Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

Учебное пособие для бакалавров

Ответственные редакторы
доктор юридических наук, профессор
Н. Г. Жаворонкова,
доктор юридических наук, профессор
В. Б. Агафонов

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

О-75

Авторы:

Жаворонкова Н. Г., д. ю. н., проф., заслуженный юрист Российской Федерации — гл. 1 (§ 1–3 в соавт. с Выпхановой Г. В., Агафоновым В. Б.), 3 (§ 1 в соавт. с Агафоновым В. Б.); Выпханова Г. В., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1–3 в соавт. с Жаворонковой Н. Г., Агафоновым В. Б.; 1.1, 1.3, 2.1, 2.3–2.6); Агафонов В. Б., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1–3 в соавт. с Жаворонковой Н. Г., Выпхановой Г. В.; 2.2), 3 (§ 1 в соавт. с Жаворонковой Н. Г., 4 (4.1, 4.4)); Шпаковский Ю. Г., д. ю. н., проф. — гл. 2 (§ 1); Краснова И. О., д. ю. н., проф. — гл. 2 (§ 2); Хлуденева Н. И., к. ю. н., ведущий научный сотрудник отдела экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации — гл. 2 (§ 3), 3 (§ 6); Ведышева Н. О., к. ю. н., доц. — гл. 2 (§ 4); Кожевников К. К., к. ю. н., преп. — гл. 2 (§ 5); Зиновьева О. А., к. ю. н., доц. — гл. 3 (§ 2 ); Романова О. А., к. ю. н., доц. — гл. 3 (§ 3); Спиридонов Д. В., к. ю. н., преп. — гл. 3 (§ 4 (4.2, 4.3)); Мищенко В. Л., к. ю. н., доц. — гл. 3 (§ 5).

Рецензенты:

Боголюбов С. А., д. ю. н., проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. отделом экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве Российской Федерации;

Волков Г. А., д. ю. н., проф. кафедры экологического и земельного права юридического факультета ФГБОУ ВО «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова».

В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также выявляются особенности правового регулирования охраны и использования всех видов природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2018 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программе бакалавриата, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Список сокращений

БНА —	Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
ВАС РФ —	Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.
ВС РФ —	Верховный Суд Российской Федерации.
ВВС СССР (РСФСР) —	Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР).
Ведомости СНД и ВС РФ —	Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.
ВК РФ —	Водный кодекс Российской Федерации.
ГК РФ —	Гражданский кодекс Российской Федерации.
ГрК РФ —	Градостроительный кодекс Российской Федерации.
ЗК РФ —	Земельный кодекс Российской Федерации.
КоАП РФ —	Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
ЛК РФ —	Лесной кодекс Российской Федерации.
Минприроды РФ —	Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
НК РФ —	Налоговый кодекс Российской Федерации.
РГ —	«Российская газета».
САПП РФ —	Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.
СЗ РФ —	Собрание законодательства Российской Федерации.
ТК РФ —	Трудовой кодекс Российской Федерации.
УК РФ —	Уголовный кодекс Российской Федерации.

Введение

Обеспеченность Российской Федерации природными ресурсами — важнейший экономический и политический фактор развития национального хозяйства, основа социально-экономического развития и экологического благополучия населения. Структура природных ресурсов, величина их запасов, качество, степень изученности и направления хозяйственного освоения оказывают непосредственное влияние на экономический потенциал Российской Федерации, поэтому рациональное использование и охрана имеющихся природных ресурсов имеют решающее значение при принятии управленческих решений и реализации программ долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Актуальность правовой охраны и рационального использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе обусловливается ростом масштабов потребления природных ресурсов, количества их добычи, заготовок, промышленного использования и экспорта при реализации проектов в сфере энергетики, острой необходимостью решения первоочередных задач сохранения природных ресурсов при одновременном создании условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, а также проведения согласованной энергетической и экологической политики на федеральном и региональном уровнях.

Кроме того, топливно-энергетический комплекс является основным загрязнителем окружающей среды, поэтому при осуществлении хозяйственной деятельности предприятиями ТЭК должны учитываться специальные требования в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической и промышленной безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций техногенного характера и др.

Основные формы влияния топливно-энергетического комплекса на окружающую среду состоят в следующем:

• загрязнение атмосферы: тепловой эффект, выделение в атмо­сферу газов и пыли;

• загрязнение гидросферы: тепловое загрязнение водоемов, выбросы загрязняющих веществ;

• загрязнение литосферы при транспортировке энергоносителей и захоронении отходов, при производстве энергии;

• загрязнение радиоактивными и токсичными отходами окружающей среды;

• изменение гидрологического режима рек гидроэлектростанциями и как следствие — загрязнение на территории водотока;

• создание электромагнитных полей вокруг линий электропередачи;

• извлечение и использование невозобновимых ресурсов;

• образование масштабных отходов, отвалов;

• изменение природных ландшафтов, фауны и флоры целых регионов;

• образование выемок, пустот, изменение гидрологического режима;

• вырубка лесов;

• создание предпосылок для техногенных аварий и природных катастроф.

В этой связи особую актуальность приобретает подготовка высококвалифицированных специалистов, имеющих специальные знания в сфере правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

Структурой учебного пособия предусматривается последовательное изучение студентами теоретико-правовых основ охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, действующего законодательства, государственной политики и стратегического планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, системы и структуры органов государственной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также выявление особенностей правового регулирования охраны и использования отдельных природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

В результате обучающийся должен:

1) Знать:

• понятие, виды и классификации природных ресурсов;

• основные формы воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду;

• законодательство в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, включая документы государственного стратегического планирования;

• особенности правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе;

• организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе;

• особенности правового регулирования охраны и использования отдельных видов природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе;

2) Уметь применять положения нормативных правовых и инструктивно-методических актов в области охраны окружающей среды и рационального использования и охраны природных ресурсов с учетом специфики хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса.

3) Владеть навыками анализа, толкования и применения норм действующего законодательства, анализа оценки материалов правоприменительной и судебной практики в сфере правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

Глава 1.
Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

1.1. Понятие, структура и основные формы воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду

Топливно-энергетический комплекс (далее по тексту также ТЭК) представляет собой совокупность важнейших отраслей экономики Российской Федерации, осуществляющих производство электрической, тепловой энергии, добычу и транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов, оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии, обес­печение энергетической безопасности, рациональное использование энергетических ресурсов»1.

В структуру топливно-энергетического комплекса (ТЭК) традиционно принято включать «отрасли электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, атомной, сланцевой и торфяной промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, нефтехимическую промышленность, теплоэнергетику, энергосбережение и повышение энергетической эффективности»2.

Можно также говорить о сформировавшемся подходе к понятию топливно-энергетический комплекс как к общеэнергетической системе — совокупности энергетических ресурсов всех видов, предприятий по их добыче и производству, транспортированию, преобразованию, распределению и использованию, обеспечивающих снабжение потребителей различными видами энергии (электрической, тепловой, механической). Согласно такому подходу элементами (подсистемами) ТЭК являются: электроэнергетическая система, системы -газо, -нефте, -углеснабжения и система ядерной энергетики. ТЭК имеет иерархическую структуру, уровнями которой являются страна (государство), регион, район, отдельное предприятие»3.

Таким образом, топливно-энергетический комплекс России (ТЭК) — это «сложная система, включающая совокупность производств, процессов, материальных устройств по добыче топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), их преобразованию, транспортировке, распределению и потреблению как первичных, так и преобразованных видов энергоносителей»4.

Несмотря на исключительную значимость для экономики Российской Федерации, топливно-энергетический комплекс — один из основных источников загрязнения окружающей среды и потребления природных ресурсов. Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р5, на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации. Воздействие топливно-энергетического комплекса на окружающую среду также проявляется в отчуждении территорий, загрязнении почв отходами нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий, загрязнении атмосферного воздуха в результате сжигания нефтяного попутного газа, загрязнении земель, лесов, водных ресурсов, водной и морской среды нефтью и нефтепродуктами.

Деятельность хозяйствующих субъектов в сфере топливно-энергетического комплекса также является основным источником угроз возникновения аварий, а также чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Основную техногенную опасность представляют аварии и инциденты на объектах топливно-энергетического комплекса, которые отнесены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»6 к категории опасных производственных объектов. К ним следует отнести многочисленные аварии на промысловых трубопроводах, разливы нефти и нефтепродуктов с последующим возгоранием, разгерметизация технологического оборудования в результате значительного износа.

Основные формы влияния топливно-энергетического комплекса на окружающую среду состоят в следующем:

• загрязнение атмосферы: тепловой эффект, выделение в атмосферу газов и пыли;

• загрязнение гидросферы: тепловое загрязнение водоемов, выбросы загрязняющих веществ;

• загрязнение литосферы при транспортировке энергоносителей и захоронении отходов, при производстве энергии;

• загрязнение радиоактивными и токсичными отходами окружающей среды;

• изменение гидрологического режима рек гидроэлектростанциями и как следствие — загрязнение на территории водотока;

• создание электромагнитных полей вокруг линий электропередачи;

• извлечение и использование невозобновимых ресурсов;

• образование масштабных отходов, отвалов;

• изменение природных ландшафтов, фауны и флоры целых регионов;

• образование выемок, пустот, изменение гидрологического режима;

• вырубка лесов;

• создание предпосылок для техногенных аварий и природных катастроф.

Это не исчерпывающий перечень экологических последствий при реализации энергетических проектов.

1.2. Особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

1. Особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе определяются сложностью структуры топливно-энергетического комплекса, объединяющего ряд важнейших отраслей экономики (электроэнергетику, нефтегазовый комплекс, атомную энергетику и др.). Осуществление хозяйственной деятельности в той или иной отрасли предусматривает различные виды воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы, размещение отходов производства, вредное физическое воздействие и т. д.) или использование определенных видов природных ресурсов (водных объектов для эксплуатации ГЭС, добычи полезных ископаемых в нефтегазовом комплексе и т. д.).

В этой связи деятельность субъектов топливно-энергетического комплекса в каждой из указанных отраслей ограничена специальными эколого-правовыми требованиями, которые дифференцируются в зависимости от вида негативного воздействия на окружающую среду или природопользования.

2. Специфика охраны окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе обусловлена повышенной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов топливно-энергетического комплекса для окружающей среды и здоровья человека, вследствие чего обеспечивается особыми эколого-правовыми мерами, направленными на предупреждение и смягчение последствий негативной деятельности данных объектов, установленными в специальных нормативных правовых и инструктивно-технических актах (например, экспертиза промышленной безопасности, установление требований к техническим средствам и устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, соблюдение норм радиационной безопасности, нормативов предельно допустимого уровня физического воздействия (ПДУ), санитарно-эпидемиологических правил и норм и т. д.).

3. В процессе хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса осуществляется преобразование природных ресурсов7, которые используются или потенциально могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии в энергетические ресурсы8, представленные в виде либо носителя энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, либо в виде непосредственного вида энергии. При этом преобразование природных ресурсов в энергетические ресурсы может осуществляться как с изъятием природных ресурсов из природной среды, так и без такового.

Например, согласно ст. 11 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ9 на основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

В свою очередь, согласно ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»10 одним из видов основных видов пользования недрами является добыча полезных ископаемых, представляющая собой процесс разработки месторождения полезного ископаемого посредством извлечения полезных ископаемых из недр с помощью специальных технических средств и устройств. В дальнейшем осуществляется переработка, транспортировка, хранение и реализация полученного из недр минерального сырья.

Другим способом получения энергетических ресурсов из недр является производство тепловой и электрической энергии на геотермальных станциях за счет энергии, содержащейся в недрах (геотермальная энергетика). Данный вид энергетики относится к альтернативным видам энергетики, использующим возобновляемые энергетические ресурсы.

Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ11 в ст. 43 предусматривает возможность использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых. На лесных участках, предоставленных в аренду для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов. Реализация древесины, заготовленной при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Правилами реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43–46 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г. № 60412.

4. Согласно подп. «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы находятся в ведении Российской Федерации.

Это обуславливает особую роль Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в регулировании отношений, возникающих при охране окружающей среды и использовании природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также обеспечении экологической безопасности.

Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»13, ядерные материалы могут находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц.

Перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, утверждается Президентом Российской Федерации. Перечень российских юридических лиц (то есть юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации), в собственности которых могут находиться ядерные материалы, утверждается Президентом Российской Федерации. Ядерные установки могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации.

Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, устанавливающие требования к безопасному использованию атомной энергии, включая требования безопасности объектов использования атомной энергии, требования безопасности деятельности в области использования атомной энергии, в том числе цели, принципы и критерии безопасности, соблюдение которых обязательно при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии, разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии.

5. Особый статус и специальные требования к субъектам хозяйственной деятельности, которым предоставлено право пользования природными ресурсами. Как правило, большинство субъектов хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе имеют статус вертикально-интегрированных компаний с государственным участием.

Так, согласно ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

6. Объекты топливно-энергетического комплекса признаются высокорисковыми объектами, имеющими высокую степень потенциальной опасности и уязвимости. В качестве таких рисков могут выступать техногенные факторы (например, авария на Чернобыльской АЭС привела к загрязнению радиоактивными веществами больших территорий и их отчуждению), природные факторы (например, загрязнение территорий при добыче полезных ископаемых с повышенным содержанием естественных природных радионуклидов (уран, торий, радий), а также факторы, связанные с возможными актами незаконного вмешательства (например, диверсия на Баксанской ГЭС в 2010 г.).

Данные факторы обуславливают необходимость установления повышенного уровня безопасности в отношении таких объектов специальными федеральными законами (Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»14, Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»15, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»16, Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»17 и др.).

7. Деятельность субъектов топливно-энергетического комплекса оказывает повышенное негативное воздействие на окружающую среду в целом и ее отдельные компоненты (почву, водные объекты, леса, объекты животного мира), что приводит к необратимым последствиям, которые влекут во многих случаях разрушение или деградацию естественных экологических систем, природных комплексов и природных объектов, приводят к возникновению чрезвычайных ситуаций.

В связи с этим в целях оценки влияния основных источников антропогенного воздействия (техногенных и естественных) на окружающую среду и здоровье человека, выявления и учета данных территорий, а также предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций, действующим законодательством на органы государственной власти и субъекты хозяйственной деятельности, эксплуатирующие данные объекты, возложена обязанность проводить паспортизацию данных источников, предприятий, а также территорий.

Так, согласно Порядку разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. № 9318, радиационно-гигиеническая паспортизация организаций и территорий является государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения (техногенных и естественных) и направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, сопряженной с другими системами наблюдения за ионизирующим излучением.

Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий должны включать:

• оценку радиационной безопасности населения (персонала);

• информацию о территориях и группах риска населения (персонала), подверженных повышенным уровням воздействия ионизирующего излучения;

• прогноз радиационной ситуации в организациях, использующих источники ионизирующих излучений, и на территориях;

• рекомендации, необходимые для планирования, проведения мероприятий и принятия решений, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);

• анализ эффективности проводимых мероприятий, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);

• информацию, необходимую для принятия решений органами управления.

Ведение радиационно-гигиенического паспорта организаций, использующих источники ионизирующего излучения, осуществляется в установленном порядке органами управления этих организаций.

Ведение радиационно-гигиенического паспорта территорий осуществляется в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Приказом МЧС Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. № 506 также утвержден типовой паспорт безопасности опасного объекта19. Паспорт безопасности предназначен для разработки паспортов безопасности на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, гидротехнических сооружениях в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для решения следующих задач:

• определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения;

• определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;

• оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;

• оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах;

• оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;

• разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте.

Разработку паспорта безопасности опасного объекта организует руководство объекта.

8. В целях обеспечения безопасности населения и минимизации негативного воздействия объектов топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и здоровья человека в отношении таких объектов предусматривается создание санитарно-защитных зон, зон наблюдения, зон безопасности, охранных зон и иных зон с особым правовым режимом.

Так согласно Федеральному закону от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» вокруг источника ионизирующего излучения устанавливается:

• санитарно-защитная зона — территория, на который уровень облучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения для населения. В санитарно-защитной зоне запрещается постоянное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный контроль;

• зона наблюдения — территория за пределами санитарно-защитной зоны, на которой проводится радиационный контроль

Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения устанавливаются особые территории — санитарно-защитная зона, зона наблюдения и зона с особыми условиями использования территорий (зона безопасности).

В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны.

В зоне наблюдения органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Особый правовой режим зоны безопасности устанавливается в целях повышения уровня антитеррористической защищенности объектов использования атомной энергии и включает в себя:

• ограничения на въезд на территорию зоны безопасности и (или) пребывание на ней граждан с установлением перечня оснований для отказа во въезде на территорию зоны безопасности или в пребывании на ней граждан;

• ограничения на полеты летательных аппаратов (включая воздушные суда) над территорией зоны безопасности;

• ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, связанные с ограничениями на въезд на территорию зоны безопасности и (или) пребывание на ней граждан;

• ограничения, установленные федеральными законами.

• Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Минтопэнерго РФ 29 апреля 1992 г., постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 920, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) предусмотрено создание охранных зон:

• вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы;

• вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих сжиженные углеводородные газы, нестабильные бензин и конденсат;

• вдоль трасс многониточных трубопроводов;

• вдоль подводных переходов;

• вокруг емкостей для хранения и разгазирования конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска продукции;

• вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наливных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа, пунктов подогрева нефти, нефтепродуктов.

Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС»21 предусматривает зонирование территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, а также устанавливает особый правовой режим в отношении каждой территории (зоны).

Зоны радиоактивного загрязнения включают в себя:

• зону отчуждения;

• зону отселения;

• зону проживания с правом на отселение;

• зону проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Границы этих зон устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов и пересматриваются Правительством Российской Федерации не реже чем один раз в пять лет.

9. При осуществлении федерального государственного надзора в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, помимо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющейся специальным уполномоченным органом исполнительной власти в сфере федерального государственного экологического надзора, также участвуют и иные федеральные органы исполнительной власти.

Так, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии), уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), органом государственного горного надзора, органом федерального государственного энергетического надзора, органом федерального государственного строительного надзора.

Согласно Положению о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 29322, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор по следующим вопросам:

а) безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений;

б) соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Помимо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, специальными контрольно-надзорными полномочиями обладают Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»23.

10. Специфика государственного экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе, заключающаяся в установлении для источников негативного воздействия специальных видов экологических и гигиенических нормативов.

Применительно к деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса помимо нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, образования отходов производства и потребления большое значение имеют нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий), нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (при добыче полезных ископаемых), федеральные нормы и правила и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды (санитарные правила, нормы, правила радиационной безопасности, своды правил, правила охраны труда и т. д.), а также применение наилучших доступных технологий.

Наилучшая доступная технология — технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения.

Согласно ст. 28.1. Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду. К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 2674-р24 утвержден Перечень областей применения наилучших доступных технологий, согласно которому к видам хозяйственной и (или) иной деятельности, оказывающей значительное негативное воздействие на окружающую среду, относятся:

• добыча и обогащение железных руд, производство чугуна, стали и ферросплавов, производство изделий дальнейшего передела черных металлов;

• добыча и обогащение руд цветных металлов, производство цветных металлов;

• добыча нефти и природного газа;

• производство кокса и нефтепродуктов, переработка природного газа;

• добыча и обогащение угля и антрацита;

• производство электрической и тепловой энергии через сжигание топлива и др.

11. Особые основания возникновения и особый порядок предоставления природных ресурсов в пользование субъектам топливно-энергетического комплекса.

Например, согласно Закону Российской Федерации «О недрах» основаниями возникновения права пользования участками недр являются:

1) решение Правительства Российской Федерации;

2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа;

3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

4) решение конкурсной или аукционной комиссии;

5) решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом;

6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, в целях геологического изучения недр может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» участки континентального шельфа, к которым относятся участки недр континентального шельфа, могут предоставляться лицам, соответствующим требованиям, предусмотренным ч. 3 ст. 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», при этом предоставление в пользование участков осуществляется без проведения аукционов.

Лицензии на пользование недрами выдаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, или с уведомлением указанных органов.

12. Информация о воздействии деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса на окружающую среду, климат, о мерах, принимаемых по охране окружающей среды, адаптации к изменениям климата и смягчению антропогенного воздействия на климат подлежит обязательному учету в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса согласно требованиям Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»25.

Отраслевыми сегментами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса являются:

1) нефтедобывающая промышленность, нефтеперерабатывающая промышленность, нефтехимическая промышленность, транспортировка по магистральным трубопроводам нефти и нефтепродуктов;

2) газовая промышленность, транспортировка по трубопроводам газа и продуктов его переработки;

3) угольная промышленность, сланцевая промышленность, торфяная промышленность;

4) электроэнергетика, теплоэнергетика;

5) энергосбережение и повышение энергетической эффективности;

6) иные направления функционирования (отрасли) топливно-энергетического комплекса, определенные Правительством Российской Федерации.

13. Обязательным условием хозяйственной деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса является наличие и документальное подтверждение необходимых технических, технологических и кадровых возможностей, финансовых, материальных и иных ресурсов, достаточных для осуществления своих функций.

Согласно Административному регламенту Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденному приказом Минприроды Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 15626, необходимым условием участия в конкурсе или аукционе на право пользования участками недр является предоставление заявителем документов, содержащих, в том числе:

• данные о технических и технологических и кадровых возможностях заявителя, а также других предприятий, привлекаемых им в качестве подрядчиков;

• сведения о кадровом составе заявителя, квалифицированных специалистов, которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр (копия штатного расписания заявителя, копии дипломов квалифицированных специалистов и т. д.), технических средств и технологий, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ.

1.3. Законодательство в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

На предотвращение и снижение негативного воздействия на окружающую среду топливно-энергетического комплекса, обеспечение экологической безопасности направлены предусмотренные законодательством экологические требования, установленные не только для объектов энергетики, но и в отношении различных стадий энергетического цикла (применительно к добыче, производству, переработке, обогащению, преобразованию, хранению, передаче, распределению, транспортировке, поставкам, перевалке, перегрузке, отгрузке, реализации энергетических ресурсов).

Правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе имеет сложный комплексный характер, поскольку осуществляется правовыми нормами экологического, энергетического и другого смежного законодательства.

Непосредственно требования к субъектам топливно-энергетического комплекса содержатся, в первую очередь, в экологическом законодательстве, которое является внешней формой отражения экологического права как самостоятельной отрасли российского права, включающей интегрированные нормы, направленные на охрану окружающей среды как экосистемы, дифференцированные (поресурсные) нормы, направленные на охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов, а также экологизированные нормы других отраслей права.

Применительно к сфере топливно-энергетического комплекса интегрированные эколого-правовые нормы содержатся в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» 27. Этим базовым Законом заложены общие основы охраны окружающей среды при реализации энергетических проектов. В главе VII Закона установлены требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики.

Предотвращение негативного воздействия на окружающую среду некоторых видов деятельности, намечаемых к реализации в топливно-энергетическом комплексе, обеспечивается проведением государственной экологической экспертизы. В числе ее объектов, указанных в ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»5, указаны проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов, проекты соглашений о разделе продукции, проекты ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов континентального шельфа, созданию, эксплуатации, использованию установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ на континентальном шельфе, что предусмотрено ст. 31 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе»28. Государственная экологическая экспертиза на континентальном шельфе является обязательной мерой по охране окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов континентального шельфа. Законом определены и другие требования в области охраны окружающей среды, например, при проведении на континентальном шельфе буровых работ (ст. 9).

Отдельные эколого-правовые требования в части необходимости соблюдения санитарных правил, которые применимы к деятельности топливно-энергетического комплекса, установлены Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»29, а также санитарными нормами и правилами.

В частности, СанПиН — «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденном постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 7430, содержит предписание о необходимости установления санитарно-защитной зоны в отношении любого объекта, являющегося источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Также к отношениям охраны окружающей среды и экологической безопасности в сфере топливно-энергетического комплекса применяются положения Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»31, Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»32, Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»33, а также иных нормативных правовых актов экологического законодательства.

При реализации энергетических проектов важное значение имеют дифференцированные нормы, содержащиеся в базовых нормативных правовых актах природоресурсного законодательства — Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ34, Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ35, Водном кодексе РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ36, а также Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»37.

Как отмечает М.И. Васильева, в целом земельное и природноресурсовое законодательство составляет важнейший сегмент правового регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса. С точки зрения предметного критерия деления права на отрасли земельное и другие природноресурсовые отрасли права, регулирующие отношения по использованию и охране земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, являются самостоятельными правовыми отраслями, включающими в себя и все те нормы, которые регулируют земельные и природноресурсовые отношения в целях обеспечения деятельности объектов ТЭК. Такого рода цели имеют значение функциональных задач и в этом смысле характеризуют лишь отдельные, хотя и безусловно важные, направления действия правовых норм, не «переходящих» при этом в энергетическое законодательство как условную интеграцию нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности по признаку секторальной (хозяйственной) общности сферы существования регулируемых ими отношений38.

Предусмотренные природоресурсными кодексами и законами правовые нормы направлены на рациональное использование природных ресурсов при осуществлении деятельности в топливно-энергетическом секторе экономики, охрану окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

Так, например, в ст. 89 Земельного кодекса РФ определены особенности правового режима земель энергетики. В ст.ст. 44, 45 Лесного кодекса РФ закреплены требования к использованию лесов для строительства и эксплуатации объектов, предназначенных и используемых для производства и передачи электрической энергии (гидротехнических сооружений и линейных объектов). Водный кодекс РФ также содержит правовые нормы, предусматривающие требования к использованию и охране водных объектов для целей производства электрической энергии (ст. ст. 46, 62).

Общие требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений определены в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»39. Правовую основу для осуществления недропользования субъектами топливно-энергетического комплекса составляет Закон РФ «О недрах», регулирующий отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов.

На охрану окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и рациональное использование природных и энергетических ресурсов направлены также другие природоресурсные и природоохранные законы и подзаконные нормативные правовые акты экологического законодательства, содержащие дифференцированные правовые нормы.

Например, в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»40 на территориях национальных парков запрещается, в частности, разведка и разработка полезных ископаемых; строительство трубопроводов, линий электропередачи.

Кроме того, экологические требования определены в энергетическом законодательстве. Экологизированные нормы содержатся в специальных законах энергетического законодательства и, в первую очередь, в интегрированных системообразующих законодательных актах, регулирующих общественные отношения в топливно-энергетическом комплексе, таких как: Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»41, Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»42.

Так, в ст. 10 Федерального закона «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» предусмотрены положения об обязательном включении в государственную информационную систему ТЭК информации о воздействии деятельности ее субъектов на окружающую среду, климат, о мерах, принимаемых по охране окружающей среды, адаптации к изменениям климата и смягчению антропогенного воздействия на него (п. 14), а также информации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, об инцидентах или авариях, создающих угрозу безопасности на объектах ТЭК (п. 20)43.

В ст. 4 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» одними из базовых принципов правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности являются принцип эффективного и рационального использования энергетических ресурсов, а также использования энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.

К числу системообразующих законодательных актов энергетического законодательства относится также Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»44, направленный на предотвращение аварий, терактов и иных внешних воздействий на объектах ТЭК. Закон дает их четкий перечень, в который включаются: объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтепере-сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения. Несмотря на то, что эти объекты в действительности являются экологически опасными, эти аспекты не отражены в понятии «безопасность объектов ТЭК», которая в Законе определяется как состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства. Между тем, фактические примеры, особенно случаи радиационного загрязнения в ТЭК, показывают, что потенциальная экологическая опасность от производственных аварий, террористических актов и латентная опасность постоянного загрязнения окружающей среды несопоставимы. Латентная опасность загрязнения, а вместе с ней и ущерб, причиняемый окружающей среде, здоровью человека, а также сфере социального развития и экономики в целом, намного выше, чем совокупный ущерб от аварий на объектах ТЭК. Соответственно, экологическая безопасность должна включаться в качестве составной части безопасности объектов ТЭК.

Экологизированные нормы содержатся в законодательных актах, регулирующих общественные отношения в различных сферах деятельности ТЭК на основе дифференцированного подхода. К ним относятся: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»45, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»46, Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»47, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»48.

Так, например, Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» к основным принципам государственной политики в области газоснабжения в Российской Федерации относит такие принципы, как «государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности», а также «государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение».

Обеспечение экологической безопасности электроэнергетики является одним из принципов организации экономических отношений и основы государственной политики в сфере электроэнергетики, предусмотренных ст. 6 Федеральный закон «Об электроэнергетике». Аналогичный принцип выделен в ст. 3 Федерального закона «О теплоснабжении». В ст. 23 Закона предусмотрено также, что развитие систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется в целях удовлетворения спроса на тепловую энергию, теплоноситель и обеспечения надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом при минимальном вредном воздействии на окружающую среду, экономического стимулирования развития и внедрения энергосберегающих технологий.

Наиболее полно экологические требования отражены в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии». В нем закреплен принцип обеспечения безопасности при использовании атомной энергии — защиты отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности (ст. 2); предусмотрен государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации как составной части государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (ст. 21); определены меры государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (ст. 23), регламентированы другие экологические требования.

Особенностью эколого-правового регулирования топливно-энергетического комплекса России является его осуществление не только непосредственно нормами экологического законодательства, но и через экологизированные нормы, отражающие экологизацию хозяйственной деятельности в сфере энергетики, поскольку данные общественные отношения носят комплексный характер и присутствуют на всех этапах экономического процесса, начиная с добычи полезных ископаемых и заканчивая переработкой, транспортировкой и доведением до конечного потребителя.

Правовое регулирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе осуществляется также нормами Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ49, который предусматривает, например, разработку схем территориального планирования Российской Федерации в области энергетики (ст. 10); определяет требования к проектной документации объектов использования атомной энергии (п. 14 ст. 48); относит к особо опасным и технически сложным объектам такие как: объекты использования атомной энергии, гидротехнические сооружения, опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых (ст. 48.1) и др. Градостроительный кодекс РФ содержит экологизированные нормы, относящиеся к энергетике. Так, предусмотренные п. 23 ст. 1 Кодекса программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, представляющие собой документы, устанавливающие, в частности, перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции систем электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения, должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие систем коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями в строительстве объектов капитального строительства и соответствующие установленным требованиям надежность, энергетическую эффективность указанных систем, снижение негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека.

§ 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе

2.1. Общая характеристика требований охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе

Реализация энергетических проектов, функционирование топливно-энергетического комплекса требует соблюдения общих экологических требований, установленных для хозяйственной и иной деятельности, а также специальных требований, предназначенных для различных отраслей энергетики — тепловой, атомной, гидроэнергетики. Экологические требования дифференцируются в зависимости от стадий хозяйственного процесса: доэксплутационной (размещение объекта, проектирование, строительство, приемка в эксплуатацию), эксплуатационной (паспортизация, разрешение на выброс, установление нормативов выбросов, контроль за их выполнением) и послеэксплутационной (выпуск продукции и размещение отходов)50.

Такие экологические требования в систематизированном виде предусмотрены в гл. VII Федерального закона «Об охране окружающей среды». Размещение, проектирование, строительство и эксплуатация объектов энергетики осуществляется в соответствии с общими требования охраны окружающей среды. Они включают в себя: необходимость предусматривать мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности на всех этапах хозяйственной деятельности.

Строительство и реконструкция объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 37 Закона). В числе целей Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»51 названы охрана окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, обеспечения энергетической эффективности зданий и сооружений (ст. 1). Однако, указанный технический регламент ограничивается общими положениями о необходимости обеспечивать минимальное негативное воздействие на окружающую среду. Конкретные требования по охране окружающей среды рассредоточены по многочисленным действующим нормативным документам (СНиПам, правилам, методическим указаниям и т. п.) и не всегда четко сформулированы в качестве требований по охране окружающей среды. Ряд таких требований нуждается в пересмотре и обновлении52.

На энергетические объекты распространяется общий запрет, установленный п. 2 ст. 37 Федерального закона «Об охране окружающей среды» строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды. Ввод в эксплуатацию таких объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды (п. 1 ст. 38 Закона). Выполнение таких требований обеспечивается запретом ввода в эксплуатацию объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также средствами контроля за загрязнением окружающей среды.

