автордың кітабын онлайн тегін оқу Административное судопроизводство в вопросах и ответах
Административное судопроизводство в вопросах и ответах
Учебное пособие
Под общей редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного юриста РФ А. А. Муравьева
Информация о книге
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
А31
Авторы:
Алешукина С. А., кандидат юридических наук (вопросы 67–69, 121); Афтахова А. В., кандидат философских наук (вопросы 58–66, 70–75, 119, 124); Бурашникова Н. А. (вопросы 129–132); Васильчук Ю. В., кандидат юридических наук, доцент (вопрос 122); Дронова Ю. А., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 125–126); Жукова О. В., кандидат юридических наук (вопросы 106–109, 116, 135–144); Замрий О. Н., кандидат юридических наук (вопросы 95–99); Иванов Д. А., кандидат юридических наук (вопросы 100–105, 117); Камбегова З. А. (вопрос 120); Крусс И. А., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 47, 94); Лащенова М. Г., кандидат юридических наук (вопросы 30–35, 123); Огаркова Н. О. (вопрос 24); Опалев Р. О., кандидат юридических наук (вопросы 76–80, 118); Райкес Б. С., кандидат юридических наук, доцент (вопрос 127); Сладкова А. А., кандидат философских наук (вопрос 133); Степанов М. А., кандидат юридических наук (вопросы 48–57); Туманова Л. В., доктор юридических наук, профессор (предисловие); Федина А. С., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 1–23, 25–29, 36–46, 92–93, 110–115, 134, 145–154); Харитошкин В. В., кандидат юридических наук, доцент (вопрос 128); Яковлева Н. Г., кандидат юридических наук, доцент (вопросы 81–91).
Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ А. А. Муравьева.
Учебное пособие подготовлено коллективом авторов на основе теоретических разработок в области административного судопроизводства и анализа практики применения Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации с учетом новелл законодательства об административном судопроизводстве.
Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2019 г.
Пособие рекомендовано для научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов, а также всех интересующихся вопросами административного судопроизводства.
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
© Коллектив авторов, 2020
© ООО «Проспект», 2020
Используемые сокращения
| Конституция РФ | Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398 |
| ФКЗ от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ | Федеральный конституционный закон от 29 июля 2018 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции» // СЗ РФ. 2018. № 31. Ст. 4811 |
| ГК РФ | Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 |
| ГПК РФ | Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532 |
| КАС РФ | Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391 |
| НК РФ | Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. 3 авг. |
| УК РФ | Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954 |
| УПК РФ | Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. 1). Ст. 4921 |
| Закон о Верховном Суде РФ | Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 550 |
| Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ | Федеральный закон от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 49. Ст. 7532 |
| Закон о прокуратуре | Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366 |
| Закон о статусе судей | Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792 |
| Закон об органах судейского сообщества | Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1022 |
| Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 | Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11 |
| Конституционный Суд РФ | Конституционный Суд Российской Федерации |
| Верховный Суд РФ | Верховный Суд Российской Федерации |
| Дисциплинарная коллегия | Дисциплинарная коллегия Верховного Суда Российской Федерации |
| Председатель ВС РФ | Председатель Верховного Суда Российской Федерации |
| ВККС РФ | Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации |
| ККС субъектов РФ | квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации |
| ККС | квалификационные коллегии судей |
Предисловие
Учебное пособие по административному судопроизводству представлено в отдельных вопросах, целью которых является обратить внимание на особенности этого судопроизводства и, главное, на те изменения, которые внесены в последнее время. В структуре пособия нет разделения вопросов на разделы, но последовательность точно соответствует содержанию Кодекса об административном судопроизводстве РФ.
Материал подготовлен до вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ, следовательно, еще нет практики применения этих новелл. Но очень важно обратить внимание на изменения процессуального законодательства, чтобы лица, изучающие право, были готовы к применению этих норм.
Административное судопроизводство — самая молодая отрасль законодательства, которая еще не нашла своего официального закрепления в классификаторе научных специальностей; и можно сказать, что продолжается «борьба» за это научное направление между представителями науки административного права и гражданского процесса. Но это только способствует развитию серьезных научных исследований, которые позволяют совершенствовать нормы Кодекса административного судопроизводства и дополнять новыми категориями дел.
С момента принятия Кодекса административного судопроизводства в марте 2015 г. было внесено не просто много изменений — постоянно дополняется перечень категорий дел, отнесенных к административному судопроизводству. Поэтому в данном пособии показаны и те категории дел, которые уже рассматриваются по правилам Кодекса административного судопроизводства, но еще не имеют соответствующего процессуального регулирования; и не исключено, что к моменту, когда это пособие окажется в руках читателей, появятся новые главы в Кодексе. Но это можно воспринимать только с удовлетворением, поскольку путь к Кодексу административного судопроизводства был достаточно долгим и проблем, требующих решения, еще много.
Осознание необходимости специального административного суда впервые пришло в 1917 г. Временному правительству; но очень скоро кардинально изменилась политическая ситуация в России, а соответственно — и взгляд на возможность оспаривания действий и решений органов власти. Длительное время существовала теория, что не может быть споров гражданина с властью, поскольку эта власть народная.
Но постепенно элементы административного судопроизводства появились в гражданском процессе. А само право граждан на оспаривание действий и решений власти впервые было закреплено в последней Конституции СССР 1977 г. Через десять лет появился соответствующий закон, регулирующий право граждан обжаловать неправомерные действия должностных лиц и решения государственных органов.
Этим делам, конечно, было «тесно» в рамках гражданского судопроизводства, нормы применялись по аналогии, но постепенно сформировалось производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое и явилось основой административного судопроизводства.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила административное судопроизводство наряду с конституционным, уголовным и гражданским. Это тоже положило основу длительной научной дискуссии о том, в какой форме должно быть административное судопроизводство и нужна ли система специализированных административных судов.
Сложно утверждать, что вопрос о создании административных судов решен окончательно, но нынешний этап судебной реформы не только не предусматривают формирования специализированных судов, но и свидетельствуют о максимальном сближении и унификации структуры и процедур арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Формирование кассационных и апелляционных судов в системе общей юрисдикции существенно влияет, прежде всего, на стадию пересмотра судебных постановлений, этому даны разъяснения в пособии.
Внесены две новые категории дел — о признании информационных материалов экстремистскими и о признании информации, запрещенной к распространению. Ожидаемо внесение еще двух категорий дел, связанных с осуществлением судебного контроля при решении вопросов о помещении несовершеннолетних правонарушителей в специализированные учреждения. Помимо этого, в Кодекс внесено много изменений, направленных на совершенствование процессуального регулирования защиты прав, вытекающих из публичных правоотношений, и осуществления судебного контроля при реализации определенных властных полномочий.
Следует обратить внимание, что все эти изменения призваны обеспечить право на справедливое судебное разбирательство. Административное судопроизводство основано на принципах законности и справедливости, и это важнейшее условие обеспечения реальных возможностей для спора гражданина с властью.
Право на справедливое судебное разбирательство предусмотрено ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Хотя по буквальному тексту этой статьи это право относится только к уголовному и гражданскому судопроизводству, но из толкований Европейского суда по правам человека следует, что практически все дела, которые отнесены к административному судопроизводству, относятся именно к защите гражданских прав.
Все основные элементы права на справедливое судебное разбирательство нашли закрепление в Кодексе административного судопроизводства. Это прежде всего само право доступа к суду, публичность рассмотрения дела, разумный срок, независимость и беспристрастность суда и законность самого суда. Эти положения постоянно развиваются и углубляются.
Так, право на доступ к суду существенно улучшено новеллой о том, что суд сам может перейти к рассмотрению дела в порядке гражданского судопроизводства, если исковое заявление, поданное как административное, подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а также сам суд передаст дело на рассмотрение арбитражного суда. Уточнен порядок обращения в суд объединений, которые не являются юридическими лицами, но их права подлежат защите. Расширению доступа к правосудию посвящены новые правила о сроках для обращения в суд по делам об обжаловании действий и решений должностных лиц и органов, а также возможность обжалования определений, связанных с применением мер процессуального принуждения. Узаконена возможность привлечения государственных органов для дачи заключения по делу. Внесены уточнения в нормы о представительстве и о других лицах, участвующих в деле.
Разумность срока должна определяться не только краткостью, но и прежде всего разумной достаточностью; поэтому теперь в сроки, исчисляемые днями, не включаются выходные и праздничные дни. Важным для обеспечения своевременного завершения дела является изменение порядка устранения описок и арифметических ошибок. С позиции законности суда и принципа непосредственности важным является правило о возможности совершения определенных процессуальных действий другим судьей.
Конкретизировано и справедливое распределение судебных издержек. Многие изменения устраняют некоторые противоречия в регулировании сходных категорий дел.
