Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации

Монография

Под общей редакцией
кандидата юридических наук
М. В. Мажориной,
доктора юридических наук
Ю. Г. Шпаковского

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(98)

ББК 67.407(00)

П68

Рецензенты:

Безверхов А. Г., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор Юридического института Самарского национального исследовательского университета имени академика С. П. Королева (Самарского университета);

Латыпов Д. Р., кандидат экономических наук, начальник отдела по координации научно-технического сотрудничества ООО «Газпром ВНИИГАЗ».

Под общей редакцией кандидата юридических наук, доцента, проректора по стратегическому и международному развитию Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцента кафедры международного частного права М. В. Мажориной, доктора юридических наук, профессора, профессора кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Ю. Г. Шпаковского.

Монография посвящена актуальным проблемам обеспечения экологической безопасности Арктического региона России в контексте решения задач устойчивого развития, а также совершенствования законодательства в рамках комплекса взаимосвязанных вопросов экологического, экономического, социального и институционального регулирования. В книге аргументированно показано, что на сегодняшний день стратегические меры обеспечения экологической безопасности Арктического региона находятся в непосредственной реализации инструментами права и рассматриваются в контексте общих проблем мировой политики. Исследование теоретических и практических вопросов правового обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне позволило выявить как общие проблемы, так и специфические особенности развития экологического законодательства в соответствии с принципами устойчивого развития.

Законодательство приводится по состоянию на август 2023 г.

Монография может быть полезна для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников, занимающихся проблемами экологической безопасности Арктического региона в современных условиях, а также для специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления, работников образовательных учреждений и центров повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров в рассматриваемой области.

УДК 349.6(98)

ББК 67.407(00)

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

1. Агафонов Вячеслав Борисович, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, доцент — § 2.1.

2. Ампилогова Наталья Вячеславовна, главный специалист отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потреб-ления — § 3.3 (в соавторстве с О. П. Анисиной, С. П. Стреляевым, А. В. Ворфоломеевым, М. Д. Мироновой).

3. Анисина Ольга Павловна, ведущий специалист отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потребления — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, С. П. Стреляевым, А. В. Ворфоломеевым, М. Д. Мироновой).

4. Белхароев Хаджимурад Уматгиреевич, директор ФГУП «Оборонпромэкология» Минобороны России, доцент программы «Международная экономическая безопасность» Института мировой экономики и бизнеса Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, доцент — § 5.5.

5. Ведышева Наталия Олеговна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 2.4.

6. Викторова Наталья Николаевна, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 4.2.

7. Воронина Наталья Павловна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, доцент — § 2.3.

8. Ворфоломеев Андрей Викторович, эксперт Ассоциации содействия развитию экономики замкнутого цикла «Межотраслевой экологический оператор» — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, О. П. Анисиной, С. П. Стреляевым, М. Д. Мироновой).

9. Выпханова Галина Викторовна, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор — § 2.2.

10. Дойников Павел Игоревич, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 2.7.

11. Елисеев Вячеслав Сергеевич, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, доцент — § 2.6.

12. Жаворонкова Наталья Григорьевна, член экспертного совета при Счетной палате Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор — § 3.1 (в соавторстве с Ю. Г. Шпаковским).

13. Засемкова Олеся Федоровна, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук — § 4.5.

14. Киселев Сергей Георгиевич, профессор кафедры политологии Института международных отношений и социально-политических наук Московского государственного лингвистического университета, профессор кафедры международной безопасности и внешнеполитической деятельности России Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор философских наук, профессор — Глава I.

15. Мажорина Мария Викторовна, проректор по стратегическому и международному развитию Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доцент кафедры международного частного права, кандидат юридических наук, доцент — Предисловие.

16. Миркеримова Нармин Фикрет кызы, начальник Управления нормативно-методического обеспечения недропользования ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.1.

17. Миронова Мария Денисовна, главный специалист отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потребления — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, О. П. Анисиной, С. П. Стреляевым, А. В. Ворфоломеевым).

18. Никишин Денис Леонидович, заместитель директора по правовым вопросам ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.2.

19. Романова Ольга Александровна, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 2.5.

20. Савенко Оксана Евгеньевна, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук — § 4.4.

21. Скачков Никита Геннадьевич, доцент кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 4.3.

22. Стреляев Сергей Павлович, заместитель директора Московского филиала ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем», начальник отдела научно-методического обеспечения деятельности Минприроды России в сфере обращения с отходами производства и потребления, кандидат политических наук — § 3.3 (в соавторстве с Н. В. Ампилоговой, О. П. Анисиной, А. В. Ворфоломеевым, М. Д. Мироновой).

23. Тубденов Владислав Германович, начальник отдела методического обеспечения недропользования и экспертизы проектов ГИН ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.3.

24. Шамордин Роман Олегович, начальник Управления государственного учета, регистрации и переоформления лицензий ФГКУ «Росгеолэкспертиза», кандидат юридических наук — § 5.4.

25. Шахназаров Бениамин Александрович, профессор кафедры международного частного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, доцент — § 4.1.

26. Шпаковский Юрий Григорьевич, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор — Введение, § 3.1 (в соавторстве с Н. Г. Жаворонковой), 3.2, 3.4.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Научный феномен концепции устойчивого развития в настоящий момент конституируется как концепция генезиса цивилизации, но при этом не теряет своей дискуссионности. Проблема устойчивого развития по своей природе является комплексной и предполагает системное решение: нахождение не просто разумного баланса между решением экономических, социальных и экологических проблем, а переход к экологизации социально-экономического развития страны. В настоящее время в мире сложилась западная модель устойчивого развития, основанная преимущественно на Целях устойчивого развития (ЦУР), разработанных в 2015 г. Генеральной Ассамблеей ООН, иных актах ООН, отдельных международных актах и многочисленных актах «мягкого права». Следует отметить, что западная теория и стратегия устойчивого развития не отвечает национальным интересам и национальным приоритетам России, что обусловливает необходимость выработки собственных стандартов устойчивого развития, формирования региональных моделей, а также развития справедливых для всех стран принципов и механизмов устойчивого развития.

Выбор в качестве объекта исследования Арктического региона Российской Федерации не случаен. Данный регион чрезвычайно богат минеральными полезными ископаемыми, в частности топливно-энергетическими ресурсами (нефть, природный газ, уголь, торф, горючие сланцы), а также рудными (руды черных и цветных металлов). Его освоение требует развития соответствующей инфраструктуры, которая позволяла бы не только реализовывать потенциал важной геостратегической территории Российской Федерации, но и обеспечивать его экологическую безопасность. Это важно, так как на территорию Арктики приходится около 10% российского ВВП и более 20% совокупного экспорта. Необходимо отметить, что природная и климатическая специфика Арктики усложняет комплексное развитие региона.

Экологические региональные проблемы обусловлены серьезной уязвимостью экосистем арктических территорий и необходимостью развития природоемких отраслей, а следовательно, неизбежным вовлечением в хозяйственный оборот всех уникальных экологических и биологических ресурсов регионов Арктики.

Вопросы правового регулирования Арктической зоны тесно связаны с экологическим, социальным и корпоративным управлением (ESG-повесткой). Безусловным является тот факт, что Арктика играет важнейшую роль в обеспечении устойчивого развития России, а в условиях санкционного давления приобретает особую актуальность. Меняются механизмы достижения поставленных целей устойчивого развития, происходит переоценка приоритетов, поиск оптимальных решений в указанной области является неотъемлемой частью данного процесса. На первый план выходит повестка социально-экономической устойчивости, импортозамещение, сокращение издержек, возобновление логистических цепочек и диверсификация, технологический суверенитет, которые при этом должны соотноситься с трендом на экологизацию. Для Арктики важными являются такие направления устойчивого развития, как внедрение экономики замкнутого цикла и эффективное использование природных ресурсов.

ESG-стратегии компаний неразрывно связаны с управлением рисками, среди которых угрожающими факторами являются деградация окружающей среды и глобальное изменение климата. Для экосистем Арктической зоны это особенно тревожные факторы, так как естественные процессы восстановления идут медленно, а характер технологических процессов в добывающих отраслях приводит к необратимым последствиям.

Ни для кого не будет секретом, что территория российской Арктической зоны представляет собой ценный стратегический ресурс для жизнедеятельности человека, а значит, и для осуществления новых инвестиционных проектов. Председатель Правительства Российской Федерации М. Мишустин 1 февраля 2021 г. подписал распоряжение Правительства Российской Федерации № 209-р «Об утверждении перечня инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территории Арктической зоны Российской Федерации». Реализация данных проектов объективно связана с социально-экономическими и экологическими региональными проблемами и прежде всего со снижением антропогенной нагрузки на экологию Арктики. Преодоление этих противоречий возможно с развитием ответственного инвестирования при разработке и осуществлении проектов в Арктической зоне России. Ответственное инвестирование — один из новых подходов к инвестированию, который включает факторы окружающей среды, социальные факторы и факторы управления в процессе принятия инвестиционных решений с целью эффективного управления рисками и устойчивого развития. Кроме того, беспрецедентное санкционное давление заставило сфокусировать внимание на выработке системы оценки и предотвращения рисков, на внедрении новых комплексных риск-политик, в том числе в области устойчивого развития. Не следует забывать, что экологические вопросы Арктики (включая климатическую повестку) — это вопросы долгосрочные, требующие больших финансовых затрат, новых технологий и инфраструктуры.

Представленная монография подготовлена в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030» и посвящена актуальным проблемам обеспечения экологической безопасности Арктического региона России в контексте решения задач устойчивого развития, а также совершенствования законодательства в рамках комплекса взаимосвязанных вопросов экологического, экономического, социального и институционального регулирования. Стратегически обеспечение экологической безопасности Арктического региона возможно только при реализации соответствующей правовой повестки.

Данное издание является первым в своем роде научным исследованием в области правового регулирования обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации. Надеемся, что оно будет полезно ученым и практикам, осуществляющим законо-творческую и судебную деятельность в сфере охраны окружающей среды, природопользования, экологической безопасности, а также может способствовать выработке правовых позиций России по Арктической зоне и обеспечению устойчивого развития России.

Проректор по стратегическому и международному развитию
Московского государственного юридического
университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
М. В. Мажорина

ВВЕДЕНИЕ

Арктику не нужно покорять, ее надо уважать.

Сегодня Арктика стремительно превращается в геостратегическую территорию Российской Федерации, определяющую конкурентные позиции государства на геополитическом, а в перспективе и экономическом атласе современного мира.

Арктика — северная область Земли, которая включает в себя глубоководный Арктический бассейн, мелководные окраинные моря с островами и прилегающими частями материковой суши Европы, Азии и Северной Америки. Конвенцией ООН по морскому праву1 установлена 200-мильная исключительная экономическая зона. Правовой режим данной категории морских пространств характеризуется исключительными правами приарктических государств (Россия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Норвегия и Дания) на пользование всеми ресурсами, находящимися в исключительной экономической зоне, с континентальным шельфом в Северном Ледовитом океане. При этом следует отметить, что для России Арктическая зона столетиями оставалась неотъемлемой частью ее хозяйственных и политических интересов.

Важным моментом является тот факт, что более 40% площади Арктического региона приходится на долю российского сектора, что составляет около 9 млн кв. км с населением более 2,5 млн человек.

Сегодня Арктический регион входит в зону потенциальных экономических интересов многих государств, в том числе и не приарктических. Причин здесь много, и прежде всего наличие следующих факторов2:

1. Углеводородных депозитов большой емкости, которые в настоящее время являются технологически доступными и способными обеспечить потребности мировой экономики на долгие годы.

2. Потенциальных углеводородных депозитов будущего — метангидратов, которые в настоящее время технологически недоступны. Однако при исчерпании традиционных запасов и росте цен на углеводородное сырье метангидраты будут представлять собой конкурентоспособный ресурс даже при использовании современных технологий.

3. Континентальных месторождений рудных и нерудных ископаемых, технологическая доступность которых растет с исчерпанием аналогов в других климатических зонах. Кроме того, в Арктической зоне открыты запасы минералов, которые могут уже в настоящее время служить альтернативным сырьем для получения цветных металлов, легированных сплавов, новых керамических материалов.

4. Значительных запасов пресных вод.

5. Возможности получения электроэнергии из возобновляемых источников: энергии ветра, приливов и отливов, океанической биомассы.

6. Традиционных международных зон лова рыбных ресурсов, а также новых морских биоресурсов.

7. Перспектив организации новых безопасных транспортных схем, таких как Северный морской путь, актуальность которых определяется не только сокращением расстояния доставки товаров из Азии в Европу, но и безопасностью с точки зрения пиратства и терроризма.

В Евросоюзе в ближайшие годы планируется расширение мощностей возобновляемой энергетики, рост капитализации рынков зеленого финансирования3, тем не менее отказ от добываемых в Арктике нефти и газа в целом может привести к подрыву устойчивости глобального энергетического рынка и, как следствие, к гораздо более серьезным потрясениям по сравнению с теми, которые наблюдаются сейчас в европейской энергетической сфере4. В связи с этим утверждение Европейской комиссией 13 октября 2021 г. стратегического документа, определяющего приоритеты, цели и задачи Евросоюза в Арктическом макрорегионе, входит в определенные противоречия с интересами России. А закрепленные в стратегии тезисы, такие как «…добиваться принятия обязательств по отказу от добычи нефти, газа, угля и поощрять устойчивые, ответственные решения для добычи ресурсов особой важности, необходимых для обеспечения перехода к зеленой экономике», могут явиться серьезным раздражителем в отношениях между нашей страной и странами Евросоюза.

На самом деле в настоящий момент интерес к освоению и заселению арктических регионов имеет тенденцию к достаточно динамичному росту, что вполне объяснимо. Во-первых, появились новые технологические возможности в освоении природных ресурсов в экстремальной климатической зоне; во-вторых, в мире происходит частичное или полное исчерпание ресурсов в более низких широтах.

Вместе с тем важнейшей проблемой Арктического региона встает экологическая безопасность. В первую очередь это обусловлено тем, что Арктика является коллектором загрязнений Северного полушария. Глобальный водный и атмосферный перенос загрязнений с низких широт на фоне изменений климата приводит к накоплению загрязняющих веществ в различных компонентах природных систем Арктики и снижению их устойчивости к внешним воздействиям. В Арктическом регионе накопился ряд проблем, связанных с экологической безопасностью и загрязнением окружающей среды. Такие проблемы возникли в связи с прошлой хозяйственной деятельностью, осуществляемой еще во времена существования Советского Союза. Данные обстоятельства приводят к исчерпанию биологических ресурсов, снижению устойчивости экосистем различного уровня, ухудшению качества окружающей среды, накоплению отходов промышленного производства, а также к существенному снижению качества жизни коренных малочисленных народов, исторически проживающих в Арктике. Более того, в настоящее время нет ни одного международного документа, который определял бы стандарты деятельности, обеспечивающие экологическую безопасность Арктической зоны.

Кроме того, существует объективная потребность в совершенствовании сформированного в Российской Арктике правового механизма обеспечения экологической безопасности. В последнее десятилетие в России был принят ряд документов, в которых закрепляются цели, задачи, направления деятельности, а также механизм реализации государственной политики в области охраны окружающей среды и обес-печения экологической безопасности в Арктическом регионе. В настоящее время идет процесс разработки новых нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы обеспечения экологической безопасности в Арктическом регионе России. Большинство документов носят стратегический либо программный характер. Однако, как отметил Президент Российской Федерации В. В. Путин, «их отличает традиционная для российского нормотворчества общность и расплывчатость формулировок относительно целей, задач и мероприятий, призванных обеспечить их достижение». Большим недостатком является отсутствие полного всеобъемлющего контроля за реализацией положений документов, регулирующих отношения в сфере обеспечения экологической безопасности российского Арктического региона.

Наряду с перечисленными вопросами, задачами и целями следует обратить внимание на тот факт, что Арктика в большей степени, чем другие регионы, подвержена антропогенному воздействию. Она является одной из самых хрупких экосистем планеты, поэтому экологические проблемы Арктики в силу ее природно-географических особенностей имеют высокую вероятность перерасти из региональных в глобальные.

Новым вызовом XXI в., относящимся к Арктическому региону, является глобальное изменение климата. Нарушение устойчивого климата ведет к росту аномальных метеорологических явлений, неустойчивости циклических климатических процессов, смещению географических зон и распространению на новые территории носителей опасных болезней. Нарушается естественный механизм стабилизации окружающей среды. Не следует забывать, что Арктика отличается повышенной уязвимостью и очень высокой чувствительностью как к антропогенной нагрузке, так и к климатическим изменениям. Эффект потепления проявляется там в 2,5—3 раза сильнее, чем в глобальном плане. Следовательно, любое вмешательство в арктическую экосистему должно строиться с учетом этих обстоятельств.

Принятая в начале 1990-х гг. восемью арктическими государствами Стратегия защиты окружающей среды Арктики отмечала: «На национальном и международном уровнях во все большей степени растет осознание важности экосистем Арктики, а также расширяются знания о глобальном загрязнении и создаваемых им угрозах окружающей среде. Арктика в высшей степени чувствительна к загрязнению; значительная часть ее населения и его культуры непосредственно зависит от состояния растительного и животного мира региона. Низкая солнечная радиация, ледяной покров, препятствующий проникновению энергии, низкие средние и экстремальные температуры, бедное видовое разнообразие и низкая биологическая продуктивность, долгоживущие организмы с высоким содержанием липидов — все это повышает чувствительность арктической экосистемы и делает ее легко уязвимой. Такая уязвимость Арктики для загрязнения требует незамедлительных действий — иначе деградация может стать необратимой».

За тридцать с небольшим лет с точки зрения состояния окружающей среды мало что изменилось, а некоторые аспекты этой проблемы только усилились.

Важно заметить, что содержательно экологическая безопасность является более объемным концептом, чем охрана окружающей среды, поскольку включает в себя не только обеспечение благоприятного состояния последней, но и обеспечение экологических интересов и потребностей человека, общества и государства. Природоохранная деятельность (даже если рассматривать окружающую среду в максимально широком смысле, включая в нее и антропогенные объекты) является лишь одной из составляющих механизма обеспечения экологической безопасности.

Российская Федерация как государство, обладающее в Арктической зоне наибольшей территорией и длиной побережья, играет важнейшую роль в политических процессах, связанных с данным регионом, поскольку любая серьезная техногенная или экологическая катастрофа здесь вызовет наиболее неблагоприятные последствия именно для России.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.5 обозначила значение Арктической зоны в социально-экономическом развитии Российской Федерации и обеспечении ее национальной безопасности высоким риском наступления в результате антропогенного воздействия и (или) климатических изменений в Арктической зоне событий, имеющих неблагоприятные экологические последствия, что создает глобальные риски для хозяйственной системы, окружающей среды и безопасности Российской Федерации и мира в целом.

Комплексность проблем освоения Арктики обусловило понимание того, что проблематика охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является приоритетной для любого проекта в регионе. Следовательно, важнейшим этапом формирования эффективных правовых механизмов реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике является содержательное наполнение ключевых положений, обозначенных в документах стратегического планирования на всех уровнях управления с одновременным мониторингом правоприменительной практики.

Системное изложение основных концептуальных и теоретических положений, методических основ и практических предложений развития законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктическом регионе Российской Федерации обусловило как научную, так и прикладную значимость монографии.

Глава I. ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНТЕРЕСЫ И ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ В АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ

§ 1.1. Арктика как геополитический регион. Место Арктики в региональной политике Российской Федерации

Начало третьего тысячелетия развития человечества по-новому раскрыло геополитическое значение и экономическую роль Арктики. В настоящий момент наблюдается тренд, заключающийся в том, что Арктика становится мегарегионом, значение которого возрастает, в котором не просто сосредоточены интересы ряда государств, но они все больше входят в противоречие друг с другом, что позволяет назвать Арктический регион средоточием геополитических и экономических противоречий. К прежним территориальным противоречиям добавились экономические, экологические, технологические, транспортные, а также проблемы военной безопасности. В международно-правовом плане усиливается роль региона как форума высокого международного уровня для межгосударственного рассмотрения его статуса, проблем рационального использования природных ресурсов, экологии, взаимодействия в обеспечении безопасности, устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера.

В новой Концепции внешней политики Российской Федерации, принятой 31 марта 2023 г., особо подчеркивается значимость Арктического региона для реализации российских геополитических и экономических интересов. В отдельном разделе Концепции отмечается, что «Россия стремится к сохранению мира и стабильности, повышению экологической устойчивости, снижению уровня угроз национальной безопасности в Арктике, обеспечению благоприятных международных условий для социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации (включая защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни проживающих в этой зоне коренных малочисленных народов), а также для развития Северного морского пути в качестве конкурентоспособной национальной транспортной артерии с возможностью его международного использования для осуществления перевозок между Европой и Азией»6.

Важность Арктического региона для внешней и внутренней политики России подчеркивается также другими документами стратегического планирования, принятыми в последние годы, в частности Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.7 и Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.8

В географическом плане Арктика включает в себя Арктический глубоководный бассейн в центральной части океана непосредственно вокруг Северного полюса; 10 морей: Гренландское, Норвежское, Баренцево, Белое, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское, Бофорта, Баффина, залив Фокс-Бейсин, многочисленные проливы и заливы Канадского Арктического архипелага; северные части Тихого и Атлантического океанов. Арктические острова и архипелаги: Вайгач, Врангеля, Гренландия, Диксон, Земля Франца-Иосифа, Канадский Арктический архипелаг, Королевы Елизаветы, Новая Земля, Новосибирские, Норденшельда, Северная Земля, Шпицберген и др.

При этом при анализе ситуации в регионе эксперты учитывают, как отмечает В. П. Журавель в предисловии к монографии «Арктическая политика Китая в первой четверти XXI века», что «ведущая роль в Арктике принадлежит России, имеющей самую протяженную береговую линию Северного Ледовитого океана, владеющей большой полярной территорией, значительным объемом полезных ископаемых, что потенциально способствует укреплению и приумножению ее геополитических и экономических позиций»9.

С точки зрения принадлежности территории региона к государствам, к арктическим странам относятся Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Канада, Норвегия и Дания (с Гренландией), образующие так называемую арктическую пятерку, которая (отметим немаловажный факт) обладает правом на добычу природных ископаемых на арктическом шельфе. Еще три страны — Финляндия, Швеция, Исландия — не имеют такового права на добычу углеводородов на шельфе, но обладают территориями выше Северного полярного круга и именуются приарктическими странами10.

В целях скоординированного решения проблем региона 19 сентября 1996 г. был создан Арктический совет, межправительственный форум, содействующий сотрудничеству в Арктике, в который входят восемь арктических и приарктических стран: Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция — и 12 неарктических стран: Великобритания, Германия, Испания, Италия, Китай, Республика Корея, Нидерланды, Польша, Франция, Япония, Индия, Сингапур, Швейцария, имеющих в Совете статус наблюдателей. Примечательно, что все арктические и приарктические страны, а также страны — наблюдатели Арктического совета, назовем их также околоарктическими, имеют свои арктические стратегии (которые будут рассмотрены ниже), что подчеркивает значимость региона для реализации геополитических и экономических интересов этих государств.

Арктический совет является главным всеобъемлющим консультативным органом по Арктике. Работа Арктического совета осуществляется в рамках шести рабочих групп: Программы действий по загрязнению Арктики, Программы мониторинга и оценки Арктики, Сохранения арктической флоры и фауны, предотвращения чрезвычайных ситуаций, обеспечения готовности и реагирования на них, защиты морской среды Арктики и Рабочей группы по устойчивому развитию. Однако на момент написания данного материала на сайте Арктического совета было указано: «Арктический совет приостанавливает все официальные встречи совета и его вспомогательных органов впредь до дальнейшего извещения»11. Данное решение в том числе связано с бойкотом западными странами председательства Российской Федерации в Арктическом совете. Председательство в АС на период 2021—2023 гг. перешло к России в мае 2021 г. от Исландии, однако в октябре 2022 г. было бойкотировано.

Итак, Арктика (от греч. медвежий; относящийся к созвездию Большой Медведицы; северный) — северная полярная область Земли, включающая северные окраины материков Евразии и Северной Америки (кроме южной части острова Гренландии и полуострова Лабрадора), Северный Ледовитый океан (кроме восточной и южной частей Норвежского моря) с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов12.

Следует отметить весьма значимый факт, что до сегодняшнего дня не выработан однозначный подход к определению арктических границ государств. С учетом их влияния в регионе имеют место несколько подходов, отражающих серьезные противоречия13.

Первый подход к рассмотрению международно-правового статуса Арктики — это секторальная теория. Исходя из данной теории, на карте мира появились пунктирные линии по меридианам, что было заложено международными соглашениями еще в первой половине XIX в. Линия меридиан, направленная на Северный полюс, была упомянута в русско-британской конвенции, заключенной в 1825 г. Согласно данному соглашению было проведено разграничение владений России и Канады. Договор между Россией и США 1867 г. о продаже Аляски тоже содержит отсылки к секторальному делению. Для таких стран, как Россия, США и Канада, данный метод разграничения государственных владений по меридианам стал правовой нормой, которая в дальнейшем использовалась в международных договорах.

Эта сложившаяся практика получила свое дальнейшее распространение в ХХ в., причем не только на уровне международного права, но и на законодательном уровне государств. К примеру, активными приверженцами секторального подхода по-прежнему оставались СССР и Канада. Став независимыми государствами, они включили в свое законодательство упоминание об арктических секторальных границах, которые определяли государственные границы в Арктическом регионе. Так в первой половине XX в. арктические страны предпринимали попытки установления суверенитета и собственного контроля в водах Северного Ледовитого океана.

США и европейские арктические страны придерживались аналогичного подхода. Однако, в отличие от СССР и Канады, они не устанавливали четких границ и изначально не оспаривали установленные границы вышеуказанных государств. Можно сказать, что теория секторального деления основывается на определенных установленных претензиях арктических государств на их морские и сухопутные владения. Разделение секторов — определенный способ установления собственных границ государственного суверенитета. При этом Канада и Россия являлись самыми активными акторами в использовании секторальной теории. Но этим они в своем роде обрекли себя на будущие сложности, так как неарктические государства стали возражать против установления тотального контроля России и Канады над арктической территорией.

Если характеризовать современный статус секторальной теории, то на сегодняшний день она носит исключительно исторический характер. Несмотря на двусторонний порядок принятия, ее не принято включать в список универсальных международных нормативов.

Второй подход основывается на Конвенции ООН по морскому праву, заключенной в 1982 г. (UNCLOS). Сейчас в эту конвенцию входят 168 стран, однако не все крупные державы состоят в ней. Эту конвенцию не ратифицировали США, Турция, Иран и некоторые другие страны, для которых действует международный обычай и положения конвенции 1958 г.

Именно UNCLOS является основной конвенцией, определяющей морские границы государств, которые обладают суверенными правами как прибрежные государства. Конвенция ООН не использует понятие «сектор», но все же устанавливает территориальные морские зоны и правила дня них. Страны, которые ратифицировали данную конвенцию, имплементируют ее правила в свое законодательство. В Российской Федерации данные положения закреплены в федеральных законах «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Конвенция по морскому праву регулирует морские пространства по всему миру. Но существуют разные оценки конвенции 1982 г. Один из главных нерешенных вопросов: распространяется ли она на Арктический регион в принципе? В этом отношении уместно заметить, что отсутствуют нормы, которые определяют статус самой Арктики. Лишь в ч. 12 разд. 8 ст. 23 говорится, что прибрежные государства могут создавать собственные правила, направленные на уменьшение загрязнения моря ввиду судоходства. В основном данные нормы направлены сугубо на регулирование судоходства на благо экологии14.

По факту Россия и Канада, согласно данной статье, сумели со-здать свои правила судоходства в водах Северного Ледовитого океана. В России основной путь через Северный Ледовитый океан принято называть «Северный морской путь», в Канаде он известен под названием «Северо-Западный проход». Как Россия, так и Канада активно стремятся увеличить интенсивность судоходства, не пренебрегая взаимовыгодным сотрудничеством. В связи с этим в 2000 г. они сделали совместное российско-канадское заявление о сотрудничестве в Арктике. Оба государства стремятся на международном уровне закрепить статус своих судоходных путей в Арктике в качестве внутренних вод, хотя пока этого им не удалось сделать. Таким образом, государства могут только устанавливать особые правила судоходства, но не могут закрыть доступ к этим морским путям.

Немаловажная проблема конвенции заключается в недостаточном использовании ее положений для разрешения другой актуальной на сегодняшний день проблемы — разграничения континентального шельфа, так как в случае расширения государственных границ государства должны подавать заявку в Комиссию по границам континентального шельфа — экспертный и независимый орган ООН15.

Из стран «арктической восьмерки» уже несколько стран использовали такую возможность, а именно: Россия, Норвегия, Дания и Канада. Причем претензии России, Канады и Дании касаются одного и того же участка шельфа. Однако решения ООН по отношению к этому участку нет по сей день — заявки до сих пор находятся в процессе рассмотрения. Вероятно, это связано с очевидным несоответствием между серьезными политическими последствиями и самой деятельностью экспертного органа. К тому же США не ратифицировали конвенцию, а значит, на данный момент США не поддерживают раздел Арктики по текущим положениям Конвенции ООН16.

Еще одним, третьим подходом к определению статуса Арктики является анализ Договора о Шпицбергене, заключенного в 1920 г. в отношении архипелага, расположенного в Северном Ледовитом океане. К основным положениям договора относятся: суверенитет Норвегии над территорией Шпицбергена, право на рыболовство, судоходство и проведение научных исследований для всех 40 участников договора. Кроме того, Шпицберген и окрестные воды объявлены демилитаризованной зоной.

К сожалению, на сегодняшний день аналогичный договор по всему Арктическому региону не заключен, хотя он мог бы сбалансировать права арктических государств и экономические интересы неарктических стран. В ООН, Международной морской организации и Арктическом совете данный вопрос пока не решен.

Россия впервые заявила о своих претензиях на арктические территории в 1916 г., когда министерство иностранных дел направило иностранным государствам предупреждение считать все территории «к северу от Азиатского побережья» Российской империи частью своей территории. В меморандуме народного комиссариата иностранных дел СССР всем государствам от 4 ноября 1924 г. было подтверждено положение 1916 г. о принадлежности РСФСР всех территорий и островов, составляющих северную часть сибирского континентального шельфа.

Впоследствии вопрос о границах советской арктической зоны был решен постановлением Председателя ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г., которое объявило земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, территорией СССР. Документ гласил, что «территорией Союза ССР являются все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Союза ССР до Северного полюса в пределах между меридианом 320 градусов 4 мин. 35 сек. восточной долготы от Гринвича, проходящим по восточной стороне Вайда-губы через триангуляционный знак на мысу Кекурскому, и меридианом 168 градусов 49 мин. 30 сек. западной долготы от Гринвича, проходящим посередине пролива, разделяющего острова Ратманова и Крузенштерна группы островов Диомида в Беринговом проливе».

Постановление предусматривало исключение для территорий и островов, которые ранее были признаны советским правительством иностранной собственностью (например, архипелаг Шпицберген и острова Мидуэй, принадлежность которых была подтверждена Парижским договором от 9 февраля 1920 г.).

В 1979 г. Советский Союз изменил восточную полярную границу с 168 градусов 49 минут 30 секунд на 168 градусов 58 минут 49,4 секунды.

Второго мая 2014 г. президент России В. Путин подписал указ «Об Арктической зоне Российской Федерации». В этом документе говорится, что Арктическая зона РФ включает Архангельскую и Мурманскую области; Якутию и Республику Коми; Красноярский край; Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Беломорский, Лоухский и Кемский районы Карелии, а также «районы и острова Северного Ледовитого океана и некоторые улусы Якутии, объявленные Президиумом ЦИК СССР территорией СССР». Российская Арктика граничит с территориями четырех стран: США, Канады, Норвегии и Дании со стороны Гренландии.

Международно-правовой статус Арктики не определен окончательно, прежде всего из-за споров по принадлежности континентального шельфа. Для решения проблемы принадлежности континентального шельфа возникли два подхода к определению арктических территорий, также отражающих серьезные противоречия.

Первый подход основан на рассмотрении арктического шельфа в качестве открытого моря. Второй подход определяет арктический шельф как особый вид государственной территории прилегающих стран. Арктические государства в силу своего географического положения имеют особые, преимущественные права на арктические территории.

Впервые Россия заявила о расширении внешних границ по арктическому шельфу в Комиссию ООН в 2001 г. Решение было продиктовано исследованиями, давшими доказательства того, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева являются продолжением Сибирской континентальной платформы. Первая заявка была отклонена. В августе 2015 г. Россия повторно подала заявку с большим количеством исследований. Заявка была принята в ООН 9 февраля 2016 г. В случае успеха решения вопроса континентальный шельф России увеличится на 1,2 млн кв. км (в настоящее время он составляет 4,1 млн кв. км).

Третьего апреля 2019 г. ООН приняла решение, признающее, что часть Арктического региона геологически относится к континентальному шельфу России, однако рассмотрение вопроса все еще продолжается. Согласно подходу, площадь арктической территории Российской Федерации составляет около 9 млн кв. км, из которых 6,8 кв. км приходится на Северный Ледовитый океан.

Таким образом, отметим, что ясности в правовом статусе арктических территорий нет в силу ряда причин, к которым следует отнести конфликты интересов арктических и неарктических государств и отсутствие согласованной позиции. Секторальная теория уже потеряла свою актуальность ввиду возрастающего интереса неарктических государств, а решение Комиссии ООН сложно спрогнозировать, но, видимо, именно ее решение станет определяющим звеном в экономическом освоении Арктики.

Кроме экономического, нельзя не отметить геополитическое и геостратегическое значение Арктики, которая становится все более заметным и значимым мировым регионом не только по причине открывающихся возможностей развития, климатических и экологических проблем, но и по причине превращения региона в арену противостояния великих и средних держав, таких как США, Россия, Канада, Скандинавские страны, Китай и ряд других.

Для России Арктический регион исторически и особенно в настоящее время весьма важен, имеет значимое геополитическое, экономическое, военно-стратегическое, гуманитарное и экологическое значение. Здесь находится сильнейший российский флот — Северный, крупнейшие базы российских подводных лодок, составляющих значительную часть потенциала стратегического сдерживания России. Арктика — регион огромных природных ресурсов. В Арктике добывается 80% всего природного газа, 17% российской нефти, 90% российского никеля и кобальта, 60% меди и почти 100% алмазов. На регион приходится около 10% ВВП России и 20% совокупного экспорта страны17.

Согласно Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике являются18: а) обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; б) сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного партнерства; в) обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации; г) развитие Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации; д) развитие Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации Российской Федерации; е) охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации.

Отметим особо, что, кроме арктических и приарктических государств, свои интересы в Арктике имеет влиятельный мировой актор — Китай.

В 2013 г. Китай получил статус постоянного наблюдателя Арктического совета, что позволяет ему участвовать в обсуждении проблемных вопросов региона, а также на официальном уровне излагать свою позицию по всему перечню обсуждаемых вопросов.

За несколько лет до этого момента, в 2009 г., заместитель министра иностранных дел Китая Ху Чженюэ, выступая на Арктическом форуме в Норвегии, заявил, что уважает территориальные права арктических стран, однако предупредил о необходимости сохранения баланса между интересами государств, имеющих непосредственный выход в Северный Ледовитый океан, и интересами международного сообщества в урегулировании территориальных притязаний. Данное заявление отражает опасения Пекина быть лишенным доступа в Арктический регион. Данная принципиальная позиция Китая была подтверждена в опубликованном в 2010 г. Государственной океанологической администрацией Китая исследовании, в котором говорится, что Арктика — «богатство, унаследованное всем человечеством <…> Северный Ледовитый океан не задний двор какой-либо страны и не является „частной собственностью“ прибрежных арктических государств (Канада, Дания, Норвегия, Россия и США). И по аналогии с другими океанами мира любая страна имеет равное право использовать Северный Ледовитый океан»19.

После этого в КНР был принят специальный доктринальный документ «Политика Китая в Арктике»20, в котором изложена позиция официального Пекина по вопросам Арктики, состоящий из четырех частей: 1) обстановка и изменения в Арктике; 2) связь Китая и Арктики; 3) политические цели и основные принципы Китая в рамках арктической политики; 4) основная политическая позиция Китая по участию в арктических делах.

В первой части отмечается, что арктический вопрос уже вышел за рамки межгосударственных вопросов приарктических государств, а также региональных вопросов и касается интересов внерегиональных стран, а также международного сообщества в целом. Арктический вопрос тесно связан с общей судьбой существования и развития человечества и имеет глобальное значение и международное влияние. Во второй части отмечается, что КНР, выступающая инициатором создания сообщества единой судьбы человечества, является активным участником, стейкхолдером и страной, готовой внести лепту в арктические дела, стараясь вкладывать свою мудрость и силы в развитие Арктики. В третьей части отмечается, что Китай обладает важными интересами в арктических делах, поскольку в географическом плане он является «страной, близкой к Арктике» и одной из самых близлежащих к Северному полярному кругу стран на суше. Природные условия Арктики и их изменения оказывают непосредственное влияние на климатическую систему и экологическую среду Китая и тем самым затрагивают экономические интересы страны в сельском и лесном хозяйстве, рыбном промысле, морском освое-
нии и других сферах, подчеркивается в Белой книге. В четвертой части отмечается, что будущее Арктики касается не только интересов приарктических стран, но и внерегиональных стран и всего человечества в целом, поэтому в арктических делах нужно участвовать всем заинтересованным сторонам. В качестве крупной ответственной страны Китай готов на основе принципа «уважение, сотрудничество, стремление к взаимной выгоде и обеспечение продолжительного развития» работать вместе с заинтересованными сторонами, чтобы использовать исторические шансы для развития Арктики и активно противостоять вызовам, возникшим из-за изменений в регионе, а также для активного продвижения сотрудничества в строительстве арктической части инициативы «Один пояс, один путь»21.

В 2018 г. Китай принял арктическую стратегию, в которой излагаются цели КНР в Арктике, заключающиеся в том, чтобы «…понимать, защищать, развивать и участвовать в управлении Арктикой, чтобы защищать общие интересы всех стран и международного сообщества в Арктике и способствовать устойчивому развитию Арктики»22. Геополитические интересы Китая связаны с долгосрочной перспективой присутствия в Арктическом регионе, а экономические — с выгодным использованием Северного морского пути и получением возможности добычи арктических природных ресурсов.

В настоящее время, по мнению экспертов, «Китай планирует расширить свое участие в исследованиях Арктики и охране окружающей среды. Будет увеличено количество полярных экспедиций с использованием новых ледоколов собственной разработки и число действующих научных станций», наращивается научно-исследовательская программа в полярном регионе (проводится с 1999 г.). В частности, увеличен штат Китайского полярного научно-исследовательского института (до 230 человек), проведена модернизация базы для проведения полярных экспедиций: перестраивается база приписки ледоколов «Сюэлун» и «Сюэлун-2» в Шанхае, строятся системы обработки данных, хранилища для полярного льда, созданы научно-исследовательские институты, занимающиеся арктическими исследованиями. Ледокольное судно «Сюэлун» является самым большим в мире неядерным ледоколом водоизмещением 21 тыс. т (советского проекта 10621 типа «Иван Папанин»), которое было куплено в Украине в 1993 г.23

Экспертами также отмечены новые тенденции в военном деле Китая, которые связаны с необходимостью ведения боевых действий в условиях экстремальных погодных условий.

КНР активно развивает сотрудничество с арктическими странами в различных сферах, в том числе в нефтегазовом секторе. Подписаны соглашения с США, Исландией, Канадой, Финляндией. Развиваются двусторонние отношения с другими арктическими и приарктическими странами.

Свои арктические стратегии имеют почти все активные акторы региона: и арктические, и приарктические, и неарктические государства.

США — один из глобальных мировых лидеров, государство со вторым ядерным потенциалом — активно преследует в Арктике геополитические и экономические интересы.

Арктическая стратегия США (National Strategy for the Arctic Region)24 принята в октябре 2022 г. Это новый вариант американской стратегии в Арктике. В нем указаны четыре главных приоритета американской арктической политики: безопасность, изменение климата, устойчивое экономическое развитие и международное сотрудничество. В американской стратегии многое увязано с уникальным расположением штата Аляски, который удален от основной части США. Заметное внимание уделяется вопросам изменения климата, что является частью общемировой традиционной повестки. Стратегия подчеркивает важность работы каналов сотрудничества, таких как Арктический совет. Россия упоминается неоднократно, но в большинстве случаев негативно, что связывается прежде всего с ситуацией в Украине. США подчеркивают свою готовность к защите арктических союзников по НАТО от «возникающих угроз», делается акцент на укреплении взаимодействия с ними, одобряется решение Швеции и Финляндии о вступлении в Североатлантический альянс. Отмечается укрепление сотрудничества с Канадой по вопросу модернизации NORAD (Командование воздушно-космической обороны Северной Америки), целью чего является создание многоуровневой противовоздушной, противоракетной системы обороны на Крайнем Севере, обеспечивающей защиту от стратегических бомбардировщиков, гиперзвуковых, баллистических и крылатых ракет.

Норвегия — арктическая страна, имеющая прямой материковый выход к Северному Ледовитому океану, государство — член НАТО. Арктическая стратегия Норвегии (The Norwegian Government’s Arctic Policy) была принята также относительно недавно, в январе 2021 г.25

В ней, наряду с традиционными для стран Северной Европы вопросами (экология, сохранность и развитие культуры коренных народов Крайнего Севера, здравоохранение), значительное внимание уделяется вопросам безопасности. В том числе отражается роль России в построении системы арктической безопасности, в частности, упоминается, что «наращивание и модернизация Вооруженных сил России бросают вызов безопасности Норвегии и других союзных стран»26. Также отмечается, что «НАТО является краеугольным камнем безопасности Норвегии, а зона ответственности Североатлантического союза простирается вплоть до Северного полюса»27. Указывается на прекращение норвежско-российского сотрудничества с 2014—2015 гг. в ряде сфер, кроме взаимодействия между норвежскими и российскими береговыми и пограничными службами, сотрудничества в рамках Соглашения о чрезвычайных ситуациях на море (INCSEA).

Контент-анализ арктической стратегии Норвегии показывает, что данные положения затрагивают процесс реализации геополитических и экономических интересов России.

Канада — арктическая страна, член НАТО, в 2019 г. приняла арктическую стратегию «Основы арктической и северной политики» (Arctic and Northern Policy Framework)28. Основные положения документа касаются социальных, культурных и экологических вопросов проживания населения северных провинций Канады, в том числе коренных народов. А также вопросов военной безопасности, необходимости наращивания военного потенциала Канады в Арктическом регионе, прежде всего для защиты местных сообществ.

Дания — страна Североатлантического альянса, арктическое государство. В настоящий момент Дания обновляет свою арктическую стратегию 2011—2020 гг., хотя официальное заявление о принятии новой стратегии The Arctic на период 2022—2030 гг. уже сделано29. В документе выделено пять ключевых элементов: ценности, безопасность, климат, миграция и экономика. Именно в рамках этих параметров и предполагается развивать арктическую политику. Там же указывается на опасения из-за возрастающей активности России и Китая и на повышенный уровень милитаризации со стороны России в Арктике30. Для Дании ключевым элементом ее арктической стратегии является вопрос сохранения геополитического контроля над Гренландией в условиях возрастающего влияния США на этот район арктического пространства. Именно благодаря Гренландии Арктика имеет значение для Дании.

Интересы Дании в сфере безопасности и сотрудничества раскрываются в той части стратегии, где представлены основные партнеры Дании — США, Норвегия, Канада и Исландия, которые позиционируются как ключевые партнеры в сферах добычи полезных ископаемых, безопасности на море, климата и окружающей среды, коренных народов, науки, образования, здравоохранения и обороны. Кроме того, указывается, что Дания будет поддерживать контакты с Финляндией и Швецией и с более отдаленными странами, прежде всего с Китаем, Японией и Южной Кореей (энергоресурсы, транспортные перевозки, исследования климата).

К приарктическим странам относится Исландия. Она не имеет официальной арктической стратегии, но осуществляет арктическую политику, руководствуясь резолюцией парламента № 25/151 (Iceland’s Policy on Matters Concerning the Arctic Region31), принятой осенью 2021 г. Исландия не акцентирует внимания на своих геополитических интересах в Арктике, уделяя большее внимание вопросам международного сотрудничества (в том числе в рамках Арктического союза) в таких сферах, как экология, здравоохранение, развитие науки и технологий, улучшение жизни коренных малочисленных народов Крайнего Севера. Вместе с тем Исландия следует в фарватере общего курса НАТО, являясь членом этой организации.

Швеция — приарктическая страна, имеющая арктические интересы. Новый вариант арктической стратегии Швеции (Strategi för den arktiska regionen32) принят в сентябре 2020 г. В ней отражена обеспокоенность того, что «драматические климатические изменения последнего десятилетия и новые геостратегические реалии в регионе означают усиление проблем и изменение условий для шведской арктической политики»33. Швеция — страна, следующая общеевропейской политике, — недавно вступила в НАТО, но она и раньше участвовала в различных объединениях оборонного характера, в том числе натовских. Она не отказывается от сотрудничества с Россией, понимает значение арктической безопасности, стремится к ее укреплению, осознавая, что для этого необходимо сотрудничество с Российской Федерацией.

Арктическая стратегия Финляндии (Finland’s Strategy for Arctic Policy)34 принята в июне 2021 г. Она отражает арктическую политику страны, направленную прежде всего на решение внутриэкономических и социальных проблем, к каковым относятся: экология, изменение климата, благосостояние жителей Крайнего Севера, в том числе саамов, развитие научных арктических исследований и арктической инфраструктуры. Однако в стратегии отражены и проблемы безопасности. Отмечается изменение ситуации с безопасностью в Арктике не в лучшую сторону, подчеркивается, что изменение ситуации с политикой безопасности способствует повышению стратегической важности Арктики и обострению напряженности в регионе. Отмечается также, что повышение напряженности международной обстановки в одном регионе может привести к усилению военной активности в других регионах. В отношении Российской Федерации в стратегии указывается, что «Россия планомерно усиливает свое военное присутствие в Арктике для защиты своих экономических интересов и обеспечения контроля над Северным морским путем»35. Финляндия подала заявку на членство в НАТО в 2022 г. и в настоящий момент близка к вступлению в альянс. При этом на стратегическом уровне выступает с позицией о недопустимости наращивания напряженности в регионе, так как существуют риски распространения конфликтогенности по всему миру. В отношении России Финляндия проводит аккуратную, миролюбивую внешнюю арктическую политику с учетом обширной совместной границы и исторически сложившихся связей.

Из неарктических стран, имеющих арктическую стратегию, следует выделить Британию, Францию, Германию, Нидерланды, Италию — страны, входящие в блок НАТО.

Великобритания — страна, обладающая ядерным оружием и имеющая геополитические претензии не только на региональное, но и на глобальное лидерство. Великобритания — неарктическое государство, но одно из первых, получивших статус наблюдателя в Арктическом совете и сформировавших свою арктическую политику еще в конце прошлого столетия. Ее нынешняя арктическая стратегия (Looking North: The UK and the Arctic)36 является самой свежей в том смысле, что принята недавно, в этом, 2023 г. Основные приоритеты стратегии в долгосрочной перспективе — вопросы сохранения безопасности и стабильности, партнерства и кооперации, изменения климата, защиты людей и окружающей среды, продвижения общей ответственности.

Следует выделить новый аспект в арктической стратегии Британии: отношение к России и Китаю как предполагаемым угрозам и установку на противодействие России и ее планам сотрудничества с Китаем, официально заявляя свои особые интересы в Арктике в качестве «ближайшего соседа Заполярья». Британское правительство активно позиционирует не только свои экономические, но и геополитические интересы в регионе, рассматривает Арктику как территорию геополитического противостояния. Об этом, в частности, свидетельствует британская оборонная арктическая стратегия «Вклад Соединенного Королевства в безопасность на Крайнем Севере» (The UK’s Defence Contribution in the High North)37. Реализации британских геостратегических интересов способствует военная организация под названием «Объединенные экспедиционные силы Великобритании» (JEF) под командованием Соединенного Королевства, в состав которых входят Дания, Финляндия, Эстония, Исландия, Латвия, Литва, Нидерланды, Швеция и Норвегия. Многонациональные JEF были официально введены в действие в сентябре 2014 г. Британия активно занимается созданием военной инфраструктуры в Норвегии.

Королевство Нидерландов также имеет свою арктическую стратегию — «Нидерландская полярная стратегия 2021—2025: готовность к изменениям» (The Netherlands’ Polar Strategy 2021—2025: Prepared for change). Данная стратегия представляет собой, пожалуй, один из самых структурированных и содержательных документов подобного рода, по крайней мере из рассмотренных выше. Основные приоритеты, сформулированные и раскрытые в Полярной стратегии: управление Арктикой, защита природы и окружающей среды, изменение климата, биоразнообразие, коренное население, защита морской среды, загрязнение окружающей среды, геополитика и безопасность, укрепление международного сотрудничества. Нидерланды привержены рассмотрению любых изменений в политике безопасности в Арктике и вокруг нее в первую очередь в рамках своего участия в НАТО. Помимо этого, привержены обсуждению изменений в политике безопасности в Арктике и вокруг нее с соответствующими государствами-участниками. Кабинет министров Нидерландов стремится активизировать двусторонние отношения с арктическими государствами. Для того чтобы иметь возможность провести эти консультации на надлежащем уровне внутри страны и за рубежом, в министерстве иностранных дел сохранена должность посла по Арктике, созданная в соответствии с прежней Полярной стратегией на 2016—2020 гг.

