М. А. Митюков

В поисках обретения Конституции

От Конституции РСФСР 1978 года к Конституции Российской Федерации 1993 года

Документально-монографическое исследование

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

М67

Автор:

Митюков М. А., профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), профессор кафедры конституционного и международного права Национального исследовательского Томского государственного университета, заслуженный юрист РФ.

Рецензенты:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор;

Кряжкова В. Н., кандидат юридических наук, доцент;

Остапович И. Ю., доктор юридических наук, профессор.

За плечами автора большой путь и опыт деятельности в федеральных органах государственной власти. В 1990–2000-х гг. он последовательно занимал ответственные посты в Верховном Совете, Комиссии законодательных предположений при Президенте, Министерстве юстиции, Государственной Думе, Совете Безопасности, Администрации Президента, был также членом Конституционной комиссии и участником Конституционного совещания.

На основе почерпнутого опыта и непосредственного участия в исторических событиях автор в форме публичных выступлений, статей, очерков, интервью, дневниковых и блокнотных заметок, объединенных единой темой, обосновывает версию о противоречивости и многовекторности конституционной реформы начала 90-х гг. прошлого столетия. Характеризует каждое из ее направлений: ординарное, эволюционное и «революционное» – экстраординарное создание Конституции путем доработки «президентского» проекта Конституционным совещанием 1993 г. Приводит материалы о нашем государстве и праве межконституционного периода (22 сентября – 24 декабря 1993 г.), о методах и способах упрочения и развития Конституции в первые десятилетия ее действия, выступления в Конституционном Суде РФ по делам о толковании Конституции (1995–1999 гг.) и о полемике вокруг проблемы поправок к Конституции. Впервые затрагиваются и вопросы влияния федеративного центра на конституционный процесс в субъектах РФ.

Издание предназначено для научных работников, аспирантов и студентов юридических и исторических учебных заведений, всех, кто интересуется проблематикой конституционного права России, особенно парламентским правом, его историей. Может быть использовано в качестве дополнительного материала для изучения дисциплины «Конституционное право России» и ряда спецкурсов.

УДК 342.4(470+571)

ББК 67.400.1(2Рос)

© Митюков М. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БКД — Большой Кремлевский дворец

ВС — Верховный Совет

ВЦИК — Всероссийский центральный исполнительный комитет РСФСР

ГКЧП — Государственный комитет по чрезвычайному положению

ГПУ — Государственно-правовое управление Президента РФ

ДМ — газета «Деловой мир»

ДПР — Демократическая партия России

КГБ — Комитет государственной безопасности

КК — Конституционная комиссия

Комитет по законодательству — Комитет Верховного Совета РСФСР (РФ) по законодательству

КС — Конституционный Суд

МВД — Министерство внутренних дел

МВК — Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ

МВЭС — Министерство внешних экономических связей

МГУ — Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова

МДГ — Межрегиональная депутатская группа

МИД — Министерство иностранных дел

МК — газета «Московский комсомолец»

НВ — газета «Невское время» (СПб.)

ПЦ — Парламентский центр РФ

РГ — Российская газета

РДДР — Российское движение демократических реформ

РФ — Российская Федерация

РХ — Республика Хакасия

РХДП — Российская христианско-демократическая партия

СБ — Совет Безопасности

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

СМ — Совет Министров

СМИ — средства массовой информации

СНГ — Содружество Независимых Государств

СНД — Съезд народных депутатов

ТАСС — Телеграфное агентство Советского Союза

ФД — Федеративный договор

ФНПР — Федерация независимых профсоюзов России

ФНС — Фронт национального спасения

ХОЗУ — Хозяйственное управление

ЦИК — Центральная избирательная комиссия

ЦИК — Центральный исполнительный комитет СССР

ОТ КОНСТИТУЦИОННОЙ КОМИССИИ СЪЕЗДА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ РСФСР — К КОНСТИТУЦИОННОМУ СОВЕЩАНИЮ: МНОГОВЕКТОРНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ. Вместо предисловия

Тридцать лет назад в стране состоялись первые альтернативные выборы высшего представительного и законодательного органа государственной власти. Эти выборы во многом предопределили будущие изменения в нашей государственной и общественной жизни, свидетелями которых мы сейчас являемся.

Естественно, что высший законодательный орган России того времени не был «парламентом» в классическом смысле, поскольку был весьма далек, как и вся советская система в стране, от принципа разделения государственной власти. Да и само его «двухэтажное» сооружение «Съезд народных депутатов» (состоящий из 1068 избранников) — «Верховный Совет» (из 252 членов из их числа) на кажущуюся внешнюю представительность таило в себе неустойчивость: «организационные» неурядицы и будущие «внутрипарламентские» противоречия и препятствия к тому демократическому государственному устройству, о котором в той или иной интерпретации многие из нас мечтали. Но это «сооружение» было избрано демократически на альтернативной основе, и поэтому тогдашним общественным мнением воспринималось как «парламент».

Знаковыми для будущего событиями I Съезда были избрание Б. Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР, принятие Декларации о государственном суверенитете РСФСР, образование Конституционной комиссии РСФСР, избрание Верховного Совета РСФСР. Каждому из этих событий предшествовали ожесточенные споры и дискуссии.

По своей значимости ключевое место в российском парламенте тех лет занимали конституционные вопросы. Как известно, конституционный процесс начала 90-х гг. протекал в острейшей политической борьбе и юридически был противоречив и непоследователен. До середины 1993 г. работа над проектом Конституции фактически осуществлялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось под эгидой Верховного Совета созданной Съездом народных депутатов Конституционной комиссией, где в конечном итоге, по мнению многих политиков и исследователей, пытались соединить прошлое — «советскую модель» — с парламентской республикой. Эклектические, с амбициями на новизну, варианты проекта Рабочей группы Конституционной комиссии так и остались «памятниками» правовой мысли, породив сложные политико-юридические дискуссии. Однако нужно признать, что ряд положений, апробированных Конституционной комиссией, стали важным материалом для будущей Конституции.

Второе — прагматическое — направление отличалось стремлением создать новую Конституцию путем принятия серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действующую тогда Конституцию 1978 г. с использованием в определенной мере и материалов Конституционной комиссии. Его реализация осуществлялась стихийно, чаще всего под влиянием текущих потребностей той или иной ветвей власти, главным образом политических устремлений Верховного Совета. В Конституцию было внесено поправок: в 1990 г. — 53; в 1991 — 29 и в 1992 — около 3001.

Результаты оказались весьма противоречивы. С одной стороны, такие приобретения цивилизованного демократического государства, как закрепление путем поправок политического плюрализма, принципа разделения властей (в то время, конечно, весьма формального), учреждение института президента и проведение первых его выборов, создание Конституционного Суда и основ для судебной реформы, включение в Конституцию содержания Декларации прав и свобод человека и гражданина и Федеративного договора, с другой стороны, большое количество изменений и дополнений в Конституцию привели к главному пороку — противоречию между старым и новым, возник серьезный дисбаланс законодательной и исполнительной властей. Конституционная декларация приверженности принципу разделения властей на практике сводилась на нет сохранением ст. 104 прежней Конституции РСФСР о полновластии Съезда народных депутатов. Все это ослабляло государственную власть, что ставило под сомнение само продолжение строительства демократической российской государственности и судьбу реформ.

Каждое из названных направлений оказалось малопродуктивным. Первое в течение трех лет не могло выдать окончательный, одобренный Верховным Советом и субъектами Федерации проект, а второе направление вело к углублению конфронтации между ветвями власти, к ее ослаблению и в конечном итоге к всеобщей безответственности.

Результаты апрельского референдума 1993 г. предопределили экономические и политические причины интенсивной подготовки проекта новой Конституции, концептуально отличающегося от тех подходов, которые господствовали в Конституционной комиссии и законодательной практике Верховного Совета. Главными особенностями конституционного процесса с этого момента явилась завершающая доработка проекта Конституции РФ экстраординарным органом — Конституционным совещанием, созванным Президентом России, и принятие ее всенародным голосованием2.

Таким образом, в многогранном конституционном процессе первой трети 90-х гг. прошлого века с высоты нынешнего времени четко различаются три направления: 1) квазиинновационный (подготовка проекта Конституции Конституционной комиссией); 2) эволюционный (модернизация прежней Конституции путем изменений и дополнений); 3) «революционный» (принятие Конституции, доработанной Конституционным совещанием, путем всенародного голосования).

Судьба так распорядилась, что я в разной степени оказался причастным ко всем трем направлениям этого конституционного процесса. Помимо выступления на I Съезде народных депутатов РСФСР3, мои доклады о внесении изменений и дополнений в действовавшую тогда Конституцию России прозвучали на V, VI, VII съездах, а предварительные доклады — на совместных заседаниях палат Верховного Совета РФ4.

Различные версии проекта новой Конституции России, создаваемые рабочей группой Конституционной комиссии в 1990–1993 гг., также занимали много времени и внимания народных депутатов, членов Верховного Совета. Причем интерес к ним то загасал, то вспыхивал в зависимости от общеполитической ситуации в стране. Естественно, что чувство нового, а так воспринимались, по крайней мере, первые версии проекта 1990–1991 гг., втягивало в процесс их обсуждения и критики. Такое отношение затем повторилось в связи с VI Съездом народных депутатов, где рассматривался проект новой Конституции, и, наконец, после апреля 1993 г., когда «румянцевский» проект большинством Верховного Совета стал использоваться в борьбе против «президентского» проекта Конституции.

Опубликование в конце апреля 1993 г. «президентского» проекта Конституции РФ и созыв достаточно представительного Конституционного совещания для его доработки и обсуждения фактически «реанимировали» вялотекущий до того конституционный процесс. В повестке дня возникли вопросы об участии Верховного Совета РФ в Конституционном совещании, о порядке принятия новой Конституции, об организационных формах участия субъектов Федерации в новом направлении конституционного процесса, учитывать ли проект Конституционной комиссии в создании окончательного текста проекта Конституции. С точки зрения содержательной стали дискуссионными вопросы об инкорпорации ФД в Конституцию, о гражданском обществе, социальном государстве, президентской власти, Высшем судебном присутствии и ряд других.

При общем сопротивлении большинства Верховного Совета Комитет по законодательству поддержал идею Конституционного совещания, многие члены Комитета стали его участниками. Мои заместители — И. А. Безруков и Б. А. Золотухин были рекомендованы в Рабочую комиссию по доработке проекта Конституции РФ5. Незадолго до прекращения деятельности Верховного Совета я был включен в состав группы по рассмотрению проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным совещанием, и подготовке предложений по выработке единого согласованного проекта Конституции РФ6.

К актам конституционного звучания в начале 90-х гг. относился и Федеративный договор. Его идея родилась в условиях обострения межнациональных отношений в стране и «соперничества» с Союзным договором, как предполагаемым инструментом сохранения и обновления «большой федерации» — СССР, и благих надежд на создание реальной Российской Федерации. В умах многих политиков и юристов того времени была уверенность, что принятие ФД остановит «парад суверенитетов», распад государства.

Эта идея была запущена в политический обиход первым Съездом народных депутатов РСФСР. Первоначально она реализовывалась параллельно с работой над проектом Союзного договора. Это обуславливало определенную конкуренцию в предполагаемых сроках принятия каждого из упоминаемых договоров, подписантах их и наконец — содержания актов. С распадом Советского Союза часть из этих моментов перестала играть значение. В результате дискуссий 1990 — начала 1992 г. вверх взяло мнение, что ФД должен быть соглашением федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации о предметах ведения и разграничении полномочий, причем с каждым видом субъектов Федерации отдельно (таким образом появилось три договора, в совокупности получивших название «Федеративный договор»7). С подписания его 31 марта 1992 г. стали обсуждаться проблемы реализации ФД8 и в том числе его инкорпорации в Конституцию. К этому времени относится и первая попытка создать федеральную программу законопроектных работ9.

Автор этих строк также внес скромную лепту в процесс работы над проектом федеративного договора. В июле 1990 г. я участвовал в работе над проектом постановления Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре», создал один из вариантов этого акта, предусматривающего образование Совета Федерации для координации работы по заключению Федеративного договора10. А в августе 1990 г. я подготовил инициативный проект ФД11, который был обсужден на совещании с представителями автономных республик и впоследствии использован при составлении других подобных проектов12 (а их, как известно, было не менее сорока). В начале следующего года выступил по этому вопросу в Совете Республики13, затем в полемике на совместном заседании палат Верховного Совета РСФСР14.

Под влиянием осложнения экономической и политической ситуации, «парада суверенитетов», обстановки в республиках (а я представлял в парламенте национальный регион) мое отношение к вопросу, включать ли Федеративный договор в новую Конституцию за три года существенно изменилось. До сентября 1993 г. я, как и многие народные депутаты, полагал, что Федеративный договор должен стать составной частью Конституции, что при наличии ФД нет необходимости в специальной главе «Федеративное устройство» в ней, а порой даже придерживался мнения о конституционно-договорной природе нашей Федерации15. Но и тогда я допускал возможность содержательной инкорпорации текста ФД в Конституцию16. Сентябрьско-октябрьские события 1993 г., поддержанные в ряде республик и некоторых других субъектах, обусловили отказ от конституционной абсолютизации идеи Федеративного договора17.

К конституционно значимым событиям того времени относится и работа над законопроектом «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации», последующее его обсуждение и принятие в Верховном Совете России. Если прибегать к художественным ассоциациям, то она разворачивалась как «битва за правительство» между Верховным Советом и Президентом. Парламент, вопреки конституционным нормам, стремился сделать правительство ответственным и подотчетным перед ним, а высшее должностное лицо, согласно принципу разделения власти, — свести эти устремления, если ни к нулю, то, по крайней мере, к минимуму. Тезис «ссылки на Конституцию неуместны» оказался ключевым аргументом у парламентского большинства осенью 1992 г. в депутатских дискуссиях.

Как известно, Президент проявил инициативу и 5 июня 1992 г. внес проект закона о Совете Министров РФ на рассмотрение Верховного Совета, но он был «раскритикован» нашим Комитетом по законодательству, который дал отрицательное заключение по юридико-техническим причинам. Поэтому Б. Н. Ельциным законопроект отозван. На паритетных началах в июле того же года была создана рабочая группа по подготовке нового проекта. С правительственной стороны ее возглавил — В. Ф. Шумейко, первый заместитель Председателя Совета Министров РФ, а с парламентской — я. Был создан достаточно компромиссный законопроект, который, однако, при первом обсуждении 7 октября отвергнут Верховным Советом, как не отвечающий его целям в противоборстве с Президентом. Но в ноябре после длительного обсуждения поправок и сплоченного натиска «антиельцинисткой» оппозиции закон был одобрен во втором чтении. С ним не согласился Президент, представив предложения для повторного рассмотрения. Затем содержание названного закона посредством поправок к Конституции стало предметом рассмотрения на следующем Съезде народных депутатов.

В феврале 1993 г. актуальной проблемой стал вопрос о конституционном соглашении Президента, Председателя Верховного Совета и Председателя Конституционного Суда в целях разрешения конфликта между законодательной и исполнительной властями, или как это тогда изящно называлось «стабилизации конституционного строя». Я передал Р. И. Хасбулатову предложения об этом соглашении, включающие семь положений (перенос референдума по основным положениям новой Конституции на осень 1994 г., доизбрание судей Конституционного Суда, приведение части второй ст. 104 Конституции в соответствие с ее ст. 3 о принципе разделения государственной власти и др.) и проект постановления Съезда народных депутатов РФ «О внесении изменений и дополнений в Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Затем свои предложения представили С. М. Шахрай и О. Г. Румянцев от имени рабочей группы Конституционной комиссии. Последовали выступление Б. Н. Ельцина по телевидению и публикация президентского проекта конституционного соглашения. Была создана Комиссия по выработке Соглашения федеральных органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции РФ. В итоге бесплодных заседаний этой Комиссии, политических и парламентских дискуссий конца февраля — начала марта материализовалась идея отказа от референдума по основным положениям новой Конституции, назначенного на 11 апреля 1993 г.18

В течение более трех лет деятельности системы «Съезд народных депутатов — Верховный Совет РСФСР (РФ)» были проведены в России три референдума: 1) 17 марта 1991 г. по вопросу введения поста Президента; 2) 25 апреля 1993 г. по поводу доверия исполнительной и законодательной властям, одобрения их политики и досрочного прекращения полномочий; 3) 12 декабря 1993 г. по проекту новой Конституции. Помимо этого, один из референдумов, планируемый на 11 апреля 1993 г. по основным положениям новой Конституции, не состоялся. Съезд народных депутатов счел проведение его нецелесообразным из-за опасности для государственной и территориальной целостности страны19.

В подготовке законодательной и методической основы упомянутых референдумов20, кроме последнего из них, в той или иной мере был заметен и Комитет по законодательству. В нем подготавливались либо предварительно рассматривались соответствующие законопроекты, докладываемые затем на заседаниях Верховного Совета21. Проблемы референдума в то время затрагивались депутатами весьма часто. Они говорили о возможном использовании референдума в качестве политико-правового инструментария для принятия новой Конституции, изменения территории РСФСР (РФ), преобразования автономий в республики, решения вопросов в местном самоуправлении. Но все же большинство речей и мнений — о проведении и реализации итогов референдума об учреждении поста Президента в России, о дискуссии вокруг референдума об основных положениях новой Конституции и причинах его отмены, об организации и трактовке результатов референдума 25 апреля 1993 г. и вызревании идеи принятия Конституции, дорабатываемой на Конституционном совещании, всенародным голосованием.

Важнейшим направлением деятельности Верховного Совета России было создание основ новой правовой системы, соответствующей изменяющимся реалиям социальной и экономической жизни. В этом процессе важное место занимали корректировка и модернизация существующих кодексов, подготовка к созданию современных кодексов22. Многое в этом плане сделано Комитетом по законодательству23.

Особо надо отметить забытый ныне факт, что под эгидой Комитета по законодательству была начата работа по созданию ныне действующего Гражданского кодекса РФ24. По просьбе член-корр. РАН С. С. Алексеева и проф. А. Л. Маковского я согласился быть руководителем рабочей группы для разработке проекта ГК РФ и 15 июня 1992 г. она была образована и начала работать25. В сотрудничестве с Исследовательским центром частного права в Верховном Совете РФ были решены и такие важнейшие проблемы, как регулирование гражданских правоотношений в период проведения экономической реформы и некоторые вопросы применения гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации26.

Курс на экономическую реформу требовал обновления не только конституционного законодательства и крупных кодификационных актов, но и всего массива законодательства, особенно в социальной и экономической сферах. В этих областях Комитет по законодательству, не являясь ключевым, в то же время, в силу своего сложившегося статуса в комитетско-комиссионой системе парламента, оказывал непосредственное влияние на формирование отраслевого законодательства. Это осуществлялось посредством заключений на законопроекты иных комитетов, содокладов по ним и наконец — в форме выступлений членов Комитета, особенно председателя и его заместителей, в парламентских прениях при обсуждении тех или иных вопросов и высказывании правовых мнений по возникающим вопросам.

Можно назвать лишь часть таких материалов по экономическим и социальным законопроектам той эпохи: о банковском деле, по вопросу преодоления кризисной ситуации, осуществлении налоговой политики, основах федеральной жилищной политики, государственной монополии на алкогольную продукцию, о торгово-промышленных палатах, об охране семьи, материнства, отцовства и детства27.

Приоритетным направлением законопроектной деятельности в начале 90-х гг. стало проведение судебной реформы. Она признавалась необходимым условием функционирования России как демократического правового государства. В Комитете по законодательству под руководством Б. А. Золотухина группой экспертов была разработана Концепция судебной реформы28, которая по представлению Президента одобрена Верховным Советом РСФСР29. Одновременно поручено нашему Комитету во взаимодействии с Комитетами Верховного Совета по правам человека и по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью «взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебной реформе РСФСР и осуществление других практических мер по ее реализации». В соответствии с этим мандатом проблемы судебной реформы заняли в деятельности Комитета по законодательству если не главное, то существенное и весьма зримое место как по объему и значению работы, так и по времени, уделенному им.

