Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Шпаковский

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

         Ж13

Авторы: Н. Г. Жаворонкова, Ю. Г. Шпаковский

Рецензенты:

Боголюбов С. А. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ;

Крассов О. И. — доктор юридических наук, профессор кафедры земельного и экологического права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Монография посвящена актуальным проблемам обеспечения экологической безопасности при осуществлении интеграционной деятельности Российской Федерации в рамках Всемирной торговой организации и Единого экономического пространства. Издание подготовлено преподавателями Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Это первое в нашей стране монографическое исследование проблем обеспечения экологической безопасности в новых условиях страны – участника Всемирной торговой организации и Единого экономического пространства.

Законодательство приводится по состоянию на май 2016 г.

Монография может быть полезной для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников, занимающихся проблемами экологической безопасности и охраны окружающей среды в современных условиях интеграционной деятельности России, а также для специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления, работников образовательных учреждений и центров повышения квалификации, подготовки и переподготовки кадров в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г., 2016

© ООО «Проспект», 2016

ВВЕДЕНИЕ

Вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО) — это принятие Россией действующих правил этой организации в различных областях деятельности, прежде всего в международной торговле, включая правила, относящиеся к экологической безопасности и охране окружающей среды. Причем в современных условиях важными в деятельности ВТО становятся именно экологические аспекты, так как фактически любые меры по защите окружающей среды или здоровья человека связаны с экологическими стандартами, правилами, нормами, введением ограничений или запретов, которые так или иначе затрагивают международную торговлю. При этом иногда бывает трудно оценить даже правомерность и обоснованность введения этих мер как на национальном, так и на международном уровне, не говоря уже о ситуациях, когда под флагом борьбы за экологию государства принимают откровенно протекционистские и дискриминационные для движения товаров решения¹.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о соотношении норм соглашений ВТО, регулирующих международную торговлю, и деятельности (норм), направленных на регулирование экологической безопасности, охраны окружающей среды, которые содержатся как во внутренних правовых актах государств — членов ВТО, так и в многочисленных международных соглашениях по охране окружающей среды, заключенных вне рамок ВТО.

Коллизии и пробелы в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при реализации соглашений в рамках ВТО вызывают объективную необходимость в анализе и систематизации действующего правового регулирования, а также совершенствовании действующего законодательства и правоприменительной практики.

Решение указанных проблем обусловливает необходимость проведения комплексного анализа норм международного права, федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, правоприменительной практики с целью выработки практических рекомендаций, направленных на совершенствование рассматриваемого вида деятельности.

Опыт, накопленный за время членства России в ВТО, к сожалению, недостаточен для глубоких и принципиальных оценок, но он дает возможность ретроспективного подхода и анализа основных тенденций, трендов развития. По мнению Н. А. Соколовой, «устойчивое развитие в рассматриваемой области, оче­видно, не может быть достигнуто путем установления преимущества для торговых или экологических интересов. Следова­тельно, важно найти между ними баланс, когда цели развития должны достигаться путем использования мер поддержки и международного сотрудничества»².

Необходимо в очередной раз вспомнить высказывание премьер-министра РФ Д. А. Медведева, подчеркнувшего, что вступление и членство в ВТО — это не «преимущества» и «недостатки», но только инструмент. Использование этого инструмента может быть эффективным или неэффективным. Что касается обеспечения экологической безопасности, как и любой иной «безопасности», это вопрос не ВТО, а исключительно нашей стратегии и тактики членства в ВТО. Есть многочисленные примеры как успешного, так и не очень существования стран в рамках ВТО. Для нас особенно важно найти те «точки роста», «точки устойчивости», которые позволяют успешно гармонизировать национальное законодательство и правоприменение в такой деликатной сфере, как экологическая безопасность.

Анализ эффективности работы системы государственных органов управления, нормотворческой и правоприменительной деятельности в новых условиях страны — участника ВТО в столь специфической сфере — экологической безопасности может дать определенные ответы на вопросы совершенствования правовых и экономических механизмов в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Глава 1.
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ

Вопросам безопасности, в том числе экологической, любое государство уделяло и уделяет большое внимание. В Российской Федерации экологическая безопасность (в виде определения или правовой категории) закреплена в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Определение не совсем точное, так как требует дополнительного толкования таких сложнейших понятий, как «защищенность природной среды», «жизненно важные интересы человека», «негативная и иная деятельность». Неточность, «размытость» определения, многовариантность трактования свидетельствуют как о сложности самого понятия «экологическая безопасность», так и его новизне.