Франция — государство НАТО с ядерным потенциалом. Ее арктическая стратегия «Уравновешивание крайностей» (Équilibrer les extremes. Stratégie polaire de la France à horizon 2030)38 принята весной 2022 г. В документе отмечается необходимость активизировать участие Франции в Арктике и содержится довольно декларативная арктическая программа, основные приоритеты которой: исследования Арктики, сохранение морской среды и запрет на добычу полезных ископаемых в Арктическом регионе. Возможно, своеобразие такой программы объясняется трезвым пониманием отсутствия у Франции арктических территорий.

Германия в своей арктической стратегии (Germany’s Arctic Policy Guidelines)39, принятой в августе 2019 г., рассматривает Арктику как область потенциального сотрудничества в сфере экологической безопасности, изучения изменения климата, проведения научных изысканий. Для германской стратегии характерно отсутствие явно выраженных геополитических и экономических притязаний в Арктике.

Даже Италия, географически расположенная далеко от Арктики, имеет свою арктическую стратегию под названием «К итальянской стратегии в Арктике. Национальные руководящие принципы» (Towards an Italian strategy for the Arctic. National guidelines)40, принятую в 2015 г. В документе отмечается, что «Италия считает себя одним из самых активных неарктических государств»41 и имеет потенциальные экономические интересы, связанные с добычей полезных ископаемых, а также готова участвовать в решении вопросов экологии.

Из неарктических стран, имеющих арктическую стратегию и не входящих в блок НАТО, отметим Индию и Японию, являющихся странами — участницами Индо-Тихоокеанской организации безопасности QUAD (США, Австралия, Индия, Япония), которая вместе с AUCUS образует новую блоковую структуру на дальневосточном направлении внешней политики России.

Индия, несмотря на значительную удаленность от Арктики, в 2022 г. приняла документ под названием «Индийская арктическая политика» (India`s Arctic Policy)42. Свою претензию на участие в решении вопросов Арктики Индия объясняет негативными экологическими изменениями: «Индия находится под особым влиянием из-за вероятного воздействия этих изменений на критические аспекты национального развития, такие как экономическая безопасность, безопасность и устойчивость водных ресурсов, погодные условия и характер муссонов, береговая эрозия и таяние ледников»43. В документе также отражена заинтересованность Индии в устойчивом развитии Северного морского пути и потенциальном использовании природных ресурсов Арктики в условиях взаимной выгоды стран Арктического совета, наблюдателем которого она является. С этой целью Индия предлагает богатую научную базу с точки зрения персонала, опыта работы в космосе, а также предпринимательства. Геополитических интересов в Арктике Индия не имеет.

Япония, еще одна страна со статусом наблюдателя Арктического совета, в 2015 г. приняла документ с аналогичным названием — «Японская арктическая политика» (Japan’s Arctic Policy)44. В нем позиционируются основные приоритеты японского участия в Арктике: исследования океана, климатических изменений и окружающей среды, энергоресурсы, Северный морской путь. Япония проявляет большой интерес к Полярному транспортному коридору, поскольку он напрямую соединяет Японию и Европу, являясь альтернативой более длинному традиционному торговому маршруту через Суэцкий канал, который почти вдвое длиннее. Приводится такой пример: протяженность маршрута от японского порта Йокогамы до порта Роттердам в Нидерландах через арктические воды составляет 7300 морских миль, что на 13 дней быстрее, чем через Суэцкий канал45. Интерес Японии к арктическим энергоресурсам объясняется в том числе последствиями аварии на атомной электростанции «Фукусима-1» в 2011 г., в результате которой работа всех атомных энергоблоков страны была приостановлена, что вынудило правительство увеличить импорт энергоносителей. Вместе с тем Япония заинтересована в снижении зависимости от ближневосточных поставок энергоресурсов ввиду нестабильной военно-политической ситуации в регионе. Однако вследствие введения Японией антироссийских санкций возможности сотрудничества с Россией по транспортному и энергетическому вопросам значительно уменьшились.

У Республики Корея, Сингапура, Швейцарии, Испании и Польши, стран — наблюдателей Арктического союза, арктических стратегий нет. Однако это вовсе не значит, что отсутствуют экономические интересы (выгодный транспортный коридор, потенциальные возможности добычи природных ресурсов), стремление к решению проблем глобального потепления, исследованиям, устойчивому развитию Арктики.

Анализ арктических стратегий позволяет сделать вывод, что их содержание обусловлено двумя основными факторами: 1) экономическими интересами, состоянием развития региона и экологической безопасности; 2) геополитическими и геостратегическими интересами. Большинство арктических, приарктических и околоарктических стран действуют в русле первой группы интересов, в том числе Скандинавские страны (для которых, как и для Канады, также важен вопрос обеспечения жизнедеятельности коренных народов Крайнего Севера), а также Китай, Индия, Сингапур и Южная Корея. США и Великобритания, не чураясь экономических выгод, видят геополитические и геостратегические цели, рассматривая Арктику как зону геополитического и, возможно, военного противостояния с Россией, и в этом плане к ним следует отнести их союзников по НАТО (Канада, Норвегия, Дания, Исландия, Швеция, Франция, Германия и др.). Китай в перспективе также может рассматривать свои действия в Арктике с точки зрения реализации геополитических интересов страны.

О серьезности геополитических претензий в Арктике свидетельствует публикация в Bloomberg в начале мая сего года. Эксперты издания спрогнозировали, что «следующей точкой противостояния России и Запада может стать Арктика». Предмет спора, как указывается в статье, — обширное арктическое пространство с площадью, сопоставимой с территорией государства Чили. На этом пространстве находятся потенциально прибыльные, самые большие в мире нетронутые запасы нефти, доступ к которым становится все легче вследствие таяния льдов в результате глобального потепления46.

Контент-анализ арктических стратегий также показывает необходимость отдельного выделения важного аспекта, нашедшего отражение в большинстве арктических стратегий, — защиты интересов коренного населения Севера. Дело в том, что в Арктике проживает около 4 млн человек, 10% из которых принадлежат к признанным коренными народам, состоящим из около 40 этнических групп. Из-за заметных климатических изменений в их среде обитания коренные народы сталкиваются со все большим давлением на свой традиционный образ жизни. Например, таяние морского льда сокращает возможности охоты, а увеличение количества осадков сокращает возможности выпаса северных оленей — важного источника существования, что создает угрозу продовольственной безопасности.

§ 1.2. Современные концептуальные подходы к обеспечению экологической безопасности в Арктической зоне

В Арктическом регионе тесно переплелись вопросы безопасности, в том числе экологической безопасности, экономики, права и международного сотрудничества.

С одной стороны, процесс освоения региона большим кругом стран все больше становится борьбой за лидерство, с другой — решение проблем Арктики — это путь к стратегическому партнерству и сотрудничеству как в обмене опытом, так и в защите окружающей среды с экологичным использованием природных запасов.

Арктика является кратчайшим воздушным путем между Северной Америкой и Евразией, здесь проходит важный торговый Северный морской путь, что доказывает ее практическую значимость для экономического развития, а также обеспечения безопасности стран региона, поскольку Арктика — особый район в случае военного противостояния между странами Запада и Россией. Развертывание противоракетной системы США и НАТО представляет угрозу безопасности Арктического региона47. Но нельзя забывать, как отмечает А. В. Загорский, что у арктических стран имеются общие вызовы, которые необходимо анализировать «…через призму не столько военной, сколько экологической безопасности и безопасности человека»48.

У арктических государств, и особенно у прибрежных арктических государств, есть общие интересы. К ним относятся обеспечение стабильного распределения арктических ресурсов и право регулировать каботажное судоходство на Арктическом морском пути. Укрепление военного сотрудничества между «приарктической восьмеркой» означало бы обеспечение доверия и безопасности в Арктике. Встречи представителей арктических государств проходили ежегодно до 2014 г., однако затем наступило ухудшение отношений между Россией и Западом. Несмотря на это, в 2015 г. «арктической восьмерке» удалось создать Арктический прибрежный форум. Но в 2022 г. отношения еще более ухудшились.

Для России Арктика имеет особое значение: это зона геополитических, военных, экономических, транспортных, ресурсных и экологических интересов. В новой Концепции внешней политики РФ 2023 г. выделены основные национальные интересы, среди которых указана «охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата».

В 2021 г. Российская Федерация взяла на себя председательство в Арктическом совете. Однако в 2022 г. по инициативе стран-участниц — представительниц коллективного Запад оно было, по существу, заблокировано49.

Согласно доктринальному документу «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.» к основным проблемам, вызовам и угрозам, формирующим риски развития Арктической зоны и обес-печения национальной безопасности, отнесены: потепление климата, сокращение населения, отставание качества жизни от общероссийских значений, низкий уровень социальных услуг и благоустроенного жилья в отдаленных населенных пунктах50. В стратегии фиксируется высокий уровень профессионального риска из-за вредных условий труда, повышенный уровень профессиональной заболеваемости, отсутствие системы господдержки завоза в Арктическую зону топлива, продовольствия и других жизненно необходимых товаров по доступным ценам, низкий уровень развития и высокая стоимость создания транспортной инфраструктуры, а также неконкурентоспособность субъектов предпринимательской деятельности из-за более высоких издержек, отставание сроков развития инфраструктуры51.

Утилитарное видение региона, рассматриваемого в основном как ресурс, очевидно неперспективно, оно требует человеческих и финансовых инвестиций. Правительство РФ вынуждено пересмотреть рассредоточение действующих социальных и бюджетных условий для достижения определенных успехов арктической политики России. Арктика для Российской Федерации — один из ключевых регионов, утверждающий статус великой державы, и основной источник энергии на десятилетия вперед. В этой связи Россия разработала стратегии по продвижению согласованной политики в нескольких областях, добившись некоторых заметных успехов, таких как ремилитаризация арктических границ и, как пример, энергетическое развитие полуострова Ямал. И все же России еще предстоит столкнуться с определением международного статуса Северного морского пути, вопросом расселения жителей Арктики, а также решением экологических и других проблем.

Северный морской путь (СМП) — кратчайший морской путь между европейской частью России и Дальним Востоком. Весь Северный морской путь (начиная от Карских ворот и до бухты Провидения), идущий вдоль береговой линии России, доступен для судоходства лишь от двух до четырех месяцев в году52.

Значение СМП для России сложно переоценить. Это водная артерия, позволяющая осуществлять международную торговлю, обеспечивать безопасность государства и всецело осваивать Арктический регион.

С экономической точки зрения СМП — основной транспортный маршрут на Севере, связывающий отдаленные территории РФ и зачастую являющийся для них единственным путем доставки грузов. При соответствующем развитии и надлежащих инвестициях в инфраструктуру позиции России на международном рынке морских перево-зок могут значительно укрепиться, составив конкуренцию основным морским центрам международной торговли, связывающим Европу и Азию через Суэцкий канал и Малаккский пролив.

Энергетический аспект заключается в значительных запасах природных ресурсов, особенно углеводородов. В этой связи СМП выступает в роли основного логистического коридора для энергоресурсов в регионе.

Несмотря на то что Северный морской путь намного короче, чем через Суэцкий канал, что существенно экономит время и затраты на доставку груза, объем транзита остается невысоким. Факторами риска и непредсказуемости называются суровые погодные условия в акватории, которые не позволяют гарантированно соблюдать график движения грузов, а в некоторых случаях требуют проведения ледокольных операций.

В условиях растущих санкций и напряженности в отношении арктических стран Россия рискует оказаться в изоляции в плане инвестиций и в плане предоставления технологий, необходимых для освоения Арктики. Одним из выходов из этой ситуации представляется нахождение инвестора, заинтересованного в развитии СМП. Таким партнером для России может являться Китай, для которого в Арктическом регионе сходятся несколько интересов: энергоресурсы, развитие новых транспортных маршрутов, геополитическое присутствие в регионе.

Для развития регулярной круглогодичной навигации необходимо создание современной инфраструктуры для обеспечения использования флота, строительство морских терминалов, выстраивание логистических потоков. В целях модернизации и развития инфраструктуры, с учетом постоянно увеличивающейся нагрузки, требуются крупные капиталовложения и современные технологии.

Россия принимает важные решения по дальнейшему развитию Северного морского пути, чтобы обеспечить дальнейшую консолидацию ресурсов и постепенное развитие Арктического региона. Наиболее амбициозным с точки зрения финансирования и вариантов реализации является План развития инфраструктуры Северного моря на период до 2035 г. Документ носит всеобъемлющий характер и определяет конкретные действия в ключевых областях, необходимых для развития СМП и его превращения в глобальный транспортный коридор. План предусматривает три этапа развития:

— первый этап — до 2024 г.;

— второй этап — до 2030 г.;

— третий этап — до 2035 г.

Согласно Плану развития инфраструктуры СМП, на первом этапе к 2024 г. ожидается увеличение грузоперевозок до 80 млн т, что будет достигнуто за счет транспортировки полезных ископаемых в рамках проектов «Новатек», «Газпром», «Норникель», «Росатом» и других крупных проектов. Необходима эффективная арктическая логистическая система, основанная на существующих и новых транспортных маршрутах. Этого можно достичь за счет увеличения мощности арктических портов Мурманска и Архангельска, для которых строятся шесть морских терминалов, а также железные и автомобильные дороги к терминалам.

В этот же период будут введены в эксплуатацию три атомных ледокола проекта 22220: «Арктика», «Сибирь» и «Урал». Ледокол «Арктика» в настоящее время участвует в испытаниях в СМП. Ледоколы «Сибирь» и «Урал» планировалось ввести в эксплуатацию в 2023 г. Двадцать шестого мая 2020 г. четвертый атомный ледокол «Якутия» проекта 22220 был технически сдан на Санкт-Петербургском судостроительном заводе в Балтийском море и должен быть спущен на воду в 2022—2023 гг.53 Ледоколы серии 22220 могут быть использованы как на глубоководных трассах с наибольшей толщиной льда, так и на мелководье Енисейского кряжа и Обской губы. Всего планируется построить пять атомных ледоколов проекта 22220, которые придут на смену ледоколам «Вайгач», «Таймыр» и «Ямал». Для усиления управления и обеспечения безопасности судоходства в ближайшие годы будут поставлены 16 спасательных и 13 гидрографических судов54.

Для повышения безопасности перевозок по трассам СМП планируется установить надежную спутниковую связь на участках, располагающихся выше 70 градуса северной широты, для мониторинга и управления морскими перевозками, а также для предотвращения разливов нефти и нефтепродуктов. В этих целях спутники «Ресурс-ПМ» и «Кондор-ФКА» будут выведены на высокоэллиптическую орбиту. Таким образом, к началу второго этапа Плана СМП будет обеспечен передовым оборудованием, позволяющим осуществлять круглогодичное судоходство и оперативную и безопасную доставку грузов.

Второй этап Плана развития СМП, с 2025 по 2030 гг., будет направлен на разработку и реализацию круглогодичной транспортной навигации по СМП на новых ледоколах проекта 22220. К 2027 г. судостроительный завод «Звезда» построит головной атомный ледокол проекта 10510 «Лидер», превосходящий ледоколы проекта 22220 вдвое. Благодаря атомному ледоколу «Лидер» будет решена проблема круглогодичного судоходства по СМП и снабжения европейских, азиатских и тихоокеанских рынков СПГ и другими грузами через восточную границу СМП в количестве не менее 20 млн т каждый сезон. Для удовлетворения растущего потенциального спроса на грузовые перевозки на втором этапе СМП, который, как ожидается, составит около 120 000 т, планируется построить еще два ледокола класса «Лидер». Дополнительно второй этап подразумевает организацию и обес-печение круглогодичных транзитных услуг, создание единого оператора с полным пакетом услуг, включая оптимальное планирование маршрутов, определение условий для грузовых перевозок по СМП.

На третьем этапе, с 2030 по 2035 г., будет осуществляться дальнейшее развитие добычи, переработки и транспортировки сырья из всех портов СМП. Дальнейшее развитие судостроения в регионе и арктические инвестпроекты позволят увеличить ежегодный грузопоток до 160 млн т к 2035 г., превратив Арктику в национальный и международный транспортный коридор. Ожидается, что в течение этого периода транзитные грузопотоки будут постоянно расти и достигнут 10 млн т международных грузов в год по сравнению с нынешними показателями в 1 млн т в год.

Будущее социально-экономическое развитие арктических регионов тесно связано с развитием транспортно-логистической инфраструктуры северных и крайних северных районов России и реализацией мегапроектов в регионе. Указом Президента Российской Федерации В. Путина от 5 марта 2020 г. № 164 утверждены «Основы государственной политики в Арктической зоне до 2035 г.»55. Одной из главных ролей этого документа являются крупномасштабные проекты по укреплению региональной деятельности и увеличению экономических и социальных выгод от использования имеющихся природных ресурсов. В то же время он предусматривает планирование и организацию централизованной ежегодной системы управления движением на основе созданного диспетчерского центра для управления судами и движением на маршрутах СМП. Таким образом, Стратегия развития Арктики предстает в качестве объективной системы мер национального управления по модернизации и расширению базовой инфраструктуры всей системы СМП.

Поскольку Российская Арктика является мощной базой минеральных ресурсов, необходим ряд запланированных мероприятий для закрепления СМП в качестве самостоятельного Евро-Азиатского транспортного коридора.

1. Проведение регулярных Евро-Азиатских конференций по транспорту, а также включение СМП в единую международную сеть транспортных коридоров.

2. Обеспечение региона стандартами безопасности мореплавания и сохранения окружающей среды, отвечающими международному уровню.

3. Предоставление доступа к информации заинтересованных сторон о проводимых в России мероприятиях по развитию СМП.

4. Установление единой сетки тарифов для прохождения по СМП.

5. Усиление научного сотрудничества различных стран по вопросу развития СМП, а именно создания транспортно-технологических систем с использованием перспективных судов ледового плавания.

6. Поддержание международного сотрудничества в решении экологических и правовых проблем коридора СМП в рамках Арктического совета.

Выполнение мероприятий будет способствовать развитию СМП на российском и международном уровнях.

В. Путин 13 апреля 2022 г. в режиме видеоконференции провел совещание по вопросам развития Арктической зоны Российской Федерации. Отмечено, что с учетом внешних ограничений и санкционного давления проектам и планам, связанным с Арктикой, нужно уделять особое внимание. Президент говорил о том, что не стоит их откладывать, сдвигать вправо, а, наоборот, в ответ на попытки сдерживания развития России в регионе наращивать темпы работы. Отказ ряда западных стран от нормального сотрудничества уже спровоцировал энергетический кризис. В ответ на это у России появляется множество возможностей, включая железнодорожный Северный широтный ход. Активная стройка на объектах этой магистрали должна начаться уже в этом году, поручил президент. Запуск проекта позволит разгрузить БАМ и Транссиб, что важно с учетом переориентации на восток основных экспортных энергетических ресурсов. Президент указал всем ведомствам, задействованным в Арктике, «…грамотно и быстро переналадить работу», чтобы бесперебойно обеспечивать всех продовольствием и медикаментами, топливом, стройматериалами, оборудованием. В. Путин предложил определить единого оператора в сфере морской доставки грузов северного завоза с использованием ледокольной проводки и обозначить координатора северного завоза. Правительству и главам арктических регионов он указал взять на особый контроль строительство и обновление детсадов, школ, больниц, фельдшерско-акушерских пунктов. В. Путин назвал три важнейших направления работы: 1) развитие Северного морского пути, включая реализацию планов по расширению ледокольного и грузового флота, строительству судов-газовозов арктического класса; 2) оборудование для арктических портов и терминалов, судов и навигации, для промышленных предприятий; 3) экология и окружающая среда.

Действия недружественных стран создали ряд сложностей для реализации проектов, подтвердил вице-премьер — полпред президента в ДФО Юрий Трутнев и попросил субсидировать процентные ставки по кредитам для северного завоза. Сейчас, по его словам, в Арктике с господдержкой реализуется более 460 проектов, объем инвестиций по соглашениям превышает 1,3 трлн руб., будет создано 30 тыс. рабочих мест.

По итогам совещания президент поручил утвердить план развития Севморпути на период до 2035 г., включающий в себя следующие задачи:

1. Четкое обозначение долгосрочного перспективного грузопотока по СМП с указанием конкретных инвестиционных проектов, обязательств грузоотправителей по объемам грузопотока, размера и номенклатуры ледокольного флота. Фиксирование сроков и объемов поставок ледокольного флота, грузовых судов арктического класса и комплектующего оборудования, а также модернизация судостроительных предприятий.

2. Строительство и содержание аварийно-спасательного флота и комплексных аварийно-спасательных центров МЧС. Прежде всего это нужно в местах реализации наиболее важных, масштабных инфраструктурных и инвестиционных проектов.

3. По всем мероприятиям сводного плана должны быть определены объемы и источники финансирования с разбивкой по годам.

Кроме того, президент дал указание рассмотреть возможность распространения льгот резидентов Арктики на проекты региональных компаний и модернизировать объекты в военных городках до 2024 г.

Таким образом, Северный морской путь играет важную роль как во внутреннем, так и в международном транспортном обмене. Хотя объемы перевозок по Северному морскому пути растут, в настоящее время они оттеснены на второй план более развитыми морскими маршрутами. Однако он обладает большим потенциалом для международного сотрудничества и развития Российской Арктики.

Развитие СМТ и решение вопросов экологической безопасности — важнейшие направления российского развития Арктики.

§ 1.3. Внутригосударственный и международный политико-правовой механизм обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне

Последние 10—15 лет освоение Арктики является одним из главных приоритетов экономического развития и национальной безопасности. За это время была создана нормативно-правовая и политическая база для развития региона и запущен ряд важных проектов. Несмотря на политический прогресс последних лет, Российская Арктика по-прежнему сталкивается со многими нерешенными вопросами, социально-экономическими и экологическими проблемами, например, имеет место отставание показателей качества жизни на Севере от общероссийского уровня, постоянный миграционный поток, неразвитость транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры, серьезные экологические проблемы, отсутствие и медленное развитие морской инфраструктуры, снижение доли высокотехнологичных и наукоемких производств Севера.

С истечением в 2020 г. срока действия документов, формирующих нормативную правовую базу для развития Российской Арктики, начался новый этап стратегического планирования. В конце 2019 г. был принят План развития инфраструктуры СМП на период до 2035 г., в марте 2020 г. — Основы государственной политики России в Арктике на период до 2035 г., в октябре 2020 г. — Стратегия развития и обеспечения национальной безопасности Арктической зоны Российской Федерации до 2035 г.56

В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.57 основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике определены: а) обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации; б) сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного парт-нерства; в) обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации; г) развитие Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации; д) развитие Северного морского пути в качестве конкурентоспособной на мировом рынке национальной транспортной коммуникации Российской Федерации; е) охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации.

Уместно отдельно выделить указание в одном пункте экологических и гуманитарных интересов России: сохранение окружающей среды и культуры малочисленных народов Крайнего Севера. В арктическом контексте важно учитывать, что экология не может быть благополучной только в отдельно взятом государстве того или иного региона, поскольку все участвующие акторы влияют друг на друга, что приводит как к позитивным, так и отрицательным результатам. Несоразмерная добыча полезных ископаемых на арктическом шельфе, использование при добыче устаревших технологий, нанесение иного прямого вреда окружающей среде и т. п. влияют на экологию всего региона, затрагивая всех акторов. Кроме того, Арктика в определенном смысле является уникальным регионом — отрицательное воздействие на ее экологическое состояние может привести к дальнейшему усугублению проблемы глобального потепления, таянию льдов и последующему затоплению низинных земель по всему миру. Это в свою очередь может привести к дополнительным проблемам в продовольственной сфере в глобальном масштабе.

Основными задачами, обозначенными в вышеперечисленных документах, выступают «обеспечение суверенитета и территориальной целостности» и «сохранение Арктики как территории мира, стабильного и взаимовыгодного сотрудничества»58.

В Основах государственной политики РФ в Арктике также представлены основные задачи в сфере развития международного сотрудничества: а) развитие отношений с иностранными государствами на двусторонней основе, в рамках соответствующих многосторонних структур и механизмов, наращивание с учетом национальных интересов Российской Федерации в Арктике международного экономического, научно-технологического, культурного и приграничного сотрудничества, а также взаимодействия при проведении исследований в области климатических изменений, охраны окружающей среды и эффективного освоения природных ресурсов в интересах устойчивого развития Арктики; б) закрепление за Арктическим советом роли ключевого регионального объединения, координирующего международную деятельность в регионе; в) обеспечение российского присутствия на архипелаге Шпицберген на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с Норвегией и другими государствами — участниками Договора о Шпицбергене от 9 февраля 1920 г.; г) сохранение взаимодействия с арктическими государствами по вопросу разграничения континентального шельфа в Северном Ледовитом океане с учетом национальных интересов Российской Федерации, на основе норм международного права и достигнутых договоренностей; д) содействие наращиванию усилий арктических государств по созданию единой региональной системы поиска и спасания, предотвращения техногенных катастроф и ликвидации их последствий, а также по координации спасательных сил; е) активное привлечение арктических и внерегиональных государств к взаимовыгодному экономическому сотрудничеству в Арктической зоне Российской Федерации; ж) содействие малочисленным народам в осуществлении приграничного сотрудничества, культурных контактов и контактов в сфере хозяйственной деятельности с родственными народами и этническими группами, проживающими за пределами Российской Федерации, а также содействие участию малочисленных народов в осуществлении международного сотрудничества по вопросам этнокультурного развития в рамках межгосударственных контактов и в соответствии с международными договорами Российской Федерации; з) доведение результатов деятельности Российской Федерации в Арктике до сведения широкой международной общественности.

К концептуальной базе анализа арктической политики Российской Федерации по обеспечению национальной, в том числе экологической, безопасности также относится еще один документ стратегического планирования — Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.59 В ст. 9 Стратегии указано, что «целью реализации настоящей Стратегии является обеспечение национальных интересов Российской Федерации в Арктической зоне, а также достижение целей, определенных в Основах государственной политики в Арктике». Также в Стратегии представлены меры, реализацией которых предполагается обеспечение основных задач в сфере международного сотрудничества в Арктике: а) осуществление многовекторной внешнеполитической деятельности, направленной на сохранение Арктики как территории мира, стабильности и взаимовыгодного сотрудничества; б) обеспечение взаимовыгодного двустороннего и многостороннего сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, в том числе на основе международных договоров, соглашений и конвенций, участницей которых она является; в) международно-правовое оформление внешней границы континентального шельфа и сохранение взаимодействия с арктическими государствами в целях защиты национальных интересов и реализации предусмотренных международными актами прав прибрежного государства в Арктике, в том числе касающихся разведки и разработки ресурсов континентального шельфа и установления его внешних границ; г) обеспечение российского присутствия на архипелаге Шпицберген на условиях равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с Норвегией и другими государствами — участниками Договора о Шпицбергене от 9 февраля 1920 г.; д) содействие наращиванию усилий арктических государств по созданию единой региональной системы поиска и спасания, предотвращения техногенных катастроф и ликвидации их последствий, координация деятельности спасательных сил, обеспечение взаимодействия арктических государств в рамках Арктического форума береговых охран; е) разработка и реализация программ экономического и гуманитарного сотрудничества субъектов Российской Федерации, территории которых относятся к сухопутным территориям Арктической зоны, с регионами арктических государств; ж) активное участие российских государственных и общественных организаций в работе Арктического совета и других международных форумов, посвященных арктической проблематике; з) обеспечение эффективной работы Арктического совета под председательством Российской Федерации в 2021—2023 гг., включая продвижение совместных проектов, в том числе направленных на обеспечение устойчивого развития Арктики и сохранение культурного наследия малочисленных народов; и) содействие укреплению связей между коренными народами, проживающими на территории Арктической зоны, и коренными народами, проживающими на арктических территориях зарубежных государств, проведение соответствующих международных форумов; к) содействие всестороннему развитию молодого поколения малочисленных народов путем осуществления образовательных, гуманитарных и культурных обменов с молодежью других арктических государств; л) разработка общих принципов реализации в Арктической зоне инвестиционных проектов с участием иностранного капитала; м) организация мероприятий, направленных на привлечение иностранных инвесторов к участию в реализации в Арктической зоне экономических (инвестиционных) проектов; н) содействие укреплению значения Арктического экономического совета в качестве одного из центральных форумов по вопросам устойчивого развития Арктики; о) разработка и реализация российскими организациями совместно с зарубежными партнерами основных и дополнительных профессиональных образовательных программ, касающихся развития и освоения Арктики; п) обеспечение реализации Соглашения по укреплению международного арктического научного сотрудничества; р) создание и продвижение в сети Интернет многоязычного информационного ресурса, посвященного развитию Арктической зоны и деятельности России в Арктике.

Внешняя политика России в регионе сопряжена с отстаиванием своих прав на расширение границ континентального шельфа в рамках представленной в 2015 г. заявки в Комиссию ООН по границам континентального шельфа.

Внутренняя политика региона также вступает в новую фазу. После расширения полномочий Минвостокразвития РФ и его переименования в Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики в феврале 2019 г. его деятельность стала более сфокусированной на развитии Севера России и повышении уровня жизни и качества социальных услуг. Программа развития включает реализацию нескольких новых нефтегазовых проектов, строительство портов и соответствующей инфраструктуры, а также меры по освоению континентального шельфа.

Реализуемая Россией политика в регионе приобретает все больший социальный характер. В области здравоохранения предлагается модернизация первичной медико-санитарной помощи в Арктике, обеспечение транспортными и техническими средствами больницы, а также экономическая, социальная, правовая и коммуникационная поддержка всей ее системы. Приоритеты социального развития в Арктике также включают реализацию мер по улучшению качества образовательных услуг, сохранению и передаче культурного наследия, культуры (включая языки северных меньшинств) и спорта.

Помимо социальных мер, объявлены налоговые льготы и поддержка бизнеса, участвующего в инвестиционных проектах. Экономическое развитие Арктики в сочетании с другими национальными политиками, как заявлено, должно быть направлено на обеспечение увеличения продолжительности жизни, прекращение оттока населения и создание рабочих мест в регионе60.

В планах экономического развития навигационное и логистическое оснащение СМП, грузопоток по которому к 2024 г. должен составить 110 млн т. Среди них планы по строительству новых объектов: головного судна и трех ледоколов универсальной серии по проекту 22220, 16 спасательных и вспомогательных судов и 13 судов для навигационной помощи и гидрографических исследований, которые должны быть введены в эксплуатацию к 2024 г.

Россия участвует в ряде международных соглашений и инициатив Арктического совета и других региональных организаций (Совет Баренцева/Евро-Арктического региона, Северный форум, Конференция парламентариев Арктического региона), а также в соглашениях по регулированию судоходства61 и рыболовства62, охране окружающей среды63, научной и природоохранной работе64.

Международные интересы России в Арктике можно разделить на два блока: обеспечение военной и экологической безопасности в регионе и развитие Арктики и других регионов страны через арктические проекты. Эти цели подразумевают вопросы, решаемые на международном и внутреннем уровне.

Первый блок международных задач направлен на устранение общих угроз, с которыми сталкиваются арктические страны, что требует интенсивного взаимодействия в Арктическом совете и параллельных международных усилий в двустороннем и многостороннем форматах. Увеличение поддержки науки и принятие лучших экологических стандартов и практик являются предпосылками для успешного решения этих задач. Многие международные задачи, связанные с развитием Арктического региона России, зависят от двустороннего сотрудничества и от международных организаций развития, в которых участвует Россия.

Наконец, внутренние задачи развития подразумевают комплексное изменение подхода развития Арктики и ее переход от экстенсивно-эксплуатационной к инновационно-сырьевой, основанной на принципах экологического совершенствования Арктики вместе с другими регионами России, преимущественно северными.

В последние годы развитию Российской Арктики мешали возросшие риски военной безопасности, санкционная политика в отношении России и ухудшение отношений с Западом, которые привели к разрыву связей с компаниями, имеющими решающее значение для реализации технологически сложных и капиталоемких нефтегазовых проектов. Наряду с падением цен на нефть в 2014 г., рост напряженности во внешней политике негативно повлиял на интерес международных операторов к СМП. Несмотря на постепенное увеличение общего объема грузоперевозок в связи с ростом экспорта из Российской Арктики (в основном благодаря проекту «Ямал СПГ»), с 2013 г. количество транзитных рейсов сократилось в два раза65. Данный проект, реализуемый компанией «НОВАТЭК», является положительным исключением из этой новой реальности. В условиях, когда антироссийские санкции ограничивают западное финансирование, своевременная поддержка Китая сделала это возможным. Успех «Ямал СПГ» заложил основу для ускоренного развития российской СПГ-индустрии. Соглашение между «НОВАТЭК», «Совкомфлот», Фондом Шелкового пути и китайской компанией COSCO Shipping о создании танкерного флота СПГ арктического класса для обслуживания газовых проектов имеет огромное значение для обеспечения российских интересов66.

За исключением некоторого расширения экономического сотрудничества с Финляндией и Францией, с 2014 г. двустороннее арктическое сотрудничество России с западными странами резко сократилось как в плане совместного планирования проектов, так и их реализации. Напротив, сотрудничество с азиатскими партнерами, особенно с Китаем, активизировалось, хотя, как и Южная Корея и Япония, оно было ограничено экстерриториальным применением антироссийских санкций США.

Наконец, следует подчеркнуть, что Россия имеет большое количество национальных интересов в Артике, и эти интересы не конъюнктурные, а долгосрочные. Они требуют внимания и рассмотрения со стороны государства и всего российского общества. Также необходимы регулярное обсуждение и артикуляция этих интересов на национальном уровне, разработка и постоянное согласование соответствующих концептуальных и нормативных правовых основ российской стратегии в регионе.

При характеристике международно-правового политического механизма решения арктических проблем, обеспечения безопасности, в том числе экологической безопасности в Арктической зоне, следует учитывать, что круг заинтересованных сторон в регионе является довольно расширенным, включающим несколько групп государств. Основная группа заинтересованных сторон — арктические страны, чьи границы располагаются вдоль побережья Северного Ледовитого океана (Российская Федерация, Норвегия, Дания, Канада и США). Вторая группа — страны, которые не связаны напрямую с Северным Ледовитым океаном, но расположены вблизи или имеют территорию в пределах Северного полярного круга, такие как Исландия, Швеция и Финляндия. Как уже указывалось выше, эти восемь стран составляют основу Арктического совета — важной международной организации в Арктике. Третья группа акторов включает ЕС и НАТО, а также основные международные организации, имеющие интересы в Арктике и защищающие ее. Четвертая — все другие государственные и негосударственные субъекты, проявляющие интерес к Арктике, в том числе восточные страны (Китай, Япония и Южная Корея) и страны ЕС (Эстония, Италия, Германия и Великобритания)67. Разнородное число участников арктической политики ведет к усложнению по вопросам, возникающим в Арктике, в том числе по определению международно-правового статуса региона.

Действующий международный правопорядок в Арктике основан на Уставе ООН от 1945 г. Дальнейшее развитие международного правового регулирования Арктики осуществлялось на основе принципов международного права, закрепленных в Уставе ООН68.

Особое значение имеют многосторонние международные договоры, такие как Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., которая устанавливает правовой режим океанического пространства, включая Северный Ледовитый океан (внутренние воды, открытое море, континентальный шельф, исключительная экономическая зона, территориальные воды и т. д.). В ней определяются права и обязанности государств-участников, а также устанавливаются общие правила, нормы и принципы, регулирующие использование океанического пространства, включая Арктику69.

По мнению российских специалистов, данная Конвенция не вправе гарантировать правовой режим в Арктике, поскольку США — одно из пяти арктических государств — не ратифицировало ее и, следовательно, может не соблюдать или не соблюдает ее нормы.

Стратегия охраны окружающей среды Арктики, подписанная в 1991 г. Канадой, Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией, Швецией, СССР и США, подразумевает разработку плана действий по охране и защите окружающей среды региона70.

Российско-норвежское соглашение, заключенное в 1993 г., регулирует арктические отношения на субрегиональном уровне — Баренцева (Евро-Арктического) региона (БЕАР). Этот регион представляет интерес для обеих стран, так как здесь находится граница морских пространств России и Норвегии71.

Еще одной вехой в истории развития международно-правового режима в Арктике стало подписание в 1993 г. Нуукской декларации по окружающей среде и развитию в Арктике. Декларация посвящена стратегическому плану по защите окружающей среды Арктики с учетом традиционного образа жизни и интересов коренных народов Арктики. Декларацию подписали Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и США. Статусом наблюдателей обладают Чили, Германия, Нидерланды, Польша, а также Программа ООН по окружающей среде, Совет северных стран, Северный форум, Международный арктический научный комитет, Конференция инуитов Заполярья, Совет саамов и Российская ассоциация народов Севера72.

Декларация Тромсе, принятая в 1993 г., определяет приоритетные вопросы и будущие проекты Северного форума: состояние экологии и реагирование на чрезвычайные ситуации, Северный морской путь, формирование капитала в северном регионе, воздушные и приполярные маршруты, управление морскими ресурсами73.

Необходимо также отметить Декларацию 1996 г., подписанную в Оттаве (Канада). Эта декларация учредила Арктический совет как форум высокого уровня для организации сотрудничества, контроля и координации планирования, содействия образованию и стимулированию интереса к вопросам, связанным с Арктикой. В Декларации 1996 г. был определен круг арктических государств: Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и США74.

Проведенный анализ позволяет сформулировать несколько суждений и умозаключений в качестве выводов:

1. Современные арктические процессы, вовлеченность в них неарктических государств будут усиливать значимость Арктики как серьезного узла международных противоречий, включающих аспекты международно-правового статуса, экономические интересы и вопросы экологической безопасности.

2. Геополитическая ситуация в Арктическом регионе характеризуется обострением противоборства и противостояния, милитаризацией региона.

3. Возрастает потребность в эколого-правовом обеспечении климатической безопасности в рамках арктической безопасности Российской Федерации75.

4. Внешняя политика РФ, связанная с реализацией национальных интересов и стратегических приоритетов в Арктике, в ближне- и среднесрочной перспективе может вызывать сопротивление со стороны других арктических акторов.

5. Существует проблема дальнейшего взаимодействия и координации действий с недружественными государствами в Арктическом регионе.

6. Необходим комплекс мер по адекватному сотрудничеству на северном направлении внешней политики России, учитывая отношение отдельных стран к РФ и особенности санкционной политики76.

7. Политика конфронтации Америки в отношении России и Китая, а также прогрессирующая милитаризация Арктики заставляют Россию корректировать свои национальные интересы в регионе.

8. Приоритетами России в регионе, как отмечено в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., остаются совершенствование вооруженных сил, развитие инфраструктуры базирования, реализация мер по оперативному оснащению материально-технического обеспечения вооруженных сил77.

Как отмечается в новой Концепции внешней политики РФ, с целью реализации геополитических и экономических интересов в Арктике, «Российская Федерация намерена уделять приоритетное внимание: 1) мирному решению международных вопросов, касающихся Арктики, исходя из особой ответственности арктических государств за устойчивое развитие региона и достаточности Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г. для регулирования межгосударственных отношений в Северном Ледовитом океане (включая защиту морской среды и разграничение морских пространств); 2) нейтрализации курса недружественных государств на милитаризацию региона и ограничение возможностей России для реализации ее суверенных прав в Арктической зоне Российской Федерации; 3) обеспечению неизменности исторически сложившегося международно-правового режима внутренних морских вод Российской Федерации; 4) налаживанию взаимовыгодного сотрудничества с неарктическими государствами, проводящими конструктивную политику в отношении России и заинтересованными в осуществлении международной деятельности в Арктике, включая инфраструктурное развитие Северного морского пути»78.

Глава II. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 2.1. Правовое обеспечение экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при разведке и добыче нефти и газа

Арктический регион всегда был и остается центром внимания всего мирового сообщества, причем не только приарктических государств, но и практически всех государств, являющихся крупнейшими потребителями традиционных видов энергоресурсов (Китай, Индия, Япония, Пакистан и др.), главным образом из-за наличия в данном регионе значительного количества прогнозных ресурсов стратегических ценных полезных ископаемых, в первую очередь таких, как нефть и газ.

Несмотря на провозглашенную США, Канадой, Европейским союзом и рядом других государств политику декарбонизации и развития возобновляемой энергетики, в настоящее время с учетом современных вызовов и угроз в условиях негарантированности энергетической безопасности и энергетической независимости почти для каждого государства становится все более очевидным тот факт, что использование традиционных видов энергоресурсов в течение достаточно длительного времени все еще будет играть доминирующую роль в структуре топливно-энергетического баланса.

Ситуация с обеспечением мировой энергетической безопасности осложняется снижением спроса на нефть и газ в рамках соглашения между странами ОПЕК, а также общемировой тенденцией истощения действующих нефтегазовых месторождений и увеличения в связи с этим объема трудноизвлекаемых запасов в общем объеме добываемой нефти и газа.

По данным ряда ведущих аналитических агентств, в 2035—2045 гг. основная добыча нефти и газа будет вестись именно в Арктическом регионе, вследствие этого уже сейчас Арктику рассматривают в качестве важнейшего геостратегического объекта, использование природных ресурсов которого позволит приарктическим государствам обрести в долгосрочной перспективе энергетическую безопасность и, что самое важное, энергетическую независимость, а также обеспечить устойчивое развитие для настоящего и будущих поколений, когда основные запасы на действующих месторождениях полезных ископаемых полностью иссякнут.

Согласно обобщенным статистическим данным (комплексное геологическое изучение Арктического региона приарктическими государствами практически не проводилось), прогнозные запасы в Арктической зоне составляют более 15 млрд т нефти и более 90 трлн куб. м природного газа, при этом в российской зоне «только запасы нефти российской Арктической зоны оцениваются в 7,3 млрд т, конденсата — 2,7 млрд т, природного газа — около 55 трлн кубометров»79.

Всего в российском секторе Арктики открыто 360 месторождений нефти и газа, в том числе 334 на суше и 26 — на шельфе; по оценкам, на российском арктическом шельфе имеются запасы нефти и газа, которые смогут обеспечить 20—30% добычи нефти к 2050 г., при этом «на данный момент ресурсная база нефтегазовых запасов нашей страны оценивается в 259 млрд т и 96 млрд т соответственно, или порядка 37%, — это месторождения, расположенные на шельфе»80.

Важность Арктической зоны Российской Федерации для обеспечения энергетической и экологической безопасности государства неоднократно отмечалась в таких документах государственного стратегического планирования, как Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 16481.

Достижение целей, определенных в Основах государственной политики, конкретизированы в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 64582, и в Едином плане мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № 996-р83. Экологические аспекты защиты морской среды отмечались в качестве приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации в Морской доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 июля 2022 г. № 51284.

Отметим также роль Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»85, принятие которого фактически определило вектор развития государственной политики в Арктике на долгосрочную перспективу: экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации; стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации; создание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни в Арктической зоне Российской Федерации.

К сожалению, в данном Федеральном законе не нашли отражения особенности эколого-правовой охраны Арктической зоны Российской Федерации, о необходимости которой прямо отмечалось в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (Указ Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 17686). В свою очередь, в действующем экологическом законодательстве таких специальных требований, содержащихся в отдельном законе или ином нормативном правовом акте, полностью посвященном экологическому развитию Арктической зоны Российской Федерации, до настоящего времени так и не было принято.

Как справедливо отмечали С. А. Боголюбов, И. О. Краснова и И. А. Игнатьева в своих научных исследованиях по проблемам эколого-правового обеспечения Арктической зоны Российской Федерации, «арктический регион — уникальная экологическая система, природное достояние народов России, индикатор климатических процессов, наиболее заметным образом испытывающая негативные последствия глобальных изменений, где динамика природных процессов замедлена, поглотительная способность природных объектов снижена, вследствие чего Арктика является особо уязвимой экосистемой»87, вместе с тем «принятый Федеральный закон „О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации“… использует понятие Арктической зоны Российской Федерации для целей экономического и частично социального характера, в то же время очевидно, что уникальная природа Арктики, которая неизбежно подвергнется воздействию в процессе законодательно обеспеченного стимулирования экономической и иной деятельности в Арктическом регионе, нуждается именно в предметной, отвечающей вызовам современного этапа развития защите»88.

Характеризуя существующие экологические угрозы и риски Арк­тического региона, следует отметить, что на экосистему Арктической зоны Российской Федерации в первую очередь негативно влияют процессы и последствия глобального потепления климата. Таяние вечной мерзлоты приводит к выбросам метана, размыванию берегов, наносит критический ущерб инфраструктуре, необходимой для судоходства и транспортировки, а также для добычи газа, нефти и полезных ископаемых в северных широтах.

В соответствии с Парижским соглашением по климату стороны — участники соглашения взяли на себя обязательства реализовать такие вариативные сценарии эмиссии СО₂, чтобы удержать рост глобальной средней температуры намного ниже 2° C сверх доиндустриальных уровней и приложить усилия к ограничению роста температуры величиной 1,5° C; вместе с тем с использованием системы компьютерного моделирования глобального потепления Арктической зоны Земли, если сохранится текущая динамика выбросов и не будет предпринято кардинальных управленческих решений, ученые предсказывают, что к 2100 г. удержать прирост среднегодовой температуры удастся только не более чем на 3,0° C, что для Арктической зоны может оказаться критическим.

Безусловно, Арктика в настоящее время особо уязвима к климатическим изменениям, поскольку они могут привести к необратимым последствиям для природной среды из-за повышения уровня моря в результате таяния ледников, высвобождения углерода и распространения вредных загрязняющих веществ (особенно это касается находящихся пока в условиях вечной мерзлоты потенциально опасных химических и биологических веществ) в масштабах, которые даже невозможно в настоящее время представить либо каким-либо образом спрогнозировать ввиду отсутствия комплексных научных исследований по данному вопросу.

Арктические прибрежные изменения в ближайшем будущем, безусловно, окажут влияние и на среду обитания человека, угрожая прибрежным населенным пунктам и соответствующей инфраструктуре. Отдельно следует выделить проблемы, связанные с обеспечением прав на традиционное природопользование коренных малочисленных народов, проживающих в границах сухопутных территорий Арктической зоны Российской Федерации (в первую очередь это касается ухудшения условий для традиционной охоты и рыболовства, развития северного оленеводства и обеспечения рационального землепользования). Экологической проблемой также являются «отходы, образующиеся в ходе недропользования, в частности при осуществлении такого его вида, как разведка и добыча полезных ископаемых»89.

Применительно к сфере охраны окружающей среды при пользовании недрами для Арктической зоны Российской Федерации существенную экологическую угрозу также представляют аварийные разливы нефти и нефтепродуктов, которые без проведения специальных ликвидационных мероприятий в сложных климатических условиях северных арктических широт в итоге могут привести к длительному негативному антропогенному воздействию на уязвимую природную среду в районах добычи нефти, транспортировки, перевалки и хранения нефти и нефтепродуктов.

В целом следует констатировать, что общее негативное антропогенное воздействие на природную среду и ее отдельные природные компоненты от реализации проектов в области нефтегазодобычи в Арктической зоне не поддается комплексной оценке ввиду ограниченной доступности данного региона для фундаментальных научных исследований и, как следствие, отсутствия достоверных наблюдательных, океанографических и экологических данных.

При этом в освоении сырьевого потенциала Арктической зоны Российская Федерация, равно как и иные приарктические государства, пока не достигли прорывных результатов и пока находятся на начальном этапе своего развития, поскольку далеко еще не все месторождения полезных ископаемых данного региона детально изучены. Так, по экспертным данным, применительно к Арктической зоне Российской Федерации «еще не до конца изучены структура и залегание нефти и газа в целом ряде нефтегазоносных провинций: в море Лаптевых, Северо-Сибирской провинции, в районе запада Чукотки и в Охотском море (субарктический пояс)», а также ряд иных перспективных участков90.

Указанные факторы существенным образом влияют на правовую регламентацию пользования данными месторождениями в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и необходимости соблюдения специальных требований в области охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами в данном регионе, однако в условиях беспрецедентных санкционных ограничений, применяемых к Российской Федерации со стороны ряда недружественных государств, вопросы обеспечения энергетической и экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации в настоящее время стоят особенно остро.

Как справедливо отмечали Н. Г. Жаворонкова и Ю. Г. Шпаковский по данному вопросу, «санкционная политика Европейского союза, США и других стран в отношении России приняла настолько беспрецедентно жесткий и всеобъемлющий характер, что стала оказывать самое непосредственное воздействие и на состояние окружающей среды, природопользование, экологическую безопасность, а также перспективы участия России в глобальном международном экологическом сотрудничестве»91.

Следует отметить, что применительно к сфере пользования недрами Арктической зоны Российской Федерации в действующем законодательстве о недрах особый правовой режим пользования данными участками начал формироваться еще с 2008 г., а именно с принятия Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“»92, которым в целях обеспечения обороны страны и безопасности были выделены участки недр федерального значения и были установлены ограничения в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения для пользователей недр, являющихся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором.

Также в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в дефицитных и стратегических видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр (из нераспределенного фонда) был сформирован специальный федеральный фонд резервных участков недр. Участки недр, включенные в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из федерального фонда резервных участков недр.

В современных условиях беспрецедентных санкций к Российской Федерации государством также были предприняты специальные меры обеспечения энергетической безопасности. В частности, Федеральным законом от 1 апреля 2022 г. № 75-ФЗ «О соглашениях, заключаемых при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, и о внесении изменения в Закон Российской Федерации „О недрах“»93 а также Федеральным законом от 28 июня 2022 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“»94 были внесены изменения в ст. 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах», в соответствии с которыми в настоящее время пользователями недр могут быть только юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, индивидуальные предприниматели, являющиеся гражданами Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами. Иностранные граждане были исключены из потенциальных субъектов права недропользования, при этом в отношении иностранных граждан и юридических лиц было лишь установлено, что пользователи недр вправе осуществлять пользование недрами с привлечением других лиц по договорам подряда, трудовым договорам, соглашениям о сервисных рисках при осуществлении деятельности по разработке месторождений углеводородного сырья и в предусмотренных настоящим законом и другими федеральными законами случаях по иным соглашениям. Федеральным законом также была установлена обязанность для иностранных компаний, владеющих лицензиями на право пользования недрами в Российской Федерации, перевести их на российское юридическое лицо.

