Федерализм

Юридический словарь-справочник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ,
доктора юридических наук, профессора
А. В. Малько,
кандидата юридических наук, доцента
А. Д. Гулякова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.24

ББК 67.400

         Ф32

      

Авторы-составители:

Малько А. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права Российской академии наук;

Гуляков А. Д., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории государства и права и политологии, ректор Пензенского государственного университета;

Саломатин А. Ю., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права и политологии Пензенского государственного университета;

Макеева Н. В., кандидат юридических наук, доцент, кафедра теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет;

Наквакина Е. В., кандидат исторических наук, доцент, кафедра теории государства и права и политологии, Пензенский государственный университет;

Миряева Ж. А., научный сотрудник, НИЦ по проблемам современного федерализма, Пензенский государственный университет.

Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. В. Малько, кандидата юридических наук, доцента А. Д. Гулякова.

Предлагаемое издание посвящено истории и теории федерализма – федеративным государствам и их отцам-основателям, оформившим данный вид государственности, ключевым терминам и концепциям.

В приложении даются выдержки из конституций ведущих государств, раскрывающих особенности федеративных правоотношений.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2017 г.

Словарь-справочник предназначен для студентов и преподавателей юридических, политологических и исторических специальностей, для всех интересующихся проблемами государствоведения.

УДК 342.24

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2016

© Коллектив авторов 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Термины и понятия

А

Австро-Венгерская монархия

Многонациональная, «лоскутная» империя Габсбургов нуждалась в модернизации. Это ясно показала эпоха европейских революций 1848–1849 гг., национальное восстание дворянства в Венгрии под руководством Л. Кошута, военные поражения императорского режима в Италии и в войне с Пруссией. В 1867 г. империя была переформатирована в дуалистическую монархию.

Монарх соединял титулы императора Австрии и короля Венгрии. Общими для двух частей монархии были три министерства: военное и морское, императорского двора и иностранных дел, финансов. «Император-король являлся верховным главнокомандующим, созывал и распускал парламенты Австрии и Венгрии и легислатуры территорий в их составе (ландтаги, сеймы). Министры были подотчетны исключительно монарху. Для обсуждения законодательных мер оба парламента направляли делегации из своего состава по 60 членов в каждой. Делегации созывались ежегодно императором (королем) поочередно в Вене и Будапеште. Делегации при этом заседали раздельно и созывались на общее собрание только после трех неудачных попыток прийти к соглашению. На общем собрании допускалось только голосование по вопросу, но не его обсуждение»¹.

Цислейтания (собственно Австрийские земли, Королевство Богемское, Маркграфство Моравия, Королевство Галиция и Лодомирия, Королевство Далмация) подразделялась на 14 территориальных образований. Транслейтания, состоявшая из Королевства Венгрии с Трансильванией, Королевства Хорватии и Славонии, города Фиуме, имела семь территориальных образований. Каждая из двух частей объединенного государства имела собственное законодательство и территориально-административное устройство, но принципы организации власти были схожими. Так, их парламенты имели по две палаты, верхние из которых носили чисто аристократический характер, а нижние — избирались. Однако у этого двухэлементного государства не было перспективы без дальнейшей федерализации. «Под скипетром Габсбургов объединялись 11 национальностей: немцы, венгры, чехи, поляки, русины (украинцы), хорваты, сербы, румыны, словенцы, словаки, итальянцы. Австрийские немцы не составляли большинства населения… В 1851 г. в стране насчитывалось 21,6% немцев (7,9 млн из 36,5 млн всего населения), 15,3% итальянцев, 13,4% венгров, 11% чехов. Впоследствии эти пропорции изменились несущественно. Так, в 1910 г. в монархии было 23,4% немцев, 19,6% венгров и 12,7% чехов (всё население — 51 млн)»². По мере развития капитализма в национальных анклавах повышался градус национального самосознания, и народы Австро-Венгрии, лишенные этнокультурной самостоятельности, ждали только удобного случая, чтобы обрести независимость.

Территория Австро-Венгрии до 1914 г.³

Не без основания можно полагать, что венгерская часть полуфедеративного тандема была более слабым звеном. Если у Вены имелся более длительный опыт государственного управления, то у Будапешта он отсутствовал. Венгерские мыслители и политики не смогли сконструировать идеологию, объединяющую народы шести языковых групп. Венгерские власти не провели должную демократизацию политических институтов, и они были заражены вирусом национализма⁴. Известный румынский мыслитель Аурель Поповчи из Баната, входившего тогда в Транслейтанию, в получившем известность в начале XX в. труде предлагал федерализовать всю Австро-Венгерскую монархию на основе наций-государств.

Эти государства с единым императором и двухпалатным парламентом имели бы свои собственные конституции, утверждаемые императором. К федеральной юрисдикции принадлежали вопросы обороны, внешней политики, таможенных пошлин, железнодорожного сообщения, гражданского, уголовного и процессуального права, денежного обращения, гражданства.

Распад Австро-Венгерской монархии⁵

Однако для создания подобной федерации существовали объективные и субъективные трудности. В империи не существовало однородных зон этнического расселения. Немцы жили вместе с чехами в Богемии, венгры — со словаками в Венгрии; румыны — с сербами и швабами в Банате и Воеводине; словенцы — вместе с итальянцами на Далматинском побережье и с австрийцами в Каринтии; поляки — с немцами в Силезии, и все указанные группы соседствовали с евреями. Кроме того, дуалистическую империю в условиях обычного мирного времени трудно было переформатировать в имперскую федерацию, как это произошло в этнически однородной Германии, по причине вполне вероятного сопротивления венгерской элиты. Но самое главное — император и его ближайшее окружение не были готовы к подобному шагу. «Габсбурги стали мастерами “мягкой власти”, бисмарковское “железом и кровью” было им чуждо. Это придавало империи обаяние в глазах многих ее подданных, но во время кризисов грозило параличом воли»⁶.