При эксплуатации объектов, в том числе энергетических, должны соблюдаться: утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов; нормативы качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды; требования о проведении мероприятий по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством (п.п. 1,2 ст. 39 Закона).

Общие экологические требования у хозяйственной деятельности конкретизируются в природоохранном и природоресурсном законодательстве применительно к конкретным объектам энергетики и компонентам окружающей среды. Так, в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»53 при размещении, проектировании и строительстве трубопроводных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 99754 утверждены требования по предотвращению гибели объектов животного мира, в том числе при эксплуатации трубопроводов, проектировании, строительстве и эксплуатации линий связи и электропередачи. К ним, в частности, относится установление санитарно-защитные полосы вдоль линий электропередачи для предотвращения гибели объектов животного мира от воздействия их электромагнитного поля линий электропередачи вдоль этих линий устанавливаются санитарно-защитные полосы.

Снижение негативного воздействия на окружающую среду объектов теплоэнергетики, гидроэнергетики и атомной энергетики, с использованием которых осуществляется производство электроэнергии, во многом зависит от общих экологических требований, установленные для электроэнергетики как базовой отрасли экономики. Так, одним из требований, установленных при разработке Генеральной схема размещения объектов электроэнергетики, является прогноз экологических последствий влияния развития электроэнергетики на окружающую природную среду и предложения по их снижению55. В числе задач, поставленных в Энергетической стратегии России на период до 2030 года для достижения стратегических целей развития электроэнергетики, указано снижение негативного воздействия электроэнергетики на окружающую среду на основе применения наилучших технологий. Решение этой задачи обеспечивается посредством законодательного закрепления и исполнения хозяйствующими субъектами экологических требований, установленных для объектов электроэнергетики с учетом их специфики и особенностей негативного воздействия на окружающую среду и ее компоненты.

2.2. Экологические требования к объектам нефтегазового комплекса

Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, нефтегазовый комплекс играет ведущую роль в структуре топливно-энергетического комплекса. Россия занимает лидирующие позиции по объему добычи сырой нефти и обеспечивает 12 процентов мировой торговли нефтью. Свыше четырех пятых объема российской нефти экспортируется в страны Европы, доля России на рынках которых составляет около 30 процентов. Россия занимает также первое место в мире по запасам природного газа (23 процента мировых запасов) и по объемам его ежегодной добычи, обеспечивая 25 процентов мировой торговли этим энергоносителем, доминируя как на европейском газовом рынке, так и на рынке стран Содружества Независимых Государств.

Вместе с тем в результате наращивания за последние годы производственного потенциала нефтегазового комплекса в общей тенденции ухудшения состояния окружающей среды появились новые экологические проблемы, характеризующиеся выбросами вредных веществ в атмосферный воздух при сжигании попутного нефтяного газа, загрязнением водных ресурсов, возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера в результате аварий на объектах магистрального трубопроводного транспорта, увеличения числа аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, загрязнением и захламлением земель промышленными и бытовыми отходами, химическими веществами.

Центральное место в правовом регулировании охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе принадлежит экологическому законодательству, устанавливающему правовые требования при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности. Данный правовой массив включает в себя: 1) общие эколого-правовые требования, содержащиеся в природоохранном законодательстве и распространяющиеся, в том числе, на сферу недропользования; 2) специальные (отраслевые) эколого-правовые требования, содержащиеся в законодательстве о недрах.

Помимо этого, отношения охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в нефтегазовом комплексе регулируются санитарно-эпидемиологическим законодательством, градостроительным законодательством, законодательством в области обеспечения промышленной безопасности, законодательство о техническом регулировании и т. д.

Общие эколого-правовые требования, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки установлены ст. 46 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

В случае осуществления хозяйственной деятельности по строительству и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации пользователям недр необходимо учитывать специальные требования, установленные Федеральным законом «Об экологической экспертизе», Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральным законом «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Помимо вышеперечисленных нормативных правовых актов, хозяйственная деятельность субъектов нефтегазового комплекса должна осуществляться в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в случае отнесения объектов нефтегазового комплекса к опасным производственным объектам согласно Приложению № 1 к данному Закону), Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (соблюдение требований по обращению с отходами горнодобывающих производств), Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» (в целях минимизации вредного воздействия на атмосферный воздух в результате выбросов от стационарных источников), а также иными федеральными законами в области охраны окружающей среды.

В свою очередь, специальные эколого-правовые требования содержатся в Законе РФ «О недрах» и конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых и инструктивно-методических актах56. Например, из специальных эколого-правовых требований, предъявляемых законодательством о недрах, следует выделить обязанность организаций, имеющих опасные производственные объекты, разрабатывать и согласовывать план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»57 и постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»58.

Также из специальных эколого-правовых требований можно выделить установленное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа»59 предельно допустимое значение показателя сжигания на факельных установках и (или) рассеивания попутного нефтяного газа в размере не более 5 процентов объема добытого попутного нефтяного газа.

2.3. Экологические требования к объектам угольной отрасли

Угольная промышленность — одна из ведущих отраслей топливно-энергетического комплекса. Уголь является стратегически важным сырьем в энергетическом и индустриальном комплексах. По оценкам специалистов, доля твердого топлива (в основном угля) в мировом энергобалансе, составляет примерно 25 процентов первичного энергопотребления60. Россия, располагая значительными ресурсами угля — более 4000 млрд т, удерживает второе место в мире по запасам угля (19 процентов мировых запасов), пятое место по объемам ежегодной добычи (5 процентов мировой добычи) и обеспечивает около 12 процентов мировой торговли энергетическим углем. Преобладающую долю ресурсов составляет энергетический уголь — 3641,9 млрд т (89 процентов) и только 445,6 млрд т (11 процентов) — коксующийся уголь. Основная доля угольных ресурсов сосредоточена в Сибири (64 процента) и на Дальнем Востоке (30 процентов), в европейской части России и на Урале (6 процентов) 61.

Вместе с тем угольная промышленность входит в первую десятку отраслей промышленности, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду. Это воздействие проявляется в заборе воды из природных источников, сбросе загрязненных сточных вод в водные объекты, выбросе вредных веществ в атмосферу, изъятии из землепользования и нарушении земель, образовании и размещении отходов производства во внешних породных отвалах. Характерными для отрасли являются проблемы, связанные с необходимостью рекультивации нарушенных земель, ликвидации породных отвалов и шламоотстойников, тушения шахтных терриконов.

При производстве работ по добыче угля в целом должны соблюдаться требования, предусмотренные законодательством о недрах, однако наиболее важной проблемой в угольной отрасли является обеспечение ее промышленной безопасности. Согласно приложению к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»62 шахты угольной промышленности, а также иные объекты ведения подземных и открытых горных работ относятся к различным классам опасности опасных производственных объектов, при этом согласно Программе развития угольной промышленности России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 г. № 1099-р63, практически все (90,8 процента) разрабатываемые угольные пласты являются опасными хотя бы по одному из факторов, 74 процента шахт опасны по 2 и более факторам одновременно.

В настоящее время Ростехнадзором, как федеральным органом государственной власти, осуществляющим государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ, принято большое количество нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности угольной промышленности. Основными из данных актов являются приказы Ростехнадзора от 14 октября 2014 г. № 462 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Инструкция по борьбе с пылью в угольных шахтах”»64, от 19 ноября 2013 г. № 550 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности в угольных шахтах”»65, от 1 декабря 2011 г. № 681 «Об утверждении Инструкции по составлению планов ликвидации аварий на угольных шахтах»66, от 1 декабря 2011 г. № 678 «Об утверждении Положения об аэрогазовом контроле в угольных шахтах»67 и др.

2.4. Экологические требования к объектам тепловой энергетики

По данным Минэнерго России в настоящее время доля производства тепловой генерации составляет около 70% в общем объеме производства электроэнергии в стране68. Выбросы загрязняющих веществ этого типа электростанций в атмосферный воздух составляют примерно 25% всех вредных выбросов промышленных предприятий. Кроме основных компонентов, образующихся в результате сжигания органического топлива (углекислого газа и воды), выбросы ТЭС содержат пылевые частицы различного состава, оксиды серы, оксиды азота, фтористые соединения, оксиды металлов, газообразные продукты неполного сгорания топлива. В Генеральной схеме размещения объектов электроэнергетики до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2008 г. № 215-р69 в целях снижения вредных выбросов электростанций в атмосферу предусмотрено, что на вновь вводимом энергетическом оборудовании объемы мероприятий по охране окружающей среды должны обеспечивать ограничение в соответствии с нормативами удельных выбросов оксидов серы, оксидов азота и твердых частиц (летучей золы), а также предотвращение вредных воздействий на водные объекты.

На снижение негативного воздействия на окружающую среду объектов топливной энергетики направлены требования, предусмотренные п. 2 ст. 40 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в соответствии с которым при проектировании и строительстве тепловых электростанций должны предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. Инвентаризация, оценка, нормирование, контроль выбросов и сбросов загрязняющих веществ объектами тепловой энергетики осуществляются с применением большого количества общих и специальных нормативно-технических и инструктивно-методических документов70, что требует перевода содержащихся в них положений на уровень подзаконного регулирования.

Требования по охране окружающей среды должны соблюдаться при эксплуатации объектов тепловой энергетики. Такие требования установлены, например, Правилами технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденными приказом Минэнерго Российской Федерации от 24 марта 2003 г. № 11571, в соответствии с которыми при работе тепловых энергоустановок следует принимать меры для предупреждения или ограничения вредного воздействия на окружающую среду выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сбросов в водные объекты, шума, вибрации и иных вредных физических воздействий, а также по сокращению безвозвратных потерь и объемов потребления воды. В организации, эксплуатирующей тепловые энергоустановки, разрабатывается план мероприятий по снижению вредных выбросов в атмосферу при объявлении особо неблагоприятных метеорологических условий, согласованный с региональными природоохранными органами, предусматривающий мероприятия по предотвращению аварийных и иных залповых выбросов, и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Тепловые энергоустановки, на которых образуются токсичные отходы, должны обеспечивать их своевременную утилизацию, обезвреживание или возможность захоронения на специализированных полигонах, имеющихся в распоряжении местной или региональной администрации. Складирование или захоронение отходов на территории предприятия, эксплуатирующего тепловую энергоустановку, не допускается. Установки для очистки и обработки загрязненных сточных вод принимаются в эксплуатацию до начала предпусковой очистки теплоэнергетического оборудования. Организации, эксплуатирующие тепловые энергоустановки, осуществляют контроль и учет выбросов и сбросов загрязняющих веществ, объемов воды, забираемых и сбрасываемых в водные источники с использованием постоянно действующих автоматических приборов, а при их отсутствии или невозможности применения — с использованием прямых периодических измерений и расчетных методов.

Необходимость исполнения экологических требований актуализируется в условиях реализации предусмотренного Энергетической стратегией России на период до 2030 г. стратегического направления опережающего развития угольных тепловых электростанций с увеличением доли угля в потреблении топлива тепловыми электростанциями с 26 до 34–36%, в результате чего произойдет усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду в соответствующих регионах. Одним из направлений государственной политики в сфере использования местных видов топлива является восстановление и поддержка развития производства местных источников топлива, создание тепловых электростанций и котельных, работающих на этих источниках (торф, отходы лесной и деревообрабатывающей промышленности), что также требует соблюдения экологических требований для объектов тепловой энергетики.

2.5. Экологические требования к объектам гидроэнергетики

В структуре действующих электростанций по типам генерации 21% — это объекты гидроэнергетики. При их строительстве и эксплуатации происходит существенное негативное воздействие на окружающую среду. Экологические требования, предъявляемые к гидроэнергетическим объектам, обусловлены также их следующими характеристиками: загрязнением атмосферного воздуха (на стационарные источники электроэнергетики приходится четвертая часть всех промышленных выбросов); значительным объемом водопотребления (две трети объема воды, используемой и сбрасываемой в поверхностные водные объекты предприятиями промышленности); образованием токсичных отходов и др. Кроме того, гидротехнические сооружения относятся к объектам повышенной опасности, эксплуатация которых связана с высоким риском причинения экологического вреда при возникновения на них аварий либо природных стихийных бедствий.

При создании и эксплуатации гидроэлектростанций согласно п. 3 ст. 40 Федерального закона «Об охране окружающей среды» должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефа местности. Последнее вызвано тем, что от условий, в которых сооружаются гидротехнические объекты (на равнинных, горных и предгорных реках) зависят не только технические характеристики этих объектов, но и возможные масштабы воздействия на окружающую среду.

Гидроэнергетическое строительство оказывает особенно существенное воздействие на экосистемы рек и других водных объектов. Это проявляется в затоплении и подтоплении значительных территорий, изменении ландшафтов, климата, качества воды, структуры биоценозов. Поэтому при создании и эксплуатации ГРЭС в законодательстве предусматриваются экологические требования, охватывающие природные ресурсы и природные объекты, расположенные в месте нахождения такого объекта. Так, при размещении ГРЭС должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов (п. 3 ст. 40 Закона).

Общие экологические требования по использованию водных объектов для целей производства электрической энергии установлены ст. 46 ВК РФ, в соответствии с которой такое использование осуществляется с учетом других водопользователей и соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов. Водопользователи, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами использования водных ресурсов водохранилищ и правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ (ст. 45).

Экологические требования для гидротехнических сооружений установлены Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений». К требованиям, обеспечивающим безопасность таких объектов, относятся, в частности, обязанности собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации при строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений; составлять декларацию безопасности гидротехнического сооружения; обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения и др.

Важными правовыми средствами обеспечения безопасности гидротехнических сооружений являются государственная экспертиза проектной документации гидротехнических сооружений и государственная экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений (ст. 11), федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений (ст.ст. 13–14).

При проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции и ликвидации гидротехнических сооружений должны соблюдаться требования по охране окружающей среды и обеспечению безопасности, содержащиеся в Своде правил «СП 58.13330.2012. “Гидротехнические сооружения. Основные положения”» (актуализированной редакции СНиП 33-01-2003), утвержденных приказом Минрегиона России от 29 декабря 2011 г. № 62372. В них, в частности, предусмотрена необходимость проектирования мероприятий по охране окружающей среды комплексно на основе прогноза ее изменения в связи с созданием гидротехнических сооружений. При проектировании гидротехнических сооружений необходимо предусмотреть технические решения, которые обеспечат оптимизацию экологического взаимодействия их и природного комплекса и предотвратят недопустимые последствия этого взаимодействия. Должны быть разработаны биотехнические мероприятия по сохранению редких видов растений, рыб, животных, птиц на участках непосредственного влияния основных сооружений, водохранилищ, нижних бьефов, каналов и т. п. В проектах гидротехнических сооружений следует рассматривать влияние хозяйственной деятельности и инфраструктур, сопутствующих их созданию, на окружающую среду и предусматривать мероприятия по нейтрализации отрицательных факторов. При проектировании гидротехнических сооружений необходимо учитывать изменения природных условий, которые могут привести к развитию и активизации негативных физико-геологических, геодинамических процессов в их основаниях: в проектной документации гидротехнических сооружений должен быть предусмотрен экологический мониторинг, а также разработаны мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного происхождения.

Перечень мероприятий по охране окружающей среды содержится в Рекомендациях по проектированию технологической части гидроэлектростанций и гидроаккумулирующих электростанций, утвержденных приказом Минэнерго Российской Федерации от 30 июня 2003 г. № 28573. В Рекомендациях указывается, что в проект охраны окружающей среды включается полный перечень возможных источников воздействия технологического оборудования и систем проектируемого гидроузла, классифицированных по характеру воздействия на окружающую среду и способу его исключения или ограничения. Проектные решения по охране окружающей среды разрабатываются с учетом оценки воздействия технологического оборудования на окружающую среду района размещения гидроузла.

Экологическим и энергетическим законодательством предусмотрены и другие требования охраны окружающей среды и обеспечению безопасности объектов гидроэнергетики.

2.6. Экологические требования к объектам атомной энергетики

В структуре электростанций атомные электростанции составляют 11%. Ядерные установки, включая атомные станции, относятся к источникам повышенной опасности и их деятельность представляет угрозу жизни, здоровью населения и окружающей среде. Это проявляется в том, что в выбросах в атмосферный воздух и сбросах сточных вод в водные объекты содержатся вредные вещества от I до IV класса опасности. Результатом деятельности таких объектов является образование токсичных отходов. Существует проблема рекультивации нарушенных земель. Исходя из этих и других особенностей законодательство устанавливает требования к созданию и эксплуатации таких объектов. Так, п. 4 ст. 40 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предусматривает следующие требования при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок (в том числе атомных станций):

• обеспечение охраны окружающей среды от радиационного воздействия таких объектов;

• соблюдение установленного порядка и нормативов осуществления технологического процесса, требований федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области обеспечения радиационной безопасности;

• осуществление государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

• принятие мер по обеспечению полной радиационной безопасности окружающей среды и населения в соответствии с законодательством РФ и общепринятыми принципами и нормами международного права;

• обеспечение подготовки и поддержания квалификации работников объектов использования атомной энергии.

В соответствии с п. 5 ст. 40 Закона размещение ядерных установок (в том числе атомных станций), радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пунктов хранения, хранилищ радиоактивных отходов осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы проектной документации объектов использования атомной энергии, проводимой в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, которыми подтверждается экологическая и радиационная безопасность объектов использования атомной энергии. Проекты размещения таких объектов должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации или закрытие пунктов захоронения радиоактивных отходов (п. 6 ст. 40 Закона).

Порядок размещения, приемки к эксплуатации, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации определен Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»74. Ст. 30 Закона, закрепляющая основные требования безопасности намечаемых к размещению ядерных объектов, предусматривает необходимость обеспечения их размещения и сооружения на основании норм и правил в области использования атомной энергии и в области охраны окружающей среды с учетом требований законодательства о градостроительной деятельности. Такие федеральные нормы и правила разрабатываются с учетом рекомендаций международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие Российская Федерация.

Например, федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии «Размещение атомных станций. Основные критерии и требования по обеспечению безопасности» (НП-032-01), утвержденными постановлением Госатомнадзора РФ от 8 ноября 2001 г. № 1075 предусмотрены критерии и требования к вновь размещаемым АС с реакторами всех типов с учетом влияния процессов, явлений и факторов природного и техногенного происхождения и воздействия атомной станции на население и окружающую среду, а также требования к определению последствий возможного радиационного воздействия на них аварийных радиоактивных выбросов и сбросов АС.

Требования к учету внешних воздействий природного и техногенного происхождения при размещении, проектировании, сооружении, эксплуатации и выводе из эксплуатации (в том числе в случае длительной выдержки под наблюдением) объектов использования атомной энергии предусмотрены федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии «Учет внешних воздействий природного и техногенного происхождения на объекты использования атомной энергии» (НП-064-05), утвержденными постановлением Ростехнадзора от 20 декабря 2005 г. № 1676.

Основные критерии, принципы и требования обеспечения безопасности для АС как источника возможного радиационного воздействия на персонал, население и окружающую среду предусмотрены федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии «Общие положения обеспечения безопасности атомных станций» (НП-001-15), утвержденными приказом Ростехнадзора от 17 декабря 2015 г. № 52277. Как следует из данного документа, АС удовлетворяет требованиям безопасности, если ее радиационное воздействие на персонал, население и окружающую среду при нормальной эксплуатации, нарушениях нормальной эксплуатации, включая проектные аварии, не приводит к превышению установленных доз облучения персонала и населения; радиационное воздействие АС ограничивается при запроектных авариях; ограничивается вероятность возникновения на АС аварий.

Эксплуатация объекта атомной энергетики должна сопровождаться исполнением требований, установленных в сфере обращения с радиоактивными отходами. Общие требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, содержатся в ст. 47 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой их производство и обращение допускаются на территории Российской Федерации после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними, природоохранных нормативов и государственной регистрации этих веществ в соответствии с законодательством РФ. Обезвреживание потенциально опасных химических и биологических веществ осуществляется при наличии согласованной в установленном порядке проектной и технологической документации в соответствии с законодательством.

Статьей 48 Закона установлены требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, которые заключаются в том, что юридические и физические лица обязаны соблюдать правила их производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.

Выполнение этих и других требований по охране окружающей среды, обеспечению экологической и радиационной безопасности на всех стадиях создания и эксплуатации атомных станций и других объектов атомной энергетики актуализируется в условиях реализации предусмотренных Энергетической стратегией России на период до 2030 года стратегических задач по опережающему развитию данной отрасли энергетики.

§ 3. Государственная политика и стратегическое планирование охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

Правовую основу реализации государственной политики и стратегического планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе составляет Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»78, регулирующий отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.

Под стратегическим планированием понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований.

Согласно статье 11 Закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся:

1) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания;

2) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу;

3) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования;

4) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования.

3.1. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания

К данным документам следует отнести ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегию социально-экономического развития Российской Федерации, стратегию национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, стратегия научно-технологического развития Российской Федерации.

Применительно к сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе к данным документам следует отнести Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р79, устанавливающую основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода, стратегию достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы, формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества, цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике, цели и приоритеты внешнеэкономической политики параметры пространственного развития Российской экономики, цели и задачи территориального развития.

В Концепции отмечается, что на протяжении многих десятилетий в России формируются полюса экологического неблагополучия (и не только в европейской части), что негативно отражается на качестве жизни людей, их здоровье и продолжительности жизни. Динамика основных экологических показателей развития России указывает на увеличение негативного воздействия на окружающую среду (суммарные выбросы в атмосферу от стационарных и мобильных источников, объемы образования отходов на фоне снижения уровня их переработки). Снижение показателей сброса загрязненных сточных вод сопровождается увеличением концентрации ряда опасных веществ, в том числе металлов и органики. Около 15 процентов территории России по экологическим показателям находятся в критическом или околокритическом состоянии.

Для решения существующих проблем выделяются следующие основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека.

Первое направление — экология производства — поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников.

Второе направление — экология человека — создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха.

Третье направление — экологический бизнес — создание эффективного экологического сектора экономики.

Четвертое направление — экология природной среды — сохранение и защита природной среды.

В соответствии с пп. «в» пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»80 к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания, также отнесено принятие такого специального документа, как «основы государственной политики», утверждаемые непосредственно Президентом Российской Федерации. Такие основы государственной политики принимаются в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Применительно к государственной экологической политике таким документом является Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.

Основами определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы их реализации.

Стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития обеспечивается решением следующих основных задач:

а) формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;

б) совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;

в) обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;

г) предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;

д) восстановление нарушенных естественных экологических систем;

е) обеспечение экологически безопасного обращения с отходами;

ж) сохранение природной среды, в том числе естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира;

з) развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

и) совершенствование системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также изменений климата;

к) научное и информационно-аналитическое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности;

л) формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;

м) обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

н) развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

К документам целеполагания следует отнести также Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 68381. Стратегия национальной безопасности является базовым документом стратегического планирования, определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Экологическая безопасность согласно статье 6 Стратегии является составной частью национальной безопасности Российской Федерации.

Согласно подразделу «Экология живых систем и рациональное природопользование» Стратегии на состояние экологической безопасности негативное влияние оказывают истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и «хищнического» природопользования, преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов, наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов. Проблемы в области экологии обостряются в связи с наличием значительного количества экологически опасных производств, нехваткой мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления, а также в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств. Усилению действия этих факторов способствует недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

Таким образом, стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются:

• сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;

• ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Логическим продолжением Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации» и Стратегии национальной безопасности служит Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 17682.

Принятая Стратегия является основой для формирования и реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности на федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом уровнях.

Качественным отличием данного документа государственного стратегического планирования от ранее принятых документов является детальная оценка текущего состояния экологической безопасности, вызовов и угроз экологической безопасности, описание целей, основных задач, приоритетных направлений и механизмов реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.

Целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Для достижения указанных целей с учетом вызовов и угроз экологической безопасности должны быть решены следующие основные задачи:

а) предотвращение загрязнения поверхностных и подземных вод, повышение качества воды в загрязненных водных объектах, восстановление водных экосистем;

б) предотвращение дальнейшего загрязнения и уменьшение уровня загрязнения атмосферного воздуха в городах и иных населенных пунктах;

в) эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления;

г) ликвидация накопленного вреда окружающей среде;

д) предотвращение деградации земель и почв;

е) сохранение биологического разнообразия, экосистем суши и моря;

ж) смягчение негативных последствий воздействия изменений климата на компоненты природной среды.

Предполагаемыми результатами реализации Стратегии должны стать «обеспечение экологической безопасности (включая сохранение и восстановление природной среды), качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности, обеспечение гидрометеорологической безопасности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата», а также детальное описание задач, функций и порядка взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, в целях реализации рассматриваемой Стратегии.

Экологические нормы также содержатся в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 64283.

Согласно данному документу, наиболее значимыми с точки зрения научно-технологического развития Российской Федерации вызовами являются:

а) исчерпание возможностей экономического роста России, основанного на экстенсивной эксплуатации сырьевых ресурсов, на фоне формирования цифровой экономики и появления ограниченной группы стран-лидеров, обладающих новыми производственными технологиями и ориентированных на использование возобновляемых ресурсов;

б) возрастание антропогенных нагрузок на окружающую среду до масштабов, угрожающих воспроизводству природных ресурсов, и связанный с их неэффективным использованием рост рисков для жизни и здоровья граждан;

в) качественное изменение характера глобальных и локальных энергетических систем, рост значимости энерговооруженности экономики и наращивание объема выработки и сохранения энергии, ее передачи и использования.

Стратегической целью научно-технологического развития обозначен «переход к экологически чистой и ресурсосберегающей энергетике, повышение эффективности добычи и глубокой переработки углеводородного сырья, формирование новых источников, способов транспортировки и хранения энергии».

3.2. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу

К данным документам относятся отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации, стратегия пространственного развития Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития макрорегионов.

Например, «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года», утвержденная Президентом Российской Федерации 20 февраля 2013 г., определяет основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Стратегия направлена на реализацию суверенитета и национальных интересов Российской Федерации в Арктике и способствует решению основных задач государственной политики Российской Федерации в Арктике.

В целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации, предусматриваются:

а) обеспечение сохранения биологического разнообразия арктической флоры и фауны в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата;

б) развитие и расширение сети особо охраняемых природных территорий и акваторий федерального и регионального значения;

в) ликвидация экологического ущерба, причиненного в результате прошлой хозяйственной, военной и иной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, включая оценку причиненного экологического ущерба и реализацию мероприятий по очистке арктических морей и территорий от загрязнения;

г) минимизация негативного антропогенного воздействия на окружающую среду Арктической зоны Российской Федерации, обусловленного текущей хозяйственной и иной деятельностью, включая разработку, обоснование и реализацию мероприятий по снижению угроз окружающей среде, вызываемых расширением хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе на континентальном шельфе (с учетом необходимости повышения ответственности предприятий-природопользователей за загрязнение окружающей среды, стимулирования разработки и внедрения новых технологий, обеспечивающих снижение негативного воздействия на окружающую среду, снижения рисков возникновения и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера);

д) совершенствование системы государственного экологического мониторинга в Арктической зоне Российской Федерации, основанной на использовании объективных и измеряемых показателей оценки состояния окружающей среды, формировании системы наблюдения за состоянием и загрязнением окружающей среды, использующей современные средства наблюдения наземного, авиационного и космического базирования, обнаружение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

е) разработка и внедрение экономических механизмов, стимулирующих воспроизводство и рациональное использование минерально-сырьевых и биологических ресурсов, энерго- и ресурсосбережение, утилизацию попутного нефтяного газа в районах нефтедобычи.

Другим примером документа стратегического планирования, имеющего территориальный характер, является «Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации 5 июля 2010 г. № 1120-р84.

Стратегической целью развития Сибири является обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе сбалансированной социально-экономической системы инновационного типа, гарантирующей национальную безопасность, динамичное развитие экономики и реализацию стратегических интересов России в мировом сообществе.

Среди приоритетных отраслей социально-экономического развития Сибири в 2010–2020 годах Стратегией определены:

• добывающая промышленность (добыча нефти, газа, угля, черных, цветных, благородных и редкоземельных металлов) и увеличение добычи полезных ископаемых;

• геолого-разведочные работы;

• перерабатывающая промышленность — глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия), производство целлюлозы, бумаги, высокотехнологичных горюче-смазочных материалов, древесных плит, мебели и продукции металлургии;

• энергетический комплекс (включая малую (муниципальную) энергетику и возобновляемые источники энергии).

Аналогичные стратегические документы социально-экономического развития регионов утверждены по каждому федеральному округу Российской Федерации. К ним следует отнести «Стратегию социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года», утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 г. № 1538-р85, «Стратегию социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года», утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2011 г. № 1757-р86, «Стратегию социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года», утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2011 г. № 1540-р87 и др. Данные документы также содержат нормы, касающиеся влияния топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.

К числу документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому принципу, следует отнести Энергетическую стратегию России на период до 2030 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р88. Стратегия определяет цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора страны на предстоящий период, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей.

В рамках Стратегии представлены:

• текущие результаты реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года и целевое видение настоящей Стратегии;

• основные тенденции и прогнозные оценки социально-экономического развития страны, а также взаимодействия экономики и энергетики;

• перспективы спроса на российские энергоресурсы;

• основные положения государственной энергетической политики и ее важнейших составляющих;

• перспективы развития топливно-энергетического комплекса России;

• ожидаемые результаты и система реализации Стратегии.

Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р89, определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере. Стратегия закрепляет базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов, предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений.

Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. № 1039-р90, определяет основные направления развития геологической отрасли Российской Федерации в условиях интенсификации процессов глобализации, обострения конкуренции на международных рынках минерального сырья и сервисных услуг в области геолого-разведочного производства.

Еще одним видом стратегического документа, имеющего важное межотраслевое значение, является Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. № 2227-р91, в которой предусмотрены направления совершенствования законодательства Российской Федерации. В их числе названо совершенствование экологического регулирования, которое будет направлено на использование соответствующих инструментов стимулирования предприятий совершенствовать производственные технологии и предъявлять спрос на инновации, а также формирование системы стимулов для развития приоритетных технологий и секторов экономики на основе ужесточения экологических требований и требований в части технического регулирования.

Среди отраслевых прогнозных документов следует также выделить Генеральную схему развития нефтяной отрасли на период до 2020 года, утвержденную приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 212, Генеральную схему развития газовой отрасли на период до 2030 года, утвержденную приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 6 июня 2011 г. № 21392, Приказ Минпромторга России № 651, Минэнерго России № 172 от 8 апреля 2014 г. «Об утверждении Стратегии развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года»93, План развития газо- и нефтехимии России на период до 2030 года, утвержденный приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 1 марта 2012 г. № 7994 и др. Данные документы также предусматривают необходимость решения экологических проблем при осуществлении производственных отраслевых мероприятий.

3.3. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования

К таким документам следует отнести прогноз научно-технологического развития Российской Федерации, стратегический прогноз Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Правительством Российской Федерации 22 января 2014 г., является одним из основных документов системы стратегического планирования развития Российской Федерации. Он определяет наиболее перспективные области развития науки и технологий на период до 2030 года, обеспечивающие реализацию конкурентных преимуществ страны. Долгосрочный прогноз формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера.

Согласно данному документу окружающая среда в эпоху глобализации и бурного научно-технологического развития становится все более уязвимой. Дальнейшее следование сложившемуся инерционному сценарию в этой сфере грозит значительными рисками (истощение ряда критически важных ресурсов, изменение климата, рост техногенной нагрузки и загрязнение природных сред, дефицит качественных водных ресурсов, потеря биоразнообразия и др.).

Для России необходимость создания научно-технологических заделов в сфере рационального природопользования диктуется не только возможностями получения значимых долей на перспективных рынках, но и угрозой потери существующих позиций в традиционных сегментах вследствие постоянного ужесточения международных экологических стандартов качества продукции и используемых для ее производства технологий.