В определении также отсутствуют критерии «безопасности — опасности». В «чистом» виде экологической как «безопасности», так и «опасности» не существует. Есть относительные условия и относительные категории, которые могут меняться во времени в связи с новыми знаниями, обстоятельствами, подходами. Важны критерии и отношение общества к ним.

Парадоксально, но факт, что в современной правовой литературе гораздо глубже разработана тема экологической «безопасности», чем «опасности». Применительно к природопользованию, экологии (понимая под этим состояние окружающей среды) употребление словосочетания «экологическая опасность» довольно сложно, так как по аналогии с определением «военная, пожарная, химическая …опасность» — это угроза, исходящая «от» предмета, стоящего перед «опасностью»³. В этом контексте получается, что «экологическая опасность» — это «опасность, исходящая от экологии», что несколько абсурдно. Тем не менее в нормативных актах широко применяется термин «экологическая безопасность», понимаемая даже шире, чем приведенное определение. По сути, речь идет о всеобъемлющем термине, включающем в себя весь спектр жизнедеятельности, в том числе охраны окружающей среды. В равной мере и «состояние защищенности» некорректно, так как отсутствует нормативно определенный и фактически проверяемый статус «защищенности». Даже если определить «состояние экологической опасности», то для многих сфер жизнедеятельности эти критерии будут настолько различны, что потеряется всякий смысл. Из определения также следует, что достичь и поддерживать такое состояние безопасности можно путем просто надлежащего исполнения экологических требований, т. е. мер охраны окружающей среды в целом, при условии, что такие требования идеально сбалансированы в целой системе права⁴. Понятие «безопасность» проникло практически во все сферы законодательства, но оно не содержит ни самостоятельного значения, ни отдельной статьи, которые бы определяли специальные, дополнительные к иным требованиям в области охраны окружающей среды, требования в области обеспечения экологической безопасности. Понятие «экологическая безопасность» хотя и не обладает собственным уникальным содержанием, но служит весомым фактором для конструирования общих, выходящих за термин «охрана окружающей среды» требований к обеспечению условий и общих правил обеспечения «безопасности»⁵.

Проблемами экологической безопасности ученые-правоведы занимаются достаточно давно. Много споров в части определения «экологическая безопасность».

Многие авторы считают, что экологическая безопасность является самостоятельным объектом правового регулирования наряду с охраной окружающей среды и рациональным природопользованием (А. К. Голиченков, М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, О. И. Крассов и др.)⁶. Так, по мнению А. К. Голиченкова, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности» являются легальными, общеупотребительными. Под обеспечением экологической безопасности он понимает «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле — сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности»⁷.

Рассматривая соотношения легальных понятий «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», Т. В. Петрова считает их нетождественными. Задачи обеспечения экологической безопасности, по ее мнению, «несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рацио­нального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы человека, проживающего в этой среде»⁸.

М. М. Бринчук под обеспечением экологической безопасности понимает «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц»⁹. В своих трудах он выделяет в качестве самостоятельной сферы регулирования и самостоятельного института экологического права «правовой режим экологически неблагополучных территорий», где подробно рассматривается система нормативных актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения промышленной безопасности высокорисковых объектов¹⁰.

По мнению Н. Н. Веденина, «экологическая безопасность как самостоятельный институт экологического права представляет собой систему норм права, регулирующих однородный круг общественных отношений, обладающих известным единством и спецификой.

Эти нормы права обладают единством, выражающимся прежде всего в наличии общих принципов правового регулирования, общих целях и задачах. Для этих норм права как единого и самостоятельного института экологического права должна быть характерна и определенная структура, и известная иерархия, а также наличие основополагающего законодательного акта. К сожалению, в настоящее время в данной сфере отношений еще нет должного единства»¹¹.

Безусловно, правовое обеспечение экологической безопасности не может рассматриваться, по нашему мнению, вне контекста общих требований экологического законодательства. В то же время обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные повышенной степенью опасности. Кроме того, «центральным направлением обеспечения экологической безопасности является деятельность по защите населения и территорий от аварий и катастроф природного и техногенного характера»¹².

