автордың кітабын онлайн тегін оқу Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
Учебное пособие для бакалавров
Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор
Н. Г. Жаворонкова,
доктор юридических наук, профессор
В. Б. Агафонов
Информация о книге
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
О-75
Авторы:
Жаворонкова Н. Г., д. ю. н., проф., заслуженный юрист Российской Федерации — гл. 1 (§ 1–3 в соавт. с Выпхановой Г. В., Агафоновым В. Б.), 3 (§ 1 в соавт. с Агафоновым В. Б.); Выпханова Г. В., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1–3 в соавт. с Жаворонковой Н. Г., Агафоновым В. Б.; 1.1, 1.3, 2.1, 2.3–2.6); Агафонов В. Б., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1–3 в соавт. с Жаворонковой Н. Г., Выпхановой Г. В.; 2.2), 3 (§ 1 в соавт. с Жаворонковой Н. Г., 4 (4.1, 4.4)); Шпаковский Ю. Г., д. ю. н., проф. — гл. 2 (§ 1); Краснова И. О., д. ю. н., проф. — гл. 2 (§ 2); Хлуденева Н. И., к. ю. н., ведущий научный сотрудник отдела экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации — гл. 2 (§ 3), 3 (§ 6); Ведышева Н. О., к. ю. н., доц. — гл. 2 (§ 4); Кожевников К. К., к. ю. н., преп. — гл. 2 (§ 5); Зиновьева О. А., к. ю. н., доц. — гл. 3 (§ 2 ); Романова О. А., к. ю. н., доц. — гл. 3 (§ 3); Спиридонов Д. В., к. ю. н., преп. — гл. 3 (§ 4 (4.2, 4.3)); Мищенко В. Л., к. ю. н., доц. — гл. 3 (§ 5).
Рецензенты:
Боголюбов С. А., д. ю. н., проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. отделом экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации;
Волков Г. А., д. ю. н., проф. кафедры экологического и земельного права юридического факультета ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова».
В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также выявляются особенности правового регулирования охраны и использования всех видов природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.
Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2018 г.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программе бакалавриата, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
© Коллектив авторов, 2018
© ООО «Проспект», 2018
Список сокращений
| БНА — | Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. |
| ВАС РФ — | Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. |
| ВС РФ — | Верховный Суд Российской Федерации. |
| ВВС СССР (РСФСР) — | Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР). |
| Ведомости СНД и ВС РФ — | Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. |
| ВК РФ — | Водный кодекс Российской Федерации. |
| ГК РФ — | Гражданский кодекс Российской Федерации. |
| ГрК РФ — | Градостроительный кодекс Российской Федерации. |
| ЗК РФ — | Земельный кодекс Российской Федерации. |
| КоАП РФ — | Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. |
| ЛК РФ — | Лесной кодекс Российской Федерации. |
| Минприроды РФ — | Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. |
| НК РФ — | Налоговый кодекс Российской Федерации. |
| РГ — | «Российская газета». |
| САПП РФ — | Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. |
| СЗ РФ — | Собрание законодательства Российской Федерации. |
| ТК РФ — | Трудовой кодекс Российской Федерации. |
| УК РФ — | Уголовный кодекс Российской Федерации. |
Введение
Обеспеченность Российской Федерации природными ресурсами — важнейший экономический и политический фактор развития национального хозяйства, основа социально-экономического развития и экологического благополучия населения. Структура природных ресурсов, величина их запасов, качество, степень изученности и направления хозяйственного освоения оказывают непосредственное влияние на экономический потенциал Российской Федерации, поэтому рациональное использование и охрана имеющихся природных ресурсов имеют решающее значение при принятии управленческих решений и реализации программ долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Актуальность правовой охраны и рационального использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе обусловливается ростом масштабов потребления природных ресурсов, количества их добычи, заготовок, промышленного использования и экспорта при реализации проектов в сфере энергетики, острой необходимостью решения первоочередных задач сохранения природных ресурсов при одновременном создании условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, а также проведения согласованной энергетической и экологической политики на федеральном и региональном уровнях.
