О. В. Чумакова

Правовые и организационные проблемы обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.965.4

ББК 67.75

Ч-90

Автор:

Чумакова О. В., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и финансового права Всероссийского государственного университета юстиции.

В монографии проанализированы положения Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и законов субъектов Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи. Рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию бесплатной юридической помощи. Особое внимание уделено деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, являющегося уполномоченным органом в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Разобраны особенности оказания бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и при оказании психиатрической помощи. Автор исследует особенности оказания бесплатной юридической помощи участниками государственной и негосударственной систем и предлагает свое видение системы оказания бесплатной юридической помощи. В работе представлен опыт зарубежных стран по оказанию бесплатной юридической помощи.

Законодательство приведено по состоянию на 01.12.2021.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся данной проблематикой.

УДК 347.965.4

ББК 67.75

© Чумакова О. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Происходящие в стране масштабные преобразования обусловили необходимость развития института оказания гражданам бесплатной юридической помощи. Возможность получения гражданами квалифицированной юридической помощи на безвозмездной основе обсуждается уже не одно десятилетие. И в дореволюционной России, и в советские годы, и в постсоветский период данной проблеме уделялось много внимания со стороны ученых-­правоведов. Не раз делались попытки нормативно урегулировать оказание бесплатной юридической помощи, при этом рассматривались различные варианты реализации форм и методов управленческих действий государственных органов по оказанию гражданам такой помощи.

В Российской империи присяжным поверенным было вменено в обязанность оказывать правовую безвозмездную помощь лицам, имевшим соответствующее право из-за их бедности. Советское законодательство очерчивало круг лиц, которым была положена бесплатная помощь адвокатов. Оказывалась такая помощь фактически за счет государства, ибо адвокатура была неотъемлемым институтом государства. Кроме адвокатского сообщества реальную бесплатную правовую помощь предоставляли гражданам юристы организаций по месту их работы и профсоюзы. В современных условиях адвокаты оказывают гражданам квалифицированную юридическую помощь чаще всего за деньги, хотя в Федеральном законе от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» есть упоминание о категориях граждан, которым юридическая помощь должна быть оказана бесплатно. Основанием для получения такой помощи на безвозмездной основе является отнесение граждан к числу малоимущих.

Начиная с 2005 года, когда Правительство Российской Федерации (далее — Правительство РФ) приняло постановление от 22.08.2005 № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам», в стране стали развиваться не только правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи, но и практика ее оказания как на федеральном, так и на региональном уровнях. На основании данного постановления уже в 2006 г. десять субъек­тов Российской Федерации (далее — субъекты РФ, субъекты Федерации) в виде эксперимента создали государственные юридические бюро, оказывающие бесплатную юридическую помощь определенным категориям граждан. Результаты этого эксперимента, рамки которого постоянно расширялись, сыграли значительную роль в подготовке и принятии Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

За прошедшие девять лет в стране созданы государственная и негосударственная системы оказания бесплатной юридической помощи гражданам, в которые вовлечены определенные физические и юридические лица, предоставляющие такую помощь. В бесплатной юридической помощи в стране ежегодно, по данным Минюста России, нуждаются от 29 до 32 миллионов граждан, значительная часть которых ее получает. Возникли фактически новые общественные отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи нуждающимся в ней гражданам. Эти отношения затрагивают огромную часть нашего общества, включающую не только граждан, обращающихся за по­мощью, но и субъек­тов, связанных с ее непосредственным предоставлением, организацией данной деятельности. Среди прочих к числу участников государственной системы оказания бесплатной юридической помощи относятся органы исполнительной власти, которые не только решают организационно-­правовые задачи в названной сфере общественных отношений, реализуя разнообразные формы и методы своей деятельности, но и сами оказывают такую помощь.

Однако ни в законодательстве, ни в научной литературе до сих пор не проработаны в должной мере многие правовые и организационные вопросы оказания правовой помощи гражданам, следствием чего являются серьезные недостатки при осуществлении этой деятельности. Проводимые исследования относятся лишь к отдельным аспектам возникающих проблем, не рассматривают оказание правовой помощи гражданам как комплексный институт со всеми присущими ему взаимосвязями. Фактически не изучаются системные подходы к организации информационных потоков между участниками оказания бесплатной юридической помощи гражданам, в том числе возможные механизмы обмена информацией по данным вопросам органов исполнительной власти между собой и с другими субъек­тами, осуществляющими эту деятельность. Отсутствие подобных научных проработок не способствует организации эффективного участия органов исполнительной власти в обеспечении граждан бесплатной юридической по­мощью, что не только сводит на нет цели Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», но и подрывает соответствующую социальную политику государства.

К числу ученых, чьи идеи и разработки по вопросам прав граждан, в том числе на получение юридической помощи, использованы при написании монографии, необходимо назвать: Е. А. Абросимову, С. А. Авакьяна, Н. В. Альбрант, Е. В. Артемьева, М. В. Баглая, Е. Ю. Бархатовой, Е. А. Бевзюк, О. Н. Бондарь, А. И. Бугаренко, А. А. Васильева, В. В. Гошаляк, А. Б. Гутникова, Ю. А. Дмитриева, М. А. Дранжевского, З. М. Казачкову, В. С. Кашковского, И. В. Краснова, О. Ю. Кривоносову, О. Е. Кутафина, Ю. И. Лейбо, С. О. Лобанова, Е. А. Лукашеву, И. Н. Лукьянову, Е. С. Любовенко, А. Г. Манафова, А. С. Миронова, О. Ю. Олейника, Е. В. Осипову, А. С. Остапенко, А. С. Плетень, В. А. Ржевского, Ю. И. Стецовского, О. А. Тарасов, Т. В. Трубникову и других авторов.

Среди специалистов в области административного права, которые внесли существенный вклад в изучение организационно-­правовых проблем деятельности органов исполнительной власти и результаты исследований которых легли в основу работы над темой данной монографии, необходимо указать: Ю. Е. Аврутина, А. Б. Агапова, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, О. В. Гречкину, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, А. Б. Зеленцова, С. М. Зубарева, С. М. Зырянова, А. И. Каплунова, И. Б. Кардашову, И. Ш. Килясханова, А. В. Кирина, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, А. М. Кононова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, Е. Б. Лупарева, В. И. Майорова, В. М. Манохина, А. В. Мартынова, С. Н. Махину, Ю. И. Мигачева, Л. А. Мицкевич, А. Ф. Ноздрачева, Н. И. Побежимову, Л. Л. Попова, Ф. С. Разоренова, О. С. Рогачеву, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищеву, В. Е. Севрюгина, П. П. Сергуна, А. Ю. Соколова, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. А. Старостина, А. И. Стахова, Ю. В. Степаненко, С. С. Студеникина, М. С. Студеникину, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, В. П. Уманскую, В. Ю. Ухова, А. А. Фатьянова, С. Д. Хазанова, К. В. Черкасова, В. В. Черникова, А. П. Шергина, О. В. Шмалий, М. А. Штатину, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, О. А. Ястребова и других ученых.

Несмотря на определенную скудность научных публикаций по вопросам оказания бесплатной юридической помощи гражданам, в частности организационно-­правовым аспектам деятельности системы исполнительной власти конкретно в данной сфере, в трудах названных ученых содержатся немало общетеоретических воззрений, эмпирических данных и сведений практического характера, размышления над которыми способствовали более глубокому пониманию автором соответствующих проблем в работе органов исполнительной власти, особенностей применения ими форм и методов реализации своих полномочий в исследуемой области общественных отношений.

Немало материала автор подчерпнул и из имеющихся источников, отражающих роль государственных органов зарубежных стран, их муниципальных органов в организации и контроле работы субъек­тов, призванных оказывать юридическую помощь населению, а также присущую разным странам специфику взаимодействия субъек­тов, решающих соответствующие задачи.

Глава 1. ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ ОКАЗАНИЯ ГРАЖДАНАМ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

§ 1. Право граждан на получение бесплатной юридической помощи

Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ) определила приоритет личности, ее прав и свобод1. Это положение является одним из основополагающих для развития правовой системы в современной России. Однако, по мнению А. С. Плетень, с которым нельзя не согласиться, права и свободы граждан, закрепленные в Конституции РФ, будут иметь действенное значение лишь при наличии правового механизма их реализации2. Статья 48 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право на получение квалифицированной юридической помощи. Как отмечает Ю. И. Лейбо, данное положение обусловливает необходимость одинаковой юридической защиты всех граждан, нуждающихся в такой помощи, независимо от их материального благополучия. Иначе будет нарушено равенство граждан и принцип гарантии честного ведения процесса3.

