Конституционное право Российской Федерации

Учебное пособие

Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
И. А. Ракитская

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

К65

Авторы:

Кузнецова Т. О., кандидат юридических наук, доцент – главы 3–5;

Кремянская Е. А., кандидат юридических наук, доцент – главы 6–9;

Молчаков Н. Ю., кандидат юридических наук, доцент – главы 1, 2;

Ракитская И. А., кандидат юридических наук, доцент – главы 10–12.

Рецензенты:

Березко В. Э., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного управления Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России, ответственный секретарь журнала «Право и управление. XXI век»;

Фомичева О. А., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой уголовно-правовых дисциплин юридического факультета филиала Московского финансово-юридического университета в городе Орске.

Учебное пособие подготовлено сотрудниками кафедры конституционного права Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации. Пособие охватывает основополагающие вопросы конституционного права России и освещает наиболее важные институты этой отрасли, такие как предмет, метод и система конституционного права Российской Федерации, характеристика действующей Конституции Российской Федерации, основы конституционного строя Российской Федерации, конституционно-правовые основы статуса личности, федеративное устройство, избирательное право и избирательная система, организация высших и местных органов власти, конституционно-правовые основы судебной власти и прокуратуры.

Учебное пособие написано с учетом проведенной в Российской Федерации в 2020 г. конституционной реформы, на основе действующих нормативных актов, а также практики Конституционного Суда Российской Федерации (по состоянию на 1 января 2022 г.).

УДК 342(075.8)

ББК 67.400я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Глава 1. ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Предмет и метод конституционного права как отрасли национального права

Система национального права любого государства представляет собой его внутреннюю структуру и подразумевает выделение самостоятельных отраслей права. Традиционно изучение конституционного права как отрасли национального права начинается со спора о терминах: «конституционное право» или «государственное право»? Однако если с точки зрения становления конституционализма (особенно в контексте становления конституционной регламентации правового статуса личности) данный спор и имеет содержательное значение, то в современном мире эти термины могут использоваться как синонимы. Выбор же в пользу одного из них объясняется национальными традициями конкретных государств.

Конституционное право является ведущей отраслью права любого государства и может быть определено как совокупность норм права, которыми регламентированы важнейшие общественные отношения, связанные с правовым статусом личности и организацией публичной власти. Нормы конституционного права регулируют взаимодействие личности и общества, личности и государства, общества и государства. Особенностью конституционного права как отрасли является то, что ее нормы, с одной стороны, создаются государством, а с другой – призваны ограничивать деятельность государства для сохранения автономии личности и защиты его права и свобод.

Являясь отраслью публичного права, конституционное право регламентирует общественные отношения, складывающиеся вокруг трех элементов Российской Федерации как государства – территории, населения и публичной власти.

Действующая Конституция 1993 г. (ст. 67) и соответствующие источники конституционного права (Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и др.) закрепляют территориальный передел суверенитета Российской Федерации. В то же время целый ряд положений Конституции 1993 г. и принятые в ее развитие акты федерального законодательства определяют территориальное устройство Российской Федерации.

Конституционное право регламентирует права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод, конституционные обязанности, а также правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, беженцев, лиц, обладающих политическим или временным убежищем на территории Российской Федерации. Отдельное внимание уделяется и механизмам, обеспечивающим функционирование в Российской Федерации гражданского общества, хотя сам термин в Конституции 1993 г. не упоминается.

Нормами конституционного права урегулирован вопрос организации публичной власти на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальном уроне. При этом такие нормы закрепляют как общие принципы организации публичной власти (принцип разделения властей, принцип демократического государства, принцип федерализма и др.), так и детально регламентируют порядок деятельности органов публичной власти всех уровней и механизмы их взаимодействия между собой.