Следует согласиться с мнением С. Н. Русина о необходимости разработки ясных представлений о конституционном термине «обеспечение экологической безопасности» и о его содержании. Без этого невозможны разработка научно обоснованной государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и кодификация законодательства об охране окружающей среды¹³.

Интерес к этой проблеме объективно обусловлен несколькими факторами (причинами). К таковым можно отнести:

— нерешенность вопроса о том, в какой части экологическая безопасность является элементом государственной (национальной) без­опасности;

— отсутствие доктринальной характеристики отношений в сфере обеспечения экологической безопасности, что выливается в неопределенность, и формально-юридического закрепления их регулирования нормами той или иной отрасли права;

— назревшую потребность уточнения определения экологической безопасности, содержащегося в Федеральном «Об охране окружающей среды»;

— отсутствие легального определения термина «обеспечение экологической безопасности» и попытки в связи с этим рассматривать его в узком смысле только лишь как деятельность (цель деятельности), осуществляемую в рамках законодательства об охране окружающей среды.

С. Н. Русин считает, что понимание экологической безопасности как элемента, составной части национальной безопасности требует дополнительного обоснования¹⁴. Анализируя мнения различных ученых, он пишет, что разброс мнений о соотношении понятий «охрана природы» и «обеспечение экологической безопасности» обусловлен и Федеральным от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который определил экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. При этом указанное определение содержит как минимум две системные неточности, которые обусловили многообразие подходов как ученых, так и органов государственной власти к использованию этих терминов. Первая заключается в том, что объектом обеспечения экологической безопасности названа природная среда. Если экологическая безопасность — элемент национальной безопасности, то объект установлен неверно. Вторая проблема определения состоит в том, что объектами обеспечения экологической безопасности указан только человек и не указаны общество и государство, их экологические интересы.

С. Н. Русин считает, что стоит устранить эту неопределенность, допущенную законодателем. Экологическая безопасность — состояние защищенности человека, общества и государства от экологических угроз. Обеспечение экологической безопасности — деятельность по предотвращению экологических угроз¹⁵. Основным содержанием деятельности по обеспечению экологической безопасности является предотвращение негативного воздействия окружающей природной среды на жизненно важные интересы человека, общества и государства. Речь идет о негативном воздействии природной среды, претерпевшей неблагоприятные для человека изменения в результате хозяйственной или иной деятельности, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий¹⁶. Объектами обеспечения экологической безопасности выступают человек с его интересами и потребностями в благоприятных природных условиях, а через человека — общество и государство.

Как видно из проведенного «понятийного» анализа «экологической безопасности», главным является отсутствие строгих, установленных и поддерживаемых государством критериев экологической безопасности.

В ракурсе требований и правил ВТО строгое определение термина «экологическая опасность» является ключевым, так как позволяет понять основы национального законодательства и требования, предъявляемые к агентам экономических отношений.

Для нас употребление термина «экологическая опасность» целесообразно и оправдано прежде всего с точки зрения:

— выделения особорисковых, потенциально опасных видов недро­пользования;

— оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении недропользования;

— всестороннего анализа и прогнозирования наиболее крупных и ресурсоемких проектов недропользования с точки зрения экологической и энергетической безопасности;

— создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения экологических рисков в недропользовании.

Для понимания отношения государства к экологическим опасностям следует процитировать главные документы, к каким, несомненно, относятся Стратегия национальной безопасности, Экологическая доктрина, проект Стратегии экологической безопасности и др.

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации¹⁷ стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются:

— сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики;

— ликвидация экологического ущерба от хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Кроме того, на состояние экологической безопасности негативное влияние оказывают истощение запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, в том числе в результате неэффективного и «хищнического» природопользования, преобладание в экономике добывающих и ресурсоемких отраслей, большой удельный вес теневой экономики в сфере использования природных ресурсов, наличие экологически неблагополучных территорий, характеризующихся высокой степенью загрязнения и деградации природных комплексов. Проблемы в области экологии обостряются в связи с наличием значительного количества экологически опасных производств, нехваткой мощностей по очистке атмосферных выбросов, промышленных и городских сточных вод, по обработке, обезвреживанию, утилизации, размещению и переработке твердых отходов производства и потребления, а также в связи с загрязнением окружающей среды, вызванным трансграничным переносом токсичных веществ, возбудителей инфекционных заболеваний и радиоактивных веществ с территорий других государств. Усилению действия этих факторов способствует недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

В целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования Стратегия национальной безопасности Российской Федерации выделяет меры, реализуемые органами государственной власти и местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества и направленные:

— на стимулирование внедрения инновационных технологий и развития экологически безопасных производств;

— на развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления;

— на создание удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления;

— на строительство и модернизацию очистных сооружений, а также внедрение технологий по снижению объема выбросов вредных веществ и сточных вод;

— на повышение технического потенциала и оснащенности сил, участвующих в мероприятиях по предотвращению и ликвидации негативных экологических последствий техногенных катастроф и иных чрезвычайных ситуаций;

— на ликвидацию вредных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, а также на реабилитацию территорий и акваторий, загрязненных в результате такого воздействия, в том числе при осуществлении военной деятельности;

— на минимизацию ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых, и рекультивацию нарушенных земель;

— на развитие системы государственного экологического контроля и надзора, государственного мониторинга окружающей среды, животного и растительного мира, земельных ресурсов, на осуществление контроля радиационно, химически и биологически опасных отходов, обеспечение соблюдения санитарно-эпидемиологических и санитарно-гигиенических стандартов в отношении питьевой воды, атмосферного воздуха и почв; на повышение требований экологических стандартов и создание системы экологических фондов;

— на развитие системы особо охраняемых природных территорий, в том числе морских, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем;

— на развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе в целях снижения экологических рисков на приграничных территориях Российской Федерации.

Важным является то, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации¹⁸ уточняет понятийный аппарат рассматриваемого вида деятельности. Так, национальная безопасность рассматривается как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации.

Экологическая безопасность включена в число основных видов безопасности наряду с общественной, информационной, экономической, энергетической безопасностью и др.

Важными являются подходы к формированию организационно-правовых основ обеспечения экологической безопасности, изложенных в проекте Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г.¹⁹

Проблемы разработки Стратегии неоднократно поднимались руководством государства. Так, в ноябре 2013 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации Президент отметил, что «Россия обладает колоссальным и разнообразным природным потенциалом, природными ресурсами. У нас расположены уникальные экосистемы, влияющие на устойчивость природы всей нашей планеты, и мы обязаны сохранить это богатство, обеспечить экологический баланс, а значит, повысить качество жизни наших граждан»²⁰. Президент Российской Федерации поручил Правительству разработать проект Стратегии обеспечения экологической безопасности страны. В настоящее время проект Стратегии разработан Минприроды России и проходит согласование в федеральных органах исполнительной власти.

В стране еще в 2002 г. была принята Экологическая доктрина. Но законодательная база для эффективного управления в этой сфере так и не сформирована. Стратегия экологической безопасности должна придать всей работе в области охраны окружающей среды системную основу.

Под экологической безопасностью в проекте Стратегии понимается состояние защищенности человека, общества и государства от угроз, вызываемых изменениями окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности, а также природных явлений.

Представленный вариант стратегии, как отмечают ее разработчики, содержит системный анализ состояния экологической безопасности Российской Федерации, тенденции ее изменения с выделением внешних и внутренних (потенциальных и реальных) угроз. Здесь также указаны цели, приоритеты и задачи обеспечения экологической безопасности, способы их эффективного достижения на период планирования до 2025 г., выделены показатели и определены планируемые результаты.

В качестве стратегических целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования в проекте документа названы защищенность природной среды, граждан, хозяйствующих объектов, общества и государства в целом от негативных последствий и потенциальных угроз, которые связаны с изменениями окружающей среды, а также ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности. Намечены и финансовые ориентиры.