Известно, что судебная реформа была задумана, как масштабная задача, касающаяся не только преобразования суда, но и правоохранительных институтов — прокуратуры, следствия, адвокатуры, органов юстиции и внутренних дел, пенитенциарной системы, нотариата. Такое широкое понимание судебной реформы имело и своих противников. Генеральный прокурор РФ В. Г. Степанков публично критиковал «идеологию» судебной реформы, обвиняя ее в «свертывании прокурорского надзора». И в этом плане на заседании расширенной коллегии Прокуратуры России получил поддержку со стороны Р. И. Хасбулатова, заявившего: «Пусть они (имея в виду Комитеты по законодательству и правам человека Верховного Совета РФ. — М. М.) как можно скорее поменяют взгляды, потому что лучше поменять взгляды, чем комитеты». Позднее, на одном из совещаний по проблемам борьбы с преступностью и коррупцией В. Г. Степанков вновь говорил о необходимости «корректив» судебной реформы, выступая против судебного контроля и расширения прав защиты. Вызывала сопротивление и идея Судебного департамента. В частности, на Втором Всероссийском съезде судей большинство делегатов высказались против создания подобного органа.

Начало 90-х гг. было насыщено событиями, «потрясающими» государство до основания. К ним относится и «мятеж ГКЧП» 19–21 августа 1991 г., когда фактически была совершена попытка государственного переворота с целью восстановить прежнее господство КПСС в стране. Тогда Верховный Совет РСФСР встал на пути «гэкачепистов» и отстоял только, что возникающие основы нового конституционного демократического строя.

Другим важнейшим событием, повлиявшим на характер последующего развития конституционализма и парламентаризма в стране, можно назвать Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым прервано осуществление функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета России и прекращены полномочия народных депутатов РФ30. Этот акт явился результатом кризиса власти, противостояния ее законодательной и исполнительной ветвей, развивающегося в течение 1992–1993 гг. Особенно обострившегося на фоне работы Конституционного совещания с проектом новой Конституции31.

Но лишь Конституция Российской Федерации 1993 г. смогла стать политико-юридическим механизмом для постепенного, продолжительного и компромиссного разрешения названного кризиса.

* * *

В настоящей работе в соответствии с изложенной канвой предисловия я привожу ряд научных публикаций (очерков, статей) выступлений и интервью, в связи с участием в конституционном процессе, осуществляемом Съездом народных депутатов, Верховным Советом, Конституционной комиссией и Комитетом по законодательству ВС РФ, а затем Президентом России и созванным им Конституционным совещанием. В соответствии с авторской концепцией эти материалы распределены на соответствующие разделы.

Раздел 1 «Ординарная подготовка проекта РФ» содержит материалы, связанные с подготовкой проекта Конституции Конституционной комиссией — органом, созданным Съездом народных депутатов РСФСР. Подобные комиссии являются обычным общепринятым, т. е. ординарным образованием, для работы над проектом конституции не только в нашей стране, но и других государствах. Этим и объясняется название раздела.

Однако с точки зрения содержательной, как я уже отмечал, деятельности рабочей группы Конституционной комиссии свойственны были: пренебрежение реальностью в стране и отечественным опытом; попытка соединить федерализм с унитаризмом, модель парламентской республики с определенной данью советской представительной системе; увлечение «западными штампами» конституционализма. Поэтому, на наш взгляд, этому направлению в конституционном процессе 90-х гг. уместно и современное определение «квазиинновационное».

Следующий раздел 2 «Эволюционное направление создания новой Конституции России» включает в себя мои выступления и публикации о модернизации Конституции 1978 г. путем внесения в нее изменений и дополнений в предусмотренной ею процедуре. Интересно, что это направление в 1990–1992 гг. оказалось не только с точки зрения статистической результативным: оно использовалось в целях текущей корректировки Основного закона и апробирования отдельных наработок Конституционной комиссии и «внедрения» в российскую конституционную материю новых демократических институтов. Но в то же время оно было опасным, так как «плодило» элементы противоречивости в Конституции, обусловленные параллельными социально-экономическими и политическими процессами изменений в стране. Тот аспект был осознан уже тогда многими политиками и депутатами, в том числе и мною. В своих выступлениях в мае — июне 1993 г., помещенных в сборнике, я уже призывал поддержать идею экстраординарного создания новой Конституции.

В разделе 3 «Революционное» экстраординарное создание Конституции: доработка «президентского» проекта Конституционным совещанием 1993 г. — выступления и статьи об истории этого совещания, политико-правовых дискуссиях на нем по наиболее острейшим проблемам того времени, касающимся Федеративного договора, социального и светского государства, института Президента, его указов и взаимоотношений с Федеральным Собранием — парламентом Российской Федерации, федеральных конституционных законов, конституционного правосудия, Конституционного Собрания.

Естественно, что конституционный процесс начала 90-х гг. не может быть понят без освещения некоторых связанных с ним сюжетов. В частности, без характеристики нашего государства в межконституционный период (22 сентября — 24 декабря 1993 г.), упрочения и развития Конституции в первые годы ее действия, конституционного процесса в субъектах Российской Федерации. Каждому их этих сюжетов в сборнике посвящается соответствующий раздел со статьями, выступлениями и документами.

В целом в наше издание включено более ста разного рода публикаций, материалов и документов, объединенных одной идеей, в том числе 28 научных статей, очерков и обзоров, составляющих монографический костяк исследования; 20 парламентских выступлений, 20 публицистических материалов и интервью, документов, стенограмм и мемуарных материалов, семь выступлений в Конституционном Суде России, семь выступлений на других государственных и общественных мероприятиях, представляющих соответственно его документальный, иллюстративный аспект. Каждый из этих источников имеет не только историческую, но и практическую ценность для познания тенденций конституционного развития в нашей стране, влияния на него не толь объективных, но и субъективных факторов.

Издание предназначается для исследователей, преподавателей и студентов гуманитарного направления, особенно изучающих конституционное право и отечественную историю, а также государственных и муниципальных служащих и практикующих юристов.

М. А. Митюков,
заслуженный юрист РФ,
профессор

Ноябрь 2019 г.

Раздел I. ОРДИНАРНАЯ ПОДГОТОВКА ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ РФ

1. Какая Конституция нам нужна?32

М. А. Митюков, и. о. заведующего кафедрой истории Абаканского государственного педагогического института, кандидат юридических наук:

— Теперь уже очевидно, что многие положения Конституции СССР 1977 г., в том числе о так называемом развитом социализме, оказались преждевременными. Другие, а среди них, например, право на жилище, во многом до сих пор декларативны. Значительная часть конституционных норм, особенно о политических правах и свободах, не была обеспечена надлежащим механизмом их осуществления. Этот ряд насущных проблем, требующих нового конституционного регулирования можно продолжить.

Прожив немногим более десяти лет, Конституция СССР практически устарела, так и не использовав заложенный в ней политико-правовой потенциал. На авторитете Конституции, а соответственно, и ее стабильности сказываются субъективные моменты, обусловившие ее принятие в период застоя. Поэтому многими она воспринимается как «брежневская» — наследница «сталинской» Конституции 1936 г.

Нам нужна новая Конституция. Как известно, Съезд народных депутатов СССР образовал Комиссию по подготовке ее проекта. От подобных комиссий в прошлом нынешняя отличается высоким профессионализмом: в ней, помимо партийных и советских работников, широко представлены ученые-юристы и политики. Это внушает надежду, что на сей раз будет принят стабильный Основной Закон (четвертый за годы существования Союза ССР), надолго обеспечивающий государственно-правовые условия и перспективы обновления социализма…

Обеспечению подлинного народовластия способствовало бы и уточнение политической системы СССР. Новые условия общественно-политической жизни в стране требуют существенных редакционных изменений в статье 6 Конституции СССР.

Главные же изменения должны касаться отношений собственности, природопользования, альтернативных форм хозяйствования. Идеи регионального хозрасчета, самоокупаемости и самофинансирования, самоуправления народа должны красной нитью вплетаться в содержание будущего Основного Закона нашей страны.

Новым реалиям должны соответствовать и социально-экономические и политические права и свободы граждан.

И наконец, должна быть создана Конституция, демократическим образом разрубающая современный «гордиев узел» обостренных межнациональных отношений. Меня, жителя автономной области, в большой мере волнует, каким образом будет решен ее правовой статус в будущей Конституции. Подходы к реализации названной проблемы указаны в платформе КПСС по национальной политике партии в современных условиях. Это прежде всего подчинение автономной области непосредственно органам государственной власти и управления РСФСР. Затем внедрение регионального хозрасчета и самообеспечения. Обращение государства лицом к нуждам развития национальной культуры и языка. Воспитание на основе добровольности понимания прогрессивного значения двуязычия в жизни нашего многонационального государства.

2. У истоков новой Конституции…33

Как известно, Съезд народных депутатов образовал Конституционную комиссию, задачей которой является подготовка проекта новой Конституции РСФСР. В связи с этим редакция «Советской Хакасии» задала несколько вопросов члену Конституционной комиссии, народному депутату Михаилу Алексеевичу Митюкову:

— Чем обусловлена необходимость разработки проекта нового Основного Закона Российской Федерации? Ведь сегодняшняя Конституция действует с 1978 г. Не явится ли новая «данью» для следующего руководителя государства, правда, на этот раз лишь на уровне Российской Федерации?

— Я думаю, что на этот раз необходимость в новой Конституции обуславливается не субъективными, а объективными моментами. Действующий Основной Закон, как это доказал Съезд народных депутатов, является уже тормозом для преобразований политической системы, демократизации страны. Необходимо учесть и новые реалии: переход на рыночную экономику, задачи реформирования национально-государственного устройства, осуществление государственного суверенитета РСФСР. Одна из главных задач будущей Конституции — юридическое закрепление механизма полновластия Советов народных депутатов, переход республики на многопартийность.

— Способна ли образованная Конституционная комиссия выполнить столь ответственное поручение Съезда народных депутатов?

— На мой взгляд, имеются все основания для положительного ответа на этот вопрос.

В Конституционной комиссии представлены все края, области, автономные республики, автономные области и округа. В ней — ученые, рабочие, крестьяне, руководители Советов всех уровней. Всего в комиссии 102 народных депутата РСФСР, то есть почти десятая часть Съезда народных депутатов России. Комиссию возглавляет Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин.

Высок профессиональный и научный потенциал комиссии: 35 ее членов — доктора и кандидаты наук. Значительна прослойка высококвалифицированных юристов (12 докторов и кандидатов юридических наук).

— Но такая многочисленная комиссия вряд ли сможет быть оперативным органом, творчески работающим над созданием проекта Основного Закона…

— Естественно, непосредственно проект Конституции будет создаваться более компактным «мозговым» центром.

Распоряжением Председателя Верховного Совета РСФСР для этого создана рабочая группа Конституционной комиссии из состава депутатов — ученых и практиков, обладающих необходимым опытом. Группа должна работать на постоянной основе. В ее составе 31 народный депутат РСФСР, и возглавляется она заместителем председателя Конституционной комиссии Р. И. Хасбулатовым. В группу включены почти все ученые юристы, в том числе и я.

К деятельности рабочей группы привлечены высококвалифицированные эксперты.

По тематическим блокам будущей Конституции создано шесть подкомиссий. Условно они обозначены:

1) общие принципы конституционного строя Российской Федерации;

2) избирательная система, высшие органы государственной власти и местного самоуправления;

3) экономическая система и социальные гарантии;

4) национально-государственное и территориальное устройство. Новый Союзный договор;

5) права человека и гражданина;

6) судебно-правовая система.

— А в какой подкомиссии работаете Вы?

— Предвыборная программа и профессиональный интерес обусловили мое участие в подкомиссиях по проблемам национально-государственного устройства и судебно-правовой системы.

— Как часто будет собираться Конституционная комиссия на свои заседания, будет ли информироваться население о ее работе?

— Рабочая группа Конституционной комиссии уже начала свою деятельность. На ее заседании 3 июля определены направления работы комиссии, связи с научными и информационными центрами, распределены по подкомиссиям члены рабочей группы, заслушаны эксперты, получены материалы к проекту Конституции РСФСР.

Рабочие заседания самой Конституционной комиссии будут проводиться не реже одного раза в месяц. Предполагается регулярно информировать общественность о деятельности комиссии.

— И когда намечается завершить подготовку проекта новой Конституции?

— Для этого определены весьма жесткие сроки. Предполагается, проект должен быть подготовлен к публикации в печати уже в декабре нынешнего года. Интересно, что в сентябре намечается объявить в средствах массовой информации открытый конкурс на проект новой Конституции РСФСР, а в ноябре — декабре — организовать общественное обсуждение принципов и эскиз концепции новой Конституции РСФСР с постановкой вопроса о возможном их вынесении на республиканский референдум по решению Съезда народных депутатов РСФСР?..

3. Очерчивая контуры будущей Конституции РСФСР34

Состоялось пленарное заседание Конституционной комиссии, образованной Съездом народных депутатов РСФСР. Вел заседание Председатель Конституционной комиссии — Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин. В работе приняли участие, кроме членов Конституционной комиссия, эксперты-ученые, народные депутаты СССР и РСФСР. О заседании Конституционной комиссии рассказывает член Конституционной комиссии М. А. Митюков.

Пленарное заседание Конституционной комиссии было весьма содержательно. Оно прежде всего подвело предварительные итоги нескольких месяцев работы. Обсудило перечень и формулировки основных принципов и предполагаемую структуру будущей Конституции РСФСР. Участники заседания в оживленной дискуссии обменялись по вопросам соотношения Союзного договора и Конституции РСФСР, Федеративного договора РСФСР и ее Конституции. Предметом обсуждения явился и вопрос о предполагаемом порядке принятия Конституции.

Можно задать вопрос о принципах, основополагающих идеях, которые предполагается заложить в проект Конституции РСФСР. И это будет, пожалуй, ключевой вопрос будущего Основного Закона России. Здесь лишь намечены подходы к проблеме. В частности, среди принципов назывались: суверенитет, народовластие, человек и его права — высшая ценность, политический плюрализм, разделение властей, верховенство права и Конституции, свободная правовая экономика, социальная политика государства — во имя всеобщего благосостояния, федерализм, политика мира и сотрудничества…

При этом оживленный разговор шел вокруг идей учреждения в РСФСР института Президента, суда присяжных, равноправия всех форм собственности и даже будущего названия нашей Республики.

Какие варианты высказывались по этому названию? В качестве альтернативы традиционному наименованию — РСФСР — было выдвинуто отдельными членами Конституционной комиссии предложение назвать нас — Российской Федеративной Республикой. Это обосновывалось необходимостью дальнейшей деидеологизации государства, а также возможностью предоставления субъектам Федерации определять свои государственные структуры.

Несколько слов о внутренних контурах будущей Конституции РСФСР. Рабочей группой Конституционной комиссии была предложена структура Конституции Российской Федерации. В ней предварительно предусматриваются: преамбула (введение) и семь разделов. Это соответственно: основные принципы конституционного строя Российской Федерации; права, свободы и обязанности человека и гражданина; гражданское общество; федеративное устройство Российской Федерации; система государственной власти; основы экономической жизни; заключительные и переходные положения.

Конечно, это предполагаемая структура. Работа над ней продолжается.

Возникает вопрос о последнем названном разделе. Был ли он в прежних Конституциях? Предполагаемая структура в корне отличается от систем Конституций РСФСР 1937 и 1978 гг. Сейчас упор делается на закрепление такого общества, в центре которого был бы человек с его неотъемлемыми правами, а государство рассматривается как организация, служащая его интересам. В новой Конституции четко должно быть проведено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Причем роль последней весьма повышается. Особому регулированию будет подвержено местное самоуправление.

Хочу отметить, что в последнем разделе будут содержаться переходные положения: механизмы и сроки вступления в силу различных частей Конституции, постепенное прекращение действий прежних институтов и нынешней Конституции РСФСР. Здесь же планируется решать вопросы порядка изменения Конституция, ее верховенства и соотношения с международным правом…

В республике сотни тысяч людей в той или иной мере общаются с судами. Не является секретом, что нынешняя судебная система страдает многими изъянами. Как предполагается их исправить в будущей Конституции РСФСР?

Нынешняя судебная система страдает многими болезнями, как общими для нашего общества, так и присущими только ей. Это ориентация на «телефонное»» право, зависимость от партийных структур, идеологизация непосредственной деятельности. В стране фактически нет всеобъемлющей судебной защиты граждан от «чиновного» произвола, произвола преступности.

В будущей Конституции предполагается создать основы для независимого суда, как самостоятельной ветви власти. Авторы соответствующего раздела проекта отказываются от понимания суда как органа карательной функции. Судебная власть рассматривается как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности, справедливости и правопорядка в обществе. Всем обеспечивается обращение в суд. Будет учрежден суд присяжных. В целях независимости судей предполагается установить их несменяемость. Они не вправе быть членами каких-либо политических партий. Судья не вправе будут применять законы, противоречащие Конституции. Производство по делам предполагается осуществлять на основе принципа состязательности, с широким участием защиты. При этом никто не может быть принужден к даче показаний против себя или близких родственников.

Выдвинуты также предложения о том, что арест и обыск должны производиться только по решению суда. Предполагается установить недопустимость доказательств, полученных в результате незаконного ареста или задержания, путем физического или психического насилия, незаконного вмешательства в частную жизнь…

В заключение редакция задала свой вопрос М. А. Митюкову.

— Известно, что в пакете материалов, предложенных членам Конституционной комиссии, был и проект Федеративного договора РСФСР, подготовленный Вами, Михаил Алексеевич, в чем суть этого документа?

— Идея Федеративного договора РСФСР, высказанная Б. Н. Ельциным и рядом народных депутатов, сейчас многими признается плодотворной. Суть ее в том, чтобы отношения между составными частями Российской Федерации строились на двух- и многосторонних соглашениях, определяющих их статус и полномочия. В течение августа в Конституционной комиссия, в Совете Национальностей, в ряде постоянных комиссий палат и комитетах Верховного Совета РСФСР велись оживленные консультации с представителями автономий, областей и краев. Приглашены были специалисты с мест для обсуждения проблем будущего Федеративного договора. В этой работе на всех уровнях участвовал и я. На основе аккумулирования многочисленных предложений с мест, а также учета опыта составления проектов Союзного договора мною был подготовлен инициативный (так его называют в недрах Рабочей группы Конституционной комиссии) проект Федеративного договора РСФСР35.

Это весьма объемный документ, состоящий из преамбулы и 36 статей. Он исходит из необходимости существенного расширения прав автономных областей, автономных округов, равно как краев я областей, возможности их преобразования из одной формы в другую. Причем предполагается исходить из признания государственного суверенитета автономных республик и самостоятельности самоуправляющихся регионов.

Работу над этим документом я продолжаю с учетом имеющихся замечаний…

4. Замечания на последние разделы проекта Конституции, подготовленного рабочей группой и группой экспертов Конституционной комиссии. Версия с параллельными местами и вариантами, датированная 11 октября 1990 г., 12.5736

Раздел IV. Федеративное устройство

1) Статья 4.1.5. Ограничивает право субъектов федерации на свою территорию и изменение статуса, что противоречит праву территориального верховенства нынешних автономий (в действующих конституциях автономных республик и РСФСР объявляется, что их территория не может быть изменена без их согласия) и праву наций на самоопределение. В проекте предлагается передать этот вопрос федеральному закону.

2) Статья 4.1.6. Осуществление этой статьи может привести к потери рядом нынешних автономных республик и других республик РСФСР своего статуса, так как Тува, Калмыкия и некоторые другие пользуются федеративной помощью.

3) Статья 4.2.1. Исключает возможность субъектов участвовать в распределении полномочий государственной власти в Российской Федерации, поскольку этот вопрос должен решаться в соответствии с Конституцией, а не Федеративным договором.

4) Введение статуса республик (земель) и федеральных территорий, если учитывать требования статьи 4.1.6, будет исключать преобразование автономных областей и округов в республики. В то же время они не сохраняют статус автономий и станут федеральными землями.

5) Статья 4.2.4 предполагает на территории субъектов федерации две системы государственных органов: субъектов федерации и федеральные органы, что ограничивает права этих субъектов.