К сожалению, понятия «юридическая помощь«и «бесплатная юридическая помощь«до настоящего времени в российском законодательстве не закреплены. Также нет единого понимания, какую юридическую помощь следует считать квалифицированной.

Исследованием вопросов конституционного права на получение бесплатной юридической помощи занимались в своих диссертациях такие авторы, как А. С. Плетень4, А. И. Бугаренко5, А. Г. Манафов6, И. В. Краснов7, О. Н. Бондарь8. Ими определено, что право на получение бесплатной юридической помощи, необходимо рассматривать как составную часть прав человека в целом.

По мнению А. И. Бугаренко, права человека — это неотъемлемая часть общественных отношений, они являются правовой формой взаимосвязи между собой членов общества, координации поведения и поступков людей9. При этом право на получение бесплатной юридической помощи, относится к такому виду прав человека, как права-­гарантии10. В своей основе эти права формулируют те условия и возможности жизнедеятельности людей, которые объек­тив­но необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества, государства11.

Как полагает А. Г. Манафов, гарантированное Конституцией РФ право на квалифицированную помощь следует рассматривать в качестве меры обладания человеком определенного социального блага, т. е. возможности получения профес­сио­наль­но­го содействия в отстаивании своих прав и законных интересов со стороны адвокатуры, нотариата и других организаций. Однако это право предусматривает также наделение населения юридическими знаниями, умениями и навыками, необходимыми для отстаивания своих прав и законных интересов12. А. С. Плетень же не считает данное суждение А. Г. Манафова достаточно полным по своему содержанию, так как употребляемые в нем слова «знания, умения и навыки», по его мнению, скорее являются результатом реализации права на получение квалифицированной юридической помощи13.

В. В. Гошаляк определил конституционное право граждан на получение квалифицированной юридической помощи, с одной стороны, несколько у́же, а с другой стороны, значительно шире, чем А. Г. Манафов, как право на обращение к адвокату, нотариусу, иному юристу, в государственный или муниципальный орган за получением консультации, либо защитой нарушенных прав, а также за закреплением субъек­тив­ных прав с целью предупреждения возможного нарушения их в будущем14.

По нашему мнению, рассмотренные выше определения не затрагивают таких элементов права граждан на получение юридической помощи, как право на юридическую помощь для формирования правосознания, право на получение юридической информации, право на разъяснение содержания правовых норм, право на получение юридических знаний с целью повышения правовой культуры. Из приведенных суждений также не вытекает право на представительство в рамках гражданских и административных правоотношений.

А. С. Плетень в предложенной ею дефиниции права на получение квалифицированной юридической помощи утверждает, что, являясь конституционным правом на получение квалифицированной юридической помощи, которое закреплено Конституцией РФ в соответствии с международными нормами и принципами, оно представляет собой реальную гарантию каждого человека быть обеспеченным защитой его нарушенных прав, свобод и законных интересов. При этом А. С. Плетень имеет в виду не только уже нарушенные права, свободы и законные интересы, но и находящиеся под угрозой их нарушения. Такая защита осуществляется в том числе и субъек­тами, обладающими полномочиями оказывать квалифицированную юридическую помощь15.

Говоря о гарантиях на обеспечение прав, О. Е. Кутафин считал, что их следует понимать, как «меры, позволяющие лицу реализовать принадлежащие ему права и свободы»16. С. М. Шахрай полагает, что гарантии могут быть условно разделены на общие и гарантии правосудия. Общей гарантией, по его мнению, является, например, принцип защиты прав и свобод человека и гражданина. К гарантиям правосудия автор относит: судебную защиту, самозащиту прав и свобод, возмещение вреда, право на юридическую помощь, презумпцию невинов-ности, запрет повторного осуждения, запрет обратной силы закона17.

Как справедливо отмечает А. И. Бугаренко, ссылаясь на положение ч. 2 ст. 17 Конституции РФ, что основные права и свободы человека и гражданина, являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи бесплатной, ограничению не подлежит18.

Большинство исследователей выделяют такие элементы права на получение юридической помощи, как юридическая помощь при обеспечении прав и свобод личности, юридическая помощь при их защите, а также при формировании правосознания. Ю. И. Стецовский считает, что юридическая помощь — это «вой­на за права», в которой используются все законные средства и способы защиты прав и интересов гражданин. К таким средствам и способам защиты прав и интересов населения он относит разъяснения, составление жалоб, заявлений и ходатайств, истребование документов, совершение иных необходимых действий, как в судопроизводстве, так и вне его19.

А. С. Миронов считает, что право на юридическую помощь обладает всеми признаками субъективного права20. По его мнению, право на юридическую помощь является относительным и абсолютным21. В своем диссертационном исследовании он обосновывает, что это право является абсолютным, так как никто — ни граждане, ни государство — не имеет права препятствовать получению юридической помощи. Относительность же, как он полагает, заключается в том, что для полного обеспечения права на юридическую помощь необходима активная деятельность уполномоченных на то лиц22.

М. В. Баглай имеет другое мнение, считая, что право на защиту относится к числу абсолютных прав, аргументируя это тем тезисом, что гражданину, обвиняемому в уголовном преступлении, ни при каких обстоятельствах гражданину нельзя отказать в такой помощи23.

Интересно на эту тему рассуждает В. А. Ржевский. Право на получение квалифицированной помощи он рассматривает как «право на защиту»24. Заслуживает особого внимания мнение тех авторов, которые считают, что право на квалифицированную юридическую помощь надо относить к самостоятельной группе основных прав, направленных на защиту иных прав граждан25. Так О. Н. Бондарь считает, что право на получение квалифицированной юридической помощи по своему нормативному содержанию шире и богаче, чем право на защиту26.

По мнению А. А. Васильева, существующий подход законодателя четко продемонстрировал, что получение бесплатной квалифицированной юридической помощи является самостоятельным правом. Его нельзя относить к правомочиям более широкого права27. Он так же считает, что право всех граждан на получение квалифицированной юридической помощи и право на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи гражданами, нуждающимися в этом, являясь самостоятельными конституционными правами граждан, соотносятся как общее и частное28.

Есть и другие авторы, придерживающиеся того же мнения. Например, А. С. Остапенко считает, что, установив гарантии реализации права на оказание юридической помощи, законодатель определил, в частности, виды оказываемой бесплатной юридической помощи, а также квалификационные требования к лицам, оказывающим такую помощь. Более того, он предусмотрел финансовое обеспечение государственных гарантий этой помощи и иные организационные мероприятия29.

До принятия Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» единственным правовым актом в данной сфере были Основы государственной политики в сфере развития правовой грамотности и правовой культуры30. Соответственно, правовая культура и просвещение ранее не были предметом законодательного регулирования. В тексте Основ сказано, что они направлены на формирование высокого уровня правовой культуры населения, воспитания у него уважения к закону, правопорядку, суду, добросовестности и добропорядочности. Эти черты должны быть преобладающими в социальном поведении граждан, обеспечивать преодоление их правового нигилизма, способствовать развитию России как современного цивилизованного государства31.

По мнению авторов Комментария к Федеральному закону от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», действующая ранее, начиная с 2002 года, модель оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам в целом оказалась неэффективной. Естественно, что при разработке нового федерального закона одной из главных целей была определена необходимость создания условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи32.

В ст. 2 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» закреплено право на получение квалифицированной юридической помощи, а также определено, что случаи и порядок предоставления такой помощи должны быть урегулированы исключительно федеральным законом и законами субъек­тов РФ. Фактически эта статья дублирует содержание статьи ч. 1 ст. 48 Конституции РФ, в которой закреплено, что только в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Таким образом, законодательно определено, что единственным видом нормативного правового акта, закрепляющим случаи оказания юридической помощи, является закон.

Статья 2 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» определяет общие требования к субъек­там, имеющим право на получение юридической помощи бесплатно. В первой части этой статьи речь идет о гражданах Российской Федерации. По мнению авторов научно-­практического комментария под редакцией Ю. А. Дмитриева, следует исходить из того, что в данной статье рассматривается лишь потенциальное право соответствующей категории граждан, имеющих право получить бесплатную юридическую помощь. Хотя органы и организации, входящие как государственную, так и негосударственную системы оказания такой помощи, обязаны оказать ее бесплатно33. При этом льготным категориям граждан, имеющим соответствующее право, оплата оказываемых им услуг производится из бюджетов субъек­тов РФ. Региональные органы государственной власти могут расширять и дополнять список льготников, установленный федеральными законами, в зависимости от возможностей региона. К сожалению, далеко не все регионы реализуют это.