Экологическая безопасность — явление не абстрактное. На практике состояние окружающей среды оказывает самое непосредственное влияние на качество жизни населения. В документе на этот счет приведены вполне конкретные показатели. Взять, к примеру, состояние атмосферного воздуха. Согласно проекту стратегии удельный объем выбросов от стационарных источников и автомобильного транспорта на душу населения с текущего значения — 0,212 тонн/человек на конец 2025 г. уменьшится до 0,150 тонн/человек; удельный объем выбросов парниковых газов на единицу валового внутреннего продукта (текущее значение — 45,7 тонн СО₂-эквивалента/миллион рублей, прогноз на конец 2025 г. — 35,0 тонн СО₂-эквивалента/миллион рублей). Это лишь некоторые показатели улучшения качества жизни населения.

Выделены вызовы и угрозы экологической безопасности Российской Федерации. Показано, что Россия сталкивается как с вызовами, перед которыми стоят все страны мира, так и с вызовами, обусловленными внутренними факторами.

Среди внешних факторов выделены следующие:

— недобросовестное использование иностранными или транснациональными бизнес-структурами национальных природных ресурсов;

— ведение экологически неоправданной хозяйственной деятельности;

— попытки размещения на территории страны экологически опасных производств и отходов;

— вероятность импорта продукции, представляющей повышенную опасность для окружающей среды и населения, как в товарном виде, так и в виде, потерявшем потребительские свойства.

Более того, среди основных внешних угроз экологической безопасности деятельность России в ВТО несет потенциальную опасность²¹:

— неконтролируемого ввоза в Россию пищевых продуктов с ГМО. Ввоз из Европы цветочной продукции с грубыми нарушениями фитосанитарных норм многократно пресекался карантинными органами;

— закрытие мировых рынков для российских товаропроизводителей, поставляющих продукцию, не соответствующую международным или национальным экологическим стандартам, развитие аналогичных тенденций в отношении экспорта технологий.

К внутренним вызовам экологической безопасности относятся:

— преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики;

— высокая степень износа основных производственных фондов и низкий уровень технологической модернизации экономики;

— низкий уровень затрат на охрану окружающей среды;

— большое число опасных производственных объектов;

— неликвидированные объекты накопленного экологического ущерба.

В проекте Стратегии экологической безопасности акцентировано внимание, что в условиях экономических санкций против Российской Федерации ограничен доступ к финансово-кредитным инструментам, имеется вероятность формирования различных видов барьеров, направленных на ограничение импорта в Россию экологически чистых инновационных технологий, материалов и оборудования, которые могут быть использованы для повышения уровня экологической безопасности.

Представляют интерес три сценария реализации Стратегии экологической безопасности, в зависимости от экономической ситуации в стране и в мире, а также от международной политической ситуации: пессимистический, реалистический и оптимистический.

Пессимистический сценарий предусматривает значительное сокращение финансирования государственных программ и федеральных целевых программ, мероприятия которых направлены на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации. Он предусматривает также отказ от принятия новых программ в данной сфере, отказ от реализации каких-либо долгосрочных масштабных проектов, направленных на повышение уровня экологической безопасности.

Государственная поддержка отраслей экономики, в том числе промышленности (в виде предоставления государственных гарантий, субсидирования части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным для реализации инвестиционных проектов, льготного или отсроченного налогообложения, освобождения от таможенных сборов, передачи средств, полученных в виде платы за воздействие на окружающую среду в распоряжение производственных структур, ускоренной амортизации и др.), будет осуществляться в минимальных масштабах или не осуществляться совсем. Соответственно будет заморожена или аннулирована значительная часть региональных и корпоративных программ, направленных на повышение уровня экологической безопасности. Практически прекратится внедрение в производство новой продукции, новых или модернизированных технологических процессов, в том числе наилучших доступных технологий. В целом это приведет к снижению объемов промышленного производства и консервации существующей структуры производства, практически не будет происходить обновление производственных фондов. При снижении валовых выбросов загрязняющих веществ, сбросов сточных вод, объемов образования отходов производства тенденция на снижение удельных показателей всех видов воздействия на окружающую среду будет отсутствовать. Повышается вероятность возникновения аварийных и чрезвычайных ситуаций.

При реалистическом сценарии государственные программы Российской Федерации и федеральные целевые программы, мероприятия которых направлены на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, будут обеспечены финансированием с учетом приоритизации мероприятий и повышения эффективности использования средств федерального бюджета. Принятие новых государственных программ Российской Федерации, региональных и корпоративных программ будет зависеть от условий социально-экономического развития. Государственная поддержка отраслей экономики и природоохранной сферы останется на текущем уровне.

