Правовое обеспечение экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при использовании геномных технологий

Монография

Ответственные редакторы 
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ 
Н. Г. Жаворонкова,
доктор юридических наук, профессор 
В. Б. Агафонов

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6:575(98)

ББК 67.407:28.04(00)

П68

Авторы:
Жаворонкова Н. Г., д. ю. н., профессор, заслуженный юрист РФ – гл. 1 (§ 1–3), гл. 2, гл. 3 (§ 2, 4);
Агафонов В. Б., д. ю. н., профессор – гл. 1 (§ 1, 3) гл. 2, гл. 3 (§ 2, 4);
Воронина Н. П., д. ю. н., профессор – гл. 1 (§ 4, 5), гл. 3 (§ 1, 3);
Ведышева Н. О., к. ю. н., доцент – гл. 1 (§ 5), гл. 3 (§ 1, 5).

Рецензенты:
Мохов А. А., д. ю. н., профессор, зав. кафедрой медицинского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Анисимов А. П., д. ю. н., профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета.

В предлагаемой монографии рассмотрены дискуссионные вопросы правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны РФ при использовании геномных технологий. Выявлены основные угрозы и риски в сфере обеспечения экологической безопасности Арктики; дана комплексная оценка эффективности действующего законодательства РФ и реализуемой государственной экологической политики в рассматриваемой сфере; определены базовые стратегические направления правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны РФ; исследованы понятийный аппарат, международное и зарубежное законодательство, материалы правоприменительной и судебно-арбитражной практики; выделены наиболее важные правовые проблемы обеспечения экологической безопасности Арктической зоны РФ при использовании геномных технологий в различных видах хозяйственной и иной деятельности, сформулированы комплексные предложения по их решению.

Нормативные акты используются по состоянию на 30 апреля 2021 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам бакалавриата и магистратуры, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения экологической безопасности при использовании геномных технологий.

Монография издана при финансовой поддержке РФФИ (проект № 18-29-14034).

УДК 349.6:575(98)

ББК 67.407:28.04(00)

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

ВАС РФ — Высший арбитражный суд Российской Федерации

ВС РФ — Верховный суд Российской Федерации

ВВС СССР (РСФСР) — Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР)

Ведомости СНД и ВС РФ — Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации

Минприроды РФ — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

РГ — Российская газета

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Проблемам развития Арктической зоны и территорий Крайнего Севера в Российской Федерации за последние годы уделяется особое внимание. Как неоднократно отмечал Президент РФ В. В. Путин: «Арктическая зона России переживает новый этап промышленного, социально-экономического, инфраструктурного возрождения. Арктика — важнейший регион, который будет обеспечивать будущее России. Нужно обеспечить хозяйственную деятельность в Арктике, приступить к эффективному освоению природных богатств. Но при вовлечении этого региона в хозяйственный оборот необходимо придерживаться тщательно выверенного, взвешенного подхода. Важно обеспечить и безопасность, и защиту природы в этих регионах, четкое, обязательное следование самым строгим экологическим стандартам, безусловный приоритет природоохранных мероприятий, имея в виду увеличение объемов хозяйственной деятельности в труднодоступных северных и очень чувствительных ко всяким вмешательствам в природу регионов. Масштаб проектов может быть разным, главное — чтобы они служили людям и открывали новые возможности»1.

Необходимость решения проблемы «возрастания антропогенных нагрузок на окружающую среду до масштабов, угрожающих воспроизводству природных ресурсов, и связанный с их неэффективным использованием рост рисков для жизни и здоровья граждан; обеспечения продовольственной безопасности и продовольственной независимости России, конкурентоспособности отечественной продукции на мировых рынках продовольствия, снижение технологических рисков в агропромышленном комплексе; эффективного освоения и использования пространства, в том числе путем преодоления диспропорций в социально-экономическом развитии территории страны, а также укрепления позиций России в области экономического, научного и военного освоения Арктики» являются согласно Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 01.12.2016 № 6422, одними из наиболее значимых с точки зрения научно-технологического развития Российской Федерации больших вызовов для Российской Федерации. Как отмечено в Стратегии, «большие вызовы создают существенные риски для общества, экономики, системы государственного управления, но одновременно представляют собой важный фактор для появления новых возможностей и перспектив научно-технологического развития Российской Федерации. При этом наука и технологии являются одним из инструментов для ответа на эти вызовы, играя важную роль не только в обеспечении устойчивого развития цивилизации, но и в оценке рисков и возможных опасностей для человечества».

Таким образом, актуальность исследования проблем правового обеспечения экологической безопасности Арктической зоны Российской Федерации при использовании геномных технологий определяется наличием четырех ключевых факторов, рассмотренных в системной взаимосвязи и взаимодействии.

1. Значение субрегиона Арктики как части биосферы планеты, оказывающей влияние на климат, экономику, международные отношения, эколого-экономическое развитие мира в целом. В какой-то мере Арктика может и должна стать моделью эколого-ориентированной экономики и международно-правового сотрудничества на базе освоения новых технологий.

2. Стратегическая значимость Арктики для экономики Российской Федерации. В документах стратегического планирования социально-экономического развития Арктического региона отмечено, что основным приоритетом является его ускоренное экономическое развитие за счет расширения ресурсной базы Арктики, формирования конкурентных преимуществ, импортозамещения, максимальной ресурсоэффективности при одновременном сохранении и обеспечении защиты природной среды региона, ликвидации экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата, обеспечении устойчивого развития коренных малочисленных народов, сбережении уникальных экологических систем. Это обусловливает актуальность ускоренного развития научных исследований, нацеленных на решение проблем освоения Арктики.

