Правовое обеспечение экологической безопасности населения и территорий

Учебное пособие

Ответственные редакторы  
доктор юридических наук, профессор  
Ю. Г. Шпаковский,
кандидат юридических наук, доцент  
Н. О. Ведышева,
кандидат юридических наук, доцент  
О. А. Зиновьева

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

П68

Авторы:
Жаворонкова Н. Г., д. ю. н., проф., заслуженный юрист РФ — гл. 1 (§ 1.4); Выпханова Г. В., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1.2 в соавт. с Ю. Л. Грачковой), гл. 3; Шпаковский Ю. Г., д. ю. н., проф. — гл. 1 (§ 1.1 в соавт. с М. А. Рыбаковым, § 1.3), гл. 4 (§ 4.2–4.5); Ведышева Н. О., к. ю. н., доц. — гл. 2 (§ 2.1 в соавт. с О. А. Зиновьевой, § 2.2, § 2.5 в соавт. с О. А. Зиновьевой); Зиновьева О. А., к. ю. н., доц. — гл. 2 (§ 2.1 в соавт. с Н. О. Ведышевой, § 2.3, § 2.5 в соавт. с Н. О. Ведышевой); Грачкова Ю. Л., к. ю. н., доц. — гл. 1 (§ 1.2 в соавт. с Г. В. Выпхановой); Максимов Е. Л., к. ю. н., доц. — гл. 4 (§ 4.1); Рыбаков М. А., к. ю. н., доц. — гл. 1 (§ 1.1 в соавт. с Ю. Г. Шпаковским); Кожевников К. К., к. ю. н., преп. — гл. 2 (§ 2.4).

Рецензент:
Мелехин А. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного строительства и права Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции.

В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-правовые основы обеспечения экологической безопасности населения и территорий; правовое регулирование промышленной безопасности, безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, гидротехнических сооружений, ядерной, радиационной, химической и биологической безопасности; правовые основы устойчивого развития; выявляются особенности правового регулирования обеспечения экологической безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 апреля 2021 г.

Для обучающихся по программам магистратуры, бакалавриата, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения экологической безопасности населения и территорий Российской Федерации.

Печатается в авторской редакции.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БНА — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

ВАС РФ — Высший арбитражный суд Российской Федерации

ВС РФ — Верховный суд Российской Федерации

ВВС СССР (РСФСР) — Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР)

Ведомости СНД и ВС РФ — Ведомости Совета Народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации

Минприроды РФ — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

РГ — Российская газета

САПП РФ — Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

В предлагаемом учебном пособии «Правовое обеспечение экологической безопасности населения и территорий» в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-­правовые основы обеспечения экологической безопасности населения и территорий; правовое регулирование промышленной безопасности, безопасности объек­тов топливно-­энергетического комплекса, гидротехнических сооружений, ядерной, радиационной, химической и биологической безопасности; правовые основы устойчивого развития, а также выявляются особенности правового регулирования обеспечения экологической безопасности населения и территорий при чрезвычайных си­туа­циях природного и техногенного характера.

Данное пособие рекомендовано для изучения таких учебных дисциплин, как «Правовое регулирование экологической безопасности населения и территории», «Правовое обеспечение устойчивого социально-­экономического развития и на­цио­наль­ной безопасности», «Правовое регулирование защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также может быть использовано в качестве дополнительной литературы при изучении таких дисциплин как «Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при использовании природных ресурсов», «Основы теории на­цио­наль­ной безопасности», «Экологическое право», «Безопасность жизнедеятельности» и др.

Для обучающихся по программе магистратуры, бакалавриата, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения экологической безопасности населения и территорий Российской Федерации.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 апреля 2021 г.

Глава 1.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ

1.1. Понятие и принципы экологической безопасности

Вопросам безопасности, в том числе и экологической, любое государство, уделяло и уделяет большое внимание. Экологическая безо-пасность (в виде определения или правовой категории) закреплена в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Определение не совсем точное, так как требует дополнительного толкования таких сложнейших понятий, как «защищенность природной среды», «жизненно важные интересы человека», «негативная и иная деятельность». Неточность, «размытость» определения, многовариантность трактования свидетельствует как о сложности самого понятия «экологическая безопасность», так и его новизне.

