государствами-участниками в связи с отсутствием внутригосударственного официального опубликования таких договоров».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 27.03.2012 № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова»).

Внутригосударственные нормативные договоры как источник конституционного права России. Соотношение договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с Конституцией Российской Федерации

Договоры являются специальным видом источников права, призванным регулировать федеративные отношения, отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Конституция РФ, с одной стороны, говорит о Федеративном договоре 1992 г. как о действующем акте, с другой стороны, однозначно предусматривает верховенство Конституции над ним. Согласно ч. 4 п. 1 ее раздела II «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора … , а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации». Среди примеров решений Конституционного Суда РФ, в которых говорится о верховенстве Конституции РФ для урегулирования федеративных отношений, можно привести следующий.

«2.1. … Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно — правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.»

(Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Вопрос о соотношении договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий с законами Российской Федерации

Данный вопрос имеет более сложную структуру, поскольку предполагает учет как различных видов законов (Законы РФ о поправке к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы), так и различных видов договоров и соглашений. Разграничение «предметов ведения» между Российской Федерацией и ее субъектами принципиально проведено в ст. 71–73 самой Конституции РФ путем указания соответственно перечня предметов исключительного ведения РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и отсылки к вопросам ведения субъектов РФ, сформулированной по остаточному принципу. В ст. 76 Конституции РФ указывается на виды и иерархию нормативных актов, которые могут приниматься по предметам исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также и исключительного ведения субъектов РФ. Что касается разграничения «полномочий» между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, то общие принципы такого разграничения установлены в специальном федеральном законе, который восполняет пробелы Конституции РФ в части регулирования взаимодействия двух территориальных уровней политической власти России как федеративного государства. В настоящее время — это Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (см. гл. 7 данного закона). Среди прочего в данном Законе ставятся вопросы о возможности: • передачи посредством федеральных законов полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 45); • участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это участие предусмотрено федеральными законами (ст. 48); • временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 49); • заключения договоров о разграничении полномочий (ст. 50); • заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий (ст. 51) и т.д. Как известно, практика заключения договоров о разграничении полномочий между РФ и субъектами РФ постепенно после 2000 г. в России иссякла, поэтому и правовых коллизий, которые могли быть дойти до Конституционного Суда РФ в этой области, крайне мало. В качестве иллюстрации подходов к построению федеративных отношений можно привести положения мотивировочной части одного из решений Конституционного Суда РФ, принятого после заключения Федеративного договора 1992 г. и до принятия действующей конституции 12 декабря 1993 г. Здесь Конституционный Суд РФ эксплуатирует риторику, которая была во многом была утеряна в 2000-е гг.

«С подписанием Федеративного договора процесс выработки правовых норм по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, должен носить взаимосогласованный характер и строиться на основе взаимоуважения и взаимной ответственности. Споры между Российской Федерацией и ее субъектами должны разрешаться с обязательным использованием согласительных процедур, как того требует статья VII Федеративного договора. Между тем, как установлено в заседании Конституционного Суда, в данном случае возможности предварительного согласования для разрешения возникшего спора не были использованы: стороны лишь предприняли попытки согласовать отдельные спорные вопросы после издания Указа. Вместо обязательного соблюдения согласительных процедур и выработки взаимоприемлемых решений стороны пошли по пути издания нормативных актов, предусматривающих самостоятельное правовое регулирование».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 № 15-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации»).

Решения Конституционного Суда РФ как дискуссионный источник права

В отечественной науке вопрос о судебных решениях как источнике российского права обсуждается давно, еще в XIX в. об этом жарко спорили ученые юристы. Сегодня мнения среди исследователей на этот счет остаются разнородными и даже полярными. Стоит указать, что более убедительными сегодня выглядят аргументы в пользу признания в качестве особых источников права таких типов судебных решений как постановления Конституционного Суда о толковании Конституции РФ или постановления Пленума Верховного Суда РФ о разъяснениях судебной практики. Особенно если считать такие решения источниками комплементарными, дополнительными к нормативным актам, источниками особого типа (sui generis).

