ИНФОРМАЦИЯ О КНИГЕ

УДК 349.6:556.5

ББК 67.407.4

Р69

 Романова Ольга Александровна, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Н. Г. Жаворонкова.

В работе рассмотрены теоретические вопросы правового регулирования и действующее российское законодательство в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения, выявлены и проанализированы основные организационные и практические проблемы охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия, а также разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию водного и экологического законодательства.

Монография предназначена для преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и студентов высших учебных заведений, работников органов исполнительной и законодательной власти, правоохранительных органов, специалистов в области экологического и водного права, охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, а также всех, кто интересуется проблемами охраны окружающей среды.

УДК 349.6:556.5

ББК 67.407.4

© О. А. Романова, 2013

© ООО «Проспект», 2013

ВВЕДЕНИЕ

Охрана окружающей среды и ее отдельных компонентов составляет одну из важнейших задач современного общества, требующую незамедлительного решения. Особенно остро эта проблема касается природных вод, сосредоточенных в поверхностных и подземных водных объектах и составляющих единую водную оболочку Земли — гидросферу. Вода играет особую роль в экосистеме нашей планеты, являясь прежде всего основой жизни на Земле и одновременно связующим и преобразующим звеном между всеми компонентами окружающей среды. Качественное и количественное состояние природных вод определяет условия существования и жизнедеятельности всех живых организмов.

Для человека природные воды, помимо основной физиологической функции, выполняют и множество других значимых функций, без которых человеческое общество не может нормально существовать, — социальную, экономическую, производственную, рекреационную, эстетическую и др.

При этом для выполнения этих функций важнейшее значение имеет не только само наличие водных ресурсов и их количество, но, в первую очередь, качество вод в водных объектах — их химический и микробиологический состав. Любое изменение гидрохимического и гидробиологического режима водных объектов ведет к ограничению их использования человеком.

Локальное загрязнение поверхностных вод вблизи мест проживания и деятельности человека сопровождает общество с древних времен, однако в современных условиях загрязнение природных вод приобрело глобальный характер.

По оценкам Организации Объединенных Наций, 1,1 млрд человек на Земле не имеют достаточного доступа к чистой питьевой воде, а 2,6 млрд человек не имеют достаточного доступа к воде для средств гигиены. Прогнозируется, что к 2020 году использование воды увеличится на 40%, и к 2025 году два человека из трех будут испытывать нехватку воды.

Российская Федерация принадлежит к числу государств, наиболее обеспеченных водными ресурсами. Среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10 процентов мирового речного стока (2 место в мире после Бразилии) и оцениваются в 4,3 тыс. куб. км в год. В целом по стране обеспеченность водными ресурсами составляет 30,2 тыс. куб. м на человека в год[1]. Однако возможность их использования ограничена как природными факторами, так и экологическими. Экологический фактор ограничения использования водных ресурсов выражается прежде всего в прогрессирующем загрязнении поверхностных и подземных вод, которое является одним из самых вредных и опасных негативных воздействий человеческой деятельности на водные объекты, приводя к необратимым неблагоприятным изменениям качества природных вод и водных экосистем.

Российское законодательство устанавливает, что водные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, и должны обеспечивать экономическое, социальное и экологическое благополучие населения, существование животного и растительного миров. Однако практически все поверхностные и значительная часть подземных водных объектов, особенно в европейской части страны и в районах размещения крупных промышленных и сельскохозяйственных комплексов, испытывают значительное антропогенное воздействие, что приводит к загрязнению, истощению и деградации водных объектов.

Загрязнение природных вод, особенно поверхностных, на протяжении многих лет остается одной из самых острых экологических проблем России. Несмотря на то что Российская Федерация обладает крупнейшими запасами пресной воды в мире, качество вод поверхностных водных объектов России в большинстве случаев не отвечает нормативным требованиям и оценивается как неудовлетворительное почти для всех видов водопользования. Большинство водохозяйственных участков на территории Российской Федерации характеризуются высокой степенью загрязнения водных объектов и низким качеством воды. По данным Государственных докладов о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, воды многих рек России оцениваются как «загрязненные» и «грязные».

Следствием этого являются не только деградация водных и прибрежных экосистем, но и серьезные медицинские проблемы населения в ряде регионов, связанные с потреблением некачественной питьевой воды. Каждый второй житель Российской Федерации вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей установленным нормативам.