3. Экологическая уязвимость территории Арктической зоны при осуществлении хозяйственной деятельности, что неоднократно отмечалось в научных трудах российских и зарубежных ученых. С одной стороны, Арктика богата природными ресурсами, а с другой стороны, этот регион отличается хрупкостью и уязвимостью экосистем, слабо восстанавливаемыми флорой и фауной. Эти и иные факторы обуславливают необходимость учета природно-климатических условий при формировании правового режима природопользования в Арктической зоне Российской Федерации, обеспечивающего применение наилучших существующих технологий, снижающих негативное воздействие на окружающую среду.

4. Перспективность развития «зеленой экономики» с безопасным применением геномных технологий. Развитие оленеводства, растениеводства и трансгенной аквакультуры позволяет сформировать возможности для хозяйственной деятельности, сохранения традиционного проживания и природопользования коренных малочисленных народов Арктического региона. Вместе с тем к целому ряду экологических угроз Арктического региона, таких как изменение климата, истощение водных биологических ресурсов, ущерб от возможных чрезвычайных ситуаций в Арктической зоне Российской Федерации, прошлый экологический вред, могут быть отнесены и угрозы изменения генома человека, животных, водных биологических ресурсов, природной среды в целом в процессе хозяйственной деятельности.

Определение правовой модели и современных правовых механизмов обеспечения экологической, биологической, биосферной и генетической безопасности Арктической зоны Российской Федерации требует соответствующей научной основы, что и обусловило необходимость проведения настоящего исследования.

Цели исследования, приведенные в настоящей монографии, — формирование теоретико-правовой доктрины обеспечения экологической безопасности Арктического региона, учитывающей применение геномных технологий, а также подготовка комплексных предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.

Научная и практическая проблема обеспечения экологической безопасности при применении геномных технологий в Арктическом регионе не является сугубо правовой, экономической или медицинской (с учетом беспрецедентных экологических последствий аварии на ТЭЦ-3 НТЭК в Арктической зоне Российской Федерации в мае 2020 г.), но представляет собой глобальный, межотраслевой, межрегиональный пример задач принципиально нового уровня, где экологические, экономические, биологические, социальные пространственные проблемы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому настоящее исследование поднимает ряд онтологических, семантических, методологических проблем.

Исследование носит междисциплинарный характер, заключающийся в том, что выявление и анализ рисков изменения генома обусловили необходимость осуществления комплексных междисциплинарных геолого-геофизических исследований, исследований в сфере гидрофизики, комплексных исследований арктических экосистем, гидрографии, климата, арктической медицины, права, работ по проблемам агропромышленного комплекса Арктики. Это позволило не только выявить и оценить риски от применения геномных технологий при осуществлении хозяйственной деятельности, но и определить меры обеспечения экологической, биологической, биосферной и генетической безопасности Арктического региона, в первую очередь меры организационно-правового характера.

Междисциплинарный характер исследования также позволил привлечь специалистов медицинских, биологических и сельскохозяйственных наук. Апробация в виде научных докладов представителей этих видов наук осуществлялась в очном и дистанционном формате (ZOOM) на международных и всероссийских конференциях, в том числе на международном симпозиуме «Правовые проблемы обеспечения биологической безопасности в Российской Федерации» (МГЮА, РМАНПО, Москва, 22 мая 2020 г. Университет имени О. Е. Кутафина — МГЮА).

В качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении настоящего исследования были использованы общенаучные методы (диалектический, логический, эмпирический, прогностический), междисциплинарные (частные) методы (системный анализ, сравнительный анализ), а также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический).

Использование общенаучных методов позволило исследовать основные правовые категории в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической и биологической безопасности, выявить сущность и специфику рассматриваемых явлений и процессов применительно к Арктической зоне Российской Федерации, получить объективную информацию о современном состоянии объекта исследования и сформулировать научно-обоснованные прогнозы о перспективах его развития.

Применение междисциплинарных (частных) методов позволило провести комплексный анализ правового регулирования отношений в области экологической и биологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации, выявить структурные взаимосвязи и взаимозависимости между элементами рассматриваемых правоотношений.

Наконец, использование специальных (специфических) методов исследования позволило оценить эффективность правового регулирования отношений в области обеспечения биологической безопасности применительно к Арктической зоне Российской Федерации, выявить существующие организационно-правовые и семантические проблемы в данной сфере и сформулировать научно обоснованные предложения по их решению.

Глава 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ИСПОЛЬЗОВАНИИ ГЕНОМНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В АРКТИЧЕСКОЙ ЗОНЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Экологические риски и угрозы устойчивого социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации

Арктика имеет глобальное значение для человечества, как часть биосферы Земли, как территория огромного числа уникальных видов флоры и фауны, поддержания биохимических процессов и климата. К сожалению, отдельные арктические экосистемы, включая ледовый покров, тундру, растительный и животный мир исчезают, их существованию угрожают климатические изменения, чрезмерная эксплуатация природных ресурсов. Ввиду сложности природно-климатических условий для осуществления хозяйственной и иной деятельности Арктический регион в настоящее время относительно не изучен и, как следствие, не загрязнен, но это только подтверждает необходимость выявления и последующей минимизации существующих экологических рисков посредством создания особого правового регулирования хозяйственной деятельности в Арктике, которое стало бы новой парадигмой экологического права и управления.