Общественные отношения, непосредственно регулируемые нормами конституционного права Российской Федерации, можно условно разделить на две группы: 1) общественные отношения, связанные с правовым статусом личности, основами взаимодействия личности с институтами гражданского общества и органами публичной власти, и 2) общественные отношения, связанные с организацией и функционированием самой публичной власти. Налицо дуализм в предмете конституционно-правового регулирования, который, в свою очередь, порождает дуализм метода правового регулирования указанных общественных отношений. Основой регламентации отношений, связанных с организацией и функционированием публичной власти, является принцип «все, что прямо не разрешено, то запрещено». Реализация этого принципа возможна только посредством императивного метода правового регулирования. В то же время нормы, регламентирующее правовой статус личности, покоятся на принципе «все, что прямо не запрещено, то разрешено». В силу этого обстоятельства конституционное право допускает и применение диспозитивного метода правового регулирования.

Конституционное право Российской Федерации отражает мировую тенденцию к расширению предмета конституционно-правового регулирования. Все больше и больше явлений общественной, политической или экономической жизни современного общества закрепляются на уровне конституции или иных источников конституционного права. При этом эта тенденция проявляется как в процессе внесения изменений в Конституцию 1993 г. (особенно в 2014 и 2020 гг.), так и в результате развития федерального законодательства, нормы которого относятся к конституционному праву. В ходе реформы 2020 г. конституционной регламентации подверглись такие вопросы, как правопреемство Российской Федерации и СССР, защита исторической правды, социальное партнерство и др. В то же время реформа потребовала корректировки существующего и принятия нового федерального законодательства. Например, необходимые изменения были внесены в Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», а порядок формирования и функционирования Государственного совета был урегулирован отдельным федеральным законом, принятым в развитие новой конституционной нормы (Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»).

Конституционное право Российской Федерации в силу особого места Конституции 1993 г. в системе источников национального права определяет и общие принципы регламентации общественных отношений, которые затем получают свое развитие в нормах иных отраслей права. Например, конституционно закрепленное право на труд выступает в качестве основы трудового права, а свобода предпринимательской деятельности –предпринимательского права. В то же время отношения в сфере труда или предпринимательской деятельности непосредственно в предмет конституционного права не входят. Конституционная регламентация затрагивает такие отношения лишь потому, что Конституция 1993 г. наряду с соответствующим отраслевым законодательством выступает в качестве источника трудового или предпринимательского права, закрепляя общие принципы парового регулирования трудовых отношений или осуществления предпринимательской деятельности. В доктрине отмечается, что взаимодействие конституционно-правового и иного отраслевого правового регулирования по целому ряду вопросов приводит к возникновению в системе российского права совпадающих или комплексных правовых институтов. Например, институт собственности регламентируется нормами конституционного и гражданского права, институт государственной гражданской службы – нормами конституционного и административного права, институт двойного гражданства – норами конституционного и международного права.

§ 2. Система конституционного права Российской Федерации

Конституционное право, как и любая иная отрасль национального права Российской Федерации, имеет свою внутреннюю структуру. В ее рамках выделяются соответствующие группы норм, регламентирующие определение блоки общественных отношений, которые объединяются в подотрасли, институты и субинституты конституционного права. Вопрос о том, образует ли отдельная группа норм отдельную подорасль или институт, отдельный институт или субинститут конституционного права является в большей степени доктринальным, а следовательно, и предметом дискуссии в науке конституционного права. Например, М. В. Баглай (Председатель Конституционного Суда Российской Федерации в 1997–2003 гг.)1 и С. М. Шахрай (один из авторов текста Конституции 1993 г.)2 в структуре конституционного права выделяют исключительно конституционно-правовые институты. С. А. Авакьян разделяет конституционное право Российской Федерации на одиннадцать подотралслей, которые объединяют отдельные конституционно-правовые институты3. Авторы одного из академических курсов по конституционному праву выделяют восемь подотраслей конституционного права Российской Федерации, состоящих из интегрированных в них конституционно-правовых институтов, а также институты конституционного права, непосредственно входящих в систему конституционного права4. Указанный плюрализм мнений о внутренней структуре конституционного права Российской Федерации видных отечественных конституционалистов проистекает из дискуссий о системе права современного государства, которые ведутся в рамках теории государства и права.

