Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Шпаковский

Эколого-правовое обеспечение климатической безопасности Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

Ж13

Авторы:

Жаворонкова Н. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации;

Шпаковский Ю. Г., доктор юридических наук, профессор.

Рецензенты:

Соколова Н. А., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Мелехин В. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации.

Монография посвящена актуальным проблемам исследования влияния климатической составляющей экологической и экономической политики Евросоюза, ее влияния на обеспечение национальной безопасности и национальных экономических интересов Российской Федерации. Авторы аргументированно показали, что на сегодняшний день вопросы глобального изменения климата рассматриваются в контексте общих проблем мировой политики, а вопросы глобального потепления становятся не столько инструментом обеспечения экологической безопасности, сколько удобным механизмом решения экономических проблем. Издание подготовлено преподавателями Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Это первое в нашей стране монографическое исследование проблем эколого-правового обеспечения климатической безопасности России, подготовленное в рамках реализации программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030».

Законодательство приводится по состоянию на январь 2022 г.

Монография может быть полезной для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников, занимающихся проблемами экологической и климатической безопасности в современных условиях, а также для специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления, работников образовательных учреждений и центров повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров в рассматриваемой области.

УДК 349.6

ББК 67.407

© Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г., 2022

© ООО «Проспект», 2022

Ни за какие деньги мы не сможем купить новую планету,
и у нас остался единственный шанс — спасти наш мир.

Друнвало Мельхиседек

ВВЕДЕНИЕ

В начале ХХI в. мировое научное сообщество пришло к мнению о том, что на Земле происходят значимые климатические изменения, которые ощутимо влияют на социально-экономическое развитие, продовольственную и энергетическую безопасность, урожайность сельскохозяйственных культур, качество жизни, миграцию населения и т. д. Развитие междисциплинарных исследований в рамках крупнейших международных и национальных проектов улучшило понимание причин и факторов воздействия изменения климата на объекты экономики и социальной сферы. Вполне очевидно, что изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI в., которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.

Главный вопрос — каким образом сделать так, чтобы изменение климата стало не просто вызовом современности, но и стимулом для перехода к новой модели социально-экономического развития, позволяющей цивилизации продолжить свое существование?

В июле 2021 г. указом Президента Российской Федерации была утверждена новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации1. Одной из ключевых составляющих Стратегии стал блок, посвященный охране окружающей среды, что является крайне важным для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности государства.

Высокоотходная энергетическая политика, чрезмерное использование невозобновляемых природных ресурсов, нехватка чистой воды, утеря лесов на планете — это лишь некоторые вопросы, которые необходимо решать людям для достижения устойчивого развития на Земле. Все это так или иначе связано с климатическими изменениями на планете.

На климатическом саммите в Глазго, прошедшем осенью 2021 г., приняты три глобальных инициативы: декларация о лесах и землепользовании, декларация о сокращении выбросов метана на 30% к 2030 г. и декларация о внедрении передовых зеленых технологий. Обязательства по сохранению лесов подписали 114 государств. Они пообещали «работать совместно, чтобы остановить и обратить вспять процесс утраты лесов и деградации земель к 2030 году». Еще 105 государств подписали декларацию о сокращении выбросов метана. Планы по внедрению зеленых технологий, предусматривающие их удешевление, поддержали более 40 стран.

Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем видеообращении к участникам встречи заявил, что Россия стремится перейти к углеродонейтральной экономике к 2060 г. и опирается в том числе на потенциал лесов, которые поглощают углекислый газ и вырабатывают кислород. «Мы принимаем самые серьезные и энергичные меры для их сохранения, совершенствуем управление лесным хозяйством, боремся с незаконными рубками и лесными пожарами, увеличиваем площади лесовосстановления, последовательно наращиваем финансирование на эти цели», — заявил Президент.

Климатические аспекты экологической политики в последние годы проявляются все заметнее. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации одной из ключевых стал блок, посвященный охране окружающей среды, что является крайне важным для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности государства.