В определении также отсутствуют критерии «безопасности — опасности». В «чистом» виде экологической как «безопасности», так и «опасности» не существует. Есть относительные условия и относительные категории, которые могут меняться во времени в связи с новыми знаниями, обстоятельствами, подходами. Важны критерии и отношение общества к ним.

Парадоксально, но факт, что в современной правовой литературе гораздо глубже разработана тема экологической «безопасности», чем «опасности». Применительно к природопользованию, экологии (понимая под этим состояние окружающей среды) применение словосочетания «экологическая опасность» довольно сложно, так как по аналогии с определением «военная, пожарная, химическая …опасность» это угроза исходящая «от» предмета стоящего перед «опасностью». В этом контексте получается, что «экологическая опасность» это «опасность, исходящая от экологии», что несколько абсурдно. Тем не менее, в нормативных актах широко применяется термин «экологическая безопасность», понимаемая даже шире чем приведенное определение. По сути, речь идет о всеобъемлющем термине, включающем в себя весь спектр жизнедеятельности, в том числе охраны окружающей среды. В равной мере и «состояние защищенности» некорректно, так как отсутствует нормативно определенный и фактически проверяемый статус «защищенности». Даже, если определить «состояние экологической опасности», то для многих сфер жизнедеятельности эти критерии будут настолько различны, что потеряется всякий смысл. Из определения также следует, что достичь и поддерживать такое состояние безопасности можно путем просто надлежащего исполнения экологических требований, т. е. мер охраны окружающей среды в целом, при условии, что такие требования идеально сбалансированы в целой системе права. Понятие «безопасность» проникло практически во все сферы законодательства, но оно не содержит ни самостоятельного значения, ни отдельной статьи, которые бы определяли специальные, дополнительные к иным требованиям в области охраны окружающей среды, требования в области обеспечения экологической безопасности. Понятие «экологическая безопасность», хотя и не обладает собственным уникальным содержанием, но служит весомым фактором для конструирования общих, выходящих за термин «охрана окружающей среды» требований к обеспечению условий и общих правил обеспечения «безопасности».

Проблемами экологической безопасности ученые правоведы занимаются достаточно давно. Многие авторы считают, что экологическая безопасность являет­ся самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (А. К. Голиченков, М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, О. И. Крассов и др.). Так, по мнению А. К. Голиченкова, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности» являются легальными, общеупотребительными. Под обеспечением экологической безопасности он понимает «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле — сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности».

Рассматривая соотношения легальных понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», Т. В. Петрова считает их нетождественными. Задачи обеспечения экологической безопасности, по ее мнению, «несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде».

Бринчук М. М. под обеспечением экологической безопасности понимает «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц». В своих трудах он выделяет в качестве самостоятельной сферы регулирования и самостоятельного института экологического права — «правовой режим экологически неблагополучных территорий», где подробно рассматривается система нормативных актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения промышленной безопасности высокорисковых объек­тов.

По мнению Н. Н. Веденина, «экологическая безопасность» как самостоятельный институт экологического права представляет собой систему норм права, регулирующих однородный круг общественных отношений, обладающих известным единством и спецификой.

Эти нормы права обладают единством, выражающимся, прежде всего, в наличии общих принципов правового регулирования, общих целях и задачах. Для этих норм права как единого и самостоятельного института экологического права должна быть характерна и определенная структура, и известная иерархия, а также наличие основополагающего законодательного акта. К сожалению, в настоящее время в данной сфере отношений еще нет должного единства.

Безусловно, правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться, по нашему мнению, вне контекста общих требований экологического законодательства. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные повышенной степенью опасности. Кроме того, «центральным направлением обеспечения экологической безопасности являет­ся деятельность по защите населения и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера».