Учитывая повышенный интерес к программам и планам освоения Арктики (как национальных, так и международных), важно проанализировать, каким образом существующие экологические риски могут отразиться на обеспечении экологической безопасности всего региона в целом3.

Согласно п. 5 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденных Указом Президента РФ от 05.03.2020 № 1644, среди основных национальных интересов России выделены: «развитие Арктической зоны РФ в качестве стратегической ресурсной базы и ее рациональное использование в целях ускорения экономического роста», с одной стороны, и «охрана окружающей среды, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов», с другой. Таким образом, ускорение экономического развития территорий Арктической зоны РФ может повлечь риски загрязнения, деградации природной среды, изменения биологического разнообразия, возникновения заболеваний человека, влияние на здоровье коренных малочисленных народов.

Особенности Арктической зоны, определяющие специальные подходы к ее социально-экономическому развитию и обеспечению национальной безопасности в Арктике, согласно Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26.10.2020 № 6455, состоят в следующем:

а) экстремальные природно-климатические условия, крайне низкие плотность населения и уровень развития транспортной и социальной инфраструктуры;

б) высокая чувствительность экологических систем к внешним воздействиям, особенно в местах проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее — малочисленные народы);

в) климатические изменения, способствующие возникновению как новых экономических возможностей, так и рисков для хозяйственной деятельности и окружающей среды;

г) устойчивая географическая, историческая и экономическая связь с Северным морским путем;

д) неравномерность промышленно-хозяйственного освоения отдельных территорий Арктической зоны, ориентированность экономики на добычу природных ресурсов, их вывоз в промышленно развитые субъекты Российской Федерации и экспорт;

е) высокая ресурсоемкость хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения, их зависимость от поставок топлива, продовольствия и иных жизненно необходимых товаров из различных субъектов Российской Федерации;

ж) рост конфликтного потенциала в Арктике.

Таким образом, как с точки зрения теории/практики экологического права, так и учитывая особенности правотворчества/правоприменения в условиях Арктики необходимо предельно четко и конкретно обозначить границы темы и суть исследуемых процессов. Учитывая сегодняшнюю эколого-экономическую и глобальную повестку дня, Арктика на долгие годы будет объектом многих социально-экономических программ развития. По сути, это сложнейший и перспективнейший объект (регион), который может в случае успеха послужить моделью прорывного развития. В связи с этим для анализа важен непредвзятый и экологически выверенный взгляд на предполагаемые планы и проекты освоения Арктики.

Эколого-правовой анализ предполагает, прежде всего, актуализацию повестки «устойчивого развития» региона, учитывая риски и максимально обеспечивая «экологическую безопасность» в сочетании с социально-экономическими достижениями. В идеале, в чем сходятся многие эксперты, существует возможность на стадии стратегического планирования, путем различных компромиссов и гибкой природоохранной политики добиться оптимального сочетания экономических и экологических показателей.

Для нас употребление термина «экологическая опасность» целесообразно и оправдано, прежде всего, с точки зрения:

• выделения высокорисковых, потенциально опасных видов природопользования в Арктической зоне (прежде всего, в экологически уязвимых районах Севера Арктики, а также на континентальном шельфе) (например, нефте- и газодобычи, рыболовства);

• оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности;

• всестороннего анализа и прогнозирования наиболее крупных и ресурсоемких проектов природопользования с точки зрения экологической и экономической безопасности;

• создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения «экологических рисков» при осуществлении хозяйственной деятельности.

В соответствии со Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года, утвержденной Указом Президента РФ от 26.10.2020 № 645, одним из приоритетных направлений развития Арктической зоны Российской Федерации является социально-экономическое развитие, предполагающее совершенствование системы государственного управления, улучшение качества жизни коренного населения и социальных условий хозяйственной деятельности в Арктике, развитие ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации, транспортной системы, создание современной информационной инфраструктуры и рыбохозяйственного комплекса.

Стержнем, инвестиционным смыслом «освоения» Арктики, безусловно, станет «безущербное» использование и развитие ресурсной базы Арктической зоны Российской Федерации, способной в значительной степени обеспечить потребности России в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья.

Основными угрозами (рисками) экологической безопасности в Арктической зоне будут являться факторы природной среды, а источником этих угроз (рисков) будет состояние природной среды, измененное в результате деятельности человека, а также опасных природных явлений.

В этом случае действие угроз (рисков) для человека, его жизнедеятельности будет проявляться:

• в риске деградации природной среды или ее отдельных компонентов до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида при осуществлении природопользования;

• риске возникновения негативных факторов для жизни, обусловленных воздействием загрязнения и деградации окружающей среды;

• риске снижении природоресурсного и климатического потенциала природной среды;

• риске возникновении заболеваний человека, изменении генофонда территории, биоразнообразия.

Но угрозы (риски) конкретно для «жизнедеятельности» и природопользования можно подразделить и по иному принципу. К числу указанных рисков следует отнести, например:

• риски эколого-экономического характера (возрастание стоимости ликвидации экологического ущерба, исчерпаемость и дефицит природных ресурсов, нарастающее загрязнение окружающей среды, рост числа природных аномалий и катастроф, рост заболеваемости и риск мутаций, недофинансирование проектных, строительно-монтажных работ, работ по реконструкции, техническому перевооружению объектов ТЭК; неэффективность тарифной политики, неэффективность использования природных ресурсов; рост неплатежей и задолженностей за поставляемые энергоресурсы; неэффективное использование топливно-энергетических ресурсов и др.).