По общему правилу, установленному в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», юридическая помощь предоставляется бесплатно только гражданам Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» зиждется на национальном принципе закрепления правового статуса иностранного гражданина в нашей стране. Иностранный гражданин, пребывающий на территории Российской Федерации, обладает всеми правами и свободами и несет обязанности, которыми наделены граждане Российской Федерации, за исключением случаев, прямо установленных данным Законом34.

Рассмотрим возможности оказания бесплатной юридической помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства. Федеральным законом и соответствующим международным договором должны быть определены, в каких случаях иностранные граждане и лица без гражданства могут получить бесплатную юридическую помощь, а также порядок ее получения. Н. А. Полякова пришла к выводу, что иностранные граждане или лица без гражданства, живущие, работающие, получающие образование в России, всегда могут получить юридическую помощь бесплатно прежде всего в тех случаях, когда они являются подозреваемыми или обвиняемыми по уголовному делу. Такая возможность для них должна появляться также, если они выступают ответчиками по гражданскому делу, не достигли возраста совершеннолетия, содержатся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, поступили в Российской Федерации по контракту на военную службу35.

Между тем в настоящее время международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранным гражданам юридической помощи сводится к подписанию региональных соглашений и двусторонних международных договоров, которые являются типовыми36. Тем иностранным гражданам, которые временно проживают на территории России, юридическую помощь должны оказывать консульские учреждения того государства, гражданами которого они являются, причем на тех условиях, которые установлены национальным законодательством. Гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранных государств, первичную юридическую помощь консульские учреждения нашей страны оказывают бесплатно, а затем в пределах страховых сумм или на иных возмездных условиях.

По мнению авторов научно-­практического комментария, иначе обстоит дело с постоянно проживающими в Российской Федерации иностранными гражданами, которые реализовывают свои права на определенные трудовые отношения. При этом они должны приобрести право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 45 Конституции РФ. Вопрос об условиях, при которых она должна быть оказана, в настоящее время остается открытым. Бесплатно помощь, очевидно, может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, но в ней, видимо, возможно и отказать на основании ч. 1 ст. 1 Федерального закона о бесплатной юридической помощи37.

Однако для некоторых категорий иностранных граждан из общего правила возможны исключения. Так, ст. 5 Закона РФ от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»38 прямо наделяет лицо, признанное беженцем всеми правами гражданина Российской Федерации, правда, с оговоркой «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»39. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а, возможно, в ней будет отказано в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи. По нашему мнению, проблему с беженцами надо решать на уровне субъек­та Российской Федерации, на территории которого беженец преимущественно проживает. Что касается международных договоров Российской Федерации, то пока проблем бесплатной юридической помощи не решают40. Однако нельзя исключить возможности появления подобных актов, но в любом случае они могут действовать только на условиях взаимности.

Заметим, что до принятия Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» существенную долю правового регулирования составляли нормативные правовые акты субъек­тов РФ, принятые в порядке реализации ст. 26 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»41, поскольку определение собственно бесплатного порядка предоставления юридической помощи было полномочием субъек­та РФ. С принятием Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» законодательство субъек­тов по рассматриваемому вопросу претерпело существенные изменения.

Как уже отмечалось, авторы, изучавшие проблемы конституционного права граждан на получение бесплатной юридической помощи, считают, что однозначно принятое определение понятия «право на получение квалифицированной юридической помощи» до сих пор отсутствует. Нет и определения самого понятия «квалифицированная юридическая помощь»42. Однако теоретическую попытку определения понятия и нормативного содержания права на получение квалифицированной юридической помощи в разное время предпринимали В. В. Гошуляк43, И. В. Краснова44, А. Г. Манафов45, Н. В. Альбрант46, А. С. Плетень47 и др.

По мнению авторов комментария, основные характеристики права на получение юридической помощи: конституционное право на юридическую помощь в субъективном и объек­тив­ном смыслах; неотъемлемость и невозможность ограничения права на юридическую помощь; конституционное право на юридическую помощь является основным правом человека; реализация права на юридическую помощь базируется на основополагающих принципах конституционного статуса человека; конституционное право на юридическую помощь обладает всеми признаками конституционных прав человека и гражданина; юридическая природа права на квалифицированную юридическую помощь48.

Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи является субъективным правом прежде всего потому, что позволяет получать каждому определенные блага. В данном случае благом будет выступать юридическая помощь, в том числе бесплатная. По мнению К. Экштайна, право на юридическую помощь выражают основополагающие идеи Конституции РФ49.

Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи не может быть ограничено, и в том случае, если речь идет о возможном нарушении государственной тайны. К такому решению пришел Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27.03.1996 № 8-П «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ от 21.07.1993 «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В. Н. Синцова, В. Н. Бугрова и А. К. Никитина». В своем решении Конституционный Суд РФ указал, что отказ обвиняемому в приглашении выбранного им адвоката по причине отсутствия допуска к государственной тайне неправомерно ограничивает конституционное право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи50.

Также Конституционным Судом РФ была подтверждена неотъемлемость рассматриваемого конституционного права в решении по делу З. Р. Шенгелая51. Общеизвестно, что любое демократическое государство стремится закрепить в своем основном законе все права, зафиксированные в международных документах. Поэтому названные «основными» в международных соглашениях права в большинстве своем имплементируются в тексты действующих конституций государств, и Российская Федерация здесь исключением не является. Поэтому полагаем, что возможно отождествить основные и конституционные права человека.

В Российской Федерации во всех сферах жизни государства и общества за последние десятилетия произошли глобальные изменения. Это повлекло за собой необходимость на законодательном уровне формирования и обеспечения бесперебойного функционирования государственной системы бесплатной юридической помощи. Фактически государство на федеральном уровне впервые в новейшей истории России дало возможность гражданам реализовать предоставленное Конституцией РФ право на получение квалифицированной юридической помощи не на словах, а на деле, и взяло на себя ответственность за создание государственной системы бесплатной юридической помощи

Это стало предпосылкой создания дополнительных государственных гарантий в сфере оказания и получения квалифицированной юридической помощи.

Государство не может ограничить право гражданина на получение квалифицированной юридической помощи. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»52. Из логики этой статьи можно сделать вывод, что использование права на получение юридической помощи не представляет никакой угрозы основам конституционного строя и безопасности граждан и не может по этой причине быть ограничено государством. Поэтому согласно Конституции РФ, право на получение квалифицированной юридической помощи в число тех конституционных прав и свобод, которые не подлежат ограничению.

И. М. Поташник считает, что, хотя данное право, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения, тем не менее оно не является абсолютным53. Однако другие исследователи считают это право абсолютным54. Между тем в ст. 17 Конституции РФ закреплено, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать прав и свобод других лиц. В этой связи, по мнению В. В. Гощуляк, подобно тому, как рассуждения о возможности абсолютной свободы абстрактны, не существует и абсолютного права55.

В Юридической энциклопедии указано, что пределами реализации гражданами своих прав являются права и законные интересы других лиц. «Гражданин не может пользоваться этим правом с целью нарушения прав других. Ведь получать квалифицированную юридическую консультацию можно не только с целью реализации своего права, но и с целью злоупотребления правом, т. е. использования субъективного права в противоречии с его социальным назначением, что влечет за собой нарушение охраняемых законом прав и интересов гражданина, общественных и государственных интересов»56.

В этой связи мы согласны с мнением В. Ю. Панченко, который утверждает, что право на получение юридической помощи имеет пределы своего осуществления и не может быть использовано с целью нанесения вреда правам и законным интересам других лиц57.

Действительно, хотя в ст. 2 Конституции РФ закрепляется, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государства, что признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией РФ (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ), тем не менее осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18 Конституции РФ). В России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).

Эти положения применительно к праву на получение квалифицированной юридической помощи можно трактовать следующим образом:

1) признание, соблюдение и защита права на юридическую помощь закрепляются как обязанность государства, так как оно приобрело высший конституционный статус;

2) права и свободы других лиц при осуществлении права личности на квалифицированную юридическую помощь не должны нарушаться. Можно сделать вывод о том, что конституционное право на юридическую помощь, как и любое иное право, не является абсолютным, не может использоваться во вред и имеет свои пределы, определяемые правами и законными интересами других лиц;

3) право на получение квалифицированной юридической помощи является непосредственно действующим; если оно не будет законодательно урегулировано либо закон в этой части не будет соответствовать Конституции РФ, то следует применять непосредственно нормы Конституции РФ;

4) в России не должны издаваться законы, отменяющие либо ущемляющие право на юридическую помощь.