«Считаю, что федеральный законодатель, устанавливая оспариваемые заявителями положения, вступил в противоречие и с неоднократно подтверждавшимися правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, основанными на казуальном или общенормативном толковании Конституции Российской Федерации, которые в равной мере обязывают всех участников конституционно-правовых отношений, являются источниками права и формируют конституционные прецеденты. В частности, в Постановлении от 7 марта 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что государство и общество, предъявляя к судье высокие требования, обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии, которые становятся существенным элементом статуса судьи и условием его профессиональной деятельности. Таким образом, эти гарантии имеют двойственное значение: они, с одной стороны, обеспечивают эффективное правосудие, а с другой — восполняют изъятия в статусе личности судьи, в силу чего не могут рассматриваться в качестве льгот, установление или изъятие которых зависит от воли законодателя, но являются атрибутивными элементами статуса личности судьи, которые не находятся в сфере свободного усмотрения законодателя. Возможность включения в содержание конституционного статуса личности, в том числе в сфере трудовых отношений (статья 37 Конституции Российской Федерации), некоторых свойств, связанных с ее профессиональной и иной деятельностью, по существу, признавалась также в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года, от 27 декабря 1997 года и ряде иных его решений)».

(Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеева к Определению Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 № 148-О «По жалобе граждан Гришина Михаила Ивановича, Грошевой Галины Ивановны, Мустафенкова Владимира Трофимовича и Назарова Валентина Васильевича на нарушение их конституционных прав положениями статьи 6.1 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», части третьей статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»).

Конституционно-правовой обычай как источник российского конституционного права

Термин «обычай» в решениях Конституционного Суда РФ употребляется часто в сочетании «обычаи делового оборота». Встречаются такие случаи главным образом при рассмотрении жалоб граждан на нарушение их конституционных прав нормами ГК, ГПК, нормативными актами, регулирующими различные виды имущественных отношений. Например, Конституционный Суд РФ напоминает, что суд общей юрисдикции «разрешает гражданские дела, исходя из обычаев делового оборота в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами» (Определение Конституционного Суда РФ от 07.04.2022 № 823-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Пошехнова Вячеслава Анатольевича и Симонова Анатолия Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также статьей 42 Устава Свердловской области»). Также можно встретить термин «обычай» в делах о защите в Конституционном Суде РФ прав коренных малочисленных народов на «сохранение обычаев и верований», а также их исконной среды обитания. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.05.2019 № 21-П «По делу о проверке конституционности статьи 19 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Г. К. Щукина». Между тем, существует пример решения Конституционного Суда РФ, где он прямо говорит о «конституционном обычае». Данный термин он применил в своем известном и резонансном решении о толковании ст. 111 Конституции РФ в связи с вопросом об отклонении представленной Государственной Думе Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ. Правда, этот единственный широко известный случай связан не с констатацией факта существования некоего обычая в системе конституционно-правовых отношений, а с предположением о том, что таковой в России мог бы сформироваться.

«4. ...Практика применения статьи 111 Конституции Российской Федерации обнаруживает различные подходы к реализации закрепленных в ней правомочий, включая одобрение предложенной кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации при первом же представлении, представление одного и того же кандидата трижды, а также применение согласительных процедур после двухкратного отклонения кандидата. Однако в дальнейшем не исключается возможность формирования конституционного обычая, основанного и на каком-либо одном варианте взаимодействия главы государства и Государственной Думы из допускаемых частью 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»).

1.5. Конституционно-правовая ответственность

Тема конституционно-правовой ответственности остается одной из наиболее проблематичных в российской конституционно-правовой науке. Среди конституционалистов имеется устойчивый консенсус в отношении признания ее в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Конституционно-правовые санкции как элемент конституционно-правовых норм среди прочего служат для этого опорой. Однако множество вопросов теории и практики конституционно-правовой ответственности остаются спорными: вопрос о соотношении конституционно-правовой и политической ответственности, вопрос о соотношении позитивной и негативной конституционно-правовой ответственности, вопрос о составе конституционно-правового деликта и о вине как элементе его субъективной стороны, и т.д. Конституционный Суд РФ эксплуатирует понятие конституционно-правовой ответственности в своих решениях довольно широко.