Следует согласиться с мнением С. Н. Русина о необходимости разработки ясных представлений о конституционном термине «обеспечение экологической безопасности» и о его содержании. Без этого невозможны разработка научно обоснованной государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и кодификация законодательства об охране окружающей среды.

Интерес к этой проблеме объективно обусловлен несколькими факторами (причинами). К таковым можно отнести:

— нерешенность вопроса о том, в какой части экологическая безо-пасность являет­ся элементом государственной (на­цио­наль­ной) безо-пасности;

— отсутствие доктринальной характеристики отношений в сфере обеспечения экологической безопасности, что выливается в неопределенность и формально-­юридического закрепления их регулирования нормами той или иной отрасли права;

— назревшую потребность уточнения определения экологической безопасности, содержащегося в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»;

— отсутствие легального определения термина «обеспечение экологической безопасности» и попытки в связи с этим рассматривать его в узком смысле только лишь как деятельность (цель деятельности), осуществляемую в рамках законодательства об охране окружающей среды.

Обеспечение экологической безопасности — деятельность по предотвращению экологических угроз. Основным содержанием деятельности по обеспечению экологической безопасности являет­ся предотвращение негативного воздействия окружающей природной среды на жизненно важные интересы человека, общества и государства. Речь идет о негативном воздействии природной среды, претерпевшей неблагоприятные для человека изменения в результате хозяйственной или иной деятельности, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Объек­тами обеспечения экологической безопасности выступают человек с его интересами и потребностями в благоприятных природных условиях, а через человека — общество и государство.

Как видно из проведенного «понятийного» анализа «экологической безопасности», главным являет­ся отсутствие строгих, установленных и поддерживаемых государством критериев экологической безопасности.

Для нас употребление термина «экологическая опасность» целесообразно и оправдано, прежде всего, с точки зрения:

— выделения особо рисковых, потенциально опасных видов недропользования;

— оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении недропользования

— всестороннего анализа и прогнозирования наиболее крупных и ресурсоемких проектов недропользования с точки зрения экологической и энергетической безопасности

— создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения «экологических рисков в недропользовании.

Для понимания отношения государства к экологическим проблемам следует процитировать главные документы, к каким, несомненно относится Стратегия на­цио­наль­ной безопасности, Экологическая доктрина, Стратегия экологической безопасности и др.

На состояние экологической безопасности негативное влияние оказывают истощение запасов минерально-­сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и «хищнического» природопользования, преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов, наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов. Проблемы в области экологии обостряются в связи с наличием значительного количества экологически опасных производств, нехваткой мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления, а также в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств. Усилению действия этих факторов способствует недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

В целях противодействия угрозам в области экологической безо-пасности и рационального природопользования Стратегия на­цио­наль­ной безопасности Российской Федерации выделяет меры, реализуемые органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества и направленные:

— на стимулирование внедрения инновационных технологий и развития экологически безопасных производств;

— на развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

— на создание удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления;

— на строительство и модернизацию очистных сооружений, а также внедрение технологий по снижению объема выбросов вредных веществ и сточных вод;

— на повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий техногенных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций;

— на ликвидацию вредных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также на реабилитацию территорий и акваторий, загрязненных в результате такого воздействия, в том числе при осуществлении военной деятельности;

— на минимизацию ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых, и рекультивацию нарушенных земель;

— на развитие системы государственного экологического контроля и надзора, государственного мониторинга окружающей среды, животного и растительного мира, земельных ресурсов, на осуществление контроля радиационно, химически и биологически опасных отходов, обеспечение соблюдения санитарно-­эпидемиологических и санитарно-­гигиенических стандартов в отношении питьевой воды, атмосферного воздуха и почв;

— на повышение требований экологических стандартов и создание системы экологических фондов;

— на развитие системы особо охраняемых природных территорий, в том числе морских, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем;

— на развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе в целях снижения экологических рисков на приграничных территориях Российской Федерации.