Австралия

Эта страна, наряду со США и Канадой, представляет переселенческий тип федерализма, который сформировался смешанным путем при сакционировании со стороны властей метрополии.

Австралия была открыта относительно поздно — в конце XVIII в., и ее освоение продвигалось достаточно медленно в силу исключительной удаленности континента от Европы. Это создавало и известные управленческие проблемы, в частности, возможности для злоупотреблений, о которых Лондон узнавал слишком поздно. То, что среди переселенцев в первое время доминировали ссыльные из Великобритании, создавало дополнительное социальное напряжение.

Карта Австралии⁷

Заселение континента началось с организации колоний Новый Южный Уэльс (1788). За этим последовало появление первых поселений на острове Тасмания (1803–1804), г. Брисбен — будущей столицы Квинсленда (1825), Западной Австралии (1829), Южной Австралии (1836), Виктории (1850).

Открытие золота в 1851 г. явилось мощным фактором к увеличению миграции. Уже в 1860 г. во всех колониях проживало 1146 тыс. человек. Причем на 90% жители колоний были лица британского происхождения, родившиеся в Великобритании и в самой Австралии. Однако быстро росло китайское население, и колониальные власти приняли ограничительные меры.

До поры до времени у австралийских колоний не было стимулов к объединению. «…Расположенные на громадном континенте, географически разобщенные, с весьма малым числом населения, сконцентрированного в немногих центрах, отдаленных друг от друга огромными расстояниями, развивались, по существу, самостоятельно, постоянно испытывая взаимное недоверие, недоброжелательство, перераставшие в настоящую вражду.

…Интересы буржуазии различных колоний были часто прямо противоположны. Так, если буржуазия Нового Южного Уэльса отстаивала принцип фритредерства, то буржуазия Виктории твердо стояла на позициях протекционизма. Пребывание Виктории, так же как Южной Австралии и Тасмании, в составе колоний Новый Южный Уэльс не только не привело к их сплочению и возникновению общих интересов, но, напротив, обострило сепаратистские тенденции, нашедшие свое выражение в движении за выход из-под власти сиднейской администрации и достижение самоуправления»⁸.

Отдельные государственные деятели Великобритании (как, например, лорд Грей в начале 1850-х гг.) предлагали федерализовать австралийские колонии⁹, но эту идею не поддержала местная элита.

Инициатива премьер-министра колонии Новый Южный Уэльс Г. Паркса, поддержанная британскими властями, открыла целую серию конференций в 1890-х гг. на предмет федерализации.

На встрече в Мельбурне начался процесс создания конституции нового государства путем изучения других федеративных конституций — США, Швейцарии, Канады, Германии. Логично, что первые ораторы обратили пристальное внимание на конституционный опыт Канады, входящей в состав Британской империи. Политический ветеран из Нового Южного Уэльса, занимавший там пять раз должность премьер-министра, Г. Паркс предложил резолюцию, дословно повторяющую фрагмент из документов Квебекской конференции. За ним выступил политический тяжеловес из Квинсленда, президент Федерального Совета С. Гриффит, акцентировавший внимание на Британском Акте о Северной Америке 1867 г. и повторивший из него полномочия федеральной власти как пример для подражания. Однако в последующем выступлении лидер оппозиции из Южной Австралии Т. Плейфорд напомнил, что Конституция Канады принималась под впечатлением Гражданской войны в США, и канадский парламент получил слишком много полномочий. Поклонник США, генеральный атторней из Тасмании Э. И. Кларк остановился на конституционных достоинствах заатлантической республики, а премьер-министр Южной Австралии Дж. Кокбёрн призвал не идти по пути Канады, поскольку она не признает дифференциацию между субъектами федерации.

«На конференции довольно четко определились три направления. К первому принадлежали сторонники сильной федеральной власти, “федералисты любой ценой”, как их называли позднее, такие как Паркс (Новый Южный Уэльс) и Макроссен (Квинсленд). Представители второго направления, такие как Плейфорд (Южная Австралия) и Кларк (Тасмания), настаивали на сохранении у колоний широких прав при объединении их в федерацию. Третье — промежуточное между двумя крайними направлениями. Его выражал, в частности, Гриффит, являвшийся тогда лидером оппозиции в парламенте Квинсленда»¹⁰.

В итоге, после длительных согласований и двух референдумов, Конституция австралийского сообщества была введена в действие королевским указом в июне 1900 г.

Внешне произошедшее выглядело как заурядное событие. «В отличие от созданных ранее конфедераций Соединенных Штатов Америки и Германии, Австралия не вела войны за независимость или объединение. В отличие от итальянцев, она не пережила эпоху воссоединения Рисорджименто. Явка на референдум по созданию федерации была ниже, чем на парламентских выборах…»¹¹.