Соотношение конституционно-правовой ответственности (или «уставно-правовой» в случае с делами, где фигурирует законодательство субъектов РФ) и уголовно-правовой ответственности. Разграничение конституционно-правовой и политической ответственности. Отрешение от должности как мера ответственности и как регулирующая мера

«3. … Для того чтобы исключить возможность злоупотреблений полномочиями со стороны главы администрации Калининградской области и вместе с тем гарантировать ему защиту от необоснованного вмешательства в его деятельность, законодатель субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть адекватные меры уставно-правовой ответственности главы администрации области, в том числе в виде отрешения его от должности.

Применение такой меры юридической ответственности главы администрации области возможно лишь при наличии достаточных к тому оснований, а именно установленных судом нарушений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов области. Как отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, правовые нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений.

Отрешение главы администрации области от должности возможно также при условии, что оно как разновидность юридической ответственности должно быть соразмерно степени совершенных правонарушений и значимости защищаемых интересов.

При соблюдении указанных оснований и условий досрочное прекращение полномочий главы администрации области не может рассматриваться как неправомерное вмешательство законодательного органа субъекта Российской Федерации в деятельность главы администрации области и, следовательно, не противоречит Конституции Российской Федерации.

Статья 33 Устава Калининградской области предусматривает гарантии, которые исключают возможность использования отрешения главы администрации от должности в качестве меры политической ответственности: отрешение от должности главы администрации возможно лишь на основе установленных судом нарушений им Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава и законов области; решение областной Думы об отрешении от должности губернатора должно быть принято двумя третями голосов от установленного числа депутатов областной Думы.

Отрешение главы администрации области от должности в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия не является мерой политической либо юридической (уставно-правовой) ответственности за некомпетентные или незаконные действия — оно связано с фактической невозможностью лица осуществлять должностные полномочия, что определяется государственной медицинской комиссией, порядок образования и деятельности которой устанавливается законодательством области (статья 33 Устава).

Таким образом, отрешение главы администрации (губернатора) Калининградской области от должности в качестве меры юридической (уставно-правовой) ответственности, как она определена в пункте «ж» части 2 статьи 32 и статье 33 Устава (Основного Закона) Калининградской области в их единстве, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющей свою силу, не противоречит принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации».

(Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.1999 № 37-О «По запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области»).

«…Для признания Конституционным Судом Российской Федерации положения статьи 126 Конституции Республики Алтай об отрешении Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункт «о») и 76 (часть 1), достаточно было указания на положения статей 71 (пункт «о») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Ссылка же еще и на статью 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, приводит к тому, что институт отрешения от должности как меры конституционной (уставно — правовой) ответственности неправомерно отождествляется с институтом уголовной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Конституция Республики Алтай проводит четкое различие института отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от других институтов досрочного прекращения осуществления полномочий Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай, в частности от его отзыва всенародным голосованием (статьи 123 и 123.1), а также от института уголовной ответственности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай. Согласно статье 54 (часть 2) Конституции Республики Алтай «виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда». Это положение соответствует требованию Конституции Российской Федерации о том, что совершение преступления должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда (часть 1 статьи 49)».

(Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука к Постановлению Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Конституционно-правовая ответственность государства (в лице его органов). Вопрос о позитивной и негативной ответственности

«2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1).

Приведенное конституционное положение в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду (статья 42) и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58), выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности — принцип приоритета публичных интересов.

Соответственно, правовые основы государственной политики в этой сфере — исходя из того, что ценность сохранения природы и окружающей среды утверждается на конституционном уровне, — должны определяться таким образом, чтобы через реализацию указанной конституционной обязанности, имеющей всеобщий характер, при решении социально-экономических задач обеспечивался баланс интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантировались соблюдение и защита экологических прав граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных и нормативно-регулятивных функций и конституционно-правовая ответственность за их выполнение».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан»).