6) Пункт «б» статьи 4.6.1 допускает объявление чрезвычайного положения на территории субъекта Федерации без согласия органов государственной власти субъекта Федерации.

Раздел V. Система государственной власти

Статья 5.3.1. Вызывает сомнение в необходимости именовать высший орган законодательной власти Государственной думой (парламентом). Следует сохранить название — Верховный Совет, а палат — Совет Республики и Совет Национальностей;

Статья 5.3.2. Необходимо сохранить принцип равной численности палат и их равноправия. Предполагаемый статьей 5.3.3 принцип формирования второй палаты (Федерального Совета) нарушает нынешний принцип паритетности формирования Совета Национальностей (½от автономий и ½ от неавтономий). Поэтому статью 5.3.3. следует дополнить положением: «Половина Федерального Совета избирается от национально-территориальных республик (земель), а другая половина от региональных образований и федеральных территорий».

В отличие от действующей Конституции статья 5.3.8 не проводит четкой грани между комитетами и комиссиями: те и другие создаются палатами.

Применяя термин «органические законы», проект не дает перечня вопросов, по которым они принимаются;

По статье 5.4.4 поддерживаю вариант II избрание Федерального Совета высшими представительными органами республик и федеральных территорий.

Глава 6.1. Порядок изменения Конституции

Проект исходит из концепции «жесткой» конституции, затрудняющий практически ее изменение. Это видно, из того что ограничивается круг субъектов, могущих проявлять инициативу на изменение конституции (что практически ссужает возможности каждого народного депутата в отдельности, общественных объединений, палат парламента, комитетов и комиссий, и др.), длительность рассмотрения предложения об изменении конституции. Причем текст статьи 6.1.3 изложен таким образом, что, если вынесенные в установленном порядке предложения об изменениях в Конституцию не были рассмотрены в течение года, то они считаются отклоненными.

Проект представляет возможность лишь вносить в Конституцию поправки одного вида — «изменения в Конституцию», упуская из виду другой вид поправок — «дополнения в Конституцию».

С учетом изложенного целесообразно:

1) главу 6.1 назвать «Порядок изменения и дополнения Конституции»;

2) статью 6.1.1 изложить в редакции: «Законы об изменении и дополнении Конституции предусматривают внесение изменений и дополнений непосредственно в текст КОНСТИТУЦИИ;

3) в статье 6.1.2 указать, что предложения об изменении и дополнении могут вносить все субъекты законодательной инициативы (желательно за основу взять перечень субъектов, указанных в нынешней статье 110 Конституции РСФСР, расширив их с учетом новых институтов);

4) из статьи 6.1.3 исключить второе предложение.

Глава 6.2. Вступление Конституции в силу

В этой главе не учитывается федеративный характер государства. Если изменение Конституции требует ратификации двумя третями общего числа субъектов федерации, то этого не надо для принятия Конституции.

Поэтому желательно статью 6.2.1 разделить на две статьи. Первую из них назвать: «Официальное опубликование Конституции» и изложить в редакции: «Официальное опубликование производится Председателем Верховного Совета Российской Федерации в официальных изданиях Российской Федерации на следующий день после официального установления итогов общенародного референдума — всенародной ратификации Конституции, при условии ратификации ее при этом двумя третями субъектами федерации».

Вторую статью можно назвать «Вступление Конституции в силу», изложив ее в редакции:

1. Настоящая Конституция вступает в силу на следующий день после ее официального опубликования.

2. День официального вступления в силу Конституции Российской Федерации объявляется всероссийским праздником.

3. Отдельные части настоящей Конституции, указанные в разделе «Переходные положения», вступают в силу в установленные этими положениями сроки.

[12 октября 1990 г.]

5. О проекте Конституции РСФСР, подготовленном рабочей группой Конституционной комиссии. Выступление на заседании Совета Республики Верховного Совета РСФСР 1 ноября 1990 г.37

М. А. Митюков, Алтайский территориальный избирательный округ, Хакасская автономная область, член Верховного Совета РСФСР.

Уважаемый Совет Республики! То, что необходимы конституционные изменения, — бесспорно, но какими должны быть тактика и стратегия этих конституционных изменений? По всей вероятности, для того чтобы обеспечить плавный переход к новым преобразованиям, нужны изменения, которые бы вносились в ту Конституцию, которая имеется. К сожалению, мы, провозгласив правовое государство, начали творить невообразимое. Если взять эту Конституцию, то она разбалансирована по пяти моментам. При таком неуважении к конституционным нормам, я боюсь, что и к новой Конституции, если мы ее примем, будет отношение примерно такое же.

А теперь что касается проекта, представленного на ваше обсуждение. Есть в нем конечно, и сильные стороны, в частности, на мой взгляд, хорошо изложены общие положения Конституции, неплохо сделана глава «Судебная власть». Отрицательные моменты проекта заключаются, опять-таки на мой личный взгляд, в высокой степени абстрагирования, до того высокой, что конкретные понятия из этой Конституции исчезли. Если дать простому крестьянину или рабочему прочитать этот проект, я думаю, он не дочитает его и до середины, ему этот проект не будет понятен. Второй недостаток проекта — игнорирование отечественного опыта. Эта Конституция подходит к нашей истории так, как будто у нас не было 72 лет исторического развития, и хотя это развитие требует критического переосмысления, опыт нельзя отбрасывать, как и отбрасывать советскую систему.

Как тут отмечал Олег Иванович [Тиунов], проект Конституции — подражание конституционному опыту Соединенных Штатов и Федеративной Республики Германии. Нам пытаются доказать, что этот проект без всякой идеологии. Нет, этот проект построен на определенной идеологии. Я приведу только один пример: идея единой, неделимой России. Это был в свое время лозунг монархической идеи, а затем идеи белого движения, именно с этим лозунгом белое движение участвовало в гражданской войне. Поэтому трудно сказать, что данный проект будет консолидирующим фактором. На мой взгляд, он будет, наоборот, разделяющим фактором, если его принять. Остановлюсь более подробно на объектах федеративного устройства. Предполагается, что мы должны в проекте менять его раньше федеративного договора и союзного договора. Я думаю, что такая тактика принятия конституции ошибочна: мы не можем построить свою конституцию, свой основной закон, не приняв федеративного и союзного договора, которые становятся сейчас ключевыми в нашей действительности. Если внимательно посмотреть проект, то нельзя сказать, что это проект федеративного государства, только на словах здесь объявляется федеративное государство, даже используется термин «многонациональный народ РСФСР». Но нетрудно заметить, что идеологически он схож с выработанной официальной доктриной, понятиями «новая социальная общность», «советский народ». Поэтому этот термин ничего нового нам не дает.

А вот подробный анализ федеративного устройства показывает, что проект ограничивает право субъекта Федерации на свою территорию, на изменение своего статуса, он даже в этом плане менее демократичный, чем ныне действующая Конституция РСФСР. По крайней мере, по ныне действующей Конституции РСФСР и Конституциям автономных республик территории автономных республик не могут быть изменены без их согласия, а территории автономных областей и округов — без согласия этих округов и областей. Сейчас же этот вопрос предоставляется решать федеративному закону.

Во-вторых, статья 4.1.6. Введение ее может привести к потере ряда нынешних автономных республик, так как там сказано, что статус республики определяется в зависимости от того, пользуется ли она федеративной помощью или нет. Сейчас многие автономные республики, автономные области пользуются дотациями. Следовательно, по проекту, они должны быть из автономных республик преобразованы в федеративные территории. Это вызовет, естественно, негативное отношение к данному проекту.

Статья 4.2.1 исключает возможность субъектов участвовать в распределении полномочий и государственной власти в Российской Федерации, хотя по ныне действующей Конституции РСФСР автономные республики участвуют в осуществлении не только государственной власти РСФСР, но и государственной власти СССР. Введение статуса республик, земель и федеральных территорий, если учитывать требования той статьи, которую я назвал, 4.1.6, будет исключать возможность преобразования автономных областей, округов в республики, а, как вам известно, сейчас ряд автономных областей и округов провозгласили себя автономными республиками. В то же время у них не будет сохраняться статус автономии, они станут федеральными зонами.

Статья 4.2.4 предполагает на территории субъекта Федерации две системы государственных органов — субъекты Федерации и федеративные органы власти, то есть усложнение государственного аппарата. Здесь уже говорили о чрезвычайном положении. Надо сказать, что нормы чрезвычайного положения дают такие полномочия президенту, что он может, независимо от местных органов государственной власти и согласия органов государственной власти субъекта Федерации, установить чрезвычайное положение на любой территории.

Вызывает сомнение и раздел «Система государственной власти». Здесь, в частности, предлагают назвать наш Парламент государственной думой, Совет Национальностей — федеративным советом и так далее. Вот такая терминология. Не хватает только всероссийского императора вместо названия «президент»…

При формировании органов государственной власти проект отказывается от принципа равной численности и равноправия палат. Предлагаемый проект отказывается от принципа паритетности формирования второй палаты, то есть Совета Национальностей. Этот вопрос также вызывает недоумение.

Есть и частные замечания. Допустим, если в ныне существующей Конституции ясно, чем отличаются комитет и комиссия парламента, то в предложенном нам проекте такого различия нет. О порядке изменения Конституции. Проект исходит из концепции жесткой Конституции, затрудняющей практически ее изменения. Это видно из того, что ограничивается круг субъектов, который может вносить предложения об изменении Конституции. По ныне действующей Конституции любой субъект законодательной инициативы, любой депутат вправе вносить предложения об изменении Конституции. По предлагаемому проекту этого не будет. Кроме того, даже не рассмотрение поправки в течение года исключает возможность потом эту поправку рассматривать, независимо от того, по чьей вине не была она рассмотрена. Смотрите статью 6.1.3.

И, наконец, по поводу языка проекта вообще. Надо сказать, что техника изложения, понятийный аппарат проекта Конституции нечеткий и двусмысленный. Иногда к одному и тому же содержанию приводятся разные понятия. Допустим, органы законодательства (часть первая статьи 1.2), представительные органы (часть 4 статьи 1.2), хотя имеется в виду одно и то же… В разделе первом статьи имеют названия, в остальных разделах почему-то они их не имеют. Одни разделы начинаются преамбулами, другие их не имеют. Все это вызывает впечатление незавершенности документа.

Считаю, что проект Конституции нуждается в тщательной и детальной переработке. А сейчас необходимо идти по пути внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию. Благодарю за внимание.

6. О главе «Федеративное устройство Российской Федерации» проекта Конституции, подготовленного рабочей группой Конституционной комиссии. Обмен репликами на заседании Совета Национальностей38

Митюков М. А., Алтайский территориальный избирательный округ, Хакасская автономная область, член Верховного Совета РСФСР.

Высокий уровень абстракции этого закона порождает много двусмысленностей, и, видимо, придется писать комментарии, растолковывать гражданам России, что это означает. Вот статья 4.2.5 часть 2. Тут написано: «На территории республик законы и другие нормативные акты Российской Федерации исполняются государственными органами Федерации и республик. Сразу возникает вопрос, что на территории якобы субъектов федерации действуют две системы органов власти — органы федерации и республик или как-то по-другому надо понимать?

Шелов-Коведяев Ф. Б. В данном случае мы идем по тому пути, который давно известен в международном конституционном праве, так что для меня как-то неожидан этот вопрос, поскольку в юриспруденции это очень известная формула. Речь идет, конечно, не о параллельных структурах власти. Просто имеется в виду, что федеральное законодательство доводится федеральными органами до сведения государственных органов субъектов федерации, которые принимают эти законы к своему исполнению.

Митюков М. А. Тогда так и надо написать по-русски, что органы федерации осуществляют полномочия через органы государственной власти и управления субъектов федерации, чтобы любому читающему было ясно.

Или взять статью 4,1.1. Тут дана двойная терминология земель республики. И у тех, кто начинает толковать грамматически, возникает вопрос: к республике это относится или только к национальным государственным образованиям? По Вашей терминологии вроде бы и к региональным государственным образованиям относится. А земли к чему относятся, это могут быть национальные государственные земли или только региональные государственные образования? Получается опять-таки двусмысленное, двойное толкование, а Конституция должна быть четким законом, где понимать можно только так и не иначе.

Шелов-Коведяев Ф. Б. Я отвечу по порядку. У Вас здесь был как бы элемент выступления. И я должен сказать, что такой формулировки, которую Вы предлагаете (я уважаю Ваши юридические навыки), для статьи 4.2.5, подпункт 2 нет ни в одном конституционном тексте, ни в одном, который нам удалось видеть.

Митюков М. А. Мы высказываем сомнение, поймут ли и как поймут люди, которые будут читать эти законы. Тут же нужны комментарии.

Шелов-Коведяев Ф. В. Ничего особенного тут нет. Мы, во всяком случае, этого не видели, но мы учтем.

Митюков М. А. Авторам понятен смысл, а другим?

Шелов-Коведяев Ф. В. Вот тут я вообще не вижу никакого вопроса. Будет национальное государство называться землей, какой-нибудь Чеченской землей, скажем. Или это будет региональное образование, здесь учитывается все-таки российская традиция.

Митюков М. А. В российской традиции — земли?

Шелов-Коведяев Ф. В. Минутку… Как раз в российской традиции существовала Новгородская земля. Смоленская.

Митюков М. А. Это было в тьму-таракань?

Шелов-Коведяев Ф. В. …Кстати, насчет тьму-таракани вы глубоко заблуждаетесь: такой земли никогда не было. Она закончила свое существование в начале XIII в., поэтому землей она назваться не успела. Это исторический факт. Наверное, надо все-таки оперировать правильно… Так что никакой трагедии я не вижу. Это государство будет называться республикой, а какое-то захочет называть себя землей. И что же здесь такого? Здесь никакой нет двусмысленности. Мы просто считаем, что есть возможность использовать исторический опыт, который был в России. Вот и все.

Митюков М. А. У меня был вопрос насчет территориального верховенства субъекта федерации. Он возникает опять, видимо, из-за противоречивости первого, второго параграфов и пятого параграфов 4. 1–5. Нужно, видимо, здесь как-то исправить редакционно.

Шелов-Коведяев Ф. В. Нет. Здесь речь идет о том, что мы не определяем всего многообразия форм. Мы не можем в двух или трех абзацах определить все то, что относится к сфере федерального законодательства, то есть мы просто пишем, что это будет определяться, в том числе и в федеральном законе. Просто конституционный текст требует такой формулировки: определяется настоящей Конституцией и федеральным законом. Это просто корректная отсылка к тому будущему федеральному закону, который раскроет положение настоящей Конституции, то есть это то, что называется органическим законом.

Митюков М. А. К сожалению, нигде федеральный закон не указан. Только в одном месте, в четвертом пункте.

Шелов-Коведяев Ф. В. Я говорю — закон! А дальше, в конце, есть, кстати, список органических законов, где говорится: закон о статусе и границах республики или федеральных территорий. Так что все это есть.

[…]

Митюков М. А. …Федор Вадимович, я хотел бы поднять вопрос, который здесь не звучал, это вопрос о персонификации нынешних автономий, республик Конституцией РСФСР. Как Вам известно, в нынешних Конституциях Союза и РСФСР перечислены все автономные республики, автономные области, автономные округа. Вы можете сказать, что это для декорации. Но это немаловажное значение играло для стабильности статуса автономии. Чтобы ликвидировать ту или иную автономию, нужно было изменять Конституцию (двумя третями). В нынешнем проекте Конституции нет персонификации ни автономий, ни республик. Следовательно, для того, чтобы ее ликвидировать будущей Конституцией, не надо и изменять Конституцию. Где же стабильность статуса автономий и входящих республик?

[…]

Шелов-Коведяев Ф. Б. Мы думали над тем, давать исчерпывающий список или нет. Но сейчас подавляющее большинство автономных областей и округов назвали себя республиками. И я думаю, давая этот список, мы будем признавать, скажем, Корякскую республику прямо с ходу, сразу, этим, конституционным текстом, минуя все механизмы, которые мы сюда закладываем? Это область с колоссальной территорией, на которой проживает 40 тысяч человек, там имеются богатейшие запасы рыбы и всяческого зверья, но, к сожалению, область не может даже овладеть этими ресурсами…

7. Какой быть российской Конституции?39

Под председательством Б. Н. Ельцина состоялось очередное пленарное заседание Конституционной комиссии, созданной Съездом народных депутатов РСФСР. О ее работе рассказывает член Конституционной комиссии, заместитель председателя Комитета Верховного Совета РСФСР по законодательству М. А. Митюков.

— Мы рассмотрели ход работы над проектом новой Конституции РСФСР, вопросы проведения общественного конкурса на лучшие проекты Основного Закона России, определили дальнейшие этапы конституционного обновления и порядок опубликования рабочей основы проекта Конституции.

В работе комиссии участвовали 76 членов Конституционной комиссии из 102. Она проходила весьма оживленно, конструктивно и порой в острых дискуссиях. Многие выступающие, критикуя отдельные положения представленного рабочей группой проекта, в то же время в основном его поддержали.

Как известно, был объявлен конкурс на лучший проект Конституции России. Предварительные итоги этого конкурса таковы.

Всего на 1 ноября в Конституционную комиссию поступило 39 проектов. Их прислали как отдельные авторы, так и научные коллективы. Среди них особо отмечен комиссией проект кафедры государственного права Саратовского юридического института (руководитель — профессор В. Г. Кабышев).

Авторы проектов предлагают разнообразные наименования государства (Российская Федеративная Республика, Российская Федерация, Российское содружество наций и др.). Практически все подчеркивали особое значение прав человека. Высшим органом государственной власти чаще всего называется Верховный Совет. В большинстве проектов главой государства предлагается Президент. Важное значение придается субъектам федерации.

На заседании Конституционной комиссии решено к следующему заседанию, которое состоится в декабре, подвести итоги конкурса проектов и передать лучшие работы для опубликования в средствах массовой информации.

Но вернемся к обсуждаемому проекту Конституции РСФСР. Читателей, видимо, интересует: нашел ли он полную поддержку в Конституционной комиссии?

Многие члены комиссии, особенно юристы, высказались о том, что проекты еще сырые, над ними надо продолжить работу, а текущее конституционное строительство осуществлять путем внесения изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 года. Поэтому 32 члена Конституционной комиссии сочли преждевременным опубликование проекта Конституции.

Что касается моей позиции, я полагаю, что проект имеет ряд достоинств. В частности, в нем ярко и демократично определены основные принципы конституционного строя, последовательно проведена идея разделения власти и политического плюрализма. Эту комплементарную часть проекта можно было бы и продолжить. Вместе с тем проект страдает серьезными, на мой взгляд, недостатками. Здесь можно назвать: абстрактность многих правовых норм в ущерб конкретности, некритическое перенесение на российскую почву конституционного опыта США и ФРГ; отрыв от предыдущего исторического опыта развития нашей государственности и нынешних реалий; перегруженность текста нормами, которые должны быть предметом текущего законодательства. Проект отходит от программы конституционного строительства, заложенной в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР о разграничении функций управления на территории России и постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре РСФСР».

По указанным выше причинам я поддержал точку зрения о необходимости продолжить работу над проектом Конституции РСФСР, а лишь затем его опубликовать для всенародного обсуждения.

Были представлены членам Конституционной комиссии и другие проекты, помимо документа, подготовленного рабочей группой Конституционной комиссии.

Ректор Саратовского юридического института В. В. Борисов, например, дал общую характеристику проекту своего вуза. Этот документ исходит из реальной практики конституционного строительства РСФСР и ряда зарубежных стран. Он привязан к современным реалиям и представляет собой Конституцию республики типа Советской. Докладчик отметил, что центр тяжести в их проекте Конституции направлен на гарантированность и обеспеченность прав человека.

Народный депутат РСФСР Ю. М. Слободкин представил альтернативный проект, подготовленный инициативной группой народных депутатов РСФСР с участием научных консультантов и экспертов. В своем кратком выступлении он подчеркнул, что этот проект исходит из советского характера политического строя РСФСР и народовластия. В этом документе акцентируется внимание на том, что РСФСР является суверенным государством в обновленном Союзе СССР, в котором отдается приоритет коллективным видам собственности.