В соответствии с Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года обеспечение гарантированного доступа населения России к качественной питьевой воде рассматривается как задача общегосударственного масштаба, которую невозможно решить без жесткой борьбы с загрязнением поверхностных и подземных вод.

Основным источником загрязнения поверхностных вод в России является сброс загрязненных сточных вод предприятиями промышленности, коммунального хозяйства и сельского хозяйства.

Вместе со сточными водами в поверхностные водные объекты Российской Федерации ежегодно поступает около 11 млн т загрязняющих веществ.

В России проблема загрязнения природных вод усугубляется также в целом достаточно невысоким уровнем технологии в промышленности и сельском хозяйстве и низкой эффективностью существующего механизма обеспечения соблюдения хозяйствующими субъектами экологических требований законодательства. Ситуация осложняется проблемами, накопившимися в области мониторинга и прогнозирования состояния водных объектов, несовершенством водного законодательства и экономических механизмов водопользования.

Все вышесказанное свидетельствует о недостаточной эффективности действующего правового механизма охраны поверхностных вод от загрязнения. Существующая система правовых мер охраны вод была разработана в основном в 70—90-е годы прошлого столетия в социально-политических и экономических условиях, существенно отличающихся от современных.

Проведение в стране административной реформы, изменившей систему государственного управления в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также реформирование водного законодательства не только не решили проблемы охраны вод, но и по определенным позициям привели к значительному ослаблению экологических требований при регулировании отношений по использованию и охране водных объектов.

В связи с этим продолжает оставаться актуальным поиск оптимального организационно-правового механизма охраны природных вод от негативного антропогенного воздействия для предотвращения дальнейшего загрязнения водных объектов и восстановления их нормального естественного состояния.

Вопросам правовой охраны вод в отечественной эколого-правовой науке в целом уделено немало внимания. Одним из первых советских ученых, исследовавших определенные теоретические аспекты охраны вод, был профессор Л. И. Дембо. Значительный вклад в развитие теории правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной природных вод, в том числе от загрязнения, внесли труды О. С. Колбасова.

Основные вопросы правового регулирования охраны вод от загрязнения сточными водами в 70-х годах прошлого столетия были исследованы A. M. Кавериным.

Разнообразные аспекты рационального использования и охраны водных объектов рассматривались в трудах Г. А. Аксененка, С. Б. Байсалова, Н. Д. Казанцева, А. А. Рускола, В. И. Корецкого, В. В. Петрова, Ю. С. Шемшученко, М. А. Пашкова, М. М. Бринчука, С. А. Боголюбова, Б. В. Ерофеева, Л. А. Тимофеева, О. И. Крассова, И. О. Красновой, И. Ф. Панкратова, Т. Г. Калиниченко, Д. О. Сивакова и других ученых.

Однако специального всестороннего исследования проблем в этой области не проводилось.

Представленная монография посвящена комплексному анализу особенностей и проблем правового регулирования охраны поверхностных вод от загрязнения в современных условиях кардинального изменения правового и организационного механизма в данной сфере. Работа является логическим продолжением теоретических исследований в рассматриваемой области, проведенных различными авторами в предыдущий период. В монографии исследованы и определены основные понятия в сфере правового регулирования деятельности по охране вод от загрязнения; выявлены и изучены особенности правовой охраны вод от загрязнения, определяющие специфику организационно-правового механизма охраны вод; сделан комплексный анализ и дана оценка системы требований действующего законодательства, направленных на предотвращение загрязнения поверхностных вод; рассмотрены основные правовые меры охраны вод от загрязнения, предусмотренные действующим водным и экологическим законодательством; исследован обеспечительный механизм правовой охраны вод от загрязнения; обоснованы наиболее актуальные направления и сделаны конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства в целях предотвращения загрязнения поверхностных вод в Российской Федерации.

ГЛАВА 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ

1.1. Понятие «загрязнение вод», виды, критерии загрязнения

Современные отношения в области охраны вод характеризуются значительным разнообразием и сложностью, что требует постоянного совершенствования их правового регулирования. Существенную роль в развитии законодательства об охране вод и применении его на практике должен играть развитый, научно обоснованный, логически и юридически точный понятийный аппарат. Как справедливо отмечает О. Л. Дубовик, к особенностям экологического права относится специфичность терминологии[2], что вызывает проблемы применения соответствующих норм на практике и снижает эффективность правового регулирования отношений в сфере использования и охраны окружающей среды в целом и водных объектов в частности.