Конституционно-правовая ответственность органов власти субъектов РФ

«5. … Неисполнение органами государственной власти и должностными лицами субъектов Российской Федерации решения Конституционного Суда Российской Федерации дает, в частности, основания для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта (статья 315 УК Российской Федерации), а также для вынесения Президентом Российской Федерации на основании Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предупреждения соответствующему органу власти (должностному лицу) субъекта Российской Федерации и возможного последующего досрочного прекращения их полномочий как формы конституционно — правовой ответственности, поскольку действует презумпция конституционности положений федерального законодательства. При этом, учитывая, что неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации объективно создает препятствия для обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя и полномочий федеральных органов государственной власти, дополнительное, повторное установление иным судом таких обстоятельств для вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения не требуется, тем более что в соответствии с частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, т.е., следовательно, и другими судами».

(Определение Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 № 65-О «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан»).

Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, как субъекты специальной формы конституционно-правовой ответственности при досрочном прекращении их полномочий (депутаты Государственной Думы; судьи; лица, замещающие выборные муниципальные должности)

«3.2. … Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации и которой не должны противоречить положения законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Иное истолкование предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а именно как не влекущих досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в случае нарушения конституционного запрета на осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, обессмысливало бы сам запрет, поскольку означало бы возможность совмещения полномочий депутата с другой оплачиваемой деятельностью и тем самым преодоление императивного по своему характеру требования Конституции Российской Федерации, в силу которого такое совмещение недопустимо. Таким образом, досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы вследствие несоблюдения им установленных ограничений является также и способом восстановления конституционной законности, т.е. носит правообеспечительный характер.

Следовательно, сама по себе возможность законодательного закрепления в качестве последствия несоблюдения предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации — с целью обеспечения действенности конституционного запрета на осуществление депутатом Государственной Думы другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности — такой принудительной меры конституционно-правовой ответственности, как досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы, не может рассматриваться как несовместимая с требованиями Конституции Российской Федерации».

(Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012 № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы»).

«2. … Статус судьи в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, ее статьями 119, 120, 121, 122 и 124, с тем чтобы гарантировать осуществление правосудия независимым и беспристрастным судом, и подлежит конституционно-правовой защите. Предусматривая в то же время возможность досрочного прекращения полномочий судьи, Конституция Российской Федерации (статья 121, часть 2) устанавливает, по сути, основы конституционно-правовой ответственности судьи, конкретные основания и порядок привлечения к которой регламентируются федеральным законом. Особенности возникающих при этом правоотношений, связанных с оценкой поступков и деятельности, несовместимых с должностью судьи, позорящих его честь и достоинство или умаляющих авторитет судебной власти, предопределяют и особенности процедуры отрешения судьи от должности».

(Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 № 59-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литвинова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав подпунктом 8 пункта 13 Положения о квалификационных коллегиях судей и Положениями статьи 21, пункта 1 статьи 22 и абзаца второго пункта 2 статьи 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»).

«2. … Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, досрочное прекращение полномочий лица, замещающего публичную должность, в том числе выборную, вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности, а гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (Постановление от 27 декабря 2012 года № 34-П; Определение от 26 января 2017 года № 104-О и др.). Соответственно, гражданин, замещая выборную должность местного самоуправления, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения, в том числе касающиеся противодействия коррупции, в частности в случае возникновения личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

(Определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2023 № 249-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Свечникова Андрея Вячеславовича на нарушение его конституционных прав частью 4.5 статьи 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» и частью 7.3 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Как Конституционный Суд РФ проводит границы между конституционно-правовым и иным отраслевым регулированием?

2. Оцените особенности участия в конституционно-правовых отношениях государства как отдельного их субъекта.

3. Приведите аргументы «за» и «против» признания решений Конституционного Суда РФ источником конституционного права.

4. В доступной вам справочной правовой системе оцените общее количество решений Конституционного Суда РФ, в которых используется термин «общепризнанные принципы и нормы международного права».

5. С опорой на приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ оцените критерии разграничения конституционно-правовой и политической ответственности.