Перспективы развития данного приоритетного направления определяют следующие вызовы: вспышки численности животных и инвазии чужеродных видов; рост заболеваемости и смертности от загрязнения воздуха, водоемов и водостоков; распространение в новые районы заболеваний, вызванных климатическими причинами; распространение в окружающей среде новых загрязняющих веществ (включая наночастицы); потеря биоразнообразия; введение торговых ограничений в сфере «углеродного протекционизма»; усиление миграционных процессов, вызванное экологическими и климатическими факторами; рост добычи нефти из нефтеносных песков и горючих сланцев; усиление неблагоприятных геоморфологических и эрозионно-русловых процессов и изменений в криосфере; увеличение доли городского населения; изменения климата, усиление опасных гидрометеорологических процессов; рост численности населения, проживающего в условиях «водного стресса»; истощение запасов некоторых стратегических минеральных ресурсов.

Развитие приоритетного направления в средне- и долгосрочной перспективе определяется следующими окнами возможностей:

• экономические, социальные и экологические: рост нефтегазодобычи на шельфе, ускоренное освоение Арктики; развитие экологически чистого транспорта; освоение трудноизвлекаемых углеводородных ресурсов; рост мирового спроса на продукты питания; увеличение затрат на охрану окружающей среды; введение юридически обязывающих ограничений на выбросы углекислого газа; освоение подземного пространства городов и сельских поселений; рост мобильности населения, связанной с рекреационным использованием территории; экологизация экономики и «зеленый рост» в развитых странах мира; повышение эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; снижение доступности пресной воды и усиление конкуренции за воду;

• научно-технологические: развитие комплексных исследований Арктической зоны; методов прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; разработка технологий экологически безопасной утилизации всех видов отходов и обезвреживания токсикантов; создание эффективных технологий дистанционной оценки состояния экосистем; развитие технологий рециклинга и повторного использования сточных вод; распространение материалов с новыми свойствами и технологий «зеленого» строительства; развитие многофункциональных и проблемно-ориентированных ГИС и перспективных интеллектуальных экспертных систем; разработка принципиально новых энергосберегающих технологий добычи и глубокой переработки минерального и техногенного сырья всех видов (твердого, жидкого, газообразного); методов прогнозирования гидрометеорологических процессов, в том числе опасных и экстремальных; технологий альтернативной энергетики, в том числе производства биотоплива; теории изменений климата; методов оценки природного и антропогенного риска; технологии освоения нетрадиционных ресурсов углеводородов; повышение коэффициента извлечения углеводородов на эксплуатируемых месторождениях.

Среди иных документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках прогнозирования, следует выделить Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года95, разработанный Минэкономразвития России. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года является одним из основных документов системы стратегического планирования развития Российской Федерации. Он определяет направления и ожидаемые результаты социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Долгосрочный прогноз формирует единую платформу для разработки долгосрочных стратегий, целевых программ, а также прогнозных и плановых документов среднесрочного характера.

Согласно Прогнозу государственная политика в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года ориентирована на решение социально-экономических задач, обеспечивающих низкоуглеродное устойчивое развитие, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду, включая следующие основные направления:

• формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

• обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;

• предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;

• снижение углеродоемкости экономики и реализация мер по адаптации к изменению климата;

• восстановление нарушенных естественных экологических систем;

• обеспечение экологически безопасного обращения с отходами и снижение объемов их образования;

• рост количества людей, имеющих доступ к чистой воде;

• формирование экологической культуры, развитие экологического образования и воспитания;

• обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной.

Постепенный переход на рельсы «зеленого роста» будет достигнут за счет реализации комплекса законодательных и институциональных мер, обеспечивающих рост энергоэффективности и развития возобновляемых источников энергии, внедрения мер экономического стимулирования сокращения выбросов, сбросов, образования и утилизации отходов.

Темпы перехода к новой модели развития и, соответственно, снижение негативного воздействия на окружающую среду, существенно зависят от объема инвестиций в разработку и внедрение ресурсосберегающих и экологически эффективных технологий, формирования технологической базы и финансовых инструментов ликвидации прошлого экологического ущерба, развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления.

3.4. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования

К данным документам относятся: основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, государственные программы Российской Федерации, планы деятельности федеральных органов исполнительной власти и другие документы.

Среди документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, в первую очередь, следует выделить Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденные Правительством Российской Федерации 14 мая 2015 г. которые определяют цели и приоритеты политики Правительства Российской Федерации в области социального и экономического развития в среднесрочной перспективе.

В части охраны окружающей среды и природопользования документ содержит меры, направленные на повышение эффективности использования возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов для внутренних потребностей экономики и экспортного потенциала, которые предполагается обеспечить, в том числе, за счет экономического стимулирования геологоразведочных работ, совершенствования регулятивных процедур с целью снятия излишних административных барьеров в недропользовании, дальнейшего развития заявительного принципа в геологоразведке, активизации изучения и освоения континентального шельфа путем расширения субъектного состава пользователей участков недр, расположенных на континентальном шельфе.

В целях улучшения экологической ситуации и охраны окружающей среды также предполагается реализовать меры по снижению уровня негативного воздействия на окружающую среду, сокращению количества отходов производства и потребления, направляемых на размещение, и их вовлечению в хозяйственный оборот, поэтапной ликвидации накопленного экологического ущерба, созданию отраслевых справочников наилучших доступных технологий, сохранению ландшафтного и биологического разнообразия.

В Государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 32696, также предусмотрен ряд мероприятий, направленных на обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе, в том числе посредством проведения государственной политики в сфере снижения негативного воздействия на атмосферный воздух, в сфере обращения с отходами и т. д., установления технических нормативов выбросов загрязняющих веществ, совершенствования механизмов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, механизмов экономического и правового стимулирования.

Ряд мер по обеспечению охраны окружающей среды и экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе содержится в Государственной программе Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 32297. Государственная программа включает в себя 3 подпрограммы («Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр», «Использование водных ресурсов», Сохранение и воспроизводство охотничьих ресурсов»), а также федеральную целевую программу «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012–2020 годах».

Государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 32198, в подпрограммах 3,4,5 («Развитие нефтяной отрасли», «Развитие газовой отрасли», «Реструктуризация и развитие угольной и торфяной промышленности») предусматривает такие меры обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности, как повышение надежности, промышленной и экологической безопасности транспортировки газа, нефтеперерабатывающих производств, развитие системы промышленной и экологической безопасности в угольной промышленности; инновационное развитие действующих предприятий, повышение эффективности производства и уровня безопасности горных работ и т. д.

Государственная программа Российской Федерации «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2014 г. № 506-1299 содержит ряд мер по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, в том числе создание объектов инфраструктуры обращения с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, необ­ходимой для перевода объектов ядерного наследия в ядерно и радиационно безопасное состояние с их последующей ликвидацией, что позволит утилизировать имеющиеся объемы радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива, образованных в ходе прошлой деятельности, и предотвратить их дальнейшее накопление. В рамках реализации Программы также предусматривается сбор и хранение радиоактивных отходов и отработавших источников ионизирующего излучения, накопленных и образующихся в бюджетных организациях, с передачей их на централизованное хранение или переработку в специализированные организации.

К документам стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования также относятся планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Так, согласно Плану деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2016–2021 годы, утвержденному Минприроды России 12 апреля 2017 г. № 0096/10100 в своей деятельности в период 2016–2021 годы Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации ставит перед собой следующие цели:

1. Создание условий для формирования благоприятной окружающей среды;

2. Обеспечение защиты населения и объектов жизнедеятельности от воздействия опасных природных явлений;

3. Обеспечение международно-правового оформления внешних границ Российской Федерации, включая внешнюю границу континентального шельфа;

4. Гарантированное обеспечение природными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации.

Контрольные вопросы

---

1. Дайте понятие, раскройте структуру и укажите основные формы воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.

2. Выделите особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

3. Дайте общую характеристику законодательства в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

4. Выделите особенности законодательства в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе применительно к отдельным отраслям топливно-энергетического комплекса.

5. Раскройте сущность и содержание государственной политики и стратегического планирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

Список рекомендуемой литературы

---

1. Агафонов В. Б. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами: монография. Изд-во «ООО Право ТЭК», 2014.

2. Боголюбов С. А. Реализация экологической политики посредством права: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015.

3. Выпханова Г. В. Эколого-правовое обеспечение угольной отрасли топливно-энергетического комплекса // Правовое государство: теория и практика. 2015. № 4 (42). С. 26–31.

4. Выпханова Г. В. Проблемы и перспективы правового регулирования отношений в угольной отрасли // Энергетическое право. 2015. № 2 (25). С. 31–35.

5. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Особенности правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе при реализации энергетических проектов // Юрист. 2013. № 21. С. 15–18.

6. Жаворонкова Н. Г., Выпханова Г. В. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24–29.

7. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Теоретические проблемы формирования концепции государственной политики и стратегии в сфере правового обеспечения рационального природопользования и совершенствования природоресурсного законодательства в контексте обеспечения национальной безопасности России // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 1. С. 32–39.

8. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы стратегического планирования обеспечения экологической безопасности недропользования // Аграрное и земельное право. 2015. № 9 (129). С. 11–15.

9. Шпаковский Ю. Г., Жаворонкова Н. Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. 2016. № 6 (115). С. 170–183.

10. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова и др.; под ред. Н. Г. Жаворонковой. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014.

Глава 2.
Организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

§ 1. Система, структура и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

Государственное управление в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе носит многосистемный и многофакторный характер ввиду того, что топливно-энергетический комплекс представляет собой совокупность различных отраслей экономики Российской Федерации (электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, атомной, сланцевой и торфяной промышленности). Это обуславливает специфику системы, структуры и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих управление в данной сфере.

Традиционно государственное управление осуществляется органами общей компетенции, специально уполномоченными органами и иными органами государственной власти, на которые возложены отдельные полномочия, функции и задачи в рассматриваемой сфере.

Президент Российской Федерации согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами также определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Применительно к сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе следует выделить такие политико-правовые документы, как Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденным Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.101, Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 1 марта 2012 г. № Пр-539102, Стратегию экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. № 176103, а также ряд иных документов государственного стратегического планирования.

Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 114 Конститу­ции Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны и использования природных ресурсов. Непосредственно полномочия Правительства Российской Федерации в рассматриваемой сфере определены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Фе­дерации»104. Так, Правительство Российской Фе­дерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопас­ности, организует деятельность по охране и рациональному ис­пользованию природных ресурсов, регулированию природо­пользования. Правительство Российской Федерации, как орган общей компетенции также устанавливает предельные уровни тарифов естественных монополий, рассматривает в связи с этим их инвестиционные программы, регулирует доступ к нефте- и газопроводам, определяет балансовые задания по поставкам на внутренний рынок, а также исполняет иные полномочия.

Центральное место в системе государственного управления в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе занимает управление, которое осуществляется в процессе исполнительно-распорядительной деятельности специальных федеральных органов исполнительной власти в сфере энергетики, охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Важную роль в рассматриваемой сфере играет Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды).

Так, согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400105, Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

В свою очередь, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды) согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219106, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Применительно к сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Минприроды России коорди­нирует и контролирует деятельность находящихся в его веде­нии Федеральной службы по надзору в сфере природопользова­ния и Федерального агентства по недропользованию.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400107, осуществляет функции по надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Данная служба и ее территориальные органы осуществляют контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне, за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе.

Служба выдает в установленном порядке лицензии на экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них, на экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации, на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации. Росприроднадзор и его территориальные органы организует и проводит государственную экологическую экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов, документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Дополнительно данная служба выполняет функции федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности, применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293108, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Данное агентство организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, организует отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов, осуществляет правомочия обладателя геологической информации о недрах от имени Российской Федерации, выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, учет поступающих заявок на получение лицензий, информирование о них органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, принимает решения о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке, об утверждении итогов конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, осуществляет выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий, а также осуществляет иные полномочия.

Важная роль в осуществлении государственного управления в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе принадлежит также Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401109, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

• уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии);

• уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности);

• органом государственного горного надзора;

• органом федерального государственного энергетического надзора;

• органом федерального государственного строительного надзора;

• регулирующим органом в соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, а также компетентным органом Российской Федерации в соответствии с Поправкой к Конвенции о физической защите ядерного материала.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным си­туациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868110, осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2008 г. № 437111, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), продукции (работ, услуг) и объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии), граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, безопасности процессов производства, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), геодезии и картографии, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации и др.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ) согласно Положению, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960112, в пределах своих полномочий осуществляет государственное управление в области охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации.

Помимо перечисленных федеральных органов государственной власти, отдельные функции государственного управления в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе осуществляют и иные федеральные органы исполнительной власти.

Так, согласно ст. 20 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» государственное управление использованием атомной энергии осуществляют федеральные органы исполнительной власти и Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом». В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»113 Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организаций, осуществляющих эксплуатацию судов атомного ледокольного флота (судов атомного технологического обслуживания, а также судов с ядерными энергетическими установками — атомных ледоколов и транспортных судов), обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.

Важное место в системе государственного управления в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе занимает Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности114. Комиссия образована в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по развитию топливно-энергетического комплекса, обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности, рационального использования и эффективного воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Председателем Комиссии является Президент Российской Федерации.Среди основных задач Комиссии следует выделить:

• обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса, а также по подготовке мер, направленных на соблюдение требований промышленной и энергетической безопасности, рациональное использование и эффективное воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• разработка основных направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, промышленной и энергетической безопасности, рационального использования недр и их охраны, а также координация и контроль реализации указанных основных направлений;

• разработка мер по модернизации мощностей нефте- и газоперерабатывающих предприятий, обеспечению внутреннего рынка сырьем и продуктами его переработки в необходимых объемах, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по реализации таких мер;

• рассмотрение предложений и разработка мер, направленных на реализацию государственной политики в области регулирования цен (тарифов) в отраслях топливно-энергетического комплекса;определение мер, направленных на обеспечение интересов государства при реализации соглашений о разделе продукции;

• рассмотрение вопросов, связанных с предоставлением недропользователям права пользования участками недр, включая определение условий его предоставления и обязательств недропользователей при предоставлении им такого права;

• обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по рассмотрению заявок о предоставлении недропользователям права пользования участками недр, включая участки недр, расположенные на континентальном шельфе, без проведения конкурсов и аукционов;

• рассмотрение проектов нормативных правовых актов по вопросам топливно-энергетического комплекса, рационального использования недр и их охраны, обеспечения промышленной, энергетической и экологической безопасности, а также выработка мер, направленных на реализацию государственной политики в указанных сферах;

• анализ состояния ресурсной базы минерального сырья распределенного и нераспределенного фондов недр;

• анализ текущего состояния и перспектив освоения ресурсов континентального шельфа.

§ 2. Государственное экологическое нормирование в топливно-энергетическом комплексе

2.1. Понятие экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе

Деятельность топливно-энергетического комплекса (ТЭК) связана с образованием различного рода отходов — газообразных, жидких и твердых, которые в итоге размещаются в окружающей среде, вызывая одну из наиболее актуальных экологических проблем — загрязнение окружающей среды. Решение этой проблемы связано со снижением этого вида негативного воздействия путем сокращения образования отходов и их поступления в окружающую среду. Снижение загрязнения достигается путем установления и применения механизма экологического нормирования.

Экологическое нормирование в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК) — это деятельность по установлению нормативов допустимого воздействия на окружающую среду сбросами и выбросами загрязняющих веществ с источников ТЭК, нормативов образования промышленных отходов на объектах ТЭК и их размещения — экологических нормативов в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК).

Субъектами отношений экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе (ТЭК), с одной стороны, выступают субъекты хозяйственной топливно-энергетической деятельности (предприятия по добыче энергоресурсов, производству, переработке и транспортировке топлива, предприятия энергетики) — юридические лица, на которых в установленных случаях возлагается обязанность по разработке нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, нормативов образования промышленных отходов для своих объектов, а с другой, органы государственной власти, в полномочия которых входит установление и утверждение соответствующих нормативов допустимого воздействия, после которого они становятся обязательным для исполнения субъектами хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе. В число этих субъектов входят только те юридические лица и индивидуальные предприниматели, хозяйственная деятельность которых связана с размещением жидких, газообразных и твердых отходов в природной среде. Соответственно физические лица исключены из числа субъектов отношений экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе.

Экологические нормативы разрабатываются для каждого источника загрязнения, расположенного на объекте негативного воздействия топливно-энергетического комплекса. Источник загрязнения — это место поступления загрязняющих веществ в природную среду в составе производственного объекта топливно-энергетического комплекса, признаваемого объектом негативного воздействия на окружающую среду.

Все объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от масштабов и степени опасности такого воздействия делятся на 4 категории:

• объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, — объекты I категории;

• объекты, оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты II категории;

• объекты, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты III категории;

• объекты, оказывающие минимальное негативное воздействие на окружающую среду, — объекты IV категории.

Присвоение категории тому или иному объекту осуществляется с применением критериев отнесения объектов в той или иной категории115.

Большинство объектов негативного воздействия топливно-энергетического комплекса отнесено к объектам I и II категории. Так, к объектам I категории отнесены объекты, осуществляющие деятельность по производству кокса, добыче сырой нефти и природного газа, производству нефтепродуктов, обеспечению электрической энергией и газом с использованием оборудования мощностью 250 МГв и более. К объектам топливно-энергетического комплекса II категории относятся объекты, обеспечивающие электроэнергией с использованием оборудования менее 250 МГв, объекты эксплуатации ядерных установок, в том числе атомные станции, добыча урановой руды, производство ядерного топлива, эксплуатация радиационных источников, транспортировка по трубопроводам газа и другие.

Присвоение категории объектам топливно-энергетического комплекса производится в порядке учетной деятельности в соответствии со ст. 69 Федерального закона «Об охране окружающей среды» органами Росприроднадзора116.

В зависимости от категории, к которой отнесен объект топливно-энергетического комплекса, правила разработки и установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, могут различаться. Так, предприятия топливно-энергетического комплекса, отнесенные к объектам I категории, являются объектами применения наилучших доступных технологий (НДТ)117. Такие технологии обеспечивают снижение негативного воздействия на окружающую среду, в том числе основанные на более жестких нормативах допустимого воздействия. В целях стимулирования внедрения НДТ, с 1 января 2020 года предприятия топливно-энергетического комплекса, эксплуатируемые на основе использования таких технологий, будут освобождены от платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 5 ст. 16.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Определение технологических процессов, оборудования, технических способов, методов в качестве наилучшей доступной технологии для конкретной области применения осуществляется Министерством промышленности и торговли Российской Федерации118.

Правовые нормы, регулирующие отношения в области экологического нормирования, выражены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»119, который устанавливает общие рамочные требования в данной области, а также в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха»120, Водном кодексе РФ121, Федеральном законе «Об отходах производства и потребления»122, законодательстве о радиационной безопасности, которые регулируют данные отношения с учетом особенностей поступления каждого вида отходов в окружающую среду — газообразных, жидких и твердых. В систему законодательства также входит большое число подзаконных актов и главным образом, ведомственных актов, что обусловлено наличием существенного технического компонента в работе по нормированию и в необходимости привлечения специальных технических знаний, которыми не всегда обладает законодатель. Часть таких актов составляют ведомственные акты, содержащие методические указания по разработке нормативов, которые определяют критерии установления показателей содержания загрязняющих веществ в природных средах либо в отходах, а также методику определения таких показателей.

2.2. Виды экологических нормативов в топливно-энергетическом комплексе

В зависимости от вида воздействий на окружающую среду нормативы допустимого негативного воздействия на окружающую среду (экологические нормативы в ТЭК) в соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды» включают:

• нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

• временно согласованные выбросы и сбросы (с 1 января 2019 года временно разрешенные выбросы и сбросы);

• нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

• нормативы образования отходов производства и лимиты на их размещение;

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду в ТЭК разрабатываются с учетом и в соответствии с

• нормативами качества окружающей среды;

• нормативами допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среды;

• технологическими нормативами.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду объектами топливно-энергетического комплекса должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются в виде показателей допустимых концентраций содержания химических и биологических веществ в воде водных объектов, атмосферном воздухе и почвах (ПДК), а также нормативов физического состояния окружающей среды, в том числе уровня радиации и тепла, органами государственной исполнительной власти. Они предназначены для оценки состояния окружающей среды, а также для разработки нормативов допустимых воздействий. Нормативы качества являются едиными для всей страны, разрабатываются и устанавливаются федеральными органами исполнительной власти нормативными правовыми актами. Нормативы качества применительно к отдельным природным средам приобретают собственные наименования с особым порядком установления. Так, показатели качества атмосферного воздуха закрепляются в экологических и гигиенических нормативах качества, качественное состояние водных объектов определяется не только нормативами качества вод в водных объектах, но и нормативами допустимого (совокупного) воздействия на водные объекты, устанавливаемых органами государственной исполнительной власти на основе нормативов качества.

Соблюдение нормативов ПДК контролируется на соответствующих постах наблюдения — станциях мониторинга загрязнения атмосферного воздуха, внешних границах санитарно-защитных зон предприятий, контрольных створах водных объектов органами государственного экологического надзора. Так, норматив выброса того или иного загрязняющего вещества с конкретного источника (трубы предприятия) должен быть установлен на уровне, при котором концентрация данного вещества в атмосферном воздухе, измеряемая на границе санитарно-защитной зоны этого предприятия, не приведет к превышению установленного норматива качества.

Помимо нормативов ПДК при разработке нормативов допустимого воздействия в расчет принимается также норматив допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду — совокупный показатель выбросов, сбросов и иных воздействий на окружающую среду со всех источников в пределах конкретной территории или акватории с учетом природных особенностей таких территорий или акваторий и устанавливаемый для каждого вида воздействия (ст. 1 и 27 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). В настоящее время такие нормативы установлены для экосистемы озера Байкал123.

Для стационарных и передвижных источников выбросов и сбросов при разработке нормативов допустимых воздействий на окружающую среду также должны учитываться установленные для отдельных видов деятельности технологические нормативы.

Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих (доступных) технологий с учетом экономических и социальных факторов. Сами технологические нормативы содержат технологические показатели, т. е. показатели концентрации загрязняющих веществ, объема и (или) массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов в расчете на единицу времени или единицу производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги, которые по сути, являются нормативами негативного воздействия для конкретного источника. Технологические нормативы нацелены на обеспечение снижения негативного воздействия на окружающую среду, в том числе объектами топливно-энергетического комплекса. Полномочия по установлению правил разработки технологических нормативов возложены на Министерство природных ресурсов и экологии (Минприроды). Данные полномочия вступают в силу с 1 января 2019 года124.

Проекты нормативов допустимых воздействий на окружающую среду в топливно-энергетическом комплексе (экологические нормативы в ТЭК) разрабатываются самими субъектами ТЭК, эксплуатирующими источники негативного воздействия, и после утверждения территориальными органами исполнительной власти (Росприроднадзор) соответствующие показатели выбросов, сбросов, размещения отходов заносятся в государственные разрешения на выброс или сброс либо в комплексные экологические разрешения (являются обязательными для получения объектами I категории до 1 января 2025 года125), выдаваемые каждому источнику воздействия или предприятию в целом органами Росприроднадзора.

Превышение норматива воздействия источником выброса или сброса является правонарушением и влечет применение мер юридической ответственности.

2.3. Нормативы сбросов загрязняющих веществ в водные объекты с источников топливно-энергетического комплекса

В целях охраны водных объектов от загрязнения Водным кодексом (ВК) предусмотрена разработка следующих видов экологических нормативов, распространяющихся в том числе на источники ТЭК:

• нормативы допустимого сброса;

• временно допустимый сброс (с 1 января 2019 года временно разрешенный сброс).

Нормативы допустимого сброса (НДС) загрязняющих веществ в водные объекты в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2007 г. № 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»,126 а также приказом Минприроды Российской Федерации от 17 декабря 2007 г. № 333 «Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты»127 содержат показатели массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в водные объекты от источников сброса с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. С учетом различий в природном качественном состоянии воды в различных водных объектах (природного содержания химических веществ) при расчете нормативов НДС учитываются соблюдение в контрольном пункте (створе) сформировавшегося природного фонового качества воды.

НДС разрабатываются субъектами, эксплуатирующими предприятия топливно-энергетического комплекса, в составе проектов строительства (реконструкции) источника сброса и утверждаются решением Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы) сроком на 5 лет. Показатели сбросов по каждому загрязняющему веществу заносятся в разрешения на сброс, выдаваемые субъектам топливно-энергетического комплекса.

Временно допустимые сбросы разрабатываются субъектами топливно-энергетического комплекса и устанавливаются Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) в случаях невозможности соблюдения НДС на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших доступных технологий (НДТ) и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. С 1 января 2019 года временно допустимые сбросы будут заменены временно разрешенными сбросами128.

Установление временно допустимых сбросов допускается только при наличии планов снижения сбросов, согласованных с Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы).

Контроль за соблюдением нормативов НДС и временно допустимого сброса осуществляется на контрольных створах с учетом природного фона на основе приращения сброса к фону. Превышение нормативов допустимого сброса и временно согласованного сброса является правонарушением, основанием для применения мер юридической ответственности.

Экологические нормативы разрабатываются субъектами топливно-энергетического комплекса осуществляющими сбросы сточных вод в водные объекты, с учетом и в соответствии с утвержденными органами государственной исполнительной власти:

• нормативами допустимого воздействия на водные объекты;

• целевыми показателями качества воды в водных объектах.

В соответствии со ст. 35 ВК РФ нормативы допустимого воздействия на водный объект (НДВ) разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ и других показателей качества воды в водных объектах Федеральным агентством водных ресурсов (Росводресурсы) с участием других уполномоченных органов и утверждаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы проектных материалов нормативов воздействий на водные объекты129. Показатели ПДК по загрязняющим веществам различаются и разрабатываются отдельно для водных объектов питьевого и хозяйственно-выбтового водоснабжения и рыбохозяйственных водоемов.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты — это предельные объемы допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть. В соответствии с Методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты», утвержденными Приказом МПР России (ныне Минприроды) 12 декабря 2007 г. № 328130 они разрабатываются и утверждаются по водному объекту или его участку в соответствии с гидрографическим и/или водохозяйственным районированием в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства. Они предназначены для установления безопасных уровней содержания загрязняющих веществ, а также других показателей, характеризующих воздействие на водные объекты с учетом природно-климатических особенностей водных объектов данного региона и сложившейся в результате хозяйственной деятельности природно-техногенной обстановки.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты определяются исходя из целевого назначения водного объекта. Целевое назначение водного объекта или его участка (или приоритетное использование водного объекта) определяется действующим законодательством (к примеру, целевым назначением может быть признание водного объекта рыбохозяйственным водоемом или водным объектом, предназначенным для питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения, для рекреационных целей и т. д.). Основной расчетной территориальной единицей при разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты принимается водохозяйственный участок.

Нормативы допустимого воздействия разрабатываются для водохозяйственных участков, которые подвергаются или могут быть подвергнуты в течение ближайших 5 лет существенным нагрузкам в результате хозяйственной и иной деятельности на соответствующей водосборной площади, включая акваторию водного объекта.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты устанавливаются на период не менее 15 лет, исходя из состояния каждого конкретного водного объекта, определенного в ходе разработки нормативов допустимого воздействия. Корректировка нормативов допустимого воздействия осуществляется на основе результатов государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов не чаще одного раза в 5 лет.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты, касающиеся качественных показателей, устанавливаются на основе нормативов качества воды (предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в водных объектах — ПДК), устанавливаемых в соответствии со ст. 20 и 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» для водного объекта или его участка. Качество воды характеризуется показателями состава и свойств воды, определяющими пригодность ее для конкретных целей водопользования и/или устойчивого функционирования экологической системы водного объекта. Нормативы качества воды устанавливаются в соответствии с физическими, химическими, биологическими (в том числе микробиологическими и паразитологическими) и иными показателями.

Итоговыми материалами расчета нормативов допустимого воздействия на водные объекты являются сводный том нормативов допустимого воздействия на водные объекты с пояснительной запиской и приложениями к ней.

Сводный том нормативов допустимого воздействия на водный объект включает таблицы количественных значений показателей суммарного допустимого воздействия на водный объект по всем нормируемым видам воздействия с указанием нормативов качества воды водного объекта.

Сброс загрязняющих веществ в водные объекты с превышением нормативов допустимого воздействия на окружающую среду запрещается.

Целевые показатели качества воды в водных объектах в соответствии со ст. 33 ВК РФ утверждаются схемами комплексного использования и охраны вод, которые разрабатываются для каждого речного бассейна сроком на 10 лет Росводресурсы и утверждаются Минприроды России. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов» от 30 декабря 2006 г. № 883131 целевые показатели качества воды в водных объектах определяют состав и концентрацию химических веществ, микроорганизмов и другие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Они разрабатываются для каждого речного бассейна или его части Росводресурсы с участием Росрыболовства, Росгидромета и Росприроднадзора с учетом природных особенностей каждого речного бассейна, его части, условий целевого использования водных объектов или их частей, расположенных в границах соответствующего речного бассейна. Соответственно целевые показатели качества воды в водных объектах по одному и тому же химическому веществу могут различаться в зависимости от целевого использования водного объекта (рекреационные цели, забор воды, производство электроэнергии, обеспечение обороны, размещение различных объектов, разведки и добычи полезных ископаемых, проведения дноуглубительных работ, сплава леса, орошения и т. д.

В настоящее время схемы комплексного использования и охраны вод, которые включают целевые показатели качества воды в водных объектах, находятся в стадии разработки. Первые конкурсы на разработку схем комплексного использования и охраны вод объявлены в 2009 году132. Предельным сроком разработки этих документов является 1 января 2015 года, как это предусмотрено ст. 6.1. Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса РФ». До этого срока вместо целевых показателей качества воды в водных объектах и как основа разработки нормативов воздействий (сбросов с конкретных источников или совокупности источников) являются действующие нормативы качества вод (ПДК).

2.4. Нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух с источников топливно-энергетического комплекса

Нормирование в области охраны атмосферного воздуха от загрязнения осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха»133, которые предусматривают разработку субъектами, эксплуатирующими источники выбросов загрязняющих веществ, включая источники выбросов в ТЭК, следующих экологических нормативов:

• норматив предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух;

• временно согласованный выброс (ВСВ) (с 1 января 2019 года временно разрешенный выброс).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»134 разработка нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (ПДВ) (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух осуществляется в соответствии с методами определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, установленными Минприроды России. При разработке нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух применяются методы (методики), утверждаемые Ростехнадзором.

ПДВ устанавливаются решением территориального органа Росприроднадзора для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом) и Ростехнадзором — для каждого конкретного источника выбросов радиоактивных веществ или их совокупности (организации в целом) при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии ПДВ санитарным правилам. Показатели выбросов заносятся в разрешения на выброс, выдаваемое одновременно с принятием решения об установлении ПДВ.

Они устанавливаются для каждого содержащегося в выбросе загрязняющего вещества на уровне, при котором выброс такого вещества с источника или совокупности источников не приведут к превышению ПДК с учетом таких факторов как рассеивание загрязняющего вещества, фоновое загрязнение и другие.

В случае невозможности соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы Росприроднадзора могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы (ВСВ) по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти (С 1 января 2019 года временно согласованные выбросы будут заменены временно разрешенными выбросами)135.

ВСВ устанавливаются на период поэтапного достижения ПДВ при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Планы уменьшения выбросов разрабатываются и осуществляются самими источниками (организацией), для которых устанавливаются ВСВ. Сроки поэтапного достижения предельно допустимых выбросов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению соответствующих территориальных органов Росприроднадзора.

Разработка ПДВ и ВСВ возложена на юридические лица, имеющие источники выбросов, в виде проектов нормативов ПДВ и ВСВ, а их показатели после утверждения территориальными органами Росприроднадзора или Ростехнадзора (для радиоактивных веществ) заносятся в разрешения на выброс в пределах ПДВ сроком на 7 лет и в разрешения на выброс в пределах ВСВ сроком на 1 год. Превышение нормативов ПДВ и ВСВ является правонарушением, влекущим применение мер юридической ответственности.