Надо отметить, что последние годы вместили и обострение экологических, климатических, эпидемиологических, энергетических проблем, и добавили остроту в противостояние между блоком западных стран и Россией, и открыли новые возможности для развития. Во многом Стратегия-2021 поставила новые приоритеты, перераспределила акценты, выявила новые угрозы и цели, принципиально поменяла оценку будущего для страны. В Стратегии-2021 отмечается, что «повышенное внимание мирового сообщества к проблемам изменения климата и сохранения благоприятной окружающей среды используется в качестве предлога для ограничения доступа российских компаний к экспортным рынкам, сдерживания развития российской промышленности, установления контроля над транспортными маршрутами, воспрепятствования освоению Россией Арктики»2.

Из всего многообразия тем и подходов, озвученных в Стратегии-2021, важны три позиции: оценка экологических (климатических) угроз и мер по борьбе с ними; связь национальных эколого-экономических и глобальных проблем; эколого-экономический и социальный контекст климатических проблем.

Глобальное потепление — главная угроза человечеству в ближайшие десятилетия. Если мир продолжит игнорировать проблему, уже после 2040 г. планета пройдет точку невозврата3. Цена за человеческую расточительность будет очень высокой: с лица земли исчезнут целые страны, миллионы людей погибнут от наводнений, невыносимой жары и прочих природных катаклизмов, сотни миллионов будут голодать. В подобных условиях экологическая трансформация представляется неизбежной, однако времени может не хватить — всего за 20 лет миру предстоит провести настоящую революцию в энергетике и экономике.

Можно с уверенностью сказать, что по всему миру растет интерес к теме глобального потепления, в связи с чем увеличивается понимание национальной безопасности во взаимосвязи с изменением климата, здоровьем человека, экономическим развитием, новыми технологиями. Возрастает и разнообразие требований и аргументов для включения глобальной экологической безопасности как в международную, так в национальную безопасность каждого государства.

Для России тема глобального потепления не является посторонней, поскольку даже на официальном уровне признано, что в нашей стране потепление происходит в 2,5 раза быстрее, чем в среднем по миру4. За последние годы многие экологические проблемы в России актуализировались, а социально-экономические процессы все больше «привязываются» к экологии. В обществе, в бизнес-среде, среди экспертов возросли запросы на адекватную экологическую и в том числе климатическую политику.

Одновременно необходимо учитывать, что экологическая (и климатическая прежде всего) повестка была, есть и будет ареной острейшей конкурентной борьбы, а мотивы глобального повышения температуры, экологической безопасности могут использоваться как политический, экономический, даже военный фактор5.

По мнению депутата Государственной Думы РФ В. Бурматова, ошибочное отождествление мировой климатической повестки с текущими экологическими проблемами и вопросами сохранения окружающей среды приводит к отсутствию стратегических планов адаптации целых секторов экономики. Однако удовлетворенность сегодняшним положением дел и нежелание проводить реформы сейчас могут привести к значительно большим потерям в недалеком будущем6.

Россия подошла к середине 2021 г. практически с полным отсутствием эффективных нормативных и законодательных инициатив, которые отвечали бы стратегическим потребностям страны в климатической повестке: защита собственных рынков, компаний и экономики в целом и возможность вступить в борьбу за лидирующие позиции в формировании механизмов мировой климатической политики.

Напомним, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации является документом стратегического планирования, документом первого (высшего) уровня в системе стратегического планирования, и ее принятие требует корректировки уже приятых документов (концепций, доктрин и т. д.).

Климатическая проблема звучала и на Гайдаровском форуме 2022 г. «Россия и мир: приоритеты». Подчеркивалось, что на сегодняшний день «Энергетическая стратегия до 2035 года» требует существенной корректировки, так как она была разработана в то время, когда решение проблемы энергоперехода для нашей страны не стояло. При этом на основе Энергетической стратегии планировалось развитие нефтяной, газовой и угольной отрасли, а также электроэнергетики. В настоящее время есть поручение Президента РФ о пересмотре Энергостратегии, и не до 2035 г., а до 2050 г., и там появятся новые цели и компоненты, учитывающие вызовы нового времени. Энергопереход потребует реструктуризации многих отраслей экономики России, например промышленности, сельского хозяйства, строительства и металлургии. А это, в свою очередь, потребует большого пересмотра социальной политики государства, чтобы подготовить людей к изменениям. Кроме этого, в экономике будут созданы абсолютно новые отрасли — водородная энергетика, сфера утилизации углерода.