Кроме того, топливно-энергетический комплекс является основным загрязнителем окружающей среды, поэтому при осуществлении хозяйственной деятельности предприятиями ТЭК должны учитываться специальные требования в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической и промышленной безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций техногенного характера и др.
Основные формы влияния топливно-энергетического комплекса на окружающую среду состоят в следующем:
• загрязнение атмосферы: тепловой эффект, выделение в атмосферу газов и пыли;
• загрязнение гидросферы: тепловое загрязнение водоемов, выбросы загрязняющих веществ;
• загрязнение литосферы при транспортировке энергоносителей и захоронении отходов, при производстве энергии;
• загрязнение радиоактивными и токсичными отходами окружающей среды;
• изменение гидрологического режима рек гидроэлектростанциями и как следствие — загрязнение на территории водотока;
• создание электромагнитных полей вокруг линий электропередачи;
• извлечение и использование невозобновимых ресурсов;
• образование масштабных отходов, отвалов;
• изменение природных ландшафтов, фауны и флоры целых регионов;
• образование выемок, пустот, изменение гидрологического режима;
• вырубка лесов;
• создание предпосылок для техногенных аварий и природных катастроф.
В этой связи особую актуальность приобретает подготовка высококвалифицированных специалистов, имеющих специальные знания в сфере правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.
Структурой учебного пособия предусматривается последовательное изучение студентами теоретико-правовых основ охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, действующего законодательства, государственной политики и стратегического планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, системы и структуры органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также выявление особенностей правового регулирования охраны и использования отдельных природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.
В результате обучающийся должен:
1) Знать:
• понятие, виды и классификации природных ресурсов;
• основные формы воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду;
• законодательство в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, включая документы государственного стратегического планирования;
• особенности правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе;
• организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе;
• особенности правового регулирования охраны и использования отдельных видов природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе;
2) Уметь применять положения нормативных правовых и инструктивно-методических актов в области охраны окружающей среды и рационального использования и охраны природных ресурсов с учетом специфики хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса.
3) Владеть навыками анализа, толкования и применения норм действующего законодательства, анализа оценки материалов правоприменительной и судебной практики в сфере правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.
Глава 1.
Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
1.1. Понятие, структура и основные формы воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду
Топливно-энергетический комплекс (далее по тексту также ТЭК) представляет собой совокупность важнейших отраслей экономики Российской Федерации, осуществляющих производство электрической, тепловой энергии, добычу и транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов, оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии, обеспечение энергетической безопасности, рациональное использование энергетических ресурсов»1.
В структуру топливно-энергетического комплекса (ТЭК) традиционно принято включать «отрасли электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, атомной, сланцевой и торфяной промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, нефтехимическую промышленность, теплоэнергетику, энергосбережение и повышение энергетической эффективности»2.
Можно также говорить о сформировавшемся подходе к понятию топливно-энергетический комплекс как к общеэнергетической системе — совокупности энергетических ресурсов всех видов, предприятий по их добыче и производству, транспортированию, преобразованию, распределению и использованию, обеспечивающих снабжение потребителей различными видами энергии (электрической, тепловой, механической). Согласно такому подходу элементами (подсистемами) ТЭК являются: электроэнергетическая система, системы -газо, -нефте, -углеснабжения и система ядерной энергетики. ТЭК имеет иерархическую структуру, уровнями которой являются страна (государство), регион, район, отдельное предприятие»3.
Таким образом, топливно-энергетический комплекс России (ТЭК) — это «сложная система, включающая совокупность производств, процессов, материальных устройств по добыче топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), их преобразованию, транспортировке, распределению и потреблению как первичных, так и преобразованных видов энергоносителей»4.
Несмотря на исключительную значимость для экономики Российской Федерации, топливно-энергетический комплекс — один из основных источников загрязнения окружающей среды и потребления природных ресурсов. Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р5, на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации. Воздействие топливно-энергетического комплекса на окружающую среду также проявляется в отчуждении территорий, загрязнении почв отходами нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий, загрязнении атмосферного воздуха в результате сжигания нефтяного попутного газа, загрязнении земель, лесов, водных ресурсов, водной и морской среды нефтью и нефтепродуктами.