Исходя из текста Конституции 1993 г. в системе конституционного права Российской можно выделить следующие основные институты: 1) основы конституционного строя; 2) правовой статус человека и гражданина; 3) федеративное устройство; 4) избирательное право; 5) президентская власть; 6) законодательная власть; 7) исполнительная власть; 8) судебная власть и прокуратура; 9) публичная власть субъектов Российской Федерации; 8) местное самоуправление; 9) конституционные поправки и пересмотр конституции. В рамках перечисленных институтов существуют и свои субинституты. Например, в рамках избирательного права – субинститут выборов Президента и субинститут выборов депутатов Государственной Думы, в рамках правового статуса человека и гражданина – субинституты, объединяющие нормы, регламентирующие реализацию конкретных прав и свобод (субинститут права на жизнь, права на образование, свободы собраний и т.д).

Нормы конституционного права Российской Федерации.

В российском конституционном праве его нормы разделяются на три самостоятельных блока – нормы конституционного материального права, нормы конституционного процессуального права и нормы конституционного коллизионного права. Большинство норм, образующих данную отрасль, являются материальными нормами, закрепляющими права и обязанности субъектов конституционно-правовых отношений. Структура норм конституционного материального права отличается от аналогичных норм иных отраслей российского права отсутствием такого элемента как санкция. Существующие исключения лишь подтверждают общее правило и относятся к нормам, содержащим виды и меры конституционно-правовой ответственности. В то же время нормы конституционного материального права в большинстве обеспечиваются санкциями, которые содержатся в уголовном, гражданском или административном законодательстве. Например, нормы главы 19 Уголовного кодекса Российской Федерации закрепляют санкции за совершение преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина. Норма ст. 5.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях содержит санкцию за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Санкция, подразумевающая возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, закрепляется в Гражданском кодеке Российской Федерации и тесно связана со ст. 53 Конституции 1993 г. («каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц»).

Предметом регулирования норм конституционного процессуального права выступают отношения, которые складываются в процессе применения материальных норм конституционного права. Например, нормами конституционного процессуального права урегулированы вопросы, связанные с гарантиями прав и свобод человека, отрешением Президента Российской Федерации от должности, порядком формирования и деятельности Совета Федерации и Государственной Думы, порядком внесения изменений в действующую Конституцию и др.

Нормы, направленные на разрешения противоречий между действующими источниками права, регламентирующими одни и те же общественные отношения, составляют предмет коллизионного регулирования в конституционном праве. Такие нормы имеют особую структуру, состоят из объема и коллизионной привязки. Например, ч. 4 ст. 15 Конституции 1993 г. закрепляет положение, согласно которому в случае коллизии между нормой международного договора и нормой национального закона, применению подлежит норма международного договора. В ч. 6 ст. 76 содержится норма, разрешающее противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, принятым по вопросу его ведения. Приоритет в этом случае отдается нормативному правовому акту субъекта.

Особое место в конституционном праве Российской Федерации занимают нормы-цели, нормы-принципы и нормы-дефиниции, что в свою очередь подчеркивает аксиологическую направленность данной отрасли права. По сути, в рамках таких положений авторы текста конституции закрепляют конкретные траектории развития государства и общества. Так, в ст. 2 Конституции 1993 г. содержится положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а в ст. 67.1 – указание на то, что «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство». Данные нормы не порождают конкретных правоотношений и включены в текст Конституции, с одной стороны, для психологического воздействия на людей, а с другой – для закрепления фундаментальных принципов, определяющих содержание правового регулирования в различных отраслях российского законодательства.

Особенность норм, содержащихся непосредственно в тексте Конституции 1993 г., является их разная юридическая сила. Во-первых, нормы первой, второй и девятой главы не могут быть изменены иначе, как путем принятия новой Конституции, что отличает их положение в тексте Конституции 1993 г. от норм, содержащихся в остальных главах. Во-вторых, фундаментальные принципы российского конституционализма, содержащиеся в первой главе Конституции 1993 г. («Основы конституционного строя») обладают повышенной юридической защитой (не могут быть изменены иначе, как путем принятия новой конституции) и высшей по отношению к другим конституционным положениям юридической силой (ч. 2, ст. 16).