Вторым аспектом, на котором авторы монографии акцентировали внимание, является экологическая нормативная экспансия Евросоюза.

Экологическое нормирование до недавнего времени рассматривалось сугубо в «природоохранном» значении, как часть управления и часть регуляторной деятельности, обеспечивающей как сохранение окружающей среды, так и охрану здоровья населения. Последние события, связанные с Парижским соглашением по климату, многочисленными директивами Европейского союза и решениями по «зеленой энергетике», показывают, что экологическое нормирование может успешно играть разные роли, не только «природоохранные»7.

Сегодня, как ни странно, решающим направлением развития правовой системы в России является серьезное давление, вызванное отчасти требованиями западных правительств и международных организаций соответствовать «мировым стандартам». Защита окружающей среды и климатическая политика, представляющие так называемую зеленую повестку, подаются как одна из визитных карточек ЕС, позиционирующего себя как лидера природоохранного законодательства и природоохранной политики в мире. Также в качестве достижений на этом поприще ЕС демонстрирует коллективность действий всех стран-участниц и системность в решении экологических вопросов8.

Следует заметить, что экология во внутриполитической повестке ЕС набирает обороты. Выделяются три основных экологических вызова для ЕС9. Первый вызов — высокая концентрация загрязнения воздуха продолжает оказывать негативное влияние на европейцев, особенно тех, кто живет в городских районах. Второй вызов — загрязнение мусором и отходами. Удаление твердых отходов является острой и широко распространенной проблемой как в городских, так и в сельских районах во многих странах Европы. Третий вызов — глобальное потепление. Последствия глобального изменения климата от выбросов парниковых газов разнообразны и потенциально очень велики и, вероятно, представляют собой наиболее серьезную долгосрочную экологическую проблему, стоящую в настоящее время перед Европой и миром в целом. Акцент делается на глобальное потепление. Эксперты говорят о разных сценариях изменения климата: от нежелательного до катастрофического.

Основные идеи, вокруг которых развивается дискуссия: устойчивое развитие; низкоуглеродная экономика; защита биоразнообразия. Наиболее обсуждаемым в настоящее время является углеродный налог. С 2023 г. ЕС вводит углеродный налог на импортную продукцию с большими выбросами парниковых газов. Он может затронуть около 40% российского экспорта. По разным оценкам, нашим предприятиям придется вносить в «кошелек» ЕС от 6 до 50 млрд евро ежегодно10. Введение углеродного сбора повлечет за собой повышение стоимости российских товаров, что, в свою очередь, может привести к потере доли рынка ЕС. Например, для производителей азотных удобрений углеродный сбор может стать заградительно высоким, достигая 40–65% текущей экспортной стоимости удобрений.

Потенциально «зеленый курс» ЕС приведет к сокращению спроса на традиционные товары российского экспорта, главным образом ископаемые энергоресурсы. В системе действующих мировых правил, созданных нашими оппонентами, мы находимся в уязвимой позиции. Единственный путь для России — добиваться лидерства в мировой климатической повестке, формируя новые смыслы, новые правила и условия взаимодействия. Возможно ли это? И что мы можем для этого предпринять? Как должно изменяться правовое поле обеспечения экологической и климатической безопасности в современных условиях?

На все эти и другие вопросы авторы данного монографического исследования постарались дать ответы.

Глава 1. ПРЕДМЕТ И ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ КЛИМАТИЧЕСКОЙ ПОВЕСТКИ

1.1. Итоги саммита ООН по изменению климата 2021 г.

Всемирный саммит ООН по климату, проходивший в городе Глазго (Шотландия) в период с 31 октября по 12 ноября 2021 г., до предела активизировал обсуждение климатической повестки как в научных, экономических, политических, экспертных кругах, так и в СМИ.