Федеральным законом от 1 апреля 2022 г. № 75-ФЗ «О соглашениях, заключаемых при осуществлении геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, и о внесении изменения в Закон Российской Федерации „О недрах“» также было предусмотрено создание специальных антикризисных правовых мер для привлечения инвестиций в сферу геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также реализации инвестиционных проектов на основе осуществления юридическими лицами совместной деятельности по разработке технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения углеводородного сырья (нефть, газ и газовый конденсат), по геологическому изучению и (или) разведке и добыче полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения углеводородного сырья (нефть, газ и газовый конденсат), в том числе на участках недр федерального значения, включая участки недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участки недр федерального значения, расположенные на территории Российской Федерации и простирающиеся на ее континентальный шельф.

Среди перечня антикризисных ограничительных мер в сфере недропользования следует также особо выделить ряд специальных указов Президента Российской Федерации, которыми были закреплены временные специальные экономические меры для отдельных субъектов с иностранным участием, в первую очередь для проектов, осуществляемых на условиях раздела продукции («Сахалин-1», «Сахалин-2», Харьягинское месторождение).

Так, Указом Президента Российской Федерации от 30 июня 2022 г. № 416 «О применении специальных экономических мер в топливно-энергетической сфере в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»95 в связи с угрозой возникновения чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, угрозой жизни и безопасности людей, угрозой национальным интересам и экономической безопасности Российской Федерации, возникшими в результате нарушения некоторыми иностранными юридическими лицами и физическими лицами обязательств, которые связаны с исполнением Соглашения о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции, заключенного 22 июня 1994 г., в отношении этих иностранных лиц и находящихся под их контролем лиц были применены следующие специальные экономические меры: правительством Российской Федерации было создано российское общество с ограниченной ответственностью, которому переходят все права и обязанности «Сахалин энерджи инвестмент компани, лтд.», при этом имущество компании и иное имущество, которое было получено в рамках соглашения, также подлежит незамедлительной передаче в собственность Российской Федерации с одновременной его передачей в безвозмездное пользование на срок, определенный соглашением, обществу.

В свою очередь, Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 2022 г. № 520 «О применении специальных экономических мер в финансовой и топливно-энергетической сферах в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»96 до 31 декабря 2022 г. (продленный впоследствии до 31 декабря 2023 г.) установлен запрет на совершение сделок (операций), влекущих за собой прямо и (или) косвенно установление, изменение, прекращение или обременение прав владения, пользования и (или) распоряжения ценными бумагами российских юридических лиц, долями (вкладами), составляющими уставные (складочные) капиталы российских юридических лиц, долями участия, правами и обязанностями, принадлежащими участникам соглашений о разделе продукции, при этом данный запрет распространяется на сделки (операции) с долями участия, правами и обязанностями, принадлежащими участникам Соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-1» (нефтегазоконденсатные месторождения Чайво, Одопту и Аркутун-Дагинское на шельфе острова Сахалин) и Соглашения о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции, а также с акциями, долями (вкладами), составляющими уставные капиталы хозяйственных обществ — пользователей: участков недр, расположенных на территории Российской Федерации и содержащих месторождения углеводородного сырья (с извлекаемыми запасами не менее 20 млн т нефти, не менее 20 млрд куб. м природного газа или не менее 35 млн т угля), урана, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, меди; участков недр, расположенных на территории Российской Федерации и являющихся коренными месторождениями алмазов, коренными (рудными) месторождениями золота, лития, металлов платиновой группы; участков недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации.

Экологические требования, предъявляемые к пользователям недр, осуществляющим геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации, с 2008 г. также постепенно ужесточались.

Так, согласно требованиям Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»97 в редакции Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“» участки континентального шельфа, к которым относятся участки недр континентального шельфа, могли предоставляться только лицам, соответствующим требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», а именно юридическим лицам, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Согласно требованиям экологического и горного законодательства участки недр должны представлять собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на пользование недрами, однако при этом также указывалась площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.

Лицензия и ее неотъемлемые составные части, наряду с требованиями к содержанию лицензий, установленными законодательством Российской Федерации о недрах, также должны были содержать, помимо прочих, сведения:

— об условиях экологического и гидрометеорологического обеспечения пользования участками и о мерах по такому обеспечению, включая организацию мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, предупреждение, снижение и возмещение ущерба, наносимого окружающей среде, в том числе водным биоресурсам;

— о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций;

— об условиях страхования, консервации и (или) ликвидации установок и сооружений по завершении работ;

— о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях, при разработке минеральных ресурсов континентального шельфа в ледовых условиях.

Дополнительные требования также были установлены к лицензирующим право недропользования на континентальном шельфе федеральным органам государственной власти: согласно данным требованиям лицензии на пользование недрами выдаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством Российской Федерации, но по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми, соответственно, Президентом Российской Федерации, правительством Российской Федерации, или с уведомлением указанных органов.

Законодательством также были установлены запреты и ограничения права пользования недрами в границах особо охраняемых природных территорий континентального шельфа Российской Федерации, а также в границах рыбохозяйственных заповедных зон континентального шельфа Российской Федерации.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»98 обязательным требованием по охране окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов континентального шельфа, являлась необходимость проведения государственной экологической экспертизы.

В настоящее время требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на континентальном шельфе Российской Федерации были существенно ужесточены.

Среди основных ключевых изменений в первую очередь следует выделить изменения, внесенные Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона „Об охране окружающей среды“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»99, в соответствии с которыми были конкретизированы требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции.

Также следует выделить такие нормативные правовые акты:

— как постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2020 г. № 2366 «Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»100, которым были установлены новые требования к содержанию плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации (плана ЛАРН);

— приказ Минтранса России от 27 ноября 2020 г. № 523101, утвердивший новые требования к составу сил и средств постоянной готовности, предназначенных для предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации;

— приказ Минприроды России от 13 февраля 2019 г. № 85102, утвердивший методику расчета финансового обеспечения осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биоресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации.

Данный комплекс реализованных законодательных инициатив в 2019—2020 гг. позволил существенно снизить антропогенное воздействие хозяйственной и иной деятельности субъектов права природопользования на континентальном шельфе Арктической зоны Российской Федерации, однако в настоящее время возникли гораздо более серьезные экологические проблемы и риски.

Так, в условиях новых вызовов и угроз, стоящих перед Российской Федерацией на современном этапе, актуальной проблемой, требующей неотложного решения, является проблема обеспечения экологической безопасности при транспортировке нефти и нефтепродуктов, в том числе на континентальном шельфе Арктической зоны Российской Федерации.

Данная проблема изначально возникла в результате диверсии на газопроводах «Северный поток-1» и «Северный поток-2», что привело к утечкам метана в объеме, соответствующем примерно 14 млн т CO₂, и было признано в ЕС крупнейшей техногенной катастрофой с точки зрения невозможности выполнения отдельными пострадавшими европейскими государствами обязательств климатической повестки, однако даже сам факт аварии газопроводов в настоящее время уже не столь существенен.

С учетом негарантированности физической защиты и обеспечения безопасной эксплуатации линейных объектов магистрального трубопроводного транспорта, в том числе на континентальном шельфе и в Арктической зоне Российской Федерации, возможно, назрела объективная необходимость пересмотра существующих подходов к обеспечению внутренней и внешней энергетической политики и стратегии посредством перехода от концепции использования системы магистрального трубопроводного транспорта для транспортировки и транзита энергоресурсов, которая, безусловно, была наиболее оптимальным и экологичным решением для уязвимой экосистемы Арктики, к концепции транспортировки энергоресурсов силами морского транспорта, в том числе с использованием возможностей перспективного проекта беспилотного судовождения «Маринет», однако в данном случае возрастает угроза аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, в связи с чем требуется также актуализация действующих документов государственного стратегического планирования в области охраны окружающей среды, недропользования, а также в области обеспечения устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации.

Экологическая проблема обеспечения безопасной транспортировки энергоресурсов в Арктической зоне Российской Федерации также усугубляется ситуацией с санкциями западных стран на Северном морском пути России, которую в настоящее время следует оценить как сложную из-за проблем с технологиями и развитием инфраструктуры. В рамках реализации пятого пакета санкций в отношении Российской Федерации Европейский союз после 16 апреля 2022 г. закрыл все порты для захода судов под флагом Российской Федерации, под запрет также попали суда, сменившие флаг Российской Федерации или регистрацию после 24 февраля 2022 г.

В связи с этим следует выделить три возможных варианта перспективного развития Северного морского пути в условиях санкционных ограничений, однако каждое из данных направлений связано с повышенными экологическими рисками:

1) транспортировка энергоресурсов морем (отказ от магистрального трубопроводного транспорта после разрушений газопроводов «Северный поток-1» и «Северный поток-2») — вместе с тем придется учитывать возможные экологические риски разливов нефти и нефтепродуктов;

2) диверсификация поставок энергоресурсов с запада на восток в связи с реализацией ЕС политики декарбонизации и отказа от традиционных топливно-энергетических ресурсов — однако в настоящее время существуют проблемы с рентабельностью проектов, интересных странам Юго-Восточной Азии, а экологические требования не систематизированы и не гармонизированы;

3) развитие атомного флота; по данному направлению также существуют риски обеспечения безопасности морского судоходства в Арктической зоне Российской Федерации, главным образом ввиду отсутствия единой системы российских коммерческих аппаратов дистанционного зондирования земли, что, в свою очередь, также влечет возможные экологические риски и угрозы.

Подводя некоторые итоги рассмотрения особенностей правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при разведке и добыче нефти и газа в условиях санкционных ограничений, выделим наиболее значимые меры, которые, на наш взгляд, в существующих условиях возможны и необходимы:

1) в условиях новых вызовов и угроз, стоящих перед Российской Федерацией, в первую очередь следует концептуально пересмотреть содержание документов государственного стратегического планирования (в первую очередь это касается Энергетической стратегии России на период до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р103, Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 г. № 2914-р104), а также всех документов государственного стратегического планирования Арктической зоны Российской Федерации;

2) изменить требования к подготовке целевых специалистов — экологов в сфере недропользования в системе высшего образования, в том числе увеличить квоту по целевому набору бакалавров и специалистов для подготовки высококвалифицированных отраслевых рабочих кадров с высшим геологическим образованием с одновременной возможностью получения дополнительного гуманитарного образования (концепция будущих управленцев в нефтегазовом комплексе = базовая техническая специальность [геология, геофизика, геоэкология и др.] + гуманитарная специальность [экономика, право]; особенно актуально для подготовки специалистов — экологов в сфере недропользования со знанием специфики законодательства Арктической зоны Российской Федерации);

3) провести комплекс мероприятий, направленных на повышение уровня экологической ответственности пользователей недр, поддержание безопасности работ, соблюдение экологических требований и минимизации экологических рисков, в том числе за счет собственных средств предприятий в Арктической зоне Российской Федерации;

4) в целях снижения избыточной антропогенной нагрузки на минерально-сырьевой комплекс страны в Арктической зоне Российской Федерации максимально развивать использование возобновляемых источников энергии.

§ 2.2. Правовое обеспечение экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при добыче и переработке твердых полезных ископаемых105

Развитие Арктической зоны РФ входит в число стратегических приоритетов государственной социально-экономической политики и обеспечения национальной безопасности, в том числе экологической. Это обусловлено особенностями данного региона, связанными с экстремальными природно-климатическими условиями, высокой чувствительностью экологических систем к внешним воздействиям, климатическими изменениями, способствующими возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды.

Как указано в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645106, вероятность наступления в результате антропогенного воздействия и (или) климатических изменений в Арктической зоне событий, имеющих неблагоприятные экологические последствия, создает глобальные риски для хозяйственной системы, окружающей среды и безопасности Российской Федерации и мира в целом.

Соответственно, обеспечение экологической безопасности с учетом региональных особенностей является необходимым и обязательным условием перспектив развития Арктической зоны РФ, реализации инвестиционных проектов на территории всех регионов, входящих в ее состав, осуществления хозяйственной деятельности, в том числе при добыче полезных ископаемых. Основной объем добычи в Арктической зоне составляет природный газ, на долю которого приходится более 80% газодобычи в Российской Федерации, и 17% нефти (включая газовый конденсат). Поэтому решению экологических проблем уделяется внимание главным образом при разработке в арктических регионах нефтегазовых месторождений.

Однако перспективы недропользования в Арктике связаны также с добычей твердых полезных ископаемых. Арктическая зона РФ является одним из важнейших элементов национальной ресурсной базы Российской Федерации, включающей нераспределенный фонд недр, который позволяет определить возможные направления развития и роста сырьевой добычи в регионе в ближайшем будущем. В число его ресурсов, наряду с углеводородным сырьем, входят такие минералы и соединения, как алмазы, апатитовые руды, вольфрам, железные руды, золото, медь, серебро, графит и др. Арктические месторождения заключают в себе 48% запасов олова (44% запасов находятся в нераспределенном фонде недр), и почти полностью переданы в освоение запасы алмазов, меди, апатитовых руд, платиноидов и никеля. По данным Роснедр, в российской Арктической зоне в 2021 г. добывалось 100% циркония, редкоземельных металлов, титана, апатитовых руд, а также 99% платиноидов и более 97% никеля от объема добычи Российской Федерации. Наиболее промышленно и инфраструктурно развитым арктическим регионом является Мурманская область. Регион производит 100% апатитового, нефелинового и бадделеитового концентратов, 45% никеля, 11% железорудного концентрата, 7% рафинированной меди от всего объема материалов, производимых и добываемых на территории Российской Федерации107.

Разработка новых месторождений твердых полезных ископаемых поставлена в числе основных задач в сфере экономического развития Арктической зоны. К ним относятся также воспроизводство и развитие минерально-сырьевой базы, разведка и добыча твердых полезных ископаемых в Арктической зоне, в том числе в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе. Для арктических территорий определены задачи геологического изучения и развития минерально-сырьевой базы твердых полезных ископаемых и отдельных их видов108.

Для решения этих задач возникла необходимость формирования кластеров месторождений твердых полезных ископаемых в Арктической зоне РФ109. Из 176 месторождений 170 — твердые полезные ископаемые. После запуска новых производств их добыча и производство минерального сырья в Арктическом регионе увеличится, например, по меди в 2 раза, золоту — в 3 раза, хрому — в 3 раза, литию — в 30 раз, олову — 40 раз, что позволит обеспечить потребности российской экономики в стратегических и дефицитных видах твердых полезных ископаемых.

Реализуемая в настоящее время Программа лицензирования участков недр твердых полезных ископаемых в Арктической зоне РФ110 охватывает в первую очередь 20 арктических минерально-сырьевых центрах, 9 из которых — углеводородное сырье, а 11 — твердые полезные ископаемые.

В результате реализации программы на длительный срок будут обеспечены действующие в Арктической зоне РФ объемы производства никеля, меди, железа, апатита и др.; образованы новые центры добычи и переработки лития, титана, хрома, олова, создающие полноценные условия для развития российской экономики.

Программа лицензирования предусматривает понятие минерально-сырьевого центра, под которым в соответствии со Стратегией пространственного развития Российской Федерации до 2025 г.111 понимается «…территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, в пределах которых расположена совокупность разрабатываемых, и планируемых к освоению, месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную транспортную систему или региональную транспортную систему».

Например, Норильско-Туруханский минерально-сырьевой центр (Красноярский край), выделенный на основе единого пункта отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения Норильская железная дорога и речной порт Дудинка, сформирован на базе уникальных сульфидных медно-никелевых месторождений Октябрьское, Талнахское и «Норильск-1», где сосредоточены основные балансовые запасы платиноидов, никеля и кобальта России, а также важные попутные компоненты в рудах — медь, золото и серебро. Месторождения разрабатываются компанией ПАО «ГМК „Норильский никель“», добываемое сырье перерабатывается на расположенных поблизости от рудников металлургических заводах.

Такой сложный производственный конгломерат добычи, транспортировки и переработки природного сырья требует системного комплексного подхода для решения экологических вопросов и проблем, которые возникают и сопровождают каждый из этапов хозяйственной деятельности. В их числе важнейшие экологические проблемы, характерные для добывающей и обрабатывающей отраслей экономики: обширные нарушения в структуре почв и экосистем. Карьеры, рудники, отвалы и хвостохранилища меняют ландшафт Арктической зоны РФ, зачастую радикально нарушая биологический баланс отдельных территорий.

Не менее значимой и сопряженной с этими экосистемными негативными последствиями является проблема техногенных отходов. Они включают складированные вскрышные и вмещающие горные породы, забалансовые руды, хвосты обогащения, отходы угольной промышленности, черной и цветной металлургии, промышленности строительных материалов. На территории Российской Федерации под техногенными отходами занято более 300 тыс. га земель, в отвалах и хвостохранилищах накоплено около 100 млрд т отходов. Для горнорудной промышленности специалистами выделяется в качестве основной экологической проблемы воздействие сульфидных отходов горно-металлургического комплекса на окружающую среду — закисление природных вод. В большинстве случаев кислый дренаж сопровождается загрязнением окружающей среды тяжелыми металлами. Эти негативные процессы могут происходить под влиянием объектов горной промышленности — хвостохранилищ, отвалов, в том числе терриконов угольной отрасли.

Так, в Мурманской области, являющейся наряду с Красноярским краем регионом с крупнейшими предприятиями минерально-сырьевого комплекса Арктической зоны РФ, ежегодно складируется более 150 млн т горнопромышленных отходов — забалансовых руд, породных отвалов, хвостов обогащения и шлаков, общий объем которых достигает около 8 млрд т. Поддержание отвалов вскрышных пород и шлаков, хвосто- и шламохранилищ требует значительных капитальных и материальных затрат, на длительное время выводятся из хозяйственного оборота значительные площади земель. Пыление отвалов и хвостохранилищ, попадание реагентов и тяжелых металлов в природные поверхностные и подземные воды отрицательно влияют на сложившиеся экосистемы и здоровье человека, особенно в районах с экстремальными климатическими условиями112.

Несмотря на уменьшение в 2022 г. образования отходов горнодобывающей и обрабатывающей промышленности в Мурманской области (хвосты обогащения, вскрышные и проходческие породы и т. д.) по сравнению с 2021 г. на 15,5%, их объем остается высоким — 251,4 млн т, что составляет 99,6% от совокупного количества образования всех видов отходов производства и потребления в области113.

В научной литературе отмечается нанесение большого урона животному и растительному миру в ходе разработки недр и добычи алмазов открытым и россыпным способом, в связи с чем актуализируется задача сохранения биоразнообразия в Арктическом регионе. В связи с этим правомерно обращается внимание на важность и необходимость осознания компаниями собственной ответственности в отношении сохранения экологического баланса и стремления к достижению экологической безопасности и минимизации воздействий на объекты окружающей среды на всех стадиях производственной деятельности114.

Для угледобывающих предприятий, осуществляющих свою деятельность в арктических регионах, характерны общие экологические проблемы угольной отрасли: высокие уровни сброса загрязненных сточных вод и выбросов загрязняющих атмосферу веществ, низкий уровень рекультивации нарушенных земель, большое количество образующихся отходов, занимающих значительные площади во внешних отвалах115. В этих условиях актуализируется задача системного обеспечения экологической и энергетической безопасности при угледобыче116, что особенно важно для Арктической зоны РФ.

Перспективы развития угледобычи в Арктической зоне добычей угля в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока, наряду с обес-печением экологической и промышленной безопасности данной отрасли, определены в Программе развития угольной промышленности России на период до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2020 г. № 1582-р117. Программой предусматривается создание условий для формирования новой сырьевой базы угольной промышленности, осуществление в том числе мероприятий по созданию сырьевой базы угля новых кластеров угледобычи в Арктической зоне. При этом выделяются риски реализации новых инвестиционных проектов по добыче угля в месторождениях, расположенных в сложных климатических и горно-геологических условиях в ряде районов Арктической зоны (Магаданская область, Чукотский автономный округ и др.).

В числе причин возникновения негативного воздействия на окружающую среду и рисков введения экологических ограничений называются:

— ухудшение динамики показателей охраны окружающей среды от выбросов предприятий угольной отрасли;

— введение экологических ограничений на использование угля для выработки электроэнергии и тепла;

— ускоренное конкурентное развитие низкоуглеродной энергетики с возможным замещением угля альтернативными энергоресурсами.

Мероприятия программы реализуются путем разграничения ответственности и объединения усилий государства и бизнеса.

Государство ответственно за совершенствование нормативно-правовой базы для эффективного функционирования и модернизации производства, обеспечение действенного надзора (усиление соответствующих функций) и создание благоприятного инвестиционного климата.

Бизнес ответственен за модернизацию действующего производства, реализацию новых инвестиционных и инновационных проектов, обес-печение промышленной и экологической безопасности и охраны труда, а также за выполнение социальных обязательств.

Эти концептуальные подходы и базовые основы развития угольной отрасли в полной мере применимы как к добыче и переработке в Арктической зоне РФ углеводородов, так и к освоению месторождений твердых полезных ископаемых, выработке и применению организационных, правовых, экономических и иных мер и механизмов, учитывающих особенности арктических регионов, а также опасный характер деятельности, осуществляемой на этих территориях добывающими предприятиями, подпадающими под законодательно установленные критерии. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»118 к 1 классу опасности относятся шахты угольной промышленности, а также иные объекты ведения подземных горных работ на участках недр, где могут произойти: взрывы газа и (или) пыли; внезапные выбросы породы, газа и (или) пыли; горные удары; прорывы воды в подземные горные выработки. Соответственно, под 1 класс опасности (оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий) подпадают в первую очередь объекты по добыче и переработке полезных ископаемых (сырая нефть, природный газ, уголь, руды цветных металлов).

Кроме того, объекты, на которых ведутся открытые горные работы, относятся к разным классам опасности, в зависимости от объемов разработки горной массы в кубических метрах в год, а также объекты, на которых ведутся работы по обогащению полезных ископаемых.

В отношении таких объектов должны соблюдаться законодательно установленные требования, направленные на обеспечение экологической и промышленной безопасности к их проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, техническому перевооружению и консервации. Общие экологические требования, предусмотренные Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»119, базируются на принципе презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Закон устанавливает категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия. Их категорирование учитывается при применении правовых мер государственного учета, экологической сертификации и лицензирования деятельности на таких объектах, экологического нормирования, платы за загрязнение окружающей среды, определении экологических рисков и экологическом страховании, оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе, проведении экологического мониторинга, производственного экологического контроля, государственного экологического надзора (контроля) и др.

Однако природно-климатические условия арктических регионов, существующие в связи с этим повышенные потенциальные и реальные угрозы и экологические риски, в том числе техногенного и природного характера120, требуют их учета при определении правового режима хозяйственной деятельности, связанной с проведением строительных работ, разработкой месторождений полезных ископаемых, их обогащением, транспортировкой и переработкой.

Для совершенствования правового регулирования всего комплекса отношений, связанных с добывающими и перерабатывающими отраслями топливно-энергетического комплекса в арктических регионах, обеспечением экологической, энергетической и промышленной безопасности, важное значение имеет реализация комплекса мероприятий по минимизации выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2022 г. № 3219-р121.

В числе общих мероприятий можно выделить:

— обобщение сведений об объектах хозяйственной и иной деятельности, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты на территории Арктической зоны РФ; анализ данных о составе и объемах указанных выбросов и сбросов; выявление объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду, и зон их влияния;

— разработку целевых показателей сокращения объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты (в случае если качество вод водных объектов по значению комбинаторного индекса загрязненности воды характеризуется как «загрязненные», «грязные», «экстремально грязные») для отдельных субъектов Арктической зоны РФ и планов мероприятий по достижению таких показателей.

В числе мероприятий, направленных на снижение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в Арктической зоне РФ, для снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду угледобывающей отрасли, а также производств, осуществляющих разработку месторождений твердых полезных ископаемых, следует выделить:

— принятие мер по исключению хранения угля открытым способом;

— проработку возможности включения дополнительного раздела в правила проектирования разработки месторождений твердых полезных ископаемых, определяющего особые экологические подходы при разработке месторождений в пределах Арктической зоны РФ.

Не менее значимой, актуальной, своевременной и необходимой для обеспечения экологической безопасности арктических территорий, в том числе для снижения негативного воздействия на окружающую среду и естественные экосистемы, является проработка предложений по установлению повышающих коэффициентов платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, а также по установлению экологических нормативов качества окружающей среды для Арктической зоны РФ.

Эффективная реализация мероприятий по развитию Арктической зоны РФ, направленных в том числе на обеспечение экологической безопасности, требует системного подхода к стратегическому планированию развития Арктического региона, согласованности принятых стратегий, программ и других комплексных и отраслевых документов, в том числе в сфере недропользования, ориентированных на развитие Северного морского пути, создание условий для освоения минерально-сырьевой базы Арктической зоны РФ.

Меры, направленные на выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе в арктических районах, предусмотренные Стратегией развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 г. № 2914-р122, включают:

— адаптацию экономики и инфраструктуры Арктической зоны к изменениям климата;

— выявление, оценку и учет объектов накопленного вреда окружающей среде и организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

— развитие единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с применением современных информационно-коммуникационных технологий и систем связи;

— минимизацию выбросов в атмосферный воздух, сбросов в вод-ные объекты загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне, а также установление мер государственной поддержки, направленных на внедрение при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне наилучших доступных технологий;

— предотвращение негативных экологических последствий при освоении природных ресурсов;

— проведение регулярной оценки экологических и социально-экономических последствий антропогенного воздействия на окружающую среду Арктической зоны, в том числе обусловленного переносом загрязняющих веществ из других государств;

— совершенствование системы обращения с опасными отходами и государственную поддержку деятельности в данной сфере в Арктической зоне;

— комплекс мер, направленных на выполнение основных задач в сфере обеспечения защиты населения и территорий Арктической зоны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Достижение при применении этих и других эколого-правовых мер на территории арктических регионов стратегических целей и решение задач, включая обеспечение экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности, в том числе по добыче и переработке твердых и других полезных ископаемых, во многом зависит от эффективности государственного управления развитием Арктической зоны РФ на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, основанного на территориально-отраслевом принципе. Он позволяет учитывать специфику и региональные особенности арктических регионов и субъектов РФ, входящих в состав Арктической зоны РФ, социально-экономические, природно-климатические условия и многие другие факторы. Стратегическое планирование развития Арктической зоны РФ и регионов, входящих в ее состав, а также управление должны базироваться и осуществляться на системно-комплексном подходе, особом режиме природопользования, определении экологической емкости, эколого-экономических функций природной системы Арктики, их пространственного анализа, зонировании арктической природной территории, выявлении и анализе рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также определении способов их предупреждения и одновременно повышения уровня защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, к которым относятся добывающие и перерабатывающие производства, обеспечения их безопасности в арктических условиях. Это позволит обеспечить экологическую и промышленную безопасность при осуществлении на арктических территориях хозяйственной деятельности, включая добычу, транспортировку и переработку углеводородов и твердых полезных ископаемых как стратегических целей развития Арктической зоны РФ.

§ 2.3. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации

Обеспечение продовольственной безопасности в Арктической зоне РФ (далее — АЗ РФ) признается одним из актуальных направлений российской арктической политики.

В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.123 (далее — Стратегия) отмечается, что для Арктики необходим особый экономический режим, обусловленный экстремальными природно-климатическими условиями, низкой плотностью населения и недостаточным уровнем развития транспортной и социальной инфраструктур, высокой чувствительностью экологических систем к внешним воздействиям, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее — КМН), климатическими изменениями, способствующими возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды; ориентированностью экономики на добычу природных ресурсов, высокой ресурсоемкостью хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения, их зависимости от поставок топлива, продовольствия (п. 4 Стратегии).

В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации124 обозначены основные национальные интересы в сфере продовольственной безопасности, в том числе обеспечение населения качественной и безопасной пищевой продукцией, устойчивое развитие и модернизация сельского и рыбного хозяйства и инфраструктуры внутреннего рынка; развитие производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которые соответствуют установленным экологическим, санитарно-эпидемиологическим, ветеринарным требованиям и др.

По сравнению с иными субъектами РФ самообеспеченность продовольствием регионов, входящих в АЗ РФ, находится на низком уровне. По мнению О. И. Герасимова и Е. В. Рытова, «анализ продовольственной обеспеченности Арктики выявляет следующие основные проблемы, не позволяющие региону быть независимым с точки зрения обеспеченности продовольствием:

— экстремальные природные условия для развития сельского хозяйства;

— слаборазвитая экономическая инфраструктура и низкие объемы производства сельскохозяйственной отрасли;

— сложившийся уровень, а также рекомендуемые нормы потреб-ления основных видов продовольствия;

— зависимость от ввоза продовольствия из других регионов РФ (сезонность этих ввозов);

— особенности расселения населения (в том числе коренного)»125.

Поэтому одна из задач арктического АПК — наращивание собственного производства. Это возможно за счет модернизации и внедрения инновационных технологий в развитие оленеводства, освоение водных биологических ресурсов, подготовку специалистов в данной сфере.

По мнению Л. В. Ворониной и М. Г. Юркевич, «развитие аграрного сектора на арктических территориях может способствовать достижению таких национальных целей, как укрепление продовольственной и экологической безопасности, сохранение местной предпринимательской деятельности и повышение уровня занятости, особенно сельского населения»126.

О возможностях арктического сельского хозяйства свидетельствует и советский опыт. Исследователи отмечают, что в 1971—1990 гг. из регионов Крайнего Севера и приравненных к нему территорий самые высокие темпы роста молока, мяса и яйца были в Арктической зоне, в которой в 1990 г. доля собственного потребления картофеля составила 1,5%, овощей — 2,8, мяса — 29,5, молока — 16,1, яйца — 55,4%127.

В 1990—2020 гг. в АЗ РФ можно наблюдать темпы сокращения объемов сельскохозяйственной продукции: «…производство овощей сократилось в 7,3 раза, мяса — в 5,3, молока — в 4,6 и яиц — в 32 раза»128. Как следствие, сокращение посевных площадей, высокий уровень безработицы, низкая инвестиционная привлекательность АПК Арктики. Поэтому в Стратегии предусмотрено «…развитие ресурсного потенциала рыбного хозяйства, реализация мероприятий по техническому перевооружению и вводу в эксплуатацию новых мощностей по глубокой переработке водных биоресурсов и развитию морских биотехнологий». Но обширная территория Арктики и низкая плотность населения — это предпосылки для развития и других видов сельскохозяйственной деятельности: растениеводства и животноводства. Наличие значительного числа водных биологических, охотничьих и лесных ресурсов обусловливает развитие рыболовства, охоты и лесопользования.

Одновременно актуальным также является вопрос об обеспечении экологической безопасности. Ученые пришли к выводу о том, что «на территории природопользования Крайнего Севера сформировался полифакторный загрязняющий комплекс из экотоксикантов и ксенобиотиков окружающей природной среды не только в процессе естественного эволюционного развития, но и в условиях возрастающего неразумного техногенного воздействия в результате длительной негативной антропогенной человеческой деятельности. Экология Крайнего Севера очень хрупка и практически беззащитна перед вредоносными вмешательствами извне. Малейшее загрязнение атмосферы здесь крайне опасно, так как способность природы Крайнего Севера к самоочищению практически отсутствует. Из-за экстремальных климатических условий в этом районе России нарушены функции экосистемы: показатели ежегодного прироста фитомассы, почвенной микрофауны и микрофлоры крайне низкие»129.

Таким образом, с одной стороны, на территории АЗ РФ необходимо увеличивать объемы сельскохозяйственного производства, а с другой — не допустить ухудшения экологической обстановки.

Говоря о сельскохозяйственной деятельности, нельзя не отметить, что де-юре ее понятия действующее законодательство не содержит. Хотя в отдельных нормативных правовых актах различного предметного и отраслевого регулирования термин «сельскохозяйственная деятельность» используется. Статья 39.10 Земельного кодекса РФ гласит, что гражданам в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд предоставляются земельные участки на праве безвозмездного пользования на срок не более чем пять лет. Статья 16 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусматривает, что «поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включает в себя финансовую, в том числе гарантийную, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов и организаций, поддержку… субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность…». В ст. 44 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» урегулировано, что «при осуществлении сельскохозяйственной и иной деятельности строительство объектов, эксплуатация транспортных средств, внедрение новых технологических процессов, применение ядохимикатов должны осуществляться с соблюдением утвержденных Правительством Российской Федерации требований о предотвращении гибели охотничьих ресурсов».

В целях настоящего исследования под сельскохозяйственной деятельностью понимается деятельность производителей сельскохозяйственной продукции по выращиванию и уборке продукции растениеводства, разведению сельскохозяйственных животных для производства продукции животноводства, производству продукции пчеловодства, разведению, содержанию и выращиванию объектов аквакультуры, рыболовству, прямо или косвенно зависящая от температурно-климатических условий, свойств земель сельскохозяйственного назначения и иных природных ресурсов как средств производства и соответствующая критериям, определенным специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также деятельность по первичной переработке, хранению, транспортировке и реализации сельскохозяйственной продукции.

Основными видами сельскохозяйственной деятельности в Арктике будут животноводство, в том числе кочевое (оленеводство, коневодство, яководство, овцеводство), рыболовство, промысловая охота, переработка и реализация охотничьей продукции, переработка продукции животноводства, собаководство (разведение оленегонных, ездовых и охотничьих собак), разведение зверей, переработка и реализация продукции звероводства; бортничество, пчеловодство, земледелие (огородничество), разведение и переработка ценных в лекарственном отношении растений. Одновременно эти виды деятельности признаются традиционными видами деятельности КМН, обеспечивающими их занятость130.

С точки зрения организации сельского хозяйства в различных арктических субъектах РФ природно-климатические условия обусловливают дифференциацию сельскохозяйственной деятельности. В литературе отмечается, что критерий дифференциации — биоклиматический индекс суровости климатического режима (далее — БИСКР). У таких регионов, как Архангельская область, Республика Коми, Республика Карелия и Красноярский край, БИСКР составляет более 5 баллов. В этих субъектах РФ наиболее эффективными видами сельскохозяйственной деятельности являются растениеводство и лесное хозяйство. В Чукотском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах, Республике Саха (Якутия) БИСКР составляет менее 5 баллов, поэтому там необходимо развитие животноводства и оленеводства131.

Рассмотрим экологические требования осуществления сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ на примере оленеводства как одного из основных видов сельскохозяйственной деятельности на территории АЗ РФ.

В настоящее время правовое регулирование оленеводства осуществляется на уровне арктических субъектов РФ. Нормативные акты этих регионов (в частности, Закон Мурманской области от 14 января 2003 г. № 380-01-ЗМО «О северном оленеводстве Мурманской области»132, Закон Республики Саха [Якутия] от 25 июня 1997 г. З № 179-I «О северном домашнем оленеводстве»133) предусматривают не только понятие и принципы осуществления оленеводства, меры его государственной поддержки, но и экологические требования по осуществлению данного вида сельскохозяйственной деятельности. Так, в Законе Мурманской области от 14 января 2003 г. № 380-01-ЗМО прямо сказано, что одно из направлений государственного регулирования оленеводства — установление и поддержание режима природопользования, обеспечивающего сохранность оленьих пастбищ и рациональное использование природных ресурсов. Предусматривается правовой механизм охраны оленьих пастбищ. При осуществлении оленеводства необходимо соблюдать правила пожарной безопасности, порядок пользования лесами, водными и другими природными ресурсами, не допускать причинения ущерба окружающей среде, ухудшения экологической обстановки. Одна из обязанностей оленеводов — соблюдение правил хранения, транспортировки, утилизации, удаления, захоронения промышленных и биологических отходов, а также недопущение загрязнения оленьих пастбищ отходами животноводства. Кроме того, законодательно предусмотрена правовая мера охраны почв оленьих пастбищ в виде запрета движения гусеничного транспорта на оленьих пастбищах в бесснежное время за пределами специально выделенных трасс. Аналогичные нормы содержатся и в Законе Республики Саха (Якутия) от 25 июня 1997 г. З № 179-I. В нем основной акцент делается на создании в оленеводческой деятельности расширенного воспроизводства, основанного на рациональном режиме природопользования, учитывающем повышенную уязвимость северной природы. Однако далеко не все арктические субъекты РФ имеют собственное правовое регулирование оленеводства, что можно квалифицировать как правовой пробел. На каком уровне он должен быть восполнен: федеральном или региональном? На федеральном уровне сейчас можно видеть тенденцию дифференцированного правового регулирования отдельных видов сельскохозяйственной деятельности. В течение последнего ряда лет принят ряд федеральных законов: Федеральный закон от 27 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»134, Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 490-ФЗ «О пчеловодстве в Российской Федерации»135. Поэтому, на первый взгляд, вполне реально принятие федерального закона об оленеводстве. В свое время законопроект № 220824-3 «О северном оленеводстве» был внесен в Государственную Думу ФС РФ, но в 2009 г. он был отклонен136. На наш взгляд, целесообразнее принятие именно нормативных правовых актов субъектов РФ, которые позволят учесть природно-климатическую неоднородность арктических территорий, меры государственной поддержки и др.

Значительную угрозу для оленеводства представляет сибирская язва. Множество оставшихся в тундре падежных мест не отмечены. Осуществляется выпас оленей на территориях санитарно-защитных зон сибиреязвенных скотомогильников, в местах несанкционированных захоронений павших животных. В условиях изменений природного ландшафта, вызванных загрязнением экосистем тяжелыми металлами, нефтепродуктами; вырубкой лесов; перевыпасом оленей, вызывающих деградацию тундры; а также угрозой потенциальных изменений климата и расконсервации вечной мерзлоты представляется необходимым создание правовой основы по прогнозированию, выявлению рисков при осуществлении сельскохозяйственной деятельности и их минимизации; выделить экологические и эколого-правовые риски в отдельных отраслях сельского хозяйства АЗ РФ. Существующие в настоящее время подходы к оценке риска иногда невозможно сравнить из-за различных методов измерений, периодов, частоты измерений, отсутствия критериев оценки137. Это может привести к неправильным выводам и неэффективности управленческих решений как органов государственной власти и местного самоуправления, так и сельскохозяйственных товаропроизводителей и природопользователей. Также это не позволяет говорить об экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности.

Направлена на развитие арктического сельского хозяйства и государственная программа «Арктический гектар». Правовую основу предоставления земельных участков гражданам в АЗ РФ составляет Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»138. Предоставляемый на праве безвозмездного пользования земельный участок может быть использован для различных целей, в том числе растениеводства, оленеводства, рыбоводства, организации арктического туризма. С одной стороны, данная инициатива оценивается положительно, поскольку привлекает в малозаселенные территории новых жителей, способствует самообеспечению сельскохозяйственной продукцией. Но с другой — высказываются опасения, что «выполнение программы „Арктический гектар“ может способствовать увеличению твердых бытовых отходов и увеличить антропогенное загрязнение территорий АЗ РФ»139.

Арктическая территория может быть зоной органического сельского хозяйства140. В российской литературе вопросы внедрения органического сельского хозяйства исследованы довольно подробно учеными различного профиля141. Изучаются и возможности организации арктического органического сельского хозяйства. Отмечается, что «развитие органического сельского хозяйства в северных регионах России имеет важную экономическую и социальную значимость. На северных территориях сельскохозяйственная продукция оленеводства, молочного животноводства, птицеводства, овощеводства защищенного грунта может производиться с минимальными экологическими рисками»142. В отдельных арктических субъектах РФ уже есть опыт производства органической продукции. Например, в Мурманской области отдельные сельскохозяйственные кооперативы производят органическую продукцию из оленины. Оценивая данную тенденцию положительно, тем не менее отмечается, что необходимы региональные программы арктических субъектов РФ, предусматривающих государственную поддержку развития органического сельского хозяйства.

В научной литературе также речь идет о возможном применении геномных технологий при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в Арктике143.

В современное время исследования в области генетики и биотехнологий в сфере сельского хозяйства являются одними из передовых и стремительно развивающихся направлений в науке. Внедрение и применение новых технологий позволит повысить экономический рост субъектов сельскохозяйственного производства и обеспечить в том числе продовольственную независимость и продовольственную безопасность. Биотехнологии в сельском хозяйстве — направление развития сельскохозяйственных инновационных систем144.

Работа генетиков направлена на выведение новых пород животных, растений, которые будут более устойчивы к болезням и климатическим особенностям отдельных регионов. Геномная селекция — более продвинутый способ планирования селекционных программ, основанный на знании структуры геномов и применении компьютерных методов анализа больших генетических данных; геномное редактирование связано с применением технологии внесения направленных модификаций в геном растений, создающих ценные варианты генов, которые можно найти в природе. Новые биотехнологии позволят ускорить селекционный процесс и сделать его более экономичным.

Геномные технологии могут помочь в том числе и в реализации отдельных целей устойчивого развития ООН. Одним из направлений Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. является устойчивое ведение сельского хозяйства, направленное на ликвидацию голода.

Согласно данным Продовольственной и сельскохозяйственной Организации ООН (далее — ФАО) мир сталкивается с нехваткой продовольствия145. К 2030 г. предусмотрено создание устойчивых систем производства продуктов питания и внедрения методов ведения сельского хозяйства, позволяющих повысить жизнестойкость и продуктивность, увеличить объемы производства, способствующие сохранению экологических систем. Новые технологии должны быть адаптированы к экстремальным погодным условиям и изменению климата.

При использовании биотехнологий должно быть предусмотрено сохранение генетического разнообразия семян, культивируемых растений, сельскохозяйственных животных для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства.

В настоящее время в нашей стране поставлена стратегическая задача — увеличение применения биотехнологий, включая геномные технологии, в том числе и в процессе осуществления сельскохозяйственной деятельности. Для Арктики этот вопрос увязан еще и с негативными процессами изменения климата, что обусловливает повышенные риски осуществления хозяйственной деятельности, в том числе и ведения сельского хозяйства146. Это требует разработки новых пород сельскохозяйственных животных, растений и аквакультуры, более устойчивых к суровым климатическим условиям и обладающих повышенной продовольственной ценностью.

М. И. Селионова и А.-М. М. Айбазов отмечают, что «преимуществом геномной селекции в сочетании с классическими методами является возможность прогнозирования племенной ценности животного в раннем возрасте, практически сразу после рождения, с точностью до 90%»147. Следовательно, для производителей сельскохозяйственной продукции это увеличение объема произведенной продукции и полученной прибыли, что является частным интересом.

Увеличение полученной прибыли позволит со временем модернизировать производственную инфраструктуру АПК арктических субъектов РФ и перейти к инновационной сельскохозяйственной деятельности.

В настоящее время идет работа над новыми агротехнологиями для АЗ РФ. Так, в лаборатории искусственного климата научного центра «Агротехнологии будущего» РГАУ-МСХА имени К. А. Тимирязева реализуют флагманский проект «Новые агротехнологии для Арктической зоны». Осуществляется эксперимент: для выращивания овощей и зелени в АЗ РФ создали «умные сити-фермы — вертикальные теплицы с датчиками освещения, температуры и влажности. Это мобильные модульные системы замкнутого цикла». Это позволит обеспечить население Арктики продукцией растениеводства местного производства по себестоимости ниже привозной продукции148. При этом химические препараты не используются, что обусловливает безопасность такой продукции.

В РФ принят ряд документов стратегического планирования в сфере генетических технологий: Указ Президента Российской Федерации от 28 ноября 2018 г. № 680 «О развитии генетических технологий в Российской Федерации»149, Федеральная научно-техническая программа развития генетических технологий на 2019—2030 гг., утвержденная постановлением Правительства России от 22 апреля 2019 г. № 479150.

В Федеральной научно-технической программе развития генетических технологий на 2019—2030 гг. среди возможных рисков перечислены экономические неблагоприятные изменения в международной экономической и технологической конъюнктуре и ряд других. К сожалению, не выделены экологические риски; экологические затраты, особенно долгосрочные, при негативных последствиях биотехнологий. Однако наряду с экономическими перспективами они всегда присутствуют при реализации геномных технологий. Задача законодателя — сбалансированное регулирование экономических и экологических интересов с обеспечением экологической безопасности отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, в первую очередь связанной с животноводством, растениеводством, аквакультурой, а также на отдельных территориях, например в АЗ РФ.

«Генные технологии позволяют показывать фантастические результаты в виде урожайности, продовольствия, избавления (предотвращения) многих болезней, появления многих бактерий, перерабатывающих пластмассу, и многие другие „полезные“ для человека и окружающей природной среды качества», однако должного правового сопровождения не имеют151.

В частности, вызывают сложности отсутствие организационно-правового механизма тестирования новых биотехнологий на предмет безопасности; правового обеспечения экологической безопасности; не урегулирована в должной мере межведомственная координация. В процессе использования геномных технологий в сельском хозяйстве могут появиться трудно предсказуемые дополнительные эффекты, негативные последствия в пищевой цепочке, повлекшие нарушение биологического разнообразия.

Естественное восстановление нарушенных систем в экстремальных условиях среды может растянуться на многие годы, поэтому любая хозяйственная деятельность в АЗ РФ должна быть основана на максимальном природосбережении и эффективном использовании природосберегающих технологий, а также оценки рисков при ее осуществлении.

В отношении отдельных видов сельскохозяйственной деятельности с использованием геномных технологий сложно оценить уровни рисков, так как проявление изменений, например происходящих в животном мире, среде их обитания и др., требует значительно большего времени, привлечения профильных специалистов.

Также необходимо оценить влияние этого риска не только на окружающую среду, но и на здоровье человека, и в первую очередь здоровье КМН АЗ РФ, большая часть которых занята в сельском хозяйстве.

Законодательно необходимо определить перечень эколого-правовых рисков (угроз) при реализации геномных технологий в сельскохозяйственной деятельности. «Основными угрозами (рисками) экологической безопасности в Арктической зоне при применении геномных технологий будут являться факторы природной среды, а источником этих угроз (рисков) будет состояние природной среды, измененное в результате деятельности человека, а также опасных природных явлений. В этом случае основными угрозами, рисками для человека, его жизнедеятельности будут являться риск деградации природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида при осуществлении природопользования; риск возникновения негативных факторов для жизни, обусловленных воздействием загрязнения и деградации окружающей среды; риск снижения ресурсного потенциала природной среды; риск возникновения заболеваний человека, изменения генофонда территории, биоразнообразия»152.

Несмотря на экономический эффект использования генетических технологий сельскохозяйственными товаропроизводителями, их негативные последствия в настоящий момент могут быть труднопредсказуемыми, они могут повлечь изменения в пищевой цепочке, повлиять на биологическое разнообразие в окружающей среде, оказать негативное воздействие на здоровье будущих поколений.

Поэтому с точки зрения правового регулирования необходим баланс экономических и экологических интересов, обеспечение экологической безопасности при осуществлении животноводства, растение-водства, аквакультуры, в том числе и на территории АЗ РФ.

Также необходимо разработать методику для испытаний и сертификации сельскохозяйственной и пищевой биотехнологической продукции.

В настоящее время Минсельхоз России принял ряд приказов153, которыми урегулированы методики экспертиз (исследований) биологической безопасности генно-инженерно-модифицированных микроорганизмов сельскохозяйственного назначения, сельскохозяйственных животных, сельскохозяйственных растений, кормов, ветеринарных лекарственных препаратов. Но в условиях развития производства сельскохозяйственной продукции, полученной с применением биотехнологий, этого явно недостаточно.

Таким образом, правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ должно носить комплексный характер и учитывать баланс экологических и экономических интересов при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. Нормативно требуется определение как угроз (рисков), критериев, подходов и механизма обеспечения экологической безопасности в Арктике, так и расчет экономического эффекта для производителей сельскохозяйственной продукции в АЗ РФ.

Доктринально можно говорить о модели правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ. Под ней нами понимается совокупность существенных признаков и характеристик внешнего и внутреннего правового воздействия на поведение участников определенной сферы общественных отношений посредством взаимосвязанных правовых средств, методов и способов, направленных на эффективное достижение целей через реализацию непосредственных и опосредованных задач. С внутренней стороны концептуальная модель правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ — это система существенных признаков и характеристик правового воздействия на внутренние и внешние отношения, складывающиеся между производителями сельскохозяйственной продукции, государством и потребителями сельскохозяйственной продукции, направленные на эффективное решение задач, посредством которых обеспечивается экологическая безопасность на территории АЗ РФ при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. С внешней стороны модель правового регулирования обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ — совокупность нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ.

Подводя итог, правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при осуществлении сельскохозяйственной деятельности в АЗ РФ является многоаспектным, основывается на положениях государственной экологической и аграрной политики, направлено на обес-печение экологической безопасности и должно учитывать показатели продовольственной самообеспеченности арктических регионов.

§ 2.4. Эколого-правовое обеспечение биологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации

В настоящее время вопросам укрепления международной биологической безопасности, актуальным угрозам биологической безопасности, обеспечения реализации отдельных целей устойчивого развития ООН, направленных на обеспечение продовольственной, экологической, биологической, климатической и других видов безопасности, уделяется повышенное внимание во всем мире. Несмотря на геополитическую обстановку, проводятся международные конференции, разрабатываются новые подходы реагирования на пандемии, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе и биолого-социального характера154. С появлением новых глобальных вызовов и угроз усиливается внимание к вопросам обеспечения биологической безопасности не только биологов, вирусологов, врачей, других ученых, но и юристов-экологов, которые «рассматривают варианты структурирования термина „биологическая безопасность“ в свете современных экологических проблем», предлагают формирование правовой модели, рамки возможного и допустимого поведения, исходя из новой экологической парадигмы»155; выявляют проблемы обращения с биологическими отходами156; анализируют межотраслевые проблемы правового обеспечения экологической и биологической безопасности157.