Л. Д. Воеводин выделяет четыре признака конституционных прав: они являются основными, составляют базу всей системы юридических прав, имеют высшую юридическую силу, нуждаются в повышенной защите58. В. Г. Стрекозов к таким признакам причисляет следующие: конституционные права определяются в общем виде, реализуются на всей территории страны, постоянно действуют, каждый гражданин Российской Федерации обладает одним и тем же кругом этих прав59.

Определяя юридическую природу конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо указать, что в научных работах не выработано единого взгляда относительно того, к какой группе согласно принятой в науке конституционного права классификации основных прав и свобод следует отнести данное право.

О. Е. Кутафин подчеркивал, что «в Конституцию РФ включены нормы, являющиеся исходными в правоустановлениях, направленных на обеспечение в должной мере справедливого отношения к человеку в ходе судебного разбирательства»60. М. В. Баглай и Б. Н. Габричидзе относят право на получение юридической помощи к конституционным гарантиям правосудия61. Получение квалифицированной юридической помощи, включая предоставление в предусмотренных законом случаях бесплатной юридической помощи, А. Н. Кокотовым также рассматривается в качестве конституционной гарантии правосудия62.

По мнению Е. А. Лукашевой, наряду с общими государственными гарантиями прав и свобод граждан необходимо выделять определенные гарантии защиты их прав и свобод. К последним она относит и конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи63. С. А. Авакьян же считает, что для обеспечения правового статуса личности необходимо закрепление на конституционном уровне прав по защите других прав и свобод. К ним относятся право на судебную защиту, на рассмотрение дела в надлежащем суде, презумпция невиновности и гуманизм правосудия, а также право на получение квалифицированной юридической помощи64.

А. В. Малько полагает, что право на получение квалифицированной юридической помощи является определенным способом защиты иных конституционных прав и свобод65. Такого же мнения придерживается и В. Г. Стрекозов. Он пишет, что в Конституции РФ четко просматривается закрепление норм, направленных на обеспечение защиты прав и свобод граждан. Такая защита во многом определяется возможностью обеспечения правовой помощи66.

Одной из составляющих конституционно-­правового механизма обеспечения основных прав человека в России К. К. Гасанов называет «механизм обеспечения человека квалифицированной юридической по­мощью»67. Под ним автор понимает взятую в единстве систему правовых средств, через которую осуществляется юридическое содействие человеку в тех или иных правоохранительных или правозащитных отношениях по поводу реализации основных прав.

Позиция А. В. Зиновьева сводится к тому, что к традиционно выделяемым в науке конституционного права трем группам прав — личным, политическим, социально-­экономическим. Необходимо добавить еще четвертую группу, которую он называет юридическими правами-­гарантиями человека и гражданина, включая в эту группу право на государственную защиту своих прав (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ); право защищать свои права и свободы всеми способами (ч. 2 ст. 45); право на судебную защиту своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46); право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48); право пользоваться по­мощью адвоката (ч. 2 ст. 48); право не свидетельствовать против себя самого, своей супруги (супруга) и близких родственников (ст. 51); право на компенсацию причиненного ущерба от преступления и злоупотребления властью (ст. 52, 53); презумпцию невиновности (ст. 49)68.

В литературе имеются попытки дать определение права на получение квалифицированной юридической помощи. Выше мы уже отмечали, что авторы Комментария к Федеральному закону «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» полагают следующее. Право на получение квалифицированной юридической помощи — это закрепленная Конституцией РФ в соответствии с международными нормами и принципами возможность каждого, во-первых, получать определенные блага; во-вторых, защищать реально нарушенные права, свободы и законные интересы; в-третьих, защищать находящиеся под угрозой такие права, свободы и интересы. При этом для оказания помощи необходимо обращаться к специальным субъек­там69.

Е. С. Любовенко считает, что право на получение квалифицированной юридической помощи является гарантированной Конституцией РФ возможность каждому гражданину самостоятельно выбирать и получать необходимое юридическое консультирование и реальную правовую помощь. Подобные консультации и помощь должны обязательно отвечать государственным стандартам качества, содействовать оптимальному осуществлению прав, свобод и законных интересов граждан, эффективной их защите. При этом консультации, иная юридическая помощь должны оказываться на возмездной или безвозмездной договорной основе, либо субъек­тами, наделенными соответствующими обязанностями70.

Свое видение права на получение квалифицированной юридической помощи представил И. В. Краснов. Он считает, что конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи необходимо рассматривать в качестве определенного права человека обращаться к адвокату, нотариусу, прокурору, в государственный орган, в муниципальный орган, в общественную организацию, чтобы получить консультацию, другую юридическую помощь, которая позволяет обратившемуся за по­мощью приобрести знания для защиты его нарушенных прав, юридического закрепления субъек­тив­ных прав, а также с целью предупреждения возможного нарушения его прав в будущем71.

Однако указанные определения не охватывают всех признаков, свой­ств правоотношений по оказанию юридической помощи, рассмотренных в данном параграфе и присущих этому процессу в различных ситуациях. Дело в том, что право на получение квалифицированной юридической помощи для граждан, подразумевает и реализацию целого спектра полномочий различных государственных органов, связанных с организацией и осуществлением этой помощи, контролем за качеством ее оказания. Подобные полномочия в большинстве своем присущи органам исполнительной власти, на которую возложено значительное число организационно-­правовых вопросов исполнительного и распорядительного характера в этой сфере, определенные управленческие действия72.

По аналогии с утверждением Б. В. Россинского, рассматривающего определение предмета административного права, о том, что «чрезвычайное многообразие общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций исполнительной власти, всей системы исполнительных органов, постоянное развитие этих задач и функций, изменение их приоритетности с учетом социально-­экономической и политической конъюнктуры не позволяют сформулировать универсальную дефиницию предмета административного права, отвечающую требованиям четкости, полноты, стабильности, но в то же время необходимой детализации тех или иных сторон»73, можно говорить о целесообразности, определяя право на получение квалифицированной юридической помощи, уходить от сложных понятийных нагромождений и давать подобную дефиницию лишь в обобщенном виде.

Это позволит дефиниции охватить как существующие ныне, так возникшие в будущем общественные отношения, сопровождающие деятельность органов исполнительной власти в сфере оказания бесплатной юридической помощи. При этом следует учитывать замечание Б. В. Россинского, который говорит, что для изложения более тонких моментов даваемых определений, «интересных для конкретных ситуаций и целей», необходимо проводить постоянный анализ тех или иных общественных отношений, а не формировать громоздкие словесные конструкции74.

В Федеральном законе «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» выделены три группы правоотношений в данной сфере.

Первая группа — это отношения, устанавливающие основных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, т. е. специальные нормы, защищающие и обеспечивающие права граждан, установленные ст. 48 Конституции РФ75.

Вторая группа правоотношений связана с «установлением орга-низационно-­правовых основ формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи»76.

Третья группа правоотношений регулирует деятельность по правовому информированию и правовому просвещению населения. К сожалению, регулированию такой важной группы отношений законодатель посвятил в Федеральном законе «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» единственную ст. 28. Между тем эта группа правоотношений очень важна, ибо развитие правового государства, формирование гражданского правосознания, решение проблемы правового нигилизма в нашей стране требуют повышения уровня правовой культуры, без которой не представляется возможным в полной мере реализовать такие ценности в жизни общества, как приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, гарантия защиты публичных интересов.

Однако справедливости ради, следует указать, что законодательство, регулирующее оказание квалифицированной, в том числе бесплатной юридической помощи гражданам, выделяет и иные группы правоотношений в сфере. Помимо названных трех групп отношений, которые отражены в указанном федеральном законе, в иных нормативных правовых актах в ряде случаев отражаются и другие правоотношения в сфере оказания бесплатной юридической помощи гражданам.