Все эти изменения рассмотрены в конкретных вопросах, поэтому нет необходимости называть конкретные нормы в предисловии. Задача предисловия состоит в том, чтобы показать, с какой целью подготовлено учебное пособие, чтобы дать своеобразный навигатор для изучения курса административного судопроизводства, обратить внимание на новеллы, разъяснения Верховного Суда РФ, а также на проблемы, которые еще предстоит решить. Следует обратить внимание читателей на то, что Верховный Суд РФ принял достаточно много постановлений по вопросам применения Кодекса административного судопроизводства, в том числе по отдельным категориям дел, рассматриваемым по правилам гл. 22 КАС РФ.
Освоение курса административного судопроизводства обязательно предполагает изучение основных постановлений Пленума Верховного Суда РФ: «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» от 30 июня 2015 г. № 28; «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» от 17 ноября 2015 г. № 50; «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» от 21 января 2016 г. № 1; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» от 29 марта 2016 г. № 11; «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 27 сентября 2016 г. № 36; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» от 27 декабря 2016 г. № 64; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 16 мая 2017 г. № 15; «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» от 13 июня 2017 г. № 21; «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов» от 26 декабря 2017 г. № 57; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» от 26 июня 2018 г. № 28; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» от 25 декабря 2018 г. № 47; «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50. При использовании данных постановлений необходимо учитывать изменения, вносимые в законодательство об административном судопроизводстве. И кроме того, изучать судебную практику.
Только это позволит освоить необходимые компетенции, предусмотренные Государственным образовательным стандартом. Это прежде всего: способность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации субъектами права; способность принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством Российской Федерации; способность применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности; способность юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства; владение навыками подготовки юридических документов.
Но следует упомянуть и о проблемах, которые еще предстоит решать. Для всех видов судопроизводства сохраняет актуальность противодействие злоупотреблению правом на судебную защиту. Это проблема является очень сложной, и для ее решения целесообразно использовать правовые позиции Европейского суда по правам человека. Пока законодательного решения для этой проблемы нет. Представляется, что недостаточно решен и вопрос о примирительных процедурах. Практика показывает, что медиация не получила признания на практике, значит, нужны новые формы. Верховный Суд РФ вносил интересные предложения по новым видам примирительных процедур, и остается надежда, что со временем это будет реализовано.
Ждут своего процессуального решения в рамках административного судопроизводства и категории дел, имеющих публично-правовую природу. Это значит, что административное судопроизводство будет развиваться и его изучение требует творческого подхода.
Авторы выражают надежду, что предлагаемое учебное пособие будет полезным и вызовет интерес к проблемам административного судопроизводства.
1. Дела, которые суды общей юрисдикции рассматривают в порядке, предусмотренном КАС РФ
В ст. 1 приводится перечень наиболее типичных категорий дел, которые суды общей юрисдикции рассматривают в порядке, предусмотренном КАС РФ. Согласно данной статье по правилам административного судопроизводства рассмотрению и разрешению подлежат не только собственно административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (ч. 2 ст. 1 КАС РФ), но и другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, которые по своей природе являются административными делами (ч. 3 ст. 1 КАС РФ).
Все административные дела сгруппированы, что позволяет выделить виды административных дел.
Первую группу образуют административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее — экзаменационные комиссии);
7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
Вторую группу образуют рассматриваемые судами общей юрисдикции в порядке КАС РФ административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, за счет включения категорий дел, которые также имеют публично-правовую природу и нуждаются в определении эффективного процессуального порядка их рассмотрения. К ним относятся указанные в ч. 3 ст. 1 КАС РФ дела:
1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
3) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;
4) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);
5) о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;
6) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
7) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
8) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
9) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;
10) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.
Исходя из смысла ч. 4 ст. 1 КАС РФ, приведенный в ней перечень дел не является исчерпывающим.
В судебной практике продолжают возникать вопросы об отнесении новых категорий дел к предмету правового регулирования законодательства о гражданском либо административном судопроизводстве.
Представители науки гражданского процесса утверждают, что административным делом может быть признано лишь такое дело, в рамках которого рассматривается спор, возникающий исключительно из материальных административных правоотношений, не осложненных элементами иных правоотношений (гражданских, жилищных, семейных и т.п.), и разрешение которого не повлечет наступления гражданско-правовых или иных неадминистративно-правовых последствий. Наличие при рассмотрении судом спора с участием административно-публичного органа элементов гражданских и иных смежных с ними правоотношений, а также возможности наступления в результате разрешения данного спора гражданско-правовых последствий свидетельствует, по их мнению, о гражданско-правовой, а не административной природе дела1. На обозначенной позиции по существу основано и содержащееся в абз. 5 п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (далее — постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36) разъяснение о том, что споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства. Иными словами, дела об оспаривании в суде указанных правовых актов не являются административными и должны квалифицироваться в качестве гражданских.
Например, не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ служебные споры, в том числе дела, связанные с доступом и прохождением различных видов государственной службы, муниципальной службы, а также дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, дела, связанные с предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда.
Важной проблемой является выработка критериев, по которым выявляется частноправовая и публично-правовая природа правоотношений, спор из которых надлежит рассмотреть и разрешить суду по правилам гражданского или административного судопроизводства в том или ином случае.
Как указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36, к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (п. 1).
Определенную помощь в выборе вида судопроизводства, по правилам которого суды общей юрисдикции будут осуществлять защиту прав и свобод гражданина или организации, призвано оказать письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № ВС-7105/15 «Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке»2.
В двух вводных абзацах письма внимание нижестоящих судов обращается на то, что критерием правильного определения вида судопроизводства (исковое или административное), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, оспаривающих решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных государственных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, является характер правоотношений, который предопределяется не только участием в них в качестве одного из субъектов таких органов, но и тем, что участники таких правоотношений не обладают равенством и один из них наделен властными полномочиями по отношению к другому. При этом избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства.
Учитывая, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК РФ), споры об осуществлении этих прав, соединенные с требованиями о признании недействительными (незаконными) ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, а также споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
В частности, к их числу можно отнести следующие категории дел:
— о признании недействительным (незаконным) ненормативного акта о постановке земельного участка на кадастровый учет или снятии с кадастрового учета, соединенного со спором о праве на земельный участок;
— об оспаривании зарегистрированных прав на недвижимое имущество;
— об определении размера задолженности по алиментам, определенной судебным приставом-исполнителем.
По нормам ГПК должны рассматриваться и дела о признании недействительными (незаконными) решений работодателя об отказе в заключении трудового договора, в приеме на работу. Такого рода спор возникает из цивилистических (трудовых) правоотношений, и рассматривать его по нормам КАС РФ противоестественно.
Важным положением КАС РФ является ч. 6 ст. 1, в которой указывается, что положения кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 гл. 4 АПК РФ).
Указанные в ст. 1 КАС РФ виды административных дел рассматриваются и разрешаются в порядке административного судопроизводства Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции.
2. Законодательство об административном судопроизводстве
Перечень нормативных актов, регулирующих порядок осуществления административного судопроизводства, приводится в ст. 2 КАС РФ. В данной статье определяется, как эти нормативные акты действуют во времени и как поступать суду, рассматривающему административное дело, в случае отсутствия нормы процессуального права, которая должна была бы регулировать отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства.
Законодательство об административном судопроизводстве представляет собой систему правовых норм, которые содержатся в разных источниках. Юридической базой для развития законодательства об административном судопроизводстве, прежде всего, является Конституция РФ, в п. «о» ст. 71 которой указано, что процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации. Отсюда можно сделать категорический вывод о том, что законами субъектов Федерации порядок административного судопроизводства определяться не может.
Значение Конституции РФ как источника правового регулирования административного судопроизводства заключается также в том, что в ней закреплены основные конституционные принципы правосудия и конституционные права граждан, связанные с осуществлением административного судопроизводства (ст. 19, 46, 47, 118, 120, 123 и др.). Суд в административном судопроизводстве вправе применять Конституцию РФ как акт прямого действия.
Нормы, определяющие порядок отправления правосудия по правилам административного судопроизводства, содержатся в конституционных законах, указанных в ч. 2 ст. 2 КАС РФ. В них раскрываются и детализируются конституционные положения, касающиеся устройства судов, их системы, статуса судей, порядка их назначения, основных принципов судебного процесса, подсудности дел и др.
Подробная регламентация порядка осуществления административного судопроизводства в судах общей юрисдикции содержится в КАС РФ. Порядок введения его в действие определен в Федеральном законе от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»3.
Логически правильно в структуре КАС РФ различать общие правила административного судопроизводства в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, применяемые ко всем категориям административных дел, а также особенности производства по отдельным категориям административных дел, установленные в разделе IV.