Обеспечение биологической безопасности носит комплексный характер, включая охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защиту животных и растений, охрану окружающей среды в целом. Глобализация, рост международной торговли, высокая мобильность населения, а также иные тенденции привели к обострению угрозы распространения инфекционных заболеваний с пандемическим потенциалом, причиняющих социальный и экономический ущерб158. Так, только за май — июль 2023 г., по данным Всемирной организации здравоохранения, зарегистрированы вспышки заболеваний в разных странах: циркулирующий полиовирус вакцинного происхождения типа 2 (Танзания, Кения), синдром Гийена — Барре (Перу), ближневосточный респираторный синдром (ОАЭ), денге (Американский регион)159. Однако и ранее ВОЗ фиксировала инфекции, которые либо неожиданно появлялись в популяции человека, либо быстро расширяли свое присутствие в популяции: вирус гриппа H5N1 (1997—2006), вирус Западного Нила (1999—2006), вирус ящура (Англия, 2001), ТОРС-коронавирус (2003), ортопоксвирус в США в 2003 г., инфицирование людей вирусом птичьего гриппа A(H7N9) (Китай, 2017), коронавирус ближневосточного респираторного синдрома (БВРС-КоВ) (Саудовская Аравия, 2017) и др.160 Наблюдались и «возвращающиеся» (Re-Emerging) инфекции — инфекции, управляемые с помощью вакцинации, активизировавшиеся после периода эпидемиологического благополучия и возникающие на новых территориях, или инфекции, активизировавшиеся после длительного периода эпидемиологического благополучия.

Всемирная организация охраны здоровья животных (Международное эпизоотическое бюро) уделяет пристальное внимание биологическим угрозам в связи с заболеваниями сельскохозяйственных животных, птиц, пчел, составляет единый перечень болезней, классифицируя их как специфические опасности и придавая всем болезням одинаковую степень важности в международной торговле161, а также ежегодно представляет сводную информацию о состоянии здоровья животных во всем мире. Только за январь — июль 2023 г. в Российской Федерации и близлежащих странах зафиксированы АЧС (Польша — 1877, Латвия — 311, РФ — 45, Украина — 14), высокопатогенный грипп птиц (Польша — 198, Япония — 111, Латвия — 67, РФ — 63, Литва — 43, Финляндия — 40) и др.162 Общая эпизоотическая обстановка в Российской Федерации по трансграничным (африканская чума свиней, болезнь Ньюкасла, оспа овец и коз, грипп птиц) и социально значимым болезням (бруцеллез, лептоспироз и др.), по мнению Россельхознадзора, остается напряженной. Среди выявленных в нашей стране заболеваний выделяются и особо опасные трансграничные. Например, заразный узелковый дерматит, который был ограничен Африканским континентом и рядом сопредельных стран с жарким климатом. В Российскую Федерацию впервые был занесен в 2015 г. в Дагестан, позднее распространился до регионов Сибири и Дальнего Востока РФ (за четыре года вирус распространился более чем на 9 тыс. км). Увеличение чрезвычайных ситуаций биолого-социального характера фиксируется и в ежегодных государственных докладах МЧС России о защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера163.

Перечисленные биологические угрозы выделены и в Основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу: нарушение нормальной микробиоты человека, сельскохозяйственных животных и растений, влекущее за собой возникновение заболеваний и их распространение; возможность преодоления микроорганизмами межвидовых барьеров в сочетании с возникающими под воздействием внешней среды изменениями генотипа и фенотипа организма человека, животных и растений; появление новых инфекций, вызываемых неизвестными патогенами, занос редких или ранее не встречавшихся на территории РФ инфекционных и паразитарных заболеваний, возврат исчезнувших инфекций и др.164

Особую озабоченность вызывает обеспечение биологической безопасности Арктической зоны РФ из-за особенностей ее географического положения, природных условий, возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Низкое биологическое разнообразие и скорость биологических процессов определяют слабую устойчивость экологических систем, их высокую восприимчивость к загрязняющим веществам. Потенциальные биологические риски в отдельных отраслях хозяйственной деятельности (оленеводство, рыболовство, аквакультура и др.) в условиях Арктики могут усилиться из-за изменений климата, расконсервации вечной мерзлоты, деградации тундры. Документы стратегического планирования Арктической зоны на федеральном и региональном уровне делают акцент на стимулировании предпринимательской активности на данной территории, формировании механизмов ускорения экономического и социального развития территорий, входящих в состав этой зоны. На фоне планов и программ освоения ресурсов Арктической зоны вопросы экологии зачастую уходят на второй план. Нельзя не согласиться с мнением Н. Г. Жаворонковой и В. Б. Агафонова, отмечающих, что «…с правовой точки зрения сохранение арктической природы требует фундаментального изменения стратегии и принципов управления природными ресурсами региона»165. На уровне отдельного федерального закона целесообразно закрепить пределы и условия природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне РФ; разработать стандарты экологической безопасности региона; выделить подсистему государственного экологического мониторинга Арктической зоны РФ, мониторинг состояния здоровья коренных малочисленных народов Севера, Сибири и дальнего Востока, проживающих на территории Арктической зоны РФ, так как именно они в наибольшей степени подвержены риску.

В 2021 г. Арктическим советом был принят проект «Биологическая безопасность в Арктике», целью которого была разработка интегрированной международной системы оценки и мониторинга неконтролируемых переносов болезнетворных патогенов в Арктике. Проект, рассчитанный до сентября 2023 г., направлен на снижение заболеваемости и смертности населения, экономических и демографических последствий, связанных с трансграничным переносом патогенов, на поддержку здоровья коренных малочисленных народов, на снижение рисков, связанных с потреблением промысловых мигрирующих видов рыб, диких животных, птиц. Анализ данных проекта, возможно, позволит выделить подпрограмму «Санитарный щит Арктической зоны РФ» в рамках реализуемого федерального проекта «Санитарный щит», предназначенного для устойчивой системы защиты населения от биологических и санитарно-эпидемиологических угроз населения в Российской Федерации. Его задача — создание эффективного барьера для эпидемий внутри страны, в ближнем и дальнем зарубежье. С учетом достижений в области генетических технологий, лабораторных исследований, цифровизации, коммуникаций проект предусматривает мониторинг и предупреждение возникновения вспышек и завоза инфекции из-за рубежа; укрепление и развитие лабораторной инфраструктуры; формирование резерва для реагирования на эпидемиологические шоки, а также новой модели санитарно-эпидемиологического поведения. На 2023 г. уже создана сеть, состоящая из 48 центров секвенирования, позволяющая внедрять геномный эпидемиологический надзор; создана национальная платформа для выявления новых возбудителей; в 241 пункте пропуска через границу внедрена автоматизированная информационная система для оценки риска завоза опасных инфекций.

Среди биологических угроз Арктической зоны можно выделить высокий риск возникновения вспышек особо опасных инфекционных заболеваний среди людей и животных, вызванных наличием на территории скотомогильников. Множество оставшихся падежных мест не отмечены, поэтому захоронения трупов павших оленей, зараженных сибирской язвой, несут угрозу вспышки заболевания до настоящего времени, так как споры возбудителя заболевания сохраняют вирулентность во внешней среде многие десятилетия166. Сохранение микробов в ископаемом состоянии — одна из актуальных проблем Арктической зоны. Потепление климата, паводки рек, масштабные объемы земляных работ при недропользовании приводят к созданию благоприятных условий для развития эпизоотий на исторически неблагополучных по сибирской язве северных территориях.

Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 492-ФЗ «О биологической безопасности» предусматривает переустройство существующих и строительство новых скотомогильников в соответствии с требованиями ветеринарного законодательства РФ. Однако выявление несанкционированных скотомогильников на федеральном уровне не урегулировано в должной мере. Субъекты Российской Федерации, чьи сухопутные территории или их части входят в Арктическую зону, принимают свои нормативные правовые акты, направленные на минимизацию рисков от захоронений биологических отходов167. Так, например, на территории Республики Саха (Якутия) на декабрь 2022 г. имелось 293 почвенных очага сибирской язвы, но точные координаты были только у 34 (установлены в 2019 г.), по остальным точное местоположение не установлено; не были определены собственники (балансодержатели). Кроме того, отсутствовал орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение работ по содержанию сибиреязвенных почвенных очагов и старых захоронений животных, павших от сибирской язвы. В настоящее время уполномоченным органом определен департамент ветеринарии Республики Саха (Якутия), разработан комплексный план мероприятий на 2022—2026 гг. по профилактике, предупреждению и ликвидации заболевания сибирской язвой животных и людей168. На территории Ямало-Ненецкого автономного округа также зафиксированы почвенные очаги сибирской язвы, стационарно неблагополучные по сибирской язве пункты и угрожаемые территории. В соответствии с постановлением Правительства ЯНАО от 26 ноября 2013 г. № 964-П «Об утверждении государственной программы Ямало-Ненецкого автономного округа „Развитие агропромышленного комплекса, рыбного хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2014—2024 годы“» принята подпрограмма 7 «Предупреждение распространения карантинных и особо опасных болезней животных на территории ЯНАО», основной целью которой является приведение всех сибиреязвенных захоронений на территории автономного округа в надлежащее ветеринарно-санитарное состояние. С 2019 г. служба ветеринарии ЯНАО ведет учет стационарно неблагополучных по сибирской язве пунктов и угрожаемых территорий, составляет единую электронную базу сибиреязвенных скотомогильников в автономном округе и ежегодно актуализирует данную информацию в пределах своей компетенции. Многие субъекты РФ, входящие в Арктическую зону, предусматривают строительство комплексов по утилизации биологических отходов.

В части совершенствования правового регулирования обращения с биологическими отходами, эксплуатации и ликвидации скотомогильников 13 июля 2023 г. в Государственную Думу внесен законопроект о внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации. В частности законопроект предусматривает уточнение понятия «биологические отходы», конкретизацию их перечня; запрет на строи-тельство новых скотомогильников; наделение Минсельхоза России полномочиями по разработке ветеринарных правил эксплуатации и ликвидации скотомогильников; формирование реестра, содержащего информацию о скотомогильниках (углублениях в грунте, предназначенных для захоронений биологических отходов, обеспечивающих изоляцию захораниваемых биологических отходов от грунта и грунтовых вод [биотермических ямах] или не обеспечивающих такую изоляцию), организациях, индивидуальных предпринимателях, физических лицах и местах осуществления ими сбора, хранения, перемещения, утилизации и уничтожения биологических отходов, что в полной мере обеспечит прослеживаемость биологических отходов в течение всего оборота. В случае принятия данного законопроекта будут внесены изменения в федеральные законы о биологической безопасности, о ветеринарии, об особо охраняемых природных территориях и др., также потребуется корректировка региональных программ субъектов РФ, входящих в Арктическую зону и предусматривающих обеспечение биологической безопасности в части отказа от строительства новых скотомогильников, уточнения полномочий органов исполнительной власти в области ветеринарного, экологического, санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) и др.

§ 2.5. Правовое обеспечение экологической безопасности при осуществлении градостроительной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации

Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации непосредственно связано с существенной активизацией градостроительной деятельности на сухопутных территориях Арктики, что создает угрозы обеспечения экологической безопасности в регионе. Собственно, сама градостроительная деятельность является основным инструментом обеспечения устойчивого развития территорий. В контексте ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под развитием территорий понимается градостроительная деятельность, состоящая из системно связанных видов деятельности, конечным результатом которых является создание и эксплуатация объектов капитального строительства, необходимых для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека и эффективного функционирования государства. Однако градостроительная деятельность может приводить к негативным экологическим последствиям как непосредственно в процессе ее осуществления при строительстве, так и оказывать негативное воздействие на окружающую среду при эксплуатации различных объектов капитального строительства169. Особенно чувствительна к различным внешним антропогенным воздействиям экосистема Арктической зоны. А с другой стороны, суровые природно-климатические условия существенно ограничивают возможность развития территорий арктических регионов и диктуют необходимость учитывать специфику Арктики при осуществлении градостроительной деятельности.

Поэтому все виды и этапы градостроительной деятельности в Арктической зоне России сопряжены с существенными особенностями и проблемами ее осуществления, обусловленными природными условиями региона.

Повышенное внимание Российского государства к освоению и развитию арктических территорий в последние годы связано не только с наличием огромных запасов разнообразных природных ресурсов и необходимостью создавать условия для их дальнейшего освоения, но и существенным возрастанием роли Арктики в обеспечении национальной безопасности в изменившихся политических условиях.

Как указывается в государственной программе Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации»170, Арктическая зона России является геостратегической территорией, имеющей ключевое значение для обеспечения реализации национальных интересов и национальной безопасности Российской Федерации в Арктике.

В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164 (далее — Основы госполитики)171, в качестве основных национальных интересов Российской Федерации в Арктике, помимо прочего, определены:

— обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации;

— развитие Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста Российской Федерации;

— охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации.

Соответственно, в качестве основных целей государственной политики в Арктике заявлено повышение качества жизни населения Арктической зоны России, включая лиц, относящихся к малочисленным народам; ускорение экономического развития арктических территорий и увеличение их вклада в экономический рост страны; но при этом должна обеспечиваться охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов. То есть вопросы экологической безопасности поставлены на один уровень с социально-экономическим развитием, что требует создания соответствующих эффективных правовых механизмов.

В целях реализации государственной политики в качестве документа территориального планирования в Арктике разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации № 645 Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.172, которая была обновлена и конкретизирована с учетом изменившихся условий Указом Президента Российской Федерации от 27 февраля 2023 г. № 126 (далее — Стратегия)173, определившая основные направления развития Арктической зоны и комплекс соответствующих мер.

В Стратегии выделены особенности Арктической зоны, которые обусловливают особые подходы к ее развитию и обеспечению национальной безопасности в целом, тем самым непосредственно влияя на осуществление градостроительной деятельности в регионе. К таким особенностям, прежде всего, следует отнести экстремальные природно-климатические условия, высокую чувствительность экологических систем к внешним воздействиям; происходящие климатические изменения, создающие дополнительные риски для осуществления хозяйственной и иной деятельности; неравномерность промышленно-хозяйственного освоения и расселения отдельных территорий Арктической зоны; крайне низкий уровень развития транспортной и социальной инфраструктуры; высокую степень износа жилого фонда и низкое качество жизни во многих населенных пунктах Арктической зоны Российской Федерации.

Указанные особенности в совокупности с поставленными целями и задачами государственной политики в Арктике обусловливают основные направления и содержание развития Арктического региона, предусмотренные Стратегией. К направлениям и мерам, реализация которых непосредственно связана с осуществлением градостроительной деятельности, относятся:

— разработка схем оптимального размещения объектов социальной инфраструктуры, в том числе медицинских организаций, образовательных организаций, организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, физической культуры и спорта, в целях обеспечения доступности соответствующих услуг для населения с учетом демографических и кадровых прогнозов, транспортной доступности населенных пунктов и особенностей проживания малочисленных народов, а также модернизация объектов социальной инфраструктуры;

— формирование в населенных пунктах современной городской среды с учетом природно-климатических особенностей Арктики и внедрения передовых цифровых и инженерных решений;

— развитие и государственная поддержка жилищного строительства и реновация существующего жилого фонда;

— комплексное и взаимосвязанное развитие инфраструктуры морского, воздушного, железнодорожного и автомобильного транспорта Арктической зоны;

— строительство и реконструкция автомобильных дорог местного значения, в том числе в населенных пунктах, расположенных в отдаленных местностях;

— развитие энергетической инфраструктуры;

— развитие туризма, в том числе путем создания туристско-рекреационных кластеров;

— комплексное развитие конкретных территорий Арктического региона с учетом их специфики;

— комплексное развитие населенных пунктов, в которых расположены органы и организации, выполняющие функции по обес-печению национальной безопасности и (или) функции базы для развития минерально-сырьевых центров, реализации экономических и (или) инфраструктурных проектов в Арктике.

Таким образом, реализация государственной политики в Арктике напрямую связана с осуществлением активной градостроительной деятельности на сухопутных территориях Арктической зоны, в процессе которой должны быть созданы или реконструированы объекты капитального строительства различного назначения, необходимые для успешного развития Арктического региона и достижения поставленных Российским государством целей. Однако, как уже было отмечено выше, Арктический регион характеризуется не просто сложными, а экстремальными природно-климатическими условиями с высокой чувствительностью экологических систем к любым внешним воздействиям, поэтому активизация строительства в Арктике создает существенные экологические риски, к основным из которых можно отнести следующие:

— существенный рост уровня негативного воздействия в виде увеличения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, водные объекты и на почву при строительстве и вводе в эксплуатацию объектов энергетики, промышленности, транспорта, обороны и безопасности;

— проблема утилизации и захоронения отходов промышленного производства и недропользования;

— развитие населенных пунктов и увеличение плотности населения ставит серьезную проблему утилизации отходов потребления;

— деградация арктических экосистем непосредственно от физического воздействия при осуществлении строительства объектов транспортной и энергетической инфраструктуры; проблема утилизации строительных отходов.

С другой стороны, природно-климатические факторы напрямую влияют на возможность строительства и эксплуатации различных объектов, в существенной степени определяя особенности социально-экономического развития региона. Специалистами в сфере архитектурно-строительного проектирования в качестве существенных проблем строительства в Арктике отмечается неустойчивость грунта, связанная с сезонным и глобальным таянием вечной мерзлоты, экстремально низкие температуры в зимний период, в восточных регионах Арктической зоны — высокая сейсмичность и др.

Природная экстремальность осложняется сложившимися социально-экономическими факторами — крайне низким уровнем развития транспортной и иной инфраструктуры, неравномерностью и дисперсностью расселения, высокой степенью износа существующего жилого фонда, территориальной удаленностью и т. п., что обусловливает высокие производственные и иные издержки при осуществлении любой деятельности, и особенно при строительстве, на что обращают внимание специалисты174. В Основах госполитики прямо отмечается, что низкий уровень развития социальной, транспортной и информационно-коммуникационной инфраструктуры сухопутных территорий Арктической зоны является одной из основных угроз национальной безопасности в Арктике.

Указанные обстоятельства вызывают необходимость установления особых условий и требований к осуществлению градостроительной деятельности в Арктическом регионе на всех ее этапах.

Прежде всего строительство объектов капитального строительства требует наличия эффективного правового механизма обоснования оптимальных мест размещения различных объектов с учетом требований охраны окружающей среды и экологической безопасности в целях дальнейшего образования и предоставления земельных участков инвесторам и застройщикам.

Но на настоящий момент какие-либо особенности осуществления различных видов градостроительной деятельности в Арктическом регионе, учитывающие специфику природно-климатических условий, в российском градостроительном законодательстве отсутствуют.

В Минстрое России ведется разработка новых технических и строительных норм и правил с учетом арктических особенностей175. Специалисты отмечают, что особое значение при осуществлении градостроительной деятельности в Арктике отводится осуществлению изыскательской деятельности — организации и проведению инженерных изысканий, полнота, достоверность и научная обоснованность результатов которой имеют решающее значение в обеспечении экологической и иной безопасности. Однако в настоящее время каких-либо специальных требований и условий проведения инженерных изысканий в Арктической зоне не установлено.

В целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения и создания комфортной городской среды в Арктическом регионе предполагается разработать специальный стандарт комплексного развития территории для арктических населенных пунктов, который также до настоящего времени не создан.

В целях реализации п. 39 Единого плана Минвостокразвития России совместно с Минстроем России в конце 2020 г. запущена разработка Стандарта развития городской среды и благоустройства общественных и дворовых пространств арктических городов. Руководство проекта ведет АНО «Информационно-аналитический центр Государственной комиссии по вопросам развития Арктики»176, но работа еще не завершена.

Природно-климатические факторы и сложившиеся социально-экономические условия арктических регионов определяют высокий уровень затрат на реализацию Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации, особенно в части осуществления градостроительной деятельности. Высокая стоимость строительных работ в Арктике вызывает необходимость установления стимулирующих мер привлечения частных инвестиций в развитие региона. В Стратегии прямо указано, что ее реализация осуществляется как за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и внебюджетных источников.

Поэтому пока основным направлением реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации в части правового регулирования градостроительной деятельности в регионе является установление правовых механизмов привлечения частных инвестиций в строительство объектов инфраструктуры Арктики путем упрощения определенных градостроительных процедур при реализации инвестиционных проектов.

Данная задача решается Российским государством посредством установления на сухопутных территориях Арктической зоны, перечень которых утвержден Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 (в ред. от 5 марта 2020 г.)177, особого режима осуществления предпринимательской деятельности Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ (ред. от 2 июля 2021 г.) «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (далее — Закон № 193).

Данным законом установлен ряд существенных преференций субъектам предпринимательских отношений, получившим статус резидентов Арктической зоны, при реализации ими утвержденных инвестиционных проектов. При этом ни в процедуре отбора резидентов, ни в требованиях к представляемым на утверждение бизнес-планам178, ни в условиях соглашения об осуществлении инвестиционной деятельности резидентом в Арктической зоне, в соответствии с которым резидент обязан осуществлять свою деятельность, в том числе градостроительную, не содержится никаких условий и требований экологического характера. Выбор земельных участков для реализации инвестиционных проектов осуществляется самим заявителем, при этом резидент не связан существующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования, утвержденных ранее для избранных территорий. Законом № 193 не предусмотрены никакие экологические критерии и требования к обоснованию выбора инвесторами земельных участков и планируемой деятельности на них. Порядок предоставления управляющей компанией Арктической зоны Российской Федерации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации, ее резидентам для реализации инвестиционных проектов установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2021 г. № 91179.

В отношении осуществления именно градостроительной деятельности ст. 16 Закона № 193 установлены особенности осуществления градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в Арктической зоне. Целью установления данных особенностей, как сказано в статье, является создание благоприятных условий для привлечения инвестиций для строительства объектов капитального строительства путем установления определенных преференций для инвесторов — резидентов Арктической зоны.

Предусмотренные Законом № 193 особенности состоят в сокращении максимальных сроков проведения общественных обсуждений или публичных слушаний на территориях муниципальных образований по проектам планировки и межевания территории, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования, а также по проектам решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства с трех месяцев до пятнадцати дней; в целом в упрощении порядка и сокращении сроков выдачи застройщикам разрешительных документов, необходимых для осуществления строительства.

Для резидентов Арктической зоны при реализации ими утвержденных инвестиционных проектов публичные слушания или общественные обсуждения в перечисленных выше случаях вообще не проводятся. Документация по планировке территории, подготовленная в целях строительства объектов в рамках инвестиционных проектов, утверждается уполномоченным федеральным органом власти или управляющей компанией без общественного обсуждения. При этом действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, расположенные на территории реализации инвестиционных проектов. То есть инвестору — резиденту Арктической зоны дается карт-бланш для принятия градостроительных решений на территории реализации своего инвестиционного проекта. Основным документом, на основании которого будет осуществляться строительство на предоставленном резиденту земельном участке, является документация по планировке территории, утвержденная в упрощенном порядке.

При этом никаких специальных требований экологического характера к подготовке и утверждению документации по планировке территорий при реализации инвестиционных проектов в Арктике законодательство не предусматривает. В действующем законодательстве, регулирующем градостроительную деятельность на арктических территориях, отсутствует правовой механизм принятия эколого-обос-
нованных градостроительных решений при реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации.

С учетом отсутствия специального технического регулирования градостроительной деятельности в Арктической зоне обеспечение охраны окружающей среды и экологической и иной безопасности при строительстве объектов капитального строительства в рамках реализации инвестиционных проектов представляется весьма проблемным.

Единственным эколого-правовым механизмом в системе правового регулирования градостроительной деятельности в Арктике является экологическая экспертиза проектной документации объектов капитального строительства, планируемых к строительству, реконструкции в Арктической зоне Российской Федерации180. При этом Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 341-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона „Об экологической экспертизе“» ряд объектов капитального строительства, планируемых к строительству или реконструкции в Арктической зоне, но не представляющих особой экологической опасности, были выведены из перечня объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня. К таким объектам (проектная документация которых не подлежит государственной экологической экспертизе) отнесены:

— объекты социальной и транспортной инфраструктур, перечень которых установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2021 г. № 2479-р181, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах населенных пунктов, находящихся в границах Арктической зоны Российской Федерации, за пределами особо охраняемых природных территорий;

— автомобильные дороги межмуниципального значения, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять за пределами населенных пунктов, особо охраняемых природных территорий;

— объекты капитального строительства, предполагаемые к строительству, реконструкции в пределах одного или нескольких земельных участков, на которых расположен объект I категории, если это не повлечет за собой изменения качественных и (или) количественных характеристик загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, образуемых и (или) размещаемых отходов.

Данная мера направлена на упрощение и стимулирование развития населенных пунктов в Арктической зоне и решение определенных вопросов местного значения, однако с точки зрения обеспечения экологической безопасности в арктических населенных пунктах представляется не вполне продуманной.

Единственным механизмом, который может способствовать охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в Арктике при осуществлении предпринимательской градостроительной деятельности в рамках реализации инвестиционных проектов, представляется Общественный совет Арктической зоны, деятельность которого регулируется Законом № 193. На Общественный совет ст. 7 Закона № 193 возложено осуществление мониторинга процессов взаимодействия между резидентами Арктической зоны и коренными малочисленными народами Российской Федерации, проживающими в Арктической зоне; подготовка предложений уполномоченному федеральному органу, управляющей компании по вопросам повышения эффективности их деятельности по управлению Арктической зоной, а также дана возможность принимать участие в разработке мероприятий по охране окружающей среды в Арктической зоне. В состав Общественного совета Арктической зоны могут входить представители общероссийских и региональных объединений (ассоциаций), а также некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в Арктической зоне. Порядок формирования, полномочия и организация деятельности Совета урегулированы Положением об Общественном совете Арктической зоны Российской Федерации182. Общественный совет является совещательно-консультативным органом. Обеспечение деятельности Общественного совета осуществляет отдел социально-экономического развития регионов Арктической зоны Департамента развития Арктики Минвостокразвития России совместно с Административным департаментом Минвостокразвития России. Однако деятельность Общественного совета все-таки носит субъективный характер, эффективность работы которого будет зависеть от представлений и принципиальности его членов.

Помимо осуществления градостроительной деятельности на сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации в рамках реализации инвестиционных проектов в соответствии с Законом № 193, строительство объектов федерального, регионального и местного значения (объектов инфраструктуры) в Арктике может осуществляться и в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 254-ФЗ183 (далее — Закон № 254). Данный закон изначально предназначался для упрощения порядка строительства объектов магистральной транспортной инфраструктуры федерального, регионального и местного значения на период до 2025 г.184 и был принят в целях реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации185 в части ликвидации федеральных инфраструктурных ограничений и повышения доступности и качества магистральной транспортной инфраструктуры.

Закон № 254 установил аналогичные с Законом № 193 особенности регулирования градостроительных и земельных отношений при строительстве и реконструкции объектов транспортной магистральной инфраструктуры, которые в целом заключались в сокращении и упрощении градостроительных процедур, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, связанных с подготовкой и принятием решений о размещении и строительстве объектов капитального строительства, указанных в Законе № 254, а также в установлении возможности осуществлять строительство данных объектов в границах особо охраняемых природных территорий. Принципиальным нововведением указанного Закона № 254 явился разрыв юридической связи между документами по территориальному планированию и документацией по планировке территории. Если в концепции ГрК РФ строительство объектов федерального, регионального и местного значения допускается только при условии обоснования их размещения в утвержденных документах территориального планирования, то Закон № 254 допустил строительство и реконструкцию объектов транспортной инфраструктуры и при отсутствии сведений о них в утвержденных документах территориального планирования. В 2022 г. упрощенный правовой механизм строительства объектов магистральной транспортной инфраструктуры Федеральным законом от 1 мая 2022 г. № 124-ФЗ186 был распространен на объекты других видов государственной инфраструктуры (социальной, промышленной и др.).

Как уже было показано в предыдущих исследованиях187, введение таких упрощенных порядков строительства инфраструктурных объектов на территориях с ценными и уязвимыми экосистемами, к каким относится и Арктическая зона Российской Федерации, существенно снижает уровень экологической безопасности.

Существенную угрозу для экосистем Арктики может представлять и активное развитие туристско-рекреационной деятельности на ее территориях, также связанной со строительством объектов соответствующей инфраструктуры, в том числе в границах особо охраняемых природных территорий. Неконтролируемый приток туристов и их жизнеобеспечение может оказывать существенное негативное воздействие на отдельные природные объекты и экосистемы Арктики. Однако экологические требования к обоснованию мест размещения туристско-рекреационных объектов, их строительству и эксплуатации в действующем законодательстве также отсутствуют.

Таким образом, очевидно, что в настоящее время правовое регулирование градостроительной деятельности в Арктике направлено прежде всего на привлечение инвестиций в экономическое развитие региона путем упрощения градостроительных процедур и снижения экологических требований к строительству, что вызывает обеспокоенность в части обеспечения сохранения уникальной природы Арктики и обеспечения экологической безопасности при строительстве и последующей эксплуатации объектов капитального строительства на сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации. Необходима разработка эффективных правовых механизмов, направленных на принятие эколого-обоснованных градостроительных решений в Арктической зоне Российской Федерации. Такие правовые механизмы должны быть основаны на результатах глубоких научных исследований природно-климатических условий Арктики, изучения и оценки антропогенного воздействия на природу Арктического региона, репрезентативных данных экологического мониторинга.

§ 2.6. Проблемы правового регулирования охраны растительного мира Арктики

Главная особенность Арктической зоны, как отмечается в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации188, заключается прежде всего в экстремальных природно-климатических условиях соответствующих территорий при крайне низкой плотности населения и уровне развития транспортной и социальной инфраструктуры.

«Особенно неблагоприятные условия для земледелия на Крайнем Севере, где преобладают тундровые почвы и крайне ограничены тепловые ресурсы, слабое развитие почвенных процессов, ограниченная деятельность почвенных микроорганизмов, повышенная кислая реакция среды, малое содержание гумуса, доступного растениям фосфора и других питательных веществ, низкая водопроницаемость подстилающих пород и, как следствие, обширная заболоченность»189. Вместе с тем «почти круглосуточное естественное освещение в субарктической зоне и достаточная увлажненность в период вегетации обеспечивают быстрый рост и способность растений в короткое время накапливать большой запас органических веществ»190.

На территории арктической пустыни и субарктики находятся свыше 20 000 различных видов растений, животных, грибов и микроорганизмов; сосредоточена четверть всех видов отряда лососеобразных рыб, около 12% видов лишайников и 6% видов мхов. В отдельных южных областях Чукотки и на территории острова Врангеля встречаются степные участки с невероятно богатым флористическим миром: 40 видов редчайших растений и животных можно найти только на этом острове. Кроме того, на территории Арктики встречаются различные злаки, осока, полярные маки, низкорослые кустарники, а самой аномальным частью региона считается Чаунская губа, где растет морская капуста и реликты теплых периодов. Известны также арктическая морошка, сыроежки и даже лишайники. Многие виды растений отличаются невероятно ценными лечебными свойствами, и их применяют в современной медицине для борьбы с различными заболеваниями191.

В науках, изучающих растениеводство, отмечается, что «при явной недостаточности данных на огромную территорию Российской Арктики, чему имеются объективные причины, можно считать, что положение с описанием и классификацией ее растительности не столь плачевно. Конец ХХ века стал временем появления значительного числа публикаций с диагнозами низших единиц (ассоциаций и субассоциаций) не только с синтаксономическими таблицами описаний в достаточной повторности, но и с синоптическими. Это дает надежду, что растительность евразийского сектора Арктики в обозримом будущем будет описана надлежащим образом с возможностью критического анализа и сравнения первичных материалов из самых разных районов циркумполярной Арктики с минимальной долей субъективизма»192.

Правовое обеспечение охраны объектов растительного мира Арктической зоны зависит от их классификации по территориальному, целевому признаку земель, на которых произрастают растения в естественных природных условиях, — в данном случае речь идет о предельно широком (комплексном) понимании объектов растительного мира, а соответственно, и флористического права в дискуссии о необходимости его введения в отрасли природоресурсного права, охватывающего все виды растений. Не менее важной является классификация растений с различных позиций.

Остановимся на классификации растительного мира применительно к Арктической зоне и характеристике его правовой охраны и использования.

1. Растительный мир, произрастающий в лесах Арктики, прежде всего на землях лесного фонда, а также на землях иных категорий (запаса, населенных пунктов, транспорта и др.).

Как отмечают специалисты в области лесного хозяйства, леса Арктической зоны не похожи на привычные: деревья стоят редко, корневая система не уходит вглубь, а тянется по поверхности. На Крайнем Севере выживают лишь самые стойкие деревья, например: сибирская и даурская березы, лиственница, ель. В лесотундре они и так очень низкорослые по сравнению с тайгой, а ветер дополнительно уменьшает их высоту, сгибая стволы и прижимая к земле. Нижний ярус северного леса занимают в основном полярная ива, карликовая береза, багульник. Они тоже не могут похвастаться высотой и порой полностью утопают в толстом слое мхов и лишайников. Вместе с тем «на Арктическую зону России приходится северная часть сибирской тайги, самого большой леса на Земле. Тайга тянется по всей территории России до побережья Тихого океана, превышая 9 тыс. км в длину, и занимает почти 20% от мировой площади лесов. Поэтому сибирскую тайгу экологи называют легкими всей планеты»193.

Арктические леса подпадают под правовой режим, устанавливаемый Лесным кодексом РФ194. Нарушение правовых режимов лесных растений влечет как административную (например, ст. 8.25 «Нарушение правил использования лесов», ст. 8.27 «Нарушение требований лесного законодательства по воспроизводству лесов и лесоразведению», ст. 8.28 «Незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан», ст. 8.30 «Уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ» КоАП РФ195), так и уголовную ответственность (в частности, ст. 260 «Незаконная рубка лесных насаждений», ст. 261 «Уничтожение или повреждение лесных насаждений» УК РФ).

2. Правовой режим растительного мира усиливается на землях особо охраняемых природных территорий (ООПТ); в своей основе это леса с усиленным режимом охраны (заповедники, национальные и природных парки, государственные природные заказники).

В границах зоны России существует 450 особо охраняемых природных территорий общей площадью (без учета морских акваторий, в том числе заповедники Большой Арктический, Остров Врангеля, Кандалакшский, Усть-Ленский, Гыданский и биосферный Таймырский, национальный парк «Русская Арктика» и др.) чуть более 94,6 млн га, что составляет около 16,2% общей площади Российской Арктики, — это без учета охранных зон, территорий традиционного природопользования, а также земель, зарезервированных под со-здание ООПТ196. При этом федеральных ООПТ — 35, региональных ООПТ — 338, муниципальных — 77. По видам: заповедников — 14, национальных и природных парков — 10, заказников — 140, памятников природы — 267197.

Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях»198 в отношении заповедников, национальных и природных парков, государственных природных заказников и памятников природы усиливается правовая охрана объектов растительного мира, равно как и административная ответственность, которая для особо охраняемых территорий установлена, в частности, ст. 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях», а уголовная ответственность — ст. 262 УК РФ «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».

На уровне субъектов РФ также принимаются решения о создании региональных природных парков, государственных природных заказников, дендрологических парков и ботанических садов республиканского значения, что, например, отражено в п. 27 ст. 7 Экологического кодекса Республики Саха (Якутия)199.

Причем на уровне арктических субъектов могут устанавливаться правовые режимы иных особо охраняемых природных территорий, как, например, для Якутии ресурсные резерваты (Эркээйи Сирдэр); охраняемые ландшафты (Улуу Туолбэлэр); уникальные озера; зоны покоя; геологические парки (геопарки) (ст. 77 Экологический кодекс Республики Саха [Якутия]), правовому режиму которых посвящена целая глава 11 Кодекса «Охрана особо охраняемых природных территорий», или для Иркутской области — устанавливаться правовые режимы таких особо охраняемых природных территорий, как природные ландшафты; природно-антропогенные ландшафты; природные микрозаказники; природные микрорезерваты; особо охраняемые территории природно-исторического назначения; особо охраняемые территории водных объектов; особо охраняемые территории геологических объектов и комплексов (ст. 3 Закона Иркутской области «Об особо охраняемых природных территориях и иных особо охраняемых территориях в Иркутской области»200), — все это имеет непосредственное отношение к охране растительного мира Арктики.

3. Нельзя не отметить и особо охраняемые территории, в частности, охрану растительного мира на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: из 2,5 млн человек, проживающих в Арктической зоне России, 82 500 — представители коренных малочисленных народов201.

Согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»202 члены общины малочисленных народов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации вправе использовать для нужд традиционных хозяйственной деятельности и промыслов объекты животного и растительного мира, общераспространенные полезные ископаемые и другие природные ресурсы, а в соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона члены указанной общины обязаны рационально использовать природные ресурсы и осуществлять природоохранные меры.

На региональном уровне данные положения уточняются; например, в соответствии с подп. «и» п. 1 ст. 8 Экологического кодекса Республики Саха (Якутия) к полномочиям правительства Республики Саха (Якутия) относится установление в пределах своих полномочий ограничений хозяйственной деятельности организаций всех форм собственности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия), что имеет прямое отношение к правовому режиму растительного мира Арктики.

4. По нашему мнению, в приведенную классификацию необходимо включить объекты растительного мира на сельскохозяйственных землях, на которых растения произрастают в естественных условиях (пастбища, сенокосы и залежи): указанные земли иногда невозможно разделить с арктическими лесами, в частности, на которых произрастает корм для северных оленей, маралов, овцебыков и других северных животных. Учитывать также необходимо коневодство и крупный рогатый скот, которые также могут пастись и для которых заготавливается сено.

Все указанные группы растений объединяет так называемая группа дикорастущих растений (дикоросы), т. е. растения, которые произрастают и распространяются без человеческого участия. Таким растениям не нужен особый уход, они приспособились к естественной среде обитания. Вместе с тем они тоже могут иметь различное назначение: пищевые, кормовые, технические, лекарственные и иные дикие растения.

Арктика богата различными дикоросами: в Заполярье растет много полезных ягод (морошка, клюква, черника, толокнянка и др.) и грибов (в основном сыроежки) — многие российские производители организовали свои производства продукции из дикоросов, существенный плюс которых в том, что они растут сами, без вмешательства человека и вызревают практически при любой погоде.

Что касается тайги, то здесь растительный мир более разнообразный: пихта (бальзамическая и белая), ель (черная, сизая, сибирская), сосна (Банкса и обыкновенная), лиственница (Гмелина и американская), можжевельник виргинский, береза бумажная, тополь белый и т. д.203 Для тайги характерны такие лекарственные растения, как папоротник (орляк), гриб чага, лимонник китайский, корейский кедр, крапивы, лебеда и др.; грибы: белый гриб, опята, лисички и др.; съедобные растения: крапива, щавель, ревень, рогоз, одуванчик, иван-чай, черемша; в пищу можно употреблять не только травянистые растения, плоды кустарников, но и деревья, вернее, некоторые части деревьев. К примеру, в березе в пищу годна заболонь, сок, почки березовые и молодые листочки, которые на 23% состоят из белков. От корней до вершинки съедобна карликовая ива, особенно внутренние части побегов204.

Если та часть дикоросов, которая попадает на земли лесного фонда, охраняется, а их использование регламентируется Лесным кодексом РФ, в частности, как нелесные ресурсы, то растения, произрастающие за пределами границ лесов и земель лесного фонда, из-под правовой охраны кодекса выпадают (федеральные законы для них отсутствуют) и нуждаются в самостоятельной правовой охране.

Необходимо отметить, что дикоросы арктических земель за пределами земель лесного фонда, в частности на сельскохозяйственных пастбищах, могут защищаться на региональном уровне, в отдельных видах сельскохозяйственной деятельности, например касающихся правового регулирования оленеводства: Закон Республики Саха (Якутия) «О северном домашнем оленеводстве»205, Закон Ненецкого автономного округа «Об оленеводстве в Ненецком автономном округе»206, Закон Магаданской области «Об оленеводстве в Магаданской области»207 и т. п.

Так, ст. 13 указанного Закона Республики Саха (Якутия) устанавливает, что поголовье диких оленей должно соответствовать емкости пастбищ установленного ареала обитания и регулироваться органами государственной власти и органами местного самоуправления по согласованию с научными учреждениями.

Данный закон содержит самостоятельную главу IV, касающуюся исключительно оленьих пастбищ, оберегающую соответствующую растительность от чрезмерного расхода на корм оленей и обеспечивающую рациональное использование. В частности, пользователи оленьих пастбищ, в соответствии со ст. 24 Закона, обязаны соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими ресурсами, не допускать ущерба окружающей среды, ухудшения экологической обстановки. Кроме того, в соответствии со ст. 23 Закона запрещается движение тяжелого транспорта на оленьих пастбищах в бесснежное время года, а также за пределами специально выделенных для этой цели трасс.

Оленьи пастбища, не используемые в оленеводстве из-за несбалансированности по сезонам выпаса, входят в состав госземфонда и гослесфонда и представляют собой резерв для использования в качестве оленьих пастбищ (ст. 22 Закона). При этом все оленьи пастбища закрепляются за собственниками оленей, которые контролируют их использование и сохранность соответствующей растительности (ст. 21 Закона).

5. Вопросы озеленения населенных пунктов Арктики находятся исключительно в зоне ответственности регионального законодательства субъектов РФ.

С этих позиций наиболее, на наш взгляд, показательным выступает уже упомянутый Экологический кодекс Республики Саха (Якутия), который содержит отдельный параграф 6 «Охрана растительного мира»; так, в соответствии с п. 2 ст. 62 документа при размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов капитального строительства, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, использовании лесов, проведении геологоразведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды произрастания объектов растительного мира. Региональные органы власти также отвечают за создание лесопаркового зеленого пояса, устанавливая соответствующий правовой режим растительности.

Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды произрастания объектов растительного мира, условий их вегетации и размножения, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану растительного мира (п. 1 ст. 62 Экологического кодекса Республики Саха [Якутия]), а пользование растительным миром осуществляется в комплексе с системой мер по охране и воспроизводству объектов растительного мира, сохранению среды их произрастания (п. 2 ст. 67 названного документа).

6. Наибольший объем охраны предоставляется дикорастущим растениям Арктики, включенным в Красную книгу растений России208 и красные книги субъектов Российской Федерации209 — основные документы, в которых обобщены материалы о современном состоянии редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и на основании которых проводится разработка научных и практических мер, направленных на их охрану, воспроизводство и рациональное использование.

В Красную книгу (раздел «Растения») заносят виды дикорастущих растений, которые постоянно или временно произрастают на определенной территории и находятся под угрозой исчезновения (для Арктического региона к ним относятся, в частности, жарки, остролодочник путоранский, кастиллея арктическая, энкалипта коротконожковая, лихеномфалия гудзонская и др.210). Виды растений, занесенных в Красную книгу, подлежат особой охране на всей отдельно взятой территории, которую охватывает конкретное издание данного документа.

В настоящее время в Красную книгу РФ занесено 76 редких и находящихся под угрозой исчезновения видов дикорастущих растений, произрастающих на территории Арктической зоны РФ211.

Нарушение соответствующих правовых режимов в отношении редких растений влечет административную ответственность: ст. 8.35 КоАП РФ «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений» (в части охраны растений).

Вместе с тем на региональном уровне принимаются также меры правовой охраны редких и исчезающих растений; например, согласно ст. 63 Экологического кодекса Республики Саха (Якутия) редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты растительного мира, во-первых, заносятся в Красную книгу Республики Саха (Якутия); во-вторых, действия, которые могут привести к гибели, снижению численности, сокращению ареала произрастания или нарушению среды произрастания объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Республики Саха (Якутия), не допускаются; в-третьих, объекты растительного мира, относящиеся к видам, занесенным в Красную книгу Республики Саха (Якутия), подлежат изъятию из хозяйственного использования.

В полномочия правительства Якутии согласно ст. 7 и 8 Экологического кодекса региона также входят: ведение Красной книги Республики Саха (Якутия); утверждение правил сбора дикорастущих растений и грибов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Республики Саха (Якутия); разработка проектов законов и принятие иных нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) в области охраны и использования объектов животного и растительного мира, а также осуществление контроля за их исполнением.

7. Потенциально для Арктики имеют место и карантинные растения — отдельные виды сорняков и инвазивных растений, которые являются наиболее агрессивными и вредными. Степень агрессивности этих сорняков представляет значимую угрозу огородным и полевым культурам, а также человеку и животным, данные отношения имеют наибольшую определенность.

В соответствии с подп. 14 ст. 2 Федерального закона «О карантине растений»212 под карантинным объектом понимается «…вредный организм, отсутствующий или ограниченно распространенный на территории Российской Федерации и внесенный в единый перечень карантинных объектов», составной частью которого выступают карантинные растения213.

Данный нормативный акт вкупе с ГОСТ214 создает наибольшую определенность соответствующим отношениям, правовой режим соответствующих территорий, невыполнения требований которого влечет административную ответственность, что отражено, в частности, в ст. 10.1 «Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками», ст. 10.3 «Нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза)» КоАП РФ.

8. Следует отметить в качестве самостоятельной группы так называемые инвазивные растения, т. е. растения, находящиеся за пределами их естественного произрастания, которых в районе их завоза и разведения создают угрозу местному биологическому разнообразию, угрозу и вред отдельным отраслям экономики, а также угрозу и вред жизни и здоровью людей и животных.

К сожалению, в Арктическую зону, в частности «на территорию Ямало-Ненецкого автономного округа попали семена борщевика Сосновского — крупного травянистого растения, которое может вызывать сильные и долго не заживающие ожоги. Борщевик может навредить традиционному хозяйству коренных малочисленных народов Севера, пишет Научный центр изучения Арктики». Считается, что «если растения-вселенцы начнут вытеснять доминантные для Арктического региона виды, это приведет к критическим изменениям в экосистемах Арктики и Субарктики»215.

Но есть и положительная новость: «…повторная экспедиция на ту же самую территорию в 2021 г. не нашла и следа от проросшего там ранее борщевика. Судя по всему, заполярные условия все же оказались слишком суровыми для „пришельца“»216 — можно сказать, что борщевик замерз.

Тем не менее проблема потенциально имеет место: существует неофициальная «Черная книга» России, включающая «список чужеродных растений-иммигрантов, вредящих нашей природе. На языке науки такие виды называются инвазионными», которые «…внедряются в чужую для них среду обитания, ведут себя агрессивно, активно размножаются, вытесняя местные виды», что ведет к снижению биоразнообразия, наносит экономический ущерб и даже ущерб здоровью людей217.

Проблема борьбы с борщевиком усложняется, в частности, тем обстоятельством, что Минсельхоз не признает растение карантинным, считая обычным сорняком по причине того, что «борщевик Сосновского распространен повсеместно», а карантинные растения предполагают ограниченное (локальное) распространение218.

Борьба с данным явлением в настоящее время переносится на региональный уровень. Так, например, в Якутии проведение мероприятий, связанных с интродукцией новых для флоры Республики Саха (Якутия) объектов растительного мира, запрещается (ст. 64 Экологического кодекса Республики Саха [Якутии]). Кроме того, юридические и физические лица обязаны принимать меры по предотвращению массовых заболеваний и распространения вредителей объектов растительного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств (ст. 65 Кодекса).

Назрела необходимость в целях устранения пробелов правового регулирования охраны и использования объектов растительного мира принятия в Российской Федерации закона, подобного, в частности, Закону Республики Беларусь «О растительном мире»219, Закону Кыргызской Республики «Об охране и использовании растительного мира»220, Закону Республики Казахстан «О растительном мире»221 и т п., в котором следует закрепить основные принципы и задачи правового регулирования и охраны растительного мира в целом и в Арктическом регионе в частности.

§ 2.7. Правовое обеспечение использования и охраны животного мира Арктической зоны Российской Федерации

Животный мир Арктической зоны России уникален, но подвержен нарастающему антропогенному негативному воздействию222. Охрана животного мира Арктической зоны России требует установления специальных правовых режимов охраны и их эффективной реализации223.

Морские и водные млекопитающие — самые физически крупные представители животного мира Арктической зоны России. Они населяли планету Земля до появления на ней людей. Палеонтологические данные констатируют жизнедеятельность тюленей и китов в кайнозойскую эру, то есть 26 млн лет назад224.

В начале XXI в. на планете Земля проживают около ста тридцати видов морских млекопитающих. Морских млекопитающих два вида: китообразные и ластоногие225. Народы, живущие на побережье Арктической зоны России, осуществляют добычу морских млекопитающих в целях потребления их мяса в пищу и использования частей тел в хозяйственной деятельности226.

Есть мнение, что китообразные являются личностями нечеловеческой природы и нечеловеческого происхождения. Сокращение популяций морских млекопитающих в результате хозяйственного промысла, осознание их уникальной природной сущности вынуждает предпринимать меры, направленные на правовую охрану морских млекопитающих227.

Значимое место в системе правового регулирования охраны животных Арктической зоны России занимает Декларация министров окружающей среды приарктических стран об охране окружающей среды Арктики и стратегии экологической защиты региона, принятая в 1991 г.228 Закрепленные в ней меры охраны направлены на регулярные наблюдения за состоянием экосистем региона; признание традиционных прав коренных народов Арктического региона; защиту арктических экосистем; ограничение и запрещение негативного воздействия на экосистемы Арктического региона.

Швецией, Финляндией, США, Россией, Норвегией, Исландией, Данией, Канадой в 1996 г. принята Декларация об учреждении Арктического совета229. Арктический совет — это межправительственная международная организация, разрабатывающая стратегические решения арктических государств в области соблюдения прав коренных народов, обеспечения устойчивого развития, сохранения биоразно-образия животных, охраны окружающей среды.

В рамках Арктического совета созданы рабочие группы, деятельность которых направленна на охрану морской арктической среды, прогнозирование и борьбу с ЧС, предотвращение деградации состояния фауны и флоры, ликвидацию последствий негативного воздействия230.