Важным аспектом проблемы обеспечения экологической безопасности являет­ся учет ее принципов. Принципы экологической безопасности впервые были закреплены в Постановлении Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 29 декабря 1992 г. «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества» и определены как «общие принципы формирования на­цио­наль­ной политики в области экологической безопасности»1 и включали:

— приоритет безопасности для жизни и здоровья личности и общества в целом, общечеловеческих ценностей перед любыми другими сферами деятельности;

— суверенитет государства над природными ресурсами;

— непричинение ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции Государства;

— взаимная консультация заинтересованных государств в си­туа­циях, развитие которых создает или может создавать угрозу экологической безопасности;

— согласование государственного механизма возмещения ущерба;

— неотвратимость ответственности за ущерб, причиненный трансграничным загрязнением (загрязнитель платит);

— солидарная ответственность за причиненный вред государствами-­участниками;

— платность природопользования;

— согласование экологической политики государств;

— согласование законодательной политики государства в области обеспечения экологической безопасности;

— взаимопомощь государств при ликвидации последствий и предупреждении экологического бедствия;

— широкое участие в международной деятельности в области экологической безопасности;

— разрешительный порядок осуществления производственной и другой деятельности, способной создавать угрозу экологической безопасности населения или территории;

— обязательность государственной экологической и санитарно-­эпидемиологической экспертизы всех проектов строительства, реконструкции и производства любой продукции;

— государственная поддержка мероприятий по оздоровлению среды обитания человека;

— организация системы государственного экологического мониторинга состояния окружающей природной среды;

— обеспечение полной, достоверной и своевременной информированности граждан, учреждений и организаций об угрозах экологической безопасности;

— гласность планов осуществления деятельности, способной угрожать экологической безопасности населения, общества или природной среды.

В связи с усложнением экологических отношений, стремительным развитием экологического законодательства и права данные принципы объективно требуют уточнения и развития. В настоящее время принципы экологической безопасности населения и территорий представлены в различных законодательных актах. Так, например, основные принципы охраны окружающей среды сформулированы в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; принципы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций — в Федеральном законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

С учетом действующих нормативных правовых актов основные принципы экологической безопасности населения и территорий могут быть сформулированы следующим образом:

— соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

— научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и обеспечения экологической безопасности населения и территорий;

— мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуаций проводятся заблаговременно и направлены на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь;

— объем и содержание мероприятий экологической безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств;

— охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения экологической безопасности населения и территорий;

— ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение экологической безопасности населения и территорий на соответствующих территориях;

— информация в области экологической безопасности населения и территорий, а также о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в этой области являет­ся гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

— организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

— международное сотрудничество Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности населения и территорий.

Вопросы обеспечения экологической безопасности неотделимы от проблем обеспечения на­цио­наль­ной безопасности. Федеральный закон «О безопасности» № 390-Ф3 экологическую безопасность выделил как самостоятельного вида безопасности, наряду с общественной, информационной, экономической, энергетической безопасностью и др.

При этом в комплексе различных видов безопасности, составляющих национальную безопасность, экологическая безопасность занимает особое место. Это обусловлено рядом объективных причин.

1. Экологическая безопасность связана с охраной и использованием важнейшего базиса, главного источника жизнедеятельности всего населения окружающей природной среды.

2. Обеспечение экологической безопасности представляет собой важное и необходимое условие решения экономических, социальных, политических и иных проблем, стоящих перед страной.

3. Экологический кризис по своим масштабам и последствиям часто может представлять значительно большую опасность, чем, например, экономический, а его преодоление может продлиться как несколько десятков лет, так даже и несколько столетий.

4. Сложность, многоаспектность, глубина и масштабность экологических проблем превращают экологическую безопасность в наиболее значимую задачу в нынешних реалиях развития государства

Экологическая безопасность охватывает сегодня биологические, химические, физические, психосоциальные аспекты. Правовое регулирование строится на комплексном подходе, связанным с окружающей средой, плохими гигиеническими и жилищными условиями, а также сельскохозяйственным и промышленным загрязнением воздуха, воды, продуктов питания и почвы. Кроме того, сельское хозяйство и производство продуктов питания из-за увеличения численности населения и спроса на душу населения создает дополнительную нагрузку на окружающую среду. Отдельные вопросы регулирования этих проблем решают такие федеральные законы как: «О развитии сельского хозяйства» от 29 декабря 2006 № 264-ФЗ, «О мелиорации земель» от 10 января 1996 № 4-ФЗ, «О санитарно-­эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 № 52-ФЗ и др. Загрязнение удобрениями или биологическими отходами пищевой, бумажной и других отраслей промышленности также может оказывать вредное воздействие на водные пути, сокращая уловы рыбы и других пищевых организмов.