Оба эти проекта не стали предметом обсуждения, поскольку были представлены лишь незадолго перед заседанием. Но Конституционная комиссия в целом доброжелательно отнеслась к возможности их опубликования для ознакомления населения.

Решено опубликовать этот проект в печати. Организовать учет и анализ предложений по проекту Конституции Российской Федерации.

II Съезду народных депутатов РСФСР будут, представлены проекты Закона РСФСР «Об изменениях Конституций (Основного закона) РСФСР» и Конституции Российской Федерации.

Заседание Конституционной комиссии вел Борис Николаевич Ельцин. Как известно, это заседание состоялось, на другой день после его встречи с Михаилом Сергеевичем Горбачевым.

Борис Николаевич Ельцин сообщил, что встретился с Президентом СССР. Беседовали в течение пяти часов. Сначала два часа 20 минут наедине, а затем к разговору присоединились Рыжков, Хасбулатов, Силаев.

Наряду со многими вопросами обсуждались проблемы Союзного договора, распределения собственности, функций управления, банковского дела. Ельцин заявил, что он, безусловно, за Союз, что он против безответственных заявлений, что Россия «разлагает» Союз. Борис Николаевич сказал Горбачеву: «Я — за Союз и Союзный договор».

Результатом этой встречи стало обоюдное соглашение руководителей СССР и РСФСР о том, что подготовка Союзного договора и разграничение собственности и функций должны вестись параллельно. Создается совместная комиссия Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР по вопросам о разделении собственности, функций управления. Соглашения по этим вопросам должны быть подписаны до заключения Союзного договора, чтобы они стали базой для последнего. Таким образом, заложен механизм решения проблемы взаимоотношений Союза ССР и РСФСР. Руководители договорились, чтобы этот процесс завершить в этом году.

г. Москва

8. «Это была разведка боем…»40

Во время работы шестого Съезда народных депутатов России голос абаканца Михаила Митюкова звучал с трибуны высокого форума на протяжении нескольких дней. Обсуждался проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации…».

С вопроса о том, как он чувствовал себя в роли одного из главных разработчиков новой российской Конституции, и начался наш разговор.

— Проект подвергся атакам со всех сторон. С. Бабурину в нем не нравились положения, связанные с взаимоотношениями между Россией и СНГ. Радикальным демократам — то, что был поставлен вопрос о контроле парламента над назначением министров и определением структуры правительства. Но замалчивать этот вопрос было нельзя: правительственные структуры до того разрослись, что политические тезисы Бориса Ельцина о сокращении управленческого аппарата оказались пустым звуком. Кроме того, я сторонник четкого разделения представительной и исполнительной властей. И убежден, что депутатский мандат не может быть одновременно мандатом — министерским.

— Вопрос об обсуждении новой российской Конституции задумывался как центральный. Но оставлен напоследок…

— Многим членам ВС было заранее ясно: принять Основной Закон на этом съезде невозможно. Поэтому была определена программа-минимум: принять Конституцию хотя бы в первом чтении, обсудить ее «на низах», после чего обобщить замечания и предложения и либо дать ход второму чтению на съезде народных депутатов; либо решить вопрос о принятии Конституции путем референдума. Но в то же время всем было очевидно, что за последние годы в нашей жизни накопились такие политические изменения фундаментального характера, которые требуют закрепления в действующей Конституции. Уже это — большой шаг вперед, к новой Конституции. И вообще, на мой взгляд, Основной Закон необходимо реформировать постепенно, внося поправки в прежний Основной закон.

Каким путем пошел наш Комитет по законодательству? Мы внесли в действующую Конституцию новый раздел «О правах и обязанностях граждан». Кстати, он текстуально воспроизводит и проект раздела нового Основного закона. Мы решили отказаться от всего, что говорится о Союзе ССР: надо исходить из новых политических реалий, закрепить конституционно новое название государства. Впрочем, речь идет не столько о названии, сколько о суверенитете России, о новом субъекте международных отношений. Следующий шаг — дать толчок развитию земельной реформы. И наконец, попытаться решить вопрос, каким будет наше государство — парламентской или какой-то иной республикой?

Таким образом, к новой Конституции мы идем двумя путями — обновляя старую, действующую, и в то же время «двигая» текст новой. К сожалению, последнее вызывает большое сопротивление.

Благодаря Закону «Об изменениях и дополнениях…» опробовались институты и новой Конституций России. Это была как бы разведка боем. Теперь мы имеем представление о том, что очень сложно пойдет обсуждение Конституции по проблемам земли. Сложно придется и по проблемам соотношений: Президент — парламент страны. Мы поняли, что сильны шовинистические, ура-патриотические позиции определенной части депутатского корпуса. И что есть необходимость в том, чтобы закрепить такие нормы в новой Конституции, которые бы давали надежду на воссоздание в будущем какого-либо Союза — конфедеративного либо какого иного.

— Проект новой Конституции готовился Конституционной комиссией России много месяцев. А за 10 дней до открытия съезда журналистам был представлен альтернативный проект, подготовленный Сергеем Алексеевым и Анатолием Собчаком…

— Проект Конституционной комиссии, который иногда называют проектом Олега Румянцева, «дает крен» в сторону парламентской республики. Но многие бывшие радикальные демократы полагают: сегодня все беды от того, что у нас слабая власть. И что ее можно усилить лишь за счет усиления «президентской ветви» власти. Именно эта мысль и находит отражение в альтернативных проектах Собчака, Попова и Сергея Алексеева. В какой-то мере аналогичен и проект Сергея Шахрая.

Есть и другие проекты. Но самый пpeдпочтительный, на мой взгляд, вариант Конституционной комиссии. Он исходит из идеи создания демократического устройства государства, в котором были бы оптимально соотнесены все ветви власти. Это проект цивилизованного общества.

— Шестой съезд вызвал в обществе однозначную реакцию: раздражение и опустошение. Какую политическую оценку дадите ему вы?

— На мой взгляд, этот съезд был преждевременным. В такие периоды социально-экономической обостренности решать ключевые вопросы на митинговом форуме бесперспективно. Бесперспективно было рассматривать и итоги экономической реформы: правительство действовало всего три месяца, и сделать за это время что-либо существенное нельзя.

Съезд состоялся в сложное время, когда плюсы экономической реформы еще не видны, а минусы очевидны. Правительством допущена масса ошибок, особенно в сфере социальной политики. Естественно, на съезде и выплеснулось то недовольство, которое испытывает сейчас огромное число обездоленных людей.

Да, на съезде была попытка реванша старых политических сил. Причем они выступают сплоченно. Кроме того, на съезде более-менее оформился блок центристских сил, который корректирующей критикой все-таки пытается проводить экономическую реформу, поддерживать правительство, хотя и не во всем.

Положительное. Несмотря на ожесточенную политическую борьбу, съезд подтвердил курс на экономическую реформу. Во-вторых, он закрепил некоторые реалии политической жизни, которые произошли в нашем обществе за два года.

Плохо то, что съезд еще находится под сильным влиянием профессионального лобби. Именно поэтому не удалось повести политику на ликвидацию всех препон в земельной реформе. Не удалось закрепить и то, что вытекает из ратификации Договора о Содружестве независимых государств, а также провести линию на парламентско-президентскую республику, где в одинаковой мере сильны парламент и Президент. Сейчас у нас больше крен в сторону президентской республики, что хорошо для Соединенные Штатов и других высокоразвитых государств, но создает угрозу демократии у нас.

Съезд в очередной раз показал, что такой громоздкий митинговый орган малоэффективен для продуктивной работы. И это создает почву для реформирования всей системы представительных органов власти. Но решать вопрос надо конституционным путем, не призывая к разгону съезда, роспуску его депутатского корпуса.

— Нетрудно было заметить, что Президент предпочитал не ввязываться в затянувшиеся бои съезда с правительством. Он как бы балансировал между разными силами…

Президент оказался в ситуации сложной и двусмысленной. С одной стороны, он — глава правительства, с другой — должен выступать верховным арбитром в споре правительства и съезда. Ельцин поступил достаточно трезво, выбран вторую роль — арбитра. Это позволило ему выяснить все болевые точки в деятельности правительства, определить, в какой мере оно подлежит обновлению. Кроме того, он теперь знает, какие политические силы находятся в непримиримой оппозиции к правительству, какие критикуют его с целью корректировки политики. И кто, наконец, поддерживает правительство бездумно.

Думаю, что именно трезвая политика Президента заставила разгневанный съезд сдержаться и в конечном счете понять, что за три месяца коренных преобразований в такой огромной стране не проведешь. А менять команду — только, усугублять ситуацию.

— Считаете ли вы нормальной повышенную конфронтативность во взаимоотношениях первых российских политиков?

— Нормальным такое назвать нельзя. Обусловлено это как амбициозностью отдельных политиков, так и разными подходами к решению экономических задач.

Идеальный, на мой взгляд, политик — Егор Гайдар. При всех его недостатках! Да, его критикуют, но личной неприязни к нему не испытывает никто. Есть у него и чувство такта, и достаточно интеллигентного юмора. А главное — убежденность в правоте того, что он делает, И что примечательно: Гайдар пытается избегать той фальши, которая свойственна многим политикам.

Что касается взаимоотношений других деятелей на российском политическом Олимпе, то, к сожалению, они обусловлены разными подходами к решению проблем. Р. Хасбулатов — экономист. Естественно, есть у него свои профессиональные воззрения, об экономических преобразованиях он судит с позиции своей школы. Вице-президент А. Руцкой — личность другого толка. Его воинское звание — генерал, и это говорит о многом. Сложная фигура — Г. Бурбулис. Его положение «второго человека» за спиной Президента, вызывает определенные нарекания в некоторых кругах. Думаю, в наше сложное время без «накладок» удается держаться лишь Б. Н. Ельцину. Впрочем, до тех пор, пока его весомые политические заявления не смазываются походя какими-либо непродуманными высказываниями во время поездок по стране. Наиболее удачным, на мой взгляд, было заключительное слово Президента России на шестом съезде — с глубоким анализом политической ситуации и ориентацией на демократические, преобразования в стране.

— Самая сложная работа предстоит в области национально-государственного устройства России. Существуют ли такие принципиальные решения, которые бы устраивали и входящие в Федерацию народы, и Россию в целом?

— Думаю, что в национально-государственном строительстве, нужно идти не по одному какому-то шаблону, а подойти к вопросу дифференцированно. Видимо, те республики и округа, которые устраивает нынешний Федеративный Договор, должны развиваться в его русле. А с отдельными субъектами Федерации (Татарстан, Чечено-Ингушетия) необходимо идти по пути индивидуальных Договоров, инкорпорируя их в Конституцию России в качестве приложений или составной части.

Со временем же, когда устроится экономическая ситуация и исчезнут причины межнациональных трений, видимо, государственное устройство России будет развиваться по пути, близкому к нынешнему устройству Соединенных Штатов. Там каждый Штат имеет свое законодательство, учитывающее особенности местного региона, но в то же время соблюдается и общефедеральное законодательство.

В то же время России можно обеспечивать единый порядок уже сейчас. Как? За счет тех политических институтов, которые созданы стране. Один из таких институтов — Конституционный Суд. Наша задача сейчас — создать возможность для безусловного исполнения его решений.

И, наконец, необходимо проводить более четкую линию борьбы с должностными лицами и соответствующими органами, которые нарушают Конституцию и не исполняют конституционных решений на местах.

Беседу вела Т. Кириченко

9. Об основных положениях проекта Конституции41

— Верховный Совет подтвердил своим Постановлением о мерах по проведению Всероссийского референдума, что он состоится, как и наметил VII Съезд народных депутатов РФ, 11 апреля нынешнего года. Таким образом, дискуссия, возникшая в обществе, некоторых партиях да и среди самих депутатов, о переносе даты голосования на более поздние сроки или вообще о его нецелесообразности не имеет смысла и должна быть прекращена, — сказал председатель парламентского комитета по законодательству Михаил Митюков.

Теперь предстоит серьезная, кропотливая работа по подготовке вопросов, которые будут внесены в бюллетень для голосования. Это должны быть Основные положения новой Конституции РФ, пояснил руководитель комитета, который определен как один из участников подготовки текста референдума. Исходной точкой стало Постановление Съезда о стабилизации конституционного строя, в котором обращено внимание на вопросы, касающиеся общественного устройства, организации государственной власти, основных прав и свобод граждан. Необходимо развить и конкретизировать главные из этих моментов, решить многие конституционные вопросы. И это не такое простое дело, как могло показаться, заметил Михаил Митюков.

Прежде всего, существует несколько точек зрения на то, «что называть Основными положениями». Эта проблема обсуждалась и на президиуме ВС, и в Конституционной комиссии, и в палатах. Однако к общему знаменателю пока не пришли. Члены Конституционной комиссии считают, что представленный рабочий вариант из десяти пунктов требует серьезной доработки. «Надо подготовить такой текст, который без всяких изменений мог бы войти в новую Конституцию», — высказал мнение заместитель председателя комиссии Николай Рябов.

Юристы подчеркивают, что вопросы «должны быть понятны и профессору, и доярке». Народу необходимо ознакомиться с ними заранее, а не изучать «конституционный трактат» наспех в кабине для голосования. С этой целью проект Основных положений будет опубликован в печати. Не исключено, что этому должен предшествовать «круглый стол» политических и общественных движений. Работа над проектом должна проходить также в Верховных Советах республик.

Затем предстоит серьезный процесс «внутренних и внешних согласований» — в Верховном Совете, с Президентом и Конституционным судом РФ. И только потом будет приниматься Постановление Верховного Совета. Главная задача, от которой зависит успех дела, — достичь консенсуса властей, подчеркнул Михаил Митюков.

Сам референдум, будет проходить согласно процедуре Закона РФ о референдуме. Полномочия Центральной избирательной комиссии референдума осуществит Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов России, а в областях, краях и округах — избирательные комиссии депутатов соответствующих уровней.

10. Референдум: идет борьба нового и старого42

Главная тема дня — всероссийский референдум. Высказаться по этой теме мы попросили сегодня народного депутата России, председателя Комитета по законодательству Верховного Совета Российской Федерации M. А. Митюкова.

— Как известно, IX съезд народных депутатов отверг вопросы, выносимые на референдум Президентом, и утвердил свои43. Михаил Алексеевич, как вы оцениваете эти вопросы и в целом значение референдума для нынешней политической ситуации в России?

— IX съезд народных депутатов не разрешил того глубокого кризиса власти, который возник в нашем обществе. В такой ситуации единственной возможностью остается всероссийский референдум, который, по крайней мере, может предопределить пути дальнейшей развязки «гордиевого узла» нашего государства. Само проведение референдума по конкретным вопросам, в отличие от того референдума, который намечался на 11 апреля, можно оценить положительно.

Все проблемы сейчас фокусируются на отношении избирателей к Президенту и Съезду народных депутатов, а также к текущей социально-экономической политике. Это то, что лежит па поверхности. В самом же деле идет борьба нового и старого, реформистского и антиреформистского. Причем осложненная радикальным нетерпением крайних с обеих сторон — как радикальных демократов, так и посткоммунистов с национал-патриотами. Все это делает референдум предпочтительным политическим вариантом по сравнению с любым другим неконституционным разрешением проблемы.

Что касается самих вопросов, выносимых на референдум, то я одобрительно отношусь, как к первому, так и к третьему и четвертому вопросам. В нынешней ситуации народ должен дать оценку и Президенту, и народным депутатам. Естественно, что такая оценка будет небеспристрастной. И Президент, и правительство допустили немало ошибок, особенно оказалась непродуманной социальная политика реформ.

Но и Верховный Совет своей «популистской» политикой также внес немалый вклад в развитие инфляционных процессов в стране. Принимая решение о пенсиях и повышении оплаты труда, парламент не сделал реальных шагов, обеспечивающих рост производства и инвестиций. Поэтому все благие намерения парламента только усугубляли экономическую ситуацию.

Несколько соображений по второму вопросу, выносимому на референдум. Думаю, неправильно ставить вопрос о том, что нынешняя социально-экономическая политика — это политика только Президента и правительства. В соответствии с Конституцией политику определяют Съезд народных депутатов и Верховный Совет, а исполнительная власть ее проводит в жизнь.

Нынешнюю политику определили съезд и Верховный Совет. И поэтому, естественно, и логично спрашивать за эту политику не с одного Президента. И было бы вполне справедливо, если бы вопрос был сформулирован так: «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, проводимую Президентом, правительством, Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ?»

— Из варианта, предлагавшегося на референдум Президентом, выпали два вопроса — о новой Конституции и о новом Законе о выборах.

— Я отношусь к сторонникам досрочных выборов, как Президента, так и народных депутатов РФ. Но в то же время я реалист и понимаю, что для новых выборов нужна серьезная, обновленная юридическая база. По крайней мере, для этого нужно создать законы о партиях, профсоюзах, общественных объединениях и о выборах народных депутатов и президента. Для всего этого необходимо несколько месяцев. И поэтому сейчас любой вынесенный на референдум Закон о выборах был бы плодом скороспелой непродуманной работы с соответствующими последствиями. Поэтому правильно вопрос о новом Законе о выборах не был включен для голосования на референдуме. Да, честно сказать, такого законопроекта еще нет и на настоящий день. Серьезнее вопрос о новой Конституции. Как вы знаете, на VI Съезде был одобрен в основном проект Конституции, разработанный рабочей группой Конституционной комиссии. Но этот проект несовершенен: его критикуют демократы и коммунисты, области и республики, им недоволен Президент и многие депутаты. Такой несовершенный проект выносить на референдум было бы опрометчиво.

В переходный период, — а у нас сейчас такой период, — сложно говорить о принятии Конституции, которая предопределила бы жизнь общества на долгие времена. На сегодняшний момент в государстве еще не сформировалась новая политическая и экономическая система, претерпевает серьезные изменения федеративное устройство. Все это не сложилось — следовательно, не сложилась еще и фактическая Конституция, которая должна быть юридически закреплена в Основном законе.

— Можно ли узнать, какова ваша собственная позиция по вопросам, вынесенным на референдум?

— Хотя я уважаю принцип тайного голосования, попытаюсь высказать свое отношение ко всем четырем вопросам референдума. Естественно, с точки зрения моральной, начну с последнего вопроса, касающегося досрочных выборов депутатов РФ. Безусловно, на этот вопрос я отвечу «да». По каким причинам? Во-первых, сейчас уже бесспорно, что в нынешнем кризисе власти в равной мере виноваты и народные депутаты. Во-вторых, не только для меня, но и для других ясно, что Съезд народных депутатов — это больше митинговый орган, чем орган власти, в котором возможна нормальная профессиональная деятельность. В нем чаще бушуют страсти и эмоции, а не государственный долговременный подход к той или иной проблеме. В-третьих, нынешний парламент слаб еще в профессиональном отношении. Несмотря на острую избирательную кампанию, в него прошло много людей, которые в основном выражают корпоративные, региональные, партийные и другие интересы (есть, правда, слабая надежда, что будущий парламент в профессиональном отношении будет сильнее).

Помимо всего этого, досрочные выборы народных депутатов позволяют реформировать всю систему органов представительной власти — отказаться от Съезда народных депутатов, а вместо него создать постоянно действующий небольшой профессиональный двухпалатный парламент; четче провести в Конституции принцип разделения властей между законодательными и исполнительными органами власти и в значительной мере сгладить нынешний кризис власти.

Ну, а теперь о первом вопросе, о доверии Президенту. Этот вопрос значительно глубже, чем доверяем ли мы конкретной персоне Бориса Николаевича Ельцина. Как бы ни были значительны промахи Президента и многие его парадоксальные суждения, я отвечу на этот вопрос «да». Почему? Потому что речь идет, по существу, будем ли мы продолжать реформы и тем самым действительное обновление России, либо начнем движение вспять, которое значительно опаснее и тяжелее, чем те бедствия, которые терпят нынче многие в ходе осуществления экономических преобразований.

Но при этом, как бы ни казалось парадоксальным, я отвечу положительно и на третий вопрос — о досрочных выборах Президента. Поскольку полагаю, что кризис власти нельзя преодолеть без одновременных досрочных выборов Президента и парламента.