Формальные ограничения добычи китообразных и ее запрет231 закреплены в Конвенции по регулированию китобойного промысла, принятой в 1946 г.232 Строгого запрета промысла морских млекопитающих нет и в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Названные акты призывают к сотрудничеству с целью сохранения численности морских млекопитающих233, но абсолютного запрета добычи морских млекопитающих в них нет.

Государства, участвующие в Конвенции ООН по морскому праву, в Приложении 1 в целях сохранения китов и дельфинов классифицировали их статусом далеко мигрирующих видов234.

Народы всего мира должны быть заинтересованы в сохранении стад китов, являющихся естественными богатствами Мирового океана. История китобойного промысла констатирует исчезновение отдельных видов китов в результате их добычи. Рациональное правовое регулирование должно повлиять на увеличение количественных запасов поголовья китов. Такая тенденция позволит добывать значительное количество китов без ущерба для их популяции235.

В 1937 г. в целях установления порядка добычи китов было принято Соглашение о регулировании китобойного промысла236. Правительства китобойных держав в Вашингтоне в 1946 г. подписали Международную конвенцию по регулированию китобойного промысла237. В ней закреплены меры по охране популяции китов, призванные стабилизировать китобойное дело. В Конвенции по регулированию китобойного промысла закреплен статус кораблей, на которых разделываются и хранятся китовые туши, называемые китоматками; береговых станций, на которых хранятся непереработанные части китовых туш; кораблей, с которых добываются киты.

Международная китобойная комиссия была учреждена участниками конвенции. Представительство в Международной китобойной комиссии исходит из принципа «одна сторона — один член». Простым большинством голосов принимаются решения. На внесение поправок к правилам использования и охраны китов не распространяется правило принятия решения простым большинством голосов.

Комиссия реализует полномочия: анализировать добычу китов; исследовать информацию о жизнедеятельности китов и статистической численности их популяции; курировать проекты, направленные на сохранение китов и стабилизацию китобойного промысла.

В контакте с Международным статистическим бюро по китобойному промыслу комиссия подготавливает отчеты о своей работе238. В виде аналитических, статистических, научных материалов о китах и их добыче комиссия издает отчеты о своей работе. Международное статистическое бюро по китобойному промыслу находится на территории Норвегии, в городе Саннефьорд.

Международная китобойная комиссия вправе принимать решения, направленные: на корректировку даты начала и окончания сезона добычи; изменение содержания административных регламентов морских районов и заповедников; определение размеров китов и их видов, разрешенных к добыче; открытие и закрытие морских районов; создание заповедников; закрепление разрешенных орудий лова и добычи; определение китов, подлежащих охране; определение количества добываемых животных и иные данные239.

Содержание поправок должно быть научно обосновано и направлено на устойчивую добычу китов. Реализация поправок не должна отражаться на функционировании китоматок и береговых станций. Запрет полной добычи китообразных является необходимой мерой их охраны.

Разрешения на добычу китов участники Конвенции по регулированию китобойного промысла вправе выдавать физическим лицам в научно-исследовательских целях. В соответствии с требованиями правительства, предоставившего разрешение, должны перерабатываться добытые киты240.

За нарушения положений конвенции национальными правительствами предусматривается ответственность и обязанность представлять сообщения о нарушениях. В сообщении необходимо отразить сведения о действиях, принятых в противовес нарушениям; о действиях, реализующих меры ответственности.

Крупнейшим наземным хищником из семейства млекопитающих, полностью живущим на дрейфующих льдах Северного Ледовитого океана, является белый медведь. Популяция белого медведя представляет собой примерно 20—25 тыс. особей. Она оценивается критической241. Правовая охрана белых медведей регламентируется специальными актами.

Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г. содержит нормы, направленные на охрану белых медведей242. Его подписали правительства США, СССР, Дании, Норвегии, Канады, то есть государства, имеющие выход к Северному Ледовитому океану. Участники соглашения закрепили положение о том, что белый медведь — это значимый вид ресурсов Арктического региона, нуждающийся в специальной защите. Во второй половине XX в. примером охраны популяции белого медведя выступал Советский Союз, где охота на него была запрещена. На территории США в то же самое время она разрешалась243.

Государства Арктического региона организуют национальные мероприятия, направленные на правовую охрану белых медведей. Добывать белых медведей разрешается в научных целях, для контроля численности их популяции, коренному населению арктических регионов, традиционными способами.

Участники Соглашения о сохранении белых медведей реализуют меры охраны экосистем на территории местообитания белых медведей. В соглашении закреплен принцип использования новейших научно-технических данных при добыче белого медведя. Для добычи белого медведя запрещено использование авиамоторных и плавательных средств. На торговлю белыми медведями, частями их тел, продукции, изготовленной на их основе, в соглашении установлен запрет.

Государства — участники соглашения разрабатывают проекты, направленные на исследование белого медведя. Проекты реализуются комбинацией сохранения, использования и обмена данными о животных244.

В 2000 г. правительства США и РФ в целях создания прочной правовой основы сохранения белого медведя как вида животных на планете Земля и определения общей квоты их добычи приняли Соглашение о чукотско-аляскинской популяции белых медведей245. Каждый год российско-американской комиссией определяется размер квоты добычи белого медведя. Половину этой квоты добывают чукчи из России. Другую половину квоты добывают эскимосы из Америки. Добыча белого медведя как вида диких животных продолжает иметь место быть246. Этот факт констатирует отсутствие радикальных мер, направленных на сохранение популяции белого медведя. Численность популяции белого медведя ежегодно уменьшается247.

В 1980 г. была принята Конвенция о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана248. Районом действия настоящей конвенции являются воды:

(а) в пределах тех частей Атлантического и Северного Ледовитого океанов и прилегающих к ним морей, которые лежат к северу от 36° северной широты и между 42° западной долготы и 51° восточной долготы, исключая:

(i) Балтийское море и Бельты, лежащие к югу и востоку от линий, проведенных от мыса Хасеноре до пункта Гнибен, от Корсхаге до Сподсбьерг и от мыса Гильбьерг до Куплен, и (ii) Средиземное море и прилегающие к нему моря до точки пересечения параллели 36° северной широты и меридиана 5° 36’ западной долготы;

(b) в пределах той части Атлантического океана, которая лежит к северу от 59° северной широты и между 44° западной долготы и 42° западной долготы.

Конвенция принималась для обеспечения правовой поддержки Комиссии по рыболовству в северо-восточной части Атлантического океана. Ее нормы действуют в отношении запасов рыбы конвенционного района. Нормы конвенции не распространяются на морских млекопитающих и сидячих видов живых организмов249.

В 1982 г. была принята Конвенция о сохранении лосося в северной части Атлантического океана250. В соответствии с нормами конвенции в 1984 г. в Шотландии учреждена межправительственная Организация по сохранению лосося Северной Атлантики, штаб-квартира которой находится в городе Эдинбург.

Целью деятельности межправительственной Организации по сохранению лосося Северной Атлантики закреплено: сохранение, восстановление, увеличение запасов атлантического лосося; международное сотрудничество как способ рационального управления запасами атлантического лосося.

Европейский союз, Канада, США, Дания, Норвегия, Российская Федерация, Великобритания являются сторонами конвенции. Франция участвует в организации в качестве наблюдателя. С 31 декабря 2009 г. Исландия вышла из организации. Из Североамериканской, Западно-Гренландской, Северо-Восточной комиссий по Атлантике и Совета состоит Организация по сохранению лосося Северной Атлантики.

Сохранение и рациональное использование запасов лосося в реках РФ является одной из целей Конвенции о сохранении лосося в северной части Атлантического океана. Правовой механизм осуществления государственного мониторинга и выполнения оценки состояния запасов дикого атлантического лосося в северных реках европейской части России установлен Конвенцией о сохранении лосося в северной части Атлантического океана. В рамках реализации норм конвенции проводятся комплексные изучения численности атлантического лосося в речных бассейнах Республики Коми, Ненецкого автономного округа, Республики Карелии, Архангельской области, Кольского полуострова251.

Конвенцией о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1992 г.252 регулируется охрана многочисленных анадромных видов рыб, обитающих в водах Канады, Японии, РФ, США. В пределах двухсот морских миль, отмеряемых от ширины территориального моря, осуществляется добыча анадромных видов рыб. Государства северной части Тихого океана, неся ответственность за сохранение популяции анадромных видов рыб, формально согласны на отказ от экономических выгод в пользу сохранения их запасов. Для создания эффективного механизма сохранения анадромных видов рыб Тихого океана используются актуальные научные исследования253.

О промысловой деятельности, оказывающей негативное воздействие на запасы анадромных видов рыб, обязаны информировать участники конвенции, государства, в ней не участвующие. Государства, не участвующие в конвенции, должны принять правовые и административные меры, направленные на регулирование рыболовного промысла, получив такую информацию. Противодействуют осуществлению незаконного промысла и несанкционированного изъятия анадромных рыб в конвенционном районе участники конвенции в целях реализации сотрудничества254.

В 1994 г. между Россией и США заключено Соглашение о сотрудничестве в предотвращении загрязнения окружающей среды в Арктике255. Сотрудничество в разных аспектах охраны окружающей среды и животного мира является главной целью этого соглашения.

Для предотвращения масштабной незаконной добычи морских животных США, Норвегия, Россия, Дания, Канада в 2015 г. приняли Декларацию о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря Северного Ледовитого океана256.

Арктика представляет собой территорию, на которой не действуют договоренности, регулирующие рыболовство, констатируется в Декларации о предотвращении нерегулируемого промысла в районе открытого моря Северного Ледовитого океана. В арктической части Мирового океана делают практически невозможным осуществление рыболовства естественные климатические и географические причины257. В ближайшем будущем промышленное рыболовство в этом регионе бесперспективно, считают стороны декларации. В этой связи необходимость учреждения специального органа управления рыболовством Северного Ледовитого океана отсутствует.

Меры, направленные на уменьшение объемов нерегулируемого промысла в Северном Ледовитом океане, должны принять участники декларации. Должно быть разрешено исключительно государствам, имеющим выход к Северному Ледовитому океану, промышленное рыболовство. Санкционируют научные исследования экосистем региона участвующие в декларации страны258.

В 2017 г. между Канадой, Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией, Российской Федерацией, Швецией, Соединенными Штатами Америки заключено Соглашение по укреплению международного научного сотрудничества259. Укрепление сотрудничества в области научной деятельности для повышения результативности и эффективности развития знаний об Арктике, в том числе о состоянии ее животных, является целью Соглашения по укреплению международного научного сотрудничества.

Глава III. АРКТИЧЕСКАЯ ЗОНА КАК ОСОБЫЙ ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

§ 3.1. Арктическая зона Российской Федерации: проблемы обеспечения экологического суверенитета

Тема государственной (национальной) суверенности актуализируется, как правило, в периоды различных кризисов, глобальных перемен, перестройки системы миропорядка. А роль арктических территорий и акваторий в отечественной социально-экономической системе будет только возрастать, что обусловлено целым рядом экономических, политических и военных факторов.

Арктике, в силу ее уникальности и неоспоримых радикальных отличий природно-хозяйственных условий от условий умеренной зоны, вполне по плечу инициировать переворот в представлениях общественной науки о суверенитете, прежде всего за счет выхода за традиционные законодательные и геополитические рамки к междисциплинарной концепции и существенно более динамичной трактовке. В других широтных зонах потребность в такой радикальной ревизии представлений существенно меньше ввиду меньшей скорости происходящих в них природных и экономических изменений и их более слабой взаимной увязки260.

Важно отметить, что одним из направлений верховенства национальной власти, полновластия и относительной свободы от внешних факторов, государственно-правовой организации жизни является обес-
печение государством соблюдения и защиты экологических прав, где решаются задачи сочетания их с развитием экономики, с соответствующими обязанностями; правовое закрепление и осуществление ответственности общества, государства перед своими гражданами за состояние окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, перед международным сообществом — один из основных показателей суверенитета261.

Экологический суверенитет — это не модный тренд, а очень важная, глубокая, многогранная тема. А в сегодняшней реальности экологический суверенитет играет не меньшую роль, чем экономический или технологический. «Суверенитет не является состоянием, достигнутым единожды, за него надо постоянно бороться», — об этом заявил Президент Российской Федерации В. В. Путин на пленарном заседании саммита Россия — Африка в июле 2023 г.262

Напомним: тема государственной (национальной) суверенности актуализируется, как правило, в периоды различных кризисов, глобальных перемен, перестройки системы миропорядка.

Президент России В. В. Путин., выступая в июне 2023 г. на пленарной сессии Петербургского экономического форума, отметил влияние экономических санкций и глобальных процессов на российскую экономику: «То, что мы делаем в своей экономике в сегодняшний момент, на мой взгляд, может быть применимо и в других странах. <...> Безусловно, мы будем укреплять наш суверенитет во всех областях»263. Самостоятельная (суверенная) эколого-правовая политика, по образному выражению В. В. Путина, — это «очень дорогая вещь», требующая четкого понимания своего культурного кода, духовной и исторической самобытности и духовности.

При условии разделения мира на военно-политические и экономические блоки Запад — Юг — Восток наличие государственного экологического суверенитета становиться поистине эксклюзивным. Принятые еще в 70—80 гг. прошлого столетия и непрерывно совершенствовавшиеся западные экологические стандарты эколого-правового регулирования (под воздействием военно-экономической и технологической мощи западных стран), правила и механизмы экологического порядка стали во многих областях международными и закрепили доминирование европейского (и североамериканского) подхода к эколого-правовому и экономическому регулированию.

Вся проблема в том, что если бы эти европейские стандарты, правила, законы давали одинаково положительный эффект для всех стран и в глобальном контексте, тогда можно было бы говорить о пользе экологической десуверенизации, но статистика неумолима: практически все глобальные проблемы являются следствием в том числе единой экологической политики западных, промышленно развитых стран264.

Для экологического права крайне важно признать простой факт: экологический суверенитет — это не только право, но и обязанность, не только возможность, но и ответственность, не только национальные интересы, но и глобальная взаимозависимость.

Во многих работах юристов, в частности работах профессора С. А. Боголюбова265, даны понятные, исчерпывающие правовые описания суверенности природопользования. Принципы суверенитета на природные ресурсы содержатся практически во всех законодательных актах и не требуют доказательств. На наш взгляд, полнота суверенитета России на ее природные ресурсы (пока) никем не оспаривается. Другое дело, если речь идет о попытках использовать очень острые проблемы глобальной экологической проблематики, например водопользования, климата, биоразнообразия, энергетики, продовольственной и биологической безопасности, для пересмотра экологических прав государств в контексте глобальной экологической политики. Экологическая суверенность России в части, например, климатической повестки, биоразнообразия, Арктики, других международно значимых проблем уже не бесспорный элемент современного миропорядка.

Для нашей страны с природно-ресурсным и биоразнообразием, сложным национально-государственным устройством, серьезными проблемами в области охраны окружающей среды обеспечение суверенитета на природные ресурсы и самостоятельную эколого-правовую политику представляется одним из очевидных приоритетов, имеющих как внешнеполитический, так и внутренний акценты. Конституция Российской Федерации признает единственным носителем суверенитета и единственным источником власти народ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, природа обеспечивает жизненные условия существования, относима к высшим ценностям и предполагает ответственность за свою территорию перед нынешним и будущими поколениями.

На современном этапе развития правовой мысли и базовое понятие государственного суверенитета нуждается в определенном переосмыслении. Не вдаваясь в дискуссию о проблемах государственного суверенитета, зафиксируем, что государственный и экологический суверенитет — взаимозависимые понятия266. Многочисленные юристы, в том числе Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, считают, что необходимо точнее обосновать принципы правового государства и верховенства права с учетом адекватного понимания принципа национального (государственного) суверенитета, а также изменить основополагающие документы, определяющие юридические границы и взаимную соподчиненность таких базовых понятий, как государственный суверенитет, права человека, обязанность государства по защите прав человека, ответственность мирового сообщества за соблюдение прав человека во всем мире267. Добавим, что право на жизнь включает право на благоприятную окружающую среду и обязанность именно государства обеспечивать жизнедеятельность. Никто, кроме государства, не берет на себя такие права и обязанности.

Определений государственного суверенитета множество, современных и легальных определений экологического суверенитета, по сути, нет. Очевидно, что актуализация этого понятия будет связана не столько с академическим интересом, сколько с процессами осознания национальных интересов государства, личности, различных сообществ и международных объединений.

Один из авторов теории государственного суверенитета и исследователей его правовой стороны — Ж. Коэн — считал, что в исследовании функций суверенитета необходим анализ, учитывающий, во-первых, какие функции, выполняемые исключительно государствами, законодательно закреплены; во-вторых, какие функции, передача которых негосударственным субъектам или государственно-частным партнерствам, требуют законодательного закрепления268.

Применительно к понятию «экологический суверенитет» начать нужно с разграничения государственных экологических функций (прав, обязанностей, ответственности), общественных, публичных, частных, международных, транснациональных, военных...

Предельно заострил вопрос экологической суверенности предложенный Евросоюзом способ решения климатических проблем путем экономического и технологического углеродного регулирования и оказания давления на страны, не входящие в так называемый международный «климатический клуб». По сути, впервые создается (рождается) механизм глобального эколого-экономического и технологического управления экологической безопасностью (в частности, климата), когда возникает экологическая суверенность как бы первого сорта, второго и третьего. Используется предельно простой способ принуждения к частичному отказу от суверенитета или передачи части суверенитета международным (иногда транснациональным) объединениям — группам технологически и экономически развитых стран. Экологический суверенитет в рамках членства, например, в ЕС или НАТО — это уже условность.

Опубликованная в официальном издании «Российская газета» в январе 2022 г. статья Б. В. Грызлова под названием «Об экологическом суверенитете России» ставит достаточно много вопросов как общеправового характера, так и сугубо в рамках теории и практики экологического права269. Даже принимая во внимание тот факт, что статья не является, строго говоря, научной публикацией, она во многом проясняет отдельные позиции, относящиеся к экологическому развитию, экобезопасности, экологическому суверенитету. На фоне принятых важнейших документов стратегического планирования, таких как Стратегия национальной безопасности270, Стратегия экологической безопасности271, Стратегия экономической безопасности272, Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов273, и других документов такого же высокого уровня есть необходимость в анализе внешних и внутренних факторов, создающих условия для формирования принципов экологического суверенитета. Фактически в документах стратегического планирования (как в перечисленных, так и иных) сформированы принципиальные позиции по вопросам экологического суверенитета страны. На наш взгляд, в статье Б. Грызлова прямо или косвенно обозначены ключевые вопросы (подходы) к пониманию важности и срочности юридической разработки понятия «экологический суверенитет».

В том числе следует особое внимание обратить на ключевые тезисы статьи о том, что экологическая повестка — это смысловые области нашего бытия274. «Смысловые области нашего бытия» — заявка не на правовую оценку понятия «экологический суверенитет», а на идеологию, ценностный подход, социально-культурную доминанту в этом понятии.

Экологический суверенитет в настоящее время находится как бы в тени государственного, но его важность и статус будут постоянно возрастать. В правовом поле мы наблюдаем многочисленные примеры десуверенизации, в том числе и для нашей страны275. Например, технология создания и принятия Целей устойчивого развития (ЦУР) и ESG показывает, как можно при помощи инструментов рейтинга, оценок, опросов создать механизм принятия решений вне или параллельно с существующими государственными практиками.

При помощи своеобразных маркетинговых технологий существует возможность повлиять на суверенные экологические права. В настоящее время существуют реальные возможности ограничения экологического суверенитета путем включения (присоединения) страны в сферу деятельности различных международных рейтинговых агентств, неправительственных организаций, а также использования методик оценки, опросов, включения или исключения из каких-либо сообществ, информационных атак, формирования общественного мнения и других технологий. Это свидетельствует о наличии широкого спектра механизма десуверенизации под видом международного экологического сотрудничества.

В этом плане можно считать, что любые внешние, международные рейтинговые агентства — это самое прямое ограничение суверенитета, так как решения и оценки принимаются вне национальной юрисдикции. Например, широко известная система ESG-принципов полностью применяется в практике российских организаций, таких как агентство АКРА276. Российское по форме, иностранное по методологии, по сути. Мы не рассматриваем пользу или вред применения показателей и методологии АКРА, по факту это кредитный рейтинг, влияющий на инвестиционную составляющую экономических агентов по лекалам зарубежных центров. Речь идет не только о пользе, применимости, адекватности, соответствии внутренним стандартам и независимости оценок, но о принципах независимости экологической политики.

В случае полного принятия зарубежной методологии оценок в той или иной модели природопользования, в нашей стране нет механизма оценки экологической суверенности и десуверенизации.

Другой, высказанной в статье Б. Грызлова достаточно категорично мыслью является оценка влияния международных или иностранных экологических организаций на внутреннюю политику нашей страны. Здесь (как и во всех иных случаях) необходимо четко, на правовых позициях выделить обязательства по выполнению международно-правовых актов, подписанных (исполняемых) нашей страной, и незаконные действия вне государственных организаций и объединений. Без анализа эффективности работы внутри страны буквально каждой зарубежной неправительственной организации, без критической оценки совокупности применяемых методов и механизмов экологической направленности на состояние окружающей среды нельзя говорить о влиянии иностранных экологических организаций на внутреннюю политику страны.

В статье Б. Грызлова говорится также о западной опасности (угрозе) как экологическому суверенитету России, так и «необходимости нового уровня экологического суверенитета». Очень категоричен и вывод: «Нам не нужно сверять наши ценности с западными, нам не нужно их даже сравнивать»277.

Действительно, экологический суверенитет только на 50% состоит из государственных прав на природные ресурсы и самостоятельного решения проблем экологической безопасности, но в огромной степени он производен от культурных, духовных, социально-экономических ценностей и смыслов развития. Полновесный, действительный экологический суверенитет возможен только в том случае, когда у нации, народа отдельной страны сформирован образ будущего, в котором основное или значительное место занимает экологическая повестка развития. Новый экологический образ мира, страны и общества есть основа для принятия самостоятельных, независимых и одновременно национально ориентированных решений.

Полемика и правовой анализ статьи не является нашей задачей, однако есть фундаментальные проблемы, которые важны для теории и практики экологического права, управления, экологической безопасности страны и экологического развития. Среди таких уточнение понятийных (онтологических) проблем: «наши и западные ценности», «уровень экологического суверенитета», «национальные интересы и национальные приоритеты», «угрозы», «экологическая безопасность», «экономическая безопасность» и др.

Мы согласны, что рассматривать экологическую безопасность вне контекста национальных приоритетов, энергетической, экономической и иной безопасности, вне международных отношений и международного права не представляется возможным. Необходимо выделить причины и следствия активизации (появления) потребности в «отдельном» экологическом суверенитете. Не прямо, но косвенно подразумевается, что для государственного (национального) экологического суверенитета существуют некоторые угрозы, вызовы, опасности, посягательства, что существуют неточности, неясности правового характера, претензии, притязания со стороны других стран (народов, наций, государств, объединений), существуют проблемы внешней идентификации, легитимности, верификации национальных прав.

Вопросы, поставленные в статье Б. Грызлова, не праздные, не выдуманные, не искусственные. С правовой точки зрения проблема экологического суверенитета является частью более широкого спектра: обсуждения основ нового миропорядка, основанного не на относительной суверенности государств, а на признании за каждым государством, независимо от его экономической или иной (технологической, природно-ресурсной, военной) силы, права на самостоятельное эколого-экономическое развитие.

Концепция национального экологического суверенитета, условно говоря, базируется на трех китах:

1) понимании важности, возможностей, выгодности и условий для самостоятельной, независимой экологической политики;

2) четком понимании национальных интересов и приоритетов, способов и форм их реализации, внутренних возможностей;

3) оценке внешних вызовов, угроз, опасностей, международно-правовых условий и перспектив.

Какие угрозы, опасности, вызовы для экологической безопасности нашей страны (и в большей степени всех иных стран) уже очевидны и формируют новые подходы к экологическому суверенитету?

1. Опасность военных действий, и особенно угроза биологической, химической, ядерной, информационной агрессии.

2. Опасность использования экологической и климатической повестки для продвижения коллективным Западом своих технологических, экономических, транснациональных интересов.

3. Опасность потери биоразнообразия.

4. Опасность стремительного ухудшения качества водных, воздушных, лесных, земельных, морских ресурсов, а также их загрязнения.

5. Опасность искусственного заражения флоры и фауны с территорий сопредельных государств.

6. Опасность прямого и непрямого ограничения доступа к технологиям при помощи экономического диктата, инвестиционного контроля, инспекций, преференций, навязывания стандартов, правил, норм, законов, методик и др.

Если обратиться к формулировкам Стратегии национальной безопасности РФ и Стратегии экологической безопасности РФ, то внешние угрозы (а это то, что угрожает суверенитету) названы следующие: трансграничное загрязнение воздуха; лесные пожары; межгосударственный сток загрязненной воды; трансграничная миграция животных; неконтролируемый вылов биоресурсов; ограничение доступа к высоким технологиям и др.

Перечень и сама формулировка отдельных вызовов и угроз постоянно меняется, что свидетельствует как о динамике происходящих событий в мире, так и о изменениях в приоритетах национальной (экологической, экономической и технологической) безопасности278. Хотя мы цитировали документы стратегического планирования Российской Федерации, перечень вызовов и угроз мог бы с большой степенью вероятности быть воспринят и во многих других странах, что свидетельствует о глобальном контексте документов стратегического планирования РФ.

Вызовы и угрозы составляют значительную часть текста многих документов стратегического планирования, и все они в той или иной мере могут быть отнесены (касаться) экологической безопасности и экологического суверенитета. Необходимо понимать, что самым часто используемым и эффективно применяемым методом ограничения экологического суверенитета является не внешняя агрессия, а «парт-нерство во имя экологии», когда происходит диффузия национального экологического законодательства в сторону принятия (имплементации) зарубежных законов и практик экологического регулирования.

На наш взгляд, экологический суверенитет государства означает неоспоримое и самостоятельное право от имени народа (суверена), в данном случае в соответствии с законами и нормами Конституции РФ, осуществлять всю полноту власти и управления на своей территории. Экологический суверенитет государства является полным и постоянным над всеми природными ресурсами, находящимися на территории государства, в международно признанных границах.

К правам Российской Федерации в области эколого-экономического суверенитета относятся ряд «прав-обязанностей»:

— право регулировать и контролировать природопользование в пределах действия своей юрисдикции согласно своим законам и постановлениям и в соответствии со своими национальными целями и первоочередными задачами;

— право регулировать и контролировать деятельность любых экономических субъектов и транснациональных корпораций в пределах действия своей национальной юрисдикции, экологического законодательства и принимать меры по обеспечению того, чтобы такая деятельность не противоречила его законам, нормам и соответствовала его экологической, экономической и социальной политике;

— право национализировать, экспроприировать или передавать иностранную или частную собственность, наносящую значительный ущерб или создающую угрозу экологической безопасности;

— право участвовать в международном экологическом сотрудничестве, обмене, торговле для обеспечения сохранения окружающей среды и экологической безопасности;

— право регулировать должным образом процессы природопользования и охраны окружающей среды в соответствии с конституционными полномочиями;

— право формировать эколого-правовую политику и принципы экологического развития страны.

При этом реализация суверенитета Российской Федерации основывается на следующих конституционных принципах:

— суверенное право на всю территорию и находящиеся на ней все природные ресурсы;

— принцип единства природной территории, населения, жизнедеятельности и обеспечения экологической безопасности;

— принцип эффективного использования природных ресурсов, оказания экологических услуг, и регулирования степени воздействия на окружающую среду, и сохранения биоразнообразия;

— принцип единства Конституции РФ, законов, норм и правил (в том числе и прежде всего экологических) на территории Российской Федерации;

— принцип единой системы и методов государственного специального управления природопользованием, экологического мониторинга и контрольно-надзорной деятельности;

— принцип методического единства экологических показателей, норм, правил, стандартов и механизма их применения на всей территории;

— принцип экологической безопасности и единства эколого-правовой экологической политики.

Можно выделить следующие необходимые направления реализации экологического суверенитета Российской Федерации:

— возможность и необходимость Российской Федерации самостоятельно определять направления своей экологической политики и одновременно способность осуществлять ее;

— независимость формирования национальных целей и приоритетов, стратегий и планов осуществления эколого-экономической деятельности;

— использование пространственных, природно-ресурсных, экономических преимуществ и построение эффективной модели экологической безопасности Российской Федерации;

— сбалансированность национальных эколого-экономических интересов с социальными, технологическими, культурно-историческими, биосферными;

— модернизация систем государственного управления и контроля за эффективным использованием и сбережением всех ресурсов, находящихся в юрисдикции государства;

— выборочное и осмысленное применение международного сотрудничества, стандартов, правил и международных механизмов экологического регулирования.

Исходя из Конституции РФ, Стратегии национальной безопасности РФ и других основополагающих документов, формулирующих ценности, приоритеты и политику, можно сделать вывод о совпадении целей (как мы понимаем) экологического суверенитета и, например, целей Стратегии национальной безопасности, целей Стратегии экологической безопасности, Стратегии социально-экономического развития и других документов, включая такие цели, как «сбережение народа», законодательство и взаимодействие гражданского общества и государства, устойчивое развитие, сохранение окружающей среды и климата, стратегическая стабильность279.

Вопрос о границах, возможностях, механизмах и подходах к реализации принципов экологического суверенитета весьма конкретен и должен исходить из национальных интересов, национальных приоритетов, стратегий развития. Но национальные экологические интересы и приоритеты России не противопоставлены экологическим интересам других стран. В любом случае было бы ошибкой сокращать международное сотрудничество, закупку и широкое использование экологических технологий, научный и образовательный обмен. Как известно, в Стратегии национальной безопасности РФ выделены следующие национальные интересы: сбережение народа, защита территориальной целостности, законодательство и взаимодействие с гражданским обществом, информационное пространство, устойчивое развитие, технологии, охрана окружающей среды и климат, ценности, стабильность и укрепление мира. И национальные приоритеты: безопасность в области обороны, государственная и общественная, информационная, экономическая, экологическая, научно-технологическая, правовая, международная.

Возникает закономерный вопрос: какие именно национальные интересы или национальные приоритеты входят в понимание угрозы, опасности для экологического суверенитета? В каких областях, пропорциях, категориях экологический суверенитет требует «усиления» или, как сказано в статье Б. Грызлова, «обеспечения нового уровня экологического суверенитета»?280 На наш взгляд, следует помнить, что любое завышение степени опасности, угроз требует непропорционально больших затрат, тормозящих модернизацию экологического развития.

Еще один важный контекст в понимании сути и содержания понятия экологического суверенитета его теснейшая и органическая связь с экономикой, энергетикой, медициной, образованием, технологиями, природопользованием. Представить себе укрепление экологического суверенитета без достижений в области экологических и любых других безотходных технологий, без ресурсосбережения, энергоэффективности, даже без элементарного соблюдения санитарных норм невозможно. Поэтому «экологический суверенитет» — это собирательное понятие и жизнедеятельности, и экологической безопасности, и общего достояния, и ответственности за состояние окружающей среды281. Определение суверенитета, данное Президентом России В. В. Путиным, как дорогой вещи282 чрезвычайно важно и актуально. Следует крайне взвешенно отделять реальное, полезное и необходимое для страны понимание экологической независимости и надуманное, искусственное понимание критериев независимости.

Борьба за доступ к источникам энергии уже приняла «экологическую» окраску, и стала одним из признаков обозначения своеобразного ресурсного экологического суверенитета, и частично разделила мир на страны — поставщиков ресурсов и страны-потребители. Поэтому энергетическая суверенность и экологическая — явления не однопорядковые, но близкие. Это условный пример, но показательный.

Например, западная концепция энергоперехода, лежащая в основе Климатической доктрины ЕС, — это замена минерального сырья на возобновляемые источники энергии, что декларируется как чуть ли не обязательство для всех стран мира по поводу углеродной нейтральности. В действительности этот пример показывает возможности десуверенизации, ограничения экологического суверенитета под лозунгом решения острых, глобальных экологических проблем. Энергетические ресурсы, их наличие, величина, продуктивность, контроль за их использованием, внедрение передовых технологий, переработка сырья и отходов, использование возобновляемых источников энергии являются, с одной стороны, показателем развитости страны, а с другой — могут свидетельствовать о зависимости от импорта оборудования, и развитии возобновляемых источников энергии (ВИЭ), и разработке наиболее эффективных экологических технологий, изменении стратегии экспорта, и организации эффективного управления в области природопользования, и эколого-правовой модернизации. Поэтому участие в международных и национальных экологических проектах и программах, например по солнечной энергетике (финансовую поддержку которой оказывают Всемирный банк, Глобальный экологический фонд [ГЭФ], Банк развития KfW, Азиатский банк развития и Исламский банк развития), свидетельствует о тщательном анализе форм и методов международного экологического сотрудничества.

Экологическая суверенность не автаркия, это прежде всего умелое и практичное использование технологичных и инвестиционных возможностей всех стран мира для экологического и экономического развития страны.

К 2030 г. прогнозируется удвоение общемирового потребления энергии, а следовательно, нужда в традиционной энергии будет исключительно высока. При этом реализация одновременно национальных программ и проектов обеспечения энергией и экологического суверенитета не противоречат, а дополняют друг друга.

Другими словами, практически любая глобальная проблематика — неважно какая: технологическая, продовольственная, военная, экономическая — так или иначе связана с экологической безопасностью, а следовательно, с частью экологического суверенитета страны. Следовательно, экологическая безопасность предполагает наличие экологического суверенитета, и наоборот.

Появление в мировом дискурсе предложения Китая под названием «Концепция глобальной безопасности», обозначившего 20 приоритетов сотрудничества, среди которых важное место занимают вопросы экологической безопасности, климата, биоразнообразия, показывает высокую актуальность разработки концепции экологического суверенитета для всех стран мира, а не только для ЕС, США и условного Запада283.

В качестве вызовов и угроз в энергетической и экологической сфере китайские эксперты выделяют: киберугрозы, кибератаки на энергетическую инфраструктуру; экстремизм, террористические атаки; экологические проблемы, последствия глобального потепления; нарушение поставок вследствие саботажа, политической нестабильности, региональных конфликтов; использование энергетической дипломатии в целях манипулирования.

Как мы видим, акцент безопасности в китайской интерпретации смещен в сторону киберугроз, логистики, военных конфликтов. Для понимания экологического суверенитета в китайском понимании важны не столько природные факторы, но прежде всего миропорядок, стабильность. А для широкого международного сотрудничества в любых сферах, в том числе энергетической, климатической, экологической, принципиально важно понимание самостоятельности (суверенности) государств-контрагентов.

Все экспертные оценки сходятся на том, что при любом развитии событий в мировой экономике и энергетике экологическая безопасность и экологический суверенитет будут ключевыми факторами внешней политики. Для России важно выдвинуть свои глобальные инициативы, например представить мировому сообществу концепцию глобальной экологической безопасности суверенных государств, основанной на принципах суверенности государств и возможности каждого государства, опираясь на свои национальные интересы, строить свои механизмы решения данной проблемы.

Для современной концепции экологического суверенитета характерно наличие так называемой экологической трилеммы, рассчитанной, во-первых, на нахождение баланса между экологической, экономической и энергетической безопасностью, во-вторых, на доступность и возможность «безущербного» использования природных ресурсов, в-третьих, на обеспечение экологической устойчивости, прежде всего в области биоразнообразия284.

Каждый из этих элементов находит отражение в действующих нормах национального экологического права. Так, сбалансированность экологических интересов с экономическими интересами, как и доступность природных ресурсов и экологическая устойчивость, базируется на всем законодательстве, включая Конституцию РФ, доступность и возможность использования ресурсов составляют основу природопользования.

Теперь вернемся к понятиям «национальный интерес», «национальный приоритет», «экологическая и экономическая безопасность». Данные понятия сформулированы и стали легальными в документах стратегического планирования, прежде всего в Стратегии национальной безопасности РФ. Очевидно, что принципы экологического суверенитета связаны и вытекают из национальных интересов, эколого-правовой политики, трендов экономического развития.

Но необходимо учитывать и принцип «неделимости безопасности», когда существует солидарная общая ответственность за состояние глобальной экологической безопасности. Не может быть отдельного экологического суверенитета гражданина, органа власти, управления или экономического субъекта, но могут быть отдельные интересы.

С точки зрения обеспечения суверенитета государства над природными ресурсами состояние окружающей среды, экобезопасность целиком и полностью зависит от внутренней эколого-экономической политики, и винить в деградации природы страны внешние силы, вмешательство иностранных государств в суверенные права на природопользование, по крайней мере, непродуктивно. Именно суверенитет на природные ресурсы и суверенитет на управление ими, на самостоятельное правовое регулирование и является результатом внутренней политики в области природопользования и охраны окружающей среды.

Более того, мнение о прекращении или ограничении заимствований зарубежных экологических технологий, практик, частично зарубежного законодательства и сотрудничества в этой сфере и есть «новый уровень экологического суверенитета», это чудовищная ошибка. Напомним, что 70—90% технологий очистки воды, воздуха, переработки отходов — зарубежного происхождения. Отказ от заимствованных зарубежных норм, например экологической экспертизы, оценки воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС), принципов того же ESG и многих других, укорененных в национальное законодательство и практику, не приведет к укреплению экологической безопасности страны, решению сложнейших экологических проблем и выполнению конституционного принципа о «праве на благоприятную окружающую среду».

Отказ от зарубежных экологических технологий, успешных апробированных методов ресурсосбережения приведет лишь к огромным потерям в экономике и снижению уровня экологической безопасности до опасных пределов. Не стоит забывать, что в Стратегии экологической безопасности РФ, в ее первой части, дан жесткий и весьма печальный анализ состояния окружающей среды в России, а среди обозначенных 12 внутренних вызовов, влияющих на экологическую безопасность государства и общества, почти половина отнесена к экономике, включая: износ оборудования, старые технологии, неэффективное использование финансово-экономических механизмов, криминал, пробелы в управлении, образовании и кадрах.

Поэтому, на наш взгляд, необходим принципиально иной подход к использованию преимуществ экологического суверенитета России. Эти преимущества не в том, чтобы в угоду возведенной к идеологии суверенности, например, отказаться от зарубежных технологий переработки отходов, очистки воды или воздуха, ESG-принципов, а наоборот, учитывая, что экологические товары, услуги, технологии не стали санкционными, резко расширить сотрудничество в этой области, параллельно создавая свои образцы экологических товаров, технологий, услуг. Укрепление экологического суверенитета — это прежде всего создание самой успешной и передовой в мире системы безотходного производства и использования лучших из имеющихся экологических технологий.

Но если мы переходим от суверенитета в области «природопользования и охраны окружающей среды» в область «суверенитета в области климата, атмосферного воздуха, биоразнообразия, экологических технологий, воздушного и водного трансграничного загрязнения, энергобезопасности, продовольственной безопасности и особенно потенциальной опасности биологических угроз», экологической суверенности Арктики, Мирового океана, космоса, воздушного пространства, то экологический суверенитет становится понятием крайне востребованным и требующим активных правовых исследований. Например, обладая критическими технологиями и являясь монополистами в ряде технологий двойного назначения, в том числе ресурсосбережения, переработки отходов, энергоэффективности, биотехнологий, группы стран (Евросоюз, США, Япония) могут принуждать другие страны принять нужные экологические, технологические, климатические нормы и правила, тем самым вторгаясь в суверенные права на осуществление экологической, природоохранной политики через систему запретов, квот, санкций, ценовой экономической и технологической политики.

В этом смысле необходимо вернуться к принципам международного права, в частности к принципу «обязанность защищать»285, в котором сказано, что в случаях, когда государство не способно обеспечить экологическую безопасность, будь то из-за отсутствия возможностей либо из-за отсутствия воли, обязанность возлагается на международное сообщество. Этот принцип имеет самое прямое отношение к суверенитету. Именно в таких случаях необходимо прямо и бескомпромиссно говорить о полном экологическом суверенитете, так как толкование безопасности, защиты, возможностей, воли может находиться в юрисдикции международных организаций и «экспертов», вольных применять любые удобные им трактовки286.

Еще одна проблема соблюдения принципов экологического суверенитета — возможность и безопасность передачи функций обеспечения экологической безопасности и тем самым экологического суверенитета к частным, а тем более транснациональным корпорациям, например в сфере добычи и переработки природных ресурсов страны. Это приводит (может приводить) к возможной передаче публичных экологических функций в компетенцию негосударственной (бизнес) организации, особенно с иностранной юрисдикцией. Иностранные или транснациональные компании обязаны соблюдать экологическое законодательство страны пребывания, но очень часто для привлечения инвестиций для них делается специальный режим природопользования, выделяются специальные территории (зоны развития), создаются льготные условия, изменяющие (отменяющие) экологическое законодательство.

По нашему мнению, государство не может отказаться от конституционно обозначенного единства прав и обязанностей по обеспечению экологической безопасности и сохранению окружающей среды, тем более если это приводит к уклонению от его ответственности за национальную безопасность. Имея ограниченный экологический суверенитет, суверенитет, переданный в наднациональные органы, государство не в силах ни определять самостоятельно свою экологическую политику, ни отвечать, по существу, за нанесенный ущерб глобальным экологическим интересам и обеспечению глобальной экологической безопасности.

Угроза экологической безопасности — совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам Российской Федерации, в том числе путем навязывания собственной политической повестки, ограничения или запрета экспорта и/или импорта ресурсов, товаров, технологий. Данное определение далеко не полное, понятие «угроза» более объемное и «динамичное», требующее постоянного обновления и коррекции в законодательстве.

В документах ЕС не говорится, что ЕС — государство, что он обладает государственной властью или государственным (либо иным) суверенитетом. В настоящее время ЕС объединяет 28 государств Европы. Необходим правовой механизм, четко и однозначно отделяющий национальный экологический суверенитет от коллективного, в данном случае ЕС. Это важно с правовой точки зрения, в каких случаях ответственность за экологический ущерб несет «суверенная страна», а в каких — ЕС.

Таким образом, вопрос о государственном экологическом суверенитете не только для России, но и для любой страны, становящейся членом международного объединения типа ЕС, в связи с передачей некоторых суверенных прав имеет особый характер. Главный и самый болезненный вопрос — это механизм передачи части суверенитета в компетенцию международного органа.

Более того, современный опыт свидетельствует, что правовое экологическое регулирование и существующее положение в вопросе о суверенитете в объединениях государств-членов всегда иные, отличные от унитарных государств, чего не предвидели и не могли предвидеть в свое время создатели концепции государственного экологического суверенитета.

Сторонники отмирания государства и диффузии государственного суверенитета максимально уверены в эффективности передачи многих экологических функций в надгосударственные органы. Как правило, эти предложения обусловлены глобальным характером экологических проблем и необходимостью глобальной координации усилий по предотвращению природных катастроф. В этом есть своя логика. Но есть и другая логика. Как известно, устойчивость биосферы Земли основана в том числе и прежде всего на биоразнообразии. Национальный экологический суверенитет — это и есть воплощение принципа разнообразия. Другое дело — создание глобальных механизмов экологической безопасности в рамках суверенности природопользования каждой страны.

Некоторые выводы и предложения

Экологический суверенитет — это право любого государства формировать и проводить свою (самостоятельную) эколого-правовую, природоохранную политику и одновременно быть частью глобальной экологической безопасности, один из факторов и направлений деятельности в пределах независимости любого государства, основанный на природно-территориальной целостности в рамках государственных границ, единой политико-правовой и финансово-экономической деятельности, самостоятельности, ответственности на базе культурно-исторических и экологических нравственных ценностей. По консолидированному мнению многих аналитиков, существуют две устойчивые тенденции: возрастание рисков и угроз экологической безопасности в региональном, страновом, глобальном разрезе и стремление некоторых государств построить однополярный мир при помощи создания союзов, блоков, объединений, продвижения своих правовых, экономических, технологических правил, норм, стандартов и законов.

Развитие ЕС (стремление к превращению в так называемые Соединенные Штаты Европы — квазигосударство) и процесс создания других международных объединений предполагает прямое подчинение слабых стран сильным и проведение той экологической политики, которая выгодна сильным. Попытки некоторых государств и международных объединений доказать, что «экологический суверенитет» — понятие архаичное, неэффективное и, более того, препятствующее решению глобальных экологических проблем, свидетельствуют лишь о стремлении установить новый мировой экологический порядок на основе монополизации экономики, технологий и экологической политики в определенном, выгодном узкому слою стран контексте. Наоборот, обладание экологическим суверенитетом свидетельствует о возможности и желании обладающих им стран к равноправному и справедливому сотрудничеству.

Значение правового понятия «экологический суверенитет» будет и дальше уточняться, актуализироваться как в рамках идущего кризиса глобалистики, деления мира на блоки и союзы, так и в рамках роста значения для всех стран климатической, энергетической, продовольственной, даже технологической проблематики как части проблемы глобальной экологической безопасности.

Проблематика национального экологического суверенитета лежит в основе многих документов стратегического планирования нашей страны, таких как Стратегия национальной безопасности, Стратегия экологической безопасности, Доктрина экологического развития, экологического законодательства и управления, других правовых институтов и механизмов. Сформулированные в этих документах цели, задачи, проблемы окружающей среды, экологические угрозы, опасности, вызовы напрямую связаны и вытекают из принципов экологического суверенитета, основанного на национальных интересах, приоритетах, проектах и программах. Разделение угроз и опасностей на внешние и внутренние в документах стратегического планирования показывает, что для понимания принципов экологической суверенности важно учитывать границы и условия осуществления суверенности в части не только природопользования и охраны окружающей среды в рамках государственных границ, но влияния глобальных процессов на внутренние механизмы экологического развития. Внешние угрозы, как они обозначены в документах стратегического планирования, потенциально являются не только угрозами для национального экологического суверенитета, но и во многом для глобальной экологической безопасности.

Нельзя укреплять экологический суверенитет отказом от зарубежных технологий, использованием лучших из имеющихся экологических практик. Наоборот, неспособность решать эффективно внутренние проблемы природопользования и охраны среды, только путем усиления мер по «суверенизации», безопасности не продуктивна и создает реальные препятствия эффективному природопользованию.

Для полноценного включения концепции экологического суверенитета в эколого-правовую политику необходимо разработать и принять в качестве основополагающих принципов природоохранной политики следующие направления исследований:

— условия, формы и механизмы проявления экологического суверенитета;

— установление правил, порядка при усилении международно-правовой ответственности в области глобальной экологической безопасности;

— пересмотр форм, размеров, видов, оснований, условий наступления освобождения от ответственности за нарушения глобальной экологической безопасности;

— закрепление на международном уровне критериев суверенизации, включая законодательную (правовую) основу, наличие общественного консенсуса по поводу суверенитета, наличие природной, территориальной целостности, наличие самостоятельной эколого-правовой политики, критериев экологической безопасности, наличие организационного механизма решения экологических проблем.

Нахождение баланса между экологической суверенностью, экологической безопасностью и эколого-экономической эффективностью может стать способом практичного подхода к повышению качества жизни, созданию «благоприятной окружающей среды», энерго- и ресурсосбережения, созданию (применению) экологически приемлемых технологий.

Наличие экологического суверенитета не препятствует, а способствует нахождению наиболее эффективных способов решения глобальных экологических проблем.

Положение России в этом контексте уникально, но само обладание полным экологическим суверенитетом не дает прямых преимуществ, но обязывает государство показывать образцы самой эффективной, самой ресурсосберегающей, самой последовательной политики по обес-печению внутренней и глобальной экологической безопасности. Эколого-правовая модель нашей страны во многом была и остается своеобразным ремейком политики запада вплоть до прямого заимствования зарубежного законодательства, экологического нормотворчества и управления. Совокупный и ретроспективный анализ документов стратегического планирования в области экологической безопасности, экономики, энергетики показывает принципиальную возможность создания на их основе концепции глобальной экологической безопасности суверенных стран.

§ 3.2. Современные проблемы повышения эффективности государственного управления в Арктической зоне Российской Федерации

Формирование уникального феномена Арктики происходило в России на протяжении многих столетий, и он всегда был в центре внимания центральной власти, начиная с Московского государства, с создания специальной государственной службы — Сибирского приказа. Однако всегда сохранялось известное противоречие. С одной стороны, было понимание, что страна обладает уникальнейшим и гигантским регионом с огромнейшим ресурсным потенциалом, с другой стороны, проблема, как встроить это пространство в систему жизнедеятельности страны. И это можно было осуществить только с созданием эффективной системы государственного управления региона287.

Первый государственный орган, призванный заниматься вопросами Арктики, образован в 1924 г. Комитет содействия народностям северных окраин. Однако функции этого органа были ограниченными, он занимался созданием письменности для малых народов, ликвидацией неграмотности, развитием культуры, в частности среди саамов, коми, ненцев Кольского полуострова. В 1934 г. данный комитет был упразднен.

В 1990-х гг. арктические территории России оказались на периферии государственных интересов, поскольку связи по ключевым позициям, определявшим место Арктики в социально-экономической системе государства, оказались в значительной степени прерванными. Соответственно, был утрачен потенциал созданных в советское время производств, сократилось число привлекательных рабочих мест (высокие заработки, выслуга лет и др.), что спровоцировало массовый отток населения. Интерес к вопросам развития Арктического региона был несколько снижен288.

В новейшей истории в России вопросами северных территорий и Арктики занимался Государственный комитет РФ по вопросам развития Севера (Госкомсевер России).

Госкомсевер России является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию в области формирования и проведения государственной социально-экономической политики развития районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, создания необходимых условий для развития экономики и культуры малочисленных народов Севера, осуществления мер по защите их прав, интересов, традиционных отраслей хозяйствования, уклада жизни и культуры289.