Конституция заимствовала американскую систему разделения властей, но совмещала ее с британским парламентаризмом с его главным принципом — ответственностью правительства перед парламентом. «Вдохновение для австралийского федерализма самым очевидным образом может быть обнаружено в опыте США. Многие из создателей Конституции посещали США и изучали американское конституционное право. Парадокс, но создатели конституционного строя выбрали американскую модель федерации, а не канадскую систему потому, что они были озабочены воображаемым централизованным федерализмом последней. История показала, что их ощущения были неправильными»¹². Конституционный документ был кратким: он состоял из 127 секций и 11 908 слов. Для структурирования федеративных отношений ключевое значение имели секции 51, 71, 96 и 109. В секции 51 были обозначены 40 совместных предметов ведения федерации и штатов. Среди них торговля между штатами и с другими странами, вопросы обороны, налогообложения, организации работы почты, телеграфа, метеонаблюдений, статистики и цензов, денежного обращения, банкротства, интеллектуальной собственности, брака и развода, социального обеспечения, иммиграции, эмиграции, внешней политики, строительства и покупки железных дорог (с согласия штатов), примирения и арбитража в трудовых спорах, выходящих за пределы одного штата, и т. д. Исключительные полномочия федерального центра указаны в секции 52 и состоят только из трех пунктов: 1) выбор месторасположения правительства; 2) вопросы, относящиеся к общественной службе; 3) другие вопросы, относящиеся к провозглашенным прерогативам парламента. Одновременно с этим в секциях 90 и 91 к числу федеральных прерогатив относится взимание акцизных сборов. В секции 71 был обозначен Высокий Суд как орган федерального правосудия. Секция 96 давала полномочия федеральному Парламенту предоставлять финансовую помощь штатам. Секция 109 отмечала, что в случае противоречий между законодательством субъектов и федерального центра законы последнего имеют преобладающую силу.

Существует мнение, что отсутствие четкой фиксации полномочий штатов в Конституции явилось большой ошибкой со стороны отцов-основателей¹³.

Однако следует помнить, что, видимо, по-другому и быть не могло, имея в виду, с какими трудностями проходил процесс создания федерации. Здесь не было того единого порыва к объединению, который испытали американцы, и не было слишком заинтересованных в этом элит отдельных регионов, увлекавших за собой других региональных лидеров, как это имело место в Канаде.

В отличие от других переселенческих колоний — США и Канады, Австралийское федеративное государство образовалось достаточно поздно — на исходе XIX столетия, и его создатели теоретически могли учесть ошибки своих предшественников на другом конце Земли. Но реальное значение имело другое — геополитические и исторические особенности Австралии. Огромный континент-остров с низкой плотностью населения, сложными и не всегда благоприятными природно-климатическими условиями, этнически однородным населением с большим сегментом бывших заключенных не имел мощных факторов к быстрой, спонтанной федерализации. Задачу по объединению облегчило не просто позитивное желание властей метрополии, но их стимулирующее воздействие, чего не было в случае с Канадой.

Возможно, в помыслы отцов — основателей Австралийского Союза входило намерение оставить более широкие полномочия за штатами, чем за федеральным центром¹⁴. Так или иначе на практике к сфере преимущественной ответственности штатов относятся образование, здравоохранение, жилищное хозяйство, транспорт, несчастные случаи на производство, гражданское и уголовное право, сельское хозяйство, муниципальное право, водное право. Сферой взаимной ответственности центра и субъектов в настоящее время являются защита прав потребителей, трудовые отношения, борьба с дискриминацией, права человека, окружающая среда. При этом у муниципалитетов нет значимых законотворческих полномочий. Их главная задача — сбор мусора, некоторые вопросы местного планирования, содержание парков и дорог¹⁵.

Конституционный строй в Австралии отличает завидная стабильность, что во многом объясняется жесткостью Конституции. Ее сложно изменить: законопроект, содержащий конституционную поправку, должен быть принят не только федеральным парламентом, но и получить согласие на референдуме у большинства жителей страны и у большинства жителей в большинстве штатов. За всю историю страны только 8 изменений из предложенных 44 получили поддержку. Возможно, причинами такого низкого уровня стали непонимание конституционных вопросов жителями и нежелание в них разобраться, консерватизм австралийского общественного мнения¹⁶.

Ни федеральная Конституция, ни конституции штатов не содержат билль или хартию о правах. Федеральная Конституция не упоминает специально о защите индивидуальных прав граждан, хотя и существует целый ряд ограничений на деятельность федеральных властей, имеющих аналогичный эффект. Во времена принятия Конституции в странах британской конституционной традиции не было принято защищать права граждан с помощью специально закрепленных в конституционных документах гарантий, и это положение сохранилось до наших дней, в отличие, например, от Великобритании. Отсутствует и специальная инкорпорация международных норм о правах человека в национальное законодательство. Эта ситуация вряд ли изменится в будущем, поскольку принятые федеральным парламентом билля о правах на основе его полномочий регулировать внешнеполитические вопросы встретит сопротивление со стороны штатов. Так что в силе остается традиционный механизм решения данной проблемы — через суды и отдельные акты парламента¹⁷.

Однако консервативный характер австралийского федерализма не означает, что за прошедшее столетие властные полномочия федерального центра не расширились. В ходе так называемой «тихой революции» последний смог использовать для этого такие инструменты, как финансовая помощь штатам и решения Высокого Суда.

В условиях высоких бюджетных диспропорций в Австралийской федерации между центром и субъектами предоставление грантов штатам из центра заставляет первые соблюдать некие условия или некие единые стандарты. Например, именно это обстоятельство позволило добиться определенной гармонизации учебных планов в сфере образования. После 2008 г. добровольная гармонизация при получении грантов достигается посредством Соглашения в сфере федеративных финансовых отношений и осуществляется через Совет Австралийских правительств (COAG), в который входят федеральный премьер-министр, премьер-министры штатов, главные министры территорий и президент Ассоциации Австралийских местных правительств¹⁸. Другой важный орган координации федеративных отношений — Постоянный Совет по праву и правосудию (SCLJ) в составе федерального генерального прокурора, генеральных прокуроров штатов и территорий и генерального прокурора Новой Зеландии¹⁹.

Правда, происходило это постепенно, поскольку в стране не было для этого ни необходимых социально-экономических предпосылок, ни влиятельных политических сил. У австралийской элиты, в отличие от канадских собратьев из Онтарио, не было никакой экономической сверхзадачи. Здесь не надо было ускоренно продвигаться на запад континента в опасении перед возможной экономической экспансией американского соседа.