При этом сценарии будет наблюдаться определенный рост экономики и промышленного производства. Внедрение инновационных технологий, переход на наилучшие доступные технологии будет происходить в ограниченных масштабах. Будет наблюдаться тенденция на увеличение или стабилизацию валовых выбросов загрязняющих веществ, сбросов сточных вод, объемов образования отходов, при этом удельные показатели воздействия на окружающую среду будут иметь тенденцию к умеренному снижению. Вероятность возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций будет оставаться на высоком уровне.

При оптимистическом сценарии государственные программы Российской Федерации и федеральные целевые программы, мероприятия которых направлены на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, будут выполнены в полном объеме и при необходимости пролонгированы с включением дополнительных мероприятий, сформированных на основе анализа вызовов и угроз экологической безопасности Российской Федерации. Возможно принятие новых государственных программ Российской Федерации. В широких масштабах будет происходить формирование и реализация соответствующих региональных и корпоративных программ. Благодаря значительной финансовой поддержке государства повсеместно на предприятиях различных отраслей экономики будет происходить реконструкция и перевооружение производств с ориентацией на внедрение экологически безопасных и наилучших доступных технологий. Число аварий и чрезвычайных ситуаций будет снижено до приемлемого уровня.

Переход на путь экологически устойчивого развития приведет к снижению как абсолютных, так и удельных показателей воздействия на окружающую среду. Значительно снизится число городов, в которых имеется превышение санитарно-гигиенических нормативов по загрязняющим веществам в атмосферном воздухе. Увеличится число поверхностных водных объектов, вода которых пригодна для питьевого водоснабжения. Сократится площадь территории, занятой санкционированными и несанкционированными объектами по размещению отходов. Наметится тенденция снижения заболеваемости, обусловленной загрязнением окружающей среды.

В проекте Стратегии экологической безопасности выделены основные инструменты реализации государственной политики в рассматриваемой области:

— стратегическая экологическая оценка стратегии социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации, социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, включающих инвестиционные проекты хозяйственной и иной деятельности в различных секторах экономики;

— оценка воздействия на окружающую среду, позволяющая выявлять виды негативного воздействия на окружающую среду на всех этапах подготовки к осуществлению хозяйственной и иной деятельности;

— государственная (строительная) экспертиза, экологическая экспертиза (государственная и общественная) и экспертиза промышленной безопасности проектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, имеющие задачей исключение строительства (реконструкции, расширения, перевооружения) объектов, функционирование которых представляет опасность для природной среды и населения как в штатном режиме, так и из-за возможности возникновения неконтролируемых аварийных ситуаций;

— система технических регламентов, содержащих обязательные требования экологической безопасности;

— лицензирование видов деятельности, потенциально опасных для окружающей среды и населения, имеющее задачей исключить участие в хозяйственной или иной деятельности организаций, не имеющих условий для безопасного ведения работ;

— экологический надзор (контроль), имеющий задачей предупреждение, выявление и прекращение видов деятельности, наносящих вред окружающей среде;

— экологический мониторинг (мониторинг окружающей среды), осуществляемый для получения информации, необходимой для принятия управленческих решений при планировании и ведении хозяйственной и иной деятельности;

— экологический аудит, используемый для оценки риска экологической безопасности осуществляемой хозяйственной деятельности;

— экологическая сертификация, демонстрирующая соответствие деятельности предприятия законодательству в сфере охраны окружающей среды.

Ответственный подход в сфере экологии государство при этом намерено поддерживать на принципах государственно­-частного партнерства. К тому же в стране предполагается сформировать рынок экологически чистой продукции. Так что передовые в плане охраны окружающей среды предприятия смогут воспользоваться еще и маркетинговыми преимуществами. А это непосредственно связано с реализацией соглашений в области ВТО.

Экологическая доктрина Российской Федерации²² выделяет ряд факторов «экологической опасности».

Так, к числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся:

— рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов;

— увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей;

— деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как следствие — невозможность существования человеческой цивилизации;

— возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли;

— возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф;

— недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации;

— продолжающиеся военные конфликты и террористическая дея­тельность.

К числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации относятся:

— преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;

— низкая эффективность механизмов прир

...