При этом основными задачами Госкомсевера России были:

а) формирование и реализация государственной политики социально-экономического развития районов Севера на основе государственной поддержки и развития рыночных экономических структур;

б) разработка и реализация концепции развития экономики и культуры малочисленных народов Севера, защиты мест их проживания и хозяйственной деятельности;

в) межотраслевая и межрегиональная координация мер по стабилизации социально-экономического положения северных регионов, улучшению экологической обстановки в них, формированию системы экономического регулирования развития районов Севера;

г) организация и совершенствование системы завоза продовольствия, товаров народного потребления, нефтепродуктов, топлива, а также продукции производственно-технического назначения;

д) участие в подготовке международных программ и международное сотрудничество по вопросам социально-экономического развития Севера, в том числе на межведомственной основе.

Задачи и функции Госкомсевера России несколько раз уточнялись (постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. № 256 и 4 октября 1998 г. № 683), а Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 госкомитет был упразднен, а его функции переданы другим федеральным органом исполнительной власти.

В то же время особенности Арктического региона требуют особых административных режимов и отдельных актов по вопросам развития, использования и охраны арктических территорий.

Ликвидация специально уполномоченного органа государственной власти — Госкомсевера — и перераспределение его функций среди других федеральных органов исполнительной власти объективно потребовало создания некой координирующей структуры при правительстве РФ.

В 2015 г. по предложению Президента РФ создан единый центр ответственности за реализацию арктической политики — Государственная комиссия по вопросам развития Арктики290. Она является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при решении социально-экономических и других задач, касающихся развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.

Целями деятельности Государственной комиссии является защита национальных интересов Российской Федерации в Арктике и решение стратегических задач, определенных Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, а также кардинальное повышение эффективности государственного управления в Арктической зоне Российской Федерации.

Основными задачами Государственной комиссии являются:

а) уточнение целей и задач государственной политики Российской Федерации в Арктике в соответствии с изменением внутриполитической и внешнеполитической обстановки;

б) повышение эффективности программ и проектов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации;

в) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и организаций: для укрепления позиций Российской Федерации в Арктике с учетом геополитических, военно-технических, экономических и иных факторов; изучения и освоения Арктики с учетом потребностей страны и мировых тенденций; эффективного использования Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике; расширения ресурсной базы Арктической зоны для обеспечения потребности государства в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья; защиты населения и территорий Арктической зоны от угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и рукотворного характера; улучшения качества жизни населения, включая коренные малочисленные народы, сохранения их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, а также объектов культурного наследия; сохранения и защиты природной среды Арктики, ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата; установления особых режимов природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации и др.

Известные экономисты В. Н. Лексин и Б. Н. Порфирьев в работе «Состояние и задачи государственного управления социально-экономическим развитием Российской Арктики: правовой аспект» писали: «При формулировании проблематики развития Российской Арктики как потенциального предмета правового регулирования принято подчеркивать специфичность арктических условий, и это вполне естественно. Дело в том, что арктические проблемы являются следствием общероссийских, так как наблюдается крайне медленный выход из кризисного состояния 1990-х и последующих годов. Слом экономических и социальных основ функционирования прежней социально-экономической системы страны характеризовался уходом государства из экономики и сокращением государственной собственности, доминированием частного собственника и переходом к конкурентным рыночным отношениям при открытости рынка, а также игнорированием (в связи с окончанием холодной войны) сохранения советского оборонного потенциала»291.

Принятая в 2014 г. государственная программа развития Арктической зоны на период до 2020 г.292 обозначала основные цели социально-экономического развития Арктической зоны. Это прежде всего были расширение ресурсной базы; создание в этой зоне благоприятного оперативного режима; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности и др.

При этом предполагалось, что включение вопросов социального развития Арктической зоны в стратегии долгосрочного социально-экономического развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации, отраслевые стратегии и программы обеспечит ускорение социально-экономического развития Арктики.

Однако это порождало немало вопросов, в том числе возможность приведения в сбалансированное состояние всех ведущих компонентов Арктической зоны, обеспечивающих: рациональное природопользование; защиту прав коренного населения на территории традиционного природопользования; согласованность мер экономической, социальной и природоохранной политики; нормативно закрепленных условий развития Арктического региона с учетом особенностей природно-климатического, территориального, национально-этнического и иного характера и др.

Достижение такого состояния следовало считать главной целью развития Арктики. Как правильно отмечали В. Н. Лексин и Б. Н. Порфирьев, в качестве главной задачи освоения Российской Арктики следует рассматривать переход к функционированию этой зоны в режиме устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, необходимыми условиями которого являются293:

— сбалансированность национальных и корпоративных интересов;

— применение наиболее жестких природоохранных и экологических норм и использование наиболее эффективных ресурсосберегающих технологий;

— рациональное сочетание мест постоянного проживания и временного нахождения людей с безусловным обеспечением современных условий их жизни и удовлетворением основных социально-бытовых и культурных потребностей;

— органическое включение восстанавливаемого военного присутствия в общую концепцию комплексного развития Арктической зоны;

— реальное обеспечение прав малочисленных коренных народов Севера.

При этом особое значение приобретает сохранение ресурсной ориентации значительной части экономики Арктической зоны при активном создании новых перерабатывающих производств с учетом экологических требований. Это может быть достигнуто только с учетом следующего.

Во-первых, разработки и внедрения новых технологий и видов техники для освоения материковых и морских месторождений полезных ископаемых и водных биологических ресурсов в арктических условиях, в том числе в покрытых льдом районах.

Во-вторых, развития транспортной сети на материковой части Арктической зоны, проектирования и строительства новых отечественных видов транспорта, приспособленного к работе в экстремальных условиях.

В-третьих, развития объектов инфраструктуры федерального назначения, в том числе инфраструктуры Северного морского пути как национальной транспортной магистрали Российской Федерации в Арк­тике.

В-четвертых, создания системы безопасности для защиты территорий, населения и критически важных для национальной безопасности РФ объектов Арктической зоны от угроз чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует заметить, что при разработке официальных документов о перспективах развития Арктики особое внимание уделялось макрорегиональной специфике. Ключевыми факторами, оказывающими влияние на социально-экономическое развитие Арктической зоны, обеспечение экологической безопасности, следует назвать:

а) экстремальные природно-климатические условия, включая низкие температуры воздуха, сильные ветры и наличие ледяного покрова на акватории арктических морей;

б) очаговый характер промышленно-хозяйственного освоения территорий и низкая плотность населения;

в) удаленность от основных промышленных центров, высокая ресурсоемкость и зависимость хозяйственной деятельности и жизнеобес-печения населения от поставок из других регионов России топлива, продовольствия и товаров первой необходимости;

г) низкая устойчивость экологических систем, определяющих биологическое равновесие и климат Земли, и их зависимость даже от незначительных антропогенных воздействий.

Вопрос о необходимости разработки и использования особых мер правового регулирования социально-экономического развития и обес-печения экологической безопасности современной Российской Арктики начал актуализироваться по мере осознания приоритетных проблем реализации арктической государственной политики, зафиксированной в ряде документов стратегического планирования. Здесь следует выделить Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу (2008), Стратегию развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г. (2013), Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (2017), Стратегию экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 г. (2017), Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г. и др.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации294 выделяет (п. 16): «Повышенное внимание мирового сообщества к проблемам изменения климата и сохранения благоприятной окружающей среды используется в качестве предлога для ограничения доступа российских компаний к экспортным рынкам, сдерживания развития российской промышленности, установления контроля над транспортными маршрутами, воспрепятствования освоению Россией Арктики». При этом среди задач достижения целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования выделяется (п. 83) «решение экологических проблем и рациональное использование природных ресурсов Арктической зоны Российской Федерации».

Стратегия пространственного развития295 отмечает, что пространственная организация экономики Российской Федерации начиная с 1990-х гг. трансформируется под влиянием изменения факторов размещения экономики, условий международной торговли и научно-технологического развития. Наиболее существенными изменениями в пространственной организации экономики являются в числе других сдвиг производств по добыче углеводородного сырья в малоосвоенные территории Восточной Сибири и Дальнего Востока и акватории шельфов Дальневосточного и Арктического бассейнов. При этом сохраняются транспортные и энергетические ограничения, препятствующие увеличению масштабов хозяйственного освоения Арктики, повышению значения Северного морского пути как международного транспортного коридора. В удаленных и труднодоступных районах Дальнего Востока и в Арктической зоне Российской Федерации сохраняется значительное количество аэропортов и аэродромов, находящихся в критическом эксплуатационном состоянии.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г. (далее — Стратегия-2035)296 является важнейшим документом стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Арктической зоны. Стратегия разработана в целях реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации 5 марта 2020 г. Стратегия определяет основные направления, задачи и меры по развитию Арктической зоны, а также механизмы, этапы и ожидаемые результаты их реализации.

В документе отмечается, что Арктика — стратегический регион и имеет глобальное значение для нашей страны, обеспечения ее безопасности. В Стратегии поставлены конкретные цели по развитию Арктической зоны страны, в первую очередь это повышение качества жизни 2,5 млн граждан, проживающих в Арктической зоне, развитие Северного морского пути как глобального транспортного коридора297.

К основным проблемам, вызовам и угрозам, формирующим риски развития Арктической зоны и обеспечения национальной безопасности, отнесены интенсивное потепление климата, сокращение численности населения, отставание значений показателей качества жизни от общероссийских значений, низкий уровень доступности качественных социальных услуг и благоустроенного жилья в отдаленных населенных пунктах, в том числе в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Вместе с тем фиксируются высокий уровень профессионального риска из-за воздействия вредных производственных и охлаждающих метеорологических факторов условий труда, повышенный уровень профессиональной заболеваемости по сравнению с другими регионами страны, отсутствие системы поддержки завоза в Арктическую зону топлива, продовольствия и других жизненно необходимых товаров по доступным ценам, низкий уровень развития и высокая стоимость создания транспортной инфраструктуры, а также неконкурентоспособность субъектов предпринимательской деятельности из-за более высоких издержек, отставание сроков развития инфраструктуры Северного морского пути и ряд других негативных моментов.

Стратегия принципиально отличается от ранее действовавших документов стратегического планирования, акцентирует внимание на проблемах обеспечения экологической безопасности Арктической зоны и реализуется путем «устранения негативных последствий для окружающей среды хозяйственной и иной деятельности человека, рисков причинения вреда здоровью населения, обусловленных изменениями климата, изучения и оценки воздействия таких изменений на источники возникновения и пути распространения зависимых от них инфекционных и паразитарных заболеваний»298.

Выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности осуществляется путем реализации следующих мер (п. 15):

— создание особо охраняемых природных территорий, обеспечение соблюдения режима их особой охраны, включая внесение сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости;

— адаптация экономики и инфраструктуры Арктической зоны к изменениям климата;

— выявление, оценка и учет объектов накопленного вреда окружающей среде и организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде;

— развитие единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) с применением современных информационно-коммуникационных технологий и систем связи;

— проведение работ в области гидрометеорологии, в том числе повышение плотности наблюдательной сети и технической оснащенности систем наблюдения за состоянием окружающей среды на основании рекомендаций Всемирной метеорологической организации;

— минимизация выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты загрязняющих веществ при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне, а также установление мер государственной поддержки, направленных на внедрение при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне наилучших доступных технологий;

— предотвращение негативных экологических последствий при освоении природных ресурсов;

— развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях осуществления мероприятий по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, в том числе в акваториях Северного морского пути и иных морских транспортных коридоров;

— предупреждение попадания в Арктическую зону из-за рубежа высокотоксичных и радиоактивных веществ, а также опасных микроорганизмов;

— проведение регулярной оценки экологических и социально-экономических последствий антропогенного воздействия на окружающую среду Арктической зоны, в том числе обусловленного переносом загрязняющих веществ из государств Северной Америки, Европы и Азии;

— проведение регулярной оценки влияния объектов использования атомной энергии, расположенных в Арктической зоне, на окружающую среду и население;

— обеспечение рационального использования попутного нефтяного газа в целях минимизации его сжигания;

— государственная поддержка деятельности в сфере обращения с отходами в Арктической зоне, совершенствование системы обращения с опасными отходами в Арктической зоне;

— создание системы оперативного информирования органов государственной власти и населения о возникновении или увеличении рисков вредного воздействия наиболее опасных загрязняющих веществ и микроорганизмов в связи с чрезвычайными ситуациями, обусловленными изменениями климата.

Вопросы обеспечения экологической безопасности Арктического региона тесно связаны с задачами защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности (п. 17)299 выполнение основных задач в сфере обеспечения защиты населения и территорий Арктической зоны от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера связывает с реализацией следующих мер:

— выявление и анализ рисков возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, выработка способов предупреждения таких ситуаций;

— разработка технологий, создание технических средств и экипировки для проведения аварийно-спасательных работ и тушения пожаров с учетом решаемых задач и природно-климатических условий;

— повышение уровня защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, обеспечение устойчивости их функционирования при чрезвычайных ситуациях в арктических условиях;

— развитие системы антикризисного управления в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

— обеспечение эвакуации (переселения) граждан из населенных пунктов из-за последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др.

Предложения о разработке и принятии единого всеобъемлющего федерального закона о развитии Российской Арктики в научном и экспертном сообществе воспринимались всегда неоднозначно. Во-первых, аналогичного федерального закона, предметом которого бы являлось комплексное развитие какого-либо макрорегиона, в правовом поле Российской Федерации нет. Обсуждаемые с 1998 г. варианты федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации» не имеют аналогов ни в отечественном, ни в зарубежном праве. Следует добавить, что в зарубежном законодательстве имеется лишь единственный прецедент принятия государственного закона о многоаспектном развитии полярных территорий. Это закон об Аляске, которая стала самостоятельным штатом только в 1959 г. Его принятие было связано с признанием особого геополитического значения и наличием огромного ресурсного потенциала, уникальной экосистемы.

Во-вторых, особое геополитическое положение Российской Арктики предполагает необходимость рассмотрения самой идеи создания «арктического закона» только в контексте взаимоувязки норм международного и национального права300.

Понятие «макрорегион» до недавнего времени не имело нормативной определенности: в научных публикациях и политической риторике им чаще всего обозначали межрегиональную территорию (как правило, 2—3 субъекта Российской Федерации).

Федеральный закон о стратегическом планировании в ст. 3 ввел нормативное понятие «макрорегион», трактуя его как «часть территории Российской Федерации, которая включает в себя территории двух и более субъектов Российской Федерации, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования»301.

В то же время Стратегия пространственного развития Российской Федерации302 ввела в оборот понятие «геостратегическая территория Российской Федерации», под которой понимается территория в границах одного или нескольких субъектов Российской Федерации, имеющая существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации, характеризующаяся специ-фическими условиями жизни и ведения хозяйственной деятельности.

Следует акцентировать внимание на положении Стратегии пространственного развития, в котором предложено федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования, государственных программ и иных программных и плановых документов и принятии решений, направленных на обес-
печение устойчивости системы расселения на территории страны и снятие инфраструктурных ограничений в социально-экономическом развитии территорий. Таким образом, Арктический регион следует рассматривать как геостратегическую территорию России.

При этом важно подчеркнуть, что Стратегия пространственного развития разработана в соответствии с целым комплексом уже действующих документов, принятых ранее: Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.303, национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 г.304

Важным шагом в формировании правового поля экономического развития Арктического региона, обеспечения его экологической безопасности стало принятие Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации».

Данный закон определяет правовой режим Арктической зоны, меры государственной поддержки и порядок осуществления предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации в интересах: экономического развития Арктической зоны; стимулирования и активизации инвестиционной и предпринимательской деятельности; создания экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни населения, проживающего на данной территории.

Закон ввел в научный оборот понятия «инфраструктура Арктической зоны», «резидент Арктической зоны», «уполномоченный федеральный орган», «управляющая компания». Кроме того, закон определил, что понимать под Арктической зоной Российской Федерации — «сухопутные территории и примыкающие к ним внутренние морские воды Российской Федерации и территориальное море Российской Федерации, участки континентального шельфа Российской Федерации, а также земли и острова, которые в будущем могут быть открыты, не являются территориями иностранных государств, расположены в Северном Ледовитом океане к северу от побережья Российской Федерации до Северного полюса…».

Статья 5 закона четко определяет задачи и функции уполномоченного федерального органа. Это новая конструкция. Обычно задачи и функции специально уполномоченных федеральных органов в различных сферах государственного управления определялись нормативными правовыми актами Президента или правительства РФ.

Согласно федеральному закону № 193-ФЗ уполномоченный федеральный орган в том числе: осуществляет выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры Арктической зоны; предоставляет земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, свободные от прав третьих лиц и расположенные в Арктической зоне и др.

Таким уполномоченным федеральным органом в настоящее время является Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (Минвостокразвития России), которое осуществляет среди прочего функции в области создания и функционирования территорий опережающего развития Арктической зоны Российской Федерации, а также функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации305.

Важно заметить, что функции Минвостокразвития России не отражают непосредственно специфики правового регулирования в области обеспечения экологической безопасности и входят в противоречие с функциями Минприроды России. Это, прежде всего, вопросы правового регулирования использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, лесных отношений, охоты, обращения с животными, государственного экологического мониторинга, а также вопросы обращения с отходами производства и потребления (в том числе с твердыми коммунальными отходами) и другие, составляющие компетенцию Минприроды России.

Согласно Стратегии развития Арктической зоны306 координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также мониторинг ее реализации осуществляет Государственная комиссия по вопросам развития Арктики. В настоящее время данная Государственная комиссия создана на основании Указа Президента Российской Федерации от 3 февраля 2015 г.

Государственная комиссия по вопросам развития Арктики307 (далее — Государственная комиссия) является координационным органом, обес-печивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций при решении социально-экономических и других задач, касающихся развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности.

Основными задачами Государственной комиссии являются308:

а) уточнение целей и задач государственной политики России в Арктике в соответствии с изменением внутриполитической и внешнеполитической обстановки;

б) повышение эффективности программ и проектов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации;

в) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и организаций:

— для изучения и освоения Арктики с учетом потребностей страны и мировых тенденций, обеспечения в связи с этим необходимого уровня фундаментальных и прикладных научных исследований;

— эффективного использования Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике;

— расширения ресурсной базы Арктической зоны для обеспечения потребности Российской Федерации в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья;

— защиты населения и территорий Арктической зоны от угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и рукотворного характера;

— улучшения качества жизни населения, проживающего и работающего в Арктической зоне, включая коренные малочисленные народы, сохранения их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности, а также объектов культурного наследия;

— сохранения и защиты природной среды Арктики, ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата;

— установления особых режимов природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации и др.

В целях решения возложенных на нее задач Государственная комиссия координирует деятельность всех межведомственных комиссий, подкомиссий, советов и рабочих групп в области изучения, освоения и использования Арктики, в том числе рассматривает вопросы: внедрения новых технологий изучения и освоения Арктики, а также норм государственного регулирования, обеспечивающих экологическую безопасность при осуществлении экономической и иной деятельности в Арктике; создания системы комплексной безопасности для защиты территорий, населения и критически важных для национальной безопасности Российской Федерации объектов Арктической зоны от угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и рукотворного характера и др.

В заключение следует отметить, что в настоящее время принят ряд указов Президента Российской Федерации, решений Правительства Российской Федерации, в том числе документов стратегического планирования, по вопросам государственного регулирования развития Арктического региона. При этом регион как геостратегическая территория Российской Федерации и как объект государственного управления имеет ряд существенных отличий, что определяет специ-фические черты осуществления управления комплексным развитием Арктической зоны России.

Во-первых, это связано со сложным периодом межгосударственных отношений с приарктическими государствами, в том числе в области обеспечения экологической безопасности в Арктике.

Во-вторых, Арктическая зона с ее экономическим потенциалом является донором федерального бюджета, и в дальнейшем это будет сохраняться.

В-третьих, говоря об эффективности государственного управления, следует учитывать то, что Российская Арктическая зона — территория непрекращающихся территориальных притязаний, острота которых с большой вероятностью будет нарастать. Поэтому усиление промышленного, транспортного и иного освоения этой зоны российскими хозяйствующими субъектами должно быть сопряжено с наращиванием оборонного потенциала для защиты от возможной агрессии и экономических претензий со стороны других государств (в том числе неарктических), заинтересованных в пространственных и природных ресурсах Арктического макрорегиона.

§ 3.3. Правовое регулирование включения в экономику замкнутого цикла Арктического региона вопросов обращения промышленных отходов

В проблеме устойчивого развития человечества и защиты окружающей природной среды важнейшее место занимает Арктический регион. Это связано с тем, что техногенное воздействие на Арктику резко возросло в последние десятилетия из-за поисков и освоения новых месторождений газа и нефти на континентальном шельфе, а также из-за явно обострившегося интереса к ее минеральным ресурсам.

Следует обратить внимание, что проблема экологической безопасности Арктического региона является объектом внимания международного сообщества достаточно давно. Так, в 1991 г. была принята Стратегия защиты окружающей среды Арктики. Это был документ, не имеющий обязательной силы исполнения, но который заострил внимание арктических государств на проблеме охраны окружающей среды и экологической безопасности. В Стратегии защиты окружающей среды Арктики было записано309: «На национальном и международном уровнях во все большей степени растет осознание важности экосистем Арктики, а также расширяются знания о глобальном загрязнении и создаваемых им угрозах окружающей среде. Арктика в высшей степени чувствительна к загрязнению; значительная часть ее населения и его культуры непосредственно зависит от состояния растительного и животного мира региона. Низкая солнечная радиация, ледяной покров, препятствующий проникновению энергии, низкие средние и экстремальные температуры, бедное видовое разнообразие и низкая биологическая продуктивность, долгоживущие организмы с высоким содержанием липидов — все это повышает чувствительность арктической экосистемы и делает ее легко уязвимой. Такая уязвимость Арктики для загрязнения требует незамедлительных действий — иначе деградация может стать необратимой». Стратегия призвана также регулировать развитие таким образом, чтобы сохранить окружающую среды Арктики для будущих поколений и не нарушать природных процессов.

В настоящее время нарастание экологических проблем в мире заставляет обращать на них все большее внимание. А экология Арктики требует особенно бережного подхода, поскольку экосистемы здесь весьма хрупкие и могут пострадать даже от ограниченного антропогенного воздействия.

Как и по всей стране, в Арктической зоне довольно остро стоит проблема утилизации отходов. Решение проблемы с отходами в Арктике можно разделить на три составляющие: ликвидацию уже накопленного вреда, профилактику и недопущение нового, и в идеале — выстраивание замкнутого цикла переработки.

Здесь следует говорить о внедрении в Арктическом регионе экономики замкнутого цикла. Экономика замкнутого цикла — это альтернатива традиционной экономике, которая основана на сбережении и вторичном использовании материальных ресурсов. Такая экономическая модель позволяет существенно снизить воздействие промышленного производства на окружающую среду310.

В России термин «экономика замкнутого цикла» появился относительно недавно, в середине 2010-х гг., и обозначил новую концепцию в производстве: не просто сбор и утилизацию мусора, его переработку, но и вторичное использование утилизируемого сырья. Отдельные элементы, которые характеризуют циклическую экономику, присутствовали и ранее в нашей стране, например в виде сбора макулатуры или металлолома, стеклотары. Однако экономика замкнутого цикла для страны — это более широкое понятие. Это изменение системы производства и потребления в целом, что подразумевает проектирование новых продуктов без отходов, без загрязнения окружающей среды, использование таких моделей, как ремонт, обновление, а также восстановление природных систем после использования311.

С 2022 г. в России стартовал федеральный проект «Экономика замкнутого цикла», в связи с этим в природоохранное законодательство Российской Федерации были внесены изменения, направленные на создание комплексной системы обращения с отходами, обеспечивающие сортировку отходов, использование вторичных ресурсов и сырья из отходов и уменьшение доли отходов, направляемых на размещение и захоронение на полигонах. Данный федеральный проект, с одной стороны, дополняет существующие проекты (нацпроекты «Экология», «Производительность труда», федеральные проекты «Комплексная система обращения с ТКО», «Чистая страна») механизмами стимулирования перехода к новому технологическому укладу, новой модели производства и потребления путем введения специального государственного регулирования, а с другой стороны, заполняет важную нишу, связанную с вовлечением отходов в хозяйственный оборот и созданием из отходов продукции с высокой добавленной стоимостью.

Важность реализации проекта «Экономика замкнутого цикла» подчеркивала и заместитель Председателя Правительства РФ В. В. Абрамченко: «Мы решим фундаментальную задачу в сфере обращения со всеми отходами. Не только бытовыми, но и отходами от деятельности промышленных предприятий, строительства и других секторов экономики. Чтобы не накапливать более 8 млрд тонн таких отходов, мы создадим комплексную систему вовлечения в оборот вторичного сырья из отходов в строительстве, сельском хозяйстве, промышленности. Предусмотрен комплекс мер, начиная от регулирования использования вторичных ресурсов до введения экономических стимулов, направленных на сокращение производства продукции с наименьшим коэффициентом переработки»312.

Важным этапом для формирования правовых механизмов реализации проекта «Экономика замкнутого цикла» является принятие закона об обращении с вторичными ресурсами и их вовлечении в хозяйственный оборот (далее — Закон № 268-ФЗ)313. Законом в числе прочего вводятся новые понятия:

— вторичные ресурсы — отходы, которые или части которых могут быть повторно использованы для производства товаров, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии и которые получены в результате раздельного накопления, сбора или обработки отходов либо образованы в процессе производства;

— вторичное сырье — продукция, полученная из вторичных ресурсов непосредственно (без обработки) или в соответствии с технологическими процессами, методами и способами, предусмотренными документами в области стандартизации РФ, которая может использоваться в производстве другой продукции и (или) иной хозяйственной деятельности.

Вторичные ресурсы подлежат утилизации, и их захоронение не допускается. Физические лица, образующие вторичные ресурсы в процессе потребления, обеспечивают их раздельное накопление в специально установленных местах (на площадках) либо сдачу в места сбора вторичных ресурсов. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, в результате хозяйственной и (или) иной деятельности которых образовались вторичные ресурсы, должны обеспечивать их утилизацию самостоятельно либо передавать другим лицам в целях утилизации.

Также устанавливаются требования при обращении с побочными продуктами производства, к которым могут быть отнесены вещества и (или) предметы, образующиеся при производстве основной продукции, в том числе при выполнении работ и оказании услуг, и не являющиеся целью данного производства, работ или услуг, если такие вещества и (или) предметы пригодны в качестве сырья в производстве либо для потребления в качестве продукции314.

Информация о видах побочных продуктов производства, об объемах их образования, о дате их образования, планируемых сроках использования в собственном производстве или о передаче другим лицам и результатах таких использования либо передачи подлежит отражению в программе производственного экологического контроля и отчете об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля.

Обращение с побочными продуктами производства будет осуществляться по особым правилам, предполагающим их использование в течение трех лет. Отдельные вещества и предметы не будут признаваться побочными продуктами производства в соответствии с перечнями, утверждаемыми правительством РФ315.

Согласно Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации316 главными направлениями развития данного региона являются природно-ресурсное, транспортное и социальный потенциал. Один из основных аспектов Стратегии — экологическая безопасность, направленная на охрану окружающей среды Арктической зоны.

Сегодня приток населения из-за развивающейся хозяйственной деятельности приводит к непосредственному увеличению отходов. В Стратегии отмечено: «Выполнение основных задач в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности осуществляется путем реализации следующих мер... государственная поддержка деятельности в сфере обращения с отходами в Арктической зоне, совершенствование системы обращения с опасными отходами в Арктической зоне»317.

Согласно Закону № 268-ФЗ, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» появилась статья об обращении с побочными продуктами производства. Это обязывает предпринимателей самостоятельно относить вещества и предметы к отходам либо к побочным продуктам производства вне зависимости от факта включения таких веществ и предметов в федеральный классификационный каталог отходов.

Устанавливается также, что при обращении с побочными продуктами производства не допускается загрязнение окружающей среды и ее компонентов, в том числе почв, водных объектов и лесов. С 1 марта 2024 г. государство установит перечни товаров, производство которых допускается только с использованием вторичных ресурсов, а также видов продукции, производство и использование которой не допускается, если при этом образуются неперерабатываемые или трудноперерабатываемые отходы.

Таким образом, Закон № 268-ФЗ позволит решить сразу две проблемы: обеспечить сырьевую базу для экономики и снизить количество производимых отходов; это значит, что экологическая нагрузка от накопления отходов на окружающую среду и здоровье людей существенно сократится.

В цепочку законодательных преобразований, направленных на уменьшение объемов размещения отходов на полигонах, стоит отнести и постановление Правительства РФ от 6 октября 2022 г. № 1770 «О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2022 г. № 467» (п. 1), согласно которому установлено, что средства поступившего в федеральный бюджет экологического сбора направляются «на создание (реконструкцию) объектов обработки, утилизации, захоронения твердых коммунальных отходов, за исключением создания (реконструкции) объектов, на которых не осуществляется обработка или утилизация, в виде софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в соответствии с приложением № 28 к государственной программе Российской Федерации „Охрана окружающей среды“, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 „Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Охрана окружающей среды“». Иными словами, средства, поступившие в федеральный бюджет от экологического сбора, было решено направлять на создание (реконструкцию) объектов обработки, утилизации, захоронения твердых коммунальных отходов. Исключение составляют вопросы создания (реконструкции) объектов, на которых не осуществляется обработка или утилизация, в виде софинансирования расходных обязательств субъектов Федерации.

С 1 марта 2024 г. к полномочиям органов государственной власти РФ будут отнесены: утверждение перечней видов продукции (товаров), работ, услуг, производство, выполнение и оказание которых осуществляются с использованием определенной доли вторсырья в их составе и в отношении которых осуществляется стимулирование деятельности по их производству, выполнению; утверждение перечней видов продукции (товаров), производство и использование которых не допускаются в связи с тем, что отходы от использования такой продукции (товаров) не подлежат обработке и (или) утилизации либо их обработка и (или) утилизация затруднительны.

Таким образом, в природоохранное законодательство вносятся изменения, связанные с дальнейшим реформированием отрасли по обращению с отходами, наращиванию мощностей по переработке и сортировке, целью которых является ликвидация мусорных свалок и опасных объектов накопленного вреда. Однако этот процесс требует времени и дальнейшей работы по раздельному сбору, сортировке и переработке отходов318.

Кроме того, 17 ноября 2022 г. Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Абрамченко была утверждена отраслевая программа «Применение вторичных ресурсов и вторичного сырья из отходов в промышленном производстве». Отраслевая программа разработана в рамках Инициативы социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. и паспорта федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» и направлена на формирование системного подхода к управлению вторичными ресурсами (материальными и энергетическими) в промышленности, повышение возможности использования вторичных ресурсов и сырья в рамках импортозамещения соответствующего сырья и материалов319.

Согласно паспорту отраслевой программы «Применение вторичных ресурсов и вторичного сырья из отходов в промышленном производстве» основными задачами программы являются320:

1. Создание системы учета, анализа и планирования объемов образования и использования вторичных ресурсов, вторичного сырья в промышленности.

2. Создание технологической инфраструктуры вовлечения вторичных ресурсов и вторичного сырья в промышленности.

3. Формирование правил регулирования системы обращения с вторичными ресурсами и вторичным сырьем в промышленности.

4. Развитие рынка вторичных ресурсов и вторичного сырья и формирование спроса на продукцию из них.

5. Формирование приоритетных направлений научных исследований в сфере вовлечения вторичных ресурсов и вторичного сырья в промышленности.

6. Увеличение доли продукции, произведенной с использованием вторичного сырья, в общем объеме выпуска продукции в промышленности.

Одним из важнейших результатов реализации отраслевой программы является создание и развитие комплексной инфраструктуры по вовлечению вторичных ресурсов и вторичного сырья в экономический оборот на основе принципов экономики замкнутого цикла.

В результате исследования, проведенного ФГБУ «Уральский государственный научно-исследовательский институт региональных экологических проблем» в рамках научного проекта «Исследование потенциала включения в экономику замкнутого цикла промышленных отходов»321, были получены следующие выводы.

Во-первых, экономику замкнутого цикла следует рассматривать не как макроэкономические процессы, а как масштабный тренд, который меняет структуру макроэкономики322.

Во-вторых, сложившаяся в нашей стране экономическая модель (система хозяйствования) в большой степени ориентирована на эксплуатацию невосполняемых природных ресурсов, которые имеются практически в полном ассортименте и по всем позициям в достаточном количестве, минимум на десятилетия. Это обстоятельство входит в противоречие с экологической необходимостью. Отлаженные технологии (добыча, транспортировка, переработка и др.), инфраструктура (дороги, трубопроводы, обогатительные и перерабатывающие производства), хозяйственные связи линейных экономических процессов (поставки, закупки и пр.) в определенном смысле не способствуют, а иногда и препятствуют выстраиванию экономической системы замкнутого цикла.

В правовой системе России элементы, нормы, представляющие их нормативно-правовые акты, которые регулируют различные составляющие и процессы хозяйственной деятельности, развивались самостоятельно и практически независимо от экологического и природоохранного права. Присутствие отсылок к обязательности исполнения экологических норм и требований при организации хозяйственной деятельности сути не меняет и проблему не решает, в них отсутствует конструктивное, мобилизующее начало. Они лишь вводят определенные ограничения, но не стимулируют переориентацию на активное использование техно- и антропогенных отходов, получаемых из них материалов и продуктов в производственных процессах. Только в последние годы появились нормативные акты, пока лишь подзаконные, в которых присутствует определенная системность.

В-третьих, представляется целесообразным выстроить единый макет комплексного регионального проекта, создать методику его разработки и реализации. В конкретный комплексный проект должны включаться проекты по обращению с актуальными для конкретного региона отходами производства и потребления. Это и будет микроэкономическими составляющими экономики замкнутого цикла.

Комплексность предполагается отнести к основным принципам обращения с отходами, в обоснование данного намерения можно привести ряд обстоятельств (неполный перечень):

— бизнес по обработке и утилизации конкретного вида отходов предполагает получение некоторого полезного продукта, при этом остаются отходы, как правило, более высокого класса опасности. В комплексный проект должны быть включены мероприятия по обращению с этими хвостами;

— в производстве полезного продукта, получаемого из одного вида отходов, могут использоваться полезные продукты, получаемые из другого вида отходов;

— комплексный проект может представлять большой интерес для потенциального инвестора и региональных властей;

— в масштабный комплексный проект может быть включена некая малорентабельная, но экологически значимая составляющая, практически не влияющая на его экономическую привлекательность, но дающая большой экологический эффект.

Важно отметить, что есть особый вид отходов, которые в полной мере относятся к Арктическому региону: последствия ядерных взрывов и сбросов в воду радиоактивных продуктов наносят большой урон экологии региона, но имеют особое значение, в частности, для развития атомного флота и других целей. К видам отходов можно отнести: выпадение в атмосферу продуктов ядерных испытаний; радиоактивные отходы, сбрасываемые в акватории различными западноевропейскими заводами, нацеленными на переработку отработавшего ядерного топлива; сбросы радиоактивных отходов атомного флота, которые были проведены в акваториях Баренцева и Карского морей СССР, а теперь и Россией; аварии и их последствия в ходе эксплуатации кораблей с ядерными энергетическими установками323.

Если вопросы экологической безопасности в местах проведения ядерных испытаний находятся в ведении Минобороны России, то вопросы экологической безопасности, связанной с деятельностью атомного ледокольного флота, представляют большой интерес для ученых и практиков.

На IV Международном арктическом форуме «Арктика — территория диалога» (Архангельск, 29—30 марта 2017 г.) Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин отмечал, что значение Арктики многократно возрастает в связи с возможностями Северного морского пути. Появление новых, современных судов делает его практически круглогодичной артерией, имеющей огромный потенциал для российской и для глобальной экономики. В этой связи представляется актуальным проведение исследования особенностей правового режима атомных ледокольных судов как объектов проектирования, строительства, эксплуатации, права собственности, объектов, с помощью которых осуществляется ледовая проводка в акватории Северного морского пути, в том числе с учетом проводимой на современном этапе унификации324.

Надлежащее правовое обеспечение Северного морского пути, атомного ледокольного флота имеет существенное значение для поддержания эффективного энергетического правопорядка с учетом того, какое значение придается в настоящее время освоению ресурсов Арктической зоны, а также для обеспечения экологической безопасности данного региона.

Профессор В. В. Романова в своей работе «Современные задачи правового обеспечения добычи углеводородов в Арктике и функционирования Северного морского пути»325 достаточно подробно исследовала правовые вопросы режима ледокольного атомного флота в Арктике.

Общие требования, которые устанавливают определенные режимы, порядки относительно морских судов с ядерными установками определены в таких международных договорах, как Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС-74); Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г.; Конвенция об оперативном оповещении о ядерных авариях 1986 г.; Конвенция о помощи в случае ядерной или радиационной аварийной ситуации 1986 г.326

Общие правила о ядерных судах установлены в Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС-74), в главе VIII327. Указанная глава применяется ко всем ядерным судам, за исключением военных кораблей. Правила о ядерных судах включают требования к проектированию, конструкции, монтажу ядерной установки, гарантированию радиационной безопасности, освидетельствованию ядерных судов, специальному контролю до входа в порты, информированию об аварии.

В правовых исследованиях обращается внимание также на положения Брюссельской конвенции об ответственности операторов ядерных судов 1962 г.328 Данная конвенция до настоящего времени не вступила в силу, поскольку ее не подписало ни одно государство, владеющее атомными судами.

Особенности правового режима атомных ледокольных судов в настоящее время касаются особых требований к объектам проектирования, строительства, эксплуатации, права собственности и объектам, с помощью которых осуществляется ледовая проводка в акватории Северного морского пути, в том числе с учетом проводимой на современном этапе унификации. Проблемы правового режима различных энергетических объектов относятся к фундаментальным проблемам энергетического права в целом, атомного права как одного из наиболее сформировавшихся институтов энергетического права329.

Современный атомный ледокольный флот решает в морях Арктики и неарктических замерзающих морях многие задачи330:

— прокладка каналов в дрейфующих и припайных льдах для обес-печения прохода судов в порты на замерзающих акваториях;

— проводка судов способами лидирования и буксировки в целях ускорения выполнения судами рейсовых заданий, обеспечение навигационной и экологической безопасности;

— обеспечение безопасности проведения грузовых операций вне портов — в пунктах арктического побережья и островов с выгрузкой рейдовым способом или через припай;

— активное воздействие на ход гидрологических процессов, искусственный взлом припая, борьба с заторами с целью скорейшего очищения акваторий от льда;

— поддержка функционирования выносных точечных причалов (терминалов), проводка, постановка, обеспечение погрузки и отвод танкеров; проведение аварийно-спасательных операций с судами во льдах, водолазные и ремонтные работы, буксировка аварийных судов.

С 1 января 2017 г. вступил в силу Международный кодекс для судов, эксплуатирующихся в полярных водах (Полярный кодекс)331. Его необходимость обусловлена особенными требованиями к безопасности и экологичности судов, курсирующих в Арктике, включая подготовку экипажей для работы в экстремальных условиях.

Нельзя забывать, что Северные территории России дают пятую часть национального дохода и обеспечивают более 60% экспорта, добывая 92% газа, около 80% нефти, практически все золото, серебро, олово, ртуть, молибден, алмазы, половину деловой древесины, апатитовые концентраты. Обеспечение движения этого потока природных ресурсов осуществляет незамерзающий глубоководный порт Мурманска, где базируются атомный ледокольный флот, сухогрузы и танкеры усиленного ледового класса332. Отсюда открывается прямой путь в Мировой океан и на трассы Северного морского пути. Без этого порта и арктического флота немыслимо освоение природных богатств Арктики333.

Говоря о перспективах реализации в Арктическом регионе проекта экономики замкнутого цикла, следует заметить, что эта модель основана прежде всего на возобновлении ресурсов и оптимизации их использования.

Можно ли в Арктическом регионе брать за основу зарубежный опыт формирования экономики замкнутого цикла?

Международный опыт свидетельствует о том, что наиболее эффективно экономика замкнутого цикла развивается именно в тех странах, где существует дефицит природных ресурсов (страны Европы, Япония, Южная Корея и др.). Особым фактором развития является территориальный фактор. В странах, где отсутствуют свободные места для размещения отходов, более очевиден стимул для перехода на принципы циклической экономики ввиду наступления критической ситуации из-за нехватки мест захоронения. Кроме того, малые расстояния между объектами обращения с отходами удешевляют стадии их обработки и утилизации, что также способствует развитию экономики замкнутого цикла, поскольку сокращаются логистические издержки334.

В Российской Федерации отсутствует дефицит природных ресурсов, существуют масштабные свободные территории, а расстояния между объектами обращения с отходами велики. Все это выступает в виде существенных факторов, сдерживающих развитие экономики замкнутого цикла в ее экономическом аспекте, которые необходимо учитывать. Таким образом, брать за основу и пример опыт реализации циклической экономики малых густонаселенных стран с дефицитом собственных природных ресурсов не совсем корректно335.

Таким образом, предпосылками перехода на принципы экономики замкнутого цикла в современной Российской Федерации являются не экономические факторы (дефицит или удорожание природных ресурсов), а именно экологические и социальные факторы (исчерпание мощностей полигонов размещения отходов, рост несанкционированных свалок, увеличение тарифов на обращение с коммунальными отходами, антисанитария, загрязнение окружающей среды отходами производства и потребления). В этой связи при развитии экономики замкнутого цикла в Арктической зоне необходимо прежде всего делать акцент на решении экологических проблем. В этом случае переход к экономике замкнутого цикла предполагает перезапуск системы расширенной ответственности производителей, запрет на неперерабатываемые материалы, стимулирование использования вторичного сырья, минимизацию отходов и внедрение реверсивной логистики.

§ 3.4. Правовое регулирование качества жизни коренных малочисленных народов, сохранения их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности

Россия является многонациональным и социальным государством, где каждый народ обладает самобытной материальной и духовной культурой. Народы страны сложились как этносы на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами. При этом российское государство выделило в специальный субъект права коренные малочисленные народы. Жизнь и деятельность коренных малочисленных народов Арктической зоны напрямую связаны с состоянием окружающей среды, качеством флоры и фауны, угроз природного, техногенного и иного характера336.

Принятая в 1991 г. Стратегия защиты окружающей среды Арктики337 обозначила ряд принципов, среди которых можно выделить следующие:

Во-первых, управление, планирование и деятельность по развитию должны предусматривать сохранение, рациональное использование и защиту экосистем и природных ресурсов Арктики на благо и в интересах нынешних и будущих поколений, включая коренные народы.

Во-вторых, управление, планирование и виды деятельности по развитию, которые могут значительно затронуть экосистемы Арктики, должны учитывать медико-санитарные, социальные, экономические и культурные потребности и ценности коренных народов.

Важная роль придавалась сохранению арктической флоры и фауны. Это было связано с тем, что флора и фауна приобретают особое значение в данном регионе, так как являются существенным фактором, способствующим сохранению культуры и выживанию населяющих его народов. При этом географическая изолированность от промышленных районов умеренных широт земного шара не исключает негативных последствий человеческой деятельности в средних широтах для арктической флоры и фауны. Арктическая флора и фауна, а также их среда обитания коренного населения подвергаются угрозе, вызываемой:

— крупномасштабными проектами экономического развития;

— переносом загрязнителей на большие расстояния;

— деградацией среды обитания.

Вопросы качества жизни коренных малочисленных народов, сохранения их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности нашли отражение во многих документах. Так, Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.338 в числе особенностей Арктической зоны, определяющих специальные подходы к ее социально-экономическому развитию и обеспечению национальной безопасности в Арктике, называет «…высокую чувствительность экологических систем к внешним воздействиям, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.339 к числу национальных приоритетов Российской Федерации, с учетом которых реализуется государственная политика в Арктике, относит «…охрану окружающей среды, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны».

Следует учитывать и обычаи коренного населения Севера. Продолжительный период многократных повторений исторически выработанных правил поведения обеспечил практически безвредное существование северных народов. Аборигенное население Российского Севера веками применяло обычаи при ведении промыслов, земледелия и осуществлении торговых сделок. Внимание уделялось отношениям внутри группы, семейным укладам, ведению домашнего хозяйства340.

Таким образом, Арктическая зона в значительной своей части была и остается пространством жизнедеятельности коренных малочисленных народов, правовой статус которых в России не имеет аналогов: они единственные народы, упомянутые в Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (ст. 69).

Применительно ни к одной другой этнической группе России не было принято столько нормативных правовых актов, регламентирующих особые условия жизнедеятельности, сколько в отношении коренных малочисленных народов Севера.

Эти принципы и нормы в самом общем виде закреплены в таких документах, как Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека (1948), международные пакты о гражданских и политических правах (1966) и об экономических, социальных и культурных правах (1966), Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965), и в ряде других.

За последние десятилетия в жизни коренного населения Севера произошел радикальный переворот, связанный с необходимостью включения традиционного хозяйствования в принципиально новую систему экономических и социальных отношений341. Правовые основы регламентации этих отношений уже созданы, и подтверждением этого могут служить федеральные законы: «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (№ 82-ФЗ от 30 апреля 1999 г.), «Об общих принципах организации общих коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (№ 104-ФЗ от 20 июля 2000 г.) и «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (№ 49-ФЗ от 7 мая 2001 г.).

Нормы, регламентирующие отдельные вопросы поддержки жизнедеятельности коренных малочисленных народов Севера, содержатся в Земельном, Водном кодексах, в федеральных законах «О недрах» (№ 2395-1 от 21 февраля 1992 г.), «О животном мире» (№ 52-ФЗ от 24 апреля 1995 г.), «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10 января 2002 г.), «Об экологической экспертизе» (№ 174-ФЗ от 23 ноября 1995 г.), «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (№ 166-ФЗ от 20 декабря 2004 г.) и в ряде других. Тем не менее остаются многие проблемы, требующие правового решения.

Коренные малочисленные народы Севера — непременный активный участник процесса освоения Арктики, особо заинтересованный в модернизации имеющихся и строительстве новых объектов современной социальной инфраструктуры, торгового, бытового и транспортного обслуживания, а также конструктивного упорядочения взаимоотношений с государственными и частными компаниями.

Важным элементом формирования правовых механизмов регулирования жизни коренных малочисленных народов, сохранения их традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности стало принятие Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации». Закон определил отдельные меры государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, осуществляемой в Арктической зоне (ст. 28), которые должны найти отражение в государственной поддержке традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Арктической зоны.

Программа должна определять виды традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, а также меры государственной поддержки, направленные:

— на создание и развитие промышленной и технологической инфраструктуры традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

— продвижение на рынки иностранных государств российских товаров (работ, услуг), производимых в рамках традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

— развитие туристской индустрии в местах традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации; подготовку кадров для осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

— модернизацию объектов локальной генерации, расширение использования возобновляемых источников энергии, сжиженного природного газа и местного топлива в местах традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

— популяризацию предпринимательской деятельности среди коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Среди традиционных видов деятельности выделяется оленеводство. В настоящее время разведением северных домашних оленей занимаются в Российской Федерации, Швеции, Норвегии, Финляндии, Канаде, США (Аляске) и в Гренландии. Россия занимает первое место в мире по поголовью северных оленей. Эта отрасль наиболее соответствует природе Севера и трудовым навыкам населения, отличается высокой эффективностью. Из-за отсутствия затрат на заготовку кормов, строи-тельство помещений производство оленины высокодоходно: себестоимость ее центнера в хозяйствах почти в 4 раза ниже по сравнению с производством говядины342.

Оленеводческие хозяйства играют важную роль в снабжении населения диетическим мясом, а шкуры оленей являются ценным сырьем для производства товаров народного потребления. Особую ценность представляет кровь оленей. Рога северного оленя используются для выделки различных изделий (гребни, мундштуки и т. п.); роговая стружка — для выработки кровяной соли (железистосинеродистый калий), которая может служить сырьем для получения красок (берлинская лазурь, парижская синь и др.), применяемых в производстве цветной бумаги, в типографском деле, для окраски шерсти и приготовления чернил.

Оленеводство — единственная из отраслей домашнего животноводства, которая полностью базируется на естественной кормовой базе. Пастбища являются не только кормом, но и постоянным местообитанием оленей в течение всего года. Поэтому выбор их для использования по сезонам года ведется как с учетом кормовой характеристики, так и рельефа, климата, характера доступности участков и наличия кормов на них во все периоды года.

В соответствии с ч. 1 ст. 38 Лесного кодекса РФ северное оленеводство является одной из разновидностей использования лесов для ведения сельского хозяйства. Однако в районах Крайнего Севера в результате многоцелевого и крупномасштабного промышленного освоения территорий возникли обширные очаги сильного загрязнения, захламления, нарушения и деградации земель. Невосполнимый ущерб нанесен оленьим пастбищам и в целом оленеводству, являющемуся ведущей отраслью сельскохозяйственного производства и играющему наиболее важную роль в жизни (культура, быт, экономика) коренных народов Севера.

По данным многолетних наблюдений и анализа процессов восстановления нарушенных биогеоценозов на эталонных участках оленьих пастбищ в лесотундре и северной тайге, среднестатистический показатель восстановления нарушенных пастбищ составляет 50 лет.

Задача сохранения оленьих пастбищ, возрождения оленеводства как основной отрасли малочисленных народов Севера может быть решена только при условии целого комплекса мер государственной поддержки по его осуществлению.

Статьей 48 Лесного кодекса РФ предусмотрено, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, при использовании лесов обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Также Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» устанавливает правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни.

В соответствии со ст. 40 Закона № 49-ФЗ установлено, что на территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:

— поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;

— участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления рыболовства, сбора дикорастущих растений (перечислены абзацы указанной статьи, в которых перечислены части территорий традиционного природопользования, связанные с осуществлением северного оленеводства).