§ 2. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи в Российской Федерации

Кроме Конституции РФ и Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в число нормативных правовых актов, регулирующих право на получение квалифицированной юридической помощи, необходимо включить:

1) УПК РФ, который в ч. 4 ст. 16 закрепляет право подозреваемого и обвиняемого на защиту, указывая при этом, что они могут пользоваться и бесплатным защитником;

2) Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военно-служащих», в ст. 22 которого также закрепляются случаи и порядок получения бесплатной юридической помощи;

3) Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», который содержит ст. 26, регламентирующую оказание юридической помощи гражданам РФ бесплатно адвокатами;

4) Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по со­циаль­ной поддержке детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», в ст. 10 которого закрепляет, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь;

5) Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», в ст. 20 которого говорится о таком виде социальных услуг, как оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно;

6) Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», который в ст. 7 закрепляет, что защиту прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи может осуществлять адвокат, в том числе и бесплатно;

7) ГПК РФ, который в ст. 50 регламентирует порядок предоставления бесплатной юридической помощи по назначению в гражданском процессе и целый ряд других актов.

Говоря о праве на получение бесплатной юридической помощи нужно отдавать себе, отчет в том, что речь идет об определении общих требований к физическим лицам, имеющим право на получение юридической помощи на безвозмездных началах. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» речь идет о гражданах Российской Федерации.

Хочется подчеркнуть, что в вышеуказанной статье закреплено лишь потенциальное право социально незащищенных категорий граждан. По сути, они имеют право получить эту помощь, а органы и организации, входящие в государственную систему оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно. Что касается участников негосударственной системы, то на их усмотрении остается выбор получателей юридической помощи, которым они оказывают ее бесплатно. Это вовсе не означает, что граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь, не могут получить юридическую помощь на коммерческой основе. В отличие от тех категорий граждан, которые не имеют право на получение бесплатной юридической помощи, у них есть выбор.

Необходимо остановиться на категориях граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральным законодательством в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи. Закон о бесплатной юридической помощи устанавливает, что правом на получение такой в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи могут воспользоваться не все граждане Российской Федерации, а лишь определенные категории населения, не имеющие возможности самостоятельно обеспечить себя необходимую правовую помощь. К таким относятся следующие лица:

1) малоимущие граждане:

— граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»77;

— одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума;

2) инвалиды I и II групп. Инвалидом для целей Закона о бесплатной юридической помощи признается «лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его со­циаль­ной защиты»78;

3) ветераны Великой Отечественной вой­ны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда.

4) дети-инвалиды — лица в возрасте до 18 лет, имеющие инвалидность79;

— дети-сироты — лица в возрасте до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

— дети, оставшиеся без попечения родителей, — лица в возрасте до 18 лет, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением их родительских прав, ограничением их в родительских правах;

— дети, оставшиеся без попечения родителей в связи с признанием родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), нахождением их в лечебных учреждениях, объявлением их умершими;

— дети, оставшиеся без попечения родителей в связи с отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;

— дети, у которых родители уклоняются от их воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказываются взять их из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений со­циаль­ной защиты населения и других аналогичных учреждений;

— в иных случаях признания ребенка, оставшимся без попечения родителей, в установленном законом порядке80;

— помимо названных категорий детей правом на получение бесплатной юридической помощи обладают и их законные представители, но только по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов этих детей;

5) граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»81. Таковыми, исходя из смысла данного Закона, должны признаваться лица пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) при получении ими социальных услуг;

6) несовершеннолетние:

— содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в со­циаль­ной реабилитации; специальных учебно-­воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа органов управления образованием82;

— осужденные к лишению свободы и отбывающие наказание в соответствии с ч. 3 ст. 58 УК РФ в воспитательных колониях;

— помимо названных категорий несовершеннолетних за бесплатной юридической по­мощью могут обратиться их законные представители и представители, но только по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних. Единственным исключением являются вопросы оказания юридической помощи в рамках уголовного производства;

7) граждане, страдающие психическими расстройствами, при оказании им психиатрической помощи в соответствии с Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»83;

8) граждане, признанные судом недееспособными, а также их опекуны, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;

9) граждане, которым право на получение бесплатной юридической помощи предоставлено в соответствии с иными федеральными законами и законами субъек­тов РФ.

Комментируя положения ст. 48 Конституции РФ, Ю. И. Лейбо приходит к выводу, что в принципе должна обеспечиваться равная юридическая защита всех, кто в ней нуждается, невзирая на их материальное положение84. В статье также содержится бланкетная норма о юридических основаниях реализации этого права. Речь идет об отсылке к Федеральному закону о бесплатной юридической помощи, иным федеральным законам и, подчеркнем, законам субъек­тов РФ.

Нормативные правовые акты субъек­тов РФ имеют огромное значение для фактической реализации Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Конечно, категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, определены федеральным законодательством, однако оплата услуг по оказанию юридической помощи производится из бюджета субъек­та РФ. Исходя из этого, региональные органы власти вольны расширять и дополнять список новыми категориями лиц, имеющими право на получение бесплатной юридической помощи. Учитывают региональные органы, как показывает практика, материальное положение граждан проживающих в каждом конкретном субъекте РФ, реальные потребности населения региона в получении такой помощи, а также факт, является ли бюджет самого субъек­та РФ дотационным или нет.

Одним из полномочий субъек­тов РФ в нормотворческой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Особенностям правового регулирования оказания бесплатной юридической помощи в субъек­тах РФ посвящен следующий параграф.

Определенной проблемой является получение бесплатной юридической по­мощью иностранными гражданами, в частности лицами, признанными беженцами. Полагаем, что иностранные граждане, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеют право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 48 Конституции РФ. По нашему мнению, такая помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно проживающему в Российской Федерации, бесплатно по вопросам, связанным с получением разрешения на работу в России, легализацией документов и т. д. в том субъекте РФ, на территории которого он постоянно или преимущественно проживает.

Закон РФ от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах«прямо наделяет лицо, признанное беженцем многими правами гражданина Российской Федерации, правда, только в том случае, «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»85. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». На наш взгляд, конкретная проблема с компактно проживающими беженцами должна быть решена на уровне субъек­та РФ, определенного как место их постоянного проживания.

Норма о праве на квалифицированную юридическую помощь, установленная ст. 48 Конституции РФ, носит скорее не обязывающий, а только управомочивающий характер. Определяется это тем, что при формировании гражданского общества государство ориентировано на предоставление гражданам максимальной степени свободы, возможности самим принимать решение об использовании или неиспользовании предоставленного каждому конституционного права. Решающую роль в данной ситуации будут играть уровень правосознания в обществе и правовая культура населения в нашей стране.

При этом, по нашему мнению, не обязательно, чтобы лицо, оказывающее квалифицированную юридическую помощь, обладало статусом адвоката или лицензией на нотариальную деятельность. Наличие высшего юридического образования является достаточным для консультирования граждан по большинству бытовых вопросов, с которыми, как правило, граждане и приходят на консультацию. А в некоторых случаях дать квалифицированную помощь может и лицо, не обладающее образованием по предмету вопроса, но обладающее большим практическим опытом работы в данной сфере. К примеру, опытные сотрудники пенсионного фонда, дадут консультацию по вопросам назначения пенсий не хуже адвоката.

Международное сотрудничество по вопросу бесплатного предоставления иностранным гражданам юридической помощи в настоящее время сводится к заключению некоторых региональных соглашений.

Например, в заключенной в 1993 г. в Минске Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, являющейся, по сути, договором в рамках СНГ, предусматривается, что граждане Договаривающихся Сторон и лица, проживающие на ее территории, не оплачивают судебные и нотариальные пошлины и пользуются бесплатной юридической по­мощью на тех же условиях, что и собственные граждане86. Кроме того, имеют место и двусторонние международные договоры, в целом они являются типовыми.

Так, например, по Договору между Российской Федерацией и Литовской Республикой гражданам одной Стороны в судах и иных учреждениях другой Стороны оказывается бесплатная юридическая помощь и обеспечивается бесплатное судопроизводство на тех же основаниях и с теми же преимуществами, что и собственным гражданам87.

Законодательно установлены четыре обязательных участника государственной системы бесплатной юридической помощи: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъек­тов РФ и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро88.

Часть 2 ст. 15 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» предоставляет право адвокатам, нотариусам и иным субъек­там (фактически перечень субъек­тов открыт) право участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи.

Государство взяло на себя обязательства для создания на федеральном уровне условий, обеспечивающих повышение уровня правовой грамотности и правосознания граждан, ознакомление о характере, способах и пределах осуществления и защиты их прав, охраняемых законом интересов как в административном, так и в судебном порядке, а также доступ граждан к квалифицированной юридической помощи89. Еще в 2002 году в Европе был принят План действий по созданию систем юридической помощи, утвержденный Европейским комитетом по правовому сотрудничеству 31.05.2002 CDCJ(2002)21, и в большинстве европейских государств были созданы национальные системы юридической помощи.