Глава 2. КОНСТИТУЦИЯ РФ КАК ОСНОВНОЙ ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РФ

В рамках данной темы в базовом учебном курсе по конституционному праву России студенты осваивают такие вопросы, как особенности разработки и принятия действующей Конституции 1993 г., специфика ее структуры и содержания, вопросы действия Конституции РФ как основного закона страны, правовые проблемы ее верховенства и гарантирования принципа прямого действия. В контексте общей проблематики охраны конституции и гарантирования ее стабильности принято рассматривать правила изменения текста Конституции РФ. Они содержатся в ее главе 9 и предусматривают несколько процедур. Существует две основные процедуры — пересмотр Конституции РФ и внесение в нее поправок, а также две дополнительные процедуры, урегулированные в ст. 137, которые устанавливают порядок внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень субъектов РФ. По большинству указанных вопросов Конституционный Суд РФ высказывался довольно обстоятельно, а его соответствующие решения сыграли существенную роль в развитии политико-правового процесса в России.

2.1. История появления Конституции РФ. Условия принятия Конституции 1993 г.

Среди основных решений Конституционного Суда РФ, важных для понимания особенностей рождения новой Конституции РФ, стоит для ознакомления рекомендовать его Заключение по Указу Президента РФ Б. Н. Ельцина №1400 от 21.09.1993 № З-2. Тогда высший российский орган конституционной юстиции, как известно, строил свою деятельность на основе прежней Конституции РФ (РСФСР) 1978 г. и утратившего теперь силу Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР» от 12.07.1991 № 1599–1. Сложность и противоречивость политического контекста, окружающего принятие действующей Конституции РФ, особенно наглядно передано в особых мнениях ряда конституционных судей. С принятием Конституции 12 декабря 1993 г., принятием на ее основе Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ и переформатированием состава Конституционного Суда РФ последний начал адаптировать российскую правовую систему к новым реалиям после политической перезагрузки 1993 г. Формально разрешается вопрос о конституционности новой Конституции РФ и вопрос о действии актов, принятых до ее вступления в силу, формулируются правовые гарантии верховенства и прямого действия Конституции РФ.

К вопросу об особенностях процесса разработки и принятия Конституции 1993 г.: позиция Конституционного Суда РФ по Указу Президента РФ Б. Н. Ельцина №1400 от 21 сентября 1993 г.

«Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, заместителя Председателя Н. В. Витрука, секретаря Ю. Д. Рудкина, судей Э. М. Аметистова, Н. Т. Ведерникова, Г. А. Гаджиева, А. Л. Кононова, В. О. Лучина, В. И. Олейника, Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, Б. С. Эбзеева, рассмотрев в судебном заседании действия и решения Президента Российской Федерации, связанные с его Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части второй и частью четвертой статьи 1, статьями 74 и 77 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, пришел к заключению:

Указ Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и его Обращение к гражданам России 21 сентября 1993 года не соответствует части второй статьи 1, части второй статьи 2, статье 3, части второй статьи 4, частям первой и третьей статьи 104, абзацу третьему пункта 11 статьи 121.5, статье 121.6, части второй статьи 121.8, статьям 165.1, 177 Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121.10 и 121.6 Конституции Российской Федерации».

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Э. М. Аметистова

«21 сентября 1993 года в 20.00 по московскому времени Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин выступил по телевидению с Обращением к гражданам России. Одновременно с этим вступил в силу Указ Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Спустя два часа Конституционный Суд Российской Федерации по предложению судьи В. О. Лучина приступил к рассмотрению дела о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с упомянутыми Указом и Обращением. В тот же день Конституционный Суд дал заключение по рассмотренному делу, в котором признал, что данные Указ и Обращение не соответствуют ряду статей Конституции Российской Федерации и служат основанием для отрешения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности.

При этом в ходе рассмотрения дела и в связи с ним Конституционным Судом был допущен ряд нарушений Закона о Конституционном Суде Российской Федерации и Конституции Российской Федерации, излагаемых ниже.

1. Предметом рассмотрения Конституционного Суда кроме Указа Президента стало его Обращение к гражданам России. В нем содержится оценка сложившейся в стране политической ситуации и излагаются меры, которые предполагается принять для преодоления кризиса государственной власти в Российской Федерации, в том числе посредством издания упомянутого Указа. Таким образом, по своему содержанию Обращение является не чем иным, как политическим заявлением о намерениях.