Положительно я отвечу и на второй вопрос. Но не по той причине, по какой на него будут отвечать «да» коммунисты и национал-патриоты, а совсем по другой. А именно: нынешняя социально-экономическая политика нуждается в серьезной корректировке, особенно в области социальной политики, стимулирования производства и инвестиций, а также малого и среднего предпринимательства. Чтобы стало возможным реализовать это, полагаю необходимым сказать «да» на этот вопрос.

— Ваш прогноз в случае того или иного исхода референдума?

— Прежде всего исход референдума будет зависеть от порядка подсчета его результатов. Определенный съездом порядок подсчета не соответствует Закону о референдуме, по крайней мере, по первым двум вопросам. Думаю, что Конституционный Суд в этом аспекте скорректирует постановление Съезда народных депутатов.

Что касается прогноза, то положительный ответ на все четыре вопроса дает некоторую надежду на смягчение кризиса власти и укрепление государственности России. Это позволит провести реформу парламента и политической системы и в конечном итоге провести новые выборы депутатов и Президента в конце 93-го — начале 94-го. Но даже при положительном ответе на все четыре вопроса полностью исключить кризис власти невозможно, поскольку новые выборы затронут только верхний эшелон российской власти и не будут касаться выборов в республиках, областях и краях. Поэтому в повестке дня следующий этап — проведение выборов депутатов и глав администраций в регионах

Сложнее прогнозировать ситуацию при отрицательном ответе, по крайней мере, на 1-й и 4-й вопросы. Здесь можно только предполагать закручивание кризиса власти и возможность решения его силовым методом со стороны той или иной политической силы. Но это было бы сильным ударом по демократии в России и вообще по государственности.

Беседу вела Л. Полежаева

11. Из дневников, блокнотов, интервью и заметок на полях. Некоторые записи о конституционном процессе и событиях 1989–1993 гг.44

(Извлечение)

Конституционная комиссия: штрихи к ее истории

1990

16–20 апреля. Поездка в Москву. Первые два дня провел в Минобразовании России на Чистых прудах… Последующие дни участвовал в работе подкомиссий Комиссии Съезда народных депутатов. Здесь уже многие документы были наработаны… Серьезные разногласия существовали по проекту повестки дня первого Съезда народных депутатов. Проект, подготовленный согласительной группой Комиссии, предусматривал 13 пунктов. Среди них п. 7 — о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР и избрание Конституционной комиссии…

По поводу этого проекта с особыми мнениями политического характера выступили С. М. Шахрай и М. Н. Толстой. Сергей Михайлович, в частности, предложил изменить очередность вопросов: после пункта 3 поставить 11-й (О суверенитете РСФСР и новом Союзном договоре) и затем пункт 7 (о поправках в Конституцию). А также дополнить повестку вопросами: «О народовластии» (поставить его перед изменением Конституции) и «Об обеспечении деятельности народного депутата РСФСР…».

(Запись в еженедельнике за 1990 г.; ксерокопии документов
Комиссии по подготовке Съезда народных депутатов РСФСР.)

17 мая. При обсуждении повестки и порядка работы Съезда народных депутатов РСФСР конституционная проблематика на одном из первых мест. Озвучиваются идеи о Декларации о государственном суверенитете России (М. В. Сеславинский, И. А. Алтухов, К. А. Морозов); что ей нужен Президент, а не Председатель Верховного Совета (Ю. И. Касатонов). Отдельными депутатами (М. Д. Малей) высказывается мысль, «что дальнейшее следование полностью союзным законам … сохраняет неравенство России во всех отношениях».

Прозвучали голоса о внесении изменений в Конституцию РСФСР уже на этом Съезде (В. Н. Мананников, Ю. И. Касатонов, В. Н. Подопригора, С. Ф. Безверхий и др.). Как выразился депутат Е. М. Кожокин (Москва), «до того, как эта единая команда (имеет в виду Председателя Верховного Совета и его заместителей) пришла к власти, изменить Конституцию»: внести в нее «минимальные изменения». Б. Д. Бабаев (Ивановская обл.) говорил, что изменения в Конституцию нужны для увеличения численности Совета Республики. Н. Т. Рябов (Ростовская обл.) предложил создать Конституционную комиссию, дать ей 2–3 дня для проработки изменений, затем предложить Съезду.

В. Н. Степанов (Карелия) посчитал, что изменение Конституции на данном Съезде «представляется несвоевременным и поспешным», так как подобные попытки «происходят без учета мнений народов» автономных образований, краев, областей. М. В. Сеславинский полагает, что изменять Конституцию для того, чтобы приводить ее в соответствие с общесоюзным законодательством, не следует.

Депутаты от республик (С. В. Хетагуров) выступили против попыток вести речь об изменении численности палат Верховного Совета, как ущемляющем права автономий.

Принято решение о включении в повестку настоящего Съезда вопроса «Об изменении и дополнений Конституции (Основного Закона) РСФСР. Образование Конституционной комиссии». В 14.30 после бурных споров о последовательности обсуждения в повестку также включается вопрос «О суверенитете РСФСР и новом Союзном договоре».

22 мая. О предложениях о формировании Конституционной комиссии. Незадолго до окончания вечернего заседания руководитель Секретариата Съезда В. А. Грачев объявил, что в повестку Съезда включен вопрос об образовании Конституционной комиссии. В соответствии со статьей 114 (пункт 2) разрабатываются предложения о ее формировании. При этом имеется в виду, чтобы в состав Комиссии были включены представители всех регионов, автономных республик и других автономных образований. Еще одно условие, добавил Грачев, Комиссия по своему составу должна быть сформирована из лиц разных специальностей и профессий. Руководителям делегаций предложено рассмотреть этот вопрос на совещаниях в каждой региональной группе депутатов с тем, чтобы делегировать в Комиссию своего представителя определенной профессии. Предложения следует сдать в Секретариат депутату В. К. Стурову.

5 июня. В 9.48 я записался для выступления на Съезде народных депутатов по вопросу «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР. Об образовании Конституционной комиссии». До этого делегация от Хакасии меня решила выдвинуть в эту Комиссию. Однако в этот день Съезд не дошел до создания Конституционной комиссии, «застрял» на обсуждении порядка и принципов формирования Верховного Совета РСФСР.

(Список записавшихся для выступления.)

6 июня. Определение принципов образования Конституционной комиссии. На вечернем заседании, уже в 18-м часу, председательствующий — Первый заместитель Председателя Верховного Совета Р. И. Хасбулатов объявил: «Приступаем к следующему вопросу: «Проект постановления Съезда об образовании Конституционной комиссии» и зачитал список тех, кто бы «хотел участвовать в работе этой Комиссии». Следуют фамилии: Ельцин Б. Н., Хасбулатов Р. И. и далее по алфавиту (всего 62 человека). От Хакасии называются В. Н. Вознесенский и Н. Д. Огородников (видимо, за ночь «земляки» за моей спиной решили переиграть ситуацию). Начинают выступать возмущенные депутаты с заявлениями, что в списке те, кого не выдвигали территориальные депутации. Я также заявил: «Наша делегация не предлагала кандидатуры Вознесенского и Огородникова в Конституционную комиссию, они были записаны в Комитет по международным делам». В ответ Хасбулатов говорит, что «сообщите, кого предлагаете, заменяйте… но увеличивать состав не надо. Мы внесем необходимые поправки в список».

Затем появился Б. Н. Ельцин, который изложил подход к формированию состава Конституционной комиссии. «Действительно, — сказал он, при подготовке Съезда автономиям и территориям рекомендовано провести собрания депутатов и рекомендовать кандидатуры в Конституционную комиссию. В результате… рекомендовано 102 человека… я скажу на примере союзной Конституционной комиссии. В ней 100 человек. Эта комиссия малоуправляема. Поэтому только из территориального принципа исходить, видимо, нельзя. Кроме представителей территорий, в Комиссию нужно было привлечь ряд специалистов права, специалистов по Конституции». С учетом этого, как далее отметил Борис Николаевич, родились предложения избрать Комиссию в составе 50–60 депутатов и включить в нее специалистов (в зачитанном Хасбулатовым списке назывались доктора наук — Г. В. Барабашев, В. С. Основин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров). Подытоживая, Ельцин предложил: «Давайте сначала договоримся о принципах: или мы пойдем по территориям, или мы определим количественный состав Комиссии».

После этого голосованием принимается решение, чтобы в Конституционной комиссии были представители всех автономий и территорий («за» — 536, «против» — 306).

Затем Б. Н. Ельцин ушел на встречу с шахтерами, а Съезд перешел к следующему вопросу повестки «Разное».

12 июня. Образование Конституционной комиссии. Утреннее заседание. Председательствует Б. Н. Ельцин. Четвертым вопросом — «Обсуждение состава и образование Конституционной комиссии». В раздаточном материале новый список: Ельцин, Хасбулатов и далее по алфавиту фамилии депутатов, представителей юридической науки уже нет. Включена моя кандидатура.

Ельцин спрашивает, имеются ли принципиальные замечания. Следует несколько предложений о замене одних депутатов другими. Эти предложения голосуются и в большинстве случаев не поддерживаются. Но повезло красноярцу Ю. Н. Москвичу: он заменяет Н. В. Пака. Омичам не удается «вытолкать» из списка к. ю. н. С. Н. Бабурина.

«Атаку» на список кандидатов в Комиссию начинает москвич В. П. Миронов, заявляя, что «состав Комиссии в большей степени подготовлен для изменения Устава КПСС либо устава внутренней службы Вооруженных Сил» и предложил провести тайные выборы с нормальным выдвижением кандидатур (на альтернативной основе). Предложение отвергается голосованием.

Ельцин пытается подсказать депутатам выход: заложить в основу образования Комиссии «не территориальный, а профессиональный» принцип (50% — представители территорий и 50% — «по чисто профессиональному принципу»). Я бы это назвал смешанным подходом.

Задуматься над количественным составом Комиссии призвал и адвокат из Владимира И. А. Безруков.

Затем весьма основательно выступает О. Г. Румянцев (научный сотрудник одного из академических институтов, г. Москва). Обосновывая необходимость возврата к определению принципов формирования Комиссии, он ссылается на европейский опыт, на то, что «конституционные интересы» жителей разных областей близки (это, видимо, к тому, что москвич с успехом представит Курскую область и т. д.). Называет три основных принципа определения состава Комиссии: представительство профессионалов (юристов, политологов, обществоведов, конституционалистов из числа как депутатов, так и специалистов), представительство основных социальных групп, представительство основных политических групп парламента. И в этой связи логически неожиданно предлагает ограничить число комиссии 50 депутатами, чтобы с ними легче и продуктивнее было работать председателю, «не спорить с ними, не отстаивать какие-то взгляды»…

Б. Н. Ельцин поставил предложение Румянцева на голосование: «кто за то, чтобы менять принципы?» Менять их согласились только 334 депутата, а 538 остались при своих принципах. «Предложение не принято», — констатировал Ельцин.

Возмущенный этим, депутат Г. И. Задонский заявил: «Комиссию, которую мы избираем, по моему глубокому убеждению, может… проголосовать… за ту Конституцию, которая есть, но ни в коем случае она не создаст Конституцию, которая нужна нашим избирателям».

Заявление Задонского поддерживает и депутат С. А. Ковалев.

Ряд депутатов (Г. М. Середа, В. Л. Шейнис и др.), стремясь избежать неблагоприятного решения, предлагают, чтобы «охладить страсти», отложить голосование и объявить перерыв. Заседание прерывается на 30 минут.

После перерыва Б. Н. Ельцин предложил разделить голосование на две части: утвердить Председателя и заместителя Председателя Конституционной комиссии, которым провести консультации с разными группами депутатов и в субботу внести свои предложения. «Я хотел бы, сказал Ельцин, добавить дополнительно несколько депутатов — чисто правовых специалистов. Из них создать Рабочую группу, которая бы действовала на постоянной основе… Это все-таки придаст Конституционной комиссии больший профессионализм».

Однако голосованием предложение не было поддержано. По новому кругу происходит обмен мнениями, в котором участвуют депутаты Б. Д. Бабаев, В. Н. Степанов, Б. Н. Ельцин.

И. Л. Иванов (Бурятия), анализируя список кандидатов в Комиссию, дает такую статистику: в этот список вошли 24 юриста, 5 сельхозработников, советских работников — 19, партийных работников — 12, учителей — 5, ученых — 5, инженеров — 5, военных — 4, врачей — 3, хозяйственников — 5, священник — 1, рабочий — 1 и экономист — 1.

Прения прекращаются. Принимается решение об образовании Конституционной комиссии с поручением Председателю выйти в субботу с предложением внести в список отдельных специалистов («за» — 651, «против» — 105).

16 июня. О постановлении Съезда «Об образовании Конституционной комиссии». Б. Н. Ельцин подписал постановление о составе Конституционной комиссии. Ради любопытства сравниваю его с тем списком, который обсуждался 12 июня. Благодаря «манипуляциям» Б. Н. под воздействием московской группировки состав комиссии пополнился 9 депутатами из Москвы (Л. Б. Волков, М. Л. Захаров, Б. А. Золотухин, С. А. Ковалев, Е. М. Кожокин, В. П. Лукин, П. А. Медведев, В. Л. Шейнис, Ф. В. Шелов-Коведяев). Трое из них — юристы. Этот перечень разбавлен философом, экономистом и физиком из провинции (В. М. Адров, Ю. С. Маточкин, Ю. А. Рыжов). Но также включен д. ю. н. В. Б. Исаков (Свердловск).

29 июня. Получаю почтой конверт из Секретариата Верховного Совета РСФСР с извещением секретаря Конституционной комиссии О. Г. Румянцева о том, что первое заседание Рабочей группы и группы экспертов состоится 3 июля в 19 часов в кабинете Первого заместителя Председателя Верховного Совета для рассмотрения вопроса о порядке и плане работы Конституционной комиссии. Прилагались распоряжение Председателя Верховного Совета от 22 июня «О порядке деятельности Конституционной комиссии» и бланк анкеты члена Комиссии, а также «первые материалы» экспертов (В. Д. Зорькина и др.).

3 июля. 1-е заседание Рабочей группы Конституционной комиссии. Заседание началось в 19.10. Вел его Р. И. Хасбулатов. Присутствовало 40 членов Конституционной комиссии (в том числе 29 из 31 члена Рабочей группы). По организационным вопросам выступил секретарь Комиссии О. Г. Румянцев. О связях с научными и информационными центрами сообщил Л. Б. Волков. Затем выступили координаторы подкомиссий с информацией об их основных направлениях. Проф. В. Д. Зорькин рассказал о составе и работе экспертов. О деятельности технического секретариата доложил А. А. Собянин. В завершение заседания участники сдали анкеты с пожеланиями, в какой подкомиссии хотели бы работать. Я отметил две подкомиссии: № 4 (Национально-государственное устройство и новый Союзный договор) и № 6 (Судебно-правовая система).

(Запись на полях повестки заседания Рабочей группы.)

11 июля. Рабочее совещание по выработке концепции национально-государственного устройства РСФСР. Участвуют члены Конституционной комиссии и комиссий Совета Национальностей Верховного Совета РСФСР, ученые в области национальных отношений. Выступили д. и. н. Салмин А. М., к. фил. н. Григорян Э. А., д. фил. н. Дьячков М. В., д. фил. н. Кормушин И. В., д. и. н. Арутюнов С. А., к. и. н. Крупник И. И., народный депутат Медведев Н. П. и др.

А. М. Салмин. Национально-государственные проблемы не могут быть решены в рамках одной союзной республики. Новых идей по национально-государственному строительству предложить невозможно. Доминирующей идеей является заключение нового Союзного договора. От федерации к конфедерации либо сообщества размытого. Провозглашение суверенитета рубит сук, на котором сидят. Исключительно в рамках СССР возможно существование. Суверенизация союзных республик подталкивает к самостоятельности общности России.

Необходимо учитывать три типа элементов:

— обособленные единицы государства (области, автономные образования), которые не имеют тенденции к распаду;

— повсеместно возникающие организации, выражающие культурные интересы этносов как таковых (естественная сфера культурной автономии народов, не имеющих государственности);

— де-факто власти всех уровней.

Заключение нового Союзного договора не может свестись к комбинации совместного соглашения. Создание договора — продолжительный процесс. Этот договор либо отдельный акт или серия актов.

Э. А. Григорян. Ни пяди земли ни один народ другому не отдаст. Надо идти по линии создания гарантий национальным меньшинствам. Моноэтничность в союзных республиках это опасно.

М. В. Дьячков. Обратил внимание на то, что государственные проблемы не могут быть решены вне языковых проблем.

И. В. Кормушин. Сказал, что необходимо сломать подчинение автономий краям. Должны быть два типа субъектов: национально-территориальные и территориальные.

С. А. Арутюнов. Говорил о национально-культурных механизмах, о суверенных правах этноса на территорию, о необходимости осуществления в автономных округах культурно-охранительной и резервационной политики. Критиковал «хельсинкский принцип», затронул проблему разукрупнения отдельных автономий, стремления адыгского народа к единству.

И. И. Крупник. Предложил выработать промежуточный документ концептуального характера (декларацию о намерениях Конституции).

Н. П. Медведев. Высказался за изменение технологии принятия решений по национальным вопросам, а также против деления России только по территориальному принципу.

(Запись на отдельных листах.)

12 июля. 2-е заседание Рабочей группы и группы экспертов Конституционной комиссии. Началось в 16 часов. Открыл заседание секретарь Комиссии О. Г. Румянцев, а не Р. И. Хасбулатов, как это планировалось. В повестке два главных вопроса: организационный и о принципах новой Конституции. Все эти вопросы делятся на кучу подвопросов, вплоть до «мозговой атаки».

Выступили по первому вопросу Ф. В. Шелов-Коведяев, И. А. Безруков, Б. А. Золотухин.

По второму вопросу выступили:

Л. Б. Волков, который начал речь с риторического вопроса к присутствующим, а более — к себе. «Принимаем ли мы Конституцию декларативно-правового типа или типа работающего документа?» — вопрошал он. (Естественно, все хотели работающую Конституцию.) Далее оратор говорил о верховенстве законов республиканского значения, о единстве власти и территории, о том, что современное государство — это идеологически нейтральное государство. На основе этого он призвал отказаться от системы общественного устройства в традиционном смысле. В Конституции должны быть понятия собственности, разделения власти и системы сдержек.

Б. А. Страшун отметил, что самый трудный вопрос для Конституции — о национально-государственном устройстве. В качестве выхода из этой «трудности» могут быть использованы: Федеративный договор, образование территориальных республик, отказ от подчинений автономий краям (областям) и перевод их непосредственно под Федерацию.

Л. С. Мамут сказал, что в Конституцию надо включить три блока: 1) личность; 2) народовластие; 3) федерация. Конституция должна быть компактной. Что касается суверенитета, то он должен ограничиваться двумя пределами: 1) международными договорами; 2) неотчуждаемыми правами и свободами граждан. Проблематика прав и свобод личности должна задавать тон всей Конституции. Также в ней должны быть закреплены признаки правового государства: верховенство правового закона, разделение власти, максимальное повышение роли суда, обеспечить максимальный перечень прав и свобод граждан, примат международного права…

31 августа. Председатель Конституционной комиссии Б. Ельцин на пресс-конференции назвал ныне действующую Конституцию «одряхлевшей, тормозящей законотворческую деятельность парламента».

1 сентября. В интервью спецкору «Союза» Александре Луговой О. Румянцев сказал, что вопросы принципов и структуры новой Конституции будут вынесены на референдум. «И если народ даст нам «добро», мы, используя его поддержку, начнем готовиться к принятию новой Конституции».

7 сентября. Рабочая группа Конституционной комиссии. Начало заседания в 10 часов, но я появился лишь в 15 часов во время выступления Л. Б. Волкова, который «ратовал» за президентство по французскому типу. Ему вторил С. Н. Бабурин: Президент появляется обязательно. Но недопустимо президентское самодержавие. Исполнительная власть не должна быть поднята до американского типа. Наши национальные традиции приведут к империи. Отвлечься сейчас и переключиться на североамериканский тип. Это вызовет диктатуру. Длительную конституцию сейчас не создать. Может быть, внести предложения в нынешнюю Конституцию по типу французского президента. Сейчас мы переходим от тоталитарной к авторитарной фазе. Вопрос о парламентской или президентской республике не принципиален. Соотноситься он должен с правовым сознанием. Американская Конституция соответствует нашему монархическому менталитету.