Итоги саммита оказались далеки от планируемых и ожидаемых. Удалось прийти к консенсусу по поводу «ископаемого топлива» (уголь) и необходимости не только сокращения его добычи и использования, но и прекращения в пределах 10–20 лет, о роли лесов в поглощении углерода, ограничении выбросов метана. В целом все страны были едины в том, что климатическая угроза существует и необходимы срочные меры по ее устранению и «декарбонизации», «энергопереходу», «углеродной нейтральности», «зеленой энергетике». Парадоксальным образом, на наш взгляд, климатический саммит предельно обнажил следующие (известные, но не афишируемые) проблемы.

1. Экологическая и климатическая повестка — это удел не общественных организаций, а государств, часть национальной безопасности, следовательно, часть работы спецслужб.

2. Экологические и климатические проблемы — сравнительно удобный повод для экономической и нормативной экспансии. Если на уровне ООН, ВТО, НАТО и других организаций будет признана обязанность стран соблюдать некие эколого-климатические обязанности, то легализуется возможность любого вмешательства во внутренние дела стран, не соблюдающих климатические правила.

3. Если раньше «борьба за мир» (демократию, права граждан и т. д.) была повсеместным и удобным «идеологическим» оправданием практически любых действий, то теперь «борьба за экологию и климат» становится таким идеологическим фетишем.

4. Если в 90-х гг. прошлого столетия главной была идея создания механизма глобального регулирования (с помощью консенсуса или международных структур) глобальных проблем, то итоги саммита показали другую реальность — возврат на рельсы отдельных соглашений и договоренностей между странами.

5. Выделяя правовую составляющую итогов саммита, можно отметить начавшуюся практическую ломку международно-правовых концепций. По сути, Климатическое законодательство ЕС противоречит как законам ВТО, так и многим доктринам международного права.

Что еще показал Климатический саммит ООН. Во-первых, климатическая повестка имеет много измерений (уровней, смыслов) и характеристик (последствий). Это и глобальный, связанный со статусом ООН, ВТО, глобальным экономическим сотрудничеством и соперничеством, это и международный, включающий двусторонние отношения, но создающий (охватывающий) зоны интересов других стран (Северный поток — 2, строительство атомных электростанций и др.). Государственный (национальная экономика, безопасность, энергетика) уровень, региональный, местный, индивидуальный. Все перечисленные уровни (смыслы) должны быть отдельно описаны и учтены при разработке климатической доктрины.

Во-вторых, наша страна должна иметь свою конструктивную и озвученную международно-правовую, эколого-климатическую стратегию и позицию, отражающую как национальные, так и глобальные интересы. Отсутствие такой позиции или ее невнятность, половинчатость, двойственность означает заведомый проигрыш в глобальном экологическом (климатическом) соревновании.

В-третьих, необходимо забыть о представлении «экологической и климатической» повестки как чисто «природоохранного» явления. Любые крупные международные и национальные экологические проблемы — это проблемы национальной безопасности, глобальной конкуренции. Их анализ и реакция должны быть в соответствующем стратегическом ключе.

В-четвертых, состояние правовой науки, состояние правовой системы в России не позволяет формировать смыслы мировой климатической (экологической) политики. Поэтому без пересмотра самой идеологии, философии, принципов правотворчества нет малейших оснований занять сколько-нибудь значимое место в формировании глобальной климатической (экологической) повестки.

Климатические проблемы, озвученные на саммите ООН в Глазго, дают основание по-новому и достаточно критично (но конструктивно) подойти к анализу правовой системы страны.

Согласно Климатической доктрине11 изменение климата является одной из важнейших международных проблем XXI в., которая выходит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, экономические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации.

Особенную обеспокоенность вызывает беспрецедентно высокая скорость глобального потепления, наблюдаемая в течение последних десятилетий. Современная наука предоставляет все более веские основания в подтверждение того, что хозяйственная деятельность человека, связанная прежде всего с выбросами парниковых газов в результате сжигания ископаемого топлива, оказывает заметное влияние на климат.

Кроме того, изменения климата многообразны и проявляются, в частности, в изменении частоты и интенсивности климатических аномалий и экстремальных погодных явлений. В течение XXI в. высока вероятность ускорения динамики наблюдаемых изменений климата. Ожидаемые изменения климата неизбежно отразятся на жизни людей, на состоянии животного и растительного мира во всех регионах планеты, а в некоторых из них станут ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития.