Освоение малозаселенного континента продолжалось концентрически, от побережья к центру, в течение всего XX столетия. Вплоть до Второй мировой войны значимыми проблемами для Австралии оставались высокая задолженность перед внешними инвесторами и сырьевой моноэкспорт, базировавшийся преимущественно на вывозе шерсти и пшеницы. Проблем такого рода не было ни у Канады, ни тем более у США. После Второй мировой войны власти были вынуждены заняться форсированным привлечением иммигрантов, поскольку, как выразился один из министров, 7 млн австралийцев не могут и дальше сохранять контроль над 3 млн квадратных миль территории. Именно тогда в массовых количествах в Австралию стали впервые прибывать выходцы из Южной и Центральной Европы, а на юго-востоке страны возник комплекс из 16 дамб и 7 электростанций, построенный в течение 1949–1974 гг. Расцвела собственная промышленность (в том числе высокотехнологичные отрасли). Были освоены новые рынки сбыта (например, Япония). Страна из чисто аграрной превратилась в индустриально-аграрную державу.

В отличие от Канады, в Австралии не сложилось устойчивой комбинации чисто буржуазных политических партий, которые бы последовательно осуществляли централизаторскую идею. Если в США с середины XIX в. существовала непререкаемая монополия тандема республиканцев и демократов, а в Канаде с 1920-х гг. двухпартийной монополии консерваторов и либералов пытались бросить вызов провинциальные третьи партии, то в Австралии изначально самым устойчивым компонентом партийной системы оказалась рабочая лейбористская партия, а ее главные соперники — либералы были вынуждены часто искать союзников на стороне. При этом, однако, в Австралии не наблюдалось частой смены правительства, и это в конечном счете работало на централизацию государства²⁰.

Несомненно, что неким водоразделом в развитии австралийского федерализма стала Вторая мировая война. До этого федерализм был явно дуалистическим, т. е. федеральный центр и органы власти штатов существовали как бы отдельно друг от друга. Выдающуюся роль в мобилизации ресурсов и управленческих сил в годы Второй мировой войны сыграло лейбористское правительство Дж. Кёртина. Именно оно перед лицом огромных потенциальных опасностей, связанных с продвижением милитаристской Японии в Юго-Восточной Азии и бассейне Тихого океана, ввело в мае 1942 г. единый подоходный налог, лишив штаты данного источника налогообложения и чрезвычайно расширив полномочия федерального правительства. В послевоенное время свои финансовые полномочия штаты в полной мере так и не восстановили. Взамен они получили систему финансовых грантов из центра и движение Австралии по пути кооперативного федерализма.

В годы Второй мировой войны и 1950-х гг. Высокий Суд поддержал расширение налоговых полномочий федерального центра (First Uniform Tax Case — 1942; Second Uniform Tax Casе — 1957).

Подобному явлению способствовали не только общемировые веяния, сделавшие актуальным «государство всеобщего благоденствия», но и традиционная идеологическая повестка австралийских политических партий. Так, австралийские лейбористы при Дж. Кёртине создали эффективную мобилизационную экономику, а после окончания Второй мировой войны при новом лейбористском лидере Д. Чифли (с июля 1945) усилили этатистский натиск. И даже правительство консервативного либерала Р. Мензиса не было чуждо этатистских реверансов. Что уж тут говорить о лейбористском премьер-министре Г. Уитлеме, который попытался в 1972–1975 гг. устроить социал-демократическую революцию в мирной форме и был бесцеремонно удален из власти генерал-губернатором?!

И все же, как и в США, в экспансии центрального правительства немалую роль сыграл Высокий Суд.

Высокий Суд Австралии уже в решении D’Emden v. Pedder (1904) исходил из параллельного, не зависящего друг от друга существования федерального права и права штатов. Доктрину зарезервированных за штатами прав Суд развил в решениях по делам Peterswald v. Bartley (1904), R v. Barger (1908), Attorney General (NSW) v. Brewery Employees Union (NSW) (1908) и Huddart Parker v. Moorehead (1908). Полномочия федерального центра Высоким Судом интерпретировались тогда узко, чтобы оставить максимальное поле деятельности для штатов²¹. Однако решение Amalgamated Society of Engineers v. Adelaide Steamship Co. Ltd. (1920) положило начало экспансии полномочий федерального центра.

Он же в деле Commonwealth v. Tasmania (1983) по поводу строительства дамбы на р. Франклин, осуществляемого по предложению Гидроэлектрической комиссии штата, принял сторону федерального.

Судьи большинством в один голос (4 против 3) приняли решение, что акт федерального правительства, запрещающий штату строительство дамбы, является конституционным на основе подсекции 29 секции 51 Конституции о так называемых «внешних» полномочиях федеральной власти, сформулированных, объективно говоря, крайне туманно. Судья Мейсон подчеркнул, что эта неопределенность в конституционном тексте была допущена намеренно, с перспективой расширительного толкования, и в момент принятия Конституции не существовало ни международных организаций, ни транснациональных корпораций. Судья Мерфи сформулировал обстоятельства, при которых закон приобретает международный, или «внешний» характер (они включали случаи, когда речь шла о выполнении международного договора, рекомендацией со стороны ООН, ВТО, МОТ, сделок юридических лиц внутри Австралии с зарубежными партнерами, сделок внутри Австралии, имеющих международный характер)²².

Надо ли говорить, что подобная широкая интерпретация конституционного текста не могла не встревожить сторонников прав штатов. Дебаты по поводу «внешних полномочий» нашли продолжение в последующих делах²³, причем Высокий Суд выступал за их широкое толкование.