Как уже отмечалось, до принятия Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в России, в отличие от иных демократических государств, само понятие «государственная система бесплатной юридической помощи» отсутствовало, равно как и понятие «негосударственная система бесплатной юридической помощи». Поэтому поставленная законодателем цель по формированию и развитию государственной системы юридической помощи и содействию развитию негосударственной системы представляется своевременной.

Кроме упомянутых ранее нормативных правовых актов правовое регулирование бесплатной юридической помощи в Российской Федерации осуществляется также посредством Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, международных договоров и некоторых других нормативно-­правовых актов. В частности, в Федеральном законе от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»90 говорится о том, что адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Об этом автор уже говорил, анализируя историю развития института оказания бесплатной юридической помощи в нашей стране.

Принципы законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принцип равноправия адвокатов являются основополагающими для деятельности адвокатов. А органы государственной власти обеспечивают независимость адвокатуры. Это позволяет гарантировать доступность для населения юридической помощи и содействует развитию адвокатской деятельности. Государство осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме того, в необходимых случаях адвокатским образованиям могут быть выделены служебные помещения и средства связи. Также каждому адвокату гарантируется социальное обеспечение, предусмотренное для граждан Конституцией РФ91.

Однако кроме гарантий и льгот у адвокатов есть и определенные обязанности, в том числе связанные с оказанием гражданам бесплатной юридической по­мощью. В частности, адвокат должен действовать честно, разумно и добросовестно при отстаивании прав и законных интересов доверителя всеми не запрещенными законодательством Российской Федерации средствами, а также исполнять требования закона об обязательном участии адвоката в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда и оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, преду-смотренных Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»92.

В ст. 25 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указаны существенные условия заключения соглашения с адвокатом. К таким существенны условия относятся: указание на адвоката, принявшего исполнение поручения в качестве поверенного, а также на его принадлежность к адвокатскому образованию и адвокатской палате; предмет поручения; условия и размер выплаты доверителем вознаграждения за оказываемую юридическую помощь или же указание на то, что юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Кроме вышеуказанных, законодатель относит к существенным условиям соглашения с адвокатом порядок и размер компенсации его расходов, связанных с исполнением поручения, за исключением тех случаев, когда юридическая помощь оказывается доверителю бесплатно в соответствии с Законом о бесплатной юридической помощи.

Как уже было сказано ранее, адвокаты оказывают юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». При этом оплата их труда, в случаях оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и компенсация их расходов являются расходным обязательством субъек­та РФ93.

Совет адвокатской палаты определяет размер дополнительного вознаграждения, выплачиваемого за счет средств адвокатской палаты адвокату, оказывающему юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, и порядок выплаты такого дополнительного вознаграждения94.

Совет Федеральной палаты адвокатов также координирует деятельность адвокатских палат, в том числе по вопросам оказания адвокатами юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи и их участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда либо в качестве представителя в гражданском или административном судопроизводстве по назначению суда95.

Статья 44 Федерального закона от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» регулирует порядок обеспечения оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также юридической помощи по назначению. Согласно нормам, изложенным в этой статье, все адвокатские палаты в 20-дневный срок со дня их регистрации обязаны принять решения, связанные с порядком оказания гражданам Российской Федерации юридической помощи бесплатно.

Кроме Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» деятельность адвокатов по оказанию бесплатной юридической по­мощью регулирует приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»96.

В соответствии с ч. 5, 7 и 8 ст. 18 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и подп. 30.32 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации (далее — Президент РФ) от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», был утвержден приказ Минюста России от 12.11.2012 № 206 «Об утверждении форм и сроков представления документов, связанных с участием адвокатов в деятельности государственной системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»97.

Этим приказом утвердили: форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи адвокатами, являющимися участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, заключаемого уполномоченным органом исполнительной власти субъек­та РФ с адвокатской палатой субъек­та РФ; форму отчета адвоката об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи; форму сводного отчета адвокатской палаты субъек­та РФ об оказании бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.

Этим же приказом было установлено, что отчет об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи представляется в адвокатскую палату ежеквартально98. Согласно Федеральному закону от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «обеспечение бесплатной юридической по­мощью с участием адвокатов, а также иных лиц, имеющих право на оказание юридической помощи в соответствии с законом»99.

Еще одним нормативным правовым актом, регулирующим деятельность адвокатов, является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации». Данным актом регулируется материально-­техническое и финансовое обеспечение оказания юридической помощи адвокатами в труднодоступных и малонаселенных местностях в соответствии с Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Определяется размер и порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи, а также компенсаций их расходов на оказание такой помощи.

Этот же нормативный правовой акт регулирует порядок учреждения, материально-­техническое и финансовое обеспечение деятельности государственных юридических бюро в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»100.

Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» тоже является нормативным правовым актом, регулирующим порядок оказания бесплатной юридической помощи адвокатами и работниками государственных юридических бюро. Речь в нем идет о защите прав и законных интересов гражданина при оказании ему психиатрической помощи. Кроме вышеупомянутых адвокатов и работников государственного юридического бюро бесплатную юридическую помощь могут оказывать и иные лица, уполномоченные государственным юридическим бюро оказывать бесплатную юридическую помощь.

Лица, страдающие психическими расстройствами, имеют право на получение бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи при оказании им психиатрической помощи в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Организация, оказывающая психиатрическую помощь, обязана обеспечить возможность приглашения и доступ адвоката, работника или уполномоченного лица государственного юридического бюро, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», за исключением неотложных случаев101.

В Федеральном законе от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по со­циаль­ной поддержке детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей«говорится, что «дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»102. В отличие от Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», который более детально регламентирует, в каких случаях лицо, нуждающееся в бесплатной юридической помощи, может ее получить, и кто обязан ее оказать, в случае с детьми-­сиротами и детьми, оказавшимися без попечения родителей, законодатель ничего не детализирует, а просто обозначает наличие данного права.

Подобным же образом законодательно регулируется право граждан на получение бесплатной юридической помощи в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В Федеральном законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера«говорится, что граждане Российской Федерации имеют право «на получение бесплатной юридической помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации»103.

Право на получение бесплатной юридической помощи регулируется также Федеральным законом от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». В нем сказано, что получателям социальных услуг с учетом их индивидуальных потребностей предоставляются такие виды социальных услуг, как, в частности, «социально-­правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг»104.

А в ст. 21 этого Закона речь идет о срочных социальных услугах, в том числе, о содействии в получении юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг105. При этом данным нормативным правовым актом также не детализируется, кем бесплатная юридическая помощь должна быть оказана, в каком виде и в каких пределах.

Кроме законодательных нормативных правовых актов деятельность государственных юридических бюро регулируется также приказом Минюста России от 21.07.2010 № 174 «Об утверждении форм документов государственного юридического бюро»106. Этим приказом были утверждены: форма заявления об оказании бесплатной юридической помощи, представляемого гражданином в государственное юридическое бюро для получения бесплатной юридической помощи; форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, заключаемого между гражданином и государственным юридическим бюро; форма договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданам на постоянной основе по поручению государственного юридического бюро; форму договора об оказании адвокатом бесплатной юридической помощи гражданину по поручению государственного юридического бюро.

Этим же приказом работников государственного юридического бюро обязали предоставлять бланки заявлений об оказании юридической помощи гражданам, обращающимся за оказанием бесплатной юридической помощи.

Ранее действовал приказ Росрегистрации от 19.12.2005 № 178 «Об утверждении актов, необходимых для работы государственных юридических бюро»107, принятый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.08.2005 № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»108 (этим же постановлением Правительства РФ было утверждено Положением об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам). Однако указанный приказ фактически утратил силу в связи с изданием приказа Минюста России от 21.07.2010 № 174, утвердившего новые формы109, а постановление Правительства РФ — в связи с изданием постановления Правительства РФ от 31.01.2013 № 71.

Такие неоднократные изменения нормативных правовых актов и форм документов, конечно, создают определенные сложности в пра-воприменительной практике. Но поскольку в связи принятием Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в Российской Федерации была установлена система бесплатной юридической помощи, необходимость в продолжение эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам отпала.

Минюст России и его территориальные органы осуществляют деятельность по ведению списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи. Порядок ведения такого списка регламентируется приказом Минюста России от 01.03.2013 № 24 «Об утверждении Порядка ведения списка негосударственных центров бесплатной юридической помощи и его размещения на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет»110.