• риски военно-политического и международно-правового характера, включая прямую военную угрозу, возможность военных конфликтов, различные попытки диверсионного (в том числе биологического) нападения, попытки создания социального напряжения и нестабильности в регионе.

• риски технического и технологического характера (низкий технологический и технический уровень и качество оборудования; качество строительно-монтажных, ремонтных работ и эксплуатации; высокий уровень износа оборудования; нерациональное размещение производительных сил, приводящие к повышенным рискам; снижение технической безопасности производственных объектов и др.).

• риски функционирования объектов в сфере природопользования, обусловленные, прежде всего, чрезвычайными ситуациями техногенного и природного характера (в том числе рост количества чрезвычайных ситуаций; рост негативного влияния деятельности объектов природопользования (в первую очередь, предприятий ТЭК) на природную среду и др.).

• риски организационно-правового характера (неэффективность управления, реализации экономической и энергетической политики; несовершенство законодательства и правоприменения и др.).

• риски социально-политического характера (просчеты и ошибки в планировании и прогнозах, стратегии развития природопользования, действие общественных движений различной экологической направленности в Арктике; межнациональные конфликты; терроризм, в том числе технологический и экономический).

Естественно, классификация и ранжирование угроз и рисков может быть достаточно различной исходя из целей исследования. Для нас важно подчеркнуть — экологическая безопасность в сфере природопользования в Арктической зоне не замыкается рамками охраны окружающей среды и не адекватна ей. Она, как свидетельствуют приведенные выдержки из законодательства, шире и охватывает весь социально-экономический и экологический спектр.

В частности, представляется принципиально важным для понимания особенностей и сложности правового осмысления проблем экологической безопасности в Арктике выделить два взаимосвязанных «блока» общей проблемы социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации:

1) особенности выделения и классификации субрегиона и его частей по эколого-экономическому, климатическому, ресурсному потенциалу и построение на этой основе системы управления территорией Арктической зоны;

2) закрепление и уточнение в законодательстве и других актах особенностей международного и национального статуса, географии, климата, населения, животного и растительного мира Арктической зоны.

Согласно пункту 3 Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 г., утвержденных Указом Президента РФ от 05.03.2020 № 164, под Арктической зоной Российской Федерации понимаются сухопутные территории, определенные Указом Президента Российской Федерации от 02.05.2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации»6, а также прилегающие к этим территориям внутренние морские воды, территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф Российской Федерации.

С целью повышения уровня социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации и с учетом проблем в ее социально-экономическом развитии постановлением Правительства РФ от 21.04.2014 № 3667 также была утверждена Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», предусматривающая, помимо прочих, формирование опорных зон развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечение их функционирования в Арктической зоне Российской Федерации. Опорные зоны развития Арктической зоны представляют собой «комплексные проекты социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, направленные на достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике, предусматривающие синхронное применение взаимосвязанных действующих инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства».

Необходимо отметить, что создание опорных зон развития Арктической зоны Российской Федерации являются частью подходов, закрепленных в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.02.2019 № 207-р8.

В свою очередь, действующая Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 30.03.2021 № 4849, предусматривает комплекс мер по ускорению экономического развития территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, увеличению вклада территорий, входящих в состав Арктической зоны Российской Федерации, в экономический рост страны, а также обеспечению условий для устойчивого социально-экономического развития макрорегиона. Данные цели планируется достичь посредством обеспечения конкурентоспособных условий для реализации инвестиционных проектов на территории Арктической зоны Российской Федерации, создания новых рабочих мест и привлечения трудовых ресурсов в Арктическую зону Российской Федерации; обеспечения нормативно-правового регулирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации, создания условий для устойчивого социально-экономического развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживающих в Арктической зоне Российской Федерации.

Таким образом, по своей территории, сложности, масштабам, условиям и содержанию административно-правовой режим Арктической зоны представляется особым явлением в правовом регулировании. В целом пока можно говорить о выработке общих подходов к формированию во всех частях Арктической зоны, направленного на достижение целей и решение задач, поставленных в Основах, Стратегии, Программе, единого порядка функционирования органов государственной власти, местного самоуправления и иных субъектов.

Вместе с тем эколого-экономический, климатический, административно-правовой режим Арктической зоны РФ находится в стадии формирования. Уникальность ситуации состоит в настоятельной необходимости формирования специального административно-правового режима на территории нескольких субъектов Российской Федерации на основе специального Федерального закона «Об Арктической зоне РФ».

В целом арктический регион представляет собою очень сложный географический, экологический, климатический, экономический, территориальный конгломерат проблем. Здесь возникает масса вопросов территориального (регионального) характера, разграничения полномочий и ответственности между 10 субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления. При разности экономических потенциалов (большинство субъектов являются дотационными, с неразвитой инфраструктурой), размеров и особенностей территорий, экологических проблем, демографии и многих иных, перед центральными органами власти стоит задача представить Арктику как единый субъект и объект управления. Здесь намечается первый узел проблем. В любом варианте — развитие Арктического региона будет неравномерным, затратным, при больших экологических издержках, потенциальной экологической опасности.

Природно-географические, ресурсные, экологические, экономические проблемы — принципиально разные проблемы, требующие различных подходов к решению, вместе с тем государственные планы развития основаны в большей степени на комплексности и единстве принципов, чем на их различии. Тем не менее, опыт «освоения» различных регионов показывает, что реально строительство больших объектов неизбежно повлечет за собою огромные изменения в природном мире всего региона. Строительство в Арктике будет локальным, но последствия — глобальны для всего региона.