Следовательно, приняв к рассмотрению данное Обращение и дав свое заключение по нему, Конституционный Суд нарушил часть третью статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, в соответствии с которой Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы.

2. Рассмотренный Конституционным Судом Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» по своему юридическому характеру относится к издаваемым Президентом Российской Федерации нормативным актам, проверка конституционности которых осуществляется в соответствии с правилами главы 2 («Рассмотрение дел о конституционности международных договоров и нормативных актов») раздела III Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Однако Конституционный Суд рассматривал Указ в порядке, предусмотренном главой 4 «(«Дача заключений») этого же раздела. В части третьей статьи 74 названного Закона установлено, что Конституционному Суду запрещается давать заключения по вопросам, которые могут быть предметом рассмотрения в его заседании по делу о конституционности нормативного акта.

Таким образом, приняв к рассмотрению вышеупомянутый Указ в порядке, предусмотренном главой 4 раздела III Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, и дав по нему свое заключение, Конституционный Суд нарушил часть третью статьи 74 этого же Закона…

4. За два часа до начала судебного заседания Председатель Конституционного Суда участвовал в пресс-конференции в здании Верховного Совета Российской Федерации, где дал резко негативную оценку Обращению и Указу Президента. С такой же оценкой выступил и один из судей. Оба выступления были публичными и транслировались по телевидению. Тем самым была высказана заинтересованность указанных членов Конституционного Суда в определенных результатах рассмотрения дела. Согласно части третьей статьи 27 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации судья обязан заявить самоотвод и подлежит по его просьбе освобождению от участия в рассмотрении дела в случае, если его объективность может вызвать сомнения вследствие его прямой или косвенной заинтересованности в исходе рассмотрения. Таких самоотводов, однако, заявлено не было, а значит, налицо нарушение соответствующего положения Закона.

5. В заседание Конституционного Суда не были приглашены ни должностное лицо, о конституционности действий и решений которого давалось заключение, или его представитель, ни другие возможные участники заседания. Они даже не были в установленном порядке извещены о рассмотрении дела, не говоря уже о направлении им в установленные сроки — за десять дней до заседания — необходимых документов. То же правило не было соблюдено и в отношении самих судей. Следовательно, были нарушены часть четвертая статьи 36 и часть седьмая статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

6. Все эти нарушения процедуры, установленной Законом о Конституционном Суде Российской Федерации, не позволили обеспечить полноту и всесторонность разбирательства, как того требует часть вторая статьи 35 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. Сложнейший вопрос государственной важности был решен в течение двух часов, при этом ни Обращение Президента, ни его Указ не анализировались детально, по частям и статьям, а оценивались в целом.

Многочисленные нарушения Закона, отмеченные выше, свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела Конституционным Судом была нарушена часть вторая статьи 4 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации. Соответственно были нарушена и статья 184 Конституции Российской Федерации, согласно которой все законы и иные акты государственных органов Российской Федерации, следовательно и судебные решения, должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

7. Что же касается оценки содержания Указа Президента Российской Федерации «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», то в нем имеются положения, формально выходящие за пределы полномочий Президента, установленных Конституцией Российской Федерации, например прерывание функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, назначение новых выборов. Однако эти положения необходимо рассматривать в неразрывной связи, во-первых, с причинами издания Указа и его целями, изложенными в преамбуле, во-вторых, с правами и обязанностями Президента, установленными Конституцией, и, в-третьих, с определенными особенностями Конституции Российской Федерации, касающимися исполнения Президентом его прав и обязанностей…»

Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука

«Согласно части второй статьи 74 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации Конституционный Суд имеет право давать заключения по собственной инициативе. Однако это не исключает обязательного письменного предложения судьи Конституционного Суда в качестве повода к даче заключения. Как было объявлено Председателем Конституционного Суда В. Д. Зорькиным, такое предложение поступило от судьи В. О. Лучина. Однако самого текста с обоснованием материально-правового и процессуально-правового характера возможности принятия и рассмотрения его предложения представлено не было. Все совершилось в режиме

...