Еще более щедрые полномочия федеральному центру давало решение по делу New South Wales v. Commonwealth (2006). Речь шла о конституционной оценке Work Choices Act (2005) — закона о «трудовом выборе», корректирующем закон об отношениях на рабочем месте (Workplace Relations Act) 1996 г.

Эта мера, подвергшаяся резкой критике со стороны профсоюзов, продвигала принципы классического либерализма о невмешательстве государства в трудовые отношения²⁴.

Суд выступил на стороне правоцентристских сил, поддержав крайне непопулярный среди рядовых австралийцев акт. Против федерального правительства выступили штаты Новый Южный Уэльс, Западная Австралия, Южная Австралия, Квинсленд, Виктория и австралийский Союз рабочих совместно с профсоюзами Нового Южного Уэльса.

И тем не менее судьи нашли возможным проигнорировать широкое общественное недовольство и обосновали свою позицию подсекцией 20 секции 51 Конституции о правомочности федерального парламента принимать законы о «зарубежных корпорациях и торговых и финансовых корпорациях, сформированных внутри федеративного сообщества».

В свою очередь, сторонники прав штатов и прав трудящихся обращали внимание судей на то, что конституционное положение о регулировании корпораций не может пониматься столь широко: оно распространяется только на их внешнее регулирование (т. е. не охватывает регулирование персонала) и важнейшую их деятельность, не включает в себя процедуры примирения и арбитража между работниками и работодателями²⁵.

Упорство, с каким консерваторы-рыночники и большой бизнес порадовали закон, достойно сожаления. Их недальновидное стремление к безусловной победе обеспечило правящей партии поражение на последующих парламентских выборах в декабре 2007 г. и фактический демонтаж защищаемого Судом законодательства. Возникли разговоры о необходимости реформы федерализма. Усилилась критика Высокого Суда. Теперь выражается недовольство в целом его деятельностью, тем, как члены Высокого Суда произвольно интерпретируют Конституцию, неоправданно далеко уходя от намерений отцов-основателей²⁶.

За прошедшие сто с небольшим лет после принятия Конституции изменились и отношения с метрополией. Австралия совершенно добровольно длительное время находилась в тени влияния Лондона.

Она долгое время отказывалась воспользоваться широкими правами, предоставленными доминионам Вестминстерским статутом 1931 г. Только в 1942 г., в пору тяжелых военных поражений для метрополии и австралийских вспомогательных сил, накопившееся раздражение от неадекватного использования и чувство самосохранения побудили австралийское правительство ратифицировать этот документ.

Акт № 142 Парламента Австралии (1985) и Акт Парламента Великобритании (1986) устранили все остающиеся связи между законодательными и судебными органами обеих стран. Теперь Парламент Великобритании утратил право законодательствовать в отношении отдельных штатов, прекратилась практика апелляций со стороны верховных судов штатов в Судебный комитет Тайного совета. Новая конституционно-правовая ситуация, когда отдельные австралийские штаты уже не рассматривались как колонии британской короны, нашла закрепление в специальных актах этих штатов²⁷. Вместе с тем Австралия не разорвала личные связи с британским монархом. Попытка проведения референдума в 1999 г. в пользу перехода к чисто республиканской форме правления провалилась.

В исследовании 20 федеративных государств, проведенном под руководством известных компаративистов Д. Халберстама и М. Рейманна²⁸, Австралия занимает 14-е место по степени унификации права. Но вместе с тем — 1-е место среди стран прецедентного права и первопоселенческого федерализма, причем опережает даже свою бывшую метрополию — Великобританию, которая, строго говоря, федеративным государством пока еще не является. В настоящее время австралийский федерализм, судя по всему, не испытывает тех угроз, которые свойственны поляризированному и фрагментированному американскому федерализму или дестабилизируемому квебекским фактором канадскому федерализму.

Австрия

Австрийский федерализм сформировался преимущественно усилиями «сверху» в условиях распада многонациональной, дуалистической Австро-Венгерской монархии.

Император Карл I отрекся от престола 11 ноября 1918 г., а уже 12 ноября была провозглашена Германо-Австрийская Республика. Правительство возглавил лидер правого крыла социал-демократов Карл Реннер. Новое государство включало в себя девять земель, семь из которых находились в основном в пределах современной Австрии (Верхняя и Нижняя Австрия, Зальцбург, Каринтия, Тироль, Форарльберг, Штирия), а две — населенные немцами районы Моравии, Богемии и австрийской Силезии. Республику вряд ли можно было считать полноценной федерацией. Скорее это было децентрализованное унитарное государство, надеявшееся впоследствии объединиться с Германией²⁹.

«Для немецких националистов (пангерманистов) аншлюс был главным требованием по идеологическим причинам; социал-демократы решительно поддерживали эту идею по экономическим и политическим соображениям. Крупное государство представлялось более жизнеспособным…

Социалисты-христиане, в свою очередь, из политических соображений также поддерживали идею аншлюса, однако довольно вяло»³⁰.

Но надеждам этим не позволили сбыться союзники, одержавшие победу в Первой мировой войне. По условиям Версальского и Сен-Жерменского договоров (1919) объединение Германии и Австрии запрещалось. При этом державы-победительницы «подкорректировали» границы Австрийского государства — немецкие районы на востоке (т. е. в Чехии и Польше) были изъяты, равно как и южная часть Тироля, которая отошла к Италии. В то же время к Австрии отошла часть Западной Венгрии, ставшая землей Бургенланд.

Роль низов нам кажется несущественной в условиях послевоенного хаоса и разрухи. Воля столичной элиты и межпартийный консенсус функционеров оказались решающими. Корректирующее усилия оказали державы-победительницы, не желавшие объединения Австрии с Германией, но непосредственного участия в разработке Конституции они не принимали, так что эту модель федеративной консолидации по образу и подобию Канады мы не можем назвать «смешанной». Австрия как федерация сложилась в специфических условиях послевоенного времени преимущественно «сверху», хотя и не без некоторого участия масс.