§ 3. Наука конституционного права в России

В истории науки конституционного права в России выделяются три периода: 1) дореволюционный; 2) советский; 3) постсоветский. Определяющее влияние на содержание научных изысканий отечественных правоведов в каждом из указанных периодов в первую очередь оказывала общественно-политическая обстановка в стране. Основное внимание в дореволюционной науке уделялось вопросу перехода от абсолютной монархии к конституционному государству со всеми вытекающими отсюда последствиями для общества и государства, в советской науке – созданию конституционного права нового типа в рамках Советского государства, в современной науке – становлению в России демократического и правового государства.

Дореволюционный период в науке конституционного права характеризуется тем, что взгляды отечественных конституционалистов развивались в ходе критики ведущих европейских юристов того времени – А. Аффольтера, Л. Дюги, Г. Еллинека, О. Гирке, В. Орландо и др. Данное обстоятельство значительно укрепило теоретический потенциал русских правоведов и позволило разработать оригинальные концепции применительно ко многим проблемам конституционного права. Внимание было уделено таким вопросам как понятие конституционного государства, государственного органа, государственной власти, союзного государства, гражданства (подданства), правового статуса личности. Многие из высказанных позиций не утратили своей актуальности и сегодня, а труды А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Ф. Ф. Кокошкина, Н. И. Лазаревского, А. И. Елистратова, А. А. Жилина составляют золотой фонд российской науки конституционного права5.

В русской дореволюционной науке конституционного права в целом господствовал формально-догматический метод, в рамках которого основное внимание уделялось юридическому конструированию отдельных норм и институтов, что отражало общеевропейскую тенденцию к формализации науки конституционного права в рассматриваемый период. В силу этого обстоятельства русскими конституционалистами было разработано понимание государства как системы норм, регулирующих его статус в качестве субъекта права или правоотношения. Именно по этой причине основной вклад русская дореволюционная наука конституционного права внесла в разработку общей теории конституционного права и конституционной догматики.

Советский период в истории науки конституционного права можно охарактеризовать двумя тенденциями. Во-первых, советская наука конституционного права приобрела ярко выраженный социологический оттенок, проистекающий из марксистко-ленинской методологии познания государственно-правовых явлений сквозь призму их классовой сущности. Во-вторых, советские правоведы занимались конструированием конституционно-правовых институтов нового типа, основывая свои теоретические построения на отрицании целого ряда концепций (разделение властей, парламентаризм, федерализм), свойственных буржуазному конституционализму. В то же время критический анализ, предлагаемый советскими правоведами, несмотря на ярко выраженный идеологический характер, имел и целый ряд преимуществ, которые позволяли увидеть в тех или иных институтах буржуазного конституционного права определенные недостатки. Выводы, к которым приходили советские конституционалисты, основывались на глубоком сравнительно-правовом анализе конституционного опыта значительного количества зарубежных государств. В силу этого обстоятельства достижения советской науки конституционного права не утратили своей актуальности и сегодня6.

На начальном этапе своего развития советская наука конституционного права была представлена такими крупными исследователями, как Д. Я. Магеровский, Е. Б. Пашуканис, П. И. Стучка, М. А. Рейснер, А. Я. Вышинский. В послевоенный же период в СССР постепенно стали формироваться отдельные научные школы в области конституционного права на базе крупных юридических факультетов или научно-исследовательских учреждений. Такие школы сложились в Московском, Ленинградском, Томском, Казанском и других Университетах. В частности, проблемам советского конституционного права и государственного строительства свои исследования посвятили С. С. Кравчук, Г. В. Барабашев, Л. Д. Воеводин, Д. Л. Златопольский, Н. Я. Куприц, К. Ф. Шеремет, А. И. Ким, А. М. Барнашов, В. Ф. Волович, В. М. Гершенев, Б. С. Железнов, А. М. Каримов и другие правоведы. На кафедре государственного права МГИМО долгое время занимался преподавательской и исследовательской работой один из крупнейших советских специалистов в области конституционного права А. И. Лепешкин.