На этом месте я вынужден был оставить заседание.

(Запись на отдельных листах.)

12 октября. Подготовил для Конституционной комиссии замечания на последние разделы проекта Конституции, созданного Рабочей группой и 1 группой экспертов самой Комиссии (версия с параллельными местами и вариантами, датированная 11.10.1990, 12.57).

29 октября. В Комитете по законодательству завершили обсуждение проекта Конституции, подготовленного Рабочей группой Конституционной комиссии. Мнения о нем разделились, большинством голосов было принято решение, что на предстоящем внеочередном Съезде народных депутатов целесообразно внести изменения и дополнения в ныне действующую Конституцию, а также рассмотреть основные принципы проекта новой Конституции.

1 ноября. Получил правительственную телеграмму секретаря Конституционной комиссии О. Румянцева: «Очередное пленарное заседание Комиссии назначено на понедельник 12 ноября в 11 утра в зале Президиума Верховного Совета…»

15 ноября. Законы для России: Актуальное интервью (извлечение)

— Вы сказали, что на Съезде народных депутатов РСФСР будет рассматриваться вопрос о Конституции РСФСР. Как обстоит дело с проектом новой Конституции РСФСР?

— Состоялось очередное пленарное заседание Конституционной комиссии, где обсуждались замечания и предложения к рабочей основе проекта Конституции РСФСР. Этот проект обсужден в комиссиях палат и комитетах Верховного Совета РСФСР, в Совете Республики. Проект не получил однозначной оценки. Его критикуют справа и слева. Проект имеет сильные стороны. Это — основные конституционные положения, главы о судебной власти, положения о разделении власти.

В то же время, на мой взгляд, проект оторван от нашей реальности, представляет подражание западным конституциям, не учитывает опыт нашей государственности. Видимо, необходима еще определенная работа над проектом.

(Сов. Хакасия. 1990. № 263. 15 нояб. С. 1.)

3 декабря. На втором (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР депутат Грачев В. А. поднял вопрос о роли Редакционной комиссии в редактировании Закона о внесении изменений в Конституцию. На что председательствующий — Б. Н. Ельцин среагировал: «Для работы над Конституцией редакционная комиссия создаваться не будет, поскольку есть Конституционная комиссия, она и будет дорабатывать и докладывать о результатах работы».

Можно предполагать, что по задумке Ельцина предметом деятельности Конституционной комиссии будет не только создание новой Конституции, но и работа по внесению изменений и дополнений в нынешнюю Конституцию.

4 декабря. Заседание Конституционной комиссии. Обсуждается проект закона «Об изменениях и дополнениях в Конституцию (Основной Закон) РСФСР», подготовленный Рабочей группой Конституционной комиссии и Комитетом по законодательству.

Проект в качестве новелл предусматривает институты президента (избираемого населением сроком на 5 лет) и конституционного суда, уточняет формулировки ряда статей в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете.

Обсуждение ведется весьма «вязко» и бестолково. Одни предъявляют претензии — почему не учтены поправки, касающиеся национально- государственного устройства, других не устраивает институт президентства, третьих — изменения по вопросам собственности, четвертых — то, что из редакции отдельных статей исчезло слово «СССР».

Затем возникает вопрос о регламенте Конституционной комиссии, правомочна ли она вообще обсуждать поправки и сам проект. Я предлагаю принять положение, что заседание Конституционной комиссии действительно, когда в ее работе участвуют 68 членов Комиссии, т. е. две трети, а решение принимается, если за него проголосовало большинство списочного состава Комиссии — 52 члена. Председательствующий Хасбулатов поддержал мое предложение. Насчитали 71 члена Комиссии и продолжили заседание.

Затем один из депутатов заявил, что с самого первого заседания Конституционной комиссии ее решения принимаются большинством от присутствующих членов. И снова разгорелся спор о регламенте. Противники варианта принятия решения 52 голосами заявляют, что «по всей механике работы органов аналогичных Конституционной комиссии, нигде никогда не было и не может быть (? — сомнительное утверждение. — М. М.). Это консультативно разработческий орган, и не может быть вот тех кворумов, вариантов кворумов, которые нам предлагаются».

Проигнорировав это суждение, Комиссия продолжила обсуждение проекта в бескомпромиссных спорах по поводу учета в статье 1 «отношения России к Союзу» (выражение С. Н. Бабурина).

Затем Комиссия вновь возвращается к процедуре принятия своих решений. И голосованием устанавливает, что они принимаются не менее чем 52 голосами.

После этого принимаются преамбула и статья 1 Конституции в редакции Декларации о государственном суверенитете РСФСР. И продолжаются споры сначала о Советах народных депутатов, а потом о «поднятии» статуса республик, краев, областей, о купле-продаже земельных участков, о полномочиях РСФСР в области безопасности и обороны, гражданства, слова «социализм» в Конституции, атеизма и др.

В 22-м часу поступает предложение: «Не принимать сегодня никакого решения… и на свежую голову принимать завтра решение».

(Пометки на обсуждаемом проекте.)

1991

12 июля. Олег Румянцев передал мне копию очередной редакции проекта Конституции Российской Федерации (датированный 8 июля 1991 г.) с просьбой «поправить и вернуть».

(Оригинал документа с пометками.)

1992

28 февраля. Получил от Р. И. Хасбулатова приглашение принять участие в пленарном заседании Конституционной комиссии 7 марта в зале Президиума Верховного Совета по теме: «Рассмотрение новой редакции доработанного проекта Конституции Российской Федерации».

2 марта. В Комитет по законодательству поступил новый проект Конституции, включенный Верховным Советом в повестку дня предстоящего Съезда народных депутатов.

11 марта. Заседание Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РСФСР. Обсуждается проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией.

Выступили:

Ю. А. Тихомиров, первый зам. директора института, д. ю. н., проф.: дал общую характеристику проекту, отметил, что основная новизна в него «пришла» из западного конституционного права. Некоторые статьи звучат слишком патетически (ст. 44). Самый жалкий кусок — о науке в обществе. Нет четкого баланса законодательной и исполнительной власти.

В проекте 157 отсылок, есть явно неконституционные нормы (ст. 57, 59, 116). Но нет статуса федеральных министерств и центральных ведомств.

В. А. Пертцик. д. ю. н., проф.: отметил, что большая часть норм носит декларативный характер. Прямое действие Конституции «портится» многочисленными отсылками. Неясно, какой тип государства закрепляется. Анализируя главу XIX, приходишь к выводу, что местное самоуправление вольно или невольно включается в систему органов государственного управления. Этот труд не завершен. Конституцию должны писать государствоведы, специалисты. Призвал не торопиться с принятием новой Конституции.

А. Мицкевич, д. ю. н., проф., заявил, что Конституцию надо принимать органу, который смотрит вперед, а не назад. Считает, что Съезд надо распустить после принятия Конституции. Недостаток проекта в отсутствии в нем национальной специфики. Затронул проблемы «Русской Республики» и признаков федерации.

Б. С. Крылов, д. ю. н., проф.: сказал, что новую Конституцию надо принимать, но такую, чтобы не возникало вопросов у простого гражданина.

Васильев Р., д. ю. н., проф.: отметил, что проект стал компактен. Есть в нем приобретения, но есть и потери по сравнению с октябрьским вариантом. По вопросу соотношения компетенции РФ и республик надо вернуться к этому варианту.

Указал на слабости проекта: 1) отсутствие норм об избирательной системе; 2) многие понятия вводятся без подготовки (ст. 37 и 40); 3) соотношение статей, трактующих права и обязанности, в сторону первых; 4) усиление президентской власти.

Пяткина: Обратила внимание на технологические просчеты проекта. К ним отнесла: 1) разрыв группы прав, разброс их по многим главам (напр., права на труд и права на забастовку); 2) ухудшение раздела о гражданстве (от проекта — к проекту); 3) использование формулировок «всякий», «никто», «каждый»; 4) установление норм, затрудняющих прямое действие Конституции (напр., «Узурпация государственной власти — тягчайшее преступление»); 5) несогласованность отдельных положений с общепризнанными нормами и принципами международного права (ст. 25); 6) неясность отдельных терминов. Предложила ввести две статьи — о статусе республик как национально-государственных образований и краев, областей как региональных образований. Считает названия палат неудачными и рекомендует назвать их соответственно: Федеральный Совет и Государственный Совет. Принять французскую структуру парламента. Решить в переходных положениях вопросы Немецкой автономии в Поволжье.

Отзыв отдела межнациональных отношений: В качестве положительного в проекте называет отход от модели этнической государственности («капкан, в который мы попали»). Хорошо, что в новой Конституции не содержатся формулировки суверенитета.

С. Н. Братусь, д. ю. н., проф.: считает, что надо определиться, это Конституция государства и общества или только государства, четко провести судебную реформу. В проекте нет преамбулы (двух-трехстраничную надо дать). Сейчас надо было создать временную Конституцию с изъятием декларативных разъяснений.

В. Г. Вишняков, д. ю. н., проф.: отсутствие понятия собственности делает «рыхлым» текст Конституции. О собственности идет речь в трех случаях. В варианте от 24 октября более четко были сформулированы формы собственности. Надо воспроизвести конкретно из Конституции РСФСР указание о частной, коллективной и государственной собственности.

В проекте исчезли отношения собственности (нет двух типов собственности: частной и общественной). Конституция стыдливо уходит и от формы собственности. От формы присвоения, кто и как присваивает. Выкинули раздел о частной и публичной собственности и тем самым получили «чушь». Все поплыло, все нечетко. Неизвестно, кто регулирует отношения собственности. Не прописаны в проекте и основы финансовых отношений гражданина и государства. Надо иметь и четкую запись, что государство организует все формы здравоохранения.

Есть и другие пробелы. Неясно, какое имущество находится у государства, принципы режима этого имущества. В проекте упущена такая ветвь, как центральная исполнительная власть. Будут ли государственные служащие иметь специальный правовой режим? Надо решить вопрос о государственной безопасности.

Проект явно не проработан с точки зрения механизма действия. Язык проекта оставляет желать лучшего. Терминология нечеткая.

М. А. Митюков, председатель Комитета Верховного Совета по законодательству, говорит о важней роли Института в дальнейшей оперативной доработке проекта Конституции, что при этом надо считаться с реальной ситуацией во всей России. Концепция Конституции в основном определена. Дальнейшая работа над ней имеет прикладной, утилитарный характер, которая сводится к: 1) юридико-технической проработке текста, редакции стиля, логики изложения; 2) смягчению порога декларативности; 3) увязке с текущим законодательством; 4) приданию некоторого уровня компромиссности. Отметил, что актуальность сохраняют для будущей Конституции проблемы федерации (субъектный состав), парламентаризма и конституционного контроля.

16 марта. Совещание у заместителя Председателя Верховного Совета Н. Т. Рябова. Решено: 1) включить Федеративный договор и соглашения к нему в действующую Конституцию; 2) готовить закон о переходных положениях; 3) подготовить к Съезду проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию и постановление о введении его в действие.

26 марта. Опубликован в «Аргументах и фактах» (№ 12) очередной доработанный (на 24 марта 1992 г.) проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией.

31 марта. Церемония подписания Федеративного договора. Получил приглашение Президента и Верховного Совета Российской Федерации принять участие в торжественной церемонии подписания Федеративного договора. Церемония началась в 16 часов в Кремле (Георгиевский зал). Участвует Президент Б. Ельцин, Председатель Верховного Совета Р. Хасбулатов, полномочные делегации республик, краев, областей и автономий. Разместились за громадным прямоугольным столом на местах, обозначенных табличкой с названием соответствующего региона.

В выступлении Президента России запоминаются слова: «Федеративный договор, уверен, будет составной частью новой Конституции»…

4 апреля. Критика Варовым В. К. проекта Конституции, подготовленного Рабочей группой Конституционной комиссии. При рассмотрении на совместном заседании палат Верховного Совета проекта новой Конституции депутат заявил: «к сожалению, Рабочая группа Конституционной комиссии в данной ситуации (по вопросу частной собственности на земельные участки. — М. М.) отстала даже от той стадии, на которой идет обсуждение в Верховном Совете. Уже в проекте изменений Конституции (имеется в виду действующей) предложены формулы, которые очень хорошо решают такие вопросы, в том числе предусматривают пределы размеров земельных участков, находящихся в собственности…».

8 апреля. Вместе с Волковым В., Лысенко В., Виноградовой И., Юшенковым С., Румянцевым О., Бондаревым Г. я подписал «Обращение блока демократических фракций российского парламента к шестому Съезду народных депутатов» следующего содержания:

«На первом Съезде народных депутатов России, когда Коммунистическая партия была фактически единственной монопольно-правящей государственно-партийной структурой в Российской Федерации и ее члены занимали все руководящие государственные должности, вполне обоснованно было принято постановление «О механизме народовластия в стране», в п. 2 которого было записано: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях».

Это постановление сыграло положительную роль в ликвидации властной монополии.

Однако в настоящее время данное постановление становится все большим тормозом на пути становления политического плюрализма, цивилизованной многопартийной системы. Запрещая представителям зарегистрированных в Минюсте России политических партий занимать посты во властных структурах, оно делает бессмысленным создание и функционирование этих партий, обрекая их на внепарламентскую деятельность, мешает превращению нашего Правительства в подлинно многопартийное. Подобные ограничения отсутствуют в демократических странах мирового сообщества.

В этой связи парламентский блок в качестве законодательной инициативы предлагает шестому Съезду народных депутатов РФ изложить п. 2 Постановления первого Съезда народных депутатов РФ, запрещающий совмещение руководящих должностей в партиях и государстве, в следующей редакции: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти и управления с любой другой должностью, за исключением должности в политических или общественно-политических организациях».

К обращению прилагался проект постановления «О внесении изменений в постановление первого Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 года «О механизме народовластия в РСФСР».

(Пометки на копиях с оригиналов документов.)

18 апреля. На Съезде распространено письмо Президента, датированное этим же числом, с просьбой дополнить проект постановления «О проекте Конституции Российской Федерации» следующим положением: «Главы проекта Конституции Российской Федерации: XVI — «Федеральная законодательная власть» и XVII — «Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть» доработать с учетом предложений и замечаний Президента.

(Пометки на копии письма.)

9 мая. О шестом Съезде народных депутатов РФ, альтернативных проектах Конституции и о порядке принятия новой Конституции (извлечение).

Во время майских праздников у себя в Хакасии состоялась очередная беседа с журналисткой Ольгой Валерьевной Ширковец, которую она опубликовала в рубрике «Актуально» под названием «В политике нужно семь раз отмерить»:

Так будет все-таки вынесен на референдум проект новой Конституции, и обязательно ли за этим последуют новые выборы в высший законодательный орган России?

Я начну с конца вашего вопроса. Бытует ошибочное мнение, что с принятием новой Конституции прекратятся депутатские полномочия нынешних народных избранников. Это либо политическая спекуляция, либо высказывания тех людей, у которых не хватило духа до конца прочитать проект новой Конституции. В последнем разделе этого проекта речь идет о трансформации нынешнего Съезда в двухпалатный парламент, который сохранит свои функции на 1993–1994 гг. Естественно, что в этот небольшой парламент попадут не все депутаты. Оставшиеся будут работать в округах и время от времени собираться, чтобы заслушать доклад Президента о положении в стране и ротировать депутатов на вакансии в парламенте.

Что касается референдума по поводу новой Конституции, то такой вариант не исключен. За него говорит то, что на нынешнем Съезде сложно было принимать Конституцию, так как для этого нужно квалифицированное большинство — две трети голосов депутатского корпуса, а у проекта имеется достаточно противников. Видимо, после обсуждения проекта, трансформации в него поправок, внесенных Президентом, может быть принято и политическое решение о проведении референдума. Вопрос об этом может решить Верховный Совет Российской Федерации, а также он может быть предопределен путем сбора одного миллиона подписей граждан. Однако есть одно большое «но». Прежде чем решать вопрос о референдуме, надо семь раз примерить, а один раз отрезать. В такой сложной социально-политической и экономической обстановке нужно прогнозировать, насколько будет активно население в этом вопросе (референдум считается состоявшимся, если в нем участвует более половины избирателей), и насколько оно способно сказать «да» Конституции.

Мое личное мнение, что из всех ныне имеющихся проектов Конституции — это, прежде всего, официальный проект Конституционной комиссии (некоторые его именуют «румянцевским» проектом), проект «градоначальников» Собчака и Попова, проект Шахрая, Слободкина, «Коммунистов России» — более предпочтительный первый. Он выигрывает своей демократичностью, во-вторых, учетом положений Федеративного договора, в-третьих, создает гибкую, сбалансированную форму парламентско-президентской республики. В проектах же Шахрая и Собчака дается крен в сторону нераздельной президентской власти. От этого проекта к автократическому режиму лишь полшага. И от всех тех демократических завоеваний, которых мы добились (а это, пожалуй, на сегодняшний день единственное), останется ноль.

(Хакасия. 1992. № 82 (17321). 9 мая. С. 1–2.)

19 мая. В. Шейнис в актив шестого Съезда народных депутатов РФ записал то, что «он внес существенные изменения в действующую Конституцию (в частности раздел о правах человека и гражданина выведен на уровень современных международных стандартов). Он обозначил, наконец, небольшой шаг на пути к новой Конституции, одобрив основные положения проекта Конституционной комиссией во главе с Президентом Б. Н. Ельциным. Это выдающееся достижение Съезда».

(Народный депутат. М., 1992. № 9. С. 5–6, 16–17.)

5 ноября. Депутат Б. В. Тарасов — о Конституционной комиссии. На закрытом заседании, посвященном совершенствованию деятельности Верховного Совета, генерал Б. В. Тарасов, обвиняя отдельные комитеты и комиссии в «партийном пристрастии», обрушился на «нашу Конституционную комиссию, которой руководит Олег Германович Румянцев…». «Почему она постоянно встречает сопротивление, почему происходят различные оттяжки, вносятся тысячи поправок? — вопрошал депутат и тут же сам отвечал на свой вопрос: «Да потому, что Комиссия, прямо скажем, придерживается определенной идеологической схемы — создать в России, которая является самобытным государством, общество по подобию либеральных англо-саксонских обществ».

(Комсомольская правда. 1992. № 222. 27 нояб. С. 3.)

30 ноября. С. А. Филатов передал мне шесть машинописных страниц текста со словами: «Это Олег Румянцев предложил к проекту закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» к Съезду народных депутатов». Я чертыхнулся: завтра Съезд, проект уже подготовлен, а он предлагает еще две новые главы в Конституцию (Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов; Языки). Этот кусок из проекта Конституционной комиссии структурно явно не вписывался в архитектонику действующей Конституции.

(Заметки на полях предложений Румянцева О. Г.)

7 декабря. В 9 час. утра в Царицыных палатах БКД закрытое совещание по доработке проекта постановления Съезда «О порядке принятия новой Конституции Российской Федерации», переданного для этой цели в Конституционную комиссию. Для обсуждения представлено два варианта постановления: вариант «А» (вынесение проекта на референдум по основным положениям) и вариант «Б» (без проведения референдума).

(Пометки на обсуждаемых проектах.)

14 декабря. В 19.45 час перед закрытием Съезда получил проект Основных положений новой Конституции Российской Федерации, выносимых на референдум Российской Федерации 11 апреля 1993 г. в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Проект состоял из десяти положений, как указывалось в нем, подготовленных на основе текста проекта Конституции Российской Федерации, одобренного в основном Конституционной комиссией 16 октября 1992 г. и представленного седьмому Съезду народных депутатов Российской Федерации. Под документом стояли подписи 18 членов Конституционной комиссии (О. Г. Румянцева, В. Л. Шейниса, А. Ф. Ковлягина, Е. М. Кожокина, Л. Б. Волкова, Е. А. Амбарцумова, М. М. Кауфмана, Б. А. Золотухина, С. А. Ковалева, В. И. Туйкова, Ф. Ш. Арслановой, А. Злобина, С. Н. Булдаева, А. И. Рябова, А. А. Волынцева, Ю. Я. Дмитриева, Е. К. Нестерова) и членов научно-консультативного совета Конституционной комиссии — Е. А. Данилова, Л. С. Мамута, Б. А. Страшуна, В. И. Лафитского, В. А. Кикотя, А. А. Гольцблата, В. М. Савицкого.