Как вытекает из содержания ч. 1 ст. 2 КАС РФ, ее положения допускают определение порядка административного судопроизводства другими федеральными законами. Например, нормы об административном судопроизводстве содержатся в Законе о статусе судей, в НК РФ, Законе о прокуратуре.
В ч. 2 ст. 2 КАС РФ воспроизведена конституционная норма о приоритете международного договора Российской Федерации перед законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Примером международного договора РФ по вопросам административного судопроизводства может служить Договор между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г.4 Статья 1 анализируемого договора определяет административные дела исключительно как обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов в судах.
С учетом ч. 2 ст. 2 КАС РФ, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила административного судопроизводства, чем предусмотренные КАС РФ, суд обязан рассматривать административные дела в процессуальном порядке, предусмотренном международным договором.
Согласно ст. 2 КАС в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).
При применении процессуального закона суд должен учитывать и его действие во времени. Административное судопроизводство осуществляется в соответствии с теми нормами процессуального права, которые действуют во время рассмотрения и разрешения административного дела, совершения отдельного процессуального действия (ст. 2 КАС РФ).
Существует ряд важных судебных актов в этой сфере, например, постановления Пленума Верховного Суда РФ: «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» от 30 июня 2015 г. № 28; «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» от 17 ноября 2015 г. № 50; «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела» от 21 января 2016 г. № 1; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» от 29 марта 2016 г. № 11; «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 27 сентября 2016 г. № 36; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами» от 27 декабря 2016 г. № 64; «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 16 мая 2017 г. № 15; «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» от 13 июня 2017 г. № 21; «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов» от 26 декабря 2017 г. № 57; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях» от 26 июня 2018 г. № 28; «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» от 25 декабря 2018 г. № 47; «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» от 25 декабря 2018 г. № 50.
3. Задачи административного судопроизводства
Задачи административного судопроизводства, указанные в ст. 3
КАС РФ, определяют его особенности. Знание задач административного судопроизводства позволяет правильно понять содержание работы и формы деятельности судов общей юрисдикции, рассматривающих административные дела по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ.
Являясь формой осуществления правосудия в Российской Федерации, административное судопроизводство направлено, прежде всего, на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, которая достигается путем правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел.
Перед судом в административном судопроизводстве также стоят производные задачи: обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Приведенные задачи административного судопроизводства имеют программно-целевое назначение и оказывают большое влияние на правовое регулирование и процесс правоприменения. В основном, значение задач заключается в следующем. Во-первых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС РФ. Во-вторых, от соответствия нормативно установленным в КАС РФ задачам административного судопроизводства полученного результата от осуществления судебной защиты по его правилам зависит оценка эффективности данной процессуальной формы.
Задачи административного судопроизводства решаются судами с помощью только им присущих полномочий и с учетом места того или иного суда в общей судебной системе. Так, суды первой инстанции разрешают дела из административных и иных публичных правоотношений, а вышестоящие суды для решения задач судопроизводства рассматривают дела в порядке производств по пересмотру судебных актов. На каждой из стадий судебного административного процесса решаются те или иные задачи административного судопроизводства в зависимости от характера стадии, полномочий суда и других критериев. Наиболее широкая реализация задач административного судопроизводства усматривается в суде первой инстанции.
Задача обеспечения доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений предполагает наличие доступной возможности заинтересованных лиц обратиться в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность. Данное право гарантируется законом.
Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел как задача административного судопроизводства корреспондирует принципу осуществления административного судопроизводства в разумный срок. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами — до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству.
Производная задача административного судопроизводства заключается в укреплении законности и предупреждении правонарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (п. 4 ст. 3 КАС РФ).
Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 13 июня 2017 г. № 21 «О применении судами мер процессуального принуждения при рассмотрении административных дел» отметил, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, обязан осуществлять руководство судебным процессом, обеспечивающее правильное, своевременное рассмотрение и разрешение административных дел и в результате этого — защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов. Неуклонное соблюдение судами этого правила способствует укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию у граждан уважительного отношения к праву и суду. Суды не вправе оставлять без реагирования установленные при рассмотрении административных дел факты бюрократизма, бесхозяйственности, разбазаривания имущества, а также другие правонарушения и недостатки в деятельности предприятий, учреждений, организаций и отдельных должностных лиц, оказывающие отрицательное влияние на состояние законности5.
4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением
Как указано в ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту других лиц или в защиту публичных интересов.
Через право на обращение в суд реализуется закрепленное в ст. 46 Конституции РФ право граждан на судебную защиту. По смыслу ст. 4 КАС РФ, судебная защита гарантируется любому лицу при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения6. Таким образом, в КАС РФ отражена традиционная концепция права на обращение в суд, согласно которой право на обращение в суд имеет всякое лицо, заинтересованное в судебной защите своих прав и охраняемых законом интересов. В административном исковом заявлении, поданном от своего имени, должны оспариваться только те нормативные правовые акты, решения или действия (бездействия), которые затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ).
Право на обращение в суд с административным исковым заявлением принадлежит гражданам и организациям. В случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. Возможность обращения лица в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, являющихся субъектами административных и иных публичных правоотношений, напрямую должна быть закреплена в федеральном законе (ст. 4, 39, 40 КАС РФ). Лицо, в интересах которого заявление подано прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, участвует в процессе в качестве административного истца (ч. 2 ст. 38 КАС РФ).
В административном судопроизводстве не исключается право для граждан, являющихся участниками административных или иных публичных правоотношений, иных лиц в случаях, указанных в федеральном законе, обратиться с коллективным административным исковым заявлением в суд в защиту нарушенных прав и интересов. Возможность обратиться с коллективным административным исковым заявлением закреплена в ст. 42 КАС РФ. В ней предусматривается возможность подачи коллективного административного искового заявления в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, в которой на момент обращающегося в суд от лица группы заявителя насчитывается не менее 20 человек.
Недействительность отказа от права на обращение в суд имеет универсальный характер, поскольку и право на судебную защиту, гарантированное Конституцией РФ (ст. 46), имеет всеобщий и универсальный характер. Это позволило законодателю распространить данное положение и на сферу административного судопроизводства: принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым (ч. 2 ст. 4 КАС РФ). Однако в указанном положении КАС РФ содержится не совсем точная формулировка с точки зрения понимания недействительности отказа от права на обращение в суд. Логично предположить, что не только принуждение к отказу, но и сам отказ от права на обращение в суд, совершенный добровольно, является недействительным7.
По всей вероятности, в данной норме КАС РФ запрещается принуждение к отказу от права на обращение в суд, когда такое обращение уже состоялось (например, в форме отказа от административного иска — ч. 2 ст. 46, подачи заявления о возвращении административного искового заявления — п. 6 ч. 1 ст. 129 и др.). Равным образом нелегитимными являются как отказ от права на обращение в суд по административным делам, в случае если он осуществляется без принуждения, так и добровольный отказ от права на обращение в суд, тем более по административным делам, по которым активная роль суда в доказывании проявляется в большей степени по сравнению с делами, рассматриваемыми по правилам ГПК РФ.
Часть 4 ст. 4 КАС РФ, регулирующая процессуальное положение иностранных граждан, предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.
5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность, административная процессуальная правосубъектность
Исходя из содержания ст. 5 КАС РФ, понятия «административная процессуальная правоспособность» и «административная процессуальная дееспособность», «административная процессуальная правосубъектность» значительно отличаются от понятий «правоспособность» и «дееспособность», «правосубъектность», установленных ГК РФ. Так к числу обладателей административной процессуальной правосубъектности могут при определенных условиях относиться объединения, не являющиеся юридическими лицами, и лица, ограниченные в дееспособности по гражданскому праву.
Через понятие административной процессуальной правоспособности в ст. 5 КАС РФ устанавливается, кто в административном судопроизводстве может иметь статус лица, участвующего в деле, и имеет материальный интерес в результатах ее решения, — стороны или заинтересованные лица, а понятие административной процессуальной дееспособности определяет, кто из лиц, наделенных административной процессуальной правоспособностью, может самостоятельно реализовать свои процессуальные права и обязанности в суде.
Физические лица всегда имеют административную процессуальную правоспособность, но реализовать свои процессуальные права и обязанности может не каждое физическое лицо. Так, интересы граждан, не достигших возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, граждан, признанных судом недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители. Самостоятельно такие лица не могут обращаться с административным исковым заявлением и участвовать в административном судопроизводстве.
До достижения совершеннолетия несовершеннолетние граждане в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждане, ограниченные в дееспособности, могут самостоятельно реализовать свои процессуальные права и обязанности по административным делам, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно (п. 2 ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Это, например, споры по поводу получения паспорта гражданина РФ и т.д. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан.