Например, одним из регионов, включенных в Арктическую зону Российской Федерации, является Ненецкий автономный округ. Территория Ненецкого автономного округа составляет более 176 тыс. км2, или 1,05 % от общей площади РФ. В округе образовано 21 муниципальное образование (1 муниципальный район, 1 городской округ, 18 сельских поселений, 1 городское поселение). В регионе 83 (76 нефтяных, 6 нефтегазоконденсатных и 1 газонефтяное) месторождения углеводородного сырья, недропользователям выдано более 100 лицензий на право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья. В структуре производства 98,5 % занимает топливная промышленность. Разрабатываемые месторождения находятся к востоку от г. Нарьян-Мара на расстоянии от 120 до 500 километров10.

Это пример типичного «паспорта» экономики одного из субъектов Российской Федерации, представленный топливной, добывающей, отчасти рыболовной отраслью. Вместе с тем для ограниченной способности Арктики к самоочищению, опасность загрязнения природной среды многократно вырастает.

На наш взгляд, потребуется решать многочисленные задачи административно-правового характера, включая бюджетные, налоговые, властные полномочия региональных властей. С точки зрения управляемости, финансовых, бюджетных проблем, выравнивания развития регионов, развития инфраструктуры, логистики возможно объединение регионов в единый субъект (объект) регулирования, либо на основе целевого программного подхода, либо путем появления нового субъекта Российской Федерации — Арктики.

Еще одна специфическая, но важная проблема. Малочисленность населения, слабая заселенность территории влечет за собой отсутствие информации, отсутствие контроля, реакции жителей на загрязнения. С учетом специфики региона, отсутствия транспортной доступности нефтяных месторождений, одним из важнейших источников информации об экологической обстановке на территории Арктики является информация коренных жителей, занимающихся традиционными видами деятельности. В связи с этим необходим особый подход к информационным ресурсам, например, привлечение оленеводов, коренных жителей к экологическому мониторингу. Экологическая безопасность Арктики будет тем выше, чем подробнее и детальнее проработаны вопросы координации деятельности с коренными народами и местными сообществами.

Компетенции, в том числе вытекающие из Закона о местном самоуправлении, юридические конструкции необходимо адаптировать к условиям Арктики, необходимо регулярно пересматривать состав субъектов Арктической зоны РФ, их права на управление ресурсами, возможности регулирования природопользования и организации местного самоуправления.

На период наиболее интенсивного «освоения» Арктики (10–15 лет) необходимо принять пакет законов о «программном» управлении арктическим регионом, в свою очередь, возможность создания нового субъекта Российской Федерации на основе объединения субъектов управления в данный период представляется возможной, но менее эффективной. В данном случае административные границы региона неизбежно вступят в противоречие с границами природных зон, сложившимися биоценозами, что в условиях Арктики является определяющим. Вместе с тем с правовой точки зрения, принятие и поддержание единого правового режима, реализация экологических стандартов и правил в условиях выделения единого субъекта регулирования более целесообразна, чем сложная координация многочисленных субъектов управления.

В мировой практике существует понятие «особо уязвимого морского района», что на наш взгляд, полностью применимо для многих прибрежных территорий. Получение статуса «особо уязвимой арктической территории» должно сопровождаться комплексной оценкой по выявлению ключевых угроз экологической безопасности, окружающей среде и культуре коренных народов от чрезмерной хозяйственной деятельности, в том числе коммерческого судоходства в регионе. При этом такая оценка должна проводиться с привлечением коренных малочисленных народов.

Формирование особых административно-правовых режимов Арктической зоны должно строиться на базе переоценки и интеграции (объединения) уже существующих на территориях, включенных в Арктическую зону, режимов. Установление особых условий для экономических агентов, требований природопользования, запретов и ограничений должно, с одной стороны, обеспечивать эффективность экономики, свободу в деятельности граждан и организаций в условиях Арктики, с другой — иметь разумное и соразмерное ограничение их прав.

Особый правовой режим Арктической зоны РФ должен быть закреплен в специальном законе и системе подзаконных актов. На наш взгляд, практически все хозяйственные проекты «освоения» Арктики подпадают под определение «источник повышенной опасности». Такой подход в целом позволит сразу «настроить» все ветви власти и экономических агентов на определенный правовой режим. Естественно, это невозможно в принципе, хотя именно этот подход наиболее конструктивен. В действительности, программа «освоения» Арктики должна стать предметом широчайшего обсуждения среди населения, экспертов, коренных жителей, НКО с возможным вынесением на региональный или федеральный референдум ключевых вопросов программы. За такой подход говорит как масштаб экономики, так и масштаб сложно прогнозируемых изменений. Подход, при котором акцентируется внимание на потенциальных (не доказанных, а предполагаемых) выгодах от использования природных ресурсов, военной составляющей и логистики не очевиден и не сопоставим с возможными последствиями разрушения арктической биосферы.

§ 2. Особенности понятийного аппарата в сфере правового обеспечения экологической безопасности при использовании геномных технологий в Арктической зоне Российской Федерации

Экологическая, биологическая и иные специальные виды безо­пасности как правовые категории достаточно широко используются в документах стратегического планирования, законодательстве, научных трудах ведущих ученых-юристов, однако в практическом прикладном значении используется сравнительно редко. В научных работах ученые неоднократно указывали на недостатки терминологии в сфере безопасности в целом и экологической / биологической безопасности в частности, вместе с тем онтологический и семантический аспект термина «экологическая безопасность» слишком важен и требует тщательного анализа и теоретического осмысления. Стоит лишь отметить одну деталь — в широком смысле «биологическая и экологическая» безопасность — это, прежде всего, безопасность не человека, а биосферы («биос» — «жизнь»), включая и климат, и весь растительный и животный мир. Сведение содержания «экологической безопасности» в основном к безопасности жизнедеятельности человека семантически неправильно.