Загрязнение может нанести вред окружающей среде и обществу, но возмещение этого вреда не очень обременяет бизнес в финансовом отношении, за исключением случаев масштабных аварий. Это особенно очевидно, когда промышленность жизненно важна для местной экономики или на­цио­наль­ных приоритетов и существует высокая степень терпимости к экологическому вреду, который она наносит. Так ст. 23.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» и Постановление Правительства РФ от 9 декабря 2020 № 2055 «О предельно допустимых выбросах, временно разрешенных выбросах, предельно допустимых нормативах вредных физических воздействий на атмосферный воздух и разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух» предусматривают механизм временно разрешенных выбросов и сбросов при невозможности соблюдения допустимых нормативов.

Урбанизация — одна из важнейших характеристик современного мира. Однако урбанизация часто пагубно сказывается на окружающей среде. В большей или меньшей степени строительство надлежащего жилья и городской инфраструктуры, а также регулирование дорожного движения отстают от роста городов. Это привело к множеству проблем с природными объек­тами.

Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 № 190-ФЗ включает меры по предотвращению угроз для окружающей среды. Профилактика проблем включает принятие мер на разных этапах строительства: выбор места размещения объек­та; подбор строительных конструкций (достаточные размеры, использование долговечных строительных материалов, адекватная защита конструкций от неблагоприятных природных явлений); строительство (предотвращение строительных дефектов); техническое обслуживание. Особую роль необходимо отвести для региональных нормативов градостроительного проектирования, которые должны экономическую деятельность подчинить потребностям окружающей среды и рассматривать ее как совокупность ограниченных ресурсов, которую необходимо интегрировать в строительную деятельность.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 300 «О государственной программе Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объек­тах» основная задача для экологической безопасности сегодня — найти баланс между экономической реальностью и необходимостью защиты своего населения, охраной окружающей среды и будущего, зная, что в долгосрочной перспективе затраты будут еще выше и что вред, скорее всего, будет необратимым.

Эффективность обеспечения экологической безопасности, уровень этой безопасности в значительной мере зависят от результативности государственной политики, осуществляемой в области на­цио­наль­ной безопасности и устойчивого социально-­экономического развития России2.

1.2. Cтратегическое планирование в сфере обеспечения экологической безопасности населения и территорий

Государственная политика в области обеспечения экологической безопасности населения и территорий являет­ся частью системы на­цио­наль­ной безопасности Российской Федерации и представляет собой совокупность экономических, правовых, социально ориентированных, биологических, санитарно-­эпидемиологических, санитарных, фитосанитарных, административно-­организационных, военных, финансовых, коммуникационных, информационных и других мер, направленных на защиту населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных производственных, технологических, биологических факторов, на предотвращение экологических угроз, на создание и развитие системы экологического мониторинга, оценки рисков, на осуществление межгосударственного и международного сотрудничества в области экологической безопасности.

Государственная политика в области обеспечения экологической безопасности населения и территорий предусмотрена целым рядом документов стратегического планирования3, разработка которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»4. Целевые ориентиры, задачи и направления государственной политики в экологической сфере предусматриваются в документах федерального уровня, разрабатываемым в рамках целеполагания, по отраслевому и территориальному принципу (стратегиях, концепциях, доктринах, основах), реализация которых происходит в документах планирования и программирования.