Многие понятия, использующиеся в правовом регулировании водных отношений, взяты из терминологии естественных наук, занимающихся изучением объекта правового регулирования, — гидрологии, гидрохимии, геологии, геоморфологии, биологии, поэтому их содержание не всегда может быть однозначно понятно для субъектов водных отношений без ясных и четких определений.

Основные понятия отрасли права, как правило, формулируются в головном нормативно-правовом акте отрасли, в данном случае — Водном кодексе РФ (ВК РФ), что придает им общеобязательный характер. Кроме того, наличие систематизированного перечня понятий в кодексе повышает его логико-смысловой уровень, облегчает его изучение и понимание, позволяет правильно исполнять и применять его нормы.

Между тем Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2007 г.[3], свидетельствует о снижении внимания законодателя к определению понятий водного права, в том числе касающихся правового регулирования охраны вод.

Перечень основных понятий, определения которых содержатся в новом Водном кодексе, существенно сокращен. По сравнению с утратившим силу Водным кодексом РФ 1995 года, содержавшим определения 30 понятий, Водный кодекс 2006 года формулирует 19 основных понятий. В понятийный аппарат действующего Водного кодекса РФ (ст. 1) не включены такие понятия, как, например, «вода», «воды», «поверхностные воды», «подземные воды», «загрязнение вод», «засорение водных объектов», хотя в тексте кодекса они употребляются. Неопределенность этих понятий значительно снижает эффективность водного законодательства, вызывая затруднения в соблюдении требований, направленных на охрану водных объектов от негативных антропогенных воздействий.

Особое значение для охраны вод от загрязнения имеет определение объекта охраны, поскольку именно по отношению к конкретному объекту правоотношений устанавливаются правила поведения субъектов данных отношений. Для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия природы и общества, в теории и законодательстве экологического и природоресурсного права принято делить природную среду на несколько основных объектов или компонентов, обладающих ясно выраженными определяющими свойствами. Статья 4 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве таких объектов называет землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный миры и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное пространство.

От состояния этих природных компонентов зависит обеспечение благоприятных условий для существования жизни на Земле, и именно они в соответствии с российским экологическим законодательством являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной человеческой деятельности. Таким образом, именно воды, как один из основных компонентов природной среды, являются объектом правовой охраны от загрязнения.

Однако в действующем Водном кодексе РФ понятие «воды» как объект водных отношений заменено понятием «водный объект», что, во-первых, создает коллизию водного законодательства с экологическим, а во-вторых, не соответствует сущности водных отношений.

На недопустимость отсутствия понятия «воды» в новом Водном кодексе РФ было указано еще в заключении Комитета Государственной Думы по экологии на проект Водного кодекса РФ, «так как основной целью охраны водных объектов является, в первую очередь, сохранение содержащихся в них вод и водных биологических систем»[4].

Без понятия «воды» водное законодательство обойтись не может. Само понятие «водный объект» в Водном кодексе РФ определяется через понятие «воды» — как «сосредоточение вод», имеющее «характерные формы и признаки водного режима» (п. 4 ст. 1), поскольку водные объекты по существу являются формами существования вод в природе.

При этом воды на нашей планете сосредоточены в виде разнообразных водных объектов, которые могут весьма значительно отличаться друг от друга по своим геоморфологическим, гидрологическим, гидрохимическим и биологическим характеристикам, но все они имеют общие особенности, обусловленные физико-химическими свойствами воды как вещества, отличающие водные объекты от других природных объектов окружающей человека среды.

Вода на Земле находится в непрерывном естественном кругообороте, постоянно меняя и свое место нахождения, и физическое состояние (жидкое, твердое, газообразное). Она не только распространяется по поверхности и в недрах Земли, а также содержится в атмосфере, но и является необходимой составляющей всех растительных и животных организмов. Между природой и обществом также существует определенный кругооборот воды, т. е. сам процесс использования природных вод человеком сопровождается во многих случаях как перемещением водных масс, так и изменением их качества и некоторых присущих воде свойств.

Юридическое понятие «воды» в качестве объекта общественных отношений в сфере использования и охраны природных вод стало употребляться достаточно давно как в теории водного права, так и в законодательстве, однако сущность и содержание этого понятия были выработаны не сразу.

Термин «воды» появился еще в период начавшегося обособления водных отношений и формирования водного права как отдельной отрасли еще до Октябрьской революции и поначалу конкретно не расшифровывался. В начале ХХ века видный юрист, автор нескольких работ по водному праву Д. С. Флексор писал о необходимости специального регулирования общественных отношений, возникающих в сфере использования и охраны вод[5].