Деятельность хозяйствующих субъектов в сфере топливно-энергетического комплекса также является основным источником угроз возникновения аварий, а также чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Основную техногенную опасность представляют аварии и инциденты на объектах топливно-энергетического комплекса, которые отнесены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»6 к категории опасных производственных объектов. К ним следует отнести многочисленные аварии на промысловых трубопроводах, разливы нефти и нефтепродуктов с последующим возгоранием, разгерметизация технологического оборудования в результате значительного износа.
Основные формы влияния топливно-энергетического комплекса на окружающую среду состоят в следующем:
• загрязнение атмосферы: тепловой эффект, выделение в атмосферу газов и пыли;
• загрязнение гидросферы: тепловое загрязнение водоемов, выбросы загрязняющих веществ;
• загрязнение литосферы при транспортировке энергоносителей и захоронении отходов, при производстве энергии;
• загрязнение радиоактивными и токсичными отходами окружающей среды;
• изменение гидрологического режима рек гидроэлектростанциями и как следствие — загрязнение на территории водотока;
• создание электромагнитных полей вокруг линий электропередачи;
• извлечение и использование невозобновимых ресурсов;
• образование масштабных отходов, отвалов;
• изменение природных ландшафтов, фауны и флоры целых регионов;
• образование выемок, пустот, изменение гидрологического режима;
• вырубка лесов;
• создание предпосылок для техногенных аварий и природных катастроф.
Это не исчерпывающий перечень экологических последствий при реализации энергетических проектов.
1.2. Особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
1. Особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе определяются сложностью структуры топливно-энергетического комплекса, объединяющего ряд важнейших отраслей экономики (электроэнергетику, нефтегазовый комплекс, атомную энергетику и др.). Осуществление хозяйственной деятельности в той или иной отрасли предусматривает различные виды воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы, размещение отходов производства, вредное физическое воздействие и т. д.) или использование определенных видов природных ресурсов (водных объектов для эксплуатации ГЭС, добычи полезных ископаемых в нефтегазовом комплексе и т. д.).
В этой связи деятельность субъектов топливно-энергетического комплекса в каждой из указанных отраслей ограничена специальными эколого-правовыми требованиями, которые дифференцируются в зависимости от вида негативного воздействия на окружающую среду или природопользования.
2. Специфика охраны окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе обусловлена повышенной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов топливно-энергетического комплекса для окружающей среды и здоровья человека, вследствие чего обеспечивается особыми эколого-правовыми мерами, направленными на предупреждение и смягчение последствий негативной деятельности данных объектов, установленными в специальных нормативных правовых и инструктивно-технических актах (например, экспертиза промышленной безопасности, установление требований к техническим средствам и устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, соблюдение норм радиационной безопасности, нормативов предельно допустимого уровня физического воздействия (ПДУ), санитарно-эпидемиологических правил и норм и т. д.).
3. В процессе хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса осуществляется преобразование природных ресурсов7, которые используются или потенциально могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии в энергетические ресурсы8, представленные в виде либо носителя энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, либо в виде непосредственного вида энергии. При этом преобразование природных ресурсов в энергетические ресурсы может осуществляться как с изъятием природных ресурсов из природной среды, так и без такового.
Например, согласно ст. 11 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ9 на основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
В свою очередь, согласно ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»10 одним из видов основных видов пользования недрами является добыча полезных ископаемых, представляющая собой процесс разработки месторождения полезного ископаемого посредством извлечения полезных ископаемых из недр с помощью специальных технических средств и устройств. В дальнейшем осуществляется переработка, транспортировка, хранение и реализация полученного из недр минерального сырья.
Другим способом получения энергетических ресурсов из недр является производство тепловой и электрической энергии на геотермальных станциях за счет энергии, содержащейся в недрах (геотермальная энергетика). Данный вид энергетики относится к альтернативным видам энергетики, использующим возобновляемые энергетические ресурсы.
Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ11 в ст. 43 предусматривает возможность использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых. На лесных участках, предоставленных в аренду для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов. Реализация древесины, заготовленной при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Правилами реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43–46 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г. № 60412.
4. Согласно подп. «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы находятся в ведении Российской Федерации.
Это обуславливает особую роль Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в регулировании отношений, возникающих при охране окружающей среды и использовании природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также обеспечении экологической безопасности.
Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»13, ядерные материалы могут находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц.
Перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, утверждается Президентом Российской Федерации. Перечень российских юридических лиц (то есть юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации), в собственности которых могут находиться ядерные материалы, утверждается Президентом Российской Федерации. Ядерные установки могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации.
Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, устанавливающие требования к безопасному использованию атомной энергии, включая требования безопасности объектов использования атомной энергии, требования безопасности деятельности в области использования атомной энергии, в том числе цели, принципы и критерии безопасности, соблюдение которых обязательно при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии, разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии.
5. Особый статус и специальные требования к субъектам хозяйственной деятельности, которым предоставлено право пользования природными ресурсами. Как правило, большинство субъектов хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе имеют статус вертикально-интегрированных компаний с государственным участием.
Так, согласно ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.
6. Объекты топливно-энергетического комплекса признаются высокорисковыми объектами, имеющими высокую степень потенциальной опасности и уязвимости. В качестве таких рисков могут выступать техногенные факторы (например, авария на Чернобыльской АЭС привела к загрязнению радиоактивными веществами больших территорий и их отчуждению), природные факторы (например, загрязнение территорий при добыче полезных ископаемых с повышенным содержанием естественных природных радионуклидов (уран, торий, радий), а также факторы, связанные с возможными актами незаконного вмешательства (например, диверсия на Баксанской ГЭС в 2010 г.).
Данные факторы обуславливают необходимость установления повышенного уровня безопасности в отношении таких объектов специальными федеральными законами (Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»14, Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»15, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»16, Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17 и др.).
7. Деятельность субъектов топливно-энергетического комплекса оказывает повышенное негативное воздействие на окружающую среду в целом и ее отдельные компоненты (почву, водные объекты, леса, объекты животного мира), что приводит к необратимым последствиям, которые влекут во многих случаях разрушение или деградацию естественных экологических систем, природных комплексов и природных объектов, приводят к возникновению чрезвычайных ситуаций.
В связи с этим в целях оценки влияния основных источников антропогенного воздействия (техногенных и естественных) на окружающую среду и здоровье человека, выявления и учета данных территорий, а также предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций, действующим законодательством на органы государственной власти и субъекты хозяйственной деятельности, эксплуатирующие данные объекты, возложена обязанность проводить паспортизацию данных источников, предприятий, а также территорий.
Так, согласно Порядку разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. № 9318, радиационно-гигиеническая паспортизация организаций и территорий является государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения (техногенных и естественных) и направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, сопряженной с другими системами наблюдения за ионизирующим излучением.
Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий должны включать:
• оценку радиационной безопасности населения (персонала);
• информацию о территориях и группах риска населения (персонала), подверженных повышенным уровням воздействия ионизирующего излучения;
• прогноз радиационной ситуации в организациях, использующих источники ионизирующих излучений, и на территориях;
• рекомендации, необходимые для планирования, проведения мероприятий и принятия решений, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);
• анализ эффективности проводимых мероприятий, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);
• информацию, необходимую для принятия решений органами управления.
Ведение радиационно-гигиенического паспорта организаций, использующих источники ионизирующего излучения, осуществляется в установленном порядке органами управления этих организаций.
Ведение радиационно-гигиенического паспорта территорий осуществляется в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Приказом МЧС Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. № 506 также утвержден типовой паспорт безопасности опасного объекта19. Паспорт безопасности предназначен для разработки паспортов безопасности на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, гидротехнических сооружениях в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.
Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для решения следующих задач:
• определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения;
• определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
• оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
• оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах;
• оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
• разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте.
Разработку паспорта безопасности опасного объекта организует руководство объекта.
8. В целях обеспечения безопасности населения и минимизации негативного воздействия объектов топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и здоровья человека в отношении таких объектов предусматривается создание санитарно-защитных зон, зон наблюдения, зон безопасности, охранных зон и иных зон с особым правовым режимом.
Так согласно Федеральному закону от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» вокруг источника ионизирующего излучения устанавливается:
• санитарно-защитная зона — территория, на который уровень облучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения для населения. В санитарно-защитной зоне запрещается постоянное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный контроль;
• зона наблюдения — территория за пределами санитарно-защитной зоны, на которой проводится радиационный контроль
Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения устанавливаются особые территории — санитарно-защитная зона, зона наблюдения и зона с особыми условиями использования территорий (зона безопасности).
В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны.
В зоне наблюдения органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Особый правовой режим зоны безопасности устанавливается в целях повышения уровня антитеррористической защищенности объектов использования атомной энергии и включает в себя:
• ограничения на въезд на территорию зоны безопасности и (или) пребывание на ней граждан с установлением перечня оснований для отказа во въезде на территорию зоны безопасности или в пребывании на ней граждан;
• ограничения на полеты летательных аппаратов (включая воздушные суда) над территорией зоны безопасности;
• ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, связанные с ограничениями на въезд на территорию зоны безопасности и (или) пребывание на ней граждан;
• ограничения, установленные федеральными законами.
• Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Минтопэнерго РФ 29 апреля 1992 г., постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 920, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) предусмотрено создание охранных зон:
• вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы;
• вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих сжиженные углеводородные газы, нестабильные бензин и конденсат;
• вдоль трасс многониточных трубопроводов;
• вдоль подводных переходов;
• вокруг емкостей для хранения и разгазирования конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска продукции;
• вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наливных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа, пунктов подогрева нефти, нефтепродуктов.
Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС»21 предусматривает зонирование территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, а также устанавливает особый правовой режим в отношении каждой территории (зоны).
Зоны радиоактивного загрязнения включают в себя:
• зону отчуждения;
• зону отселения;
• зону проживания с правом на отселение;
• зону проживания с льготным социально-экономическим статусом.
Границы этих зон устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов и пересматриваются Правительством Российской Федерации не реже чем один раз в пять лет.
9. При осуществлении федерального государственного надзора в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, помимо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющейся специальным уполномоченным органом исполнительной власти в сфере федерального государственного экологического надзора, также участвуют и иные федеральные органы исполнительной власти.
Так, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии), уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), органом государственного горного надзора, органом федерального государственного энергетического надзора, органом федерального государственного строительного надзора.
Согласно Положению о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 29322, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор по следующим вопросам:
а) безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений;
б) соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Помимо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, специальными контрольно-надзорными полномочиями обладают Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»23.
10. Специфика государственного экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе, заключающаяся в установлении для источников негативного воздействия специальных видов экологических и гигиенических нормативов.
Применительно к деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса помимо нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, образования отходов производства и потребления большое значение имеют нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий), нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (при добыче полезных ископаемых), федеральные нормы и правила и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды (санитарные правила, нормы, правила радиационной безопасности, своды правил, правила охраны труда и т. д.), а также применение наилучших доступных технологий.
Наилучшая доступная технология — технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения.
Согласно ст. 28.1. Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду. К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 2674-р24 утвержден Перечень областей применения наилучших доступных технологий, согласно которому к видам хозяйственной и (или) иной деятельности, оказывающей значительное негативное воздействие на окружающую среду, относятся:
• добыча и обогащение железных руд, производство чугуна, стали и ферросплавов, производство изделий дальнейшего передела черных металлов;
• добыча и обогащение руд цветных металлов, производство цветных металлов;
• добыча нефти и природного газа;
• производство кокса и нефтепродуктов, переработка природного газа;
• добыча и обогащение угля и антрацита;
• производство электрической и тепловой энергии через сжигание топлива и др.