6. Административно-процессуальная правосубъектность иностранных граждан и организаций
Статья 5 КАС РФ устанавливает национальный правовой режим в области защиты прав, свобод и законных интересов иностранных граждан, иностранных организаций и лиц без гражданства в сфере административных и иных публичных отношений. Национальный режим означает, что иностранным лицам предоставляется такой же режим, как и для граждан РФ, российских организаций; на них распространяются одинаковые процессуальные права и обязанности, обладающие общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке). Часть 3 ст. 38 КАС РФ, безусловно, относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке).
В КАС РФ отсутствуют ограничения или дополнительные требования для иностранных лиц, от которых зависело бы их право обращения в суд по административным делам. Напротив, в источниках правового регулирования административного судопроизводства декламируется равное право иностранных физических и юридических лиц наряду с гражданами РФ и российскими организациями беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Например, ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г.8 предусматривает, что «граждане и лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, пользуются на территории другой Договаривающейся Стороны правовой защитой на тех же условиях, что и граждане, и лица, постоянно проживающие на территории этой Договаривающейся Стороны. Положения настоящей Статьи относятся также и к юридическим лицам, действующим на территории одной из Договаривающихся Сторон в соответствии с ее законодательством». Другими словами, граждане Аргентины и России уравнены в своих административно-процессуальных правах.
Исходя из положений ст. 46 Конституции РФ право иностранных граждан на судебное оспаривание административных актов не подвергается сомнению9. Часть 4 ст. 4 КАС РФ не ограничивает права иностранцев и иностранных организаций обращаться в суд, но оговаривает, что иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. Другими словами, иностранных лиц не ограничивают в праве на обращение в суд, но могут ограничить в иных отдельных процессуальных правах.
Для определения административной право- и дееспособности иностранных лиц законодатель использует признак личного закона, устанавливаемого по правилам ст. 5 КАС РФ. Так, для иностранных физических лиц личный закон определяется гражданством или местом жительства, а для иностранных организаций — местом их учреждения. Однако если личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административно-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. При этом КАС РФ не предусматривает некоего специального механизма наделения иностранного физического лица административно-процессуальной дееспособностью.
Организации также должны отвечать общим требованиям к правосубъектности организаций. КАС РФ называет в качестве лиц, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением, иностранные и международные организации (ч. 3 ст. 38).
Закон места учреждения юридического лица закреплен в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., в ч. 3 ст. 23 которой указывается, что правоспособность юридического лица определяется законодательством того государства-участника, по законам которого оно было учреждено. Критерий инкорпорации установлен и в п. «а» ст. 11 Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, от 20 марта 1992 г. (Киевское соглашение 1992 г.). Коллизионные нормы законодательства государств — участников СНГ национального уровня также используют критерий инкорпорации при определении национальности юридических лиц.
Административно-процессуальная дееспособность организаций может быть ограничена путем запрещения их деятельности на соответствующей территории. Прежде всего это иностранные организации, деятельность которых запрещена в России по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»10, например ряд националистических организаций, учрежденных на территории Украины. В отдельные списки могут входить в том числе и международные террористические организации11. Таким образом, если иностранная или международная организация не запрещена в России и не запрещена в стране ее учреждения, она потенциально может обладать административно-процессуальной правосубъектностью.
КАС РФ предполагает в ч. 8 ст. 5 возможность признания административно-процессуальной правосубъектности за организациями, которые не обладают таковой в стране, где они учреждены.
Фактором, определяющим правосубъектность международных организаций, помимо запрета их деятельности, являются положения международных договоров, учредительных документов или соглашений с компетентным органом Российской Федерации. Например, ст. 105 Устава ООН говорит о том, что Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей, а также о том, что представители членов Организации и ее должностные лица также пользуются привилегиями и иммунитетами, необходимыми для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации.
Аналогичные формулировки существуют в уставах ЮНЕСКО, МАГАТЭ и практически всех иных международных организаций, членом которых является Россия. Но есть международные организации, в которых у России нет членства, например НАТО. «Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора» от 27 мая 1997 г. вообще не оговаривает возможности защиты интересов НАТО в российских судах. Пункт 6 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий12. Соответственно данные организации не могут выступать в защиту своих интересов в российском суде.
Часть 4 ст. 4 КАС РФ дает право иностранцам, а также иностранным и международным организациям обращаться в суд только в защиту своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Соответственно обращаться в суд в защиту прав и законных интересов иных лиц иностранцы могут лишь в случаях, прямо указанных в ч. 3 и 4 ст. 5 КАС РФ, а именно: в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, законными представителями которых могут быть иностранные лица; в защиту прав и законных интересов недееспособных лиц, законными представителями которых являются иностранцы. Иностранное общественное объединение (за исключением политической партии) может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.
7. Принципы административного судопроизводства
В ст. 6 КАС РФ приведен перечень из семи принципов административного судопроизводства: независимость судей, равенство всех перед законом и судом, законность и справедливость, осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность и открытость судебного разбирательства, непосредственность, состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
Однако состав принципов административного судопроизводства не исчерпывается приведенным их перечнем в ст. 6 КАС РФ. Будучи правовыми, принципы административного судопроизводства по-разному объективируются в нормах КАС РФ. В качестве принципов административного судопроизводства надлежит также выделять принципы, специально не поименованные в ст. 6 КАС РФ, но объективированные в его тексте в качестве норм-принципов, такие как принцип единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел, устности судебного разбирательства (ст. 29, 140 КАС РФ).
Не все принципы административного судопроизводства закреплены в тексте КАС РФ посредством прямого закрепления. Некоторые из них косвенным образом отображены в КАС РФ. Не будучи закрепленными прямым образом, сущность и содержание отдельных принципов административного судопроизводства выводятся, абстрагируются из ряда норм КАС РФ. Косвенный способ нормативного закрепления принципов использован в КАС РФ для закрепления в его содержании принципов осуществления правосудия только судом (ст. 1, 17 и др.), диспозитивности (4, 24, 46, 85, 137, 157, 178 и др.) и истины (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 62, 63 и др.).
Независимо от формы закрепления принципы административного судопроизводства одинаково важны. Следствием нарушения основополагающих принципов административного судопроизводства является отмена решения суда по основаниям, указанным в ч. 1 ст. 310 КАС РФ.
8. Принцип независимости судей в административном судопроизводстве
Сущность принципа независимости судей, о котором идет речь в ст. 7 КАС РФ, заключается в создании для них условий, при которых они имеют возможность свободно формировать свои оценки по поводу собранных доказательств, обстоятельств дела, квалификации спорных правоотношений безотносительно к каким-либо интересам, внутренним и внешним влияниям.
Для достижения независимости судей в административном судопроизводстве значение имеет действие развитой системы политических, материальных и юридических гарантий независимости судей. Так, гарантией независимости судей являются положения ст. 28 КАС о составе суда и об основаниях отвода судей. Эти положения, с одной стороны, обеспечивают возможность формирования суда для рассмотрения конкретного дела случайным образом, без учета каких-либо внешних факторов, за исключением специализации и нагрузки судей, а с другой — предоставляют возможность сторонам в строго определенных случаях, предусмотренных в ч. 3 ст. 28 КАС РФ, указывать на необходимость изменения состава суда в случае выявления обстоятельств, препятствующих рассмотрению дела конкретным составом судей.
9. Принцип равенства всех перед законом и судом
Осуществление правосудия по административным делам на началах равенства всех перед законом и судом как принцип административного судопроизводства является отражением одноименного конституционного принципа (ст. 8 КАС РФ, ст. 19 Конституции РФ).
10. Законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел
Принцип законности, с одной стороны, является критерием содержания самого решения суда, а с другой — выступает необходимым основанием вынесения правосудного решения, в рамках которого законность выступает как справедливое рассмотрение дела. Уверенность в том, что по итогу рассмотрения данного судом будет вынесено справедливое, законное и обоснованное решение, вытекает из того, что во время рассмотрения дела суд для начала устанавливает те факты, которые будут иметь значение для разрешения дела13.
В ст. 9 КАС РФ наряду с законностью провозглашается принцип справедливости, к соблюдению которого при судебном разбирательстве настойчиво призывают Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека. Однако правовые предписания ст. 9 КАС РФ полностью исчерпываются сущностью принципа законности в административном судопроизводстве, обеспечиваемого правильным толкованием и применением судом законов и иных нормативных правовых актов к обстоятельствам административного дела, соблюдением всеми его участниками положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве (ст. 2, 15 КАС РФ).
Вызывает сомнения необходимость выделения справедливости как самостоятельного принципа. При ближайшем рассмотрении выясняется, что материальная и процессуальная составляющие данного принципа являются частями либо принципа законности, либо принципа равноправия сторон14.
11. Принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок
КАС РФ в качестве нормы-принципа выделяет принцип осуществления административного судопроизводства в разумный срок и исполнения судебных актов по административным делам в разумный срок (ст. 10). Аналогичная норма содержится в ГПК РФ и АПК РФ.
Сущность данного принципа заключается в усилении динамизма административного судопроизводства. Для этого в КАС РФ предусмотрены правила ускорения рассмотрения административного дела, закреплены права лиц, участвующих в деле, на направление, представление и получение электронных документов по административному делу, а также закреплено право при необходимости участвовать в судебном заседании посредством использования систем видео-конференц-связи (ст. 10, 45, 125, 142 и др.).
Для определения разумного срока административного судопроизводства и разумного срока исполнения судебных актов по административным делам во внимание надлежит принимать положения Федерального закона РФ от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок», а также критерии выявления их разумности, приведенные в ст. 10 КАС РФ.
Так, в разумный срок административного судопроизводства включается период со дня поступления административного искового заявления в суд первой инстанции до дня принятия последнего судебного акта по административному делу. При его определении учитываются такие обстоятельства, как правовая и фактическая сложность административного дела, поведение участников судебного процесса, достаточность и эффективность действий суда, осуществляемых в целях своевременного рассмотрения административного дела, а также общая продолжительность судопроизводства по административному делу. Напротив, обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе предусмотренные п. 2 ч. 3 ст. 28 КАС РФ и требующие замены судьи, а также рассмотрение административного дела различными инстанциями не могут приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумного срока административного судопроизводства.
12. Принцип гласности в административном судопроизводстве
Сущность и формы реализации принципа гласности в административном судопроизводстве определены в ст. 11 КАС РФ. Гласность обеспечивается проведением открытого судебного заседания. Данное правило административного судопроизводства корреспондирует ч. 1 ст. 123 Конституции РФ.
В открытом судебном заседании по административному делу вправе присутствовать любой гражданин, не являющийся участником процесса, в том числе представители средств массовой информации (журналисты).
Проведение закрытых судебных заседаний в административном судопроизводстве является исключением из общего правила открытого его осуществления (ч. 2 ст. 11 КАС РФ). Дела в закрытом судебном заседании рассматриваются и разрешаются с соблюдением всех правил административного судопроизводства. Не допускается в закрытом судебном заседании использование систем видео-конференц-связи.
Гласность и открытость административного судопроизводства предполагают право лиц, участвующих в деле, заинтересованных лиц получать информацию о дате, времени и месте рассмотрения административного дела, о результатах рассмотрения административного дела и принятых по нему судебных актах (ч. 3 ст. 11 КАС РФ). Лица, участвующие в деле, и иные лица, присутствующие в открытом судебном заседании, имеют право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи. Фотосъемка судебного заседания, его видеозапись, радио- и телетрансляция, трансляция с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет допускаются с разрешения суда.
В силу ч. 4 ст. 11 КАС РФ каждый имеет право знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом.
Порядок реализации данного права лицами, не являющимися участниками административного судопроизводства, регулируется нормами Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Так, согласно ч. 2 ст. 15 данного закона тексты судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию, за исключением текстов судебных актов, указанных в ч. 4 названной статьи, размещаются в сети Интернет в полном объеме.
Решения суда, затрагивающие права и законные интересы несовершеннолетних, в полном объеме не объявляются (не оглашаются). Оглашению подлежит только резолютивная часть таких решений независимо от того, в закрытом или открытом судебном заседании рассматривалось дело (ч. 10 ст. 11, ч. 2 ст. 174 КАС РФ).
Согласно ч. 11 ст. 11 КАС РФ решения судов по административным делам подлежат обязательному опубликованию в случаях, предусмотренных Кодексом. Такому опубликованию подлежат, в частности, решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов (п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ).
Вопрос о том, что подлежит опубликованию (решение или сообщение о его принятии), разрешается судом с учетом конкретных обстоятельств дела. При этом следует иметь в виду, что в случае, если судебное разбирательство по делу об оспаривании нормативного правового акта осуществлялось в закрытом судебном заседании, опубликованию подлежит сообщение о принятии решения.
Ознакомление лиц, участвующих в деле, с записями, сделанными в ходе аудио- и (или) видеопротоколирования закрытого судебного заседания, их воспроизведение осуществляются в условиях, обеспечивающих невозможность их копирования и передачи другим лицам. Копии соответствующих записей лицам, участвующим в деле, не выдаются (ст. 11, п. 5 ч. 1 ст. 45, ст. 204, 205, 207 КАС РФ).
13. Принцип языка административного судопроизводства
Принцип языка административного судопроизводства выражается в том, что судопроизводство ведется на русском языке или на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации (ст. 12 КАС РФ). Судопроизводство и делопроизводство в Верховном Суде РФ, кассационных судах общей юрисдикции, апелляционных судах общей юрисдикции, военных судах ведутся на русском языке — государственном языке Российской Федерации (ст. 10 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»)15.
Лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, гарантируется право знакомиться с материалами дела, участвовать в судебных действиях, выступать в суде на родном языке или свободно выбранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Это право распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на лиц без гражданства и иностранных граждан.
Действие данного принципа наиболее показательно в административных делах о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации, в предназначенное для этого специальное учреждение, поскольку административным ответчиком априори является иностранный гражданин, который может и не владеть русским языком. В этом случае, в соответствии с законом, он может пользоваться услугами переводчика.
Нарушение принципа языка, на котором ведется административное судопроизводство, является существенным нарушением закона, влекущим безусловную отмену решения (п. 3 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).
14. Принцип непосредственности в административном судопроизводстве
Содержание принципа непосредственности в административном судопроизводстве раскрывается в ст. 13 КАС РФ посредством указания на обязанность суда при рассмотрении административного дела непосредственно исследовать доказательства.
Требование непосредственности судебного разбирательства имеет целью создание условий для полного, всестороннего и объективного исследования доказательств, формирования внутреннего убеждения суда относительно достоверности, достаточности доказательств, их взаимной связи, способности подтвердить или опровергнуть требования и возражения сторон. Для этого суд лично заслушивает объяснения сторон, показания свидетелей, оглашает письменные доказательства, осматривает вещественные доказательства, воспроизводит аудио- и видеозаписи и др. (ст. 159, 161, 164, 166–168 КАС РФ).
Проявлением принципа непосредственности является правило, по которому суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании (ч. 2 ст. 176 КАС РФ).
На непосредственность судебного разбирательства указывает обязательное непосредственное участие в рассмотрении дела судом первой инстанции административного ответчика. Неявка его в судебное заседание влечет за собой отложение судебного разбирательства в соответствии со ст. 150 КАС РФ. Производство в суде апелляционной инстанции такого правила не предусматривает. Таким образом, можно сделать вывод, что наибольшее проявление и реализация принципа непосредственности в административном судопроизводстве наблюдаются именно при рассмотрении административного дела судом первой инстанции.
С принципом непосредственности связано требование неизменности состава суда — правило, имеющее отношение к судебному разбирательству в целом, а не только к исследованию доказательств. Административное дело, рассмотрение которого начато одним судьей или составом суда, должно быть рассмотрено этим же судьей или этим же составом суда (ч. 2 ст. 28 КАС РФ).
Если кто-нибудь из состава суда во время разбирательства административного дела выбывает и заменяется другим лицом, весь процесс начинается сначала, иначе окажется, что новый судья не ознакомлен с обстоятельствами дела непосредственно.
Как бы важно ни было осуществление принципа непосредственности, не во всех случаях его применение возможно. Поэтому КАС РФ допускает некоторые необходимые исключения из него. Так, на основании ст. 66 КАС РФ обстоятельства, подлежащие выяснению по административному делу, исследуются судом, выполняющим судебное поручение. Результаты выполнения судебного поручения воспринимаются судом, рассматривающим административное дело, посредством их оглашения в судебном заседании в порядке ст. 164 КАС РФ.
15. Состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда
Принцип состязательности дает право сторонам пользоваться равными правами на заявление отводов и ходатайств, представление доказательств, участие в их исследовании, выступление в судебных прениях, представление суду своих доводов и объяснений, осуществление иных процессуальных прав, предусмотренных настоящим Кодексом. Сторонам обеспечивается право представлять доказательства суду и другой стороне по административному делу, заявлять ходатайства, высказывать свои доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения административного дела вопросам, связанным с представлением доказательств (ч. 3 ст. 14 КАС РФ).