Указанные факторы предопределяют необходимость учета изменений климата в качестве одного из ключевых долговременных факторов безопасности Российской Федерации и выдвигают проблему глобального изменения климата в ее национальном и международном измерениях в число приоритетов политики Российской Федерации.

Не вызывает сомнений, что последствия изменений климата проявляются на глобальном, региональном, субрегиональном и национальном уровнях. В этом случае глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического положения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаговременного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов.

1.2. Состояние и проблемы правовой системы в контексте глобальных экологических, климатических изменений

Вопросы эффективности государства как целого во многом зависят от эффективности экономики и права. В свою очередь, эффективность права складывается из многих частей — идеологии (философии, ценностей, традиций, культуры), правотворчества и правоприменения. Сюда входят и механизмы и правоотношения. По мнению многих ведущих ученых — теоретиков права, корень многих проблем эффективности правотворчества следует искать в «актуализации культурно-исторической специфики отечественного государства и права»12. Известный теоретик права проф. В. Н. Синюков достаточно категоричен: «Сейчас право России — отчужденная от ее духовности, отечественных традиций, наиболее культурно дезориентированная область общественных отношений. Именно из-за такого положения отечественное государство и право стали наиболее уязвимыми сферами, притягательными объектами для чуждого, инокультурного миссионерства»13.

Климатическое законодательство ЕС, на наш взгляд, и стало «наиболее уязвимой сферой» для чуждого миссионерства. Предпосылки для этого сложились задолго до принятия Климатической доктрины ЕС. Сфера «охраны природы — окружающей среды — рационального природопользования» сама по себе наднациональная и интернациональная, так, объект правового регулирования — природа — является по своей сути глобальным, планетарным, биосферным объектом.

Уже в 80–90-х гг. происходит глубокая «интернационализация» природоохранной деятельности и права в области охраны природы. Начиная со средины 90-х гг. окончательно оформился тренд на массовое заимствование не только терминов, но и основных подходов, стандартов, нормативов, методик, правил в области «охраны окружающей среды». В этом ничего плохого нет, наоборот, имплементация зарубежного законодательства необходима, если зарубежное законодательство ложится на уже сформированный, действующий, национально ориентированный, методически и логически принятый пакет эколого-правовых норм. К сожалению, климатическое законодательство ЕС в полной мере раскрыло недостатки системы экологического законодательства РФ. Не останавливаясь подробно на отдельных недостатках и проблемах эколого-правовой системы, отметим главное. Климатическое право, как и экологическое право, находится в процессе «искусственного формального переодевания» (по образному выражению В. Н. Синюкова). То есть вместо разработки широкого, философского взгляда, вместо понимания «российской» идеологии правового регулирования, обозначения связей с культурой, ментальностью, обычаями и национальным правосознанием экологическое право стало больше набором инструментальных форм и методов регулирования. Поэтому и «климатическое» право не имеет национальной идеологии. Весь спор и все «разночтения» с европейским климатическим правом идут в разрезе «много — мало, больше — меньше, сегодня — завтра» относительно уже принятых и действующих в Европе норм. Но всем экспертам и даже простым людям очевидно: когда политики, особенно политики других стран, страстно заботясь о природе, климате, требуют принять безоговорочно свои правила, нормы и механизмы реализации, значит, эти правила и нормы направлены на получение односторонних выгод и преимуществ. Это очевидная и понятная идея. Именно в таких ситуациях проявляются сила и преимущество права, построенного на философских, культурных, ментальных, идеологически поддержанных народом позициях. Без такой основы нечего предложить, противопоставить, даже сформулировать альтернативные предложения сложно.

Российское общество, а не только профессиональная (юридическая) и экспертная среда, находится либо в анабиозе нежелания думать и отвечать за действия / бездействия, либо не понимает последствий принятия доктрины климатической безопасности. Происходит не только экологическая, экономическая, технологическая глобализация, но и правовая. И эти процессы имеют объективную природу14.

Правовая глобализация, как это ни покажется странным, не отменяет, а, наоборот, усиливает роль и значение национальных правовых институтов и доктрин. Но только в случае, если институты и доктрины имеют реальную силу, положение и роль основ государственной политики. По-иному, правовая глобализация просто поглощает несамостоятельные и неспособные к самоидентификации правовые системы.