Постсоветский (современный) период в развитии науки конституционного права России отличает методологический плюрализм подходов к изучению конституционно-правовых институтов. Современному российскому конституционалисту свободно доступны как работы своих дореволюционных коллег, так и зарубежных авторов. Набирает популярность изучение институтов российского конституционного права сквозь призму зарубежного опыта и общих тенденций в развитии конституционного права. Существующие на сегодняшний день школы изучения конституционного права России существуют практически на всех крупных юридических факультетах ведущих университетов страны. Учебные курсы по российскому конституционному праву, подготовленные М. В. Баглаем, С. А. Авакьяном, О. Е. Кутафиным и Е. И. Козловой уже выдержали несколько изданий. Активно разрабатываются как общие проблемы конституционного права (Т. Я. Хабриева, Н. А. Богданова, М. А. Краснов, Ж. И. Овсепян, Д. Г. Шустов и др.), так и вопросы, связанные с конкретными институтам российского конституционного права (С. А. Белов, В. А. Виноградов, В. В. Комарова, В. А. Кряжков, С. В. Нарутто, А. А. Троицкая, И. А. Умнова-Конюхова и др.). На кафедре конституционного права МГИМО создано уникальное направление по изучению конституционно-правового механизма осуществления внешней политики Российской Федерации, представленное в первую очередь многочисленными публикациями профессора Е. Я. Павлова.

Одной из основных тенденций в развитии современной российской науки конституционного права является укрепление ее межотраслевых и междисциплинарных связей. С одной стороны, изучение правового регулирования смежных или комплексных правовых институтов требует осуществления исследования на стыке конституционного права и целого ряда отраслевых юридических наук. С другой стороны, нормы конституционного права не существуют вне действительности, которую они призваны регламентировать. В силу этого актуальность приобретают исследования, в рамках которых в рассмотрение конституционно-правовых феноменов привносятся достижения иных гуманитарных наук – политологии, социологии, экономики и др. Существуют и примеры использования в конституционно-правовых исследованиях и количественных методов, например, при анализе решений органа конституционной юстиции. Рассматриваемые тенденции прослеживаются и в зарубежной конституционно-правовой науке.

Особо место в исследования по конституционному праву занимает и проблематика соотношения конституционного права и конституции, как ядра национальной правовой системы, и международного права. В российской, как и в зарубежной доктрине, популярность набирает учение о конституционной идентичности (самобытности) каждого национального правопорядка, что корректирует традиционные подходы к действию норм международного права в правовых системах отдельных государств.

§ 4. Методология науки конституционного права

При изучении норм и институтов конституционного права Российской Федерации применяются общенаучные и специально-юридические методы. К первой группе относятся такие способы и приемы познания права как индукция, дедукция, синтез, анализ, системно-структурный метод и др. К специально-юридическим методам, которые применяет наука конституционного права, следует отнести формально-догматический метод, историко-правовой метод, сравнительно-правовой метод и социологический метод.

При помощи формально-догматического метода происходит изучение норм конституционного права с точки зрения принципов и правил юридической техники, их закрепления в конституции и иных источниках конституционного права. Данный метод является господствующим в современной отечественной конституционно-правовой науке, а результаты, полученные при его применении, дополняются путем использования иных специально-юридических методов.

Применение историко-правового метода в первую очередь связано со стремлением исследователей понять выбор в пользу тех или иных конституционно-правовых регуляторов при создании текста конституции или принятии иного источника конституционного права. В современной отечественной науке конституционного права данный метод активно используется О. Г. Румянцевым и М. А. Митюковым, в частности, при рассмотрении вопросов, связанных с созданием Конституции 1993 г. и заключением Федеративного договора в 1992 г.