11. Особые основания возникновения и особый порядок предоставления природных ресурсов в пользование субъектам топливно-энергетического комплекса.
Например, согласно Закону Российской Федерации «О недрах» основаниями возникновения права пользования участками недр являются:
1) решение Правительства Российской Федерации;
2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа;
3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;
4) решение конкурсной или аукционной комиссии;
5) решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом;
6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, в целях геологического изучения недр может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» участки континентального шельфа, к которым относятся участки недр континентального шельфа, могут предоставляться лицам, соответствующим требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», при этом предоставление в пользование участков осуществляется без проведения аукционов.
Лицензии на пользование недрами выдаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, или с уведомлением указанных органов.
12. Информация о воздействии деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса на окружающую среду, климат, о мерах, принимаемых по охране окружающей среды, адаптации к изменениям климата и смягчению антропогенного воздействия на климат подлежит обязательному учету в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса согласно требованиям Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»25.
Отраслевыми сегментами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса являются:
1) нефтедобывающая промышленность, нефтеперерабатывающая промышленность, нефтехимическая промышленность, транспортировка по магистральным трубопроводам нефти и нефтепродуктов;
2) газовая промышленность, транспортировка по трубопроводам газа и продуктов его переработки;
3) угольная промышленность, сланцевая промышленность, торфяная промышленность;
4) электроэнергетика, теплоэнергетика;
5) энергосбережение и повышение энергетической эффективности;
6) иные направления функционирования (отрасли) топливно-энергетического комплекса, определенные Правительством Российской Федерации.
13. Обязательным условием хозяйственной деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса является наличие и документальное подтверждение необходимых технических, технологических и кадровых возможностей, финансовых, материальных и иных ресурсов, достаточных для осуществления своих функций.
Согласно Административному регламенту Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденному приказом Минприроды Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 15626, необходимым условием участия в конкурсе или аукционе на право пользования участками недр является предоставление заявителем документов, содержащих, в том числе:
• данные о технических и технологических и кадровых возможностях заявителя, а также других предприятий, привлекаемых им в качестве подрядчиков;
• сведения о кадровом составе заявителя, квалифицированных специалистов, которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр (копия штатного расписания заявителя, копии дипломов квалифицированных специалистов и т. д.), технических средств и технологий, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ.
1.3. Законодательство в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
На предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду топливно-энергетического комплекса, обеспечение экологической безопасности направлены предусмотренные законодательством экологические требования, установленные не только для объектов энергетики, но и в отношении различных стадий энергетического цикла (применительно к добыче, производству, переработке, обогащению, преобразованию, хранению, передаче, распределению, транспортировке, поставкам, перевалке, перегрузке, отгрузке, реализации энергетических ресурсов).
Правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе имеет сложный комплексный характер, поскольку осуществляется правовыми нормами экологического, энергетического и другого смежного законодательства.
Непосредственно требования к субъектам топливно-энергетического комплекса содержатся, в первую очередь, в экологическом законодательстве, которое является внешней формой отражения экологического права как самостоятельной отрасли российского права, включающей интегрированные нормы, направленные на охрану окружающей среды как экосистемы, дифференцированные (поресурсные) нормы, направленные на охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов, а также экологизированные нормы других отраслей права.
Применительно к сфере топливно-энергетического комплекса интегрированные эколого-правовые нормы содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» 27. Этим базовым Законом заложены общие основы охраны окружающей среды при реализации энергетических проектов. В главе VII Закона установлены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики.
Предотвращение негативного воздействия на окружающую среду некоторых видов деятельности, намечаемых к реализации в топливно-энергетическом комплексе, обеспечивается проведением государственной экологической экспертизы. В числе ее объектов, указанных в ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»5, указаны проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов, проекты соглашений о разделе продукции, проекты ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов континентального шельфа, созданию, эксплуатации, использованию установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ на континентальном шельфе, что предусмотрено ст. 31 Федерального закона от 30 ноября 1995 г
...