Нормативы вредных физических воздействий разрабатываются субъектами ТЭК для своих источников и устанавливаются разрешениями, выдаваемыми Росприроднадзором. На объектах атомной энергетики предельно допустимые уровни ионизирующего излучения на окружающую среду устанавливаются в соответствии со специальной методикой,136 а их соблюдение контролируется на внешней границе санитарно-защитной зоны радиационного объекта.

Для объектов ТЭК, на источниках которых производится сжигание попутного нефтяного газа на факельных установках, действуют специальные правила нормирования выброса загрязняющих веществ.137 При этом предельно допустимое значение показателя сжигания на факельных установках и(или) рассеивания попутного нефтяного газа не может превышать 5% объема добытого попутного нефтяного газа.138

ПДВ, ВСВ и нормативы вредных физических воздействий для источников ТЭК, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух разрабатываются и устанавливаются на основе

• нормативов качества атмосферного воздуха (ПДК), включая предельно допустимые уровни вредных физических воздействий на атмосферный воздух;

• предельно допустимых (критических) нагрузок на атмосферный воздух;

• технических нормативов и

• технологических нормативов выбросов.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» нормативы качества атмосферного воздуха и нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха. Нормативы качества атмосферного воздуха устанавливаются в виде гигиенических и экологических нормативов.

Нормативы качества атмосферного воздуха устанавливаются и пересматриваются в порядке, определенном постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. № 182 «О Порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»139. Данным постановлением полномочия по установлению и пересмотру гигиенических нормативов, предельно допустимых уровней физических воздействий возложено на Роспотребнадзор, а экологических нормативов качества, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы — на Минприроды России.

Гигиенические нормативы качества атмосферного устанавливаются на основе исследований и определяют предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, при котором отсутствует вредное воздействие этих веществ на здоровье человека. Показатели допустимого содержания по каждому вредному веществу из расчета его концентрации на единицу атмосферного воздуха (мг/м3) определяются в санитарных правилах в виде нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК). В настоящее время постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2003 г. № 114 «О введении в действие ГН 2.1.6.1338-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест»140 установлены ПДК для 611 химических веществ и соединений. Качество атмосферного воздуха в жилой зоне должно соответствовать ПДК. К местам массового отдыха населения (курортах, территориях санаториев и т.п.) ПДК применяется с коэффициентом 0,8 ПДК.

В случае если для отдельных химических веществ не установлены ПДК, но эти вещества с источников выбросов поступают в атмосферный воздух населенных мест, то постановлением Главного санитарного врача Российской Федерации от 17 мая 2001 г. № 14 «О введении к действие санитарных правил (вместе с СанПиН 2.1.6.1032-01.2.1.6. Атмосферный воздух и воздух закрытых помещений, санитарная охрана воздуха. Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест)»141 предусматривается возможность использования ориентировочно безопасных уровней воздействия (ОБУВ). В отличие от ПДК, ОБУВ действуют временно до момента установления для них ПДК. Разработку ПДК и ОБУВ обеспечивают юридические лица, имеющие источники выбросов загрязняющих веществ и вступают в силу с момента их принятия Минздравом.

Запрещается проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, являющихся источниками загрязнения атмосферы, на территориях с уровнями загрязнения, превышающими установленные гигиенические нормативы. Реконструкция и техническое перевооружение действующих объектов разрешается на таких территориях при условии сокращения на них выбросов в атмосферу до предельно допустимых выбросов.

Экологические нормативы качества атмосферного воздуха определяют предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую среду. Они предназначены для оценки состояния атмосферного воздуха в местах проживания людей (населенных пунктах) и на остальной территории по критерию безопасности содержания загрязняющих веществ для природных объектов, а также для установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ с конкретных источников. В настоящее время такие нормативы не установлены.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух — это норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. Эти нормативы устанавливается для таких воздействий как шум, радиация, вибрация, электромагнитное излучение и другие различными нормативными правовыми актами. К примеру, по ст. 9 Федерального закона «О радиационной безопасности населения»142 такие нормативы устанавливаются для населения в виде средних годовых эффективных доз, эффективных доз за период жизни, и для работников — в виде эффективных доз за период трудовой деятельности.

Технические нормативы выбросов устанавливаются органами государственной исполнительной власти для передвижных источников (транспорта) техническими регламентами в виде норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который определяется как объем или масса химического вещества либо смеси химических веществ в расчете на единицу пробега транспортного средства или единицу произведенной работы двигателя передвижного источника.

Для стационарных источников выбросов основу разработки индивидуальных нормативов выбросов являются технологические нормативы выброса, под которым следует понимать количественный показатель выброса, устанавливаемый для стационарных источников, технологических процессов основных производств и оборудования, отнесенных к областям применения наилучших доступных технологий, с применением технологического показателя выброса.

Предельно допустимая (критическая) нагрузка — показатель воздействия одного или нескольких вредных (загрязняющих) веществ на окружающую среду, превышение которого может привести к вредному воздействию на окружающую среду. В настоящее время такие показатели не установлены.

2.5. Нормативы образования отходов на объектах топливно-энергетического комплекса

На объектах топливно-энергетического комплекса образуются различного рода твердые отходы, в том числе отходы добычи полезных ископаемых, и связанных с ней перерабатывающих производств, которые при их размещении в недрах или на поверхности земли, вызывают опасное загрязнение почв, подземных вод и атмосферного воздуха. В целях обеспечения безопасного обращения с отходами, снижения негативного воздействия на окружающую среду образования и размещения (захоронения) твердых промышленных отходов, на субъектов, эксплуатирующих объекты топливно-энергетического комплекса, возложена обязанность по разработке проектов

• нормативов образования и

• лимитов на размещение отходов.

Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида с указанием класса опасности при производстве единицы продукции и рассчитывается в среднем за год с учетом удельных отраслевых показателей образования отходов по видам экономической деятельности. Проекты нормативов образования отходов разрабатываются субъектами топливно-энергетического комплекса в соответствии с установленной методикой143 и вступают в силу после их утверждения территориальными органами Росприроднадзора. Нормативы образования отходов утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного предоставления субъектами ТЭК технического отчета по обращению с отходами144.

В соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» от 24 июня1998 г. № 89-ФЗ лимит на размещение отходов — это предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории. Это правило распространяется на те объекты топливно-энергетического комплекса, которые размещают отходы на самостоятельно эксплуатируемых объектах размещения отходов. В этом случае, действуют требования относительно наличия лицензии на обращение с отходами. Размещение твердых отходов горнодобывающего производства в недрах осуществляется при наличии лицензии на недропользование, выдаваемой Росприроднадзором сроком не более 5 лет. В лимиты на размещение отходов не включаются вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности, используемые при ликвидации горных выработок в соответствии с проектом их ликвидации.

§ 3. Государственные экспертизы в топливно-энергетическом комплексе

Объекты топливно-энергетического комплекса (объекты ТЭК), как правило, являются объектами капитального строительства, источниками повышенной опасности, что предопределяет необходимость проведения разных по своему содержанию государственных экспертиз в целях предотвращения негативного влияния на окружающую среду и здоровье человека таких объектов, обеспечения их безопасного функционирования и эксплуатации. Экспертизы позволяют выявить соответствие не только планируемых к созданию, но и уже функционирующих объектов ТЭК (их документации и (или) документов) требованиям действующего законодательства: градостроительного, экологического и др.

3.1. Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий

Государственная экспертиза проектной документации объектов топливно-энергетического комплекса, являющихся объектами капитального строительства, а также результатов инженерных изысканий, выполненных в целях подготовки проектной документации таких объектов, проводится для оценки соответствия проектной документации (результатов изысканий) требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности. Таким образом, экспертиза проектной документации позволяет предотвратить появление объектов капитального строительства в топливно-энергетической сфере с ненадежными конструктивными и иными характеристиками.

По общему правилу экспертиза проектной документации проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства требуется получение разрешения на строительство (ст. 49 ГрК РФ).

В соответствии с п. 5 Положения об организации и проведении государственной экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145 (далее — Положение о проведении экспертизы), государственная экспертиза проводится в следующих случаях:

1) проектная документация и (или) инженерные изыскания выполнены в отношении объектов капитального строительства, указанных в ч. 3.4 ст. 49 ГрК РФ;

2) имеется совокупность следующих обстоятельств:

• проведение экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий является обязательным;

• застройщиком или техническим заказчиком принято решение о проведении государственной экспертизы;

• проведение государственной экспертизы или негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий не является обязательным в соответствии с ч. 2, 3 и 3.1 ст. 49 ГрК РФ, однако заявителем принято решение о направлении проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу.

Следует отметить, что в отношении подавляющего большинства объектов топливно-энергетического комплекса государственная экспертиза проектной документации проводится в обязательном порядке. Речь в данном случае идет, к примеру, о таких объектах как: ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения радиоактивных отходов; гидротехнические сооружения первого и второго классов; линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 киловольт и более; тепловые электростанции мощностью 150 мегаватт и выше; опасные производственные объекты, на которых ведутся горные работы (за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых и разработки россыпных месторождений полезных ископаемых, осуществляемых открытым способом без применения взрывных работ), работы по обогащению полезных ископаемых и др.

Полномочия по проведению экспертизы проектной документации возложены на разные органы государственной власти и их подведомственные учреждения (ч. 4 ст. 49 ГрК РФ). Экспертизу проектной документации объектов топливно-энергетического комплекса, как правило, проводят: Федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (ФАУ «Главгосэкспертиза России»145), подведомственное Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (в отношении объектов капитального строительства федеральных ядерных организаций) и уполномоченные на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственные этим органам государственные учреждения (в отношении объектов капитального строительства, неотнесенных к объектам экспертизы федерального уровня).

Проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий направляются на государственную экспертизу заказчиком, застройщиком либо уполномоченным кем-либо из них лицом (ч. 15 ст. 48 ГрК РФ, п. 2 Положения о проведении экспертизы).

Перечень материалов, предоставляемых на государственную экспертизу, определен п. 13–16 Положения о проведении экспертизы. При этом важно отметить, что с 1 января 2018 г. все материалы на экспертизу должны будут представляться в электронной форме за исключением случая, когда проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий содержат сведения, составляющие государственную тайну.

Проведение государственной экспертизы проектной документации начинается после внесения платы и завершается направлением (вручением) заявителю заключения экспертизы после включения сведений о таком заключении в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства146.

Срок проведения государственной экспертизы проектной документации по общему правилу не должен превышать 60 дней и зависит от сложности объекта капитального строительства. Однако этот срок может быть и меньшим. Так, например, в течение не более 45 дней проводится экспертиза результатов инженерных изысканий, направленных до предоставления на эту же экспертизу проектной документации.

Результатом проведения государственной экспертизы проектной документации является заключение, которое может быть как положительным, так и отрицательным147. Реализация деятельности по строительству или реконструкции объекта капитального строительства при отрицательном заключении не допускается, поэтому ГрК РФ предусмотрена возможность обжалования такого заключения в экспертной комиссии, созданной при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в течение трех лет со дня утверждения такого заключения. Решение экспертной комиссии о подтверждении или неподтверждении заключения экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий может быть в дальнейшем обжаловано в судебном порядке.

Срок действия заключения государственной экспертизы проектной документации не устанавливается.

Следует отметить, что ГрК РФ не допускает проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации в соответствии с ГрК РФ, а также государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, в случаях установленных Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

Таким образом, при осуществлении проектирования объектов топливно-энергетического комплекса, являющихся объектами капитального строительства, могут проводиться только три вида государственных экспертиз: экспертиза проектной документации, историко-культурная экспертиза и экологическая экспертиза.

3.2. Государственная экологическая экспертиза

Государственная экологическая экспертиза позволяет выявить несоответствие документов и/или документации, обосновывающих намечаемую деятельность, экологическим требованиям. Объекты, в отношении которых проводится такая экспертиза на федеральном и региональном уровне, определены в ст. 11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». К ним, в частности, отнесены объекты, реализация которых может быть связана с топливно-энергетической сферой:

• материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;

• проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

• проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории и др.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы не статичен. Так, с 1 января 2018 г. он будет расширен за счет включения: проектов ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности; проектной документации объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории; материалов обоснования комплексного экологического разрешения, разрабатываемых в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды148.

Полномочия по проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня возложены на Росприроднадзор (центральный аппарат) или его территориальные органы149. В субъектах Российской Федерации экспертизу проводят уполномоченные органы региональной власти150.

Порядок проведения экологической экспертизы регламентирован Федеральным законом «Об экологической экспертизе», постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы»151, приказом Минприроды России от 6 мая 2014 г. № 204 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня»152.

Кроме того, правовое обеспечение проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня осуществляется также на основе законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Например, в г. Санкт-Петербурге рассматриваемые вопросы урегулированы Законом Санкт-Петербурга от 29 июня 2016 г. № 455-88 «Экологический кодекс Санкт-Петербурга»153 и распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности г. Санкт-Петербурга от 7 июля 2017 г. № 176-р «Об утверждении Административного регламента Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня»154.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» определен перечень материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу. В подавляющем большинстве случаев в состав материалов кроме документации, прямо обозначенной в ст. 11 и 12 этого закона, включены: материалы по ОВОС, заключения и/или документы согласования с уполномоченными органами публичной власти, заключения общественной экологической экспертизы (если она проводилась), материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями).

Государственная экологическая экспертиза проводится создаваемой уполномоченным органом государственной власти (Федеральной службой по надзору в сфере природопользования) экспертной комиссией после оплаты заявителем расходов на организацию экспертизы в полном объеме155.

В самом общем виде процедуру государственной экологической экспертизы можно представить следующим образом:

1) подача заявления и предоставление комплекта материалов заявителем (лично, по почте, в электронном формате);

2) проверка комплектности материалов и формирование межведомственных запросов;

3) формирование сметы на проведение государственной экологической экспертизы и направление ее и счета на оплату заявителю, в случае комплектности материалов, либо направление заявителю письма о некомплектности материалов;

4) формирование и утверждение состава экспертной комиссии, задания на проведение государственной экологической экспертизы и срока ее проведения;

5) исследование экспертами государственной экологической экспертизы материалов, представленных заявителем, направление заявителю вопросов по указанным материалам, проведение заседаний экспертной комиссии с участием заявителя (в случае необходимости);

6) подготовка индивидуальных заключений экспертами, составление проекта сводного заключения государственной экологической экспертизы и его подписание всеми членами комиссии;

7) утверждение заключения государственной экологической экспертизы организационно-распорядительным документом уполномоченного органа государственной власти и направление его заявителю.

Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, но по общему правилу не должен превышать 3 месяца (п. 4 ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, может быть как положительным, так и отрицательным (в случае несоответствия документов и (или) документации экологическим требованиям).

Отрицательный результат рассмотрения материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу, приводит к запрету реализации объекта государственной экологической экспертизы. В связи с этим в случае отрицательного заключения заявитель вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в таком заключении.

Срок действия положительного заключения государственной экологической экспертизы действующим законодательством не регламентирован. Его определяет орган государственной власти, уполномоченный на утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией. Обычно он составляет 3–5 лет, но есть объекты государственной экологической экспертизы, заключения по которым действуют и несколько десятков лет.

Положительное заключение экспертизы утрачивает свою юридическую силу в случае доработки объекта государственной экологической экспертизы, изменения условий природопользования, реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации и/или в случае внесения изменений в указанную документацию, истечения срока действия положительного заключения.

Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

Невыполнение законодательных требований об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, а также осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, влечет применение мер юридической ответственности, предусмотренных ст. 8.4 КоАП РФ.

3.3. Экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов

Экспертиза промышленной безопасности в топливно-энергетической сфере проводится в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 13) в отношении следующих объектов:

• документации на консервацию, ликвидацию и техническое перевооружение156 объектов ТЭК, являющихся опасными производственными объектами157;

• зданий и сооружений на опасных производственных объектах ТЭК, предназначенных для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, а также технических устройств, применяемых на таких объектах (если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия указанного устройства обязательным требованиям);

• декларации промышленной безопасности, разрабатываемой в составе документации на техническое перевооружение объектов ТЭК, являющихся опасными производственными объектами;

• обоснования безопасности опасного производственного объекта ТЭК, а также изменения, вносимые в это обоснование.

Предметом экспертизы промышленной безопасности является оценка соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности — условиям, запретам, ограничениям и другим обязательным требованиям, содержащимся в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», в других федеральных законах, нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности. Указанные требования могут носить как общий (например, Основные требования к проведению неразрушающего контроля технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах, утвержденные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21 ноября 2016 г. № 490158, Правила безопасности химически опасных производственных объектов, утвержденные приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 21 ноября 2013 г. № 559159, и т. д.), так и специальный характер — распространять свое действие на отдельные виды опасных промышленных объектов (таковы, в частности, Правила промышленной безопасности при разработке нефтяных месторождений шахтным способом, утвержденные приказом Ростехнадзора от 28 ноября 2016 г. № 501160, Правила безопасности нефтегазоперерабатывающих производств, утвержденные приказом Ростехнадзора от 29 марта 2016 г. № 125161 и т. д.).

Экспертиза промышленной безопасности опасных производственных объектов ТЭК проводится в порядке, установленном Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности»162, организациями, имеющими лицензию на деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности, в том числе находящимися в ведении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Экспертиза промышленной безопасности проводится за счет ее заказчика после предоставления им необходимых для проведения экспертизы документов, а также образцов технических устройств либо обеспечения доступа экспертов к техническим устройствам, зданиям и сооружениям, применяемым на опасном производственном объекте. При проведении экспертизы устанавливается полнота и достоверность относящихся к объекту экспертизы документов, оценивается фактическое состояние технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах и т. д.

Срок проведения экспертизы промышленной безопасности определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать трех месяцев с момента получения экспертной организацией от заказчика комплекта необходимых материалов и документов.

Конечным результатом экспертизы промышленной безопасности является заключение о соответствии, о неполном соответствии или о несоответствии объекта экспертизы требованиям промышленной безопасности. Требования к оформлению указанного заключения установлены п. 24–31 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденных приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14 ноября 2013 г. № 538.

Заключение экспертизы промышленной безопасности может быть использовано, исключительно с даты его внесения в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору или его территориальным органом163.

Техническое перевооружение, консервация и ликвидация любого опасного производственного объекта ТЭК без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности не допускается.

3.4. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр

В отдельных отраслях топливно-энергетического комплекса действующим законодательством предусматривается проведение специальных видов экспертиз.

Так, в соответствии со статьей 29 Закона Российской Федерации «О недрах» в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.

Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи.

Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации.

Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется за счет пользователей недр.

Объектами государственной экспертизы являются запасы полезных ископаемых, геологическая, экономическая и экологическая информация о предоставляемых в пользование участках недр, а также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых.

Основное назначение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр заключается в создании условий для рационального комплексного использования недр, государственного учета запасов полезных ископаемых и участков недр, предоставляемых для добычи полезных ископаемых и для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, а также оценки достоверности информации о количестве и качестве разведанных запасов полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.

Проведение государственной экспертизы запасов осуществляется в соответствии с Положением о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, размере и порядке взимания платы за ее проведение, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. № 69164, а также Рекомендациями по содержанию, оформлению и порядку представления на государственную экспертизу материалов подсчета запасов металлических и неметаллических полезных ископаемых, введенными в действие приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. № 123165.

3.5. Экспертиза проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр

Еще одним видом специальной экспертизы в топливно-энергетическом комплексе является экспертиза проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр.

Согласно статье 36.1. Закона Российской Федерации «О недрах» работы по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет государственных средств и средств пользователей недр, проводятся в соответствии с утвержденной проектной документацией, экспертиза которой организуется Роснедрами или его территориальными органами и проводится государственным учреждением, находящимся в ведении Роснедр недр или его территориального органа166, за счет средств заявителей.

Требования к составу и содержанию проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых определяются Правилами подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, утвержденными приказом Минприроды России от 14 июня 2016 г. № 352167.

Порядок проведения экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых и размер платы за ее проведение установлен Приказом Минприроды России от 23 сентября 2016 г. № 490 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых и размера платы за ее проведение»168.

Объектами экспертизы проектной документации на геологическое изучение недр являются: проектная документация на проведение работ по региональному геологическому изучению недр; проектная документация на проведение работ по геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), углеводородного сырья, подземных вод; проектная документация на проведение работ по разведке (доразведке) месторождений твердых полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), углеводородного сырья, подземных вод; проектная документация на проведение работ по геологическому изучению и оценке пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; изменения к проектной документации на геологическое изучение недр.

Экспертиза проектной документации на геологическое изучение недр включает в себя анализ и оценку: соответствия представленной проектной документации на геологическое изучение недр законодательству о недрах в сфере проведения регионального геологического изучения недр, геологического изучения недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведки месторождений полезных ископаемых, документам, предусмотренным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и стандартизации; обоснованности принятой методики, техники, технологии и комплекса работ по геологическому изучению недр на объекте, достаточности их видов и объемов для решения поставленных геологических задач, обеспечения рационального комплексного использования и охраны недр; соответствия проектной документации на геологическое изучение недр условиям пользования недрами, закрепленным в лицензии на пользование недрами (для проектной документации на геологическое изучение недр, финансируемое за счет средств пользователей недр); соответствия проектной документации на геологическое изучение недр государственному заданию (для проектной документации на геологическое изучение недр, финансируемое за счет средств федерального бюджета и проводимое по государственному заданию); соответствия проектной документации на геологическое изучение недр условиям контракта (для проектной документации на геологическое изучение недр, финансируемое за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и проводимое по контракту); соответствия выполненного укрупненного расчета стоимости работ по проекту условиям контракта (для проектной документации на геологическое изучение недр, финансируемое за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и проводимое по контракту) или государственному заданию (для проектной документации на геологическое изучение недр, финансируемое за счет средств федерального бюджета и проводимое по государственному заданию).

3.6. Иные виды государственных экспертиз

Действующим законодательством предусмотрены и иные виды государственных экспертиз, прохождение которых может стать обязательным условием осуществления деятельности в топливно-энергетическом комплексе: историко-культурная экспертиза (ст. 28 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), санитарно-эпидемиологические экспертизы (ст. 42 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), экспертиза безопасности (экспертиза обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии (ст. 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии») и др.

§ 4. Государственный надзор в топливно-энергетическом комплексе

Развитие ТЭК (нефтяной, сланцевой, угольной, газовой, промышленности, электроэнергетики) оказывает существенное влияние на окружающую среду. От обеспечения экологической безопасности предприятий топливно-энергетического комплекса зависит обеспечение благоприятной окружающей среды в Российской Федерации. ТЭК является основным источником угроз возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера в результате аварий и производственных инцидентов на предприятиях. По данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2015 году» на территории России в отчетном периоде произошло 257 чрезвычайных ситуации, из них 179 — техногенного характера. (например, аварии на магистральных и внутрипромысловых газопроводах — 6, ущерб — 24,5081 млн руб.; взрывы на технологическом оборудовании промышленных объектов — 4, ущерб — 67,55037 млн руб.; аварии на электроэнергетических системах — 3.)169 По состоянию на 1 января 2016 года на территории РФ расположено и функционируют 12 509 потенциально опасных объектов, поэтому риски аварий и катастроф сохраняются.

Согласно данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2015 год», доля негативного воздействия на окружающую среду предприятий топливно-энергетического комплекса составляет: выбросы загрязняющих атмосферный воздух веществ при добыче полезных ископаемых — 4754,7 тыс. т, в том числе добыча топливно-энергетических полезных ископаемых — 4303,7 тыс. т; образование отходов при добыче полезных ископаемых — 4653,0 тыс. т, а использование и обезвреживание отходов — 2473,3 тыс. т.170 По данным Минэнерго России, динамика добычи и производства основных видов энергоресурсов имеют четкие тенденции к росту, поэтому одной из мер, направленной на обеспечение экологической безопасности предприятий топливно-энергетического комплекса, является осуществление государственного контроля (надзора) в этой области.

В соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»171 государственный контроль (надзор) можно представить как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями установленных требований.

Государственный надзор осуществляется посредством организации и проведения соответствующих проверок поднадзорных субъектов и принятия по результатам данных проверок мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) применяют риск-ориентированный подход. В частности, это относится к федеральному государственному пожарному надзору, федеральному государственному экологическому надзору (в части государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного земельного надзора, государственного надзора в области обращения с отходами, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ), региональному государственному экологическому надзору, федеральному государственному энергетическому надзору, региональному государственному строительному надзору и некоторым другим172.

Риск-ориентированный подход представляет собой выбор интенсивности, формы, продолжительности, периодичности проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований в зависимости от вида осуществления деятельности производственных объектов, отнесения их к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Подобный подход в дальнейшем планируется распространить и на другие виды хозяйственной деятельности. Так, Минэкономразвития России подготовило проект Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который вводит прогрессивные меры регулирования контрольно-надзорной деятельности: использование риск-ориентированного подхода, проверочных листов, внедрение в практику работы обязанности проведения профилактики нарушений обязательных требований, внедрение системы оценки эффективности и результативности контроль-надзора, что позволит переориентировать существующую методику работы проверяющих — с карательной на партнерскую173.

Из последних принятых актов в области реформирования контрольно-надзорной деятельности можно назвать распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2017 г. №2049-р «Об утверждении Плана мероприятий (“дорожной карты”) по созданию, развитию и вводу в эксплуатацию информационной системы “Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности” на 2017–2020 годы».

4.1. Государственный экологический надзор

Согласно ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» под государственным экологическим надзором понимаются: деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный экологический надзор включает в себя:

• государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

• государственный земельный надзор;

• государственный надзор в области обращения с отходами;

• государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

• государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

• государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;

• государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

• государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

• государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

• федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);

• федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

• федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;

• федеральный государственный охотничий надзор;

• государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

• государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с действующим законодательством.

В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре»174 таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы. Критерии определения объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору закреплены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2015 г. № 903175. Порядок организации и проведения проверок, сроки и последовательность административных процедур (действий) при осуществлении федерального государственного экологического надзора, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, их должностными лицами, взаимодействия с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции, определяется Административным регламентом, утвержденным Приказом Минприроды Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 191176.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 2017 г. № 886 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ»177, Росприроднадзор осуществляет государственный экологический надзор (в части государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного земельного надзора, государственного надзора в области обращения с отходами, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ) с применением риск-ориентированного подхода. Периодичность проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей устанавливается в зависимости от категории риска, присваиваемой территориальным органом Росприроднадзора на основании установленных критериев.

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, относятся к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего, умеренного, низкого риска в зависимости от категории негативного воздействия на окружающую среду, к которой отнесен объект надзора; вида деятельности, осуществляемой на объекте надзора; места размещения объекта государственного надзора; наличия постановлений о назначении административного наказания (кроме предупреждения) за экологические правонарушения, наличия обвинительного приговора суда за экологические преступления; наличия решения о досрочном прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами; решения о приостановлении и (или) об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности при осуществлении деятельности с использованием объекта государственного надзора.

Периодичность проведения плановых проверок в отношении объектов государственного надзора определяется в зависимости от категории риска, присвоенной такому объекту, и осуществляется в отношении объектов:

• категории чрезвычайно высокого риска — 1 раз в год;

• категории высокого риска — 1 раз в 2 года;

• категории значительного риска — 1 раз в 3 года;

• категории среднего риска — 1 раз в 4 года;

• категории умеренного риска — 1 раз в 5 лет.

В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования ведут перечни объектов государственного надзора, которым присвоены категории риска (перечни). Включение объектов государственного надзора в перечни осуществляется на основании решения территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об отнесении объектов государственного надзора к соответствующим категориям риска.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III, IV категорий»178 к I категории применительно к предприятиям ТЭК, относятся объекты, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность по добыче сырой нефти и природного газа, включая переработку природного газа; по производству нефтепродуктов; по добыче и обогащению железных руд; по добыче и подготовке руд цветных металлов; по добыче угля, и др.; к объектам II категории относятся объекты, на которых осуществляется хозяйственная и (или) иная деятельность по добыче и подготовке руд и песков драгоценных металлов, оловянных руд, титановых руд, хромовых руд на рассыпных месторождениях; по эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций; по добыче урановой и ториевой руд, обогащению урановых и ториевых руд, производству ядерного топлива; по транспортированию по трубопроводам газа, продуктов переработки газа, нефти и нефтепродуктов с использованием магистральных трубопроводов; по производству газа путем газификации и (или) сжижения: углей, включая антрацит, каменный уголь, бурый уголь (лигнит); по производству сырой нефти из горючих (битуминозных) сланцев и песка; по складированию и хранению: нефти и продуктов ее переработки (с проектной вместимостью 200 тыс. т и более) и др. Таким образом, согласно Приложению к Положению о федеральном государственном экологическом надзоре, предприятия ТЭК (I, II категории) относятся к категориям значительного и среднего риска. И в зависимости от ряда факторов (например, нахождения объекта в Арктической зоне, наличия постановлений о назначении административного наказания (кроме предупреждения) за экологические правонарушения) могут быть отнесены к категориям высокого, значительного риска.

Ряд требований, например, использование должностными лицами проверочных листов (списков контрольных вопросов, которыми будет ограничена плановая проверка) в отношении объектов, отнесенных к I категории в соответствии с Критериями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. № 1029, будут применяться с 1 июля 2018 года. При проверке юридическому лицу или индивидуальному предпринимателя будут ставиться вопросы, затрагивающие обязательные требования, соблюдение которых является наиболее значимым с точки зрения недопущения возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

4.2. Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами

В соответствии с Законом РФ «О недрах» выделяются государственный (геологический) надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, являющийся частью государственного экологического надзора, и государственный (горный) надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок проведения государственного геологического надзора, полномочия органов, его осуществляющих, их права, обязанности и порядок работы устанавливаются Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293179. Согласно Положению и Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденному приказом Минприроды России 29 июня 2012 г. № 196180, государственный геологический надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического надзора, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, являющейся органом государственного горного надзора, и их территориальными органами во взаимодействии с иными контрольными органами, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственный геологический надзор по следующим вопросам:

• соблюдение недропользователями требований федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, связанных с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации (за исключением требований, надзор за соблюдением которых отнесен к компетенции органа государственного горного надзора);

• выполнение условий недропользования, содержащихся в лицензиях на пользование недрами, технических проектах и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами;

• наличие утвержденных технических проектов и иной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами;

• выполнение установленных в соответствующих разрешениях условий создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок, проведения буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации (в пределах своей компетенции);

• достоверность и обоснованность представляемых недропользователями материалов для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс запасов полезных ископаемых и списания их с государственного баланса

• предотвращение самовольного пользования недрами;

• предотвращение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;

• достоверность данных, включаемых в государственную статистическую отчетность организациями, осуществляющими поиск, оценку и разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу и др.

Государственный геологический надзор осуществляется с применением риск-ориентированного подхода в порядке, установленном Положением о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре».

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор по следующим вопросам:

• безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений;

• соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Государственный горный надзор осуществляется в порядке, предусмотренном Положением о государственном надзоре за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № 39181 и Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 12 декабря 2012 г. № 712182.

Государственный горный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами, являющимися органами государственного горного надзора, во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами при осуществлении государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Предметом проверок при осуществлении государственного горного надзора является:

• соблюдение пользователями недр требований промышленной безопасности на объектах, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях, при их проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации, транспортировании опасных веществ, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на этих объектах;

• соблюдение пользователями недр требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, а также по предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания, сооружения и природные объекты, в том числе при консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• соблюдение пользователями недр требований по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, при реализации технических проектов, планов (программ) и схем развития горных работ, а также иной документации на осуществление работ, связанных с пользованием недрами;

• правильность осуществляемых пользователями недр пространственных измерений и определений параметров горных разработок и подземных сооружений, положений участков строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ горных отводов, границ ведения горных и взрывных работ, опасных зон, зон охраны от вредного влияния горных разработок и сдвижения горных пород, контуров предохранительных целиков, границ разноса бортов карьеров и разрезов;

• соблюдение пользователем недр требований по организации пользователями недр контроля за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пыли, осуществлением специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, горных ударов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород;

• проведение маркшейдерских наблюдений, необходимых для обеспечения нормального технологического цикла и достоверного учета горных работ и прогнозирования опасных ситуаций, соблюдение установленных требований по ведению маркшейдерской документации при пользовании недрами и обеспечению ее сохранности;

• правильность использования взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование на объектах, связанных с пользованием недрами, а также соблюдение требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ на объектах, связанных с пользованием недрами;

• соблюдение пользователями недр, эксплуатирующими опасные производственные объекты, связанные с пользованием недрами, требований по обеспечению проведения подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности.