В ст. 2 Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)«говорится, что благотворительная деятельность осуществляется, в том числе в целях оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения111.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными Федеральным законом «О некоммерческих организациях» и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами таких видов деятельности как «оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина»112.

В Указе Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» на Минюст России среди прочего возложены обязанности по нормативно-­правовому регулированию и методическому обеспечению оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения113.

Приказом Минобрнауки России от 28.11.2012 № 994 был утвержден Порядок создания образовательными учреждениями высшего профес­сио­наль­но­го образования юридических клиник и порядок их деятельности в рамках негосударственной системы оказания бесплатной юридической помощи114. Согласно этому приказу юридическая клиника может быть создана в качестве юридического лица, если такое право предоставлено образовательному учреждению высшего профес­сио­наль­но­го образования его учредителем, или структурного подразделения образовательного учреждения. Юридические клиники имеют право оказывать бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной формах, составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера

Целями создания юридических клиник являются: создание условий для реализации права граждан на получение квалифицированной бесплатной юридической помощи, а также для осуществления их прав и свобод, защиты их законных интересов, повышения уровня со­циаль­ной защищенности. Помимо того что юридические клиники своей деятельностью способствуют обеспечению доступа граждан к правосудию и правовому просвещения населения, их деятельность нацелена и на формирование у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи.

Еще один нормативный правовой акт, на котором следует акцентировать внимание, — это Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции». В нем говорится, что участники государственной системы бесплатной юридической помощи, которые перечислены в ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», обязаны оказывать бесплатную юридическую помощь гражданам в подготовке сообщений о фактах коррупции, а также в случаях нарушения законных прав и интересов граждан в связи с такими сообщениями115.

Президентом РФ были утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, в которых определились принципы, цели, основные направления и содержание государственной политики Российской Федерации в этой сфере. Были выделены основные приоритеты соответствующей государственной политики, которыми являются соблюдение прав и основных свобод человека, повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций, улучшение качества исполнения судебных решений, актов иных органов и приговоров116. Указанные приоритеты были повторены в государственной программе Российской Федерации «Юстиция»117.

В целом после принятия указанных нормативных правовых актов, а главное, Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», у граждан появились дополнительные гарантии того, что государство будет способствовать реализации их прав на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи, а также четко обозначились организационно-­правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

§ 3. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи в субъек­тах Российской Федерации

Одним из полномочий субъек­тов РФ в нормотворческой деятельности является установление дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в том числе расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, определение порядка принятия решений об оказании в экстренных случаях бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и обеспечение их исполнения.

Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»118 установлена основная (минимальная) категория граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Субъек­там РФ предоставлены полномочия по повышению степени со­циаль­ной защиты, проживающих на данных тер­ри­то­риях, граждан, т. е. расширение перечня категорий граждан, имеющих право на ее получение, а также перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи.

Менее чем через полтора года после вступления в силу Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», в первой половине 2013 г. уже в 42 регионах Российской Федерации были установлены определенные дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи. Еще через один год, к середине 2014 г., таких регионов было 51, к 01.07.2015 – 66, в 2016 г. — 68, в 2017 году — 74, в 2018 г. регионов, установивших дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, стало уже 78, в прошлом году — 81.

Следует остановиться на анализе принятых законов субъек­тов РФ в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Часть из этих законов довольно лаконичны и не значительно выходят за рамки тех минимумов, которые установило федеральное законодательство, хотя в определенной степени дополняют федеральное законодательство119. Но отдельные субъекты РФ, существенно расширили федеральный закон, прежде всего за счет увеличения случаев оказания бесплатной юридической помощи и установления дополнительных категорий граждан, имеющих право на бесплатную помощь120.

Причем прослеживается явная тенденция к увеличению субъек­тов РФ, установивших дополнительные гарантии. Прогрессирует и число регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.

Напомним, что право на получение всех видов бесплатной юридической помощи, предусмотренных ст. 6 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи имеют определенные категории граждан в случаях:

— заключения, изменения, расторжения, признания недействительными сделок с недвижимым имуществом, государственной регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним (если квартира, жилой дом или их части являются единственным жилым помещением гражданина и его семьи);

— признания права на жилое помещение, предоставления жилого помещения по договору социального найма, договору найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

— признания и сохранения права собственности на земельный участок, права постоянного (бессрочного) пользования, а также права пожизненного наследуемого владения земельным участком, если на спорном земельном участке или его части находятся жилой дом или его часть, являющиеся единственным жилым помещением гражданина и его семьи);

— защиты прав потребителей (в части предоставления коммунальных услуг);

— отказа работодателя в заключении трудового договора, нарушающий гарантии, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, восстановления на работе, взыскания заработка, в том числе за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) работодателя;

— признания гражданина безработным и установление пособия по безработице; возмещения вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью или с чрезвычайной ситуацией и в целом ряде иных случаев.

Как показал проведенный анализ законодательства субъек­тов РФ, регулирующего категории лиц, имеющих право на получение бесплатной правовой помощи, некоторые из региональных законодателей подошли серьезно к осмыслению того, каким категориям граждан в каждом конкретном субъекте необходимы дополнительные привилегии. Такие регионы воспользовались своим правом дополнить федеральное законодательство в полной мере. Есть такие категории граждан, которые дополнительно внесены законами субъек­тов РФ и которые нельзя увидеть в законах других субъек­тов РФ.

Например, Законом Московской области пре­дусмот­ре­ны дополнительные гарантии для почетных граждан Московской области121, а Законом Ульяновской области122 дополнительное право на получение бесплатной правовой помощи предоставлено гражданам — жертвам насилия в семье, т. е. у тех членов семьи, которым умышленными противоправными действиями или бездействием других членов этой семьи причинены физические либо психические страдания, в том числе вред их физическому и психическому здоровью. В том же законе дополнительные гарантии установлены для граждан Ульяновской области, достигших возраста 70 лет, не проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания.

Особенностью Закона Ханты-­Мансийского автономного округа являются дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи для граждан, проживающих в труднодоступных и малонаселенных местностях автономного округа; при рассмотрении заявлений по вопросам традиционного природопользования и землепользования представителей малочисленных народов, а также представителей общественных организаций малочисленных народов, не имеющих статуса юридического лица.

Также проб­ле­ма­ми малочисленных народов занимаются органы власти Иркутской области. Так, право получать бесплатную правовую помощь на территории Иркутской области имеют члены общин коренных малочисленных народов и иных объединений коренных малочисленных народов. Подобная ситуация с представителями коренных малочисленных народов прослеживается в Камчатском и Хабаровском краях, а также в Мурманской области.

Несколько иная ситуация сложилась в Республике Хакасия. В данном субъекте РФ имеют право получать бесплатную юридическую помощь не только представители коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих на территории Республики Хакасия, но и лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов и ведущие так же, как и малочисленные народы, традиционное природопользование и традиционный образ жизни.

В Челябинской области есть такая категория граждан, имеющая право на получение бесплатной юридической помощи, как граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие аварии 1957 года на производственном объединении «Маяк«и сбросов радиоактивных отходов в речку Теча. Данная детализация положений закона Челябинской области очень важна и еще раз доказывает необходимость передачи ряда полномочий субъек­там РФ, которые следят за ситуацией в регионе и могут приводить в равновесие права граждан.

Еще ряд субъек­тов РФ добавили в региональные законы о бесплатной юридической помощи дополнительные категории граждан, которые отражают положение дел в данном регионе. Так, законодатель Кемеровской области предоставил право на получение бесплатной юридической помощи детям, родителям, вдовам, пасынкам, падчерицам граждан, погибших, умерших, пропавших без вести в результате аварий на предприятиях угольной промышленности в Кемеровской области.

Интересным является пример законодательного регулирования вопросов оказания бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан. Так, ст. 8 Закона Республики Дагестан «О бесплатной юридической помощи в Республике Дагестан»123 установлено, что право на получение бесплатной юридической помощи, помимо категорий граждан, установленных Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», имеют также следующие категории граждан:

1) неработающие инвалиды III группы;

2) вдовы ветеранов Великой Отечественной вой­ны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;

3) ветераны боевых действий;

4) члены семей погибших (умерших) ветеранов боевых действий;

5) многодетные родители и родители, воспитывающие детей в возрасте до 14 лет в неполных семьях;

6) граждане, проживающие в труднодоступных и отдаленных местностях Республики Дагестан;

7) граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации.