Существует достаточное количество иных, семантически более точных определений экологической опасности, например, через «ущерб» или допустимый/недопустимый риск, когда используют показатели, характеризующие отклонение существующих (контролируемых) условий (параметров) от норм и имеющие причинно-следственную связь с критериями безопасности не только человека, но и биосферы. Для более точного определения параметров «опасности и соответственно безопасности» применимы показатели возможного ущерба и прогнозируемой величины рисков. Для этого в нормативном порядке фиксируется порядок их использования для оценки рисков, порядок выявления опасностей, последствия проявления которых могут привести к возникновению ущерба здоровью и жизни работника, а также порядок расчета ущерба.

Не останавливаясь подробно на терминологии, добавим, что «экологическая и биологическая безопасность Арктической зоны Российской Федерации», ее содержание носит несколько иное значение, характер, специфику правового обеспечения, чем «экологическая и биологическая безопасность», например, отдельного субъекта Российской Федерации или даже города федерального значения.

Однако будем придерживаться определений, данных в нормативных актах: «экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий»11.

«Биологическая безопасность — состояние защищенности населения и окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов, при котором обеспечивается допустимый уровень биологического риска»12. В Федеральном законе от 30.12.2020 № 492-ФЗ «О биологической безопасности» она определяется через биологическую угрозу (опасность) — «наличие потенциально опасных биологических объектов, а также наличие внутренних (находящихся на территории Российской Федерации) и внешних (находящихся за пределами территории Российской Федерации) опасных биологических факторов, способных привести к возникновению и (или) распространению заболеваний с развитием эпидемий, эпизоотий, эпифитотий, массовых отравлений, превышению допустимого уровня биологического риска.

Простое перечисление в законе угроз (опасностей) и их признаков, на наш взгляд, не дает в сумме интегрированного содержания «безопасность». Перечисленные признаки могут комбинироваться, концентрироваться, вступать в различные комбинации, в разное время в разных формах. И главным здесь выступает признание самого факта (события) как опасного, его оценка.

С развитием биотехнологий могут (и будут) образовываться все новые и новые угрозы, расширяться негативные последствия и оценки. Видимо, в законодательстве, тем более в правоприменении нужны более простые и понятные определения, снабженные инструментарием оценки угроз не только, а может и не столько на профессиональном, сколько на бытовом уровне, так как «опасность» касается всех без исключения граждан и должна быть всем понятна и воспринята адекватно.

В данном случае семантика в сфере безопасности (любой) — основа эффективности правоприменения, его скорости, доверии к организационно-правовым и экономическим мерам. Тем более, когда право оперирует не только понятием «экологическая безопасность», но и отдельно понятиями «биологическая безопасность», «геномные технологии» и т. д., возникает фрагментарность и «запутанность» терминов, а вместе с ними возникают сложности правоприменения. Попытка «упростить» понятие «опасность/безопасность», разделив на бесчисленное количество «опасностей» непродуктивно, так как в реальной жизни нет чистой «экологической», «химической», «энергетической», «биологической», иной безопасности/опасности.

В законодательстве должен быть отражен «принцип Парето»13, когда необходима концентрация усилий при угрозе экологической безопасности и эффективность управления на коротком отрезке времени, необходимом для принятия решений.

Обширная проблематика экологической и биологической безопасности состоит из множества составляющих, среди которых правовые аспекты отмечены особым образом.

В документе стратегического планирования «Об основах государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г.», утвержденного Указом Президента РФ от 11.03.2019 № 9714, прямо было указано на необходимость «особое внимание уделить разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих повышение эффективности государственного надзора, усиление контроля деятельности потенциально опасных химических и биологических объектов, а также ответственности за несоблюдение требований химической и биологической безопасности, в том числе за нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации, перепрофилировании и ликвидации указанных объектов, за незаконный оборот биологических агентов и материалов, генно-модифицированных организмов, за хищение или вымогательство химических веществ и биологических материалов».

Правовое «оформление» требований экологической и биологической безопасности не должно носить «рамочный» характер.

События, сопровождавшие протекание пандемии COVID-19 показали явную нехватку конкретных и простых нормативных актов в этой сфере. В документах стратегического планирования и законодательных актах в области экологической и биологической безопасности должен подтвержден (закреплен) принцип верховенства права — в случае наступления «опасности» (чрезвычайной ситуации) именно закон (а не подзаконные акты) должен быть главным регулятором действий и мер по нейтрализации «опасности». Действия органов власти и управления в этот период находятся в сильной стрессовой ситуации, нехватке времени на принятие решений, огромной ответственности, боязни совершения ошибок. И если закон, касающийся безопасности (и, прежде всего, в области биологической, медицинской, эпидемиологической экологической безопасности), имеет «рамочный характер» и «отсылает» к огромному массиву подзаконных актов, то такой закон вряд ли может быть эффективным.

В качестве одного из подзаконных актов в области «биологической безопасности» выделим «ГОСТ 34150-2017. Межгосударственный стандарт. Биологическая безопасность. Сырье и продукты пищевые. Метод идентификации генно-модифицированных организмов (ГМО) растительного происхождения с применением биологического микрочипа» (введен в действие Приказом Росстандарта от 04.08.2017 № 805-ст)15. Он несомненно важен и полезен, но его роль техническая.