4.3. Федеральный государственный надзор в сфере промышленной безопасности

Большинство предприятий топливно-энергетического комплекса, включая сферу недропользования, рассмотренную выше в рамках государственного горного надзора, также подпадают под критерии, установленные Приложением № 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». По данным объектам Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти осуществляется федеральный государственный надзор в сфере промышленной безопасности. Порядок его организации и осуществления регулируется Положением о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. № 1170183 .

Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности ведется за проектированием, эксплуатацией, капитальным ремонтом, техническим перевооружением, консервацией и ликвидаций опасного производственного объекта; за изготовлением, монтажом, наладкой, обслуживанием и ремонтом технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; за проведением экспертизы промышленной безопасности.

Последовательность и сроки административных процедур (действий) по осуществлению контроля и надзора в сфере промышленной безопасности, определяются Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 12 февраля 2016 г. № 48184.

К иным федеральным уполномоченным органам, осуществляющим надзор в сфере промышленной безопасности можно отнести, например, Федеральную службу охраны РФ, Министерство обороны РФ185.

4.4. Федеральный государственный энергетический надзор

Кроме вышерассмотренных видов государственного надзора, можно выделить федеральный государственный энергетический надзор, направленный на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами электроэнергетики и потребителями электрической энергии требований к обеспечению безопасности в сфере электроэнергетики, в том числе особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области электроэнергетики.

Государственный надзор в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положением об осуществлении федерального государственного энергетического надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2013 г. № 610186 и Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного энергетического надзора, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 30 января 2015 г. № 38187.

Государственный надзор в сфере теплоснабжения осуществляется органами государственного надзора и направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений теплоснабжающими организациями и теплосетевыми организациями требований безопасности в сфере теплоснабжения, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»188, техническими регламентами, правилами технической эксплуатации объектов теплоснабжения и теплопотребляющих установок.

Государственный надзор осуществляется при:

• вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе в ремонт, капитальном ремонте объектов электроэнергетики, объектов теплоснабжения теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций;

• строительстве, реконструкции объектов электроэнергетики, объектов теплоснабжения теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций, не являющихся объектами капитального строительства.

Предметом проверки является наличие разрешительных документов на допуск в эксплуатацию объектов электроэнергетики, объектов теплоснабжения; соблюдение особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики; соблюдение установленного порядка вывода объектов электроэнергетики, объектов теплоснабжения теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций в ремонт; соблюдение субъектами оперативно-диспетчерского управления обязательных требований, регулирующих отношения в сфере оперативно-диспетчерского управления, в том числе регламентов, устанавливающих требования по безопасному управлению технологическими режимами работы и эксплуатационным состоянием объектов электроэнергетики или энергопринимающих установок потребителей в пределах Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, выполнение субъектами электроэнергетики, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями электрической энергии иных обязательных требований.

4.5. Государственный строительный надзор

Государственный строительный надзор согласно градостроительному законодательству осуществляется при:

1) строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного Кодекса Российской Федерации либо является модифицированной проектной документацией;

2) реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Предметом государственного строительного надзора является проверка:

1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2) наличия разрешения на строительство;

3) выполнения требований, установленных ч. 2,3. и 3.1. ст. 52 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Согласно Положению «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54189 государственный строительный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора (далее — органы государственного строительного надзора).

Федеральный государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов обороны может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации. Государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции объектов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации и (или) нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

4.6. Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии

Порядок организации и проведения федерального государственного надзора в области использования атомной энергии регулируется Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»190, постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2012 г. № 1044 «О федеральном государственном надзоре в области использования атомной энергии»191, и в отношении отдельных объектов (перечень утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 610-р192) Положением о режиме постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № 373193.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный надзор силами структурных подразделений центрального аппарата и территориальных органов с привлечением при необходимости экспертов и экспертных организаций. Сроки и последовательность административных процедур и административных действий при организации государственного надзора определяются Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по федеральному государственному надзору в области использования атомной энергии, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 7 июня 2013 г. № 248194.

В настоящее время под надзором Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору находятся свыше 174 тысяч опасных производственных объектов, более 25 тысяч гидротехнических сооружений, свыше 15 тысяч объектов строительного надзора и более 2,2 миллионов объектов государственного энергетического надзора, 35 энергоблоков атомных станций, 65 исследовательских ядерных установок, 10 атомных судов, 17 промышленных предприятий ядерного топливного цикла. Участвуя в реализации государственной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» утвержденной Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации, Ростехнадзор сформировал исчерпывающие перечни нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, проверяемые в рамках контрольно-надзорных мероприятий по всем осуществляемым видам государственного надзора. Были исключены устаревшие, дублирующие и избыточные обязательные требования, предъявляемые, в том числе, и к предприятиям топливно-энергетического комплекса.

§ 5. Лицензирование, техническое регулирование, стандартизация и сертификация в топливно-энергетическом комплексе

5.1. Лицензирование в топливно-энергетическом комплексе

Институт лицензирования как результат реализации государственной разрешительной политики в экономике в России берет свое начало с момента принятия 25 декабря 1990 г. Закона РСФСР № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»195, где впервые была введена такая норма. Согласно п. 4 ст. 21 утратившего силу Закона, предприниматели могли осуществлять отдельные виды деятельности только на основании специального разрешения — лицензии. Однако перечня деятельности в указанном законе не было, и в результате принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов по вопросу лицензирования отдельных видов деятельности у правоприменителей стали возникать сложности в определении того, нуждается ли конкретная деятельность в специальном разрешении.

Развитие экономических отношений и дальнейшая необходимость их упорядочения, привела к тому, что в 1998 году был принят Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», который определил виды деятельности, подлежащие лицензированию, ограничил круг органов, осуществляющих лицензирование, расширил полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, а также ввел развитую систему аннулирования лицензий у лицензиатов в случаях нарушения условий разрешений.

Позднее, как следствие реформирования института лицензирования и усовершенствования законодательства в этой области, общее количество видов лицензируемой деятельности сократилось более чем в четыре раза (с 208 до 50) и был принят действующий Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»196.

Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, содержится в ст. 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Применительно к сфере топливно-энергетического комплекса к таким видам деятельности следует отнести:

• эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности;

• деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности;

• деятельность по проведению экспертизы промышленной безопасности;

• деятельность, связанную с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения.

Каждому виду деятельности, подлежащему лицензированию, соответствуют лицензионные требования, которые устанавливаются положениями и утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» положения данного закона не применяются к лицензированию деятельности, связанной с использованием атомной энергии, поскольку вопросы лицензирования этой области лежат в сфере регулирования специального Федерального закона — Федерального закона «Об использовании атомной энергии».

Согласно данному закону разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии является надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии. Законом также предъявляются требования к порядку оформления и выдаче разрешений (лицензий) в области использования атомной энергии. Лицензии выдаются органами государственного регулирования безопасности, при этом такие разрешения выдаются, во-первых, эксплуатирующим организациям, во-вторых, организациями, выполняющим работы и оказывающим услуги в области использования атомной энергии.

Лицензирующим органом в области использования атомной энергии в настоящее время является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» обращение с ядерными материалами органами и организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы, эксплуатация ядерных установок и пунктов хранения, осуществляют российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Исчерпывающий перечень видов деятельности в области использования атомной энергии, подлежащих лицензированию приведен в абз. 4 ст. 26 Закона, основными из которых следует назвать:

• размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиационных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

• обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд;

• обращение с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении;

• проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиационных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

• конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиационных веществ, хранилищ радиоактивных отходов;

• проведение экспертизы безопасности (экспертизы обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии.

Долицензионное выполнение работ по указанным выше видам деятельности не допускается. В случае, если заявитель планирует заниматься несколькими видами деятельности из перечня, такое лицо вправе рассчитывать на получение совмещенной лицензии.

Помимо Федерального закона «Об использовании атомной энергии», порядок выдачи и прекращения действия разрешений (лицензий) в области использования атомной энергии определяется постановлением Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии»197.

Согласно данному постановлению под лицензированием понимается деятельность лицензирующего органа по предоставлению лицензий с установленным сроком и условий их действия, по переоформлению лицензий, внесению изменений в условия действия лицензии, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензии, формированию и введению реестра лицензии, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензия на право ведения работ в области использовании атомной энергии предоставляется на срок, исходя из того, в течение какого времени безопасность деятельность объекта ядерно-энергетического комплекса обоснована соискателем лицензии и подтверждена результатом экспертизы ядерной и радиационной безопасности. При этом на срок не более 10 лет может быть получена лицензия в отношении видов деятельности, процесс осуществления которых на предусматривает проведение ядерно и радиационно опасных работ.

Обеспечение выполнения действующих регулирующих положений и условий лицензий обуславливает возможность приостановить действие лицензии, изменить или полностью ее аннулировать. В случаях, если лицензиатом совершены грубые нарушения условий действия лицензии, которые были выявлены в процессе проверки лицензиата при осуществлении федерального государственного надзора в области использования атомной энергии, лицензирующий орган, Ростехнадзор, приостанавливает действие лицензии. Полный перечень грубого нарушения условий действия лицензии закреплен в ст. 34 постановления, каждый пункт которого касается серьезных допущений в области обеспечения ядерной безопасности и могущих привести к крайне неблагоприятным последствиям — ядерным и радиационным авариям. При этом для полного аннулирования лицензии закреплено единственное основание, которое заключается в неспособности лицензиата устранить нарушения, повлекшие приостановление действие лицензии.

Основанием для прекращения действия лицензии может выступить либо прекращение осуществления соответствующего вида деятельности, оформленное заявлением лицензиата, либо прекращение юридического лица (лицензиата) в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением реорганизации в форме преобразования. Решение о прекращении действия, об аннулировании и возобновлении лицензии, в порядке статей 37 и 40 постановления, принимается лицензирующим органом — Ростехнадзором.

Эксплуатирующая организация несет всю полноту ответственности за безопасность ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения. Эта обязанность возникает у эксплуатирующей организации со дня получения такого статуса, но не заканчивается после его прекращения: в случае лишения лицензии эксплуатирующая организации продолжает нести ответственность за безопасное использование объектов ядерно-промышленного комплекса до передачи таких объектов другой эксплуатирующей организации.

5.2. Техническое регулирование в топливно-энергетическом комплексе

Понятие «техническое регулирование» содержится в ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»198 и определяется как правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Сферу технического регулирования составляют следующие виды отношений:

• отношения, возникающие в связи с принятием технических регламентов, как актов обязательных для применения на всей территории Российской Федерации и устанавливающих основанные на международных стандартах нормы безопасности продукции производства и обращения;

• отношения, возникающие в связи с принятием национальных стандартов и сводов правил, а также иных документов в сфере стандартизации, которые хотя и являются добровольными для применения, но обеспечивают при их соблюдении выполнение требований технических регламентов;

• отношения, возникающие в связи с осуществлением оценки соответствия продукции обязательным требованиям, установленным в технических регламентах.

Техническое регулирование подразумевает наличие трех уровней нормативных документов: общие и специальные технические регламенты, национальные стандарты и стандарты организации. Техническое регулирование на уровне регламентов содержит общеобязательные требования к видам продукции и производственным процессам.

Под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором Российской Федерации, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или в соответствии с международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Технические регламенты принимаются в целях:

• защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества199;

• охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений200;

• предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей201;

• обеспечение энергетического эффективности и ресурсосбережения202.

Принятие технических регламентов согласно п. 2 ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» в иных целях не допускается.

Среди технических регламентов в ТЭК, действующих в Российской Федерации, следует отметить:

• Технический регламент ТС «О требованиях к смазочным материалам, маслам и специальным жидкостям» (ТР ТС 030/2012);

• Технический регламент ЕАЭС203 «Требования к сжиженным углеводородным газам для использования их в качестве топлива» (ТР ЕАЭС 036/2016).

5.3. Стандартизация в топливно-энергетическом комплексе

В соответствии с Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»204, стандартизация представляет собой деятельность по установлению правил и характеристик в целях их всеобщего и многократного использования, направленная на достижение оптимальной степени упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.

Основной причиной принятия Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» явилась необходимость совершенствования государственного регулирования в сфере стандартизации, поскольку сложившаяся национальная система стандартизации не отвечала современным экономическим условиям, не позволяла решать широкий круг государственных и социально-экономических задач, в том числе для нужд обороны, преодоления технологического отставания, модернизации российской экономики в целях повышения конкурентоспособности российской продукции205.

Среди основных целей стандартизации в Российской Федерации можно выделить206:

• содействия интеграции Российской Федерации в мировую экономику и международные системы стандартизации в качестве равноправного партнера;

• снижение неоправданных технических барьеров в торговле;

• установление технических требований к продукции, обеспечивающих безопасность, сохранение здоровья и работоспособность человека в процессе труда. В зависимости от уровня регулирования документы в области стандартизации могут быть разделены на три вида: международный уровень регулирования, национальный (государственный) уровень регулирования; корпоративный уровень регулирования.

К первым относятся международные и региональные стандарты, принятые международными и региональными организациями по стандартизации, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов207.

Международными организациями по стандартизации являются:

• Международная организация стандартизации (ISO);

• Международный союз электросвязи (ITU);

• Международная электротехническая комиссия (IES);

• Международная организация законодательной метрологии (IOLM).

К основным региональным организациям относятся Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии с сертификации (EASC) и Европейский комитет стандартизации решений в электротехнике (CENELC).

Международные и региональные стандарты и их переводы на русский язык должны быть приняты на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации и зарегистрированы в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов. Документы международного уровня применяются юридическими лицами на добровольной основе, кроме случаев, когда их применение прямо предусмотрено корпоративными актами юридического лица.

Национальный уровень регулирования включает в себя федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в области стандартизации208.

Организационно-функциональную структуру национальной системы стандартизации в Российской Федерации составляют:

• национальный орган по стандартизации (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии);

• федеральные органы исполнительной власти, а также организации, осуществляющие функции государственных заказчиков при выполнении работ по стандартизации;

• технические комитеты по стандартизации;

• совещательные органы по стандартизации;

• межотраслевые советы по стандартизации;

• службы стандартизации юридических лиц.

К корпоративному уровню относятся внутриорганизационные стандарты. Примером такого рода стандартов является система стандартизации Публичного акционерного общества «РусГидро» (ПАО «Русгидро», Общество).

Система стандартизации ПАО «РусГидро», установленная приказом ПАО «РусГидро» от 31 января 2017 № 44209 — это совокупность организационно-технических и экономических мер, направленных на разработку и применении документов в области стандартизации, устанавливающих нормы и требования в целях их многократного применения и направленных на достижение упорядоченности деятельности Общества, и обеспечение качества технических решений и процессов на всех стадиях жизненного цикла энергетических объектов.

Положением также определяются:

• цели и задачи системы стандартизации;

• основные принципы осуществления стандартизации;

• уровни и классификация документов в сфере стандартизации;

• общая модель жизненного цикла документов в сфере стандартизации;

• участники системы стандартизации;

• процессы системы стандартизации.

5.4. Сертификация в топливно-энергетическом комплексе

В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» сертификация — это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требований технических регламентов, документам по стандартизации или условиям договоров.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которого осуществляется в форме принятия декларации о соответствии»210 в зависимости от продукции, существуют два порядка сертификации: обязательная сертификация и подтверждение соответствия, которое осуществляется в форме принятия декларации о соответствии.

Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.

Обязательная сертификация в соответствии со ст. 25 Федерального закона «О техническом регулировании» осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливающим техническим регламентом. Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия.

Например, к продукции топливно-энергетического комплекса, подлежащей обязательной сертификации, относятся:

• электрическая энергия в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц211;

• этанольное моторное топливо для автомобильных двигателей с принудительным зажиганием. Бензанолы;

• парафины нефтяные твердые (кроме марок Т-1, Т-2, Т-3, С);

• газ природный топливный компримированный для двигателей внутреннего сгорания;

• газы углеводородные сжиженные топливные для коммунально-бытового потребления.

Форма сертификата соответствия утверждается федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.

Федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт)212.

Полученные за пределами Российской Федерации документы о подтверждении соответствия могут быть признаны в соответствии с международными договорами Российской Федерации213.

Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона «О техническом регулировании» при декларировании соответствия заявитель на основании собственных доказательств самостоятельно формирует доказательственные материалы в целях подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента. В качестве доказательственных материалы используются результаты собственных исследований (испытаний) и измерении и (или) другие документы, послужившие основанием для подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента.

Информация о продукции топливно-энергетического комплекса, подлежащей подтверждению соответствия, подготавливается Федеральным агентство по техническому регулированию и метрологии в соответствии с п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982214 и размещается на своем официальном интернет-сайте215.

Контрольные вопросы

---

1. Раскройте систему, структуру и перечислите основные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе.

2. Выделите особенности государственного экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе.

3. Выделите особенности организации и проведения государственных экспертиз в топливно-энергетическом комплексе.

4. Выделите особенности государственного надзора в топливно-энергетическом комплексе.

5. Выделите особенности лицензирования, технического регулирования, стандартизации и сертификации в топливно-энергетическом комплексе.

Список рекомендуемой литературы

---

1. Агафонов В. Б. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами // Аграрное и земельное право. 2011. № 6 (78). С. 53−61.

2. Блажеев Я. А. Эколого-правовое регулирование нефтегазового комплекса России // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 9. С. 91–95.

3. Волков Г. А. Экологическое лицензирование как инструмент реализации экологической политики // Экологическое право. 2016. № 4. С. 5–10.

4. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Правовые проблемы модернизации экологического управления // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2016. № 1 (17). С. 20–37.

5. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации / Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Шпаковский; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М.: Проспект, 2017. 160 с.

6. Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex Russica. 2014. № 5. С. 543–555.

7. Зиновьева О. А. Экологический контроль и надзор: проблемы соотношения в теории и законодательстве // Lex Russica. 2013. № 6. С. 616–620.

8. Кожевников К. К. Правовые проблемы обеспечения ядерной безопасности в современном мире: монография / под ред. Н. Г. Жаворонковой. М.: Перо, 2016. 263 с.

9. Хлуденева Н. И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации // Журнал российского права. 2011. № 12. С. 39–44.

Глава 3.
Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе

§ 1. Понятие, виды и классификации природных ресурсов

Природные ресурсы играют ключевую роль для развития топливно-энергетического комплекса Российской Федерации. Обеспеченность страны природными ресурсами, их многообразие, степень их вовлечения в хозяйственный оборот, эффективность их использования являются ключевыми индикаторами устойчивого развития национальной экономики, обеспечения экономической, энергетической и экологической безопасности государства.

В настоящее время на территории Российской Федерации сосредоточены исключительные запасы минерально-сырьевых, топливно-энергетических и иных природных ресурсов216.

Российская Федерация занимает первое место в мире по запасам газа, седьмое место — по запасам нефти, второе — по запасам угля (17 процентов мировых запасов). Годовой объем производства товарной продукции по таким видам минерального сырья как нефть, природный газ, угли, железные руды, алюминий, медь, никель, золото, алмазы, металлы платиновой группы, фосфорные руды и калийные соли в стоимостном выражении приносит более 10 процентов валового внутреннего продукта Российской Федерации.

Российская Федерация занимает первое место в мире по запасам пресной воды (20 процентов мировых запасов). Среднемноголетние возобновляемые водные ресурсы России составляют 10 процентов мирового объема внутренних возобновляемых ресурсов пресной воды (2 место в мире после Бразилии) и оцениваются в 4,3 тыс. кубических километров в год.

Также Российская Федерация обладает значительным гидроэнергетическим потенциалом, что определяет широкие возможности развития гидроэнергетики. По разным оценкам на ее территории сосредоточено от 9 до 12% мировых запасов гидроэнергии. По обеспеченности гидроэнергетическими ресурсами Россия занимает второе, после КНР, место в мире, опережая США, Бразилию, Канаду217.

Лесной комплекс Российской Федерации, включающий в свой состав лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли по заготовке и переработке древесины, также занимает важное место в экономике страны. Леса России — один из важнейших возобновляемых природных ресурсов, составляют более четверти мировых запасов древесной биомассы и выполняют важнейшие средообразующие и средозащитные функции. Имеющиеся запасы лесных ресурсов Российской Федерации позволяют обеспечить не только текущие и перспективные внутренние потребности страны в древесине и продуктах ее переработки, но и значительно расширить экспорт лесных товаров.

Обеспечение рационального использования, охраны и воспроизводства этих и иных природных ресурсов является одной из ключевых задач общества и государства, решение которой позволит сформировать необходимую основу для долгосрочного социально-экономического развития страны, сохранить благоприятную среду обитания и необходимую ресурсную базу, достаточную для удовлетворения потребностей для настоящего и будущих поколений.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет природные ресурсы как «компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность»218.

Понятие «природный ресурс» следует отличать от понятия «природный объект». По мнению О. И. Крассова, «природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых. Например, запасы древесины на корню являются природным ресурсом, а леса — природными объектами; природные энергетические запасы вод — природным ресурсом, а воды, река — природными объектами.

В свою очередь, природный объект — относительно условное правовое понятие, которым оперирует экологическое право. С помощью этого понятия возможно с позиции права индивидуализировать определенную часть природной среды с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны. Поэтому объектом природы право может признавать атмосферный воздух, недра, земли, почву, реку, озеро, участок леса, животное, рыбу и т. д.»219.

Природные ресурсы можно классифицировать по различным основаниям.

Например, Н. Ф. Реймерс классифицирует природные ресурсы:

1. По источникам и местоположению (энергетические, атмосферные газовые, водные, ресурсы литосферы, ресурсы растений продуцентов, ресурсы консументов, ресурсы редуцентов, климатические ресурсы, рекреационно-антропоэкологические — это природные условия жизни людей и ресурсы отдыха в природе; познавательно-информационные; ресурсы пространства (территориальных, водных и воздушных пространств) и времени;

2. По скорости исчерпания: исчерпаемые и неисчерпаемые;

3. По возможности самовосстановления и культивирования: возобновимые и невозобновимые;

4. По темпам экономического восполнения (за счет поиска новых источников и новых технологий изъятия): восполнимые и невосполнимые;

5. По возможности замены одних ресурсов другими (например, металл заменяют пластмассой или керамикой) и незаменимые (атмосферный кислород для дыхания).

По способу использования в материальном производстве природные ресурсы можно классифицировать на ресурсы, используемые в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях, а также в непроизводственной сфере.

По критерию исчерпаемости природные ресурсы делятся на неисчерпаемые, практически неисчерпаемые (солнечная энергия, внутриземное тепло, энергия текучей воды, ветра и др.) и исчерпаемые, которые, в свою очередь, делятся на возобновляемые (биологические, земельные, водные и другие) и невозобновляемые (минеральные).

Неисчерпаемыми природными ресурсами называют ресурсы, которые сокращаются по мере их использования. Практически неисчерпаемыми называются те ресурсы, уменьшение которых неощутимо даже в процессе очень длительного использования. Исчерпаемые ресурсы — это ресурсы, которые не в состоянии восстанавливаться самостоятельно и не восстанавливаются искусственным способом. Речь идет, прежде всего, о полезных ископаемых220.

Приведенные выше основания для классификации не являются исчерпывающими — в научной литературе представлены достаточно много иных видов и классификаций природных ресурсов, которые применяются как отдельно, так и в сочетании друг с другом.

Необходимым условием признания компонентов природной среды, природных объектов и природно-антропогенных объектов в качестве природного ресурса является:

1) их фактическое использование, либо наличие потенциальной возможности использования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления;

2) наличие потребительской ценности.

В настоящее время в действующем законодательстве, регламентирующем порядок осуществления различных видов деятельности в сфере взаимодействия природы и общества, не содержится базовой дефиниции «хозяйственная и иная деятельность», что создает некоторую неопределенность в отношении правовой основы хозяйственного использования природных ресурсов.

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится лишь понятие использование природных ресурсов, под которым понимается «эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности».

Специфика использования природных ресурсов применительно к сфере топливно-энергетического комплекса определяется либо в специальных природоресурсных законах по каждому природному ресурсу в отдельности (ЗК РФ, ВК, Закон РФ «О недрах»), либо в комплексных «экосистемных» законах, регулирующих порядок использования части экологической системы (Федеральный закон «О континентальном шельфе», Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне» и т. д.).

Так, согласно части 2 статьи 7 ЗК РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ221 земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Согласно ст. 89 Земельного кодекса землями энергетики признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для:

1) размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов;

2) размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

Статьей 25 ЛК РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ222 предусматривается 16 видов использования лесов, основными из которых применительно к сфере топливно-энергетического комплекса следует назвать выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых, строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов, строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов.

Согласно статье 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»223 недра предоставляются в пользование, в том числе для регионального геологического изучения, геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, разведки и добычи полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ224 определяет использование водных объектов (водопользование) — использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц. Применительно к сфере топливно-энергетического комплекса такими видами водопользования являются использование водных объектов для производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, строительства и реконструкции гидротехнических сооружений, создания стационарных и плавучих (подвижных) буровых установок (платформ), морских плавучих (передвижных) платформ, морских стационарных платформ и искусственных островов, разведки и добычи полезных ископаемых.

Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе» в главах II и IV устанавливает особенности правового регулирования разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов, а также создания, эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе, специфику проведения указанных работ, а также буровых работ.

В свою очередь, Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»225 закрепляет суверенные права Российской Федерации целях разведки морского дна и его недр и разработки минеральных ресурсов, исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах для любых целей, исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений, а также юрисдикцию в отношении прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.

Таким образом, закрепленная в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» дефиниция «использование природных ресурсов», выявляет экономическую сущность природопользования, подчеркивает концептуальную направленность их вовлечения в хозяйственный оборот.

§ 2. Особенности правового регулирования охраны и использования лесов в топливно-энергетическом комплексе

2.1. Общая характеристика правового регулирования охраны и использования лесов в топливно-энергетическом комплексе

Согласно пп. 11,12,13 ст. 25 ЛК РФ среди основных видов использования лесов применительно к сфере топливно-энергетического комплекса следует отнести использование лесов для:

• выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых;

• строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов;

• строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов.

Для осуществления данных видов работ в соответствии со статьей 21 ЛК РФ допускается строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда. В этих целях, в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ, допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.

В защитных лесах выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для вышеуказанных целей не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации. Земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, подлежат рекультивации.

Лесной кодекс РФ в п. 3 ч. 3 ст. 74 устанавливает, что договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются без проведения аукциона в случаях заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов в соответствии со ст. 43–46 Лесного кодекса, право собственности на такую древесину принадлежит Российской Федерации (ст. 20 ЛК РФ).

Реализация древесины, заготовленной при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; строительству, реконструкции, эксплуатации линейных объектов осуществляется в соответствии с Правилами реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43–46 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г. № 604226.

При использовании юридическими и физическими лицами лесов для вышеуказанных целей, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов (в случаях, предусмотренных Лесным кодексом Российской Федерации), правилами санитарной безопасности в лесах и правилами пожарной безопасности в лесах.

2.2. Использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых

Согласно статье 43 ЛК РФ для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду.

Вместе с тем на основании разрешений органов государственной власти, органов местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст. 81–84 ЛК РФ, допускается выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, строительство объектов капитального строительства.

В целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр и разработкой месторождений полезных ископаемых, в том числе в охранных зонах указанных объектов, осуществляется использование лесов для проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кустарников, лиан без предоставления лесных участков.

Кроме того, в целях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов и сооружений, являющихся их неотъемлемой частью, допускается возможность предоставления юридическим лицам в пользование частей лесных участков в составе земель лесного фонда.

Так, Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель»227 ст. 4.2 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» была дополнена частью 1.1, предусматривающей, что в целях использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов и сооружений, являющихся их неотъемлемой частью, допускается предоставление юридическим лицам в пользование частей лесных участков в составе земель лесного фонда в порядке, установленном для предоставления лесных участков. При этом лица, которым части лесных участков предоставляются в пользование, осуществляют самостоятельно деятельность, связанную с использованием лесов, с учетом требований, установленных законодательством Российской Федерации при использовании лесных участков, включая подготовку проекта освоения лесов, подачу декларации об использовании лесов, подготовку отчета об использовании лесов и рубку лесных насаждений применительно к принадлежащим им частям лесных участков. Не требуется осуществление государственного кадастрового учета частей лесных участков, которые предоставляются в аренду в целях, указанных в настоящей части, сроком до одного года.

Порядок использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых утвержден приказом Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 515228.

Согласно требованиям Порядка, для выполнения работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка пользователь недр (заявитель) подает в органы государственной власти или органы местного самоуправления письменное заявление, в котором указываются: сведения о заявителе; сведения о местоположении и площади земель лесного фонда, необходимых для выполнения планируемых работ, обоснование использования лесов и срок выполнения работ по геологическому изучению недр.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, указанные в пункте 3 Порядка, получают путем межведомственного информационного взаимодействия следующие документы: выписку из Единого государственного реестра в отношении заявителя; сведения о постановке на налоговый учет в налоговом органе; сведения о наличии лицензии на пользование недрами или государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр для государственных нужд. Заявление рассматривается в течение 30 дней и принимается решение о выдаче разрешения на проведение указанных работ.

Использование лесных участков для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с лесным планом субъекта Российской Федерации и лесохозяйственным регламентом лесничества (лесопарка).

В целях размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, используются, прежде всего, нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель — участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Использование иных лесных участков для указанных целей допускается в случае отсутствия других вариантов возможного размещения объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых.

Согласно ч. 3 ст. 105 Лесного кодекса РФ запрещается разработка месторождений полезных ископаемых в лесопарковых зонах. Кроме этого, в соответствии с пунктом 3 статьи 62.5 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» разработаны Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах229, которые устанавливают запрет на разработку месторождений полезных ископаемых в лесах, входящих в состав лесопарковых зеленых поясов, за исключением месторождений минеральных вод и лечебных грязей, использования других природных лечебных ресурсов.

Однако согласно Федеральному закону от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»230 возможно использование расположенных в зеленых зонах лесных участков для разработки месторождений полезных ископаемых, в отношении которых лицензии на пользование недрами получены до дня введения в действие Лесного кодекса РФ, на срок, не превышающий срока действия таких лицензий. Вышеназванные положения закреплены также в приказе Рослесхоза от 14 декабря 2010 г. № 485 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов»231.

В резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр проведение рубок лесных насаждений также допускается (ч. 3 ст. 109 ЛК РФ).

На лесных участках, предоставленных в аренду для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов. В подразделе 23 «Выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых» Приказа Рослесхоза от 29 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки»232 содержатся следующие сведения:

• основные параметры и нормативы использования лесов для геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых в соответствии с лесохозяйственным регламентом;

• обоснование и характеристика проектируемых видов и объемов работ, а также характеристика существующих и проектируемых объектов по использованию лесов в целях геологического изучения недр, разработки месторождений полезных ископаемых;

• проектируемый объем рубок лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для геологического изучения недр, разработки полезных ископаемых;

• территориальное размещение существующих и проектируемых объектов при геологическом изучении недр, разработке полезных ископаемых (тематическая лесная карта);

• о рекультивации нарушенных при выполнении указанных работ земель. К сведениям прикладывается проект рекультивации земель, разработанный в соответствии с лицензией на пользование недрами.

Обустройство объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территории. В зоне притундровых лесов и редкостойной тайги перебазировка подвижного состава и грузов, способные нарушить растительный и почвенный покровы, а также механизированная валка деревьев, трелевка древесины, уборка порубочных остатков должны осуществляться преимущественно в зимний период.