(По пометкам на проекте.)

15–16 декабря. Отв. секретарь Конституционной комиссии О. Румянцев поспешил провести пресс-конференцию и ознакомить журналистов с основными положениями проекта новой Конституции, еще даже не утвержденными самой Комиссией. При этом он высказался о переносе референдума с 11 апреля на 12 июня, полагая достижение стабилизации к этому времени. Блажен, кто верует! Это только и приходит на ум.

Не так просто смотрит на эти проблемы профессор В. А. Туманов. «Немало сложностей, — пишет он, — таит подготовка проекта основных положений новой Конституции РФ, выносимого на референдум. Следует согласиться с мнением, что здесь нельзя ограничиться первым разделом представленного Съезду проекта Основного закона. Для референдума этот раздел слишком декларативен. Его содержание не позволяет ответить на вопросы: какую форму правления предпочтет народ — парламентскую республику или более близкую к президентской; каким должен быть парламент — по-прежнему двухэтажным или нет; кто должен принимать полный текст новой Конституции: Съезд или Учредительное собрание, и т. д.».

Помимо сказанного, ученый подверг критике и пятый раздел проекта Конституции, посвященный системе государственной власти. Он дипломатично выразился, что этот раздел не «относится к числу удачных» В нем нет, по его мнению, достаточной конкретизации принципа разделения властей, эффективной системы сдержек и противовесов, четкой регламентации законодательного процесса. Отсутствует в нем и содержательное определение самостоятельной компетенции Правительства…

1993

12 января. Обсужден рабочий вариант десяти основных положений новой Конституции в Комитете по законодательству.

29 января. Получил правительственную телеграмму от заместителя председателя Конституционной комиссии Н. Т. Рябова с приглашением принять участие в очередном пленарном заседании Конституционной комиссии 9 февраля в 15 час. 30 мин. в Кремле, в Овальном зале, под председательством Б. Н. Ельцина. Повестка заседания: «О проекте основных положений новой Конституции Российской Федерации, выносимых на всероссийский референдум 11 апреля 1993 г.».

Одновременно Рябов сообщил, что в этот же день в 10 час. в Совете Национальностей состоится совещание «О ходе конституционной реформы в республиках в составе Российской Федерации» также под председательством Президента.

(Оригинал телеграммы.)

4 февраля. 14.10, принесли (по адресу ул. Академика Королева) правительственную телеграмму от группы российских народных депутатов от Московской области (С. Н. Андропов, В. И. Доркин, В. Г. Кузьмин, Г. В. Веретенников). Сообщают, что они выступают с предложением о введении моратория на проведение референдума и выборов и с этой целью предлагают созвать внеочередной Съезд народных депутатов РФ в конце февраля — начале марта с повесткой:

О конституционном соглашении.

О моратории референдума и выборов.

Просят поддержать предложение.

5 февраля. Председатель Конституционного Суда РФ Зорькин В. Д. заявляет: «Я бы предложил: 1) отложить референдум [об основных положениях Конституции]; 2) назначить мораторий на введение новой Конституции…»

12 февраля, пятница. Позвонил Р. И. Хасбулатов и поручил «проработать» вопросы конституционного соглашения.

15 февраля. В 12.40 передал лично Р. И. Хасбулатову записку с приложением проекта постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации по вопросам конституционного соглашения.

* * *

Через пару дней «МК» окрестил эти документы как «персональный» проект председателя Комитета Верховного Совета РФ по законодательству, а «Московские новости» обозвали «кулуарными начинаниями».

* * *

На заседании Президиума Верховного Совета РФ разгорелась дискуссия о референдуме. Р. Хасбулатов предложил подготовить еще один бюллетень для голосования на референдуме и включить в него вопросы о доверии Президенту, Съезду, Верховному Совету и Правительству РФ. Это, по его мнению, обязательно привлечет граждан к участию в референдуме. В тот же бюллетень Хасбулатов полагал включить вопрос об одновременных досрочных выборах Президента и депутатов. При этом предложил три возможных варианта проведения выборов: осень 1993 г., зима 1993–1994 и весна 1994 г. как самый поздний срок. Он напомнил, что определение компетенции Президента проходило в разгар «антицентристских настроений», из-за чего была «непропорционально расширена сфера деятельности исполнительной власти, в частности Президента».

Говоря о возможности заключения конституционного соглашения, Хасбулатов подчеркнул, что это соглашение должно достигаться в рамках Конституции и законов. При этом он обвинил президента «в систематическом нарушении прерогатив Верховного Совета и федерального Правительства».

Хасбулатов высказался за «усиление Правительства». «Если бы в этом конституционном соглашении шла речь о том, что Президент все экономические вопросы полностью возлагает на Правительство — это было бы вообще выдающееся достижение», — заявил он.

Я заметил, что юридическим препятствием для реализации его предложений является решение шестого Съезда не проводить 11 апреля 1993 г. референдума по другим вопросам.

Председатель Комитета по международным делам Е. Амбарцумов заявил, что необходимо «по возможности избежать референдума». Он предложил или принять подобное решение «большой тройкой» (Президент, спикер, Председатель КС), или созвать на один день Съезд народных депутатов только по вопросу о референдуме. В вопросах Хасбулатова он видит опасность обострения ситуации в стране. Надо «просчитать возможные последствия…, чтобы не разрушить основы нашей политической власти», закончил Амбарцумов.

Его поддержал Председатель Комитета по вопросам экономической реформы и собственности С. Красавченко, полагая, что предложения Хасбулатова больше подходят для социологических опросов, чем для референдума. Он высказался за заключение конституционного соглашения властей.

Председатель Комиссии по государственному устройству и межнациональным отношениям Н. Медведев выступил за перенос референдума из-за опасности, что в ряде республик он не состоится либо будет сорван по причине неявки избирателей. Результаты референдума по основным положениям новой Конституции осложнят работу над новой Конституцией.

(Заметки на полях сводки Интерфакса.)

15 февраля. Острые углы московских круглых столов. В Московской мэрии состоялось совещание представителей 72 организаций — сторонников созыва «круглого стола» снизу. После довольно оживленного обсуждения, участники совещания сформулировали и единогласно приняли документ под названием «Позиция». В нем отмечается, что «переживаемый в Российской Федерации конституционный и политический кризис не может быть разрешен Съездом народных депутатов». Подчеркивается, что единственным цивилизованным и конституционным способом выхода из кризиса является референдум, ответы на вопросы которого выводят конституционный процесс из исключительной компетенции Съезда или его органов.

Участники совещания также решительно выступили против созыва внеочередного Съезда и за вынесение на референдум вопроса о частной собственности на землю. Подавляющим большинством представители общественных организаций, совещавшихся в мэрии, признали необходимым вынести на предстоящий референдум 11 апреля вопросы о принятии новой российской Конституции всенародно избранным Учредительным собранием, а также о безусловном праве граждан решать всенародным голосованием любой вопрос о деятельности высших органов законодательной и исполнительной власти. На совещании было принято и Обращение к Президенту, Правительству, Верховному Совету РФ к партиям, профсоюзам, общественным организациям и объединениям России, в котором они призываются сесть за общенациональный «круглый стол».

Особые позиции на совещании в мэрии обозначили Народная партия «Свободная Россия», входящая в «Гражданский союз», и Демократическая партия.

В этот же день полярные точки зрения на референдум высказали сопредседатели «круглого стола», инициированного Верховным Советом при участии Правительства, первый вице-премьер Владимир Шумейко и заместитель Председателя ВС Николай Рябов. В. Шумейко заявил, что для исполнительной власти решение седьмого Съезда народных депутатов о проведении референдума является руководством к действию.

Он подтвердил, что как председатель правительственной комиссии по подготовке референдума не намерен «оставлять эту работу ни на секунду, а также неодобрительно отозвался о заявлениях спикера Верховного Совета, который «придает референдуму негативную политическую окраску». Н. Рябов же призвал «не следовать слепо политическим решениям, уметь адекватно воспринимать меняющуюся ситуацию».

В резолюции заседания проведение референдума признано нецелесообразным, трем ветвям власти рекомендовано вести поиск «устойчивого компромисса…».

17 февраля. Р. И. Хасбулатов направил Президенту Б. Н. Ельцину письмо с предложениями по составу парламентской части группы для выработки согласованных действий федеральных органов законодательной и исполнительной властей в целях стабилизации конституционного строя и выведения страны из экономического кризиса. В группу предложены Н. Т. Рябов, М. А. Митюков, К. Д. Лубенченко, В. Д. Мазаев, И. В. Муравьев.

Однако пресса «раструбила», что «по неподтвержденным пока сведениям» в парламентскую часть комиссии по выработке конституционного соглашения назначены Рябов, Митюков, Жуков, Муравьев, Исаков (60% достоверности информации).

17 февраля. Предложения С. Шахрая к конституционному соглашению. Сергей Шахрай предложил Ельцину и Хасбулатову заключить конституционное соглашение, в котором Председатель Конституционного Суда не будет принимать участия, так как полномочия КС в споре между ВС и Президентом ограничены. В рамках соглашения Президент сможет поставить вопросы о том, что ВС не должен заниматься исполнительно-распорядительными функциями, о наделении Правительства дополнительными полномочиями на стабилизационный период. Также в конституционном соглашении должна быть закреплена программа неотложных мер по Федеративному договору и отказ депутатов от принятия Конституции. Юридической гарантией такого соглашения должен служить конституционный закон, а также субъекты Федерации и Конституционный Суд.

20 февраля. Заседание Комиссии по выработке Соглашения федеральных органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции РФ. В 11.20 собрались на Старой площади, подъезд 2, этаж 5, в кабинете В. Ф. Шумейко. Со стороны Президента — В. Ф. Шумейко, С. А. Филатов, А. Я. Слива, С. М. Шахрай. От Верховного Совета — Н. Т. Рябов, И. В. Муравьев, М. А. Митюков, В. Д. Мазаев.

Состоялся обмен мнениями по порученной проблеме:

В. Ф. Шумейко — высказался, что старая Конституция не устраивает исполнительную власть.

И. В. Муравьев — возражал, что есть Конституция, и ее надо блюсти. При необходимости внести поправки в действующую Конституцию.

Н. Т. Рябов — утверждал, что должен быть референдум как элемент народовластия.

С. М. Шахрай — рассуждает, что конституционные нормы бывают основные и дополнительные.

Я замечаю, что конституционные нормы все основные.

Н. Т. Рябов — говорит о том, что надо посмотреть, какие изменения внести в Конституцию в результате собственной инициативы и составить протокол о совместных действиях.

В 12.30 завершаем заседание.

(Запись в блокноте, 3 февр. 1993 г.)

28 февраля. II форум Гражданского союза (Колонный зал Дома Союзов).

В 10 часов в президиуме — Б. Н. Ельцин, А. В. Руцкой, В. С. Липицкий, А. П. Владиславлев, Ю. М. Воронин, У. Е. Темиров и др.

Открыл форум Липицкий, отметив, что Гражданский союз стал важной политической силой. Наша задача — сверить часы с предстоящим важным политическим событием.

Б. Н. Ельцин. Сегодняшняя встреча может положить начало серии консультаций с различными политическими силами. Сегодня конституционный кризис. Два принципа: разделения властей и полновластия Советов не могут ужиться. Надо выбирать — или возвращаемся к разделению властей или к полновластию Советов. Эту проблему не решить махом, надо идти поэтапно.

Важнейший итог прошедшего Съезда — постановление «О стабилизации конституционного строя». Предложения о поправках в него, которые раздаются из Верховного Совета, уничтожают разделение властей, влекут недееспособность исполнительной власти. Сегодня говорят о дуализме исполнительной власти. Верховный Совет концентрирует все больше исполнительных функций. В России наряду с конституционным Правительством под эгидой Верховного Совета действует другое правительство. Мы испытываем дефицит идей выхода из конфликта.

Нынешний кризис — высшее напряжение сил перед выходом из кризиса. В 1991 г. нам удалось, чтобы Россия не пошла по пути революции. Сегодня задача — не допустить в стране взрыва контрреволюции. Призывы к восстанию раздаются все сильнее. Перспективы открыть может только согласие между политическими силами. Приветствую различные консультации, контакты.

Есть вариант такой: принять закон о власти. Четко распределить права и обязанности сторон. База для этого есть — мы едины в том, чтобы возродить государство. Начались процессы превращения государства из жесткого в федеративное. Нужно создать Совет Федерации с равным представительством. Верховный Совет должен сделать шаг назад и позволить Правительству развивать экономику.

Все мы выступаем за интеграцию страны. Непреодолимых разногласий нет. Я готов до конца пройти по реформистскому пути. Когда благоразумия не хватает у политиков, слово должны сказать граждане. Поздравляю с сегодняшним праздником — Прощенным воскресеньем. В ответ говорите: «Бог вас простит».

А. В. Руцкой. Сегодня — день решительного объединения всех политических сил. Гражданский союз родился как объединение в пользу национального спасения. ГС доказал, что объединение сил — разумный и перспективный ответ нынешней ситуации.

В России должны быть сильный Президент, сильный парламент при уважении к Конституции… Центральный интерес общества в стабильности мира, снятии тягот жизни.

Президента и Съезд столкнули лбами. Сейчас нужны не революции, а эволюция развития. Весь лимит революций исчерпан в XX в.

Нужны закон о власти на основе действующей Конституции и Совет Федерации во главе с Президентом и Председателем Верховного Совета. Он наряду с Конституционной комиссией должен стать прообразом Конституционного Собрания. В этом контур согласия.

Далее оратор критикует экономическую политику Правительства: не создана целостная правовая база экономической реформы. Выбор шоковой терапии не оправдал себя. Правительство устранило государство от управления экономикой. Команда безответственных реформаторов слепила «криминальную экономику». Нужно в корне менять сам курс (этот тезис сорвал шквал аплодисментов). Надо обеспечить «управляемость» управления, профессионализм, систему срочных антикризисных мер. Нужно отказаться от форсированной непоследовательной приватизации. Гражданский союз готов стать опорой для реформ.

А. П. Владиславлев («Обновление»). За обновление страны платим обнищанием, правовым беспределом… К смене борьбы на созидание современные реформаторы не готовы. Нельзя уповать на автоматическое действие правовых решений … В стране налицо кризис власти. Президент должен стать президентом всех россиян, а не только «Демократической России». […]

Завершая выступление, оратор заявил, что в России нет никакого конституционного кризиса. Есть новый кризис неуважения к Конституции. Уважение к Конституции должны показать лидеры государства.

И. Б. Ройтман (секретарь ДПР). Мы считаем, что глубина нынешнего политического кризиса заключается в том, что нынешняя политическая система не соответствует нынешним условиям (в августе 1991 г. запретили только КПСС, а все остальное не трогали). Для обновления системы надо внести в Конституцию: 1) ликвидацию Съезда; 2) новые выборы весной 1993 г.; 3) решить эти вопросы на всенародном референдуме; 4) приветствуем заключение нового конституционного соглашения, зафиксировавшего необходимость выборов (жидкие аплодисменты). Смена политической системы (о власти) сегодня — главный вопрос.

В. Лашевский (первый секретарь Российского союза молодежи). Начал свое выступление с реплики, мол, Президенту и Правительству надо прощения просить у народа, а не у Бога. Затем высказал мнение о конституционном соглашении. Считает, что нельзя никоим образом до пустить исчезновение институтов власти, речь может идти. лидеров. После 1993 г. Съезд должен принять новую Конституцию, определить время выборов нового парламента (весна 1994 г.) и Президента.

Представитель фракции «Левый центр — сотрудничество» (?). Вместо лозунга «Долой!» должна быть конструктивная работа. Любое радикальное требование справа и слева может привести к гражданской войне. Сегодня противопоставляется «революционная целесообразность» законности. Пути согласия должны … на взаимных уступках.

А. Л. Головин (фракция «Смена — Новая политика»). Постановление «О стабильности конституционного строя в Российской Федерации» принято вопреки Конституции РФ. Соглашение — очередной миф, чтобы получить власть одной политической группировке […]. Предметом соглашения не может быть Конституция. Депутаты и Президент должны жестко ее придерживаться. Конституция — основа для соглашения. Не может идти речь о конституционном соглашении, когда есть действующая Конституция. Только на основе соблюдения Конституции Россию можно вывести из кризиса.

Представитель молодежного движения «Свободная Россия» (?). Выступил против референдума. Главное — экономическая, политическая и правовая стабилизация. Нужно остановить преступность и обнищание. А в соглашении лукавство: Президент наделяет себя полномочием по роспуску Съезда и парламента.

Н. Н. Гончар (председатель Моссовета). Мы — сторонники сильной, очень сильной исполнительной власти. Мы — сторонники мудрой, неторопливой законодательной власти. Нынешний конфликт — результат борьбы сверху, причем среди единомышленников. Нужно обеспечить стабильность власти на этот год, а весной 1994 г. провести выборы исполнительной и законодательных властей.

[…]

И. В. Виноградова (зам. председателя партии «Свободная Россия»). Выступила против референдума в апреле 1993 г. и за принятие закона о власти.

У. Е. Темиров (фракция «Суверенитет и равенство»). Согласен с оценками, высказанными Руцким и Владиславлевым. В стране нет конституционного кризиса, а есть политический кризис в форме несогласия Президента с поправками в Конституцию, принятыми на седьмом Съезде. Против референдума и досрочных выборов Президента и народных депутатов (надо уважать Конституцию). Созвать восьмой Съезд народных депутатов.

И. В. Муравьев (народный депутат РФ). Не надо издавать закон о власти, а исполнять Конституцию. Против референдума.

Богданов (молодежное движение ДПР). В кризисе виноваты все: как Президент, так и Верховный Совет.

О. Г. Румянцев (отв. секретарь Конституционной комиссии). Считает, что закон о власти не нужен, этот вопрос решает Конституция. В ноябре мы могли бы принять Конституцию, в декабре — Избирательный кодекс, а летом 1994 г. провести новые выборы.

А. Н. Медведев (координатор фракции «Родина»). Предметом соглашения могли быть договоренности об соблюдении законов. Примером может быть Федеративный договор, позволивший сохранить Россию от распада.

Всего выступило 22 человека.

(Запись в блокноте, 3 февр. 1993 г.)

1 марта. Распоряжением В. С. Черномырдина (№ 347-р) в целях подготовки предложений по разработке механизма реализации Федеративного договора и разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга образована комиссия из представителей Верховного Совета и Совета Министров РФ и других органов исполнительной власти во главе с заместителем Председателя Правительства Ю. Ф. Яровым. В комиссии А. А. Собчак, А. С. Тяжлов, В. М. Зубов, Е. А. Данилов (от Конституционной комиссии), А. И. Казаков и другие (всего 26 человек). Включен в нее и я.

3 июня. На совместном заседании палат Верховного Совета распространен Указ Президента от 2 июня «О порядке работы Конституционного совещания» с прилагаемым Регламентом работы Конституционного совещания. Запланировано его провести с 5 по 16 июня 1993 г. в Кремле. Назначены координаторы пяти групп представителей. Определены организационные формы работы: пленарные заседания, заседания групп представителей, рабочей комиссии и экспертных групп, а также повестки первого и заключительных пленарных заседаний, порядок рассмотрения Проекта Конституции и обсуждения поправок. Надо отметить, что весьма детальный регламент работы, чего не хватало в течение трех лет Конституционной комиссии.

* * *

От имени Рабочей группы Конституционной комиссии на сессии Верховного Совета РФ роздан проект постановления Верховного Совета «О порядке согласования и принятия проекта Конституции Российской Федерации» с приложением к нему проекта закона Российской Федерации «О дополнении части первой статьи 185 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации — России». Документы завизированы Олегом Румянцевым. Суть их сводится к тому, чтобы четко зафиксировать в Конституции, что принятие новой Конституции РФ относится к компетенции Съезда народных депутатов.