Вернемся к теме климатической доктрины ЕС. В данном конкретном случае нет даже намека (не говоря о желании, возможности, воле) представить свою, российскую, эколого-правовую доктрину климатической безопасности, основанной на духовно-нравственных и социокультурных характеристиках. Даже очевидные громадные планируемые экономические потери для нашей страны в случае «энергоперехода» не смогли разбудить правовую систему для защиты национальных интересов. Как отмечал В. Н. Синюков: «Существующие идеологические установки в области права показывают недопонимание политической элитой не только действительной ситуации в правовом строе России, но и мировых тенденций в этой сфере»15. И далее: «Наше право все более вырождается в наукообразное законодательство — замкнутое и непонятное обществу. При всей усложненности оно поверхностно, эклектично и мало кого в России по-настоящему трогает»16.

«Идеологические установки в области экологического права» просто отсутствуют, они заменены техническими, технологическими, инструментальными суррогатами «природопользования». А это очень важный и принципиальный момент для эволюции экологического права. Даже тогда, когда принятие / непринятие европейских законодательных норм по «декарбонизации», «зеленому переходу» реально могут быть полностью или частично имплементированы в российское правовое поле, правовая система РФ не находит оснований для кардинального переосмысления правовой теории и практики, связанной с национальной и экологической безопасностью. И здесь актуально другое мнение В. Н. Синюкова о «наукообразном законодательстве, замкнутом и непонятном обществу». Огромное количество социологических опросов свидетельствует о том, что эмоционально климатическая (экологическая) повестка актуальна, востребована, понимаема населением, но ее последствия в виде экономических ограничений, частичного падения жизненного уровня не воспринимаются совершенно. Более того, в локальном виде экологическая повестка (например, массовые протесты по поводу строительства полигонов отходов, свалок, отчуждения земли под строительство и т. д.) максимально актуализирована и политизирована, а климатическая повестка (с гораздо более серьезными и долговременными последствиями) находится на периферии общественного сознания. В этом коренное различие между правопониманием климатических проблем на условном Западе и в России. Это как раз и есть (по мнению В. Н. Синюкова) замкнутое и непонятное обществу законодательство. Процесс «отчуждения» общества от законотворчества, от вовлечения в обсуждение и принятие экологических, климатических правил, норм, законов очень и очень опасен. И никакое расширение, усложнение, ужесточение экологического (климатического) законодательства не может восполнить идеологическую пустоту и «отстраненность» общества от законотворческого процесса, его упрощения, возврата к простоте и содержательности. Здесь уместно вспомнить о знаменитой работе Скотта Шапиро «Законность»17. В данной работе, широко обсуждаемой в профессиональном англо-американском и европейском сообществе, аргументируется взгляд на право как на плановую деятельность. Правовая деятельность — это деятельность по социальному планированию18. Развивая этот дискуссионный посыл, можно утверждать, что в эволюции экологического права лежат отчасти плановые цели, задачи, прогнозы. Экологическое право само по себе является социальным планированием. В том смысле, что, в отличие от многих других отраслей, экологические нормы — это отражение социально-экономической политики, ценностей, качества жизни, будущего развития. А это все вместе взятое выходит за рамки правового регулирования и превращается в социальное планирование.

Противоречит ли это эволюционной теории? Нет. Мы говорим о социальной эволюции. Критерии и содержание социальной эволюции — не в хаотичном и случайном наборе обстоятельств, а в осмысленном движении к намечаемым целям. Поэтому и в случае отождествления планирования = законности, и в случае социального планирования как части законности эволюция права присутствует в форме нарастания сложности, адаптивности, изменчивости.

Здесь уместно привести мнение проф. С. А. Боголюбова, который отмечает, что «формирование глобального мироощущения, увязка планетарных проблем с местными задачами позволяет понять место человека, его правотворческой деятельности на земле и в окружающей его среде»19.

Подтверждением нашей теории (вернее, предположений) являются зримые и значимые сдвиги в понятиях, подходах, повседневной практике. Отметим тот неоспоримый факт, что право возникает из жизни, из обычаев, из повседневности, из потребности «узаконить» то, что уже давно присутствует в жизни. А в повседневной жизни широко используется понятие «экосистема», в том числе в контексте климатической доктрины.