Принцип процессуального равноправия сторон предполагает равенство их процессуальных возможностей и требует того, чтобы каждая сторона имела равные возможности для ведения ее дела в административном судопроизводстве согласно условиям, которые не ставили бы ее в явно невыгодное положение в сравнении с противоположной стороной. В административных делах проявления данного принципа обусловливает необходимость доведения административного иска, содержания апелляционной, кассационной жалобы до сведения противоположной стороны и иных заинтересованных лиц. Реализация принципов состязательности и равноправия сторон во многом обусловливается созданием возможностей для сторон знать и комментировать представленные доводы и доказательства, приведенные другой стороной (ст. 62, 68, 125, 126, 135 КАС РФ). Это касается документов и всей информации, принятой судом. Состязательная природа разбирательства по административному делу также обеспечивается в случаях, когда оспаривается допустимость того или иного доказательства по делу (ст. 61 КАС РФ).
Состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства проявляются в полной мере в доказывании по административным делам при активной роли суда (п. 7 ст. 6 КАС РФ).
Активность суда при разрешении административных правовых споров объясняется необходимостью процессуального выравнивания сторон в административном судопроизводстве, изначально находящихся в неравноправном положении (отношениях власти-подчинения). Выявление существенных обстоятельств административного дела может быть поставлено под угрозу из-за недостатка средств, объективных помех, недопонимания, неумения распорядиться своими процессуальными правами.
В свое время В. А. Рязановский рассуждал о том, что административный процесс должен стремиться к достижению материальной истины, поэтому он должен быть организован «соответствующим для достижения материальной истины образом, сохраняя при этом важнейшее приобретение современного правового государства — права личности». Анализируя во взаимосвязи принцип состязательности с руководством суда, данный автор указывал на «право суда ex officio, независимо от сторон, принимать меры для установления материальной правды, например, по собиранию доказательств, на вмешательство в состязание сторон16.
Таким образом, реализация принципов состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда обеспечивает возможность правильной и своевременной защиты прав и интересов заинтересованных лиц, изначально находящихся в менее выгодном положении, для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые последствия. Данный подход в КАС РФ обусловлен действием ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.
КАС РФ зафиксировал «активную роль суда» практически на уровне отдельного принципа административного судопроизводства, объединив при этом в общем принципе активную роль суда с состязательностью и равноправием сторон (п. 7 ст. 6 КАС РФ)17.
Формы реализации принципа активной роли суда, пределы его осуществления нашли отражение во многих положениях КАС РФ.
Так, согласно ст. 14 КАС РФ, за судом закреплено руководство судебным процессом. Суд формирует условия для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе посредством разъяснения каждой из сторон ее прав и обязанностей, предупреждения о последствиях совершения или несовершения ими процессуальных действий.
Суд определяет предмет доказывания. Суд вправе выходить за пределы заявленных исковых требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (ч. 1 ст. 178 КАС РФ). Например, при проверке законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) а также по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, суд вправе выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований (ч. 3 ст. 62, ч. 1 ст. 63 КАС РФ).
Суд определяет нормы права, подлежащие применению в конкретном административном деле (ч. 2 ст. 178 КАС РФ). С целью обеспечения правильного разрешения административного дела суд принимает меры по выявлению и истребованию по собственной инициативе доказательств (ч. 1 ст. 63 КАС РФ).
Статья 143 КАС РФ закрепляет право председательствующего в судебном заседании на создание условий для полного и всестороннего исследования доказательств и выяснения обстоятельств административного дела. Наряду с этим председательствующий имеет право в судебном заседании на устранение из судебного разбирательства всего того, что к рассматриваемому административному делу не относится. В соответствии со ст. 158 КАС РФ суд вправе устанавливать очередность исследования доказательств по административному делу (с учетом мнения лиц, участвующих в деле, их представителей).
При рассмотрении и разрешении административного дела суд обеспечивает правильное применение законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому у суда есть право инициативно привлекать соответствующее лицо в качестве второго административного ответчика — даже в отсутствие согласия самого административного истца (ст. 43 КАС РФ), а также привлекать к участию в административном деле заинтересованных лиц. Суд оказывает содействие сторонам в надлежащем осуществлении принадлежащих им процессуальных прав (ст. 63 КАС РФ).
Применение установленных в КАС РФ мер процессуального принуждения является проявлением активной роли суда (гл. 11 КАС РФ).
Осуществление принципа активной роли суда не ограничивается производством в суде первой инстанции и определяет характер деятельности судов вышестоящих инстанций. Так, суд апелляционной инстанции вправе по своей инициативе применить меры предварительной защиты по административному иску, решив вопрос о приостановлении исполнения постановления суда (п. 1 ст. 306 КАС РФ).
Активная роль суда в административном судопроизводстве проявляется при реализации не только принципа состязательности, но и других принципов судопроизводства. В частности, специфика принципа диспозитивности в административном судопроизводстве предполагает контроль суда за некоторыми действиями участвующих в деле лиц, в том числе по распоряжению материальными правами и процессуальными средствами их защиты, в частности за заключением соглашения о примирении, отказом от предъявленных требований, признанием требований, предъявлением встречных требований и др. (ст. 46, 131, 137, 157 и др. КАС РФ).
Активность суда в административном судопроизводстве напрямую связана и с такими проблемами, как недобросовестность, злоупотребление сторонами и иными участниками процесса правами, судебным усмотрением, реализация судьями дискреционных полномочий.
Важно понимать, что полноценность решения всех задач административного судопроизводства возможна в процессуальной форме, в которой широко установлены формы проявления активной роли суда при разрешении публичных правовых споров, но при этом также четко обозначены ее пределы. Использование судом своей активной роли при рассмотрении административных дел осуществляется при обязательном сохранении судом своей независимости, объективности и беспристрастности.
16. Принцип единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел
Принцип единоличного и коллегиального рассмотрения административных дел закреплен в ст. 29 КАС РФ в качестве нормы-принципа. В качестве общего правила определяется, что судом первой инстанции административное дело рассматривается единолично; одновременно в ней приводится перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению судом первой инстанции. В этот перечень включены конкретные категории административных дел, а также административные дела, решение о коллегиальном рассмотрении которых принимает председатель суда или суд вышестоящей инстанции, отменивший решение суда первой инстанции.
Если иное не установлено настоящим Кодексом, административные дела в суде апелляционной инстанции рассматриваются коллегиально в составе трех судей (ч. 3 ст. 29 КАС РФ). Так, при подаче апелляционных жалобы, представления на решение суда принятое в порядке упрощенного (письменного) производства административное дело рассматривается в суде апелляционной инстанции судьей единолично. Вместе с тем с учетом характера и сложности обстоятельств административного дела оно может быть рассмотрено в суде апелляционной инстанции коллегиально, о чем председателем суда, его заместителем, председателем судебного состава выносится определение (ч. 2 ст. 307 КАС РФ).
Рассмотрение административных дел в судах кассационной и надзорной инстанций осуществляется судом в составе судьи-председательствующего и не менее двух судей.
17. Принцип устности судебного разбирательства
Принцип устности судебного разбирательства представляет собой общее правило, закрепленное в ст. 140 КАС РФ, и конкретизированные в других его нормах правила проведения судебных заседаний, устанавливающие устную форму общения суда и других участников административного судопроизводства, а также принятие постановлений суда на основе устного разбирательства административного дела.
Данный принцип выражается в том, что стороны и свидетели высказываются в устной форме; ознакомление с содержанием заключения эксперта, письменными доказательствами, результатами осмотра вещественных доказательств происходит в форме их оглашения; эксперт дает устные пояснения и ответы на дополнительные вопросы лиц, участвующих в деле и суда относительно экспертного заключения и т.д.
В содержание принципа устности включаются правила административного судопроизводства, отображающие устную форму общения суда с участниками процесса во время судебного разбирательства: устно задаются вопросы судьями, входящими в состав суда, рассматривающего административное дело; устно проходят прения сторон; постановления суда по административному делу обязательно оглашаются. Из содержания ст. 30 КАС РФ следует, что общение судей в совещательной комнате при вынесении постановлений происходит в устной форме. Это устный обмен мнениями и голосование в порядке, установленном законом. Возможность изложения особого мнения в письменной форме специально оговорена в законе (ч. 2, 3 ст. 30 КАС РФ). Таким образом, общение участников административного судопроизводства происходит в устной форме.
Устное обсуждение создает возможность живого, быстрого обмена мыслями, личного общения суда с участниками административного судопроизводства; в устной форме легче передать особенности и детали дела. Устная форма облегчает восприятие материала как судьями и участниками дела, так и посторонними лицами, присутствующими на процессе.
Принцип устности не исключает письменного начала в административном судопроизводстве. В рядке случаев требование письменной формы связано с необходимостью точного изложения и сохранения содержания сделанных волеизъявлений и сообщений, что особенно важно для судов вышестоящих инстанций. Так, ст. 125 КАС требует письменного оформления административного искового заявления. Решение суда принимается в письменной форме (ст. 175 КАС РФ). Заключения эксперта согласно ст. 82 КАС РФ представляется в письменной форме.