Румянцев даже успел выступить по этим проектам, но председательствующий на совместном заседании палат Агафонов отложил вопрос под предлогом, что поздно роздан материал.

(Пометка на проектах названных документов.)

Пленарное заседание Конституционной комиссии. Принял участие в заседании Конституционной комиссии, которое состоялось по измененной повестке в отличие от ранее объявленной, и выступил по двум процедурным вопросам. Главное внимание было уделено участвовать ли в Конституционном совещании и кому выступать. Решено, что официальным представителем будет Р. И. Хасбулатов. Олег Румянцев много усилий приложил, чтобы доказать необходимость выступления на Конституционном совещании и ответственного секретаря Конституционной комиссии, т. е. его самого. Среди аргументов прозвучал и такой: после Б. Н. Ельцина выступает член-корр. АН С. С. Алексеев с обоснованием «президентского» проекта, следовательно, после Хасбулатова должен держать речь О. Г. Румянцев. С такой «логикой» не согласилось около десятка членов Конституционной комиссии, в том числе и я.

Интерес представили материалы, розданные к заседанию. Из «Выборки предложений рабочей группы Совещания РГ ВС РФ по доработке Конституции РФ» явствовало, что предлагалось 47 различного рода изменений и дополнений в проект Конституционной комиссии. Кроме того, рабочая группа обращала внимание еще на 15 предложений, в том числе и на такое «экзотическое»: «считать необходимым, иметь приложение к Конституции РФ с официальным толкованием терминов, понятий и определений, применяемых и используемых в Конституции (лучше, если это будет сделано Конституционным Судом)». Другой документ — «Предложения участников Совещания рабочей группы представителей субъектов Российской Федерации по учету предложений к проекту Конституции Российской Федерации» — предлагал конституционный путь принятия Конституции, считать имеющиеся проекты как рабочие материалы, учесть в проекте в полной мере Федеративный договор. В третьем документе, именуемом «Предложения к проекту Конституции Российской Федерации, поступивши … ной власти субъектов Российской Федерации и от участников ния представителей субъектов Российской Федерации, проходившего в Верховном Совете с 25 мая по 4 июня 1993 г., которые Рабочая группа Конституционной комиссии рекомендует включить в текст проекта Конституции», предложено внести более 43 изменений и дополнений в проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией. Наконец, последним документом предлагалось из проекта, представленного Президентом Российской Федерации, Рабочей группе Конституционной комиссии перенести в свой проект 21 положение.

15 июля. Председатель депутатской фракции «Смена — Новая политика» А. Головин полагает «сейчас вообще проблемы принятия новой Конституции нет. Нельзя ее в такое время принимать, в любом случае она будет конъюнктурной, и через 2–3 года придется принимать новую Конституцию. Этот процесс должен идти эволюционно, путем внесения поправок…».

Я думаю, что эпоха поправок завершилась: сейчас они «разбалансируют» весь государственный механизм в угоду политическому противоборству.

3 сентября. В соответствии с резолюцией В. Сыроватко в Верховном Совете распространен завизированный О. Румянцевым проект постановления ВС РФ «О мерах по обеспечению согласованной конституционной реформы в Российской Федерации». Предлагается Р. Хасбулатову провести консультации с Президентом «по вопросу согласования концепции и сроков проведения конституционной реформы в Российской Федерации». Для участия в консультациях сформировать делегацию ВС РФ в составе: Р. Абдулатипов, С. Бабурин, Ю. Воронин, В. Исаков, О. Румянцев, О. Исправников, В. Соколов. Предлагается Б. Ельцину провести консультации с этой делегацией в текущем сентябре.

По-моему, для таких консультаций уже упущено время.

(Ксерокопия проекта с пометками.)

10 сентября. Посмотрел свежие газеты. В «Независимой газете» увидел краткое информационное сообщение «Продолжают писать Конституцию», из которого стало известно: сегодня состоится заседание рабочей группы Конституционной комиссии, сформированной распоряжением Б. Ельцина от 8 сентября. Президент поручил группе рассмотреть проект Конституции, подготовленный Конституционным совещанием, и представить предложения по единому согласованному тексту новой Конституции. Срок для этого установлен до 15 сентября, руководителем группы назначен Николай Рябов. Среди ее членов (16 депутатов и 6 экспертов) Евгений Амбарцумов, Борис Золотухин, Сергей Ковалев, Евгений Кожокин, Михаил Митюков, Юрий Рыжов, Олег Румянцев, Виктор Шейнис. Таким образом, в группе 17 членов Конституционной комиссии.

На заседании Верховного Совета скандал. Хасбулатов, видимо, недовольный, что Президент назначил Н. Т. Рябова (кстати, заместителя Председателя Конституционной комиссии) руководить рабочей группой этой комиссии по выработке единого согласованного проекта Конституции, во время отчета заместителя Председателя Верховного Совета раздраженно выразил недовольство тем, что распоряжения от Президента напрямую поступают Рябову. И начал предлагать поставить вопрос о доверии Рябову, объявлении ему предупреждения. Мне пришлось урезонивать разбушевавшегося спикера. Я заявил, что заместитель Председателя Верховного Совета избран Съездом народных депутатов и перед ним ответственен. Поэтому надо собирать Съезд, чтобы Вам разобраться со своим заместителем.

11 сентября. Помощник Президента России Юрий Батурин в интервью корреспонденту ИТАР-ТАСС разъяснил, что в задачу рабочей группы под руководством Николая Рябова помимо подготовки заключения по проекту входит представление Председателю Конституционной комиссии — Президенту РФ предложений по выработке единого согласованного текста Конституции. После этого, очевидно, в сентябре пройдет совместное заседание Конституционного совещания и Конституционной комиссии, на которой проект Основного закона будет окончательно доработан.

Помощник Президента сообщил также, что Николай Рябов обратился к Борису Ельцину с предложением включить в состав рабочей группы Конституционной комиссии дополнительно к объявленному ее составу депутатов Ивана Федосеева, Сергея Булдаева, Сергея Бабурина и Владимира Исакова. По мнению Юрия Батурина, рабочая группа по сложившейся практике не должна расширяться до полного состава Конституционной комиссии, к тому же Владимир Исаков и Иван Федосеев публично заявляли, что считают нужным внести поправки в действующую Конституцию, а не принимать новую. Президент предоставил Н. Рябову полномочия привлекать к работе в этой группе членов Конституционной комиссии и экспертов, участие которых он считает необходимым…

(Российские вести. М., 1993. № 177. 14 сент. С. 2.)

14 сентября. Подробное описание заседания рабочей группы Конституционной комиссии в этот день дано Иваном Родиным в «Независимой газете»: Рабочая группа, созданная распоряжением Президента, заседала весь день. Первое дело, которое ей было поручено сделать Б. Ельциным, — выработать заключение на проект Конституции, одобренный Конституционным совещанием. К началу заседания рабочей группы проект заключения уже имелся. Его текст вызвал возражения у Евгения Амбарцумова, Олега Румянцева и Ивана Федосеева, а у Сергея Бабурина, как заявил один из участников заседания, «ироническую поддержку».

В заключении предполагалось указать, что проект Конституции, разработанный Конституционным совещанием, «представляет собой серьезно проработанный документ как концептуально, так и текстуально имеющий много общего с проектом, выработанным Конституционной комиссией». Общее заключалось в преамбуле, в разделах о принципах конституционного строя, основных правах и свободах личности, федеральном устройстве, системе органов государственной власти и местном самоуправлении. Вышеназванное меньшинство возражало против таких утверждений, однако в заключении они остались, а на их основе в нем же делался вывод о том, «что общность указанных проектов Конституции позволяет выработать на их основе единый согласованный проект».

Олег Румянцев заявил, что подавляющее большинство группы имеет одну точку зрения, и это вызывает сомнение в необходимости ее работы. Он сообщил, что накануне провел рабочее совещание Конституционной комиссии, экспертов, представителей субъектов РФ и общественных объединений, и оно представило ряд предложений: экспертам Конституционной комиссии до 20 сентября подготовить единый проект с вариантами по спорным статьям, Президенту же согласиться на консультации с Верховным Советом. Предметы этих консультаций предполагались следующие: порядок и срок принятия новой Конституции, возможность и сроки проведения всеобщих досрочных выборов, согласование документов, выносимых на «конституционный» Съезд 17 ноября. Б. Ельцину давался совет издать распоряжение о включении дополнительно депутатов Волкова, Бабурина, Булдаева, Исакова и двух экспертов Конституционной комиссии: Кикотя и Лафитского.

Однако этот документ рабочая группа обсуждать не стала, тем более что вчера утром от Администрации Президента было получено письмо, критикующее его. Помощник Ельцина профессор Краснов указал, что рабочей группе обсуждать проблему политических консультаций не поручалось. Г-н Румянцев же в кулуарах заявил, что на Президента надо надавить и убедить его начать эти консультации. Рабочая группа частично все же к такому требованию прислушалась и решила подготовить третий свой документ, куда отнести все вопросы процедур и механизма.

16 сентября. Об итогах деятельности рабочей группы Конституционной комиссии (в изложении М. Бужкевича на основе моего интервью)

Созданная по распоряжению Президента рабочая группа Конституционной комиссии для рассмотрения проекта Основного закона Российской Федерации, одобренного Конституционным совещанием, и предложений по подготовке его единого согласованного варианта выполнила поручение Б. Ельцина. Правда, на сутки позже, чем он установил. Задержка, скорее всего, была вызвана острой дискуссией в ходе заседаний группы. Ее руководитель, заместитель Председателя Конституционной комиссии Н. Рябов предложил включить в нее ряд депутатов из так называемой оппозиции, которая теперь обладает устойчивым большинством в парламенте, а также пригласить на заседания всех желающих народных депутатов. Это и определило характер несколько затянувшихся дебатов, что в конечном счете пошло на пользу дела.

Рабочая группа подготовила три документа. Первый — заключение по проекту Основного закона, одобренного Конституционным совещанием. В нем признано, что этот проект имеет немало общего с проектом такого же документа, подготовленного Конституционной комиссией. Иными словами, оба проекта вполне совместимы. Такое признание весьма важно, ибо представляет определенный прогресс — совсем недавно по обе стороны «конституционных» баррикад существовало твердое убеждение, что «скрестить» эти проекты абсолютно невозможно. Теперь же выявлено полное или частичное совпадение многих их положений; это относится к общим принципам Конституции, устанавливающим, что Россия — республика, где провозглашены народовластие, свобода и неприкосновенность частной собственности, введено разделение властей. Оба проекта одинаково определяют институты государственной власти: Президент, парламент, Правительство. Именно на основе общности позиций, подходов, определений появились реальные возможности выработки единого согласованного проекта Конституции Российской Федерации.

Процедуру решения этой задачи определил второй документ, подготовленный рабочей группой. Она предложила брать за основу текст раздела или главы одного проекта и изменять, дополнять положениями из другого. Предполагается, к примеру, преамбулу взять из проекта Конституционной комиссии, первый раздел, регулирующий основы конституционного строя, «сложить» из соответствующих глав того и другого проекта. А второй раздел, где речь идет о политических, экономических, социальных и культурных правах и свободах человека и гражданина, их гарантиях, берется из проекта, одобренного Конституционным совещанием. Остается лишь решить. Стоит ли дополнять его главой о гражданском обществе из проекта Конституционной комиссии.

Острая дискуссия разгорелась вокруг содержания четвертого раздела, посвященного системе государственной власти и основам местного самоуправления. Существует два подхода. Согласно одному, Россия — парламентская республика, согласно другому — президентская с Федеральным Собранием. Пока прийти к единой точке зрения рабочей группе не удалось. Она продолжит дискуссию по этим проблемам.

И наконец, третий документ — проект решения Конституционной комиссии. В нем признана необходимость подготовки единого согласованного проекта Основного закона РФ и одобрены предложения рабочей группы по выработке такого проекта. Будут обобщены и рассмотрены все поправки к ныне существующим вариантам. Согласованный текст Основного закона рабочая группа должна представить к 5 октября для обсуждения на совместном заседании Конституционной комиссии и Конституционного совещания.

Народный депутат, видный юрист, член рабочей группы Михаил Митюков, комментируя ее решения, подчеркнул, что новая Конституция будет принята легитимным путем — на Съезде народных депутатов. В случае, если Основной закон будет готов до созыва Съезда в середине ноября, его сначала обсудит и примет Верховный Совет.

Однако существует опасность, что конституционный процесс затягивается. О такой возможности говорит последний пункт третьего документа, созданного рабочей группой. В нем поручается подготовить предложения Съезду народных депутатов о расширении состава Конституционной комиссии. Я спросил у своего собеседника: что может помешать принятию нового Основного закона нынешней осенью? Не раздумывая, Михаил Митюков ответил:– Амбиции различных общественных деятелей. Прежде всего руководителей Верховного Совета, народных депутатов, стоящих на платформе ФНС. А если говорить в более широком плане, сорвать завершение этого процесса может борьба вокруг подготовки и принятия новой Конституции. Кстати, один выдающийся мыслитель XX в. называл ее актом, выражающим действительное соотношение политических сил в стране. Может быть, он прав?

(Деловой мир. М., 1993. 16 сент.)

16 сентября. «Ведь в то время [после августа 1991 г.], рассуждает В. К. Варов, проект Конституции, над которым работала Конституционная комиссия, еще был достаточно демократичным. И принять новый Основной закон тогда было вполне реально, так же, как решить главные экономические вопросы — по земле, по налогам и т. д.».

Кажется, Владимир Константинович несколько приукрашивает ту ситуацию. И тогда существовали серьезные противоречия по поводу проектируемого федеративного устройства и решения земельного вопроса.

19 октября. На утреннем заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации материалы сентябрьской рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием, и подготовке предложений по выработке единого согласованного проекта Конституции РФ (группы Н. Т. Рябова) были переданы экспертам. Это дипломатичное решение предложено С. А. Филатовым в качестве альтернативы предложениям «не рассматривать» материалы и «не совмещать» проекты. Комиссия продолжила рассмотрение глав, начатое на предыдущем заседании. Я обратил внимание участников на то, что в статьях (104 и 107) не очень ясно определено, что значит «общее число депутатов». Имеется ли в виду число, предусмотренное Конституцией, или же число фактически существующих депутатов? Посыпались предложения считать от числа избранных депутатов. Б. Н. Топорнин вообще счел этот вопрос за «редакционную неточность». И предложил вместо него рассмотреть, нужны ли конституционные законы. Сам он посчитал эту конструкцию усложненной, противоречащей традиционному пониманию термина «конституционный закон». Б. А. Страшун в целях избежания терминологической путаницы назвать этот акт «органическим законом». И. Г. Шаблинский также высказался, что «конституционные законы» не вполне правильный термин. По сути дела, речь в проекте идет о федеральных законах, принимаемых в особом порядке. Топорнину предложено в ИГП АН проработать еще раз вопрос о конституционных законах.

12. Образ светского государства по материалам Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РСФСР (РФ) (1990–1993 гг.)

Рассмотрение сущности светского государства связано с западноевропейской, прежде всего — французской, и американской общественной мыслью45, которая исторически последовательно трактовала понятие «светскость» в нескольких аспектах: 1) в качестве контрелигиозного, некого противостояния по отношению к религиозному, к отрицанию его сути; 2) в качестве безрелигиозного, дистанциированного от религии; 3) в качестве арелигиозного, означающего независимость светского начала от религии46.

Некоторыми исследователями рождение и становление светского государства в России связывается с Февралем 1917 г.47 После падения самодержавия стала складываться система отделения Церкви от государства в варианте «правомерного отношения государства и церкви», названная современниками не отделением, а «отдалением». Эта модель означала утверждение, по выражению А. Ф. Керенского, «внеконфессионального» нового строя России48. Но как заметил М. И. Одинцов: «Большевики, разделявшие (как и оппозиция в большинстве своем в канун Февраля 1917 г.)49 идею «светского государства», не смогли реализовать ее на практике, «соскользнув» в дальнейшем к борьбе за «атеистическое государство»50.

Термин «светское государство» не был свойственен советским конституциям, хотя церковь была отделена от государства, а школа от церкви Декретом от 20 января (2 февраля) 1918 г. Это дало основание отдельным современным авторам утверждать, что названным актом «законодательно был введен принцип светскости», ныне закрепленный в статье 14 Конституции РФ51.

Последней Конституции РСФСР 1978 г. было характерно лишь определение содержания свободы совести, объективного признака светского государства. Статьей 50 устанавливалось, что гражданам РСФСР гарантируется свобода совести, то есть право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, отправлять религиозные культы или вести атеистическую пропаганду, запрещалось возбуждение вражды и ненависти в связи с религиозными верованиями, провозглашалось, что церковь в РСФСР отделена от государства и школа от церкви52.

Экспертные и другие материалы лета 1990 г. еще не упоминали «светское государство» в каком-либо качестве для будущего проекта российской Конституции53. В предложениях рабочей и экспертной групп Конституционной комиссии РСФСР по структуре проекта Конституции и содержанию его основных разделов [сент. 1990 г.] «светское государство» не значилось в числе характеристик будущей Российской Федерации. Ее предполагалось позиционировать только как «суверенное, демократическое социальное и правовое государство…». Свобода совести и религии и беспрепятственного осуществление религиозных культов, проповеди, а также право родителей давать своим детям то воспитание, которое соответствует их религиозным или атеистическим убеждениям, в этих предложениях напрямую увязывалось с разделом «Права человека и гражданина» (т. 1, с. 242, 246–247)54.

Из этих же постулатов исходил проект Конституции Российской Федерации, принятый Конституционной комиссией за рабочую основу 12 ноября 1990 г. Он кратко определял: «Свобода совести, вероисповедания и религиозной деятельности являются неотъемлемым правом человека» (ст. 2.3.8), но попытался «привязать» вопросы религии и религиозных объединений к разделу «Гражданское общество», где в небольшой главе в трех статьях декларировал отделение религии и религиозных объединений от государства, равенство верующих различных исповеданий и их объединений перед законом, запрет государству отдавать предпочтение какой-либо религии или атеизму, наделение религиозных объединений правами юридического лица. Помимо этого, в главе «Наука, образование, воспитание и культура» этого же раздела подчеркнул, что государственная система воспитания и образования носит светский характер (т. 1, с. 597, 604, 613–615).

Принятие 25 октября 1990 г. Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий»55 явилось толчком для изменения редакции статьи 50 действовавшей тогда российской Конституции, что подчеркивалось С. М. Шахраем на заседании Конституционной комиссии 5 декабря 1990 г. при обсуждении проекта закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР». Рабочая группа Конституционной комиссии предложила эту статью в такой редакции:

«Гражданам РСФСР гарантируется свобода совести и вероисповедания, включающая право каждого человека свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения. Исповедовать любую религию или не исповедовать никакой. И действовать в соответствии со своими убеждениями при условии соблюдения законов государства.

Религиозные и атеистические объединения в РСФСР отделены от государства. Государственная система образования носит светский характер. Все религии и религиозные объединения равны перед законом. Запрещается ограничение прав граждан, разжигание вражды и ненависти по признаку отношения к религии».

В Конституционной комиссии тогда возникла полемика лишь вокруг предложения об отделении религиозных и атеистических объединений от государства. С. Н. Бабурин, ссылаясь «на другую историческую ситуацию», высказал опасение создания возможности подвести эту фразу под политические объединения. В. П. Лукин утверждал, что «не дело государства» регулировать эти вопросы, так как это «часть проблемы прав человека». В. Д. Мазаев, соглашаясь с отделением религиозных организаций от государства, в то же время считал сомнительным это положение в отношении атеистических организаций в связи с отсутствием «четкой регламентации их понятия». В этой части в то время не было достигнуто согласия в Конституционной комиссии (т. 6, с. 122–129).

Эта полемика в конечном итоге сказалась на редакции статьи 50 Конституции, изложенной Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона РСФСР»:

«Статья 50. Гражданам РСФСР гарантируется свобода совести и вероисповеданий, включающая право каждого человека свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения, исповедовать любую религию или не исповедовать никакой и действовать в соответствии с

...