Австрийская Республика получила свою конституцию в октябре 1920 г. Конституция 1920 г. стала результатом компромисса между партиями, а также между центральным правительством и землями. Она объявила Австрию парламентской федеративной республикой в составе восьми земель, но не определила объем полномочий для центральной и региональной власти. Не затронула она и вопрос о конституционных правах — те по-прежнему регулировались предшествующим имперским основным законом 1867 г. Централизаторская сущность австрийского федерализма проявилась прежде всего в слабых полномочиях верхней палаты Парламента и в явном доминировании законодательных компетенций федеративного центра. Верхняя палата — Бундесрат (которая, по мнению некоторых специалистов, таковой вовсе и не является ввиду своего неравноправного положения) комплектовалась представителями земель на основе численности их населения. Земля с наивысшей численностью населения направляла 12 представителей, остальные — пропорционально числу жителей, но не менее чем три представителя. Переписи населения должны были корректировать представительство от земель. Согласно переписи 1923 г. Вена получила 12 мест, Нижняя Австрия — 10, Штирия — 7, верхняя Австрия — 6, Каринтия, Тироль, Бургенланд, Зальцбург и Форальберг — по 3 места³¹.

Карта Австрии³²

Власть Бундесрата была ограниченной. Он мог лишь временно приостановить решение нижней палаты — Национального совета. В этом случае последний должен был принять повторное решение не менее чем половиной своего состава.

Весьма скромными были полномочия и самих земель. В их компетенции остались вопросы культуры, образования, охотничьи права, право на использование земельных участков.

«Федеральная конституция 1920 г. институционализировала участие федерации в законодательстве земель: законодательные решения ландтагов должны быть предложены на рассмотрение федерального правительства, которое (так же как Бундесрат в отношении решений Национального собрания) имело право выдвинуть возражение. Правда, оно могло быть нивелировано повторным решением ландтага. Однако ввиду того, что возражения федерального правительства определялись прежде всего не партийно-политическими, а предметно-деловыми соображениями, они имели больший вес, чем возражения Бундесрата, и зачастую побуждали земли к пересмотру принятых ранее законодательных решений»³³.

Важную роль во взаимоотношениях центра и земель был призван играть Конституционный Суд. Австрия стала пионером европейской, централизованной модели конституционного правосудия, и здесь обе стороны — центр и земли — могли проверять на соответствие Конституции федеральные и земельные законы.

В 1925 г. в конституционный документ было внесено первое уточнение, касающееся сосредоточения законодательных полномочий в центре, а административных — в землях. В 1929 г. были резко усилены полномочия президента, который до этого был чисто декоративной фигурой: он не назначал кабинет министров и не мог распустить нижнюю палату парламента. Теперь же срок его полномочий увеличили с 4 до 6 лет. Он стал назначать кабинет и получил права роспуска законодателей.

Молодой австрийский федерализм в 1920-е гг., пожалуй, подвергся еще более серьезным испытаниям, чем германский. Послевоенное переустройство мира нанесло элите и жителям Австрии глубокую психологическую травму: население страны уменьшилось с 50 млн до 6,5 млн человек, не говоря уже о буквально съежившейся в размерах территории бывшей великой империи. Многие современники полагали, что новое «усеченное» государство будет нежизнеспособным без сельского хозяйства Венгрии и промышленности Богемии. В то же время победители в Первой мировой войне оказались к Австрии более благосклонны, чем к Германии: австрийцам не пришлось выплачивать репарации. В 1922 г. им был предоставлен заем в 650 млн золотых крон, что помогло сбить гиперинфляцию.

Однако реальную угрозу для небольшой страны представляла острейшая общественно-политическая поляризация. В Вене были достаточно сильны левые настроения, а в стране в целом социал-демократы пользовались серьезной поддержкой.

В то же время были сильны и правые настроения, связанные с католической партией. В конечном счете правые силы осуществили конституционный переворот в 1934 г., чтобы в апреле 1938 г. пасть жертвой аншлюса со стороны нацистской Германии.

1 мая 1945 г., после освобождения Австрии от германской оккупации, временное правительство ввело в действие конституционный переходный акт, восстановив действия федерального конституционного закона от 1929 г. Через 10 лет после окончания войны, в 1955 г., Австрия полностью восстановила свой суверенитет.

Существует достаточно любопытная периодизация послевоенного австрийского федерализма со следующими вехами: 1945–1974 гг. — «уродливая централизация»; 1974–1988 гг. — умеренный федерализм; с 1988 г. — «развитие в непонятном направлении»; с 1995 г. — отсутствие заметного прогресса в реформе федерализма³⁴. Однако в данной классификации присутствует некая привязанность к идее децентрализации, и она объявляется неким несомненным благом, что является в корне неверным.

В конце 1940-х — 1970-х гг. был достигнут заметный социально-экономический прогресс страны.

Правительственные коалиции социал-демократов с народной партией (христианскими социалистами) в 1947–1966 гг. стабилизировали внутриполитическую ситуацию. Бюрократические должности и публичные корпорации были разделены между этими двумя политическими силами на основе пропорционального представительства. Но даже когда правительства стали однопартийными (в 1966–1971 гг. правила социал-демократическая партия) или когда обе партии стали брать себе в союзники молодую, только что образовавшуюся радикально-националистическую Австрийскую партию свободы, система пропорционального раздела должностей сохранилась³⁵.