Сравнительно-правовой метод в работах, посвященных конституционному праву Российской Федерации, используется в следующих случаях. Во-первых, при рассмотрении того или иного института конституционного права Российской Федерации в контексте зарубежного опыта или общих тенденций развития конституционного права на современном этапе. Во-вторых, при изучении международного значения Конституции 1993 г. В-третьих, в контексте использования правовых позиций зарубежных и международных судебных органов в практике Конституционного Суда Российской Федерации.

Социологический метод применяется для рассмотрения «живого» конституционного права, т.е. правоприменительной практики, которая складывается вокруг норм Конституции 1993 г. и иных источников конституционного права. Наиболее активно этот метод в отечественной доктрине конституционного права использовал в своем семитомном исследовании «Живое конституционное право России в решениях Конституционного Суда» Д. Г. Шустров.

§ 5. Конституционное право Российской Федерации как учебная дисциплина

Конституционное право Российской Федерации является первой из отраслевых юридических дисциплин, с которой знакомится будущий юрист. Академический курс представляет собой совокупность базовых знаний об основных источниках и институтах российского конституционного права. Цель курса – формирование у студентов соответствующих представлений о конституционном праве как ведущей отрасли национального права и конституции как основном законе государства, обладающем особыми юридическими свойствами. В силу этого обстоятельства освоение курса конституционного права Российской Федерации является необходимой предпосылкой для дальнейшего изучения иных отраслевых юридических дисциплин, а также международного права.

Конституционное право Российской Федерации как учебная дисциплина нетождественно науке конституционного права, несмотря на их тесную взаимосвязь. Поэтому в рамках академического курса основное внимание уделено не изучению научных дискуссий вокруг тех или иных проблем, а рассмотрению позитивного конституционного права и соответствующей правоприменительной практики. В противном случае академический курс конституционного права превратился бы в дисциплину, посвященную изучению теоретических подходов к отдельным спорным вопросам конституционного права.

Основными средствами изучения конституционного права как учебной дисциплины являются, с одной стороны, сама Конституцию 1993 г., иные источники конституционного права, правоприменительная практика, а с другой – учебная литература и научно-практические комментарии. Знание же доктринальных подходов не является определяющим критерием эффективного освоения дисциплины, но всегда является дополнительным преимуществом при рассмотрении того или иного вопроса.

Глава 2. ИСТОЧНИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Система источников конституционного права Российской Федерации

Нормы конституционного права находят свое выражение в различных формах, которые именуются источниками конституционного права.

Система источников конституционного права Российской Федерации определяется целым рядом факторов, проистекающих как из характерных черт правовой системы России в целом, так и особенностей ее конституционного развития:

Федеративное устройство Российской Федерации предопределяет разделение источников конституционного права в зависимости от уровня публичной власти (федеральные или субъектов Федерации), а также допускает возможность разграничения предметов ведения и полномочий в форме внутригосударственных нормативных договоров. Исходя из этого, представители конституционно-правовой доктрины предлагают выделять три группы источников конституционного права. Первую из них образуют федеральные источники конституционного права (принимаются федеральными органами государственной власти), вторую – федерально-региональные (внутригосударственные нормативные договоры, одной из сторон в которых выступает Федерация), третью – региональные (принимаются органами государственной власти субъектов Федерации).

Российская Федерация является государством, правовая система которого относится к романо-германской (континентальной) правовой семье. В силу этого обстоятельства судебные решения не могут рассматриваться в качестве источников права. Соответственно, постановления Конституционного Суда Российской Федерации или конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации представляют собой прецеденты толкования, а не судебные прецеденты. Принадлежностью России к романо-германской (континентальной) правовой семье объясняется и тот факт, что источниками российского конституционного права не являются правовая доктрина и устоявшаяся политическая практика (конституционные соглашения). Оба эти источника свойственны конституционно-правовым системам государств англо-американской правовой семьи.