Абзацем первым ст. 13 Закона № 49-ФЗ урегулировано, что использование природных ресурсов, находящихся на территориях традиционного природопользования, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также обычаями малочисленных народов.

В то же время ученые и практики отмечают необходимость продолжения осуществления мероприятий по развитию северного оленеводства343. Так, например, В. А. Иванов в работе «Состояние, проблемы и направления развития северного оленеводства»344 отмечает, что в соответствии с действующим лесным законодательством оленеводческие хозяйства как арендаторы лесных участков обязаны проводить комплекс мер по осуществлению пожарной безопасности в течение всего года. При этом лесные пастбища используются только в зимний период (в течение 5—6 месяцев в году), а тушение пожаров в лесах силами оленеводческих хозяйств требует от них дополнительных финансовых затрат.

Давно назревшей необходимостью является принятие специального закона, который бы регулировал общественные отношения по ведению северного оленеводства. Попытки принять такой закон уже предпринимались, но не увенчались успехом.

Тринадцатого мая 1997 г. депутатами Государственной Думы В. И. Гаюльским, В. В. Гоманом, Г. М. Ойнвидом был внесен в Государственную Думу проект федерального закона № 97700749-2 «О северном оленеводстве», в отношении которого 18 ноября 1999 г. было принято решение снять его с повторного рассмотрения Государственной Думы.

Первого июля 2002 г. депутатами Государственной Думы В. Н. Басыгысовым, В. М. Етылиным, В. П. Марковым, В. Н. Пивненко, Н. Л. Пискуном, И. К. Чернышенко был внесен в Государственную Думу проект федерального закона № 220824-3 «О северном оленеводстве», который 16 января 2009 г. был отклонен.

Также в Государственную Думу вносились законопроекты, направленные на совершенствование лесного законодательства в части со-здания механизмов, стимулирующих развитие северного оленеводства.

Например, Собранием депутатов Ненецкого автономного округа 25 марта 2011 г. был внесен в Государственную Думу проект федерального закона № 520742-5 «О внесении изменения в Лесной кодекс» в части предоставления права заключения договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для ведения сельского хозяйства (северного оленеводства) без проведения аукциона. Указанный законопроект был отклонен.

Необходимо отметить также проблему терминологии.

До сих пор в законодательстве отсутствует понятие «северное оленеводство», что не добавляет порядка в вопросах правового регулирования ведения северного оленеводства.

При этом понятие «северное оленеводство» активно используется в регулирующих лесные отношения нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Правила использования лесов для ведения сельского хозяйства, утвержденные приказом Минприроды России от 21 июня 2017 г. № 314, в соответствии со ст. 38 Лесного кодекса РФ устанавливают, что северное оленеводство осуществляется в лесных районах, расположенных в лесорастительной зоне притундровых лесов и редкостойной тайги, и таежной лесорастительной зоне Российской Федерации. Пунк-том 15 Правил ведения сельского хозяйства в лесах предусмотрено, что при использовании лесов с целью ведения северного оленеводства в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, должны обеспечиваться защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни Законом № 82-ФЗ.

Для осуществления северного оленеводства в качестве кормовой базы должны использоваться лесные участки в лесных районах, находящихся в пределах лесорастительной зоны притундровых лесов и редкостойной тайги, и таежной лесорастительной зоны Российской Федерации.

На лесных участках, предоставляемых гражданам и юридическим лицам для ведения северного оленеводства, должны применяться пастбищеобороты, не приводящие к ухудшению напочвенного покрова и поверхности почвы таких участков.

При этом в п. 13 Правил ведения сельского хозяйства закреплены положения, регулирующие отношения по еще одному виду оленеводства — пантовому. Так, данный пункт гласит, что для осуществления пантового оленеводства (мараловодства) в качестве кормовой базы должны использоваться лесные участки в местах обитания животных, используемых для мараловодства.

В настоящее время можно констатировать, что дальнейшее развитие законодательства, регулирующего общественные отношения, связанные с ведением северного оленеводства, пантового оленеводства, а также лесные отношения, связанные с использованием лесов, требует принятия самостоятельного специального закона, в котором в том числе целесообразно: дать соответствующие понятия используемой терминологии; предельно четко урегулировать вопросы ведения оленеводства (северного, пантового); предусмотреть набор специальных мер, направленных на развитие оленеводства в Российской Федерации; предусмотреть внесение изменений в лесное законодательство, касающихся освобождения оленеводов и оленеводческих хозяйств (организаций) от выполнения несвойственных и излишне обременительных для них обязанностей и процедур.

Это позволит законодательно обеспечить эффективную защиту одного из видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

Глава IV. ESG-ПРИНЦИПЫ И ВОЗМОЖНОСТИ АРКТИКИ В НОВОЙ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОЙ РЕАЛЬНОСТИ

§ 4.1. ESG-трансформации и новые подходы к повестке устойчивого развития. Актуальные направления и возможности развития Арктической зоны Российской Федерации

Принципы устойчивого развития, будучи основополагающими началами регулирования совершенно различных общественных отношений, оказывают свое упорядочивающее воздействие и на деятельность в самых разных регионах мира. Арктический регион не является исключением в обозначенном контексте.

Регион нагревается в два раза быстрее, чем в среднем по миру, лед и снег тают, экосистемы трансформируются, а коренные и местные культуры изо всех сил пытаются адаптироваться. Глобальное потепление вызвано деятельностью в других частях мира, однако арктические сообщества ощущают его воздействие наиболее остро. Например, загрязнители окружающей среды переносятся на север из-за изменения характера ветра. Арктические шахты и связанные с ними рабочие места открываются и закрываются в зависимости от колебаний мировых рыночных цен, что вызывает экономическую нестабильность в регионе.

Учитывая влияние глобальных процессов на судьбу Арктики, крайне важно увязать глобальную работу по устойчивому развитию, с одной стороны, и работу в Арктике — с другой345.

Так, в 2017 г. Арктический совет под председательством Финляндии признал важность Целей ООН в области устойчивого развития (ЦУР). При этом отмечалось, что ЦУР носят глобальный характер, но могут быть видоизменены с точки зрения устойчивого развития арктических регионов346. В том же году Рабочая группа Арктического совета по устойчивому развитию (SDWG, далее — Рабочая группа) признала, что Повестка дня ООН на период до 2030 г. перекликается с ее работой и что ее деятельность способствует достижению целей ЦУР для продвижения повестки дня в области устойчивого развития. Однако прежде чем продолжить изучение соответствующих связей, Рабочая группа подчеркнула необходимость лучше понять взаимосвязь, или связи и взаимодействия, между самими Целями устойчивого развития. Членами Рабочей группы также учитывается то обстоятельство, что неспособность рассмотреть взаимосвязь между отдельными ЦУР может привести к неосведомленным и непреднамеренным результатам политики, тогда как точный учет синергии и компромиссов между ЦУР может помочь в принятии более устойчивых политических решений.

Деятельность Рабочей группы обычно относится к тематическим областям, определенным в ее стратегической структуре, и сводится к следующим направлениям и задачам347:

— экономические аспекты: усиление анализа и совместного мониторинга экономических тенденций и деятельности в Арктике, включая усиление устойчивого и разнообразного экономического развития, инвестиций и политики;

— образовательные возможности: развитие циркумполярных сетей и использование инновационных технологий для накопления знаний и развития навыков, необходимых для поддержания динамичных сообществ в меняющемся регионе;

— наследие и культура арктических сообществ: углубленное глобальное понимание народов региона, культур, традиционного образа жизни, языков и ценностей и продвижение традиционных и местных знаний; поддержка и освещение языков коренных народов, традиционного образа жизни и обычаев; поддержка выявления и популяризации объектов наследия и территорий культурного значения в Арктике;

— здоровье человека: обмен информацией, оценками и инновациями, которые могут поддерживать системы общественного здравоохранения и оказания медицинских услуг, уделяя особое внимание проектам, снижающим смертность и инвалидность из-за факторов риска окружающей среды, самоубийств и тяжелых инфекционных и хронических заболеваний;

— инфраструктура: предоставление информации для ответственных и устойчивых долгосрочных инвестиций во все формы арктической инфраструктуры, принимая во внимание текущие потребности сообществ, а также изменяющуюся окружающую среду посредством независимых усилий и в координации с другими вспомогательными органами и целевыми группами;

— сокращение/устранение неравенства: укрепление и поощрение принятия разумной политики по устранению неравенства по признаку возраста, пола, инвалидности, расы, этнической принадлежности, происхождения, религии, экономического или иного положения на всех уровнях;

— наука и исследования в интересах устойчивого развития: содействие эффективному использованию научно-исследовательских институтов и обширных интеллектуальных ресурсов Арктического региона в интересах устойчивого развития, в том числе посредством академических обменов и совместных арктических исследований;

— устойчивое участие и развитие бизнеса: изучение экономического развития, в том числе в новых и развивающихся секторах, и оценка его потенциальных выгод, включая создание рабочих мест и продвижение местной культуры и продуктов;

— устойчивая энергетика: продвижение ответственного и устойчивого управления, использования и развития энергии и ресурсов, а также инновационных подходов, поощряющих использование возобновляемых источников энергии даже в самых отдаленных арктических сообществах;

— транспортные связи: содействие развитию устойчивой транспортной инфраструктуры и традиционных коридоров, которые увеличивают возможности для эффективного перемещения людей и товаров, что имеет значение для арктических сообществ;

— услуги водоснабжения и санитарии: активизация участия местных сообществ в улучшении устойчивого управления водоснабжением, санитарией и удалением отходов с учетом уникальных инженерных проблем и экологических рисков, с которыми сталкивается регион.

Рабочая группа имеет систему председательства, которое каждые два года сменяется государствами — членами Арктического совета. В работе принимают участие арктические государства и постоянные участники, а наблюдатели приглашаются для участия в заседаниях Рабочей группы.

В настоящее время в рамках Рабочей группы действуют две экспертные группы: Экспертная группа по здоровью человека в Арктике и Экспертная группа по социальным, экономическим и культурным вопросам.

Рабочая группа собирается два раза в год для обсуждения приоритетов и проектов, определенных в плане работы.

Говоря о соотношении проблем развития Арктики и повестки устойчивого развития в целом, стоит отметить, что глобальные рамки устойчивого развития до сих пор не отражают приоритеты Арктики, что в свою очередь требует выработки и принятия соответствующих мер, так как Арктика и ее уникальные особенности имеют решающее значение для здоровья нашей планеты348.

Отдельной проблемой в контексте рассмотрения повестки устойчивого развития в Арктическом регионе представляется сохранение традиционных средств к существованию в Арктике, таких как сбор ягод, охота и оленеводство, которые являются хорошими примерами уникальности региона.

Несмотря на незначительность, на первый взгляд, данных средств, важно уяснить их особое значение для региона. В Арктике традиционные средства к существованию важны не только в экономическом, но и в культурном и духовном смысле. Если должным образом не будут учтены традиционные источники средств к существованию, то затруднительно будет выработать эффективные меры устойчивого развития в регионе.

Поскольку многие изменения в Арктике порождены процессами, происходящими за пределами региона, важно, чтобы арктические страны и народы доносили позицию по Арктике до глобальных форумов. Устойчивое развитие в Арктике будет крайне затруднительным, если остальной мир не поймет, каким образом процессы вне Арктики влияют на регион, и не признает свою ответственность за последствия климатических изменений, отражающихся на Арктике. Одной из таких возможностей является Политический форум высокого уровня ООН, представляющий собой ежегодный межправительственный форум, на котором страны рассматривают и сообщают о прогрессе в достижении Целей устойчивого развития. Политический форум высокого уровня ООН наблюдает за выполнением ЦУР. Этот форум подчеркивает то обстоятельство, что действия многих стран имеют неблагоприятные последствия для устойчивого развития Арктики.

В обозначенном контексте устойчивое развитие — это не просто очередная актуальная повестка, а не что иное, как необходимая международная стратегия сохранения и выживания в Арктическом регионе.

Новые данные о состоянии Арктики подчеркивают острую необходимость ответственного развития в этом быстро меняющемся регионе и за его пределами.

Огромная территория холодного океана и замерзшей земли, составляющих Арктику, по своей сути, оказывают беспрецедентное воздействие на процессы изменения климата и в то же время открывают огромные возможности для мировой торговли349. Согласно недавнему отчету Национального управления океанических и атмосферных исследований по Арктике, быстрое потепление привело к сокращению площади самого старого и самого толстого льда в регионе на 95%. И как климат меняет Арктику, так и Арктика меняет мир. Открытый логистический канал через Арктику может сократить время доставки из одной части света в другую на 25—35% в зависимости от маршрута. При этом такая экономическая возможность сопряжена со значительным риском. Для развития арктической инфраструктуры — портов, автомагистралей, ледоколов, систем связи может потребоваться около 1 трлн долл. инвестиций, и крайне важно, чтобы эти инвестиции способствовали безопасному и устойчивому развитию, которое защищает как окружающую среду, так и коренные народы региона, способствуя реализации его экономического потенциала.

Если игнорировать устойчивость, регион легко может стать еще одним примером экологической катастрофы подобно вырубке лесов в Южной Америке, когда неспособность осуществлять ответственное инвестирование может иметь далекоидущие последствия.

Такой потенциал и соответствующие риски имеются не только в Арктике: во всем мире существуют значительные пробелы в инвестициях в инфраструктуру. Последовательное развитие инфраструктуры крайне важно для региона. Здесь необходимо на уровне государств, в первую очередь членов Арктического совета, принимать согласованные меры по повышению экономической привлекательности региона и в то же время его экологической безопасности. Институциональные инвесторы с длительными инвестиционными целями и задачами все больше интересуются возможностями устойчивого развития, но они должны быть реализованы так, чтобы при осуществлении экономической деятельности происходило перманентное соблюдение принципов устойчивого развития и обеспечивалась экономическая эффективность инвестиций.

В Арктике группа региональных и финансовых институций и организаций сделала важный первый шаг в этом направлении, приняв в 2015 г. Арктический инвестиционный протокол350 — документ, разработанный в целях содействия устойчивому и справедливому экономическому росту в регионе, способствующему повышению благосостояния населения, который представляет собой руководство по ответственному инвестированию в Арктике, набор руководящих принципов ответственного экономического развития.

В обозначенном контексте отмечается ряд необходимых к соблюдению факторов для ответственного и устойчивого развития Арктики351:

1. Экологическая безопасность. Уважение к природному капиталу региона является важной отправной точкой. Плохо управляемые проекты могут иметь катастрофические экологические и финансовые последствия для местных сообществ. Более того, экологически ориентированные подходы к ведению деятельности в регионе могут обеспечить долгосрочную экономию средств, так как для ликвидации последствий экологических катастроф, таких как разливы нефти или химических веществ, попадающих в местное водоснабжение, могут потребоваться десятилетия и миллиарды долларов. Этих затрат, которые также влияют на окупаемость инвестиций, можно избежать, если с самого начала запуска проектов управлять ими в соответствии с принципами устойчивого развития и самыми высокими экологическими стандартами.

2. Опора на науку и традиционные экологические знания. Устойчивое развитие должно включать тщательные научные исследования последствий коммерческой деятельности. Этот подход включает как изучение существующей базы научных знаний, так и проведение новых исследований для понимания характера влияния инвестиционных проектов на развитие региона. Девелоперы также должны использовать местные и традиционные знания об особенностях экологии региона — сформированный длительным периодом выживания опыт коренных народов и местных жителей.

3. Вовлечение местных сообществ. Люди, живущие рядом с инфраструктурным проектом или иными проектными объектами развития, неоспоримо заинтересованы в любом происходящем развитии, и они должны быть вовлечены в процессы по обсуждению и реализации мер развития региона. Например, Арктический инвестиционный протокол призывает к наращиванию потенциала для поддержки активного участия местных сообществ и коренных народов в дискуссиях и процессах, связанных с земельными и экологическими ресурсами.

Между тем коэффициент устойчивости Гуггенхайма352, разработанный для институциональных инвесторов, предполагает, что для проекта уже недостаточно просто не причинять вреда. Напротив, разработки в Арктике и в других местах мира должны обеспечивать трансформационные социальные выгоды для местного населения и вместе с ним.

Действительно, деятельность по недопущению и минимизации причинения вреда экологии крайне важна и является предметом обсуждения с точки зрения модернизации подходов уже долгие годы. Но такой особый регион, как Арктика, как представляется, в первую очередь нуждается в устойчивых процессах социальных, экономических, корпоративных трансформаций. Особое значение должны приобретать меры по стимулированию инноваций в регионе, созданию объектов интеллектуальной собственности, интеллектуального человеческого потенциала, направленные на развитие и решение проблем региона. В обозначенном контексте поддержка инноваций и интеллектуального потенциала региона может быть реализована, как думается, посредством установления специальных правовых режимов создания, использования и распространения инноваций в регионе.

4. Эффективное партнерство. Обозначенные выше меры развития региона могут быть эффективными лишь при должной организации процессов кооперации, в том числе с учетом особого статуса региона — международного статуса Арктики, закрепленного в международных соглашениях по Арктике. Несмотря на то что устойчивое развитие перспективно для региона, одно правительство или одна организация просто не смогут решить проблемы инфраструктуры и развития в современных условиях. Решение этих задач требует сотрудничества. Например, в Арктике крайне важно, чтобы организации осуществляли совместную деятельность, как это было в процессе создания Арктического инвестиционного протокола, для защиты ресурсов региона и поощрения устойчивого экономического развития. Здесь важно также обобщить релевантную информацию и вывести показатели, которые различные организации используют для оценки воздействия проектов развития инфраструктуры на окружающую среду. Обобщенные данные с учетом позиций различных организаций позволят выработать консолидированные позиции по освоению и развитию особого по статусу региона и, что крайне важно, унифицированные правовые подходы к устойчивому развитию региона, равно как и предотвращению, минимизации последствий климатических изменений. Кроме того, эффективное, в том числе международное, сотрудничество позволит на показательном примере Арктики выработать оптимальный подход к совместному освоению пространств, равно как к совместному устойчивому развитию различных регионов.

5. Общие стандарты. Как отмечается в Стэнфордском исследовании353, стандарты и инструменты для оценки экологических, социальных и управленческих критериев (ESG) распространяются на инвестиционные отношения, особенно в области инфраструктуры. Но без согласованных протоколов различного рода проекты остаются очень сложными и своеобразными. С тем чтобы способствовать продвижению практики измеримого устойчивого развития и привлечению институциональных инвесторов, отрасль должна установить последовательные методы и системы оценки.

6. Новый класс институциональных активов. Необходимо стремиться к положению, когда устойчивое развитие инфраструктуры станет нормой, а не исключением, и только тогда будет устранен дефицит инвестиций. «Поскольку изменение климата влияет на здоровый климат и географию Арктики, а также на ценные ресурсы во всем мире, крайне важно, чтобы экономическое развитие происходило продуманно и осторожно, так как ставки и риски слишком высоки, чтобы делать что-то неосмотрительно354».

Говоря о финансовой составляющей развития региона, стоит отметить, что финансирование арктических проектов зачастую сопряжено с риском, включая возможную потерю вложенных инвестиций. Инвестиции в инфраструктуру могут быть подвержены различным рискам, не все из которых можно предвидеть или количественно оценить, включая операционные, экономические, экологические, коммерческие, валютные, нормативные, политические и финансовые риски. Инвестирование в конкретной форме в проекты по созданию инфраструктуры в регионе более неустойчиво, чем инвестирование в широко диверсифицированный портфель, поскольку существует больший риск из-за концентрации вложений. Требования устойчивости, включая экологические, социальные и управленческие (ESG) обязательства, могут ограничить инвестиционные решения, при этом возрастает качество реализуемых решений, что, безусловно, оказывает положительное воздействие на развитие региона с учетом взаимосвязи с глобальными климатическими процессами.

Говоря об Арктической зоне Российской Федерации, стоит отметить, что инвестиционная привлекательность и значимость реализации проектов обусловлены и развитием Северного морского пути, который является в настоящий момент драйвером развития этой территории355 и, по сути, одним из самых экономически эффективных инвестиционных мегапроектов в РФ в современных геополитических условиях.

С 28 августа 2020 г. вступил в силу пакет федеральных законов о государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации (АЗ РФ). Благодаря принятию пакета законов Российская Арктика становится крупнейшей в России и мире экономической зоной с единым набором налоговых и административных преференций. Мурманская область — один из немногих регионов, который полностью вошел в Арктическую зону.

К актуальным нормативным правовым актам и документам, по сути формирующим правовую основу деятельности в АЗ РФ, относятся:

— Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу, утвержденные Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. № Пр-1969;

— Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»;

— Указ Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.»;

— Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.»;

— Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» (ред. от 2 июля 2021 г.);

— Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 195-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации“»;

— Федеральный закон от 13 июля 2020 г. № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации“»;

— постановление Правительства РФ от 21 декабря 2020 г. № 2186 «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным резидентам Арктической зоны Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов на территории Арктической зоны Российской Федерации, и о внесении изменений в пункт 7 Положения о Государственной комиссии по вопросам развития Арктики»;

— Перечень видов экономической деятельности, предусмотренных Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОК 029-2014 [КДЕС Ред. 2]), для целей определения объема капитальных вложений в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 9 Федерального закона «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»;

— Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 350-ФЗ «О внесении изменений в статью 9 Федерального закона „О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации“»;

— Протокол Государственной комиссии по вопросам развития Арктики № 1 от 9 июня 2021 г.; Перечень ОКВЭД для предоставления льготных кредитов для резидентов АЗ РФ.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» к Арктической зоне относятся административные образования 9 регионов. В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» свободная экономическая зона АЗ РФ распространяется на следующие территории: Мурманская область; Ненецкий автономный округ; Чукотский автономный округ; Ямало-Ненецкий автономный округ; Республика Коми: городские округа Воркута, Инта, Усинск; Усть-Цилемский район; Республика Карелия: Беломорский, Калевальский, Кемский, Костомукшский, Лоухский, Сегежский районы; Республика Саха (Якутия): Абыйский, Аллаиховский, Анабарский, Булунский, Верхнеколымский, Верхоянский, Жиганский, Момский, Нижнеколымский, Оленекский, Среднеколымский, Усть-Янский, Эвено-Бытантайский районы; Архангельская область: города Архангельск, Новодвинск, Северодвинск; Мезенский, Приморский, Онежский, Лешуконский, Пинежский районы, городской округ «Новая Земля»; Красноярский край: Норильск, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Туруханский районы, сельские поселения Эвенкийского муниципального района: поселок Суринда, поселок Тура, поселок Нидым, поселок Учами, поселок Тутончаны, поселок Ессей, поселок Чиринда, поселок Эконда, поселок Кислокан, поселок Юкта.

При этом под Арктической зоной Российской Федерации в Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу понималась часть Арктики, определенная еще решением Госкомиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 г. Вместе с тем, что логично, оговаривалось, что границы Арктической зоны Российской Федерации могут уточняться в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также с нормами международных договоров и соглашений, участницей которых является Российская Федерация.

Уже тогда, в 2008 г., в Основах просматривался определенный вектор на соблюдение принципов устойчивого развития. Так, к числу основных мер по реализации государственной политики в области научных исследований и научного обеспечения деятельности в Арктической зоне Российской Федерации были отнесены, например, прогноз и оценка последствий глобальных климатических изменений, происходящих в Арктической зоне Российской Федерации под влиянием естественных и антропогенных факторов, в среднесрочной и долгосрочной перспективе, включая повышение устойчивости объектов инфраструктуры.

Второго мая 2014 г. уже Президент России В. В. Путин подписал Указ № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», который определил сухопутные территории Арктической зоны России. Впоследствии в указ были внесены изменения и дополнения (Указы Президента Российской Федерации от 27 июня 2017 г. № 287, которым в список были внесены Беломорский, Кемский и Лоухский районы Карелии, и от 13 мая 2019 г. № 220, которым были добавлены восемь районов Якутии).

Статус Арктической зоны Российской Федерации предполагает и особые меры по государственной поддержке предпринимательской деятельности, распространяющиеся на всю территорию Арктической зоны. Так, например, коммерческие организации и ИП, зарегистрированные в АЗ РФ, представившие проекты с объемом инвестиций более 1 млн руб., могут получить статус резидента АЗ РФ и воспользоваться налоговыми льготами и преференциями (от субсидирования страховых взносов до нулевой процентной ставки налогообложения по налогу на землю и имущество первые 3 и 5 лет соответственно).

Рассматривая направления развития Арктической зоны РФ, рационального использования ее ресурсов, ресурсоемкость, а также возможности формирования в этом регионе, по сути, стратегической базы ресурсов России, в науке отмечается, что важнейшим фактором формирования такого стратегического ресурсного потенциала является эффективная реализация амбициозных планов по социально-экономическому развитию АЗ РФ356. При этом необходимо принимать во внимание, что в условиях Крайнего Севера активная экономическая деятельность коррелирует с угрозами для окружающей среды, что было отмечено в Государственной стратегии развития Арктики357. В данной стратегии был сделан акцент на устойчивом развитии, а концепция устойчивого развития как основной вектор корреляции устойчивого экономического развития с сохранением окружающей среды в стратегии, и в ряде последующих документов, и государственных программах, конкретизирующих ее задачи, принципы, ресурсы и механизмы, так и не была уточнена и раскрыта.

При этом активное освоение арктических ресурсов происходит уже сейчас. В обозначенном контексте представляется важным связать формируемое в России право устойчивого развития с планами по развитию Арктической зоны РФ.

В 2020 г. Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.» была принята новая стратегия.

В стратегии обозначены несколько мер, напрямую связанных с устойчивым развитием региона: обеспечение эффективной работы Арктического совета под председательством Российской Федерации в 2021—2023 гг., включая продвижение совместных проектов, в том числе направленных на обеспечение устойчивого развития Арктики и сохранение культурного наследия малочисленных народов; содействие укреплению значения Арктического экономического совета в качестве одного из центральных форумов по вопросам устойчивого развития Арктики.

В Указе Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.» также уделяется внимание вопросам устойчивого развития. В п. 28 Основ прямо закреплено уже в подп. «а», что реализация государственной политики Российской Федерации в Арктике позволит обеспечить устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации.

Кроме того, к основным задачам в сфере развития международного сотрудничества среди прочих Основы относят наращивание с учетом национальных интересов Российской Федерации в Арктике взаимодействия с иностранными государствами при проведении исследований в области климатических изменений, охраны окружающей среды и эффективного освоения природных ресурсов в интересах устойчивого развития Арктики.

При этом специфика мер, опосредующих устойчивое развитие региона с учетом особенностей экологических, экономических, логистических, социальных и управленческих аспектов деятельности, осуществляемой в Арктике, как представляется, должна быть детально отражена в программных документах по освоению Арктической зоны РФ.

Говоря об актуальных направлениях и возможностях развития Арктической зоны РФ через призму устойчивого развития, стоит отметить энергоснабжение населенных пунктов, транспортных, промышленных и иных объектов инфраструктуры, содействие сохранению, восстановлению природных экосистем и бережному отношению к культурному наследию и традициям коренных народов, поддержка традиционного природопользования, научной кооперации между университетами, образовательными и аналитическими центрами в области создания совместного исследовательского потенциала358.

Применительно к обозначенной выше проблематике международного сотрудничества в регионе в целях устойчивого развития, что представляется крайне важным с учетом определенного рода нейтральности происходящих в Арктике политических процессов и того обстоятельства, что Арктика остается регионом низкой военной и политической напряженности, стоит отметить особое значение расширения связей между Российской Федерацией, государствами — членами БРИКС и иными государствами, преимущественно азиатскими. Здесь взаимодействие с иностранными государствами возможно развивать не только в контексте гуманитарного сотрудничества, но и в рамках поддержании системы безопасности и статуса Арктической зоны как бесконфликтного региона359.

Международное сотрудничество в Арктике может быть сосредоточено в контексте устойчивого развития вокруг формирования альтернативного центра развития, призванного обеспечить продвижение новых принципов экономического развития различных государств, принимая во внимание то обстоятельство, что в отношении вопросов сотрудничества в Арктическом регионе для заинтересованных сторон становится актуальным сохранение доступа к морским транспортным артериям в связи с географическим положением, борьба с последствиями изменения климата, развитие человеческого потенциала, разработка новых технологий, улучшение понимания общественности океанической и полярной науки360.

Кроме того, повестка устойчивого развития региона для России может стать определенным триггером экономического развития и перераспределения структуры влияния в регионе в условиях санкционных ограничений, когда ряд государств игнорирует Россию в системе арктических институтов и у России появляется возможность для активизации сотрудничества с неарктическими державами в регионе, с учетом ориентации на сохранение национального контроля над ключевой инфраструктурой и недопущение новых держав в практику управления регионом на уровне арктических государств. При этом отмечается, что научная кооперация с заинтересованными государствам могла бы укрепить двусторонние связи и ускорить изучение региона, что может быть актуально, например, для азиатских государств, воспринимающих проблемы Арктики как жизненно важную угрозу, поскольку уровень воды в Южной и Юго-Восточной Азии может быть повышен при таянии ледников, что в настоящее время является предметом научно-исследовательской деятельности ведущих институтов Индии и Сингапура, которая в совокупности с исследовательской инфраструктурой и повесткой развития Северного морского пути может представлять интерес для России361.

Отдельное значение в контексте устойчивого развития Арктики приобретает реализация процессов ESG-трансформации общественных отношений с учетом особого климатического значения и перспектив будущего развития региона. Процессы кооперации государств в регионе, взаимодействия в рамках деятельности Арктического совета, консолидации мнения коренных народов Арктики, направленные на сотрудничество в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов, а также планомерная, ответственная реализация логистического и ресурсного потенциала (в частности, уникальных запасов и прогнозных ресурсов Арктической зоны Российской Федерации) представляются основой ESG-трансформации и формирования нового регионально-стратегического подхода к повестке устойчивого развития.

Арктика в обозначенном контексте может выполнять функцию эффективной площадки по выработке экспериментальных правовых режимов международной кооперации, преодоления политических противоречий, планового экономического освоения взаимодействия государств и инновационного развития, влияющего на мировую климатическую повестку.

Очевидно, что будущее Арктического региона зависит от нескольких структурных факторов, наиболее важным из которых является изменение климата, обеспечение экологической безопасности, освоение ресурсов региона, но геополитическая динамика все больше выходит на первый план, а институциональное сотрудничество в настоящее время затруднено в условиях современной геополитической ситуации. При этом отмечается, что существующие процессы развития Арктики в некоторым смысле вызывают некоторые противоречия, поскольку звучат разные прогнозы: борьба государств за развитие региона, с одной стороны, и более упорядоченное и стабильное развитие — с другой362.

В обозначенном контексте, как представляется, необходима разработка уточняющих ЦУР принципов устойчивого развития и стандартов устойчивого развития Арктики. России; представляется целесообразным начать этот процесс, сформировав собственные стандарты устойчивого развития Арктики, заложив в них плановый характер и принципы ответственного освоения региона и придав им юридическую силу для легитимации регулирующих процессов и ориентации на исполнимость, эффективность принятых нормативных мер в целях устойчивого развития.

§ 4.2. ESG-инвестирование — новый подход к устойчивому развитию арктических регионов России363

Когда говорят об Арктическом регионе, прежде всего имеют в виду его «природную и климатическую специфику, усложняющую комплексное развитие региона»364. Специалисты отмечают, что «наибольшие опасности и угрозы поджидают нас со стороны окружающей среды и изменения климата. Это особенно актуально для экосистем Арктической зоны, где естественные процессы восстановления идут медленно, а характер бизнеса в добывающих отраслях располагает к чрезвычайным непредвиденным необратимым последствиям»365. В литературе пишут об Арктике как об уникальной экологической системе, природном достоянии народов России, индикаторе климатических процессов, «наиболее заметным образом испытывающей негативные последствия глобальных изменений, где динамика природных процессов замедлена, поглотительная способность природных объектов снижена»366. Вследствие этого Арктика является «особо уязвимой экосистемой»367. С другой стороны, Арктика обладает богатыми природными ресурсами, является территорией проживания и жизнедеятельности коренных малочисленных народов368.

Арктический регион представляет значительный интерес для инвесторов. Он «…крайне богат минеральными полезными ископаемыми, в частности, топливными (нефть, природный газ, уголь, торф, горючие сланцы), а также рудными (руды черных и цветных металлов)»369.

По мнению специалистов, «условия инвестирования и ведения бизнеса в Арктике агрессивнее, а риски и издержки выше, чем в другой части России. Доступ к передовым технологиям работы в арктических условиях ограничен»370.

Понимание инвестиции как экономической категории в Арктике имеет свои особенности: 1) целью инвестирования является не только получение дохода, оно охватывает и социальную сферу, улучшение качества жизни и экологической безопасности местного населения, сохранение традиционных национальных укладов; 2) суровые климатические условия и обширная территория Арктики обусловливают необходимость вложения значительно большего объема инвестиций по сравнению с другими регионами. Это необходимо для «…ускоренного внедрения инновационных технологий на предприятиях добывающей и перерабатывающей отраслей, повышения конкурентоспособности региона…»371.

В литературе отмечается главная особенность инвестиционного рынка в Арктике: значительная доля инвестиций осуществляется «…в недропользование, переработку сырья, морской и трубопроводный транспорт и добычу биологических водных ресурсов»372. Недра, главный объект инвестиций, находятся в государственной собственности, поэтому определяющее влияние на инвестиционный процесс оказывает государственное регулирование373.

Одним из принципов осуществления инвестиционной деятельности в Арктике, по мнению специалистов, является минимизация «…антропогенной нагрузки на экосистему региона при обустройстве социальной инфраструктуры вблизи месторождений полезных ископаемых»374. Еще одним важным принципом является «комплексность оценки потенциала региона и инвестиционных проектов», он предполагает обязательное определение предполагаемых объемов вовлекаемых ресурсов, экономическую отдачу, а также влияние реализуемых инвестиционных проектов на состояние окружающей среды и жизнедеятельность исконного и пришлого местного населения375.

В литературе отмечают особенности Арктического региона, которые влияют на обеспечение экологической безопасности. К ним прежде всего относятся:

— уязвимость, хрупкость, иногда невосстановимость природной среды Арктики;

— особый климатический (температурный) и географический (малонаселенность) статус;

— особый биоценоз (растительный и животный мир), не встречающийся в других регионах;

— отсутствие или ограниченность нормальной инфраструктуры — дорог, коммуникаций, поселений, средств связи и доставки;

— наличие огромного числа военных, закрытых, брошенных, законсервированных объектов, в совокупности определяющих гигантские объемы накопленного экологического ущерба;

— предельная изношенность коммунальной и производственной инфраструктуры376.

Арктическая зона Российской Федерации уникальна по запасам и разнообразию ресурсов, ее инвестиционная привлекательность обусловлена развитием Северного морского пути377. Значительный интерес для инвесторов представляют материковые территории Арктики, которые располагают, в частности, значительными запасами золота, алмазов, нефти, угля, олова, ртути378.

Привлечению инвестиций способствует создание в Арктике территорий опережающего развития (далее — ТОР)379. Например, были созданы ТОР «Чукотка»380, «Южная Якутия»381, «Столица Арктики»382.

В 2020 г. была создана особая экономическая зона — Арктическая зона Российской Федерации (далее — АЗ РФ), целями которой являются: 1) экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации; 2) стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности в АЗ РФ; 3) создание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни в АЗ РФ (ст. 1)383. В этой зоне действуют особые режимы налогового и административного регулирования. Резиденты АЗ РФ получают налоговые льготы и административные преференции для реализации своих проектов.

Специалисты отмечают хрупкость экосистем арктических территорий и необходимость развития природоемких отраслей. В результате этого вовлекаются в хозяйственный оборот все уникальные экологические и биологические ресурсы Арктики384. Социальные проблемы региона также влияют на осуществление инвестиционных проектов: значительный отток населения, низкие показатели занятости и продолжительности жизни, недостаточно развитое здравоохранение, работа в основном по вахтовому методу385.

В литературе преодоление таких проблем связывают с развитием в Арктике ответственного инвестирования с учетом факторов ESG386.

Понятие устойчивого развития впервые получило распространение на Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и стало центральным концептом в борьбе за сокращение бедности и устойчивости окружающей среды. На этой же конференции было впервые отмечено, что прямые иностранные инвестиции являются частью достижения устойчивого развития. На Конференции ООН по устойчивому развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 2012 г., было подтверждена важность растущих потоков инвестиций в развивающиеся страны, особенно в критические секторы, для обеспечения перехода к зеленой экономике387.

Цели устойчивого развития предполагают снижение экономических, социальных и экологических рисков, а также получение сопутствующих экономических, социальных и экологических выгод388.

Устойчивое развитие предусматривает максимизацию экономических выгод для людей в принимающей стране. Экономические выгоды могут включать в себя государственные доходы и выгоды, не связанные с доходами, такие как капиталовложения, получение доходов за счет создания рабочих мест и возможностей для бизнеса, наращивание потенциала, передача технологий и развитие инфраструктуры (экономическая составляющая); сведение к минимуму негативного воздействия на жизнь людей, например связанного с изъятием земель или деградацией ресурсов, и обеспечение справедливого распределения экономических выгод и их использования для сокращения бедности и всестороннего развития (социальная составляющая); сведение к минимуму экологического ущерба от реализации проектов и поощрение инвестиций в более экологически безопасные отрасли, такие как возобновляемые источники энергии (экологическая составляющая)389.

Аббревиатуру ESG можно расшифровать как «экология, социальная политика, корпоративное управление». Можно говорить об устойчивом развитии, которое основано на следующих принципах: 1) ответственное отношение к окружающей среде (E — environment); 2) высокая социальная ответственность (S — social); 3) высокое качество корпоративного управления (G — governance)390.

Экологические принципы показывают, как компания относится к защите окружающей среды, как пытается сократить ущерб экологии. Социальные принципы определяют отношение компании к персоналу, поставщикам, клиентам, партнерам, потребителям. Корпоративные принципы затрагивают, в частности, качество управления компанией, прозрачность отчетности, зарплаты менеджмента, здоровую обстановку в коллективе391.

Многие крупные российские компании внедрили ESG-оценку. Например, в Отчете об устойчивом развитии 2022 г. ПАО «НОВАТЭК», крупнейшего российского производителя газа и СПГ, деятельность которого связана с Арктикой, отмечено: «Мы заботимся не только о финансовой ценности, но и о воздействии, которое оказываем в процессе ее создания. Именно поэтому часть наших усилий и материальных ресурсов всегда направлена на выявление воздействий и управление ими. Мы развиваем человеческий капитал, содействуем экономическому и социальному благополучию в регионах присутствия и непрерывно инвестируем в инновации. В 2022 году мы увеличили объем инвестиций на охрану окружающей среды…»392 В отчете также отмечается соответствие деятельности ПАО «НОВАТЭК» международным стандартам на проектах «Ямал СПГ» и «Арктик СПГ 2».

Как правило, инвестирование в Арктике связано с недропользованием. Добыча полезных ископаемых может проводиться на охотничьих угодьях, оленьих пастбищах, рядом с ними. Община, которая проживала на этой земле веками, может лишиться источника существования393. Устойчивое инвестирование предполагает учет интересов коренных малочисленных народов.

В качестве инструмента, обязывающего учитывать интересы этих народов, называют этнологическую экспертизу. В Республике Саха (Якутия) были приняты законы Республики «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)» и «Об ответственном недропользовании на территории Республики Саха (Якутия)». Закон «Об этнологической экспертизе» обязывает недропользователей до начала хозяйственной деятельности «…проводить научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов на развитие этносов и компенсировать наносимый ущерб исконной среде»394. Было высказано мнение о необходимости принятия федерального закона об этнологической экспертизе395.

Концепция устойчивого развития Арктики отражена в Указе Президента Российской Федерации «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.». Согласно Указу основными национальными интересами Российской Федерации в Арктике являются, в частности, обеспечение высокого качества жизни и благосостояния населения Арктической зоны Российской Федерации; охрана окружающей среды в Арктике, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, проживающих на территории Арктической зоны Российской Федерации (далее — малочисленные народы)396.

В Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. к глобальным вызовам экологической безопасности отнесены, в частности, последствия изменения климата на планете, которые неизбежно отражаются на жизни и здоровье людей, состоянии животного и растительного мира, а в некоторых регионах становятся ощутимой угрозой для благополучия населения и устойчивого развития397.

В Концепции устойчивого развития малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока предусмотрены принципы устойчивого развития малочисленных народов Севера. К ним, в частности, относятся: гарантия прав малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации; комплексность решения задач социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера; рациональное использование земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; признание права малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; необходимость участия представителей и объединений малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; необходимость оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера; возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью малочисленных народов Севера398.

Эти принципы должны учитываться при осуществлении деятельности по добыче полезных ископаемых на территориях проживания народов Севера.

В стратегических документах России Арктика рассматривается как регион устойчивого развития, которое требует совместных усилий со стороны государства и местных сообществ, со стороны бизнес-структур, «…которым следует нести социальную ответственность, сопоставимую с государством и арктическим сообществом»399.

«Арктика имеет глобальное значение для выживания огромного числа видов флоры и фауны, поддержания биохимических процессов и климата на Земле»400. Недаром Арктику называют «климатической кухней планеты»401. Для Арктики характерны экстремальные природно-климатические условия; значительные по запасам природные ресурсы; сосредоточение хозяйствующих субъектов и социальной сферы на ограниченных пространствах; транспортная труднодоступность; высокая доля коренных малочисленных народов. Экосистемы Арктики уязвимы, они сложно восстановимы402.

Исходя из специфики арктических регионов, которые остаются стратегическим направлением для Российской Федерации, устойчивое инвестирование предполагает учет интересов коренного местного населения и обеспечение экологической безопасности. На Петербургском международном экономическом форуме, который проходил в июне, в качестве одной из главных задач в рамках стратегии продвижения России в Арктике было названо «соблюдение баланса между экономическим освоением Крайнего Севера и защитой окружающей среды на «климатической кухне планеты», а также социальная поддержка населения403.

§ 4.3. Инфраструктурные проекты, реализуемые для достижения стратегических целей устойчивого развития в арктических регионах

Развитие арктической инфраструктуры — животрепещущая социальная проблема, одна из острейших задач современности. Регион Арктики можно представить в качестве международного сообщества стран вокруг Северного Ледовитого океана, объединенных совместной работой по решению глобальных и региональных проблем.

Самая высокая доля участия в проектах планирования, а также реализации инфраструктурных проектов среди стран Баренцева Евро-Арктического региона (Barents Euro-Arctic Council) принадлежит России (73 проекта с иностранным участием), второе место принадлежит Финляндии (61 проект), норвежские коммерсанты участвуют в 31 проекте. Четвертое место занимает Швеция — 19 подобных проектов404.

Принципиально иначе выглядит активность Канады, США и Исландии. Так, в Канаде предпринимательские структуры получили право участия в четырех таких проектах. Государство, стоит заметить, расходует значительные суммы бюджетных ассигнований на развитие полярной арктической инфраструктуры. В США правомочные органы оказывают патронаж компаниям, осваивающим как минимум три проекта. Такой же цифрой измеряется и текущий уровень сотрудничества исландских фирм в Арктическом регионе405.

В настоящее время Российская Арктика развивается в строго очерченных внутренних границах, участие стран Запада носит минимальный характер. По данным Геологической службы США (USGS), за Полярным кругом залегают 22% мировых неразведанных запасов углеводородов и газового конденсата, большая их часть сосредоточена в пределах российских арктических территорий406.

Как утверждают эксперты Минприроды России, на долю российского арктического шельфа, рельефа суши приходятся 55 трлн куб. м газа (75% общих объемов в стране) и 7,3 млрд т нефти407.

Для Российской Федерации Арктика — исторически сложившийся промышленный регион. Россия реализует в Арктике более 460 проектов, особо связанных с развитием топливно-энергетического комплекса, транспортно-логистической сферы. Российская Арктика — это еще и самая большая в мире особая экономическая зона. В составе ее резидентов, согласно Закону Российской Федерации от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ (с учетом изменений, а также дополнений, утверждены Федеральным законом России от 14 июля 2022 г. № 271-ФЗ) «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации», индивидуальные предприниматели, юридические лица. Их регистрации обычно предшествует заключение соглашения об инвестировании в АЗ РФ.

Квалификация понятия «инфраструктурный проект» между тем отличается известной сложностью. Его экономические характеристики по уровню обобщения столь же весомы, как и юридические параметры. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 г. № 1189 (с учетом изменений, датированных 16 января 2023 г.) «Об утверждении Правил отбора инфраструктурных проектов», подразумеваются самостоятельные комплексные объекты, источником их финансирования обычно являются бюджетные кредиты.

В соответствии с приказом Минфина России № 75-н от 17 мая 2022 г. (последние дополнения внесены 20 февраля 2023 г.) «Об утверждении кодов (перечней кодов) бюджетной классификации Российской Федерации на 2023 г. (на 2023 г. и на плановый период 2024 и 2025 гг.)» предполагается создание бизнес-акселератора — Дальневосточной арктической концессии. В рамках этой программы предусмотрен механизм конкурсного отбора инфраструктурных проектов, критерии, бесспорно, разнятся, однако пропорциональность соотношения поступлений основных средств к инвестициям частным соблюдается непреходяще.

Можно тогда предположить, что нормативно формализованное определение, которому не свойственно отграничение одних системных элементов соответственно от других, элементарно отсутствует. С точки зрения М. С. Попова, особую значимость системе свойств придают такие критерии, как обеспеченность инвестиционными ресурсами, самоокупаемость, для чего вложения в активы и основываются на долгосрочных депозитах. Стабильность источников финансирования, гарантированная платежеспособность субординированных кредитов призваны нейтрализовать тогда подавляющее большинство возникающих рисков408.

В то же время, считает Е. А. Малицкая, замена термина «услуги» (либо финансовые, либо инвестиционные) формулировкой «их оказание» была бы куда более точной. Как следствие, под инфраструктурным проектом предлагается понимать стратегию бюджетного планирования с длительным циклом. Перспективной считается локализация той части бюджетных расходов, что рассчитаны на преобразование внутреннего устройства, трансформацию строго определенной территории. В ее пределах повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг не обойдется без возведения, реконструкции предназначенных (для их целей) промышленных объектов409.

Между тем, согласно Положению о Правительственной комиссии по региональному развитию в Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства РФ от 14 июля 2021 г. № 1189), предполагаемая модернизация имущественных комплексов служит лишь одной из гарантий осуществления инвестиций. Отсюда обязательность конкурсного отбора инвестиционных проектов, чтобы они пополняли собой список лидеров институционального развития, тогда как аутсайдерам предназначаются и лимиты бюджетного кредитования, и особый контроль со стороны государственных инстанций.

Можно поэтому допустить, что инфраструктурный проект, во-первых, отражает приоритеты пространственного планирования, где, собственно, и находят место те или иные направления инвестирования.
Во-вторых, его имеет смысл отнести к разряду сложной вещи, участвующей в обороте, или единого недвижимого комплекса. В соответствии со ст. 134 Гражданского кодекса Российской Федерации (с учетом изменений и дополнений, утверждены Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ) такие вещи соединены между собой, поскольку используются по общему своему назначению. Подобной сопричастностью одной вещи по отношению к другой обусловливается и действие заключаемых тогда сделок. Как сформулировано в ст. 133.1 ГК Российской Федерации, связанность данных видов имущества тем не менее должна быть очерчена в договоре особо. Выделенный, ввиду этого, критерий их неделимости, очевидно, начинает превалировать при процедуре регистрации прав на материальные ценности: совокупность указанных вещей рассматривается неразрывно в качестве объекта общей собственности. Как предусмотрено в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (последние изменения датированы 28 декабря 2022 г., внесены были Федеральным законом № 569-ФЗ), выгодоприобретателю вменяется в обязанность индивидуализировать как составные части имущественного комплекса, так и наличие физической или технологической связи между его элементами.

Получается, что инфраструктурный проект и функционален, и универсален. Налогово-правовой, инвестиционный режим, по сути, становится составной частью режима гражданско-правового. Непосредственно сами инвестиции «растворяются» среди иного имущества, полученного по первоначальному, заключаемому с началом обслуживания объекта инфраструктуры договору. Однако возможности сторонних участников оборота чаще всего бывают изложены в проектном соглашении. Поскольку оно относится к категории контрактов facility management, для его исполнения обычно используются сервисные компании.

О правовом инструментарии государственного и частного парт-нерства стоит поэтому высказаться подробнее. Тезис о всестороннем развитии территории, планируемо отводимой под инфраструктурный проект, закреплен в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Настоящий акт действует в измененной редакции согласно Федеральному закону от 29 декабря 2022 г. № 604-ФЗ. Там сформулировано, что реализация девелоперских идей, как юридически значимое действие, возлагает широкие правомочия на инвестора, достаточно ему приступить к осуществлению единого инвестиционного проекта. Начисление компенсации указывает уже на необходимость воспользоваться Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (последние дополнения внесены Федеральным законом от 29 декабря 2022 г.). Отныне запуску новых проектов должны способствовать инфраструктурные бюджетные кредиты, а вместо заключения концессионного соглашения сразу производится госзакупка.

Услуги (оказываемые) позиционируются тогда в качестве soft services. Они слишком зависят от типа инфраструктуры, потому и приобретаются равной мерой как публичным, так и частным партнерами на основании краткосрочных договоров. Потенциал инфраструктурных проектов между тем колоссален, главное — выбрать для них горизонты правильных целей. В этой связи мы и говорим о создании разноаспектных объектов инфраструктуры: энергетических, логистических, транспортных, производственных, информационных, национальной безопасности — на фоне стратегии освоения богатых ресурсов там, где экологическая парадигма пространственного развития особенно уязвима перед лицом рисков. При этом институты развития Российской Арктики правомерно считаются субъектными по тем юридическим конструкциям, что в них закладываются. В свою очередь, прогрессивное применение указанных конструкций чаще всего соизмеримо с усилиями по превращению абсолютно неформатированного правового поля в адекватный юридико-цивилизационный тип избранного правопорядка. Их консолидацию мы сегодня и наблюдаем на просторах Арктического региона.