Отражением начал письменности в административном судопроизводстве является возможность осуществления разбирательства административного дела без проведения судебного заседания в порядке упрощенного (письменного) производства.
Письменным будет производство в суде апелляционной инстанции по рассмотрению частных жалоб (представлений) на не вступившие в законную силу судебные акты за рядом исключений, установленных в ст. 315 КАС РФ.
Участие лиц, участвующих в деле, в судебном заседании суда кассационной инстанции, с правом дать объяснения по делу в устной форме, способствует правильному разрешению дела (ч. 6 ст. 327 КАС РФ). Нередко без заслушивания мнения сторон по делу обнаружить судебную ошибку только по письменным материалам для судов вышестоящих инстанций становится делом затруднительным.
18. Принцип осуществления правосудия только судом в административном судопроизводстве
Конституционный принцип осуществления правосудия только судом безусловно распространяет свое действие на административное судопроизводство. Его сущность в административном судопроизводстве заключается в том, что только судьи судов общей юрисдикции, назначенные в порядке, установленном ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»18 и Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», ФКЗ «О судах общей юрисдикции», могут от имени Российской Федерации выносить решения по делам, отнесенным к их ведению, и рассматриваемым по правилам административного судопроизводства (ст. 1 КАС РФ).
В содержание принципа осуществления правосудия только судом в административном судопроизводстве включается запрет для иных юрисдикционных органов (Конституционного Суда РФ, арбитражного суда, административного органа и др.) в решении административно-правовых вопросов использовать процессуальную форму административного судопроизводства, установленную КАС РФ с учетом специфики административных и иных публично-правовых споров19.
19. Принцип диспозитивности в административном судопроизводстве
Принцип диспозитивности в административном судопроизводстве. Содержание ст. 4, 24, 46, 85, 137, 157, 178 и др. КАС РФ отображает формы реализации принципа диспозитивности в административном судопроизводстве. Являясь его движущим началом, диспозитивность означает, что процессуальные отношения в административном судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются главным образом по инициативе непосредственных участников спорного административного или иного публичного правоотношения, имеющих возможность с помощью суда распоряжаться своими процессуальными правами, а также спорным материальным правом.
Действие принципа диспозитивности в административном судопроизводстве может быть ограничено в силу специфики публично-правового спора, но только в тех случаях, когда природа спорного публичного правоотношения не предполагает возможности свободного распоряжения субъективным материальным правом20.
20. Принцип истины в административном судопроизводстве
Принцип истины в административном судопроизводстве. Статья 46 Конституции РФ о праве каждого на судебную защиту обуславливает действие принципа истины в административном судопроизводстве, конечной целью которого является реальная защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (ст. 3 КАС РФ). Реальность защиты предполагает применение нормы права к установленным судом обстоятельствам дела. Поэтому всемерное стремление суда к установлению этих обстоятельств — важнейшая функция правосудия. Наличие в структуре процессуального познания активных полномочий суда настолько, насколько это требуется для установления фактических обстоятельств по каждому административному делу, подтверждается смыслом содержащихся в КАС РФ норм, закрепляющих принцип истины (ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 62, 63 и др.).
21. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел
В ст. 15 КАС РФ в полном соответствии со ст. 15, 76 Конституции РФ представлена иерархия нормативных актов, которыми надлежит руководствоваться при принятии решения по административным делам.
Знание иерархии нормативных актов позволяет правильно определиться с нормой права, подлежащей применению для разрешения конкретного административного дела, что является гарантией принятия по нему законного судебного решения, а также оспорить нормативный правовой акт, не соответствующий законодательным нормам большей юридической силы.
При выборе регулятивной нормы, подлежащей применению в конкретном административном деле, суд обязан оценить ее содержание на предмет соответствия положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. В случае обнаружения противоречий суд принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ч. 2 ст. 15 КАС РФ).
В случае обнаружения несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции РФ суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона (ч. 3 ст. 15 КАС РФ). В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании п. 5 ч. 1 ст. 190 КАС РФ.
В отличие от ст. 11 ГПК РФ правовые предписания КАС РФ (ст. 15), как и АПК РФ (ст. 13), существующую проблему двойственности — обязанности или права судов на обращение с запросом о конституционности законов, подлежащих применению в конкретном административном деле, в Конституционный Суд РФ, разрешают посредством возложения на суд именно «обязанности».
Буквальное толкование ч. 1 ст. 15, ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ч. 3 ст. 34 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» позволяет прийти к выводу о праве суда обратиться на основании ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности закона, подлежащего применению в конкретном административном деле21. Надлежит обратить внимание на большую юридическую силу нормативных правовых актов цитируемых текстов.
При соблюдении ряда условий разрешение административного дела возможно на основании применения аналогии регулятивного закона и права, а также правил международного договора РФ (ч. 4, 6 ст. 15 КАС РФ).
22. Обязательность судебных актов
Судебная деятельность в административном судопроизводстве, будучи правоприменительной, сопровождается вынесением судебных актов. В ст. 16 КАС об обязательности судебных актов данный обобщающий термин используется для наименования решений, определений, постановлений суда, судебных приказов, а также законных распоряжений, требований, поручений, вызовов и обращений судов. В последующих статьях КАС данные дефиниции никак не раскрываются, кроме как в ст. 190 КАС, где говорится об обращении суда с запросом в Конституционный Суд РФ.
Для обеспечения развития единого информационного пространства в сфере правосудия, внедрения технологий электронного правосудия, повышения эффективности обмена информацией о судебных делах, оборота электронных документов и доступности для граждан и организаций информации о судебных делах предлагается дополнение норм КАС РФ, посвященных содержанию судебных актов судов разных инстанций, требованием об указании в них ранее присвоенного номера административного дела.
23. Правила перехода к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства
Правила перехода от рассмотрения дела к его рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства определены ст. 16.1 КАС РФ.
Заинтересованное лицо не должно быть «наказано» за ошибку в выборе судебной процедуры22. Как установлено в ст. 16.1 КАС РФ («Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства»), при предъявлении в суд нескольких требований, «одни из которых подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие — по правилам гражданского судопроизводства, если возможно их раздельное рассмотрение, судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве...» И лишь в случае неподсудности таких требований соответствующее заявление в их части возвращается. Наконец, «суд, установив в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства.
24. Особенности информатизации административного судопроизводства
Качество судебной деятельности во многом обусловлено на современном этапе развитием информационных технологий. В соответствии с задачами формирования и развития информационного общества Правительством Российской Федерации была принята Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»23, целью которой является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам. С введением в судопроизводство электронных средств оно поднимается на более высокий уровень развития.
Электронное правосудие — это способ осуществления правосудия, основанный на использовании информационных технологий, позволяющих применять в судопроизводстве безбумажный обмен информацией в электронно-цифровом виде между всеми участниками судебного процесса. Очевидным и неоспоримым преимуществом электронного правосудия является экономия. Причем не только денежных средств, но и времени.
Суды общей юрисдикции также активно используют современные информационные технологии, применяя государственную автоматизированную систему «Правосудие». В судах стали чаще использовать смс-оповещения участников процесса (ст. 96 КАС РФ), во время судебного заседания ведется аудиопротоколирование (ст. 204 КАС РФ) и при необходимости используется видео-конференц-связь (ст. 142 КАС РФ), работают сайты судов.
В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами положений законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов»24 даны разъяснения по принятию и использованию таких документов.
Согласно ч. 6 ст. 15 КАС РФ суды вправе разрешать вопросы, связанные с использованием в своей деятельности документов в электронном виде.
Как следует из ч. 2 ст. 45 КАС РФ граждане, организации, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностные лица, лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, вправе направлять обращения в суд в электронном виде.
С 1 января 2017 г. введена в действие ч. 8 ст. 125 КАС РФ, в которой сказано, что административное исковое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальных сайтах судов в сети Интернет. Новеллой законодательства является возможность направления лицу, участвующему в деле, обладающему государственными или иными публичными полномочиями, копии административного искового заявления и приложенных к нему документов посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет.
Административное исковое заявление, подаваемое посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет, подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
При этом обращение в суд от имени юридического лица не считается подписанным, если в качестве владельца квалифицированного сертификата не указано физическое лицо согласно ч. 1 ст. 125 КАС РФ и ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об электронной подписи»25. Если же физическое лицо обращается в суд от своего имени, то его обращение может быть подписано личной усиленной квалифицированной электронной подписью данного физического лица либо усиленной квалифицированной электронной подписью, выданной данному физическому лицу как лицу, исполняющему должностные обязанности согласно ч. 2 ст. 45 КАС РФ и ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об электронной подписи».