Характерно, что выход на политическую арену Австрийской партии свободы укрепило государственный суверенитет и австрийский федерализм. Когда в 1999 г. на парламентских выборах партия под руководством энергичного И. Хайдера, желавшего освободить австрийцев от коллективной вины за преступления нацизма, получила 27% голосов, «люди Хайдера» создали коалицию с Австрийской народной партией. Этот шаг вызвал беспрецедентное и незаконное давление со стороны Евросоюза. «Представители Евросоюза, объявившие дипломатический бойкот Австрии, устраивали всяческие демонстрации, как, например, во время встречи министерства иностранных дел ЕС, когда все участники по предварительному сговору опоздали на заседание, чтобы не участвовать в церемониальном рукопожатии с министром иностранных дел Австрии. Более того, многие известные европейские политики настаивали на том, чтобы австрийцы отменили результаты выборов и провели другие»³⁶.

С распадом мировой системы социализма, а позже и СССР положение Австрии на европейском пространстве изменилось. Если ранее Австрия образовывала что-то вроде нейтрального буфера между Востоком и Западом, то теперь активизировались силы, выступающие за присоединение к Евросоюзу. С 1990 г. Австрия стала отходить от политики нейтралитета, внеся поправки в Государственный договор, которые позволяли развивать сотрудничество с германскими вооруженными силами. Во время войны в Персидском заливе Австрия была единственным нейтральным государством, разрешившим пролет над своей территорией самолетов союзников. Во время операции НАТО против Сербии в 1999 г. Австрия открыла свое воздушное пространство для полетов самолетов НАТО.

Между тем, несмотря на все внешнеполитические перипетии и известную моду в Евросоюзе на усиление полномочий регионов, Австрия сохранила жесткую централизованную модель федерализма. Федерализм, сформировавшийся в свое время «сверху», по инициативе элит, во многом сохранил первоначальные черты. Федеральный Конституционный закон 1920 г. в настоящее время включает более 159 статей, объединенных в 8 разделов. Первый раздел акцентирует внимание на федеративной конструкции, 2-й и 3-й посвящены законодательной и исполнительной власти, 4-й раздел — закону и исполнительной власти в землях. «Такой подход… не свойственен конституциям децентральных федераций (например, Швейцарии или ФРГ), в которых внутренняя организация государственной власти в субъектах федерации отнесена непосредственно к их компетенции».

Финансовому контролю посвящен 5-й раздел, 6-й раздел — правовому статусу независимых сенатов по административным делам в землях и Административному суду Австрии.

В 1981 г. появился новый раздел — Народная правозащита, а заключительные положения стали 8-м разделом.

«Компетенции федеральных органов власти в Австрии значительно шире, чем в других федеративных государствах Запада»³⁷. По сути дела, здесь отсутствует совпадающая компетенция и остаточная компетенция для субъектов федерации. Установлено, что существуют:

1) вопросы, по которым законодательные и исполнительные функции осуществляет исключительно федерация;

2) сферы жизни, где законодательствует исключительно федерация, а исполнение решений поручено землям;

3) вопросы, по которым федерация устанавливает общие принципы, а конкретизирующие законы и их исполнение принадлежат землям;

4) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность оставлены всецело за землями. Специалисты отмечают, что среди наиболее важных полномочий, закрепленных за федерацией, — внешняя политика, гражданские, торговые, трудовые, уголовные правоотношения, оборона, финансы, промышленность, многие вопросы, связанные со школами и образованием, здравоохранением, социальным вспомоществованием. В то же время компетенция земель весьма узка. Это стремительное законодательство, защита природы, местное правительство, передача прав на недвижимость³⁸. «Ни одна важная сфера деятельности не оставлена землям — даже полный контроль за их культурной жизнью. В области образования земли имеют исключительную власть только над дошкольным образованием»³⁹. Кстати, делегирование законодательной компетенции землям происходит по очень узкому кругу проблем. Это горное дело, лесное хозяйство, водное право, содержание водохранилищ, безопасность электроэнергетических установок.

Жесткость федеративной конструкции лучше всего иллюстрируют весьма ограниченные полномочия верхней палаты Парламента — Федерального совета. В то время как нижняя палата — Национальный совет избирается населением на основе пропорционального представительства сроком на 4 года и ее члены обладают правом законодательной инициативы, членов Федерального совета выдвигает каждая земля пропорционально числу своих граждан. Число мест для каждой земли в Федеральном совете варьируется от 3 до 12. Вторая по численности фракция в земельном ландтаге имеет право делегировать в Федеральный совет по крайней мере одного депутата.

Законодательный процесс основан на бесспорно ведущей роли нижней палаты. «Законопроект сначала проходит через Национальный совет, а затем передается на рассмотрение Федерального совета. Федеральный совет либо одобряет его, либо обоснованно возражает. Возражение передается Национальному совету в течение 8 недель. Если он, получив возражение, вновь проголосует в присутствии ½ своих членов за первоначальный проект, закон считается принятым. Кроме того, Федеральный совет не может возражать против решений Национального совета относительно своего регламента, роспуска, а также ряда вопросов финансового характера»⁴⁰.

Одобрение законопроекта Федеральным советом является абсолютно необходимым в трех случаях: 1) когда федеральные законы ограничивают компетенцию земель; 2) когда законы затрагивают права самого Федерального совета; 3) когда международные договоры касаются юрисдикции земель.

Ключевой фигурой в управлении землями является губернатор, назначаемый из членов правительства, которое, в свою очередь, назначается земельным парламентом. «Губернатор отвечает перед земельным правительством за исполнение полномочий, находящихся в ведении земель, а также перед федеральным правительством за исполнение полномочий в рамках опосредованного федеративного управления (т. е. делегированных федерацией). Губернатор земли представляет ее интересы, является председателем правительства и высшим должностным лицом в правительственном аппарате»⁴¹.