В сложившихся условиях арктические проекты в разной степени испытывают проверку на прочность. Раньше основной акцент был сделан на формировании рамок, условий развития обширной территории географического объекта, а содержание правового регулирования определялось мерой взаимодействия: совместным участием сразу нескольких компаний в той или иной разработке, коммерциализацией ее результатов. Ныне приоритеты общекорпоративной стратегии явно смещаются в сторону контроля над партнерскими отношениями, узловыми для отдельных проектных решений.

Стоит заметить, что сами по себе цели устойчивого развития нимало не были поколеблены. Следуя логике Парижского соглашения по климату от 12 декабря 2015 г., можно поэтому настаивать на равновесности экономической, а также социальной составляющей любого из арктических проектов, помимо самоочевидной здесь экологии. Отсюда прерогатива публичного и частного партнерства представляет собой и объединение усилий, и обеспечение притока постоянных инноваций в проектирование, производство, не говоря уже об эксплуатации. Упоминание о реализации интересов сугубо частных в аспекте обращения к публичному порядку отнюдь не случайно. Как находит М. П. Курилович, сотрудничество государства и субъектов предпринимательства органично вписывается в триединую эколого-экономическую, наконец социальную систему устойчивого развития, возлагая на себя преодоление проблемы «перерасхода потребляемых ресурсов»410.

В то же самое время, допускает А. В. Барков (а также его соавтор), договоры на выполнение крупных капитальных проектов — EPCM — несколько выбиваются из общего ряда контрактных обязательств, где могли бы содержаться нормативы устойчивости, поскольку государство (заказчик) распоряжается разве что готовым объектом. Коммерсанты свободно обмениваются услугами по проектированию и закупкам, управлению строительством, пусть заключаемые в итоге контракты и слабо сопоставимы между собой411.

Думается, что исследователи выделяют разумность соотношения сугубо специализации и, более широко, унификации институциональной среды стабильности взаимосвязанных между собой цепочек поставок. Здесь пагубно даже малое усложнение массивов норм правового регулирования, настолько оно чревато уязвимостью платежей, переводов денежных средств, иных системосохраняющих элементов. Нельзя оттого не упомянуть о нефтесервисных договорах разряда «апстрем». В качестве арктических инфраструктурных проектов они весьма типичны, а в какой-то мере даже и выгодны, поскольку декларируют обязательность лицензионного соглашения на недропользование.

С точки зрения свойственного им правового прагматизма достаточно весомым аргументом в пользу устойчивости оборота становится обращение к принципу единого экспортного канала, когда многообразие действующих соглашений о разделе продукции не рассматривается в позитивном аспекте свободы договора, а признается одной из закономерностей построения производственных и управленческих структур. Аналогичным образом можно также высказаться о целесообразности существования такого постулата, как «бери и плати», наличествующего в контракте.

Тем не менее особенности субъектного состава сказываются на стадии пилотного проектирования. Стандарты потребительских контрактов, несомненно, дают право на заключение концессионного соглашения. Но они в действительности много слабее, чем подразумевается объективными критериями, которые предлагали бы лучшие условия договора поставки, тем самым подводили логическую черту под необходимостью защиты инвестиций в основной, природный капитал Арктики соответственно разграничением гражданско-правовых и публично-правовых экологических рисков. Принципиально важным обстоятельством видится тогда установление пределов развития, притязаний как рискоустойчивых, так и рискогенных факторов во взаимозависимости правоотношений: внешних, внутренних, предварительных, а также последующих.

Диагностика рисков проектирования традиционно сводится к комплексному их анализу. Он закладывается в трехмерной плоскости координат, отражающих оптимальность вариантов, управленческих действий, полученных результатов. Эффективность проектирования, напротив, двухмерна — указывает на взаимосвязь управленческой институции, а также средств ее достижения. В их числе стоит назвать первоочередной задачей конструирование юридических пространств. Как закрепляется в Йоханнесбургской декларации саммита БРИКС от 26 июля 2018 г. по поддержке глобального и безопасного развития, при соблюдении Парижского соглашения по климату 2015 г. главное, чтобы в национальных их моделях воплощались наконец принципы свободы предпринимательской деятельности, а также межотраслевой баланс государственного регулирования бизнеса. Тогда как недобросовестные практики хозяйствующих субъектов вряд ли ему присущи.

Применение такого оценочного понятия, как добросовестность, действительно, сулит скорейшее согласование интересов административных, управленческих, а кроме них и коммерческих. Надо ли тогда говорить, какие широкие возможности открываются для регламентации гражданско-правовых отношений. Вместе с тем правоприменительный орган предпочитает ориентироваться на конкретную жизненную ситуацию, тем более для региона, где даже опосредованное коммерческое предложение и то с легкостью превращается в твердый инструмент продаж. Презумпция окончательности транзакции закономерно превалирует, утверждается юридический приоритет недропользования.

Однако той особой экологической составляющей арктической инфраструктуры, которая отвечает за трансформацию энергопромышленного комплекса, встраивание его в возобновляемую энергетику, едва ли суждено миновать изъянов. Например, институциональная обеспеченность добычи нефтесодержащего сырья пока невелика. Потенциал импортозамещения тоже мал, что непременно должно сказаться при проектировании энергетических узлов на основе использования газовых гидрантов, этих естественных хранилищ, накопителей водорода — топлива столетия.

Все дело в обратном (реверсном) инжиниринге, он здесь жизненно необходим. Подразумевается разработка производства по уже существующим импортным лекалам, которые впоследствии нужно просто воспроизвести. Инновационная подчас деятельность субъектов хозяйствования, очевидно, обусловливается их прямой либо косвенной вовлеченностью в создание и функционирование подобных технических, возможно, социальных объектов. Вместе тем промышленные кластеры — а в их пределах условия будущих сделок по учету редких или вовсе уникальных природных ресурсов Арктики могли бы помочь
локализовать привлечение зарубежных технологий — еще только формируются. Иные из них, тот же мурманский, вынуждены пересматривать структуру своих закупок, сбыта: торговые рестрикции успели дезорганизовать все многообразие торговых связей, нарушили логистические цепочки, привели к удорожанию промежуточной продукции.

Вместе с тем, предостерегает Ю. И. Трещевский (а также его коллега), потери гораздо серьезнее: имеет место то существенное изменение обстоятельств, на фоне которого явной стала утрата финансовой целесообразности поименованных договоров. Контракты непоименованные испытывают на себе влияние рисков увеличения конкурсной массы заключившей их компании, оттого обеспечение исполнения оказывается слишком громоздкой, влечет за собой дифференциацию источников финансирования412.

Принцип ресурсной обеспеченности арктических проектов слабо поддается формальным юридическим определениям, видимо потому, что инкорпорируется в сферу частного права сугубо со стороны административного веления, и поэтому он непоколебим. По мнению Н. Г. Жаворонковой и ее соавтора, данному постулату отводится отнюдь не сопутствующая, а ключевая роль, такая же, как любому неизменно базовому критерию измеряемости целей освоения Арктики413.

Думается, что корпоративным акторам инфраструктурных проектов не просто воспользоваться банковским финансированием. Оно само по себе крайне затратно, требует и открытия, и наполнения эскроу-счета, а также исполнения встречного обязательства бенефициаром, возложившим на себя функции эскроу-агента. Проектирование в этой связи воспринимается как своего рода выбор между сушей и шельфом, его компоненты различаются объемом совокупного полученного дохода. Между тем по одному из оснований они совершенно точно сходны, это — значительная инвестиционная емкость схем предоставления гарантий, источников финансового покрытия. Освоение ресурсов, месторождений на шельфе обходится даже дороже. Трудно каждый раз избегать реинвестирования новых денежных поступлений по ставке намного выше уровня доходности (цены инвестиционного капитала фирмы, выигравшей тендер). Показатели чистой терминальной стоимости полученной нефти приходится даже наращивать: риски капитализации инвестиционного проекта, получения будущих экономических выгод иначе не преодолеть. Объемы предложений в привязке к балансовым значениям добычи сжиженного газа подвержены колебанию цен, каждый из его циклов выполняется как неординарный, многофазный процесс.

Самодостаточность резервов энергопитания тоже пока дело отдаленного будущего — вместо того чтобы задействовать источники природного, попутного низконапорного газа, предлагается довольствоваться, например, малыми газотурбинными станциями. Надо признать, их экономичность сравнительно высока — функциональный износ измеряется не привычной амортизацией, а сразу, за счет уменьшения стоимости объекта, неизбежной нагрузки активов, когда нейтрализуются риски переоценки основных средств. К тому же в список таких проектов могут быть включены как потенциально новаторские относительно систем энергообеспечения, так и модернизируемые, с опорой на новые технологии резервирования, взаимозаменяемости мощностей.

В то же время когда можно говорить о завершенном периоде организации систем инженерной инфраструктуры в долго- и среднесрочной перспективе применительно к эксплуатируемым энергосетям? Едва ли это конструирование договора возмездного оказания услуг, поскольку не предвидится ни отчуждения, ни передачи вещи. В Законе Российской Федерации «Об электроэнергетике» (с учетом изменений, а также дополнений, внесенных Федеральным законом № 461-ФЗ от 21 ноября 2022 г.) содержится упоминание о пропускной способности сетевых объектов, однако оно не предлагает квалификацию такого юридически значимого действия, как транспортировка, перемещение в пространстве. Видимо, оптимальным вариантом является все же заключение договора, который утверждал бы в порядке прав требования должное эксплуатационное состояние электроэнергетических систем.

Между тем в масштабах специфики полярного природопользования так складывается лишь группа правоотношений, одна из многих призванная урегулировать использование энергосетей, включая и относящиеся к территориальной юрисдикции иностранных государств. Подобным образом представляется возможным согласовать интересы разве что транзитеров по исполняемым энергосервисным контрактам. Их основные контрагенты все равно не перестанут конкурировать между собой, особенно в пределах границ района пионерного освое-ния. Локальные производственно-сбытовые, транспортные его сегменты, а точнее, стоящие за ними компании будут бороться за каждый квадратный метр смежных, близко расположенных друг к другу лицензионных участков. При этом воздержаться от исполнения договора технологического присоединения к энергосистемам они не вправе. Ущемляются тогда интересы потенциальных заказчиков ресурсных структур, согласно Закону Российской Федерации «О теплоснабжении» (в редакции Федерального закона № 127-ФЗ от 1 мая 2022 г.).

Проекты, основанные на расконсервации объектов основных средств, в свою очередь, подразумевают заключение контрактов временного подключения к коммуникациям, которые уже были однажды проложены в рамках прежде принятых платформенных решений по освоению арктических регионов. Данное понятие «платформенные» имеет по меньшей мере два значения. Первое, всецело геологическое: предполагается разведка месторождений так называемого четвертичного осадочного чехла Западно-Арктического шельфа, изобилующих редкоземельными элементами. Второе значение по большей части оценочное. Оно остро напоминает о пространственной организации производительных сил — собственно, платформах и хозяйственных островах.

Арктика несоизмеримо богата стратегическими металлами. Так, те же тантал и ниобий, наряду с титаном, а также стронцием, рассматривались как главные компоненты руд Ловозерского месторождения в Мурманской области. Вместе с тем перспективы его развития сегодня призрачны. Как отмечает В. В. Горочная, помимо санкций, отрицательный отпечаток накладывает и сворачивание конкурентного потенциала применительно к арктическим проектам, включая международную рыночную инфраструктуру, и в первую очередь те территориально-производственные комплексы, что могли бы быть предоставлены иностранными компаниями414.

Видимо, поэтому пальма первенства в освоении месторождений редкоземельных металлов сейчас уже принадлежит зарубежным коммерсантам. Так, шведской фирме LKAB удалось отыскать одно из крупнейших залежей этого сырья, к слову решающего для развития радиоэлектроники, тем самым потеснив с арктического рынка китайские предпринимательские структуры. Спрос на данные элементы явно растет и, по данным Европейской комиссии, к 2030 г. упрочится пятикратно.

В то же время транспортировка таких элементов после выделения их из первичной руды представляет собой весьма сложный процесс, требующий от логистических провайдеров достаточно высокого уровня компетенции. Кроме того, хотя редкоземельные металлы и вносят огромный вклад в создание добавленной стоимости, сами по себе они несут немалый риск прежде всего природной экосистеме Арктики. Оттого, по мнению М. С. Коваленко (а также его коллеги), уникальность ресурсной базы изучения, разведки, а также добычи углеводородов того же, например, Ямало-Ненецкого автономного округа останется непоколебленной еще сравнительно долго415.

Тем не менее с тезисом о повышении эффективности объектов энергетики за счет их возобновляемости, бесспорно, приходится считаться. Согласно Закону Российской Федерации «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» (последние изменения, а также дополнения внесены Федеральным законом от 11 июня 2022 г. № 174-ФЗ), данные запасы обладают неисчерпаемым потенциалом. Они мало зависят от каких-либо сезонных колебаний, не говоря уже о географическом расположении устройства по переработке энергии.

Редкоземельные элементы, собственно, и служат этому преобразованию одного ресурса в другой — сугубо энергетический. Например, диспрозий составляет первооснову офшорной ветроэнергетики. Металлургические компании, домицилированные в КНР, такие как Аluminum Corp. of China, Ganzhou Rare Earth Group Co. Ltd., Guangdong Rising Nonferrous Metal Co. Ltd., в этой связи довольно активно осваивали Томторское месторождение РЗМ (Республика Саха [Якутия]), поставляли конечный продукт, полезный компонент переработки руд во Францию, для изготовления там морских приливных генераторов. Этим, подчеркивала И. Б. Игнатьева, видимо, и обусловливается то обстоятельство, что большая часть возобновляемых источников энергии рассматривается сегодня как вполне традиционные416.

Опосредованно, надо признать, затрагивается вектор повышения инвестиционной привлекательности региона. Но безрисковая ставка доходности все равно достижима едва ли. Действительно, с ней соотносится показатель денежной рентабельности инвестиций, хотя баланс достаточности выплат, размера активов, наконец ликвидности уже не отвечает нормативам капитализации, включая дисконт.

В то же время Арктический регион открыт для возобновляемых источников энергии, если рассматривать их в контексте той тонкой настройки обеспечения прозрачности процессов глобального энергоперехода. Здесь могут реализовываться самые разные проекты, общим для них является адаптация новых технологий в сложных климатических условиях, острота проблемы «северного завоза» (топливо стоит пока недешево), упрочнение надежности энергоснабжения местных потребителей. Тематика сохранения энергии становится все более востребованной, а для Арктики это, выделим еще раз, реальные шансы сохранить уникальную с биологической точки экосистему, популяции редких видов животных.

Окончательное смещение приоритетов в пользу зеленых инфраструктурных проектов стало возможным после принятия заключительных решений 26-й Конференцией Организации Объединенных Наций по изменению климата (Глазго, октябрь — ноябрь 2021 г.). Озвученные рекомендации воспринимаются не без скепсиса. Энергетические компании, возможно, хотели бы уплатить тот же углеродный налог, однако столь же склонны признать его и дополнительным обременением. Тем временем оценка углеродного следа незримо сопутствует каждому из жизненных циклов арктических проектов, а для использования водородных энергоносителей даже становится ключевым фактором.

При этом в распоряжении Правительства РФ от 5 августа 2021 г. № 2162-р «Об утверждении Концепции развития водородной энергетики в Российской Федерации» заявлено о предстоящей дифференциации форматов устойчивого развития. Те из них, что квалифицируются как климатические, закономерно составят собой обособленную группу. Тогда как относимые к разряду категории ускоренного развития, напротив, основываются на ископаемых видах топлива, извлечении оттуда низкоуглеродного водорода.

Получается, некоторым образом, эклектика трех разного рода инфраструктурных проектов. В первую очередь назовем создание сети стационарных энергоустановок на топливных элементах, где применяется технология улавливания углекислого газа. Во-вторых, выскажемся о водородно-воздушных батареях киловаттного класса, производимых за счет паровой конверсии метана и газификации угля. Классический процесс электролиза здесь востребован едва ли, поскольку приглашает коммерсантов к простому, казалось бы, а на самом деле очень трудному выбору: открыть ли производство водорода на базе все тех же возобновляемых источников энергии либо воспользоваться еще более испытанными АЭС. Наконец, в-третьих, укажем на дорожную карту развития воздухонезависимых энергоустановок с генерацией водорода замкнутого топливного цикла.

Ядерная энергетика вполне отвечает критерию углеродной нейтральности, как отмечает Н. В. Горин (с коллегами), она «чистая среди главных, стабильная среди чистых»417.

Вместе с тем конечному потребителю данные продукты достаются много дороже, по себестоимости. Их экономическая приемлемость для конкретного субъекта гражданского оборота, получается, не категорична. Риски избыточных выплат накладываются на риски операционные, стратегические, комплаенс традиционно экологической безопасности.

Возобновляемые источники энергии — достояние Четвертой промышленной революции — отрицают саму вероятность принятия заведомо затратных решений. В то же время выплаты относительно чистой стоимости установки, эксплуатации и обслуживания системы электроснабжения в целом трудно назвать стабильными: быстрее расходуются профильные активы — на замену устаревшего оборудования новым, отличающимся соответственно более высокой производительностью. Кроме того, далеко не все зеленые технологии позволяют настолько впоследствии манипулировать показателями доходности, чтобы величина расходов и впредь снижалась. Так, например, ветряным генераторам свойственны риски невозврата вложений в дороговизну технологий, инвестиций, призванных преодолеть проблемы стагнации в работе данных устройств.

Хотя российские нефтегазовые компании реализуют большинство проектов по принципу стратегически взаимовыгодного партнерства с востребованными специализированными игроками, за счет чего, собственно, и используются возобновляемые источники энергии. Например, для ямальских проектов ПАО «НОВАТЭК» намерено смонтировать солнечные панели (преобразователи энергии), а ПАО «НК „Роснефть“» установило автономную гибридную электростанцию в нижнем течении реки Оби.

Каждая такая разработка практически всегда продукт, результат системного подхода в противовес реализации разовых проектных решений. Пользователи услуг, однако, оцениваются по общему числу участников той сделки, что обычно именуется закупочной. Функция перепродажи товара отводится розничным продавцам. Такие правоотношения нередко сопровождаются принятием управленческих решений, которые влияют на хозяйственную деятельность и способны видоизменить гражданский оборот согласно правовым конструкциям инвестирования и под конкретного, обозначенного ими заказчика.

Актуальным поэтому видится сценарный анализ применения прикладной технологии форсайт, которая, находит С. А. Филин, настолько внутренне противоречива, что напоминает многослойную материю. Хотя ядро здесь прочно составляет нормативное видение системно-креативных процессов, технологических приоритетов, направлений развития418.

Думается, что в данном контексте целиком не изжила себя и советская школа пилотного освоения, когда заведомая волатильность уникального месторождения, а также справедливая добавленная стоимость территориально-производственного комплекса (куда оно входило как основное звено) были увязаны в единую систему измерения ценности.

В то же время открытым остается вопрос: какими своими гранями инвестиционный проект добычи, получения ресурсов соотносится с общими закономерностями процесса хозяйствования. С точки зрения А. Н. Пилясова (и его коллеги), корпоративные модели планирования и управления определяют связанности инновационного цикла как части эволюции той или иной хозяйствующей системы419.

Одновременно приходим мы к выводу: гражданско-правовой принцип диспозитивности позволяет дополнить содержание договора любого типа дополнительными условиями в тех пределах, в каких это позволено императивными нормами действующего законодательства. Назовем здесь право на признание субъекта хозяйствования оператором торговой, финансовой платформы. Сюда же относятся и искусственные острова — крупнотоннажные морские объекты. Их разработчики делают упор на предельную локализацию технологических схем, компактность, однако и многофункциональность, когда, помимо ресурсного проекта добычи углеводородов например, реализуются мероприятия по сжижению природного газа, обеспечению его сохранности, перед отгрузкой.

Сразу тогда стоит назвать Варандейский терминал, газоперерабатывающий завод в Сабетте, значение платформы «Приразломная» подчеркнем особо. Ей, как и территории опережающего развития «Беренговская», присуще четкое отграничение хозяйственного пространства нового освоения с приданием ему особого юридического статуса. По сути, предлагается наличие изолированного анклава, свободного от рисков падения рыночных цен. Воплощением публичного интереса становится как интенсификация коммуникаций, так и компактность совокупного размещения производительных мощностей.

Но запланированный вывоз продукции в любом случае надо адаптировать под сезонную транспортировку. Разумной в этом ключе выглядит опора на акватории Северного морского пути. Операторы проекта стремятся при этом максимально минимизировать использование дорогостоящих ледоколов. Для этого они придерживаются проверенной схемы: опираются на собственный флот судов усиленного ледового класса.

Арктика в XXI в. способна дать человечеству огромное количество ископаемых ресурсов. Основные богатства еще только предстоит открыть, и компании должны предпринять все шаги для безопасной работы в этой сфере.

§ 4.4. Формирование мер государственной поддержки для продвижения повестки устойчивого развития в Арктике

Концепция устойчивого развития сегодня является актуальным вектором правового и социально-экономического онтогенеза. Устойчивое развитие (от англ. sustainable development) — принцип, направляющий ориентир, который предполагает сохранение жизнеспособных экосистем и обеспечение своевременной удовлетворенности потребностей как текущих, так и будущих поколений420. Устойчивое развитие как концепция внутренней и внешней политики была сформулирована в 70-х гг. XX в., однако уже сегодня является приоритетом в глобальной политике большинства государств.

Согласно докладу Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР), под устойчивым развитием понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности нынешнего поколения и не ставит под угрозу возможность будущих поколений удовлетворять их собственные потребности421. Концепция устойчивого развития учитывает экономические, социальные и экологические аспекты функционирования государственных систем422. Для оценки устойчивости развития используется акроним ESG, который означает Environmental, Social and Governance и предполагает три направления оценки мер устойчивости и ответственности: окружающая среда (Environmental), социальные вопросы (Social) и управления (Governance)423.

Концепция устойчивого развития активно воплощается государствами путем принятия мер, способствующих бережному использованию природных ресурсов и сохранению экологического баланса424. Такие меры предполагают использование новых технологий, альтернативных источников энергии и активное участие граждан в процессе принятия решений425.

Основой для ориентира России на повестку устойчивого развития стала Концепция, утвержденная Указом Президента РФ в 1996 г. (далее — Концепция)426. Это документ стал основой для развития экономики, обеспечения стабильности в обществе и гарантирования экологической безопасности — тех направлений, которые были выбраны для решения экологических проблем по всей стране. Концепция заложила принципиально новые основы управления экономикой и позволила пересмотреть многие традиционные подходы427.

Реализация концептуальных положений осуществляется за счет принятия конкретных мер государственной поддержки, которые вводятся государством с целью обеспечения поддержки определенных отраслей экономики, регионов или социальных групп428. Выбор данных мер зависит от особенностей экономической ситуации, стратегических приоритетов, а также от той сферы, в которой будет обеспечена экологическая устойчивость и социально ориентированная политика.

Одной из таких сфер, имеющих важное значение для обеспечения геополитических интересов и экологической безопасности Российской Федерации в контексте устойчивого развития, является Арктический регион.

Арктика — северная полярная область Земли, включающая северные окраины Евразии и Северной Америки (кроме центральной и южной частей полуострова Лабрадора), остров Гренландию (кроме южной части), моря Северного Ледовитого океана (кроме восточной и южной частей Норвежского моря) с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов429.

Российская часть Арктики, а именно Арктическая зона Российской Федерации (далее — АЗ РФ), включает в себя территории, граничащие с Арктикой, а именно Мурманскую, Архангельскую области, Красноярский край, Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа, республики Коми и Саха (Якутия). К территории АЗ РФ также относится экономическая зона, примыкающая к российскому побережью Баренцева и Карского морей, а также территории, где осуществляются морские перевозки и эксплуатируются природные ресурсы430.

АЗ РФ обладает ключевым потенциалом для экономики страны. Здесь находится до 90% природного газа, а также значительные запасы нефти (более 17 млрд т), угля, золота, металлов платиновой группы, алмазов, апатитовой руды, никеля и титана431. Однако добыча и переработка природных ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации связаны с рядом проблем, вызванных логистикой, сложными климатическими условиями и необходимостью охраны окружающей среды. В связи с этим пристальное внимание законодателя направлено на формирование таких социальных, экономических и экологических мер, которые бы обеспечили реализацию устойчивого социально-экономического развития региона и сохранение его уникальной природной среды432.

До 2020 г. главными документами, регулирующими развитие Арктики, считались государственная программа «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу» и государственная программа «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 г.»433. В документах были определены основные стратегические приоритеты развития Арктической зоны России, а также был обозначен курс на развитие транспортной и энергетической инфраструктуры Арктики, на повышение эффективности добычи и переработки природных ресурсов. Одной из ключевых инициатив стало создание новых технологических платформ для развития экономики и инфраструктуры, в том числе создание многорежимного транспортного коридора в Арктике. Также в рамках программ были предложены меры по обес-печению безопасности и защите окружающей среды.

В 2020 г. указами Президента Российской Федерации были приняты два документа стратегического планирования — Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г.434 (далее — Основы государственной политики) и Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 г.435 (далее — Стратегия развития АЗ РФ).

Согласно подп. «а» п. 28 Основ государственной политики, реализация государственной политики Российской Федерации в Арктике позволит «…обеспечить устойчивое развитие Арктической зоны Российской Федерации».

Согласно подп. «з» и «н» п. 16 Стратегии развития АЗ РФ, выполнение основных задач в сфере развития международного сотрудничества обеспечивается путем реализации «…эффективной работы Арктического совета под председательством Российской Федерации в 2021—2023 гг., включая продвижение совместных проектов, в том числе направленных на обеспечение устойчивого развития Арктики и сохранение культурного наследия малочисленных народов» и путем «…содействия укреплению значения Арктического экономического совета в качестве одного из центральных форумов по вопросам устойчивого развития Арктики».

Стратегия развития АЗ РФ направлена на обеспечение устойчивого экономического роста, сохранение окружающей среды и охрану прав коренного населения. В рамках документа предусмотрено развитие 88 направлений, среди которых: транспортная инфраструктура, освоение новых месторождений и повышение эффективности добычи ресурсов.

Значительным шагом в укреплении курса на устойчивое развитие в Арктике стало принятие Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»436 (далее — Закон о государственной поддержке)437. Основными целями закона являются экономическое развитие АЗ РФ, стимулирование и активизация инвестиционной и предпринимательской деятельности в АЗ РФ, со-здание экономической основы для опережающего социального развития и улучшения качества жизни в АЗ РФ.

Согласно ст. 3 Закона о государственной поддержке финансовое обеспечение создания объектов инфраструктуры Арктической зоны осуществляется за счет внебюджетных источников, включая государственно-частные и муниципально-частные партнерства, а также за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Пристальное внимание развитию концепции устойчивого развития в Арктическом регионе Российская Федерация стала уделять с 2021 г., в котором Россия приступила к председательству в Арктическом совете438. Основной идеей председательства РФ стало ответственное управление в интересах устойчивого развития региона в социальной, экономической и природоохранной сферах. Согласно Программе председательства Российской Федерации в Арктическом совете в 2021—2023 гг., в годы председательства России были запланированы различные мероприятия, которые предусматривали не только развитие межгосударственного сотрудничества, но и решение социальных и кадровых проблем в Арктике, повышение туристической привлекательности Арктического региона, а также обсуждение экологических и климатических проблем439.

Приоритетной формой реализации передовых проектов в Арктической зоне Российской Федерации является принятие федеральных и региональных программ440. Так, с августа 2021 г. на территории АЗ РФ начала действовать программа «Дальневосточный гектар»441, которая предполагает получение земельного участка в некоторых субъектах РФ. Интересным также является проект «Развитие образования», по которому из федерального бюджета осуществляются выплаты на отдых детей, проживающих на территории АЗ РФ442.

Помимо прямых федеральных бюджетных ассигнований, проекты устойчивого развития на территории Арктики поддерживаются и за счет бизнеса. Крупные инвесторы рассматривают АЗ РФ в качестве привлекательного региона за счет установления отдельных льгот и налоговых преференций443. Так, с 2020 г. Арктическая зона получила особый статус, который предоставляет привилегии для ведения коммерческой деятельности. Для получения льгот компании необходимо зарегистрироваться в зоне Арктики, вложить не менее одного миллиона рублей в новый инвестиционный проект, соблюдать экологические стандарты, а также осуществлять финансовые вложения в новое строительство, техническое перевооружение, модернизацию основных средств, реконструкцию зданий, приобретение машин и оборудования444.

Набор инвесторов, отвечающих требованиям, проводится государственными органами и управляющей компанией, среди которых Государственная комиссия по вопросам развития Арктики, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики и Корпорация развития Дальнего Востока и Арктики.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2021 г. № 209-р был утвержден перечень из шести инвестиционных проектов, которые могут быть реализованы с господдержкой445. К ним относится: создание горно-металлургического комбината, создание горнодобывающего предприятия, строительство морского угольного терминала для отгрузки угольного концентрата, строительство современного морского специализированного глубоководного терминала по перевалке минеральных удобрений и апатитового концентрата, создание закрытого бассейнового рыбоводного хозяйства по производству посадочного материала лосося и форели и техническое перевооружение порта Витино и Беломорской нефтебазы.

Мерой поддержки данных проектов является государственное субсидирование: инвестор может получить 20% от общего размера капиталовложений, если будут выполнены следующие условия:

— стоимость проекта составит не менее 30 млн руб.;

— субсидия будет покрыта налоговыми поступлениями не более чем через 10 лет;

— по результатам реализации проекта будут созданы новые рабочие места.

Достаточно эффективной мерой государственной поддержки для реализации концепции устойчивого развития в АЗ РФ также стало предоставление инвесторам Арктики налоговых льгот. Например, по налогу на добавленную стоимость предусмотрена нулевая ставка, которая будет применяться при реализации товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны. Льготные налоговые ставки для резидентов Арктической зоны устанавливаются также по налогу на прибыль, а, при условии получения инвестором льгот по налогу на прибыль в регионе его регистрации, в зоне АЗ РФ от налога на прибыль он будет освобожден446.

Также льготы предоставляются и по налогу на имущество. Например, от налогообложения освобождается имущество организации, составляющее единый технологический комплекс по добыче и производству сжиженного природного газа447.

В последнее время меры, направленные на устойчивое развитие АЗ РФ, формируются и на региональном уровне. Например, в Архангельской области снижены налоговые ставки по налогу на прибыль организаций, по налогу на имущество организаций, а также предусмотрено получение земельного участка без торгов.

Кроме того, Закон о государственной поддержке предусматривает предоставление земельных участков резидентам Арктической зоны. Порядок и условия предоставления земельных участков определены в постановлении Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2021 г. № 91 «Об утверждении Правил предоставления управляющей компанией Арктической зоны Российской Федерации земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации»448. Предоставление таковых осуществляется на основании соглашения об осуществлении инвестиционной деятельности449.

Достаточно эффективной мерой стало предоставление налоговых вычетов крупным компаниям при реализации ими проектов на территории Арктики. Так, осенью 2020 г. между правительством Ямало-Ненецкого автономного округа и компанией «НОВАТЭК» заключено соглашение о сотрудничестве на 2020—2024 гг., в соответствии с которым компания будет финансово поддерживать социальные, спортивные и образовательные проекты в субъекте РФ, принимать активное участие в мероприятиях по охране окружающей среды и воспроизводству биоресурсов, а также по сохранению традиционного образа жизни коренных народов Севера450. Данные льготы являются индивидуальной мерой поддержки инвестора и предоставляются компании «НОВАТЭК», поскольку в период распространения коронавирусной инфекции компания успешно справилась с важными социально-экономическими задачами: осуществляла поставку аппаратов искусственной вентиляции легких, защитных костюмов и масок в медицинские учреждения.

Компания «Газпром нефть» активно реализует ряд крупномасштабных инфраструктурных проектов в сфере спорта в Ямало-Ненецком автономном округе451: совместно с правительством региона компания внесла более 3,5 млрд руб. в строительство спортивных объектов.

До 2022 г. аналитики достаточно позитивно оценивали формирование системы государственной поддержки компаний, соблюдающих ESG-принципы в Арктическом регионе. Несмотря на суровый климат и сложности логистики, инвесторы все же заинтересованы в Арктическом регионе, особенно в свете его потенциальных ресурсов и возможности развития новых отраслей экономики452. Однако анализ формирования данных мер поддержки концепции устойчивого развития показывает, что такие меры имеют «точечный» характер и затрагивают одну сферу: налоги, либо субсидии, либо предоставление льгот или имущества.

После введения против Российской Федерации в первой половине 2022 г. санкций и ограничений зарубежные инвесторы стали уходить из крупных проектов в Арктике. В данных условиях российские компании вынуждены изменить свою стратегию и начать укреплять свое взаимодействие с азиатскими партнерами, подстраиваться под зарубежные стандарты, например увеличивать затраты на альтернативные технологические решения и импортозамещение. Все это сегодня приводит к отсутствию возможности реализации инвестиционных планов и соблюдения принципов ESG частными компаниями без существенной государственной поддержки, поскольку только лишь наличие налоговых преимуществ не всегда является достаточным для продвижения концепции устойчивого развития в Арктическом регионе.

Для поддержки проектов, которые осуществляются в соответствии с концепцией устойчивого развития в Арктике, необходимо учитывать два взаимоисключающих аспекта: с одной стороны, необходимо эффективное промышленное развитие данного региона, с другой стороны, сохранение экосистемы АЗ РФ. И соблюдение такого баланса может быть успешным именно за счет ESG-подхода, который предполагает принятие комплексных мер, ориентированных на экологическое, социальное и управленческое развитие, взаимодействие всех отраслей и направлений. Представляется, что именно постепенное внедрение мер устойчивого развития позволят обеспечить баланс экономических и общественных интересов при реализации крупных энергетических и инфраструктурных проектов453.

Такое видение корреспондирует позиции регулятора454. В ходе совещания по вопросам развития АЗ РФ Президент РФ В. В. Путин обозначил, что приоритетные инвестиционные проекты в Арктике должны решать социальные, экономические и инфраструктурные задачи. Причем, по мнению Президента РФ, «все программы, проекты в Арктике должны рассматриваться в тесной увязке с задачами сохранения биоразнообразия и арктических экосистем, а также с долгосрочной работой по решению задач климатической повестки».

Однако пока государство старается ввести как можно больше налоговых льгот для реализации проектов устойчивого развития. Так, в апреле 2023 г. в Государственную Думу Российской Федерации был внесен проект закона, предполагающего введение налоговых льгот для новых мощностей по производству аммиака и (или) водорода на полуостровах Ямал и (или) Гыдан в Ямало-Ненецком автономном округе455. Законопроект ориентирован на комплексную поддержку инициатив по созданию газохимических предприятий, специализирующихся на изготовлении аммиачного либо водородного топлива. Запуск подобных производств позволит России претендовать на участие в глобальном рынке экологически чистых видов топлива, формирование которого ожидается в краткосрочной перспективе.

Помимо централизованных способов продвижения концепции устойчивого развития в Арктике, в условиях санкционного давления на Российскую Федерацию и ухода западных компаний следует принимать новые, нестандартные, гибкие решения, а возможно, даже уделить большее внимание косвенным мерам поддержки. Например, целесообразным представляется развитие местных экономик для запуска туризма в Арктике или стимулирование производства товаров и услуг, которые могут быть экспортированы в неарктические регионы. Также эффективной мерой представляется создание партнерства между частным и государственным сектором для финансирования и инвестирования в перспективные рисковые проекты. Это может помочь привлечь инвесторов, которые знают, как обращаться с риском, а также создать благоприятную атмосферу для инвестирования в Арктику.

Развитие потенциала Арктики — национальный приоритет, обозначенный во многих документах стратегической направленности. Модернизация нормативной правовой базы в сфере устойчивого развития АЗ РФ действительно привела к качественным изменениям. При осуществлении государственного регулирования в АЗ РФ государство использует методы бюджетного и налогового регулирования с учетом тенденций, специфических особенностей и проблем социально-экономического развития данного региона. Однако формирование мер государственной поддержки для продвижения повестки устойчивого развития в Арктике хотя и осуществляется с определенной динамичностью, тем не менее носит узкоспециализированный характер. В условиях современных внешнеэкономических проблем, а также географических особенностей региона данные меры целесообразно дополнять более гибкими методами привлечения инвесторов. Это позволит создать необходимые условия реализации концепции устойчивого развития и внедрить новые критерии оценки эффективности производства в арктическом пространстве.

§ 4.5. Зеленые инструменты финансовых институтов и их роль в переходе на принципы устойчивого развития в Арктической зоне. Зеленые облигации

Согласно подп. 5 и 6 п. 25 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400)456 одним из ключевых национальных интересов нашей страны является «устойчивое развитие экономики, охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и адаптация к изменениям климата» на всей ее территории.

Не является исключением Арктика, которая ввиду своего геополитического положения и огромного ресурсного потенциала представляет особый стратегический интерес для России и ее национальной безопасности457 и активно подвергается экономическому освоению. Активно развивающиеся заполярные города и порты, добыча природных ресурсов, освоение арктического шельфа и развитие Северного морского пути — все это на протяжении многих лет позволяет России оставаться лидером в освоении Севера458.

При этом Арктика — один из наиболее уязвимых и чувствительных к загрязнению окружающей среды и возникновению внештатных аварий, способных нанести существенный вред окружающей среде, регион, что обусловлено его климатическими и иными особенностями: экстремальными природно-климатическими условиями, высокой чувствительностью экологических систем к внешнему воздействию, а также наличием так называемых горячих точек, в которых на протяжении долгого времени осуществлялась интенсивная хозяйственная деятельность459.

Не меньшей проблемой развития региона является глобальное изменение климата, которое в Арктике проявляется наиболее ярко и быстро. Так, по подсчетам экспертов, средняя температура в регионе увеличивается почти в 2 раза быстрее, чем в целом по планете460; на суше наблюдается устойчивое увеличение глубины оттаивания вечной мерзлоты461, а уровень выбросов метана и углекислого газа постоянно растет.

В связи с этим одной из ключевых стратегических задач России в Арктике (наряду с ее развитием в качестве ресурсной базы и рациональным использованием имеющихся ресурсов) является устойчивое развитие региона и охрана его окружающей среды462, что требует обеспечения баланса между интенсификацией экономической деятельности и сохранением природных экосистем Арктической зоны. На данный факт обращается внимание и в государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» (утв. постановлением Правительства РФ от 30 марта 2021 г. № 484)463, согласно которой дальнейшее развитие региона невозможно без решения экологических и социальных проблем и перехода на устойчивое развитие.

Важную роль в осуществлении такого перехода играют реализуемые на территории Арктической зоны инвестиционные проекты, направленные на развитие производственной, транспортной и общественной инфраструктуры региона. При этом отличительной чертой многих арктических проектов является иной подход к финансовому моделированию, что означает их преимущественную направленность не столько на извлечение прибыли, сколько на решение социальных и экологических проблем, а также длительный срок финансовой окупаемости, который может достигать 10—15 лет464.

В целях обеспечения финансовой поддержки таких проектов используются различные инструменты, особое место среди которых занимают зеленые инструменты финансовых институтов465. В самом общем виде они представляют собой инструменты финансирования проектов, направленных на осуществление экономической деятельности, связанной с охраной окружающей среды, смягчением изменений климата, более эффективным использованием природных ресурсов и реализацией иных экологических целей466. Иными словами, основная особенность таких инструментов заключается в целевом характере привлекаемых при помощи них средств, которые могут быть направлены исключительно на финансирование проектов, имеющих подтвержденный независимой оценкой зеленый статус.

Для Арктического региона наиболее важными направлениями применения таких инструментов является финансирование проектов, направленных:

— на внедрение наилучших доступных технологий (НДТ);

— развитие возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и повышение энергоэффективности;

— переработку и утилизацию мусора и бытовых отходов;

— развитие зеленого транспорта;

— зеленое строительство;

— создание и развитие минерально-сырьевых центров; а также

— развитие органического сельского хозяйства (зеленой агропромышленности)467.

Примерами таких проектов, реализуемых на территории Арктической зоны, являются, в частности:

— экотехнопарки, способные решить проблему переработки и утилизации мусора и бытовых отходов на территории региона468;

— реализуемые на территории Мурманской области пилотные проекты по созданию углеродно-свободных зон (Carbon Free Zone), направленные на сокращение выбросов парниковых газов469;

— проекты по наращиванию экспорта сжиженного природного газа (СПГ) и переводу на него арктических морских судов;

— проекты по очистке акватории от затопленных объектов; а также

— проекты по обеспечению энергоснабжения населения, проживающего в небольших поселках470.

Как правило, в качестве основных зеленых инструментов финансовых институтов, используемых для привлечения средств в указанные и иные проекты, выступают:

— зеленые кредиты;

— фонды зеленых инвестиций;

— зеленые фондовые индексы; а также

— зеленые облигации471.

Рассмотрим указанные инструменты.

Одним из наиболее популярных инструментов зеленого финансирования являются зеленые кредиты, которые представляют собой кредиты любого типа, позволяющие направить капитал в экологически устойчивую экономическую деятельность путем полного или частичного финансирования и/или рефинансирования новых или существующих зеленых проектов, соответствующих установленным требованиям472. К числу таких проектов относятся, в частности, проекты в сфере: производства энергии из возобновляемых источников; предотвращения и контроля загрязнений; рационального управления природными ресурсами; адаптации к последствиям изменения климата; зеленого строительства и др.

Несмотря на относительно недавнее становление и развитие в России рынка зеленого кредитования, данный инструмент достаточно активно используется на практике, что обусловлено его преимуществами, наиболее важными из которых являются:

— улучшение репутации компании, соблюдающей ESG-принципы;

— доступность зеленых кредитов для небольших компаний;

— лучшее управление рисками со стороны компаний, получивших такой кредит;

— развитие рынка зеленых кредитов, финансируемых за счет собственных ресурсов банков, и их внедрение в объединенные фонды активов; а также

— перспектива введения льгот в отношении требований к капиталу для банков, предоставляющих такие кредиты473.

Как уже отмечалось, в России развитие данного рынка началось сравнительно недавно. Несмотря на это, в последние годы российские компании все чаще начинают использовать данный инструмент. Так, в 2020 г. зеленые кредиты были одобрены сразу нескольким отечественным предприятиям, осуществляющим деятельность по переходу к устойчивой и низкоуглеродной экономике (например, компании Polymetal и «Металлоинвест»)474.

Как правило, зеленые кредиты выдаются филиалами иностранных банков. Однако с учетом изменения геополитической обстановки и ужесточения санкционного режима, введенного в отношении России со стороны ряда недружественных стран, такое едва ли возможно. Соответственно, единственным вариантом получения такого кредита является обращение в российские банки (Сбербанк, Совкомбанк, Банк ВТБ и др.), которые в последние годы стали предусматривать такую возможность475.

Регулирование зеленых кредитов осуществляется преимущественно посредством инструментов негосударственного регулирования, разрабатываемых ассоциациями участников кредитного рынка и рынка капитала и носящих рекомендательный характер. Наиболее важными такими документами являются, в частности:

— Принципы зеленого кредитования (Green Loan Principles) 2021 г. 476, направленные на создание системы рыночных стандартов, руководящих принципов и согласованной методологии, рекомендованной к использованию участниками рынка;

— Принципы кредитов, привязанных к устойчивому развитию (Sustainability Linked Loan Principles) 2021 г.477, посвященные синдицированным кредитам, привязанным к показателям устойчивого развития;

— Принципы социального кредитования (Social Loan Principles) 2021 г.478, направленные на содействие и поддержку экономической деятельности, которая смягчает последствия социальных проблем и позволяет достичь положительных социальных результатов.

Следующим зеленым инструментом финансовых институтов являются зеленые фондовые индексы (или индексы зеленых облигаций), которые определяют принадлежность конкретных облигаций к категории зеленых и позволяют инвесторам осуществлять инвестиции в портфель зеленых облигаций в целях диверсификации рисков479. Организациями, осуществляющими расчет таких индексов, являются сертифицированные учреждения (Bank of America, Barclays, Merill Lynch, MSCI, Standard & Poor`s, Solactive)480, каждое из которых использует собственную методологию для определения компонентов индекса.

Еще одним интересным инструментом зеленого финансирования являются зеленые инвестиционные фонды, представляющие собой паевые инвестиционные фонды или иные инвестиционные механизмы, предусматривающие осуществление инвестиций только в те компании, которые рассматриваются в качестве общественно сознательных (с точки зрения осуществления ими своей хозяйственной деятельности) или оказывают непосредственное содействие развитию социальной ответственности с использованием стандартизированных зеленых активов481.

Наиболее же перспективным для использования в Арктической зоне зеленым инструментом, способным привлечь средства в зеленые проекты и повысить экономический потенциал региона, являются зеленые облигации482, под которыми понимается особый вид облигаций (корпоративных долговых ценных бумаг), выпускаемых в целях финансирования и/или рефинансирования проектов, направленных на развитие зеленой экономики и соответствующих российским и международным принципам и стандартам483. В качестве основной цели проектов, финансируемых посредством зеленых облигаций, как правило, выступают: сохранение и охрана окружающей среды; предотвращение климатических изменений или адаптация к ним; рациональное использование природных ресурсов; развитие возобновляемой энергетики и повышение энергоэффективности; устойчивая утилизация отходов; развитие экологически чистого транспорта, низкоуглеродной экономики, органического сельского хозяйства и т. д.484

Основным требованием, предъявляемым к таким облигациям, является направление выручки от их эмиссии на финансирование инвестиционных проектов, отобранных по установленным специалистами критериям и приносящих очевидные экологические выгоды, которые подлежат оценке исходя из их качественных и количественных характеристик485. Кроме того, указанные облигации должны соответствовать ключевым принципам и стандартам, разработанным Международной ассоциацией рынков капитала (Green Bond Principles, ICMA), Инициативой по климатическим облигациям (Climate Bonds Standard, CBI) либо установленным в постановлении Правительства РФ от 21 сентября 2021 г. № 1587486.

По своим рискам, ценообразованию и доходности зеленые облигации практически ничем не отличаются от иных корпоративных облигаций, являются высоколиквидными финансовыми инструментами487 и дополнительно позволяют улучшить имидж компании, привлечь средства по более низким ставкам и получить государственную поддержку в виде налоговых и иных льгот488.

Указанные преимущества обусловливает высокую популярность зеленых облигаций как за рубежом, так и в России. В частности, несмотря на относительно недавнее начало развития рынка зеленых облигаций в нашей стране489, в настоящее время существуют примеры успешного финансирования проектов посредством данного инструмента. Так, только в 2022 г. имело место три выпуска зеленых облигаций, позволивших привлечь более 64 млрд руб. на реализацию проектов, направленных на снижение уровня выбросов парникового газа и загрязняющих веществ от автотранспорта490, развитие ЖКХ491, зеленого строительства и возобновляемых источников энергии492.

По состоянию на 6 июля 2023 г. объем рынка зеленых облигаций оценивается более чем в 307,67 млрд руб.493 и продолжает постоянно увеличиваться, несмотря на существенное изменение геополитической обстановки и ужесточение санкционного режима, введенного в отношении России со стороны ряда недружественных государств.

Правовое регулирование зеленых облигаций осуществляется как на международном, так и на национальном уровне. На международном уровне основными регуляторами таких облигаций выступают уже упомянутые Принципы зеленых облигаций, разработанные Международной ассоциацией рынков капитала (ICMA). По своей сути данный документ представляет собой адресованные участникам рынка рекомендации, применяемые на добровольной основе и содержащие положения, посвященные ключевым аспектам выпуска зеленых облигаций, а также требования к прозрачности и раскрытию информации, необходимой для осуществления оценки влияния инвестиций в такие облигации на состояние окружающей среды494.

На национальном уровне правовое регулирование зеленых облигаций осуществляется посредством ряда документов, особое место среди которых занимает постановление Правительства РФ от 21 сентября 2021 г. № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации», закрепляющее требование о необходимости обеспечения соответствии облигаций (в том числе зеленых) требованиям Банка России.

Не менее значимым источником регулирования зеленых облигаций в России являются положения Банка России, а именно:

— положение от 19 декабря 2019 г. № 706-П495, устанавливающее условия эмиссии зеленых облигаций;

— положение от 27 марта 2020 г. № 714-П496, определяющее особенности раскрытия информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, и др.

Важное значение для развития рынка зеленых облигаций в России имеет также ВЭБ.РФ, который согласно распоряжению Правительства РФ от 18 ноября 2020 г. № 3024-р является методологическим центром по финансовым инструментам устойчивого развития. Во исполнение возложенных на него функций ВЭБ.РФ была разработана Национальная зеленая методология и особенности ее применения, а также Таксономия зеленых проектов, закрепляющая критерии, которым должен соответствовать проект для признания его зеленым и, соответственно, имеющим право на привлечение денежных средств путем зеленых облигаций.

Как видно из всего вышеизложенного, в настоящее время для финансирования зеленых проектов, в том числе в Арктической зоне, могут быть использованы различные зеленые инструменты финансовых институтов, речь о которых шла ранее в настоящем параграфе. Однако наиболее перспективными для привлечения средств в арктические проекты являются зеленые облигации, которые, по мнению экспертов, способны смягчить последствия введения углеродного налога и привлечь финансовые средств в такие проекты (например, проекты, связанные с экспортом сжиженного природного газа и переводом на него арктических морских судов, а также проекты, связанные с переводом Кольской атомной электростанции [АЭС] на производство водорода)497.

Не менее интересным выглядит и высказываемое экспертами предложение о создании в России собственных финансовых инструментов, направленных на финансирование арктических проектов (например, Национального экологического банка)498.