Разработка этих документов соответствует нормам Конституции РФ, предусматривающим отнесение к ведению Российской Федерации установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития (п. е ст. 71), финансирование федеральных программ по экологическому и санитарно-­эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41). Важное значение для экологического стратегирования федерального уровня имеют поправки, внесенные в Конституцию РФ5 в части обеспечения Правительством РФ проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды (п. в ст. 114), осуществлению мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным (е.5 ст. 114).

Документы стратегического планирования (стратегии, прогнозы социально-­экономического развития, государственные программы) разрабатываются также на региональном уровне, что соответствует конституционному закреплению в совместном ведении Российской Федерации и субъек­тов РФ вопросов природопользования; сельского хозяйства; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (п. д ст. 72).

Разработка муниципальных документов стратегического планирования (стратегий и прогнозов социально-­экономического развития, муниципальных программ) осуществляется в рамках вопросов местного значения, в том числе по благоустройству территории, организации мероприятий по охране окружающей среды (в границах муниципального, городского округа, а также межпоселенческого характера), участию в организации деятельности в области твердых коммунальных отходов, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объек­тах, охране их жизни и здоровья; участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа; созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-­оздоровительных местностей и курортов местного значения6.

Документы стратегического планирования особо актуальны как для сферы природопользования и охраны окружающей среды, так и для обеспечения экологической безопасности. Это связано прежде всего с остротой проблем окружающей среды, но также обусловлено экологическими рисками (обеспечением экологической безопасности) для всего населения, а также территорий.

Такой подход заложен в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р7, определяющей цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. Ее стратегической целью являет­ся сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Соответственно в основных направлениях, приоритетах и средствах реализации государственной политики в области экологии прослеживается наряду с охраной окружающей среды также экологическая безопасность, в том числе для населения и территорий: оценка и снижение экологических рисков здоровья населения; переселение населения из зон экологического бедствия, техногенных и природных катастроф, не поддающихся реабилитации; выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; реабилитация территорий и акваторий, подвергшихся негативному влиянию хозяйственной деятельности, в том числе радиационному и химическому воздействию;, загрязненных в процессе функционирования объек­тов ракетно-­космической и атомной отраслей промышленности и др.

Наряду с Экологической доктриной базовыми для документов стратегического планирования также являются Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30 апреля 2012 г.)8, Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176)9, Основы государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года (утверждены Указом Президента РФ от 11 января 2018 г. № 12), а также другие территориальные, отраслевые концепции, стратегии, программы в области социально-­экономического развития, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности10.

Стратегической целью государственной политики в области экологического развития являет­ся решение социально-­экономических задач, обеспечивающих сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Государственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности являет­ся частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и проводится федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

В качестве основных приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности, в частности, можно выделить:

— совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности;

— внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств;

— развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения, таких отходов;

— ликвидация негативных последствий воздействия антропогенных факторов на окружающую среду;

— повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиационно, химически и биологически опасных отходов;

— строительство и модернизация очистных сооружений;

— развитие системы экологического образования и просвещения, повышение квалификации кадров в области обеспечения экологической безопасности и др.

Стратегия экологической безопасности Российской Федерации к внутренним вызовам экологической безопасности относит увеличение объема образования отходов производства и потребления при низком уровне их утилизации. Вопросы загрязнения окружающей среды отходами производства и потребления в Российской Федерации приобретают катастрофический масштаб. К числу основных задач, путем решения которых должно быть обеспечено достижение целей государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, относится повышение уровня утилизации отходов производства и потребления путем развития системы эффективного обращения с ними, создания индустрии их утилизации, в том числе повторного применения. Среди основных механизмов реализации государственной политики особенно выделяется создание удовлетворяющих современным экологическим требованиям и стандартам объек­тов, используемых для размещения, утилизации, переработки и обезвреживания отходов производства и потребления, увеличение объема повторного применения отходов за счет субсидирования и предоставления налоговых и тарифных льгот.

На необходимость обеспечения требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами обращается внимание и в иных ключевых программных документах, в которых выражены основные направления государственной экологической политики Российской Федерации11.

Стратегией экологической безопасности определены механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности, среди которых:

— принятие мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, разработка долгосрочных стратегий социа

...