Долгосрочные и краткосрочные глобальные природоохранные, в том числе климатические, интересы могут и должны способствовать экологической интеграции государственных концепций развития, в том числе и правовых систем. Но только общие ценности создают тот правовой и социокультурный сплав, который и является прочной основой экоэкономики, «зеленой энергетики», экоразвития.

Пример очень наглядный и показательный: рождение идеологии основного тренда развития так называемых «развитых» или западных стран — под общим названием «климатической повестки». В основе столь масштабного и бескомпромиссного «энергоперехода», объявленного странами ЕС и поддержанного практически во всем «современном» мире единственным возможным способом сохранения цивилизации в ее нынешнем виде, объявлена программа «зеленого курса», подразумевающего отказ от ископаемого топлива и переход на возобновляемые источники энергии. Цели «энергоперехода» объявлены самыми благородными — спасение природы и тем самым человечества от глобальной катастрофы из-за антропогенного изменения климата. Тема глобальной экологической катастрофы в результате чрезмерного «человеческого» энергопотребления не может не волновать всех без исключения жителей планеты. И это преподносится не как «экологическая» необходимость, за нею стоит попытка распространения новой философии развития, новой идеологии, обязательной и одинаково приемлемой для всех. Почему климат стал основным триггером беспрецедентных по масштабу экономических проектов и кардинального смещения фокуса эколого-правового регулирования? Ведь и до 1972 г. (в 1972 г. образована Программа ООН по окружающей среде — ЮНЕП, признанный во всем мире орган международного сотрудничества в области экологии), и после существовали многочисленные глобальные угрозы и разрабатывались меры по их предотвращению. Почему после Парижского саммита по климату (2007 г.) некоторые станы в резкой форме потребовали ликвидации ЮНЕП якобы за ее неэффективность и учреждения новой Экологической организации ООН, которая могла бы сосредоточиться преимущественно на климатической повестке? Дело в том, что ни программы по опустыниванию, ни по водным ресурсам, ни по биоразнообразию не могли продемонстрировать глобальную угрозу не как региональную проблему, а как воистину не имеющую границ и территорий, не связанную с наличием или отсутствием тех или иных природно-климатических, экономических, политических иных особенностей. Климат не имеет границ, не связан с военной и экономической мощью. Он вне политики, но зависит от совместных экономических усилий. Но если взглянуть еще глубже, то окажется, что на Западе в 1992 г. был провозглашен (случился) настоящий «конец истории» (по Ф. Фукуяме)20. Идеология, философия, прежние ценности развития оказались полностью или частично исчерпаны. Вопрос куда идти дальше и вопрос о цели и ценностях европейского пути стал актуален как никогда. До сих пор весь мир был ориентирован на «свободное предпринимательство» как единственную идеологию, дающую универсальную формулу «благополучия», «безопасности», «устойчивого развития». Но оказалось, что если весь мир пойдет по этому пути и все страны смогут обеспечить себе тот уровень благосостояния как в «развитых» странах, то, во-первых, это возможная глобальная экологическая катастрофа, во-вторых, «потребление» — это не ценность, а навязанная извне модель жизни вне контекста культуры, философии, национальных и природных особенностей. Именно поэтому был избран вариант не либеральной, не «предпринимательской», не «цифровой», а климатической идеологии. Чем «климатическая идеология» так важна для стран условного «Запада»? Во-первых, найден важный и бесспорный аргумент общечеловеческого звучания — спасение планеты; во-вторых, эта идеология впервые сформулирована и транслируется именно «Западом», теперь как основным «спасителем» человечества; в-третьих, объявляя о важных целях и путях решения проблемы, «Запад» настаивает на «равном» участии всех стран мира в решении этой глобальной проблемы, оставляя в стороне тот факт, что именно Запад виновен в глобальном климатическом загрязнении; в-четвертых, климатическая повестка — блестящий предлог и возможность, используя технологические преимущества «Запада», еще более жестко закрепить положение «развитых», «развивающихся» и стран «третьего мира» в распределении богатств и возможностей; в-пятых, заставить весь мир при помощи идеологии «энергоперехода» принять те правила, нормы, стандарты, правила, которые уже подготовлены и будут постепенно внедряться как безальтернативные для всех стран. Те страны, которые имеют природные богатства, в один момент становятся еще более бедными и зависимыми от «развитых» стран. Но теперь не в силу колониальной политики эксплуатации, а во имя спасения планеты; в-шестых, идеология климатической опасности позволяет конструировать любые социальные, экономические, технологические шаги в рамках глобального спасения.