Конституционному праву России практически неизвестен такой источник как правовой обычай, хотя факт его существования в системе источников российского конституционного права подтвержден в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П. Наиболее же известный пример конституционного обычая в зарубежных странах – открытие первого заседание парламента старейшим по возрасту депутатом – в России носит характер нормы позитивного конституционного права. Данное положение отражено в части 3 ст. 99 Конституции Российской Федерации 1993 г.

Ошибочным представляется встречающееся в конституционно-правой доктрине мнение о том, что одним из источников конституционного права России является естественное право. Концептуально Конституция 1993 г., как и конституции большинства современных государств, исходит из естественно-правового типа правопонимания. Статья 2 Конституции 1993 г. устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, часть 2 ст. 17 говорит о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, а в части 1 ст. 55 указывается, что перечисление в основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Приводимые конституционные положения служат подтверждением тому, что основные права и свободы имеют естественно-правовую природу, но не предают естественному праву статус источника конституционного права Российской Федерации.

В отличие от большинства правовых систем, относящихся к романо-германской (континентальной) правовой семье, в Российской Федерации не сложился такой источник конституционного права как акт делегированного законодательства. Речь идет о нормативном правовом акте, имеющем силу закона, но принимаемом не парламентом, а органом исполнительной власти. В силу этого система нормативных правовых актов, выступающих в качестве источников российского конституционного права, ограничивается только законами и подзаконными актами.

В России на федеральном уровне не получила своего развития идея о создании отдельных нормативно-правовых актов в форме кодексов, систематизирующих нормы конституционного права и образующих соответствующие конституционно-правовые институты. Примерами таких актов могут служить избирательные кодексы, известные конституционному праву целого ряда зарубежных государств. В Российской Федерации нормы избирательного права как института конституционного права нашли свое закрепление в целом ряде федеральных законов: Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральном законе от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. В то же время на уровне целого ряда субъектов избирательное законодательство систематизировано в форме кодексов. Например, в г. Москве (Закон г. Москвы от 06.07.2005 № 38 «Избирательный кодекс города Москвы»), Белгородской (Закон Белгородской области от 01.04.2005 № 182 «Избирательный кодекс Белгородской области») или Свердловской (Закон Свердловской области от 29.04.2003 № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области») областях.

В Российской Федерации допускается принятие нормативных правовых актов, содержащих нормы конституционного права, через референдум, проведение которого возможно на всей территории государства, в отдельных субъектах или муниципальных образованиях. Однако практика т.н. референдарных законов не получила своего развития на федеральном и региональном уровнях публичной власти. В то же время референдумы активно проводятся в муниципальных образованиях, но принимаемые на них нормативные правовые, как правило, касаются вопросов объединения или изменению границ муниципальных образований и, соответственно, не содержат норм конституционного права.

Российская Федерация исходит из примата (приоритета) применения норм международного права, что в свою очередь определят место норм международного права в национальной правовой системе. Согласно части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом Конституция 1993 г. обладает в правовой системе Российской Федерации высшей юридической силой (часть 1 ст. 15, ст. 79), а, следовательно, и приоритетом применения в случае коллизии с нормой международного права, что подтверждается соответствующей практикой Конституционного суда Российской Федерации (например, Постановление от 19.04.2016 № 12-П или Постановление от 19.01.2017 № 1-П).

Система источников конституционного права не ограничивается теми из них, которые непосредственно упомянуты в тексте Конституции 1993 г. К источникам российского конституционного права можно отнести акты Конституционного Собрания как органа учредительной власти многонационального народа России или декларации, которые активно принимались в процессе становления Российской Федерации как суверенного государства. Например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 г., Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г.

Особое место в системе источников конституционного права Российской Федерации занимают акты органов местного самоуправления, так как органы данного уровня публичной власти согласно ст. 12 Конституции 1993 г. не входят в систему органов государственной власти. В целом же вопрос о месте актов органов местного самоуправления в системе источников конституционного права России тесно связан с дискуссией о том, является ли муниципальное право отдельной самостоятельной отраслью российского права или представляет собой подотрасль конституционного права.