При осуществлении использования лесов в целях выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых не допускается:

• валка деревьев и расчистка лесных участков от древесной растительности с помощью бульдозеров, захламление древесными остатками приграничных полос и опушек, повреждение стволов и скелетных корней опушечных деревьев, хранение свежесрубленной древесины в лесу в летний период без специальных мер защиты;

• затопление и длительное подтопление лесных насаждений;

• повреждение лесных насаждений, растительного покрова и почв за пределами предоставленного лесного участка;

• захламление лесов строительными, промышленными, древесными, бытовыми и иными отходами, мусором;

• загрязнение площади предоставленного лесного участка и территории за его пределами химическими и радиоактивными веществами;

• проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам, в том числе за пределами предоставленного лесного участка.

Лица, осуществляющие использование лесов в целях выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, обеспечивают:

• регулярное проведение очистки используемых лесов и примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, промышленными, древесными, бытовыми и иными отходами, мусором;

• восстановление нарушенных производственной деятельностью лесных дорог, осушительных канав, дренажных систем, мостов, других гидромелиоративных сооружений, квартальных столбов, квартальных просек, аншлагов, элементов благоустройства территории лесов;

• консервацию или ликвидацию объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, по истечении сроков выполнения соответствующих работ и рекультивацию земель, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации указанных объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• принятие необходимых мер по устранению аварийных ситуаций и лесных пожаров, а также ликвидации их последствий, возникших по вине указанных лиц;

• максимальное использование земель, занятых квартальными просеками, лесными дорогами, и других не покрытых лесом земель в целях планирования и проведения сейсморазведочных работ, в том числе перебазировки подвижного состава и грузов.

Земли, нарушенные или загрязненные при использовании лесов в целях выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, подлежат рекультивации после завершения работ в соответствии с проектом рекультивации. Согласно ст. 21 Лесного кодекса РФ объекты, связанные с осуществлением деятельности по геологическому изучению недр, разработкой месторождений полезных ископаемых, по истечении сроков выполнения соответствующих работ подлежат консервации или ликвидации в соответствии с законодательством о недрах.

2.3. Использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов

Согласно статье 44 ЛК РФ лесные участки используются для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов в соответствии с водным законодательством

При этом лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам для строительства водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов с учетом статьи 9 ЛК РФ, которая предусматривает, что право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве и земельным законодательством, Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», если иное не предусмотрено ЛК РФ.

Согласно ч. 3 ст. 72 ЛК РФ договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов заключается на срок от одного года до сорока девяти лет.

В подразделе 24 «Строительство и эксплуатация водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов» приказа Рослесхоза от 29 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки» предусмотрено содержание следующих сведений:

• основные параметры и нормативы использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов в соответствии с лесохозяйственным регламентом;

• обоснование и характеристика проектируемых видов и объемов работ по строительству и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

• характеристика существующих и проектируемых объектов при строительстве и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов на лесном участке;

• проектируемый объем рубок лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для создания объектов при строительстве и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов;

• территориальное размещение существующих и проектируемых объектов при строительстве и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов и их пространственное размещение (тематическая лесная карта).

В приказе Рослесхоза от 14 декабря 2010 г. № 485 «Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» предусмотрены исключения, касающиеся гидротехнических сооружений.

Так, в лесопарковых зонах в соответствии с ч. 3 ст. 105 ЛК РФ запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений. В зеленых зонах запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов.

Согласно ст. 21 Лесного кодекса РФ гидротехнические сооружения подлежат консервации или ликвидации в соответствии с водным законодательством.

2.4.Использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов

Статья 2 Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» дает общее определение линейного объекта топливно-энергетического комплекса (ТЭК) которым признается система линейно протяженных объектов топливно-энергетического комплекса (электрические сети, магистральные газопроводы, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы), предназначенных для обеспечения передачи электрической энергии, транспортировки газа, нефти и нефтепродуктов.

В свою очередь, п. 4 ст. 21 ЛК РФ под линейными объектами понимаются линии электропередачи, линии связи, дороги, трубопроводы и другие линейные объекты, а также сооружения, являющиеся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.

Лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам, юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, праве ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), праве аренды лесных участков, а также праве безвозмездного пользования лесными участками с учетом положений статьи 9 ЛК РФ для строительства линейных объектов.

Лесные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены линейные объекты, предоставляются также на правах, предусмотренных статьей 9 Лесного кодекса РФ, гражданам, юридическим лицам, имеющим в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении такие линейные объекты.

В целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов, осуществляется использование лесов для проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кустарников, лиан без предоставления лесных участков.

Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов утверждены приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 г. № 223233, согласно которым в целях строительства линейных объектов используются, прежде всего, нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель — участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Осуществление строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов должно исключать развитие эрозионных процессов на занятой и прилегающей территории. При использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации автомобильных и железных дорог исключаются случаи, вызывающие нарушение поверхностного и внутрипочвенного стока вод, затопление или заболачивание лесных участков вдоль дорог. На лесных участках, предоставленных в пользование в целях строительства, реконструкции линейных объектов использование лесов осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов.

В подразделе 25 «Строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов» приказа Рослесхоза от 29 февраля 2012 г. № 69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки» содержатся следующие сведения:

• основные параметры и нормативы использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов в соответствии с лесохозяйственным регламентом;

• обоснование и характеристика проектируемых видов и объемов работ по строительству, реконструкции, эксплуатации линейных объектов;

• характеристика существующих и проектируемых объектов при строительстве, реконструкции, эксплуатации линейных объектов на лесном участке;

• проектируемый объем рубок лесных насаждений на лесных участках, предназначенных для создания объектов при строительстве, реконструкции, эксплуатации линейных объектов;

• территориальное размещение существующих и проектируемых объектов при строительстве, реконструкции, эксплуатации линейных объектов (тематическая лесная карта).

Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов в целях использования линейных объектов, обеспечения их безаварийного функционирования и эксплуатации, в целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ) гражданами, юридическими лицами, имеющими в собственности, безвозмездном пользовании, аренде, хозяйственном ведении или оперативном управлении линейные объекты, осуществляются:

а) прокладка и содержание в безлесном состоянии просек вдоль и по периметру линейных объектов;

б) обрезка крон, вырубка и опиловка деревьев, высота которых превышает расстояние по прямой от дерева до крайней точки линейного объекта, сооружения, являющегося его неотъемлемой технологической частью, или крайней точки его вертикальной проекции, увеличенное на 2 метра;

в) вырубка сильноослабленных, усыхающих, сухостойных, ветровальных и буреломных деревьев, угрожающих падением на линейные объекты.

Ширина просеки для линий электропередачи определяется в соответствии с требованиями и размерами охранных зон воздушных линий электропередачи, предусмотренными пунктом «а» Приложения к Правилам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 160234. Охранные зоны устанавливаются вдоль воздушных линий электропередачи (ЛЭП) в виде части поверхности участка земли и воздушного пространства (на высоту, соответствующую высоте опор воздушных линий электропередачи), ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних проводов при неотклоненном их положении на различном расстоянии, зависящем от напряжения ЛЭП. Например, при распространенном напряжении 220 кВ устанавливается охранная зона (и, соответственно, вырубается просека такой ширины) шириной 25 м с двух сторон от ЛЭП.

В защитных лесах выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей использования линейных объектов, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 5.1 ст. 21 ЛК РФ). В зоне притундровых лесов и редкостойной тайги рубка лесных насаждений, трелевка должна производиться с минимальным нарушением растительного и почвенного покрова. Если иное не установлено законодательством, в охранных зонах и на просеках линий электропередачи и линий связи, других линейных объектов допускается рубка деревьев, кустарников, лиан, их уничтожение, в том числе химическим или комбинированным способом. По всей ширине охранных зон линейных объектов на участках с нарушенным почвенным покровом при угрозе развития эрозии должна проводиться рекультивация земель с посевом трав и (или) посадкой кустарников на склонах.

При использовании лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов не допускается:

• повреждение лесных насаждений, растительного покрова и почв за пределами предоставленного лесного участка и соответствующей охранной зоны;

• захламление прилегающих территорий за пределами предоставленного лесного участка строительным и бытовым мусором, отходами древесины, иными видами отходов;

• загрязнение площади предоставленного лесного участка и территории за его пределами химическими и радиоактивными веществами;

• проезд транспортных средств и иных механизмов по произвольным, неустановленным маршрутам за пределами предоставленного лесного участка и соответствующей охранной зоны.

Правила использования лесов для линейных объектов предусматривают, что лица, осуществляющие использование лесов в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов, обеспечивают:

• регулярное проведение очистки просеки, примыкающих опушек леса, искусственных и естественных водотоков от захламления строительными, лесосечными, бытовыми и иными отходами, отзагрязнения отходами производства, токсичными веществами;

• восстановление нарушенных производственной деятельностью лесных дорог, осушительных канав, дренажных систем, шлюзов, мостов, других гидромелиоративных сооружений, квартальных столбов, квартальных просек;

• принятие необходимых мер по устранению аварийных ситуаций, а также ликвидации их последствий, возникших по вине указанных лиц.

§ 3. Особенности правового регулирования охраны и использования водных объектов в топливно-энергетическом комплексе

3.1. Общая характеристика правового регулирования охраны и использования водных объектов в топливно-энергетическом комплексе

Топливно-энергетический комплекс является крупнейшим потребителем водных ресурсов. Согласно официальным статистическим данным 37 процентов от общего объема использования водных ресурсов приходится на тепловую и атомную энергетику235.

Основной целью использования водных объектов в ТЭК является производство электрической энергии, которое осуществляется тепловыми электростанциями, гидроэлектростанциями и атомными электростанциями.

Также водные объекты могут предоставляться для использования в целях строительства, эксплуатации и реконструкции гидротехнических сооружений, трубопроводов (газо- и нефтепроводов) и добычи полезных ископаемых, являющихся энергетическими ресурсами (нефти, газа и торфа).

Правовое регулирование использования и охраны водных объектов для целей энергетики осуществляется, прежде всего, Водным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в части атомной энергетики — Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Все виды деятельности в сфере ТЭК, связанные с использованием водных объектов, оказывают негативное воздействие на водные объекты и другие компоненты окружающей среды. Функционирование ТЭС и АЭС связано с изъятием воды из водных объектов, большая часть которых возвращается обратно в виде сточных вод, содержащих загрязняющие вещества и, как правило, имеющих повышенную температуру воды, что приводит к так называемому тепловому загрязнению водных объектов, изменяющему гидробиологический режим водного объекта. Функционирование АЭС связано с еще большими рисками для окружающей среды из-за возможного радиационного загрязнения сточных возвратных вод, а также образования радиоактивных отходов.

В сфере гидроэнергетики основное негативное воздействие на водные объекты связано со строительством гидротехнических сооружений и образовании водохранилищ, что приводит к необратимым изменениям гидрологического режима рек, свойственных им экосистем и видового состава гидробионтов. Так, например, Волга практически на всем протяжении (от истоков до Волгограда) превращена в непрерывную систему водохранилищ. Построенные плотины препятствуют естественной миграции ценных пород рыб, что приводит к их исчезновению. Замедление скорости течения воды приводит к ухудшению качества воды в водохранилищах в связи с увеличением количества органических веществ за счет ушедших под воду экосистем (древесина, другие растительные остатки, гумус почв и т. п.), а также вследствие их накопления в результате замедленного водообмена. Кроме биогенных веществ, здесь аккумулируются тяжелые металлы, радиоактивные элементы и многие ядохимикаты с длительным периодом существования. Продукты аккумуляции делают проблематичным возможность использования территорий, занимаемых водохранилищами, после их ликвидации. Замедленный водообмен в водохранилищах приводит к заи­лению и зарастанию водной растительностью, что препятствует их использованию. Кроме того, образование водохранилищ связано с затоплением значительных площадей плодородных (пойменных) земель и уничтожением естественных экосистем. В России при строительстве ГЭС было затоплено не менее 6 млн. га земель.

Учитывая существенное негативное воздействие объектов энергетики при их функционировании на водные объекты и другие компоненты окружающей среды, основным правовым механизмом обеспечения их охраны является система требований, направленная на обоснованное планирование строительства и определения мест размещения объектов энергетики, а также на их безопасную эксплуатацию. Такие общие требования установлены статьей 40 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Согласно указанной статье при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей. При размещении ГЭС должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

При проектировании и строительстве ТЭС должно предусматриваться их оснащение высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства.

Размещение АЭС, пунктов хранения ядерных материалов, хранилищ радиоактивных отходов может осуществляться при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы, подтверждающей экологическую и радиационную безопасность объектов использования атомной энергии.

Общие требования по охране водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии установлены статьей 62 ВК РФ, в соответствии с которой водопользователи, использующие водные объекты для обеспечения технологических нужд теплоэнергетики и атомной энергетики, обязаны соблюдать температурный режим водных объектов. Также использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами должно осуществляется с учетом интересов других водопользователей, соблюдения требований к использованию и охране водных объектов, требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, требований о предотвращении негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.

Основным организационно-правовым инструментом обеспечения комплексного использования и охраны водных объектов являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов, которые включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе объектами энергетики. Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов установлен ст. 33 ВК РФ и постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы»236.

Охрана водных объектов от загрязнения при использовании их объектами энергетики обеспечивается с помощью системы нормирования негативных воздействий на водные объекты, в которой ключевую роль играют нормативы допустимого воздействия на водные объекты, установленные ст. 35 ВК РФ, которые определяют уровень допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и утверждает указанные нормативы при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы237.

Утвержденные в установленном порядке нормативы допустимого воздействия на водные объекты используются при решении вопросов, связанных, в том числе с:

1) разработкой схем комплексного использования и охраны водных объектов, водохозяйственных балансов, планированием водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

2) установлением и корректировкой нормативов допустимых сбросов веществ и привноса тепла в водные объекты для водопользователей, в том числе субъектов ТЭК;

3) осуществлением государственного надзора за использованием и охраной водных объектов;

4) оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) при разработке предпроектной и проектной документации;

5) размещением, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и иных объектов, в том числе объектов энергетики, оказывающих влияние на состояние водных объектов.

Нормативы допустимого воздействия на водный объект разрабатываются для следующих видов воздействий:

1) привнос химических и взвешенных веществ;

2) привнос радиоактивных веществ;

3) привнос микроорганизмов;

4) привнос тепла;

5) сброс воды;

6) забор (изъятие) водных ресурсов;

7) использование акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений;

8) изменение водного режима при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых.

Исходя из установленных нормативов допустимого воздействия на водные объекты определяются лимиты (предельные объемы) и квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод по каждому речному бассейну и их частям238, которые используются при индивидуальном нормировании негативных воздействий субъектами энергетики.

Использование водных объектов субъектами ТЭК должно осуществляться также с соблюдением Правил охраны поверхностных водных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. № 79239.

3.2. Использование водных объектов для целей гидроэнергетики

Гидроэнергетика — отрасль электроэнергетики, использующая для производства электрической энергии гидравлическую энергию воды. Гидроэнергетика представляет собой комплекс природно-антропогенных объектов, включающих водные объекты, гидротехнические сооружения (ГТС) и генерирующее электроэнергию оборудование, которые служат для превращения энергии водного потока в электрическую. Комплекс гидротехнических сооружений и генерирующего оборудования называется гидроэлектростанцией (ГЭС).

Сейчас на территории РФ эксплуатируются 102 гидроэлектростанции. Ими производиться около 21% всей электроэнергии страны. Работа гидроэлектростанций основана на использовании кинетической энергии падающей воды (за исключением приливных электростанций), поэтому строительство ГЭС связано с строительством плотин на реках, что приводит к образованию водохранилищ. Необходимо понимать, что производство электрической энергии не является единственной целью создания водохранилищ, прежде всего, водохранилища выполняют функцию перераспределения стока рек во времени и по территории для более эффективного использования водных ресурсов. Водохранилища являются отдельным видом водных объектов, предусмотренных ВК РФ, общий порядок их использования урегулирован статьей 45 ВК РФ. В соответствии с указанной статьей использование водохранилищ осуществляется в соответствии с Правилами использования водохранилищ, включающими в себя правила использования водных ресурсов водохранилищ и правила технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ. Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, в том числе режим наполнения и сработки водохранилищ. Правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок использования их дна и берегов. Использование водохранилищ носит совместный комплексный характер и может осуществляться несколькими водопользователями для различных целей.

Использование водных объектов для целей гидроэнергетики заключается в прохождении воды из верхнего бьефа240 (водохранилища) через генерирующие устройства и сбросе воды в нижний бьеф — часть реки ниже плотины. Такое водопользование называется водопользованием без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов (пп. 3.пункта 3 статьи 38 ВК РФ).

Общие требования к использованию водных объектов для целей производства электрической энергии установлены статьей 46 ВК РФ и заключаются в обязанности субъектов ГЭС осуществлять использование водных объектов в своих целях с учетом интересов других водопользователей и с соблюдением требований рационального использования и охраны водных объектов. В том числе водопользователи, эксплуатирующие гидроэнергетические сооружения, обязаны обеспечивать режим сработки и наполнения водохранилищ с учетом приоритета целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, поскольку Водным кодексом РФ установлен принцип приоритета использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования.

В целях обеспечения безопасного и безаварийного функционирования и безопасной эксплуатации гидроэнергетических объектов, включающих в том числе плотины, здания гидроэлектростанции, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, судоходные шлюзы и судоподъемники, а также иные гидротехнические сооружения в составе гидроузлов, устанавливаются охранные зоны гидроэнергетических объектов.

Порядок установления охранных зон и их правовой режим урегулирован Правилами установления охранных зон для гидроэнергетических объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 884241.

Охранные зоны устанавливаются на части прилегающей к гидроэнергетическим объектам акватории водных объектов, на участках береговой полосы (в том числе на участках примыкания к гидроэнергетическим объектам), участках поймы. Использование водных объектов другими водопользователями в охранных зонах, а также осуществление хозяйственной и иной деятельности на берегах в границах охранных зон подлежит обязательному согласованию с оператором гидроэнергетического объекта.

Предоставление водных объектов в пользование субъектам гидроэнергетики для целей производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов осуществляется на основании заключения договора водопользования (п. 3 части 2 статьи 11 ВК РФ).

Договор водопользования в данном случае заключается без проведения аукциона, что предусмотрено ст. 16 ВК РФ. Общие требования к заключению такого договора, его форме и содержанию установлены статьями 12–14 ВК РФ и Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования»242.

Подготовка и заключение договора водопользования для целей производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов осуществляются на основании обращения юридического лица — собственника ГЭС или эксплуатирующей ее организации — следующими органами власти:

• Федеральным агентством водных ресурсов или его территориальными органами — в отношении водоемов, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2054-р243;

• органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на заключение договоров водопользования, — в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за исключением вышеуказанных водных объектов.

По договору водопользования одна сторона — исполнительный орган государственной власти обязуется предоставить другой стороне — водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату.

Общие требования к содержанию договора водопользования установлены ст. 13 ВК РФ, в соответствии с которой договор водопользования должен содержать:

1) сведения о водном объекте, в том числе описание местоположения береговой линии (границы водного объекта), его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

2) цель, виды и условия использования водного объекта или его части;

3) срок действия договора водопользования;

4) размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы;

5) порядок прекращения пользования водным объектом или его частью;

6) ответственность сторон договора водопользования за нарушение его условий.

Помимо перечисленных условий договор водопользования может содержать иные условия по соглашению сторон этого договора.

Подготовка договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта, его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования предоставляемого водного объекта, а также с учетом существующих схем комплексного использования и охраны водных объектов и документов территориального планирования, представленных заявителем предложений по условиям договора водопользования.

Правилами подготовки и заключения договора водопользования предусматривается обязанность заявителя к заявлению о предоставлении водного объекта в пользование без забора (изъятия) водных ресурсов с целью производства электрической энергии прилагать материалы, содержащие:

• сведения о планируемых заявителем водохозяйственных мероприятиях, мероприятиях по охране водного объекта и сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также о предполагаемом размере и источниках средств, необходимых для их реализации;

• сведения о возможности ведения в установленном порядке регулярных наблюдений за водными объектами и их водоохранными зонами при осуществлении водопользования;

• сведения об установленной мощности гидроэнергетического объекта;

• состав и краткое описание гидротехнических сооружений гидроэнергетического объекта (плотин, водосбросов, водозаборных, водовыпускных и других гидротехнических сооружений), а также рыбозащитных и рыбопропускных сооружений;

• сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета количества производимой электроэнергии, регулярных наблюдений за состоянием и режимами водохранилища, водного объекта ниже гидроузла на примыкающем к нему участке (в верхнем и нижнем бьефах) и их водоохранных зон, а также сведения об обеспечении такого учета и таких регулярных наблюдений;

• расчет количества производимой электроэнергии за платежный период и размера платы за пользование водным объектом для целей производства электрической энергии.

Обязательным приложением к договору водопользования являются материалы в графической форме (в том числе схемы размещения гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водном объекте, а также зон с особыми условиями их использования) и пояснительная записка к ним, расчеты параметров водопользования и платы за пользование водным объектом, график внесения платы за пользование водным объектом, а также программа регулярных наблюдений за состоянием водного объекта и его водоохранной зоной.

К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ВК РФ и не противоречит существу договора водопользования. Важно, что договор водопользования признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Статьей 14 ВК РФ установлен предельный срок договора водопользования, который не может составлять более чем двадцать лет.

За пользованием водным объектом на основании договора водопользования статьей 20 ВК РФ предусмотрена плата. Размер платы за пользование водным объектом, находящимся в федеральной собственности, определяется в соответствии с Правилами расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2006 г. № 764244, а по водным объектам, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, — в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или правовыми актами органов местного самоуправления.

Прекращение, приостановление или ограничение предоставленного права пользования водным объектом на основании договора водопользования осуществляются в соответствии со статьями 10 и 41 ВК РФ.

3.3. Использование водных объектов для целей теплоэнергетики и атомной энергетики

Объекты теплоэнергетики — тепловые электростанции (ТЭС)245 и объекты атомной энергетики (АЭС)246 являются в совокупности крупнейшими промышленными водопользователями.

Для работы энергетического оборудования необходимы значительные объемы охлаждающей и технологической воды, источником которой являются водные объекты.

На ТЭС вода, по существу, является исходным сырьем, которое после надлежащей обработки используется для следующих целей:

а) в качестве исходного вещества для получения пара в котлах, парогенераторах, испарителях, паропреобразователях;

б) для конденсации отработавшего в паротурбинах пара;

в) для охлаждения различных аппаратов и агрегатов;

г) в качестве теплоносителя в тепловых сетях и системах горячего водоснабжения.

После прохождения технологического цикла часть воды (до 91% от изъятого объема) возвращается обратно в водный объект. Такие воды называются сточными (п. 19 ст. 1 ВК РФ).

ТЭС и АЭС осуществляют водопользование для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов на основании договора водопользования (лицензии — если водопользование возникло до вступления действующего ВК РФ). В договоре (лицензии) водопользования устанавливаются объемы допустимого забора (изъятия) водных ресурсов (лимиты водопользования). Договор водопользования для забора водных ресурсов также, как и в предыдущем случае, заключается в соответствии со ст.13 ВК РФ и Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2008 г. № 165.

При подаче заявления для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов, помимо общих обязательных документов и материалов, указанных в п. 7 указанных Правил, прилагаются материалы, содержащие:

• расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта за платежный период и размера платы за пользование водным объектом для забора (изъятия) водных ресурсов;

• сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема и качества забираемых (изымаемых) из водного объекта водных ресурсов, о проведении регулярных наблюдений за водными объектами и их водоохранными зонами, а также сведения об обеспечении такого учета и таких регулярных наблюдений;

• сведения о технических параметрах водозаборных сооружений (тип и производительность водозаборных сооружений, наличие устройств по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения, способ отбора водных ресурсов);

• место забора (изъятия) водных ресурсов и размещение водозаборных сооружений, обозначенных в графической форме.

Для сброса образующихся сточных (возвратных) вод ТЭС и АЭС водные объекты предоставляются на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование. Порядок предоставления водных объектов в пользование на основании решения о предоставлении, в том числе для сброса сточных вод, урегулирован статьями 21–23 ВК РФ, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование»247, которым утверждены Правила подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта или его части.

Предоставление в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также водных объектов, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, осуществляется на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, за исключением водных объектов, указанных в перечне, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2054-р248.

Предоставление водных объектов, указанных в данном перечне, а также морей или их отдельных частей осуществляется на основании решения Федерального агентства водных ресурсов или его территориального органа.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод должно содержать:

• сведения о водопользователе;

• цель, виды и условия использования водного объекта или его части;

• сведения о водном объекте, в том числе описание местоположения береговой линии (границы водного объекта), его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

• срок водопользования;

• указание места сброса сточных вод;

• объем допустимых сбросов сточных вод;

• требования к качеству воды в водных объектах в местах сброса сточных вод.

Предельный срок водопользования на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод не может составлять более чем двадцать лет.

После принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование оно подлежит государственной регистрации в государственном водном реестре и вступает в силу с даты его регистрации.

Право пользования водным объектом прекращается с даты внесения в государственный водный реестр записи о прекращении действия решения о предоставлении водного объекта в пользование на основании принятого решения о прекращении действия решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Общие требования к использованию водных объектов для целей сброса сточных вод установлены ст. 44 ВК РФ, в соответствии с которой в том числе запрещен сброс сточных вод в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы; отнесенные к особо охраняемым водным объектам, а также расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

3.4. Использование водных объектов для строительства и реконструкции гидротехнических сооружений

Как уже было показано выше, гидротехнические сооружения являются неотъемлемой частью ТЭК и необходимы для производства электрической энергии, а также для забора (изъятия) водных ресурсов и сброса сточных вод в водные объекты.

Строительство и реконструкция гидротехнических сооружений может осуществляться на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, принимаемых уполномоченными органами власти в соответствии со ст. 21–23 ВК РФ.

Гидротехнические сооружения относятся к опасным объектам, повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации249. Особые требования к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений установлены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»250.

Требования к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений для объектов использования атомной энергии устанавливаются федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»251.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для строительства и реконструкции гидротехнических сооружений, кроме общих документов, указанных в п. 10 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта или его части, должны быть приложены сведения о технических параметрах сооружений (площадь и границы используемой для их строительства акватории водного объекта с учетом размеров охранных зон этих сооружений, длина, ширина и высота сооружений, глубина прокладки подводных коммуникаций и конструктивные особенности, связанные с обеспечением их безопасности), а также копия документа об утверждении проектно-сметной документации, в которой отражены указанные технические параметры.

3.5. Использование водных объектов для строительства и реконструкции трубопроводов и других линейных объектов, а также для разведки и добычи полезных ископаемых

При необходимости водные объекты могут предоставляться для разведки и добычи полезных ископаемых, а также для строительства и реконструкции трубопроводов и других линейных объектов ТЭК. Для осуществления указанных видов деятельности (если строительство и реконструкция трубопроводов и других линейных объектов приводит к изменению дна и берегов поверхностных водных объектов) необходимо принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядок подготовки и принятия которого был описан выше и аналогичен предоставлению водных объектов для строительства гидротехнических сооружений.

К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для разведки и добычи полезных ископаемых кроме документов, указанных в п. 10 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта или его части, прилагается лицензия на пользование недрами.

§ 4. Особенности правового регулирования охраны и использования недр в топливно-энергетическом комплексе

4.1. Общая характеристика правового регулирования охраны и использования недр в топливно-энергетическом комплексе

Полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, содержащиеся в недрах, являются фундаментом экономики Российской Федерации, их использование определяет основные векторы экономического и социального развития страны и обеспечивает до трети ВВП и более 70% валютных поступлений.

Добывающая промышленность в структуре топливно-энергетического комплекса включает совокупность различных отраслей по добыче и первичной переработке полезных ископаемых. К таким отраслям следует отнести:

• топливную промышленность (нефтяная промышленность, газовая промышленность, угольная промышленность, сланцевая промышленность, торфяная промышленность и иные отрасли промышленности, занимающиеся добычей и переработкой топливных ресурсов);

• рудную промышленность (добыча и переработка руд черных (железо, марганец, вольфрам, молибден) и цветных (алюминий, медь, олово, никель, свинец) металлов);

• промышленность в сфере добычи нерудного индустриального сырья, строительных материалов (добыча гранита, известняка, глины, кварца, общераспространенных полезных ископаемых и др.);

• горно-химическую промышленность (добыча, обогащение и первичная обработка апатита, фосфоритных руд, калийных солей и др.).

Помимо полезных ископаемых, для хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса интерес представляют также иные ресурсы недр — пространства и пустоты недр, используемые в различных целях (подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подземные хранилища газа), энергетические и иные ресурсы (подземные воды, тепловая энергия, используемая в виде термальных вод и т. д.).

Правовое регулирование охраны и использования недр в топливно-энергетическом комплексе осуществляется Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах», Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»252, устанавливающим особенности пользования недрами на континентальном шельфе, в том числе порядок разведки и добычи минеральных ресурсов, а также создания, эксплуатации, использования искусственных островов, установок, сооружений, прокладки подводных кабелей, трубопроводов на континентальном шельфе, а также Федеральным законом от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»253, устанавливающим особенности предоставления в пользование участков недр федерального значения, содержащих газ.

Статья 6 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает 6 видов пользования недрами, из которых применительно к сфере топливно-энергетического комплекса следует выделить:

• региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

• геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• разведку и добычу полезных ископаемых, в том числе использование отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, а также в случае разведки и добычи углеводородного сырья для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;

• строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно ст. 7 Закона Российской Федерации «О недрах» участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со ст. 23.2. Закона Российской Федерации «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода, включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией и любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр (Федерального агентства по недропользованию) или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

Законодательство о недрах выделяет 3 разновидности участков недр, предоставляемых в пользование.

1. Участки недр федерального значения. Согласно ст. 2.1. Закона Российской Федерации «О недрах» к участкам недр федерального значения относятся участки недр:

1) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года:

• извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн;

• запасы газа от 50 миллиардов кубических метров;

• запасы коренного золота от 50 тонн;

• запасы меди от 500 тысяч тонн;

2) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

3) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Участки недр федерального значения формируются в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в официальном издании Российской Федерации. Основанием возникновения права пользования участками недр федерального значения является решение Правительства Российской Федерации.

2. Участки недр местного значения. Согласно ст. 2.3. Закона Российской Федерации «О недрах» к участкам недр местного значения относятся:

1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее — питьевое водоснабжение) или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.

Основанием возникновения права пользования участками недр местного значения является решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Иные участки недр (участки недр, не относящиеся к участкам недр федерального или местного значения). Основаниями возникновения права пользования такими участками могут являться решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено, решение комиссии, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр, либо решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии.

В Российской Федерации действует лицензионная (разрешительная) система предоставления участков недр в пользование. Согласно ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах» предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Также лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых и др.

Правовое регулирование предоставления участков недр в пользование на условиях лицензионной (разрешительной) системы осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», Положением о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314254, Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденным приказом Минприроды РФ от 17 июня 2009 г. № 156255, а также Административным регламентом Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий, утвержденным приказом Минприроды РФ от 29 сентября 2009 г. № 315256.

Непосредственно порядок предоставления участков недр в пользование на условиях разрешительной системы существенно различается в зависимости от вида пользования недрами и может предусматривать как проведение аукционных (конкурсных) процедур, так и предоставление пользователю участка недр в заявительном порядке без проведения аукциона или конкурса.

В частности, аукционный (конкурсный) порядок применяется:

1) при предоставлении участка недр в пользование для целей разведки и добычи месторождений полезных ископаемых;

2) при предоставлении участка недр в пользование для целей геологического изучения, разведки и добычи месторождений полезных ископаемых (совмещенное использование).

В свою очередь, заявительный порядок применяется при предоставлении в пользовании участков недр:

1) для целей геологического изучения;

2) в целях строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Соглашение о разделе продукции (СРП) является альтернативным способом предоставления участков недр в пользование, и представляет собой договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее — инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.