В ГОСТ 34150-2017 даются следующие определения:

• «генно-модифицированные источники (ГМИ) — сырье и пищевые продукты (компоненты), используемые человеком в натуральном или переработанном виде, полученные из генно-моди­фицированных организмов (ГМО) или содержащие их в своем составе;

• генно-модифицированный организм (ГМО) — организм, генетический материал которого изменен с применением методов генной инженерии;

• генная инженерия — совокупность приемов, методов и технологий, в том числе технологий получения рекомбинантных нуклеиновых кислот, по выделению генов из организма, осуществлению манипуляций с генами и введению их в другие организмы».

Но, на наш взгляд, суть законодательства об экологической безопасности должна состоять в идентификации события, его оценки, выбора решения, организации выполнения и постоянной корректировки действий.

Еще сложнее с понятием «геномные технологии». Это относительно новый в юриспруденции термин16, пока не получивший своего точного закрепления в законодательстве.

Отметим, что понятия «геномные технологии», «генная инженерия», «синтетическая биология», хотя и различны в понимании биологов и биотехнологов, но для правовой характеристики достаточно их унификации, поэтому мы рассматриваем их как родовое понятие «геномные технологии».

Говоря об экологической и биологической безопасности в наиболее простом понимании, мы приходим к проблеме риска и «устойчивости» природных комплексов (биосферы) и сохранении «биоразнообразия». На первый взгляд, и устойчивость, и безопасность, и биоразнообразие достаточно очевидные и простые определения, входящие в «экологическую и биологическую безопасность», однако это не совсем так. Те планы и программы «освоения» Арктики, которые озвучены, не очевидно предполагают экологическую безопасность, скорее наоборот, они как раз и представляют «опасность», прежде всего, «экологическую» — для природы, для растительного и животного мира, для сообществ, для коренного населения, для устойчивости северных территорий, для биоразнообразия.

Терминология в сфере любой безопасности несет крайне важную коннотацию. Поскольку «безопасность» касается всех и каждого, от понимания и восприятия экологической, биологической опасности, изложенной в законе или ином нормативном акте, зависит жизнь и буквально будущее (в прямом смысле выживание), вся терминология должна быть предельно проста, образна, эмоционально выделена, бесспорна.

Терминологически и онтологически основной задачей экологической и биологической безопасности является минимизация (устранение) риска (если нет иных возможностей) для жизни и ущерба окружающей среде, что в условиях Арктики становится крайне сложной задачей.

Выделение Арктического субрегиона как особой зоны экологической и биологической безопасности при развитии биоинженерии, синтетической биологии, геномных исследований обусловлено следующими доводами:

1. Арктика (один из последних крупных ареалов) мало заселена, мало исследована и относительно мало «освоена».

2. Арктика как в силу климатических тенденций потепления, так и в силу ресурсных возможностей является своеобразной «новой землей», направлением экономической, технологической, социокультурной экспансии. Идеальный полигон для многих экспериментов экономического, социального, технологического характера.

3. Арктика может стать как примером и образцом глобального сотрудничества, так и местом глобального конфликта. Либо будет выработан алгоритм международного эколого-экономического взаимодействия, либо Арктика станет зоной непрекращающихся конфликтов, тогда вопросы глобальной экологической и биологической безопасности станут проблемами национальной безопасности.

4. Арктика, как ранее различные «Клондайки» (нарицательное обозначение территорий для быстрого обогащения), уже в силу необычности, экстремальности быстро пройдет стадию туристической привлекательности и станет центром притяжения предпринимателей, рассчитывающих на сверхприбыль. Следовательно, самые безумные и непроверенные «технологии» могут попытаться опробовать различные генно-инженерные эксперименты.

5. Арктика (если начнутся предсказанные климатические изменения) станет одним из самых уязвимых природных субрегионов. Предсказать тотальные последствия потепления в Арктике невозможно, но что точно известно — эти изменения затронут все без исключения страны и регионы.

Почему именно непроверенные генные технологии (генная инженерия, синтетическая биология) наиболее опасны для Арктики? В силу климатических, природных, географических, пространственно-экономических особенностей. В Арктике возможен синергетический эффект от геномных технологий — потепление и ГМО, проникновение инвазивных организмов, мутации коренной фауны и флоры, пределы выживаемости в условиях полярных температур, появление искусственных организмов, разлагаемость и сохранность полимеров, распространение инфекций, резистентность. Список проблем бесконечен.

А учитывая скорость появления все новых и новых трансгенов, новых технологий, новых возможностей и соблазнов «изменить мир» для Арктики с ее сверххрупкой экосистемой, каждая генная «новация» может стать катастрофой.

Организационно-правовой механизм, несмотря на обилие законов и подзаконных актов не вполне адекватен вызовам и изменениям, происходящим в природе Арктического региона. До настоящего времени правовые концепции и теории не в силах оценить и обобщить гигантский объем информации о взаимодействии природы и общества в Арктике. Стоит лишь констатировать, что традиционные правовые конструкции устаревают еще на стадии обсуждения, так как геномные технологии, биоэкономика, действуют в «неформатированном «правовом поле. И для Арктики это положение особенно опасно, так как цена биологических рисков в этом регионе запредельна.

Стоит еще учесть, что в Арктике за последние десятилетия накопилось более ста опасных «накопленных ущербов» — только крупных объектов военных, медицинских, нефтяных, прочих отходов, скотомогильников, неизвестных захоронений, что может в совокупности с эффектом таяния вечной мерзлоты привести к глобальным эпидемиологическим и генетическим последствиям.