И здесь мы наблюдаем превращение экологического права частично в глобальное «климатическое», а затем и в «мировое», превентивное, направленное на спасение человечества в целом. В этом случае для нашей страны очень важно, признавая безусловную опасность климатических изменений и необходимость принятия срочных мер, не принимать текущее регулирование как единственно возможное, более того, сейчас существует уникальный шанс для формирования собственной глобальной климатической и экологической повестки, возможно, на основе теории ноосферы.

Экологические» ценности, как известно, во многом противоречат «экономическим» ценностям. В данном случае есть место диалектическому противоречию — в принципе, если человек часть природы, то сохранение, улучшение, умножение природных ценностей и есть высшее благо — всеобщее. Но «когнитивный диссонанс» в том, что когда мы говорим об экономике, «качестве жизни», развитии применительно к человеку, то подразумеваем не столько «природу», сколько искусственную технобиосферу «на фоне природы». Получается, что экономические ценности есть выражение потребительского общества, суть капитализма, и экологическое право — это суть права человека на эксплуатацию природы, но с долей «охраны».

При этом мы полностью и однозначно признаем наличие климатических изменений и «температурной» опасности. И здесь необходимо прояснить, что является климатической угрозой, риском, опасностью.

Термин «безопасность», как и сопутствующие термины — угроза, вызов, риск, давно и прочно присутствует в праве. Но относительно недавно эти понятия стали применимы к сфере экологии, сфере взаимодействия природы и общества.

Рассмотрение экологических правоотношений с точки зрения эволюционной теории неизбежно подводит нас к рассмотрению основополагающих понятий, применимых к жизнедеятельности и прежде всего к взаимодействию природы и общества. Это понятие энтропии или хаоса. Чтобы ныне цитировать многочисленные определения энтропии, максимально «приблизим» их содержание к нашим задачам. Энтропия, являясь мерой хаоса, означает и преобразование, и меру потерь, и меру беспорядков, и меру неупорядоченности и неопределенность. Применительно к праву можно с известной долей скепсиса говорить о «правовой энтропии», имея в виду правовую неопределенность в сфере экологических отношений. Правовая неопределенность состоит не только в противоречивости многих «экологических» и «экономических» законов и правил, но и в фундаментальном противоречии эволюции природы и эволюции социальной. Природа всегда избирает высокую энтропию, хаос, поскольку стремится к разнообразию и эволюции через изменения, подчас катастрофические. Социум стремится к упорядоченности, низкой энтропии, «плановости» изменений, предсказуемости. Нужно всегда учитывать, что «экологическое», «зеленое» развитие, так же как и «биоразнообразие», не предполагает вмешательство человека и его регулятивные «права» по отношению к природным процессам. Но экологическое право зачастую не только смешивает эти концепты, но и сознательно увеличивает энтропию путем преобразования природы без учета ее законов и норм саморазвития.

Обращаясь к термину «правовая энтропия», необходимо пояснить, какие параметры мы имеем в виду. Следует перечислить такие признаки, как:

— перегрузка системы законодательства, усложнение — увеличение нормативного регулирования «нормативного мусора»;

— увеличение непредсказуемости и условности правового регулирования;

— увеличение ошибок, «потерь» избыточного правового регулирования;

— увеличение «преобразовательной» составляющей (энергии) права;

— уменьшение целостности, содержательности, упорядоченности права.

Все эти (и многие другие) признаки полностью подпадают под определение энтропии, что позволяет нам говорить о факторе «правовой энтропии».

Для экологического права как наиболее «привязанного» к природе, экологическим правоотношениям этот термин наиболее применим. Но исследовать парадокс и формы «правовой энтропии» в целом не яв

...