В первом советском законодательном акте — декрете «О земле» от 26 октября 1917 г. — воды, наряду с землей, недрами и лесами, были названы как основные природные материальные блага, на которые устанавливалось право исключительной государственной собственности. Термин «воды» употреблялся и в дальнейшем советском законодательстве.

В теории советского водного права в свое время было уделено немало внимания выработке юридического понятия «воды» в связи с необходимостью определения объекта правового регулирования водных отношений.

Вопрос о том, какие конкретно воды подразумеваются под этим понятием — все ли воды, существующие в природе на территории государства, в каком виде и состоянии, — долгое время на протяжении развития российского водного права оставался дискуссионным. Как среди ученых-юристов, так и среди законодателей не было единого мнения относительно определения термина «воды». Как уже было показано, воды в природе, в отличие от других природных компонентов, обладают рядом специфических особенностей, связанных с физико-химическими свойствами воды как вещества и ее ролью в формировании и существовании всей живой и неживой природы.

Все эти особенности распространения вод в природе и использования их человеком вызывали затруднения в выделении определяющих признаков, характеризующих понятие «воды». Дискуссия по поводу конкретного содержания и сущности понятия «воды» среди ученых-юристов, занимавшихся проблемами водного права, периодически обостряясь, продолжалась с начала 20-х до начала 70-х годов ХХ века и фактически закончилась с принятием Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 году.

Вопросы, связанные с определением понятия воды как объекта водных отношений, обсуждались в 20-е годы ХХ века в работах Л. И. Дембо, В. Григорьева, Ф. Дьякого, Е. Вишневского[6].

В послевоенное время, в 50-е и особенно в 60-е годы, в связи с нарастающей необходимостью совершенствования и кодификации советского водного законодательства среди ученых-юристов вновь развернулась дискуссия по проблемам водного права, в которой особое место занимала проблема определения предмета и объекта водных отношений. Свое мнение высказывали по этому поводу такие ученые, как Г. А. Аксененок, А. А. Рускол, В. И. Корецкий, Н. Жакипов, С. Байсалов[7] и др.

Исчерпывающее обобщающее исследование юридического понятия «воды» в ряде своих работ, в том числе в своей докторской диссертации, проделал выдающийся ученый, академик, доктор юридических наук, внесший значительный вклад в развитие теории российского водного права, О. С. Колбасов[8].

В результате в советском законодательстве возобладала точка зрения О. С. Колбасова, в соответствии с которой под «водами» в качестве объекта водных отношений понимались «природные запасы воды на территории государства, образующие единый государственный водный фонд»[9].

Тенденция усиления в российском законодательстве гражданско-правового подхода к регулированию природоресурсных отношений, в том числе и водных, привела к замене понятия «воды» на «водные объекты», поскольку «воды» невозможно идентифицировать как объект прав. Однако такой подход ведет к недостаточному учету специфики водных отношений и существенно снижает эффективность правового регулирования в сфере охраны природных вод. Полагаем, что необходимо привести в соответствие экологическое и водное законодательство и вернуть в Водный кодекс РФ понятие «поверхностные и подземные воды» как объект водных отношений.

Для анализа правового регулирования деятельности в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения и оценки его эффективности особое значение имеет понятие «загрязнение вод», от точности юридического определения которого во многом зависит установление и применение норм законодательства в этой области.

Учитывая отсутствие легального определения понятия «загрязнение вод», представляется, что его юридическое содержание может быть раскрыто на основании анализа и определения сущности и содержания общего понятия «загрязнение окружающей среды», поскольку загрязнение вод является частью загрязнения окружающей среды.

Сущность загрязнения окружающей среды в естественно-научном плане состоит в нарушении сложившегося баланса круговорота веществ в природе, когда в результате антропогенной деятельности в природные экосистемы поступают вещества, организмы или энергия, количество, качество или свойства которых нарушают способность экосистем к самоочищению, что приводит к накоплению или образованию в них вредных веществ и организмов.

Следует отметить, что опасность для природы и человека представляет не вообще процесс поступления в окружающую среду разнообразных веществ и иные виды воздействия на природу, а количественное и качественное их выражение (т. е. степень опасности). Поэтому понятие «загрязнение» является относительным и зависит как от вида, количества и условий поступления в окружающую среду различных веществ или энергии, так и от способности экосистем к восстановлению своего естественного состояния.