«Известная правовая ограниченность земель и их представителей стимулирует последних искать иные формы координации и выражения мнений провинций. В частности, этой цели служит не обозначенный в Конституции форум “инициативы снизу”, как регулярно собирающаяся конференция глав земельных правительств. …Не случайно постоянным участником конференции является федеральный канцлер. Члены его кабинета также в курсе дел провинциальных властей, принимают участие в регулярных конференциях отраслевых министров земельных правительств»⁴².

В целом австрийский федерализм может быть охарактеризован как кооперативный и симметричный, поскольку все субъекты обладают одинаковым статусом⁴³. Критических территориальных и демографических диспропорций между немногочисленными субъектами федерации не существует.

Наиболее крупными территориальными единицами являются Нижняя Австрия, Штирия, Тироль, Верхняя Австрия. Вена с небольшим отрывом от других земель лидирует по численности населения.

Возможно, улучшение кооперации между общинами, районами и федеральными землями необходимо. Возможно, нужна бóльшая финансовая прозрачность, однако диктат Евросоюза в отношении регионализации государства неуместен. В 2003–2005 гг. предпринимались попытки выработать новую Конституцию. Но предложенный «проект Фидлера» усиливал полномочия центра, а земли хотели расширить свои полномочия. Так что после провала проекта общеевропейской конституции на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 г. о конституционном реформировании в самой Австрии предпочли забыть. Думается, что тем самым страна смогла сохранить свою самобытность и политическую стабильность, не зависящую от пресловутой «политической моды». И это надо ценить. «Австрийский федерализм имеет ряд важных особенностей, нехарактерных для соседних государств с федеративным устройством. В отличие от Швейцарии он многоязычен, в отличие от Германии в нем нет земли “более равной”, чем все остальные (Бавария). Иным является и бельгийский вариант, где обе части (Валлония и Фландрия) являются по многим признакам скорее разделенными, чем составными частями Бельгии. Стабильность австрийской федерации выгодно отличает ее от исторической судьбы других бывших частей Австро-Венгрии (Чехословакии, Югославии), утративших свою федеративность…»⁴⁴.

Административный федерализм

Еще в имперской Германии, а затем и в последующие периоды германской истории появилась модель «административного федерализма». «Сочетание централизованного руководства, выразившегося прежде всего в широких законодательных полномочиях федерального центра, с децентрализованным применением управленческих полномочий дало повод говорить о сведении германской федеральной системы до уровня некого “административного федерализма”. При этом такое разве было еще больше отягощено посягательством на автономию земель со стороны Европейского сообщества»⁴⁵.

Алтузий И.

Иоганн Алтузий (1557–1638) — известный немецкий юрист, теоретик права, один из основоположников теории естественного права.

Получал образование в Кельне, Женеве и Базеле. В 1586 г. получил степень доктора наук в Базеле.

Автор работ «Об искусстве римской юриспруденции, методически изложенной» в двух книгах (1586), «Политика, изложенная методически и проиллюстрированная примерами Божественного и человеческого» (1603).

В 1603 г. опубликовал свой главный труд «Политика, изложенная методически и проиллюстрированная примерами Божественного и человеческого», благодаря которому получил известность в политической и правовой науке, не только зарубежной, но и отечественной.

Развивал идею народного суверенитета. Для характеристики общества использовал понятие consociatio symbiotica — объединение, союз для взаимополезного сожительства. Носителем верховной власти (суверенитета) в обществе объявляется сам народ. Хотя правители и получают свою власть путем договора с народом, соглашение может быть расторгнуто, если властители станут злоупотреблять делегированными функциями. Прилагая свою теорию к реальной жизни, объяснял политико-правовое устройство Римско-Германской империи как господство императора, основой которого является договор о власти и подчинении, заключенный с представителями народа-суверена — курфюрстами (выборщиками императора).

Идеи Алтузия явились базой для становления теории федерализма.

Амбедкар Б. Р.

Бхимрао Рамджи Амбедкар (1891–1956) — видный индийский юрист, экономист, политический деятель и социальный реформатор, главный архитектор Конституции Индии.

Получил степени доктора наук в Колумбийском университете и Лондонской школе экономики.

Автор работ «Проблемы рути: истоки и пути решения», «Администрация и финансы Ост-Индской компании», «Эволюция провинциальных финансов в Британской Индии».

Являлся министром юстиции в первом правительстве независимой Индии и председателем комитета по подготовке Конституции в Конституционной Ассамблее. Выступал против специального статуса для штата Джамму и Кашмир. Был защитником интересов касты неприкасаемых.

В 1951 г. ушел в отставку после того, как Парламент отклонил его проект Кодекса индусов, предусматривающий равенство полов в вопросах замужества и наследования. В 1952 г. назначен членом верхней палаты Парламента. В 1956 г. перешел в буддизм и способствовал обращению в эту веру многих представителей касты неприкасаемых.

Аргентина

Федерализм в этой латиноамериканской стране прошел в своем становлении через гражданскую войну. Здесь были особенно остры противоречия между консерваторами-унитаристами и либералами-федералистами. Проблему обостряли претензии на власть и экономическое лидерство со стороны столичного города и главного порта страны — Буэнос-Айреса. В конце концов после падения кровавой диктатуры демагога-каудильо Х. М. Росаса в 1853 г. была принята Конституция, зафиксировавшая федеративный статус государства.

Делегаты конвента, в основном адвокаты и священники, обращались к опыту Конституции Испании 1812 г., Конституции Швейцарии 1832 г., Федеральных законов Чили 1826 г. и Конституции 1833 г., Конституции Франции 1793 г. и 1848 г., но решающее влияние на них оказала Конституция США 1787 г. Именно дух американского конституционализма витал над конституционным проектом, присланным Хуаном Батистой Альберди и вдохновившим делегатов⁴⁶. Тем

...