Правовые основания, условия и порядок предоставления участков недр на условиях раздела продукции регламентируются Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», вместе с тем в настоящее время указанная форма предоставления участков недр в пользование не применяется. Действующие в настоящий момент соглашения о разделе продукции (Сахалин-1, Сахалин-2 и Харьягинское месторождение) подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями, положения Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» применяются к указанным соглашениям в той мере, в какой его применение не противоречит условиям таких соглашений и не ограничивает права, приобретенные и осуществляемые инвесторами в соответствии с этими соглашениями.

Несмотря на особую значимость для экономики страны, добывающая промышленность является одним из основных загрязнителей окружающей среды. В процессе пользования недрами, предоставляемыми для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, происходят необратимые изменения качества природной среды, загрязнение атмосферного воздуха, водных ресурсов, образование отходов горнодобывающего производства, загрязнение земель.

Основными негативными факторами антропогенного воздействия добывающей промышленности на окружающую среду являются:

1) загрязнение почв, поверхностных и подземных водных объектов, недр технологическими отходами, образующихся при бурении нефтяных скважин;

2) снижение качества полезных ископаемых и промышленной ценности месторождений или осложнение их разработки в результате нарушения требований рационального использования и охраны недр, обводнения, пожаров и других факторов;

3) нарушение почвенного покрова, грунтов, деградация лесной растительности;

4) изъятие водных ресурсов;

5) загрязнение воздушного бассейна промышленными выбросами от стационарных источников;

6) развитие опасных геологических процессов и явлений (экзогенных геологических процессов, появление сейсмичности;

7) нарушение естественных физических параметров природной среды (шум, вибрация, температурных режимов геологических процессов);

8) изменение среды обитания объектов животного мира, водных биологических ресурсов.

Данные факторы определяют специфику правового регулирования охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами, обеспечения рационального использования и охраны недр на всех стадиях технологического процесса, начиная от этапа разработки проектной документации на пользование недрами и заканчивая процедурой ликвидации и консервации предприятия.

На этапе подготовки проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр эколого-правовые требования установлены разделом III Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118257, согласно которому в проектную документацию включаются:

а) мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами;

б) мероприятия по рациональному использованию и охране недр;

в) мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

г) информация о сроках и условиях выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель.

На этапе пользования недрами требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности содержатся в ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах», в соответствии с которой пользователь недр обязан обеспечить:

1) соблюдение законодательства, норм и правил в области использования и охраны недр;

2) соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

3) безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

4) соблюдение требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды;

5) приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

6) безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр;

7) сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;

8) исключение негативного воздействия на окружающую среду при размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Пользование отдельными участками недр в соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации «О недрах» может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Кроме того, пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Также следует отметить необходимость соблюдения пользователями недр требований в области рационального использования и охраны недр, установленных ст. 23 Закона, к основным которым следует отнести:

1) охрану месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

2) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении отходов I–V классов опасности, сбросе сточных вод, размещении в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;

3) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения или резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого водоснабжения и др.

Данные требования конкретизируются в большом количестве подзаконных нормативных правовых и инструктивно-методических актах, принятых уполномоченными федеральными органами государственной власти, главным образом, в области промышленной безопасности, к основным из которых следует отнести приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности”»258, постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 70 «Об утверждении “Правил охраны недр при переработке минерального сырья”»259, постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 1 декабря 1999 г. № 88 «Об утверждении Правил охраны недр при составлении технологических схем разработки месторождений минеральных вод»260, постановление Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71 «Об утверждении Правил охраны недр»261 и др.

На этапе ликвидации и консервации предприятия в случае прекращения права пользования недрами в соответствии со ст. 26 Закона Российской Федерации «О недрах» горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации — также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Помимо этого, согласно условиям лицензии на пользование недрами в обязательном порядке проводится рекультивация нарушенных земель.

4.2. Использование недр для целей геологического изучения

Действующим законодательством выделяются два вида геологического изучения недр:

1) региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценка пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Таким образом, законодательство о недрах разделяет указанные этапы работ, определяя региональный этап геологоразведочных работ и геологическое изучение недр как два самостоятельных вида пользования недрами. Организация государственного геологического изучения недр возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр (Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) и его территориальные органы).

Согласно ст. 36.1 Закона Российской Федерации «О недрах» в Российской Федерации осуществляется государственное геологическое изучение недр, в задачи которого входит: геологическое картирование территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, мониторинг состояния недр и прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.

Мероприятия по государственному геологическому изучению недр (включая региональное геологическое изучение недр, создание государственной сети опорных геолого-геофизических профилей, параметрических и сверхглубоких скважин, научно-техническое обеспечение геолого-разведочных работ, тематические и опытно-методические работы, связанные с геологическим изучением недр, сбор, обработку, хранение, использование и предоставление в пользование геологической информации о недрах) осуществляются государственными (бюджетными или автономными) учреждениями, находящимися в ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, на основании государственного задания.

Геологическое картирование территории Российской Федерации и ее континентального шельфа необходимо для составления целостной картины запасов полезных ископаемых, объемов горнодобывающих и исследовательских работ на территории Российской Федерации. Геодезическая и картографическая деятельность, исходя из назначения выполняемых работ, включает в себя геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц.

Работы по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет государственных средств и средств пользователей недр, проводятся в соответствии с утвержденной проектной документацией, экспертиза которой организуется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами и проводится государственным учреждением262, находящимся в ведении федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, за счет средств заявителей.

Требования к составу и содержанию проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, геологическому изучению недр, включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых определяются Правилами подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми Минприроды России263.

Согласно приказу Минприроды России от 10 ноября 2016 г. № 583 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения недр (за исключением недр на участках недр федерального значения и участках недр местного значения)»264 право пользования участками недр для целей геологического изучения недр возникает на основании решения комиссии, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию, в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр. Представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации включаются в состав Комиссии на основании представления органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. В состав Комиссии включаются представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основании представления Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Участки недр для геологического изучения недр, осуществляемого за счет государственных средств, предоставляются в пользование исполнителям по государственному контракту на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенному в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Перечни участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения недр, осуществляемого за счет государственных средств, формируются Федеральным агентством по недропользованию.

Участки недр также предоставляются в пользование субъектам предпринимательской деятельности, соответствующим требованиям, предъявляемым законодательством Российской Федерации о недрах к пользователям недр, в случаях установленных пп. 1.5-1.8 Порядка (например, для геологического изучения участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств пользователей недр, по которым в государственном балансе запасов полезных ископаемых отсутствуют данные о наличии запасов твердых полезных ископаемых и запасов углеводородного сырья.

В соответствии с Приказом Минприроды России от 3 апреля 2013 г. № 121 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами»265 ведется государственный учет работ по геологическому изучению недр посредством их государственной регистрации. Государственная регистрация работ по геологическому изучению недр осуществляется до начала их производства.

В ведомственных актах в определенной мере учитываются виды работ и регламентируются хозяйственные отношения в зависимости от этапов и стадий геологоразведочных работ, причем этапы и стадии геологоразведочных работ определяются в зависимости от видов полезных ископаемых. Например, Приказом МПР РФ от 7 февраля 2001 г. № 126 утверждено «Временное положение об этапах и стадиях геологоразведочных работ на нефть и газ»266, в котором определено, что деление геологоразведочного процесса267 на этапы и стадии имеет целью установление рациональной последовательности выполнения различных видов работ и общих принципов оценки их результатов на единой методической основе для повышения эффективности использования недр268.

Помимо Закона Российской Федерации «О недрах» (ст. 36.1.), порядок предоставления недр в пользование для целей геологического изучения недр регулируется постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3141 «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами»269; постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 4 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, участке недр федерального значения, содержащем газ»270; постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. № 897 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения»271 и др.

4.3. Использование недр для разведки и добычи полезных ископаемых

По данным Министерства природных ресурсов и экологии России272, по итогам 2016 года Россия достигла рекордного уровня добычи в 547,6 млн. тонн полезных ископаемых, из которых 46,5% экспортировано другим странам.

Порядок предоставления недр в пользование и порядок пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых устанавливаются специальным законодательством. Основными нормативными правовыми актами в данной сфере являются Закон Российской Федерации «О недрах», Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»273, Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»274, Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»275, Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»276.

На уровне подзаконных нормативных правовых актов порядок предоставления недр в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 2009 г. № 4 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на предоставляемых в пользование без проведения конкурсов и аукционов участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, участке недр федерального значения, содержащем газ»277; постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. № 897 «Об утверждении Положения о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения»278 и др.

Во многом права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности в сфере недропользования определяются специальными нормативными правовыми актами и условиями лицензии, устанавливающими специальные правила ведения производственно-хозяйственной деятельности. При подаче заявки на выдачу лицензии хозяйствующие субъекты должны представить доказательства того, что обладают или будут обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ в сфере недропользования (ст. 14 Закона «О недрах»). Фактически содержание прав и обязанностей субъектов при осуществлении предпринимательской деятельности в сфере недропользования, момент возникновения и момент прекращения прав и обязанностей, специфика ответственности обусловлены полученным разрешением на проведение определенных работ в сфере недропользования и зависят от вида и содержания лицензии.

В соответствии со ст. 23.2 Закона Российской Федерации «О недрах» разработка месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с утвержденными техническими проектами и иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также правилами разработки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых, устанавливаемыми федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

Данные технические проекты и иная проектная документация на выполнение работ, связанных с пользованием недрами до утверждения подлежат согласованию с комиссией, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются представители уполномоченных Правительством Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, в отношении участков недр местного значения — с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

На этапе пользования недрами согласно ст. 22 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователь недр обязан обеспечить:

1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

2) полноту геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых.

Также особое внимание действующим законодательством о недрах уделяется обеспечению безопасности ведения горных работ. К данным требованиям согласно ст. 24 Закона Российской Федерации «О недрах» относятся: допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами — лиц, имеющих соответствующее специальное образование; обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты; применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарным нормам; правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование; проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон и ряд других. Помимо этого, установлены требования к планированию ведения горных работ, системе отчетности, лицензированию особо опасных работ при пользовании недрами, привлечению профессиональных горноспасательных служб, а также оперативному оповещению органов власти в случае возникновения угрозы жизни и здоровью населения в зоне влияния работ.

Специальные требования, касающиеся разведки и добычи полезных ископаемых, предусмотрены ст. 23.3 Закона Российской Федерации «О недрах». Пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить: строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья; дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья; наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты. Для того чтобы обеспечить возможность разработки месторождений полезных ископаемых, Закон Российской Федерации «О недрах» (ст. 25) предусматривает ограничения на застройку площадей залегания полезных ископаемых.

В соответствии со ст. 19.1 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователи недр, осуществляющие разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых, в границах горных отводов и (или) геологических отводов имеют право на основании утвержденного технического проекта для собственных производственных и технологических нужд осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых, а также подземных вод. Специфика предусмотрена и для недр, содержащих углеводородное сырье: на основании утвержденного технического проекта недропользователи на таких участках могут размещать в пластах горных пород попутные воды и воды, использованные для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья в особом порядке, установленном Минприроды России.

Право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами, возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие) и др.

4.4. Использование недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых

Одним из основных видов пользования недрами субъектами топливно-энергетического комплекса является строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

К данным подземным сооружениям относятся объекты, предназначенные для подземного хранения нефти, газа, других материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, линии коммуникаций для водоснабжения, энергоснабжения и другие объекты, предназначенные для жизнеобеспечения населенных пунктов и предприятий местного значения, транспортные сооружения местного значения — путепроводы, подземные переходы и др.

Согласно ст. 2.3, 4, 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах» участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, относятся к участкам недр местного значения. Предоставление права пользования такими участками осуществляется на основании решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятого в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием недрами. До ее утверждения пользователем недр данная проектная документация подлежат согласованию с уполномоченным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Например, согласно Порядку пользования участками недр местного значения, утвержденному постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 22 июня 2013 г. № 213279, право пользования участком недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляется по решению республиканского органа управления государственным фондом недр.

Для получения права пользования участком недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, заявитель подготавливает и направляет в республиканский орган управления государственным фондом недр заявку, оформленную в соответствии с установленными требованиями.

К заявке должны быть приложены следующие документы:

а) данные о виде подземного сооружения и его целевом назначении, способах его эксплуатации;

б) размеры участка недр, необходимые для строительства и эксплуатации подземного сооружения;

в) требования к составу и свойствам горных пород, в которых будет размещено подземное сооружение;

г) необходимые меры по обеспечению экологической и промышленной безопасности намечаемых к строительству и эксплуатации объектов;

д) копии документов, подтверждающих наличие в собственности (пользовании) заявителя земельного участка или предварительное согласие органа управления земельными ресурсами либо собственника (владельца) на предоставление заявителю земельного участка, необходимого для строительства и эксплуатации подземного сооружения;

е) справка об отсутствии учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых и особо охраняемых природных территорий, выданная уполномоченным органом государственной власти и органами местного самоуправления.

Республиканский орган управления государственным фондом недр по результатам рассмотрения заявки и представленных документов принимает решение о предоставлении права пользования участком недр или отказе в таком предоставлении. На основании решения о предоставлении права пользования участком недр республиканский орган управления государственным фондом недр оформляет, регистрирует и выдает заявителю лицензию на право пользования недрами.

В свою очередь, согласование проектной документации на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей, за исключением документации по участкам недр местного значения (участках недр федерального значения, либо участках недр, не относящихся к участкам недр федерального или местного значения) осуществляется комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его соответствующим территориальным органом.

Кроме того, согласно п. 11 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118, при пользовании недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, согласованию с комиссией подлежит проектная документация в отношении:

а) строительства и эксплуатации в пластах горных пород различных видов хранилищ углеводородного сырья и продуктов его переработки;

б) размещения отходов производства и потребления;

в) захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.

Согласно Порядку рассмотрения заявок на возникновение права пользования недрами для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, для размещения отходов производства и потребления, для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья, утвержденному приказом Минприроды России от 27 апреля 2015 г. № 193280, право пользования участками недр для указанных целей возникает на основании решения комиссии, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию и включающей представителей органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В свою очередь, основанием возникновения права пользования участками недр для захоронения радиоактивных отходов, отходов I–V классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, является решение Правительства Российской Федерации.

§ 5. Особенности правового регулирования охраны объектов животного мира в топливно-энергетическом комплексе

5.1. Общая характеристика правового регулирования охраны объектов животного мира в топливно-энергетическом комплексе

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»281 животным миром признается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации; объектом животного мира является организм животного происхождения (дикое животное), а среда обитания животного мира — это природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы. Также важно понятие биологического разнообразия (биоразнообразия) животного мира — разнообразия объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах.

Часть животного мира относится к водным биологическим ресурсам (водным биоресурсам) — рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, другие водные животные, находящиеся в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»282).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»283 в состав животного мира также входят охотничьи ресурсы — объекты животного мира, которые в соответствии с данным Федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты.

В процессе развития топливно-энергетического комплекса негативное воздействие может быть оказано как на различные объекты животного мира, так и на биоразнообразие и среду обитания диких животных. При этом вред животному миру может быть причинен как в результате аварийных ситуаций, так и в процессе нормальной эксплуатации объектов топливно-энергетического комплекса, так как бóльшая их часть отнесена законодательством к опасным производственным объектам.

Так, по заявлению заместителя министра природных ресурсов и экологии Рината Гизатулина, от поражения электрическим током на воздушных линиях электропередачи (ЛЭП) в России каждый год гибнут 7–20 млн птиц, в том числе до 3 млн хищных птиц.284 В данном случае вред причиняется в процессе эксплуатации линейных объектов топливно-энергетического комплекса вне аварийной ситуации.

Значительный вред животному миру и среде обитания объектов животного мира причиняют аварии на нефтепроводах, которые происходят как в результате изношенности оборудования, так и в результате халатности персонала. В качестве характерного примера можно привести крупный аварийный разлив нефти у г. Нефтеюганск 23 июня 2015 г., который произошел из-за прорыва нефтепровода, эксплуатируемого Обществом. 285 Приблизительная площадь разлива составила свыше 20 га, ситуация осложнилась бурным половодьем, в результате которого разлив нефти вполне мог перерасти в крупную экологическую катастрофу. Животному миру и среде обитания диких животных был нанесен существенный вред: в водоемах погибла вся рыба, пострадало множество уток и ондатр286.

Правовое регулирование охраны животного мира при развитии топливно-энергетического комплекса базируется, прежде всего, на документах стратегического планирования и территориального планирования Российской Федерации.

Так, в соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике287 первой среди главных целей государственной политики в этом регионе названо расширение ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации, способной в значительной степени обеспечить потребности России в углеводородных ресурсах (п. 6 «а»).

К числу основных задач отнесены:

• в сфере социально-экономического развития — обеспечить существенный прирост балансовых запасов полезных ископаемых арктических морских месторождений, в том числе путем реализации государственной программы изучения и освоения континентального шельфа Российской Федерации, а также начало работ по освоению нефтегазовых месторождений в Арктической зоне Российской Федерации (п. 8 «а»);

• в сфере экологической безопасности — обеспечить сохранение биологического разнообразия арктической флоры и фауны, в том числе путем расширения сети особо охраняемых природных территорий и акваторий, с учетом национальных интересов Российской Федерации (п. 8 «б»).

Таким образом, задачи развития топливно-энергетического комплекса в Арктической зоне должны решаться одновременно с обеспечением сохранения фауны, т. е. животного мира.

В качестве примера документа территориального планирования можно привести Схему территориального планирования Российской Федерации в области энергетики,288 в которой устанавливается, что использование водных объектов для целей производства электрической энергии гидроэнергетическими объектами осуществляется с соблюдением требований к сохранению водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (абз. 1 раздела III).

5.2. Правовые требования охраны объектов животного мира в топливно-энергетическом комплексе

Требования по охране животного мира должны соблюдаться на всех стадиях существования объектов топливно-энергетического комплекса: размещение, проектирование, строительство, реконструкция и/или модернизация, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, вывод из эксплуатации, консервация и ликвидация.

Правовая охрана объектов животного мира и среды их обитания может обеспечиваться нормами общего характера, закрепляющими общие требования экологической безопасности, такими как ст. 34–39 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»289, относящиеся ко всем зданиям, сооружениям и иным объектам, и ко всей окружающей среде в целом (включая животный мир).

Более конкретные нормы содержатся в ст. 46 этого закона, устанавливающей требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Однако данная статья также не содержит специальных требований по охране именно животного мира.

Специальные нормы включены в статью 40 указанного Закона, устанавливающую требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики и объектов использования атомной энергии.

В частности, абзацем вторым части третьей этой статьи предусмотрено, что при размещении гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению водных биологических ресурсов, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение особо охраняемых природных территорий, а также приниматься необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Общие требования по охране животного мира в процессе развития топливно-энергетического комплекса содержатся в Федеральном законе «О животном мире».

Так, ч. 2 ст. 22 устанавливает, что при проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий. Часть 3 этой же статьи предусматривает, что при размещении, проектировании и строительстве трубопроводных магистралей, линий электропередачи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

В статье 28 установлено, что юридические лица и граждане обязаны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при эксплуатации линий электропередачи (ч. 1), а также, что требования к предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации трубопроводов и линий электропередачи разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным ст. 5 и 6 данного Федерального закона, и утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Отдельные нормы об охране животного мира в процессе развития топливно-энергетического комплекса содержатся и в других федеральных законах.

Например, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»290 предусмотрено обеспечение охраны окружающей среды, включая животный мир при консервации и ликвидации гидротехнических сооружений (ст. 3).

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»291 содержит упоминания об охране животного мира в ст. 24.1. «Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии». В частности, Одним из оснований для проведения внеплановой проверки (инспекции) является поступление в орган государственного регулирования безопасности информации о фактах различных нарушений требований ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда животным, окружающей среде, угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера либо влекут причинение такого вреда и возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Орган государственного регулирования безопасности и его должностные лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда животным, окружающей среде, предотвращения угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Кроме того, орган государственного регулирования безопасности может быть привлечен судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного животным, окружающей среде вследствие нарушения обязательных требований.

Основной мерой консервативной охраны животного мира и его биоразнообразия является создание и функционирование особо охраняемых природных территорий — государственных заповедников, национальных парков, государственных заказников, природных парков и др.292

В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая деятельность, за исключением специально выделенных участков частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, где допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника (ч. 1 ст.6, ч. 4 ст. 9 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Следовательно, размещение и строительство объектов топливно-энергетического комплекса в заповедниках запрещено. Аналогичный охранный режим установлен и для национальных парков. В частности, статьей 15 указанного закона запрещены разведка и разработка полезных ископаемых (п. 2 «а»), строительство трубопроводов, линий электропередачи (п. 2 «д»). В границах иных особо охраняемых природных территорий деятельность топливно-энергетического комплекса в исключительных случаях возможна при строгом соблюдении законодательства, без нарушения охранного режима этих территорий.

В этой связи интересен пример обеспечения охраны объектов животного мира при развитии ТЭК Амурской области. ООО «Разрез Восточный» в марте 2017 года направило обращение в управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Амурской области (далее — Управление) с просьбой рассмотреть возможность согласования строительства дороги по территории Гербиканского заказника. Управление проинформировало ООО «Разрез Восточный» о недопустимости создания технологической дороги на территории государственного природного заказника регионального значения «Гербиканский», так как в случае строительства дороги нарушится естественная среда обитания редких и исчезающих видов животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях. Кроме того, указанная дорога может стать источником беспокойства животных, замусоривание территории, уничтожение лесных насаждений, легкодоступности осуществления незаконной охоты со стороны браконьеров.293

Конкретные меры охраны объектов животного мира в различных отраслях топливно-энергетического комплекса устанавливаются подзаконными актами. Одним из важнейших из них является постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997 «Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи»294 .

Применительно к топливно-энергетическому комплексу Требования, утвержденные данным постановлением, регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции; попадания в водозаборные сооружения, узлы производственного оборудования, под движущийся транспорт; строительства промышленных и других объектов, добычи, переработки и транспортировки сырья; столкновения с проводами и электрошока, воздействия электромагнитных полей, шума, вибрации.

Требования подлежат выполнению при осуществлении производственных процессов на производственных площадках с открыто размещенным оборудованием, гидросооружениях и водохранилищах, в местах размещения сырья и вспомогательных материалов, на водных транспортных путях, а также при эксплуатации трубопроводов, линий электропередачи мощностью от 6 кВ и выше.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира Требованиями запрещается, в частности:

• выжигание растительности, хранение и применение химических реагентов, горюче-смазочных материалов и других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, ухудшения среды их обитания;

• установление сплошных, не имеющих специальных проходов заграждений и сооружений на путях массовой миграции животных;

• расчистка просек под линиями связи и электропередачи вдоль трубопроводов от подроста древесно-кустарниковой растительности в период размножения животных.

Кроме общих требований при осуществлении промышленных и водохозяйственных производственных процессов (раздел IV) документ содержит более конкретные требования при проектировании, строительстве и эксплуатации трубопроводов и линий электропередачи (разделы VI и VII).

Например, при строительстве и эксплуатации трубопроводов не должны пересекаться нерестилища и зимовальные ямы. После завершения строительства, реконструкции или ремонта трубопровода запрещается оставлять неубранные конструкции, оборудование и незасыпанные участки траншей. При проектировании и строительстве трубопроводов должны обеспечиваться меры защиты объектов животного мира, включая ограничение работ на строительстве трубопроводов в периоды массовой миграции, в местах размножения и линьки, выкармливания молодняка, нереста, нагула и ската молоди рыбы.

В свою очередь, при проектировании, строительстве новых линий связи и электропередачи должны предусматриваться меры по предотвращению и сокращению риска гибели птиц в случае соприкосновения с токонесущими проводами на участках их прикрепления к конструкциям опор, а также при столкновении с проводами во время пролета. Линии электропередачи, опоры и изоляторы должны оснащаться специальными птицезащитными устройствами, в том числе препятствующими птицам устраивать гнездовья в местах, допускающих прикосновение птиц к токонесущим проводам. Запрещается использование в качестве специальных птицезащитных устройств неизолированных металлических конструкций.

Запрещается превышение нормативов предельно допустимых уровней воздействия электромагнитных полей и иных вредных физических воздействий линий электропередачи на объекты животного мира. Трансформаторные подстанции на линиях электропередачи, их узлы и работающие механизмы должны быть оснащены устройствами (изгородями, кожухами и другими), предотвращающими проникновение животных на территорию подстанции и попадание их в указанные узлы и механизмы. В местах массовой миграции птиц для предотвращения их гибели от столкновения с линиями связи рекомендуется замена воздушной проводной системы связи на подземную кабельную или радиорелейную.

Для предотвращения гибели объектов животного мира от воздействия электромагнитного поля линий электропередачи вдоль этих линий также устанавливаются санитарно-защитные полосы.

Правовая охрана животного мира обеспечивается не только нормативными правовыми актами, но и актами индивидуально-правовыми. Примером служит распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 мая 2011 г. № 827-р, которым объявлялся конкурс на право пользования участком недр федерального значения, включающим северную оконечность месторождения Чайво, расположенным в пределах территориального моря Российской Федерации в районе Охотского моря, для геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, осуществляемых по совмещенной лицензии295.

В п. 7 Порядка проведения конкурса указывалось, что проведение работ в морской акватории участка недр возможно осуществлять только в период отсутствия исчезающей популяции занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Международную Красную книгу серых китов — с конца ноября по конец мая. В связи с этим условиями конкурса предусматривалось принятие мер по охране серых китов и их защите от влияния хозяйственной деятельности, установление охранных зон, разработкусистемы мер по смягчению воздействия на серых китов и другие водные биологические ресурсы при проведении работ, привлечение квалифицированных наблюдателей для предупреждения гибели серых китов, планирование деятельности в период их отсутствия. Проведение работ в указанном районе предполагается осуществлять с учетом международных стандартов охраны окружающей среды и водных биологических ресурсов, включая применение стандартов нулевого сброса и обратную закачку в пласты буровых и прочих отходов, запрет сброса льяльных вод в море, наличие и реализацию эффективных планов реагирования при нефтеразливах и индивидуальную проработку таких планов с учетом местных географических и климатических особенностей, а также с учетом расположения и сезонности ключевых мест обитания серых китов при прокладке судовых трасс.

Немаловажное значение в правовой охране объектов животного мира и среды их обитания при развитии топливно-энергетического имеют стратегии, политики, стандарты в области охраны окружающей среды и животного мира, в частности, добровольно принимаемые самими компаниями.

Так, руководствуясь мировой практикой социальной ответственности компаний в ОАО «ЛУКОЙЛ» принят документ под названием Политика Публичного акционерного общества «Нефтяная компания “ЛУКОЙЛ”» в области промышленной безопасности, охраны труда и окружающей среды в XXI веке. В соответствии с этой политикой компания принимает на себя обязательства: «стремиться избегать проведения работ в местах обитания ценных и особо охраняемых видов растений и животных, в особо чувствительных экологических зонах, в периоды вегетации растений, размножения и миграции диких животных или минимизировать воздействие, когда нельзя избежать проведение работ на определенных территориях и в определенные сезоны; стремиться предотвращать создание постоянных и непреодолимых препятствий для миграции диких животных в форме линейных сооружений; внедрять все возможные меры для предотвращения или минимизации воздействия работников организаций Группы «ЛУКОЙЛ» на живую природу и осуществлять надзор за их выполнением»296.

§ 6. Особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха в топливно-энергетическом комплексе

Доля топливно-энергетического комплекса (ТЭК) в загрязнении и ином негативном воздействии на атмосферный воздух (выбросы СО2 и NOx от сжигания органического топлива на электростанциях, выбросы пыли, твердых частиц при проведении взрывных горных работ и т. д.) значительна — более 50 процентов всех выбросов загрязняющих веществ297. В этой связи создание и обеспечение функционирования объектов топливно-энергетического комплекса (ТЭК) сопряжено с необходимостью выполнения требований в области охраны атмосферного воздуха:

• об обязательности соблюдения установленных нормативов качества и допустимого воздействия на атмосферный воздух;

• о недопустимости выброса в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых не установлена;

• об обязательности получения разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

• о необходимости реализации мер по уменьшению негативного воздействия на атмосферу и др.

Большая часть требований в области охраны атмосферного воздуха, предъявляемых к предприятиям ТЭК, закреплена в Федеральных законах от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 11–20) и от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 34–39, 40, 46). При этом следует отметить, что эти требования преимущественно носят общий характер — распространяют свое действие на все виды деятельности, негативно влияющей на состояние атмосферного воздуха, а не только на деятельность предприятий ТЭК.

Ключевое требование указанных законов ко всем стадиям жизненного цикла объектов ТЭК — соблюдение нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на него, а также нормативов допустимого воздействия на атмосферный воздух. Первые два из указанных нормативов призваны оценить состояние атмосферного воздуха, третьи — направлены на ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на атмосферный воздух.

Нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него осуществляется посредством установления для вредных (загрязняющих) его веществ гигиенических нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК)298 или ориентировочных безопасных уровней воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ299, а также предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух300. В соответствии с указанными нормативами для источников загрязнения на объектах ТЭК уполномоченными органами государственной власти устанавливаются нормативы допустимого воздействия на атмосферный воздух: предельно допустимые выбросы, предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, технические нормативы выброса.

Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами Росприроднадзора (за исключением выбросов радиоактивных веществ) и Ростехнадзором (в отношении выбросов радиоактивных веществ) для конкретного стационарного источника (например, для котельной установки тепловой электрической станции) и совокупности таких источников (предприятия в целом).

Обязанность по обеспечению разработки предельно допустимых выбросов возложена на все предприятия ТЭК, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Такие нормативы определяются расчетным путем в соответствии с гигиеническими нормативами качества атмосферного воздуха301.

Следует обратить внимание на то, что предельно допустимые выбросы рассчитываются только в отношении вредных (загрязняющих) веществ, включенных в перечень загрязняющих веществ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 8 июля 2015 г. № 1316-р. В настоящее время этот перечень включает 254 вещества.

Исходной информацией, необходимой для определения нормативов допустимых выбросов, являются данные о физико-географических, метеорологических и климатологических характеристиках конкретной территории, на которых размещены объекты ТЭК, информация об источниках выбросов загрязняющих веществ предприятий ТЭК302.

Согласно ГОСТ 17.2.3.02-2014. Межгосударственный стандарт. Правила установления допустимых выбросов загрязняющих веществ промышленными предприятиями303 при проведении работ по нормированию выбросов в обязательном порядке должны быть учтены передовые достижения науки и техники в области рационального природопользования и охраны окружающей среды и оценен уровень экологичности имеющегося технологического оборудования и установок. Так, в сфере очистки выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при выработке электрической энергии к наилучшим доступным технологиям (далее — НДТ) отнесены: НДТ в области энергосбережения и ресурсосбережения (сокращение энергопотребления, внедрение и поддержка принципов энергосбережения и ресурсосбережения, сокращение образования выбросов и др.); НДТ производственного экологического контроля (аппаратный учет выбросов маркерных веществ, разработка и внедрение на предприятии программы и методик измерений, контроль диффузных выбросов летучих органических соединений и др.); НДТ предотвращения негативного воздействия обработки отходящих газов на окружающую среду (снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду при факельном сжигании, использование элементов оборудования с высокими требованиями надежности и др.); НДТ предотвращения и сокращения образования запахов (разработка, внедрение и актуализация плана учета и контроля запаха, сокращение образования запахов при сборе и обработке сточных вод); НДТ предотвращения или сокращения шумового воздействия (надлежащее размещение оборудования и зданий, надлежащее осуществление эксплуатационных мероприятий, использование малошумного оборудования и др.)304.