Термин «загрязнение» в научной литературе и нормативно-правовых актах широко используется как в отношении всей окружающей среды, так и в отношении ее отдельных компонентов — вод, воздуха, почвы, недр, но единообразия в определении и применении этого понятия до настоящего времени не сложилось ни в доктрине, ни в законодательстве. Поскольку понятие «загрязнение» включает в себя две неразрывно связанные составляющие — процесс поступления вещества или энергии в окружающую среду в количествах или составе, превосходящем возможности экосистем к самоочищению, и — как следствие, процесс негативного изменения качества окружающей среды, трактовка понятия «загрязнение» зависит от контекста, в котором оно употребляется.

Анализ предложенных в эколого-правовой литературе и законодательстве формулировок понятия «загрязнение» показал, что с определенной степенью условности можно выделить два подхода к определению этого понятия.

При первом подходе загрязнение определяется по отношению к окружающей среде и характеризует ее состояние. Сторонники этого подхода под загрязнением понимают неблагоприятные качественные и количественные изменения биохимического и физического состояния природы, произошедшие или происходящие в результате какой-либо деятельности. Например, А. И. Львович в книге «Защита вод от загрязнения» приводит несколько подобных формулировок:

определение Национального научно-исследовательского совета Академии наук США: «Загрязнение является нежелательным изменением физического, химического и биологического состава воздуха, земли и воды, которое может оказать или окажет вредное воздействие на жизнь человека или полезных для него существ»;

определения, рассматривавшиеся Экономической комиссией ООН для Европы: «загрязнением является любое искусственное изменение любого естественного водоема» (1958); «загрязнение водоемов определяется как любое прямое или косвенное изменение состава или состояния воды, происходящее в результате деятельности человека и снижающее пригодность водоемов к использованию» (1960)[10].

О. С. Колбасов в своем труде «Правовая охрана вод и рыбных запасов в СССР» загрязнение вод определяет как «насыщение природных запасов воды... посторонними, обычно отсутствующими или содержащимися в небольших количествах в воде веществами, которые растворяются или удерживаются в виде взвесей. Такого рода насыщение воды посторонними веществами признается загрязнением, если оно может причинить вред здоровью людей, повлечь уменьшение рыбных запасов, вызвать затруднения в водоснабжении населения и народного хозяйства»[11].

Н. В. Гулак в диссертационном исследовании «Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения» понятие загрязнения окружающей природной среды определяет как «качественное и количественное изменение состояния природных объектов сверх допустимых норм, причиняющее вред здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, возникшее в результате естественных природных процессов и человеческой деятельности»[12].

Таким образом, в соответствии с первым подходом загрязнение — это факт наличия загрязняющих веществ и организмов в окружающей среде или конкретном природном объекте.

При втором подходе загрязнение понимается как процесс воздействия на окружающую среду или природный объект, влекущий негативные изменения в их состоянии. Примерами такого подхода могут служить определения загрязнения, которые содержатся в российском законодательстве.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» под понятием «загрязнение окружающей среды» понимает «поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду».

Понятие «загрязнение атмосферного воздуха» в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» расшифровывается как «поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха».

В научной, учебной и справочной литературе часто воспроизводится определение понятия загрязнения водных объектов, которое содержалось в утратившем силу Водном кодексе Российской Федерации 1995 года и расшифровывалось как «сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов».

Помимо приведенных выше определений понятия «загрязнение» в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об охране атмосферного воздуха», в ряде нормативно-правовых актах Правительства РФ и государственных органов, касающихся платы за негативное воздействие (например, постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; письмо МНС РФ от 27 января 2003 г. № НА-6-21/115 «О плате за загрязнение окружающей природной среды»; Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды), понятие «загрязнение» употребляется в качестве синонима негативного воздействия на окружающую среду, либо под этим понятием понимаются конкретно сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Так что же все-таки следует понимать под «загрязнением» — изменившееся состояние природных объектов в результате какой-либо деятельности или само воздействие на окружающую среду, вызывающее негативные изменения ее качества?

С экологической точки зрения принципиальной разницы между этими двумя подходами в определении понятия загрязнения нет — в обоих случаях сущность явления отражена. Но, рассматривая загрязнение окружающей среды с точки зрения возможности и особенностей правового регулирования деятельности по его предотвращению, следует признать второй подход к определению загрязнения более логичным и юридически обоснованным, так как право регулирует общественные отношения, складывающиеся в различных сферах деятельности человека, а не процессы в природе.