Необходимо обратить внимание на пункт 6 этого перечисления дополнительных прав на получение гражданами бесплатной юридической помощи. В Республике Дагестан такие дополнительные права предоставлены гражданам, проживающих в труднодоступных и отдаленных местностях.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» субъекты РФ своими законами могут также наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области обеспечения гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи. При этом, безусловно, должны обеспечиваться соблюдение гарантий ст. 132 Конституции РФ, а также требования ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»124:

а) наделение полномочиями осуществляется только на основании закона субъек­та РФ;

б) финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Например, в Забайкальском крае законодатель воспользовался правом передать полномочия по материально-­техническому и финансовому обеспечению оказания юридической помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях органам местного самоуправления муниципальных районов125.

Анализ дополнительных гарантий реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, произведенный на основе изучения законодательства субъек­тов РФ, регулирующего данные общественные отношения, позволяет сделать ряд выводов.

В целом работа в субъек­тах РФ ведется, и региональные законодатели понимают ее важность. Однако, несмотря на то что с момента принятия Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» прошло более восьми лет, процесс усовершенствования регионального законодательства, принятого на его основе, пока не завершен.

Особенно следует обратить внимание на тот факт, что региональные законодатели при принятии соответствующих решений обращают внимание на проблемы, имеющие особую социальную значимость, например, в отношении:

— граждан — участников строительства многоквартирного дома, перед которыми недобросовестным застройщиком не исполнены обязательства по завершению строительства и передаче жилого помещения в собственность по договору участия в строительстве (Хабаровский край, Архангельская, Кировская, Пензенская, Новосибирская, Саратовская области, Ханты-­Мансийский автономный округ — Югра, город Санкт-­Петербург);

— родителей (законных представителей), имеющих детей в возрасте до трех лет, по вопросам, связанным с нарушением их прав и законных интересов, предусмотренных трудовым законодательством Российской Федерации; ВИЧ-инфицированных несовершеннолетних детей в возрасте до 18 лет, а также их законных представителей, по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних (Пензенская область); родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей (Красноярский край, Новгородская область);

— беременных женщин, женщин, находящихся в отпуске по беременности и родам, граждан, находящихся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, одиноких родителей, воспитывающих ребенка в возрасте до 14 лет (ребенка-­инвалида в возрасте до восемнадцати лет); инвалидов III группы с нарушениями функций одновременно слуха и зрения, инвалидов III группы с нарушениями функций одновременно слуха и речи; бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой вой­ны (Республика Чувашия);

— граждан, состоящих или состоявших ранее в трудовых отношениях с физическими или юридическими лицами, в отношении которых в соответствии с Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)«введена процедура, применяемая в делах о банкротстве, если работники обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с выплатой им выходных пособий или с оплатой их труда работодателями-­банкротами (Волгоградская область);

— членов семей военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний, сотрудников Росгвардии, погибших или умерших при исполнении обязанностей военной службы (Еврейская автономная область);

— лиц, освобожденных из мест лишения свободы в течение шести месяцев после даты их освобождения; граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (Республика Карелия);

— граждан, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с реализацией и защитой своих наследственных прав, возникших по причине гибели или смерти супруга (супруги), родителей, детей в результате чрезвычайной ситуации (город Санкт-­Петербург).

Органы государственной власти Самарской, Иркутской, Магаданской областей и Краснодарского края установили возможность получения бесплатной юридической помощи гражданам в связи с проведением пенсионной реформы для:

— лиц, которые в период с 01.12.2019 по 31.12.2027 достигнут возраста 60 лет и более (мужчины), 55 лет и более (женщины), которым не установлена пенсия (Самарская область);

— граждан, достигших возраста 60 лет (мужчин), 55 лет (женщин), а также граждан, имеющих право на досрочное назначение страховой пенсии в соответствии с законодательством по состоянию на 31.12.2018 (Иркутская область);

— неработающих пенсионеров, получающих страховую пенсию по старости в случаях, не связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве (с 01.01.2019 — неработающие граждане, достигшие возраста 50 лет (женщины) и 55 лет (мужчины) — в случаях, не связанных с оказанием юридической помощи в уголовном судопроизводстве) (Магаданская область);

— неработающих граждан, достигших возраста 60 и 55 лет (мужчины и женщины соответственно) и являющихся инвалидами III группы (Краснодарский край)126.

Существуют и отличия в организации деятельности субъек­тов РФ по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам. На федеральном уровне органом исполнительной власти, уполномоченным в этой сфере, является Минюст России. При реализации полномочий, предоставленных субъек­там РФ Федеральным законом «О бесплатной юридической в помощи», они выбирают один из двух вариантов определения органа, уполномоченного в области оказания гражданам бесплатной юридической помощи:

1) пользуются правом, гарантированным ст. 77 Конституции РФ, и создают специальный орган исполнительной власти, наделив его компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической по­мощью;

2) наделяют орган, уже существующий в структуре органов исполнительной власти субъек­та РФ, компетенцией в области обеспечения граждан бесплатной юридической по­мощью.

Анализ законодательства субъек­тов РФ показывает, что они идут разными путями, и единообразия в выборе уполномоченного органа в субъек­тах РФ нет.

В соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» к полномочиям регионов относится и определение органов исполнительной власти субъек­та РФ, подведомственных им учреждений и иных организаций, входящих в государственную систему бесплатной юридической помощи на территории субъек­та РФ, а также установление их компетенции, в том числе решение вопросов об учреждении и обеспечении деятельности государственных юридических бюро. При этом один из основных вопросов организации оказания бесплатной юридической помощи в субъек­тах РФ — определение основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи, принятие решения о создании государственного юридического бюро и привлечения адвокатов.

По состоянию на 2019 год в 60-ти субъек­тах РФ основными участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются только адвокаты, в восьми субъек­тах РФ — только государственные юридические бюро. В 17-ти субъек­тах РФ задействованы и государственные юридические бюро и адвокаты (Республика Башкортостан, Республика Карелия, Камчатский, Краснодарский, Пермский, Хабаровский края, Волгоградская, Иркутская, Калининградская, Магаданская Московская, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Ульяновская области, Ямало-­Ненецкий автономный округ).

Еще в конце 2012 года Мин­юстом России и органами государственной власти ряда субъек­тов РФ (Республики Карелия, Чеченской республики, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Самарской, Свердловской, Томской, Ульяновской областей) проделана работа по передаче из федеральной собственности в ведение субъек­тов РФ федеральных казенных учреждений — государственных юридических бюро. В данных регионах на базе федеральных юридических бюро созданы и активно развиваются казенные учреждения субъек­тов РФ.

Ряд субъек­тов РФ, основываясь на этом опыте работы, в дальнейшем также сделали выбор в пользу такой формы оказания бесплатной юридической помощи — через государственные юридические бюро. Финансирование мероприятий, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, возлагается на органы государственной власти РФ и подведомственные им учреждения и осуществляется за счет бюджетных ассигнований из федерального бюджета и бюджетов субъек­тов РФ.

Финансирование расходов, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи в иных субъек­тах РФ, осуществляется ими исключительно самостоятельно127. Дело в том, что финансирование расходов, связанных с созданием и деятельностью государственных юридических бюро и или оплатой труда адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», с компенсацией их расходов на оказание такой помощи, является расходным обязательством субъек­тов РФ128.

Как справедливо отмечают Ю. С. Кручинин и В. В. Арапов, такое положение данного Федерального закона может стать труднореализуемым, так как сейчас в Российской Федерации много дотационных регионов, которым окажется непосильной оплата расходов на создание и деятельность государственных юридических бюро, а также на оплату труда адвокатов129.

С учетом того, что далеко не все субъекты РФ заявили о дополнительных гарантиях реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, предположение о существенном материальном бремени для регионов не кажется голословным. Поэтому, по нашему мнению, для успешной реализации своего права на получение бесплатной юридической помощи, гражданам можно пользоваться услугами социально ориентированных некоммерческих организаций и юридических клиник вузов. А федеральным и региональным властям и органам местного самоуправления необходимо в доступной для населения форме уведомлять о возможности получения гражданами бесплатной юридической помощи в негосударственном секторе.

Таким образом, Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» заложил нормативную основу для создания региональных программ по оказанию бесплатной юридической помощи. Им установлены только минимальные гарантии граждан на получение такой помощи. На региональные же власти возложены обязанности по организации и финансированию государственных программ на уровне субъек­тов РФ, при этом региональные власти наделены полномочиями, позволяющими регулировать региональные программы в завис

...