Документы, прилагаемые к обращению, подаваемому в суд в электронном виде, и подтверждающие соблюдение предусмотренных законом процессуальных условий подачи обращения, представляются в виде электронных образов документов, заверенных простой электронной подписью или усиленной квалифицированной электронной подписью лица, подающего документы, либо в виде электронных документов.
В случае подачи указанных документов в виде электронных образов суд после принятия обращения к производству вправе потребовать представления подлинников данных документов либо их копий, заверенных в порядке, предусмотренном для заверения соответствующих письменных доказательств (ч. 2 ст. 70 КАС РФ). При непредставлении подлинников или копий таких документов в указанный судом разумный срок административное исковое заявление может быть оставлено без рассмотрения (п. 5 ч. 1 ст. 196 КАС РФ).
Если административное исковое заявление и приложенные к ним документы поданы в суд в электронном виде и судьей вынесено определение (постановление) об отказе в принятии или о возвращении такого обращения, то поданные в электронном виде документы не прилагаются к копии соответствующего определения (постановления) (ст. 128, 129 КАС РФ).
Согласно п. 1 ч. 3 ст. 135 КАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд обязан направить административному ответчику и заинтересованному лицу копии административного искового заявления и приложенных к нему документов, если они не направлены им административным истцом. Если административное исковое заявление и приложенные к нему документы поданы в суд в электронном виде, то они направляются административному ответчику и заинтересованному лицу посредством размещения на официальном сайте суда в сети Интернет в разделе, доступ к которому предоставляется лицам, участвующим в деле, и иным участникам процесса в режиме ограниченного доступа, и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.
При несообщении лицом, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, адреса электронной почты в установленный судом срок копии административного искового заявления и приложенных к нему документов могут быть направлены на адрес электронной почты, указанный этим лицом ранее при подаче документов в суд в электронном виде (в том числе документов по иному делу), либо на адрес электронной почты, содержащийся на официальном сайте такого лица.
Датой обращения в суд согласно ч. 4 ст. 93 КАС РФ является дата, указанная в уведомлении о поступлении документов в соответствующую информационную систему.
Согласно ч. 7 ст. 96 КАС РФ информация о принятии обращения в суд к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия размещается судом на официальном сайте соответствующего суда в сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Документы, подтверждающие размещение судом на официальном сайте соответствующего суда в Интернете указанных сведений, включая дату их размещения, приобщаются к материалам дела.
При рассмотрении дела в порядке, предусмотренном законодательством об административном судопроизводстве, копии судебных актов, которыми назначаются время и место судебных заседаний или совершения отдельных процессуальных действий, размещаются на официальном сайте суда в сети Интернет в разделе, доступ к которому предоставляется лицам, участвующим в деле, и иным участникам процесса, в том числе посредством личного кабинета. При этом суд размещает копии указанных судебных актов при наличии технической возможности.
Экземпляр судебного акта, выполненный в форме электронного документа, и экземпляр судебного акта, выполненный на бумажном носителе, имеют равную юридическую силу.
Экземпляр судебного акта на бумажном носителе приобщается к материалам судебного дела, а в форме электронного документа хранится в системе автоматизации судопроизводства.
Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ внесено ряд изменений в КАС РФ, касающихся апелляционных и кассационных жалоб. Эти изменения вступают в силу со дня начала деятельности апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции.
Согласно ч. 7 ст. 299 КАС РФ апелляционные жалоба, представление и прилагаемые к ним документы также могут быть поданы посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет. Лицо, не обладающее государственными или иными публичными полномочиями, которое подает апелляционную жалобу, вправе направить копии апелляционной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет.
Изменения касаются и ч. 1 ст. 302 КАС РФ, в которой указывается что в случае, если апелляционная жалоба и приложенные к ней документы поданы в суд в электронном виде, суд первой инстанции направляет копии апелляционной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле (если данные действия не были совершены лицом, подавшим апелляционную жалобу), посредством размещения их на официальном сайте суда в сети Интернет в режиме ограниченного доступа, и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.
Согласно п. 3 ст. 309 КАС РФ апелляционная инстанция может отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в том числе в случае, если были нарушения правил о ведении аудиопротоколирования судебного заседания. Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке прописаны в ст. 310 КАС РФ.
Статья 320 КАС РФ дополнена ч. 6.1 и 7.1. В ч. 6.1 КАС РФ закреплено, что лица, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями, подающие кассационную жалобу в электронном виде, вправе направить копии кассационной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле, обладающим государственными или иными публичными полномочиями, посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет. В случае, если кассационная жалоба и приложенные к ней документы поданы в суд в электронном виде, суд кассационной инстанции вправе направить копии кассационной жалобы и приложенных к ней документов лицам, участвующим в деле, посредством размещения их на официальном сайте суда в сети Интернет в режиме ограниченного доступа и (или) сообщить лицам, участвующим в деле, о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.
Согласно ч. 7.1 кассационные жалоба, представление и прилагаемые к ним документы могут быть поданы в электронном виде посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет.
Изменения внесены и в статьи, касающиеся заявления, представления о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и прилагаемые к ним документы
Согласно ч. 4 ст. 347 КАС РФ заявление, представление о пересмотре судебного акта по новым или вновь открывшимся обстоятельствам и прилагаемые к ним документы также могут быть поданы посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. При этом копии заявления, представления и приложенных к ним документов могут быть направлены лицу, участвующему в деле, посредством официального сайта соответствующего органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в сети Интернет.
В случае, если заявление, представление и приложенные к ним документы поданы в суд в электронном виде, то согласно ч. 3 ст. 348 КАС РФ они направляются лицам, участвующим в деле, посредством размещения на официальном сайте суда в сети Интернет в режиме ограниченного доступа, и (или) указанным лицам сообщается о возможности ознакомления с такими документами и изготовления их копий в суде.
Судебный акт, за исключением акта, содержащего сведения, составляющие охраняемую законом тайну, может быть выполнен в форме электронного документа, который подписывается судьей усиленной квалифицированной электронной подписью.
В случае, если судебный акт принят судом коллегиально, он подписывается всеми судьями, рассматривавшими дело, усиленной квалифицированной электронной подписью. При выполнении судебного акта в форме электронного документа дополнительно выполняется экземпляр данного судебного акта на бумажном носителе (ч. 1.1 ст. 16 КАС РФ). В случае необходимости принудительное исполнение судебного акта производится на основании выданного судом исполнительного листа, который также может оформляться в виде электронного документа путем заполнения формата исполнительного листа, утвержденного Правительством Российской Федерации, и подписания его усиленной квалифицированной электронной подписью (ст. 353 КАС РФ).
25. Подведомственность административных дел судам общей юрисдикции
В основу нормативного материала по гл. 2 «Подведомственность и подсудность административных дел судам» положены особенности судебной системы Российской Федерации. В соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации»26 в России создана единая судебная система, со вхождением в нее судов общей юрисдикции и арбитражных судов, возглавляемая Верховным Судом РФ.
На основании ФКЗ от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»27 Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
В КАС РФ компетенция судов общей юрисдикции, осуществляющих правосудие по административным делам по его правилам, традиционно раскрывается через понятия подведомственности и подсудности.
Сохранение понятия «подведомственность» объясняется тем, что оно лучшим образом характеризует разграничение предметов ведения между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и арбитражными судами.
В КАС РФ использовано три способа для определения подведомственности административных дел судам общей юрисдикции
1) общее определение — через понятие административного дела (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ);
2) определение через перечисление категорий дел, относящихся к предмету административного судопроизводства (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ);
3) определение через перечисление дел административного и публично-правового характера, не относящиеся к предмету административного судопроизводства (ч. 4, 5 ст. 1 КАС РФ).
Во-первых, все административные дела сгруппированы, что позволяет выделить их виды:
1) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений;
2) административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ).
Во-вторых, посредством математического перечисления определяется примерный перечень административных дел в каждой из этих групп согласно своеобразию объекта судебной защиты по ним (ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ).
Так, к административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, законом отнесены такие категории административных дел, как:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее — экзаменационные комиссии);
7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
В группе административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, выделяются 10 их категорий:
1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
3) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;
4) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц (далее — административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций);
5) о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;
6) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
7) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
8) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
9) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;
10) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.
Так, например, дела о помещении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, рассматриваются в соответствии с нормами КАС РФ28.
В-третьих, не имея строго определенной предметной компетенции, суды общей юрисдикции рассматривают все административные дела, кроме тех, которые отнесены законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов и арбитражных судов (ст. 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»29; ст. 29 АПК РФ).
Дела об административных правонарушениях
...