Поскольку предотвратить негативные изменения в окружающей среде, происходящие под воздействием антропогенной деятельности, возможно только путем регламентации этой деятельности, смысл понятия «загрязнение», рассматриваемого с юридической точки зрения, должен заключаться именно в самом процессе негативного воздействия, которое оказывает на окружающую среду деятельность субъектов права. Тогда происходящее под влиянием этого воздействия негативное изменение состояния окружающей среды будет являться следствием загрязнения и может служить его экологическим признаком. При этом под негативным изменением окружающей среды следует понимать такое изменение ее качества, которое приводит к ухудшению среды обитания животного и растительного миров и ограничению использования природных ресурсов человеком.

Для определения юридических признаков понятия «загрязнение» необходимо установить юридические критерии, с помощью которых можно квалифицировать загрязнение. Такими юридическими критериями загрязнения являются научно обоснованные нормативы в области охраны окружающей среды: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается благоприятное состояние окружающей среды. Соответственно, юридическими признаками загрязнения будут являться:

1) негативное отклонение показателей качества окружающей среды от установленных соответствующих нормативов;

2) превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

В соответствии с первым признаком происходящее загрязнение объективно определяется по биохимическому и физическому состоянию окружающей среды, качественная и количественная характеристика свойств которой составляет содержание понятия «качество окружающей среды». Данное понятие расшифровывается в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» как «состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью».

Юридическими критериями для первого признака загрязнения будут являться установленные законодательством нормативы качества окружающей среды, которые должны определяться для всех загрязняющих веществ[13] и организмов и вредных физических воздействий.

Следует отметить, что нормативы качества окружающей среды по существу являются основой правовых мер охраны окружающей среды от загрязнения, устанавливая стандарт ее благоприятного состояния и позволяя определить уровень допустимой антропогенной нагрузки.

Показатели качества окружающей среды в правовом регулировании охраны природы от загрязнения выполняют важнейшую информационную функцию. Они позволяют не только определить сам факт происходящего загрязнения, но и оценить уровень загрязненности[14] окружающей среды и нанесенный загрязнением экологический вред.

Кроме того, показатели качества окружающей среды в определенных случаях могут прямо указывать на источник загрязнения. Например, превышение в воде водного объекта предельно допустимых концентраций химических веществ, образующихся в результате определенной хозяйственной деятельности, свидетельствует о наличии загрязнения, производимого источником этой деятельности.

Таким образом, первый признак загрязнения, выражающийся в негативном отклонении показателей качества окружающей среды от установленных нормативов, является по существу объективным информационным признаком, свидетельствующим о происходящем процессе загрязнения и его особенностях. При наличии этого признака уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды должны инициировать проведение мероприятий по контролю деятельности источников вредного воздействия для выявления субъектов, загрязняющих окружающую среду.

Второй признак загрязнения — превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду — относится к деятельности источников негативного воздействия на окружающую среду и позволяет непосредственно квалифицировать осуществляемое загрязнение в отношении конкретного источника — субъекта хозяйственной или иной деятельности.

В этом случае юридическими критериями загрязнения являются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, включая нормативы допустимых выбросов и сбросов и нормативы допустимых физических воздействий, а также нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Превышение установленных нормативов допустимого воздействия служит признаком загрязнения по отношению к конкретным источникам воздействия на окружающую среду.

В совокупности оба признака позволяют характеризовать происходящее загрязнение окружающей среды как по источникам вредного воздействия, так и по тем последствиям в состоянии окружающей среды, к которым приводит процесс негативного на нее воздействия.

При рассмотрении понятия и признаков загрязнения окружающей среды представляется необходимым определить соотношение понятий «загрязнение» и «негативное воздействие на окружающую среду», поскольку часто в литературе и в законодательстве эти термины используются как синонимы.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет загрязнение как «поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду», а негативное воздействие на окружающую среду — как «воздействие хозяйственной или иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды».

Таким образом, загрязнение указанный Закон определяет как негативное воздействие, а негативное воздействие — как воздействие какой-либо деятельности, приводящей к негативным изменениям качества окружающей среды. А именно негативные изменения качества окружающей среды являются признаком ее загрязнения. Получается, что понятие «загрязнение» фактически совпадает по объему с понятием «негативное воздействие».

...