Да, в Арктическом субрегионе сосредоточено от 60 до 80 % настоящей и потенциальной нефте- и газодобычи, да, запасы никеля, олова, золота, вольфрама, угля и других полезных ископаемых оценены в 30–40 трлн долларов, да, это Северный морской путь и многое другое, но это и вызов для человечества, возможность выбора новой парадигмы эколого-экономического взаимодействия.

Что касается такого специфического и нового (в правом смысле) вида человеческой деятельности как генная инженерия (геномные технологии, генетические исследования, синтетическая биология), то это уже можно рассматривать как часть (но весьма опасную при соответствующих условиях) экологической опасности. Арктика, безусловно, самый сложный и крайне уязвимый с природной точки экологической безопасности объект природопользования. Это сформированный миллионами лет природно-климатический регион со своей (особенной) флорой и фауной, своими характеристиками.

На наш взгляд, правовой анализ экологической безопасности Арктики должен учитывать следующее:

1. Общая численность населения в Арктической зоне России в настоящий момент составляет порядка 2,5 млн человек, что больше, чем во всех остальных семи странах Арктического региона вместе взятых (около 2,1 млн человек).

2. Наличие крупных и больших городов с постоянным населением, превышающим 100 тыс. человек, центров добывающей и обрабатывающей промышленности: Архангельск, Мурманск, Северодвинск, Норильск, Новый Уренгой, Ноябрьск. Среди сопоставимых им по численности населения городов зарубежной Арктики можно выделить лишь Анкоридж на Аляске и Рейкьявик в Исландии.

3. Наличие населенных пунктов (особенно крупных) является стратегически важным, исходя из эколого-экономических характеристик и экологической безопасности региона.

4. Места сосредоточения коренных малочисленных народов Севера — малые поселения, крупные города — источники инноваций, их симбиоз — залог устойчивого развития территории.

5. Арктика с точки зрения численности и занятости населения, к сожалению, территория «недропользователей» и военных, остальные страты населения (как и виды поселений) в меньшинстве.

6. Арктическая зона в целом крайне малонаселенный регион и крайне малодоступный, поэтому все экологические, биологические, экономические, социальные нормативы должны быть адаптированы в законодательстве и приспособлены к особенностям Арктической зоны17.

Природные условия проживания в Арктической зоне для здоровья человека значительно более тяжелые, чем в средней полосе. Особенности климата — от минус 10 до минус 50 градусов средняя температура. Но дело не только в суровом климате и особом режиме освещенности (полярный день или полярная ночь). На Крайнем Севере на организм человека действуют космические факторы, поскольку магнитное поле Земли в этих широтах защищает от них Землю значительно хуже, чем в средних и низких широтах. Поэтому в Заполярье условия не просто более трудные, они отличаются от них принципиально.

Функционирование организма здорового человека всегда находится в соответствии с внешними условиями. Успешная адаптация населения является непременным условием его хорошего здоровья. Многие заболевания (сердечно-сосудистой и нервной систем, органов дыхания, печени и др.) в условиях Арктики возникают в более раннем возрасте и протекают более тяжело. В этом плане для обеспечения экологической безопасности Арктики необходим стратегический эколого-экономический подход «пространственного», «устойчивого» развития всего региона, он может быть реализован либо путем создания системы новых поселений — городов, поселков, развития социально-экономической инфраструктуры, что крайне затратно, либо освоением «вахтовым» методом. Для экологической и биологической безопасности оба подхода имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Что касается генетических технологий (имеющихся и проектируемых), известно, что геномные технологии, биотехнологии наряду с нано технологиями являются одним из наиболее значимых и быстроразвивающихся технологических направлений.

По прогнозам ведущих международных организаций — Всемирного банка, ОЭСР, Еврокомиссии и др., — темпы роста рынков биотехнологической продукции будут неуклонно возрастать. Развитие геномных исследований (биотехнологий) обусловлено не только успехами молекулярной биологии, но и кризисом традиционных технологий, необходимостью обеспечения продовольственной безопасности, сохранения ресурсного потенциала, увеличения продолжительности жизни населения, поддержания здорового генофонда нации. Одновременно следует в международном правовом пространстве определить условия и рамки экологической и биологической безопасности биотехнологий.

Вопросы правового определения и регулирования вопросов экологической опасности/безопасности актуальны для всего мирового сообщества, но для Арктики требуется особый подход, выраженный, на наш взгляд, в следующих направлениях (качествах):

• безопасность населения и отдельно коренных народов Арктической зоны;

• безопасность биологических сообществ, биоценозов, северной природы в целом;

• безопасность планов развития и «освоения» территории с учетом неблагоприятных климатических условий;

• международная безопасность развития субрегиона в целом и отдельных его частей (областей).

Отдельно следует обратить внимание при законодательном регулировании, на безопасность биологическую, включая:

• безопасность пищевых продуктов (ПБА, ГМО);

• безопасность микробиологических лабораторий и производств, размещенных или «нацеленных» на Арктику;

• экологическую безопасность отдельных видов и биологическое разнообразие, экологического равновесия, появление новых инфекций);

• эпидемиологическую безопасность;

• специфику военно-экологической безопасности — возможность и величину нанесения ущерба в результате военной деятельности и военных действий.

Нельзя сказать, что каждое из перечисленных направлений требует отдельного правового регулирования, но в целом это предметы для нормотворческого реагирования.

...