Важно отметить, что в целях стимулирования перехода промышленных предприятий на НДТ Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды”» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» поэтапно вводится новая система нормирования воздействия на атмосферный воздух, предусматривающая внедрение технологических нормативов, устанавливаемых с применением технологических показателей, не превышающих аналогичных показателей НДТ. С 1 января 2019 г. технологические нормативы будут отнесены, в том числе и к нормативам допустимого воздействия на атмосферный воздух, которые будут обязательны для предприятий ТЭК, осуществляющих деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, I категории (добыча сырой нефти и природного газа, добыча и обогащение железных руд, обеспечение электрической энергией, газом и паром с использованием оборудования (с установленной электрической мощностью 250 МВт и более при потреблении в качестве основного твердого и (или) жидкого топлива или с установленной электрической мощностью 500 МВт и более при потреблении в качестве основного газообразного топлива) и др.305 В настоящее время роль технологических нормативов выполняют, в частности, нормативы удельных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, закрепленные в национальных стандартах306.

Не каждое предприятие ТЭК может обеспечить соблюдение предельно допустимых выбросов вследствие технической отсталости, высокого фонового уровня загрязнения атмосферного воздуха и т. д. В этом случае для источников загрязнения на объектах ТЭК устанавливаются временно согласованные выбросы на период проведения мероприятий по охране атмосферного воздуха с учетом поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при наличии плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ и предложений по возможным срокам поэтапного достижения нормативов307.

С 1 января 2019 г. вместо временно согласованных выбросов будут устанавливаться временно разрешенные выбросы308. Такие временные показатели будут допускаться только при наличии плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, определяющих график достижения установленных нормативов допустимых выбросов, технологических нормативов.

Следует также обратить внимание на то, что до 31 декабря 2019 г. при исчислении платы за выбросы загрязняющих веществ в пределах временно разрешенных выбросов на период реализации плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности к ставкам указанной платы должен применяется коэффициент 5. С 1 января 2020 г. этот коэффициент будет равен уже 25.

Выбросы вредных веществ в атмосферный воздух в пределах установленных нормативов допустимых выбросов, лимитов на выбросы допускаются только на основании разрешений, выданных уполномоченными органами государственной власти. Порядок обращения за получением разрешений на выбросы установлен ведомственными административными регламентами309.

С 1 января 2019 г. в случае осуществления деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, I категории необходимым станет получение комплексного экологического разрешения на все виды негативного воздействия на окружающую среду, в том числе и на атмосферный воздух. Разрешение будет выдаваться на основании заявки на каждый объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду, которая будет размещаться на официальном сайте органа государственной власти, уполномоченного на выдачу такого разрешения, в сети «Интернет».

Комплексное экологическое разрешение будет содержать: технологические нормативы; нормативы допустимых выбросов, сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), при наличии таких веществ в выбросах загрязняющих веществ, сбросах загрязняющих веществ; нормативы допустимых физических воздействий; нормативы образования отходов и лимиты на их размещение; требования к обращению с отходами производства и потребления; согласованную программу производственного экологического контроля; срок действия комплексного экологического разрешения.

С 1 января 2019 г. для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, II категории, обязательным станет представление один раз в семь лет (при условии неизменности технологических процессов основных производств, качественных и количественных характеристик выбросов, сбросов загрязняющих веществ и стационарных источников) в уполномоченный орган государственной власти декларации о воздействии на окружающую среду, содержащей, в том числе: информацию о реализации природоохранных мероприятий; данные об авариях и инцидентах, повлекших за собой негативное воздействие на окружающую среду и произошедших за предыдущие семь лет; декларируемые объем или масса выбросов загрязняющих веществ, информацию о программе производственного экологического контроля.

В целях обеспечения соблюдения предельно допустимых уровней физических воздействий (шум, вибрация, ионизирующее излучение, температура и др.) на атмосферный воздух для источников загрязнения на объектах ТЭК должны также устанавливаться предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух310. Однако эти нормативы в настоящее время не утверждаются, так как не определены предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, отражающие максимальные уровни физических воздействий на атмосферный воздух, при которых отсутствует вредное воздействие на компоненты окружающей среды311.

Для передвижных источников (транспортных средств) загрязнения атмосферного воздуха на объектах ТЭК устанавливаются технические нормативы выбросов, характеризующих объем или массу химического вещества либо смеси химических веществ в расчете на единицу пробега транспортного средства или единицу произведенной работы двигателя передвижного источника312. При этом Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает абсолютный запрет на эксплуатацию транспортных и иных передвижных средств, в выбросах которых содержание вредных (загрязняющих) веществ превышает установленные технические нормативы выбросов (п. 1 ст. 17).

Охрана атмосферного воздуха от негативного воздействия деятельности предприятий ТЭК осуществляется также посредством установления предельно допустимого значения показателя сжигания на факельных установках и (или) рассеивания попутного нефтяного газа. В настоящее время такой показатель равен не более 5 процентам объема добытого попутного нефтяного газа. Однако есть некоторые изъятия. В частности, значение показателя не учитывается:

• при освоении участков недр со степенью выработанности запасов нефти по участку недр меньше или равной 0,01;

• в течение 3 лет с момента превышения указанного показателя или до достижения степени выработанности запасов нефти по участку недр, равной 0,05, если это наступит раньше313.

Превышение предприятием ТЭК установленных нормативов допустимого воздействия на атмосферный воздух, равно как и осуществление выброса вредных (загрязняющих) веществ без специального разрешения влечет применение к правонарушителю мер юридического воздействия.

Так, при установлении превышения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду уполномоченными органами государственной власти могут быть выданы предписания об ограничении негативного воздействия, невыполнение которого может привести к приостановлению деятельности предприятия ТЭК. При систематическом превышении указанных нормативов деятельность предприятия ТЭК может быть прекращена в судебном порядке314.

КоАП РФ предусматривает составы административных правонарушений, объективной стороной которых охватывается как негативное воздействие на атмосферный воздух с превышением установленных нормативов допустимого воздействия (выпуск в эксплуатацию и эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.22, 8.23), нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него (ч. 2 ст. 8.21) и др.), так и осуществление выброса в атмосферный воздух без специального разрешения (ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ)315.

УК РФ также устанавливает ответственность за превышение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (ч. 1 ст. 250, ч. 1 ст. 251).

Предприятия ТЭК в целях охраны атмосферного воздуха должны также выполнять и иные требования законодательства. Так, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» обязывает субъектов топливно-энергетической деятельности, имеющих стационарные источники выбросов, обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласовывать места строительства объектов ТЭК, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, с уполномоченными органами государственной власти, планировать и осуществлять мероприятия по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов, осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения, осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и др. (ст. 30).

Кроме того, Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» запрещает размещение и эксплуатацию объектов ТЭК, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (п. 7 ст. 16). Эксплуатация установок очистки газа должна осуществляется в соответствии с правилами эксплуатации таких установок, полномочия по утверждению которых возложены на Минприроды России. Однако до настоящего времени такие правила не приняты, а в текущей практике все еще применяются Правила эксплуатации установок очистки газа, утвержденные Минхиммашем СССР 28 ноября 1983 г. Использование установок очистки газа на объектах ТЭК должно обеспечивать проектную очистку и (или) обезвреживание выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (п. 2 ст. 16.1).

Еще одной воздухоохранной мерой, которая в обязательном порядке должна реализовываться предприятиями ТЭК — осуществление проектирования санитарно-защитных зон на всех этапах разработки проектов строительства, реконструкции и эксплуатации объектов. В целях обоснования достаточности ширины санитарно-защитной зоны проводятся расчеты прогнозируемых уровней загрязнения, а также лабораторные исследования атмосферного воздуха в районах размещения аналогичных действующих объектов316.

Специальные требования охраны атмосферного воздуха к деятельности предприятий ТЭК закрепляет Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В частности, в ст. 40 указанного закона предусматриваются меры по уменьшению негативного воздействия на атмосферный воздух при создании и эксплуатации объектов энергетики:

• тепловые электростанции должны оснащаться высокоэффективными средствами очистки выбросов, работать на экологически безопасных видах топлива;

• объекты использования атомной энергии (ядерные установки (в том числе атомные станции), радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения, хранилищ радиоактивных отходов) должны отвечать требованиям радиационной безопасности и др.

Природоохранные ограничения и запреты, учитывающие специ­фику объектов ТЭК и особенности их воздействия на атмосферный воздух, закреплены и в иных федеральных законах — законах «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 6–11), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 20, 27), «Об использовании атомной энергии» (ст. 36, 61, 66) и др.

Контрольные вопросы

---

1. Дайте понятие и приведите классификации природных ресурсов по различным основаниям.

2. Выделите особенности правового регулирования охраны и использования лесов в топливно-энергетическом комплексе.

3. Выделите особенности правового регулирования охраны и использования водных объектов в топливно-энергетическом комплексе.

4. Выделите особенности правового регулирования охраны и использования и недр в топливно-энергетическом комплексе.

5. Выделите особенности правового регулирования охраны объектов животного мира в топливно-энергетическом комплексе.

6. Выделите особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха в топливно-энергетическом комплексе.

Список рекомендуемой литературы

---

1. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б., Романова О. А. и др. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: коллективная монография / отв. ред. д.ю.н., проф. Н.Г. Жаворонкова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2015. 160 с.

2. Быковский В. К. Лесное право: учебник. М.: Юрайт, 2015. 178 с.

3. Зиновьева О. А. Правовое обеспечение государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Современные проблемы реализации земельного и экологического права: материалы I Международной научно-практической конференции. М.: РГУП, 2015. С. 79–84.

4. Романова О. А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы правового регулирования: монография. М.: Проспект, 2015.

5. Правовые основы бизнеса в сфере природопользования: учебное пособие / отв. ред. Н. Г. Жаворонкова, В. Б. Агафонов. М.: Издательство Проспект, 2017. 160 с.

Примечания

[1] Жаворонкова Н.Г., Клюкин Б.Д., Агафонов В.Б. Об организации преподавания энергетического права в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина и о структуре данного курса // Юридическое образование и наука. 2011. № 1. С. 11–18.

[2] Бондаренко А.Б. Состояние и перспективы правового регулирования отраслей ТЭК России // Энергетическое право. 2015. № 2. С. 15–20.

[3] Большой энциклопедический политехнический словарь. 2004 [Электронный ресурс] URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/polytechnic/ (дата обращения: 12.09.2017).

[4] См.: Головня Е.В. Некоторые проблемы формирования понятия «топливно-энергетический комплекс» // Актуальные проблемы российского права. 2012. № 2. С. 133–138.

[5] СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

[6] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

[7] Согласно статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» под природными ресурсами понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

[8] Согласно статье 2 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под энергетическим ресурсом понимается носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии).

[9] СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

[10] СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

[11] СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

[12] СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3840.

[13] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[14] СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4604.

[15] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

[16] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[17] СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281.

[18] СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 688.

[19] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 1.

[20] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[21] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

[22] СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

[23] Согласно Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» наделена полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии. Помимо этого, Корпорация осуществляет государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции объектов федеральных ядерных организаций.

[24] СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. III). Ст. 399.

[25] СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7060.

[26] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 38.

[27] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[28] СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 4694.

[29] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

[30] РГ. 2008. № 28.

[31] СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

[32] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222

[33] СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

[34] СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

[35] СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

[36] СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

[37] СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

[38] Васильева М.И. Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве // Энергетическое право. 2010. № 1. С. 28–29.

[39] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

[40] СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

[41] СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7060.

[42] СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.

[43] Подробнее о реализации данной нормы см.: Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В.Б. Агафонов, В.К. Быковский, Г.В. Выпханова и др.; под ред. Н.Г. Жаворонковой. М.: Норма; Инфра-М, 2014. 160 с.

[44] СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4604.

[45] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

[46] СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.

[47] СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

[48] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[49] СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

[50] См.: Петров В.В. Экологическое право России. Учебник. М., 1995. С. 392.

[51] СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.

[52] Петрова Т.В. Нормативные документы в области охраны окружающей среды: понятие, проблемы принятия и применения // Экологическое право. 2012. № 5. С. 23.

[53] СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[54] СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4290.

[55] См.: Правила разработки и утверждения схем и программ перспективного развития электроэнергетики, утвержденные постановлением правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 823 «О схемах и программах перспективного развития электроэнергетики» // СЗ РФ. 2009. № 43. Ст. 5073.

[56] См.: Приказ Ростехнадзора от 12 марта 2013 г. № 101 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности”» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 24; Приказ Ростехнадзора от 18 марта 2014 г. № 105 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности “Правила безопасности морских объектов нефтегазового комплекса”» // РГ (спецвыпуск). 2015. № 24/1. Приказ Ростехнадзора от 30 сентября 2015 г. № 387 «Об утверждении Руководства по безопасности “Методические рекомендации по разработке обоснования безопасности опасных производственных объектов нефтегазового комплекса”». М.: ЗАО НТЦ «Промышленная безопасность», 2015; Приказ Минприроды России от 14 июня 2016 г. № 356 «Об утверждении Правил разработки месторождений углеводородного сырья» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 39; Постановление Госгортехнадзора России от 27 декабря 2002 г. № 69 «РД 08-625-03. Инструкция по безопасности производства работ при восстановлении бездействующих нефтегазовых скважин методом строительства дополнительного наклонно-направленного или горизонтального ствола скважины». Документы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Документы по безопасности, надзорной и разрешительной деятельности в нефтяной и газовой промышленности». Серия 08. Выпуск 12. М.: Научно-технический центр «Промышленная безопасность», 2009 и др.

[57] СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1569.

[58] СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3582.

[59] СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6499.

[60] Прогноз развития энергетики мира и России до 2040 года / А.А. Курдин, А.А. Макаров, Т.А. Митрова и др. М.: ИНЭИ РАН, АЦ, 2013. С. 51

[61] Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

[62] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

[63] СЗ РФ. 2014. № 27. Ст. 3786.

[64] РГ (спецвыпуск). 06.02.2015. № 24/1.

[65] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. № 7.

[66] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 16.

[67] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 14.

[68] http://www.minenergo.gov.ru/activity/powerindustry/powersector/structure/types/ (дата обращения: 31.07.2017).

[69] СЗ РФ. 2008. № 11 (ч. II). Ст. 1038.

[70] См.: Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. СПб.: НИИ Атмосфера, 2012; Методика определения валовых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу от котельных установок ТЭС. РД 34.02.305-98. М.: АООТ «ВТИ», 1998.

[71] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 35, 36.

[72] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[73] Рекомендации по проектированию технологической части гидроэлектростанций и гидроаккумулирующих электростанций. М.: Издательство НЦ ЭНАС, 2004.

[74] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[75] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[76] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[77] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[78] СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.

[79] СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

[80] СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3378.

[81] СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.

[82] СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.

[83] СЗ РФ. 2016. № 49. Ст. 6887.

[84] СЗ РФ. 2010. № 33. Ст. 4444.

[85] СЗ РФ. 2011. № 38. Ст. 5400.

[86] СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2453.

[87] СЗ РФ. 2011. № 39. Ст. 5489.

[88] СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

[89] СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.

[90] СЗ РФ. 2010. № 26. Ст. 3399.

[91] СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

[92] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[93] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[94] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[95] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[96] СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2171.

[97] СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2168.

[98] СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2167.

[99] СЗ РФ. 2014. № 24. Ст. 3092

[100] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[101] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[102] Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».

[103] СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.

[104] СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

[105] СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2577.

[106] СЗ РФ. 2015. № 47. Ст. 6586.

[107] СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

[108] СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

[109] СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

[110] СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2882.

[111] СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867.

[112] СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.

[113] СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.

[114] Образована Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 2012 г. № 859 // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3879.

[115] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среды, к объектам I, II, III и IV категории» // СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566.

[116] Постановление Правительства от 23 июня 2016 г. № 572 «Об утверждении Правил создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. III). Ст. 4474.

[117] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. № 2674-р «Об утверждении Перечня областей применения наилучших доступных технологий» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. III). Ст. 399.

[118] Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2014 г. № 1458 «О Порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации, опубликовании информационно-технических справочников по наилучшим доступных технологиям // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. II). Ст. 253.

[119] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[120] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

[121] СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

[122] СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

[123] Приказ Минприроды Российской Федерации от 5 марта 2010 г. № 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал» // Зарегистрировано в Минюсте РФ 7 июня 2010 г. № 17490.

[124] Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 47. Ст. 6586.

[125] Пункт 6, 7 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4220.

[126] СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4088.

[127] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 22.

[128] Ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 1). Ст. 24.

[129] Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 881 «О Порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» // СЗ РФ. 2007. № 4. Ст. 514.

[130] Зарегистрировано в Минюсте РФ. 2008. № 10974.

[131] СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 651.

[132] Вильдяев В.М., Логунов О.Ю. Проблемы разработки и практического использования схем комплексного использования и охраны водных объектов. www.npncvp.ru (дата обращения: 22.08.2017).

[133] СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

[134] СЗ РФ. 2000. № 11. Ст. 1180.

[135] Статья 10 Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 1). Ст. 24.

[136] МУ 2.6.5.010-2016. 2.6.5. Атомная энергетика и промышленность. Обоснование границ и условия эксплуатации санитарно-защитных зон и зон наблюдения радиационных объектов. Методические указания (утв. ФМБА России 22.04.2016).

[137] Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Введено письмом Минприроды России от 29 марта 2012 г. № 05-12-47/4521 // СПС «КонсультантПлюс».

[138] Постановление Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельный установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» // СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6499.

[139] СЗ РФ. 2000. № 10. Ст. 1143.

[140] РГ. 2003. № 119/1.

[141] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 22.

[142] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

[143] Приказ Минприроды России от 5 августа 2014 г. № 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» // СПС «КонсультантПлюс».

[144] Приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 17.

[145] См.: Приказ Росстроя от 16 марта 2007 г. № 64 «О государственном учреждении, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2007. № 5; Приказ Главгосэкспертизы России от 22 августа 2016 г. № 51 «О распределении полномочий по проведению государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства в ФАУ «Главгосэкспертиза России» // СПС «КонсультантПлюс».

[146] Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2017 г. № 878 «О порядке формирования единого государственного реестра заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145» // СЗ РФ. 2017. № 32. Ст. 5068.

[147] Приказ Минстроя России от 9 декабря 2015 г. № 887/пр «Об утверждении требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 8.

[148] См.: подпункт «б» п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч I). Ст. 4220.

[149] См.: Приказ Росприроднадзора от 29 сентября 2010 г. № 283 «О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 717» // СПС «КонсультантПлюс».

[150] Так, постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 мая 2013 г. № 200 «Об утверждении Положения о Министерстве природопользования и экологии Республики Башкортостан» функции по подготовке и проведению государственной экологической экспертизы объектов республиканского уровня возложены на Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан.

[151] СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.

[152] РГ (спецвыпуск). 2015. № 18/1.

[153] Официальный сайт администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npа (дата обращения: 26.07.2016).

[154] Официальный сайт администрации Санкт-Петербурга www.gov.spb.ru/norm_baza/npa (дата обращения: 13.07.2017).

[155] См., например, приказ Минприроды России от 12 мая 2014 г. № 205 «Об утверждении Порядка определения сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы» // РГ. 2014. № 148.

[156] Документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта подлежит экспертизе промышленной безопасности в случае, если она не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе, предусмотренной ГрК РФ.

[157] См.: ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

[158] Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.12.2016). № 0001201612150013.

[159] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. № 9.

[160] Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru (дата обращения: 22.12.2016). № 0001201612220026.

[161] Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru (дата обращения: 27.05.2016). № 0001201605270025.

[162] Утверждены приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14 ноября 2013 г. № 538 // РГ. 2013. № 296.

[163] См.: приказ Ростехнадзора от 23 июня 2014 г. № 260 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности» // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru (дата обращения: 16.01.2015). № 0001201501160007.

[164] СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 651.

[165] Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

[166] ФБУ «Росгеолэкспертиза». http://www.rgexp.ru/

[167] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения: 04.07.2016).

[168] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.10.2017).

[169] См.: http://www.mchs.gov.ru/

[170] См.: http://www.mnr.gov.ru/

[171] СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

[172] Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» // СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.

[173] См.: http://www.duma.gov.ru/ (Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству).

[174] СЗ РФ. 2014. № 20. Ст. 2535.

[175] СЗ РФ. 2015. № 36. Ст. 5043.

[176] См. Приказ Минприроды РФ от 29 июня 2012 г. № 191 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора» // РГ. 2013. № 12.

[177] СЗ РФ. 2017. № 32. Ст. 5070.

[178] СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566.

[179] СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

[180] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 4.

[181] СЗ РФ. 2010. № 6. Ст. 651.

[182] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 27.

[183] СЗ РФ. 2012. № 48. Ст. 6679.

[184] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.03.2016).

[185] См.: приказ ФСО России от 10 апреля 2017 г. № 178 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой охраны Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах органов государственной охраны» // Официальный интернет-портал правовой информации http: //www.pravo.gov.ru (дата обращения: 12.05.2017); приказ министра обороны РФ от 29 июня 2015 г. № 365 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством обороны Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах Министерства обороны Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 03.08.2015).

[186] СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4119.

[187] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.03.2015).

[188] СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159.

[189] СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 774.

[190] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[191] СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5878.

[192] СЗ РФ. 2012. № 18. Ст. 2261.

[193] СЗ РФ. 2012. № 18. Ст. 2233.

[194] РГ. 2013. № 175.

[195] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.

[196] СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

[197] СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1700.

[198] СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

[199] См., например: Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 5.

[200] См., например: Технический регламент ТС «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков» (ТР ТС 007/2011).

[201] См., например: Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6223.

[202] Подробнее см.: постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2011г. № 18 «Об утверждении Правил установления требования энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов» // CЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 742; Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 марта 2011 г. № 88 «О требованиях энергетической эффективности в отношении товаров, для которых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти определены классы энергетической эффективности» // РГ. 2011. № 78; ГОСТ Р 52104-03 «Ресурсосбережение. Термины и определения». Утвержден постановлением Госстандарта от 3 июля 2003 г. № 235-ст.

[203] Евразийский экономический союз (ЕАЭС) — международная организация региональной экономической интеграции, обладающая международной правосубъектностью и учрежденная Договором о Евразийском экономическом союзе (государства-члены — Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Киргизская Республика и Российская Федерация). Технические регламенты Таможенного союза и ЕАЭС доступны на https://docs.eaeunion.org/ru-ru.

[204] СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3953.

[205] Агешкина Н.А., Коржов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 27 января 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (постатейный). Подготовлен для системы «КонсультантПлюс». 2016.

[206] ГОСТ Р 1.0-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Стандартизация в Российской Федерации. Основные положения. Утвержден приказом Росстандарта от 23 ноября 2012 г. № 1146-ст.

[207] Например, ISO 5001:2001 Системы энергетического менеджмента — Требования и руководство по применению (Energy management systems — Requirements with guidance for use).

[208] Например, национальные стандарты в области энергосбережения ГОСТ Р 51749-2001, ГОСТ Р 51379-99, ГОСТ Р 51380-99, ГОСТ Р 51387-99, ГОСТ Р 51541-99.

[209] Положение о системе стандартизации ПАО «РусГидро». Приложение к приказу ПАО «РусГидро» от 31 января 2017 г. № 44.

[210] СЗ РФ. 2009. № 50. Ст. 6096.

[211] Приказ Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 15 апреля 1998 г. № 126 «О сертификации электрической энергии» // СПС «КонсультантПлюс».

[212] Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294 «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2575.

[213] См., например: Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия об утверждении порядка взаимного признания лицензий, сертификатов и разрешений на ввоз и/или вывоз товаров от 12.02.1999 // Бюллетень международных договоров. 1999. № 6.

[214] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» // СЗ РФ. 2009. № 50. Ст. 6096.

[215] Например, информация о продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия в форме обязательной сертификации, с указанием нормативных документов, устанавливающих обязательные требования к продукции, находящейся в ведении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

[216] См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 г. № 436-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Воспроизводство и использование природных ресурсов”» // СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1601; постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 322 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Воспроизводство и использование природных ресурсов”» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. III). Ст. 2168; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836; постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие лесного хозяйства на 2013–2020 годы”» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2164 и др.

[217] Богуш Б.Б., Хазиахметов Р.М., Бушуев В.В. и др. Основные положения программы развития гидроэнергетики России до 2030 года и на перспективу до 2050 года // Гидроэнергетика XXI века: Россия и мировая интеграция. 2016. № 3. С. 2–19.

[218] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[219] Экологическое право: учебник / О.И. Крассов. 4-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016. 528 с.; Крассов О.И. Земельный участок как объект природы и природный ресурс // Экологическое право. 2013. № 6. С. 8–13.

[220] Реймерс Н.Ф. Экология (теории, законы, правила, принципы и гипотезы). М., 1994.

[221] СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

[222] СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

[223] ВСНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ.

[224] СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

[225] СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.

[226] СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3840.

[227] СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. I). Ст. 4829.

[228] РГ. 2011. № 107.

[229] Утв. приказом Минприроды России от 2 мая 2017 г. № 214 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.08.2017).

[230] СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.

[231] РГ. 2011. № 8.

[232] РГ. 2012. № 162.

[233] РГ. 2011. № 186.

[234] СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1220.

[235] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4362.

[236] СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 651.

[237] Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» // СЗ РФ. 2007. № 4. Ст. 514.

[238] Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 223 «О лимитах (предельных объемах) и квотах забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1318.

[239] СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 989.

[240] Бьеф — часть водотока, примыкающая к водоподпорному гидротехническому сооружению. См., например: Большая энциклопедия нефти и газа. Электронный доступ http://www.ngpedia.ru/pg63924837IrnFeu0002294806/.

[241] Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 884 «Об установлении охранных зон для гидроэнергетических объектов» // СЗ РФ. 2012. № 37. Ст. 5004.

[242] СЗ РФ. 2008. № 11 (ч. I). Ст. 1033.

[243] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2054-р «Об утверждении перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 335.

[244] СЗ РФ. 2006. № 51. Ст. 5467.

[245] Теплоэлектростанция — электростанция, вырабатывающая электрическую энергию в результате преобразования тепловой энергии, выделяющейся при сжигании органического топлива // http://ru.teplowiki.org/wiki/.

[246] Атомная электростанция — комплекс необходимых систем, устройств, оборудования, зданий и сооружений, предназначенный для производства электрической энергии. В качестве топлива станция использует уран-235. Наличие ядерного реактора отличает АЭС от других электростанций // http://www.rosatom.ru/about-nuclear-industry/powerplant/.

[247] СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. II). Ст. 295.

[248] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 2054-р «Об утверждении перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 2. Ст. 335.

[249] Чрезвычайная ситуация — обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии гидротехнического сооружения, которая может повлечь или повлекла за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или ущерб окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

[250] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

[251] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[252] СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

[253] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

[254] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1917; СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3213.

[255] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 38.

[256] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 10.

[257] СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1100.

[258] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 24.

[259] РГ. 2003. № 118.

[260] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 2.

[261] РГ. 2003. № 118.

[262] ФБУ «Росгеолэкспертиза». http://www.rgexp.ru/

[263] Приказ Минприроды России от 14 июня 2016 г. № 352 «Об утверждении Правил подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых» // СПС «КонсультантПлюс».

[264] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2016).

[265] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.2013. № 40.

[266] Природноресурсные ведомости. 2001. № 21.

[267] Совокупность взаимосвязанных, применяемых в определенной последовательности работ по изучению недр, обеспечивающих подготовку разведанных запасов полезных ископаемых для промышленного освоения, определяется как «геологоразведочный процесс».

[268] Аветисян А.А. Современное состояние правового регулирования разработки и добычи нефти и газа в Российской Федерации // Научно-технические ведомости Санкт-Петербургского государственного политехнического университета. Гуманитарные и общественные науки. 2011. Т. 4. № 136. С. 65–70.

[269] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.

[270] СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 405.

[271] СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5839.

[272] См.: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru (дата обращения: 01.10.2017).

[273] СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.

[274] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

[275] СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

[276] СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

[277] СЗ РФ. 2009. № 3. Ст. 405.

[278] СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5839.

[279] Якутские ведомости. 2013. № 43.

[280] Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.06.2015).

[281] СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[282] СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.

[283] СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735.

[284] URL: http://www.vestifinance.ru/articles/53037

[285] URL: http://madenergy.ru/stati/razliv-nefti-v-nefteyuganske-osnovnye-posledstviya-i-tekushhaya-situaciya.html

[286] В мае 2016 года природоохранная прокуратура Ханты-Мансийского автономного округа добилась взыскания ущерба, причиненного аварийным разливом нефти, допущенным при эксплуатации нефтепровода Обществом, в сумме 238 млн руб., кроме того, юридическое лицо было привлечено к административной ответственности // URL: http://отрасли-права.рф/article/23781

[287] Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утв. Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 // СПС «КонсультантПлюс».

[288] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 августа 2016 г. № 1634-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области энергетики» // СЗ РФ. 2016. № 33. Ст. 5207.

[289] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[290] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

[291] СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[292] Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

[293] Официальный портал Министерства экономического развития Амурской области // URL: http://mer.amurobl.ru/ru

[294] СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4290.

[295] Распоряжение Правительства РФ от 17 мая 2011 г. № 827-р «О проведении в 2011 году конкурса на право пользования участком недр федерального значения для геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья» // СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 3034.

[296] URL: http://www.lukoil.ru/Responsibility/SafetyAndEnvironment/HSEManagementSystem/HSEPolicy

[297] См.: Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».

[298] ГН 2.1.6.1338-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Гигиенические нормативы, утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 21 мая 2003 г. // РГ. 2003. № 119/1.

[299] ГН 2.1.6.2309-07. 2.1.6. Атмосферный воздух и воздух закрытых помещений, санитарная охрана воздуха. Ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест. Гигиенические нормативы, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. № 92 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 14.

[300] Предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух, при которых отсутствует вредное воздействие на здоровье человека, устанавливает Рос­потребнадзор (п. 2 постановления Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 182 «О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ»).

[301] См.: приказ Минприроды России от 6 июня 2017 г. № 273 «Об утверждении методов расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе» // Официальный интернет-портал правовой информации http: //www.pravo.gov.ru (дата обращения: 11.08.2017); приказ Ростехнадзора от 7 ноября 2012 г. № 639 «Об утверждении методики разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 13.

[302] ГОСТ Р 56165-2014. Качество атмосферного воздуха. Метод установления допустимых промышленных выбросов с учетом экологических нормативов, утвержденный приказом Росстандарта от 14 октября 2014 г. № 1323-ст // М.: Стандартинформ, 2014.

[303] Введен в действие 1 июля 2015 г. приказом Росстандарта от 20 марта 2014 г. № 208-ст.

[304] См.: Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям ИТС 22-2016 «Очистка выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве продукции (товаров), а также при проведении работ и оказании услуг на крупных предприятиях», утвержденный приказом Росстандарта от 15 декабря 2016 г. № 1880.

[305] Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2015 г. № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» // СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5566.

[306] См., например: Национальный стандарт «Установки котельные. Тепломеханическое оборудование. Общие технические требования. ГОСТ Р 50831-95», утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 25 октября 1995 г. № 553.

[307] См.: п. 7 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183.

[308] См.: п. 12 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

[309] См.: приказ Минприроды России от 25 июля 2011 г. № 650 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 14; приказ Ростехнадзора от 19 октября 2012 г. № 594 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственных услуг по установлению нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты, выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. № 25.

[310] См.: п. 12 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183.

[311] В соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии установлены лишь санитарные правила (в целях охраны здоровья человека), ограничивающие вредные физические воздействия на атмосферный воздух: СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утвержденные постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31 октября 1996 г. № 36; ГН 2.1.8/2.2.4.2262-07 «Предельно допустимые уровни магнитных полей частотой 50 Гц в помещениях жилых, общественных зданий и на селитебных территориях», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 августа 2007 г. № 60 и др.

[312] См., например: Решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 877 «О принятии технического регламента Таможенного союза “О безопасности колесных транспортных средств”» (вместе с «ТР ТС 018/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности колесных транспортных средств»).

[313] См.: п. 3 постановления Правительства РФ от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» // СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6499.

[314] См.: Положение об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. № 847 // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4807.

[315] См., например: постановление ФАС Поволжского округа от 16 сентября 2008 г. по делу № А57-23710/07-6; постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2013 г. № 06АП-5942/2013 по делу № А73-8092/2013.

[316] Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 “Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”» // РГ. 2008. № 28.