§ 2. Характеристика отдельных видов источников конституционного права Российской Федерации

Нормативно-правовые акты

Основным источником конституционного права Российской Федерации, предусмотренным Конституцией 1993 г., является нормативный правовой акт. Нормы конституционного права содержатся в федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах Российской Федерации, законах о поправках к Конституции, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства, постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации. При этом, в отличие от целого ряда постсоветских государств, в Российской Федерации так и не принят отдельный закон о нормативных правовых актах.

Федеральный конституционный закон принимается в особом порядке по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией 1993 г. (ст. 108). В зарубежных странах аналогом российских федеральных конституционных законов являются органические законы, принимаемые на основании отсылок в тексте основных законов этих государств. В то же время сами федеральные конституционные законы расширяют перечень вопросов, которые должны регулироваться посредством рассматриваемой формы нормативного правового акта. В частности, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрел принятие отдельного федерального конституционного закона о военных судах (ч. 3 ст. 22). Существуют и вопросы, прямо предусмотренные Конституцией 1993 г., по которым на сегодняшний день еще не приняты отдельные федеральные конституционные законы. Речь идет об изменении статуса субъекта Российской Федерации (часть 5, ст. 66) и созыве Конституционного Собрания (часть 3 ст. 135).

В Российской Федерации федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа сенаторов и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Затем в течение 14 дней он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации. Если Президент РФ в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального конституционного закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ. Если Конституционный Суд РФ подтвердит конституционность федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом соответствующего решения. Если Конституционный Суд не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания.

К вопросам, по которым должны быть приняты федеральные конституционные законы, Конституция Российской Федерации относит организацию и проведение референдума, государственную символику (герб, гимн, флаг), введение чрезвычайного и военного положения, организацию судебной системы, системы судов общей юрисдикции, арбитражных судов, конституционно-правовой статус отдельных органов государственной власти (Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека), порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта. При этом в рамках процедуры принятии субъекта в Российскую Федерацию или образования нового субъекта путем объединения существующих принимается отдельный федеральный конституционный закон. Например, Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» или Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа».

Согласно ст. 136 Конституции 1993 г. поправки к ней принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В то же время в Постановлении от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ» Конституционный Суд указал, что поправки к Конституции принимаются форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке, тем самым определив новый вид нормативного правового акта в системе источников конституционного права России и его отличительные юридические свойства. Процедура принятия поправок урегулирована отдельным Федеральным законом от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». В зарубежных странах аналогом предусмотренного ст. 136 закона о поправке к Конституции являются конституционные законы.

Множество ординарных законов (федеральных или законов Российской Федерации) содержат нормы, регулирующие отношения, которые входят в предмет конституционного права. Законы Российской Федерации приняты до вступления в силу Конституции 1993 г., некоторые из них имеют важное конституционное значение. Например, Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» или Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Количество федеральных законов, содержащих нормы конституционного права, весьма велико. Они принимаются простым большинством голосов депутатов Государственной Думы и сенаторов Российской Федерации.

Как правило, одно конституционное положение конкретизируется сразу в нескольких федеральных законах. Например, положение Конституции Российской Федерации, закрепленное в части 1 ст. 69, о гарантиях прав коренных малочисленных народах получает свое развитие в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», Федеральным законе от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а также в Федеральном законе от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Существуют и федеральные законы, которые восполняют реальные пробелы в тексте Конституции 1993 г. Например, часть 1 ст. 63 устанавливает возможность предоставления только политического убежища иностранным гражданам или лицам без гражданства. В то же время Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» расширяет перечень форм убежища, дополнительно предусматривая предоставление статуса беженца или временного убежища для иностранных граждан и лиц без гражданства.

Особое место в ряду федеральных законов занимают те из них, которые устанавливают общие принципы организации в той или иной сфере государственной жизни, являются следствием федеративного устройства России. К таковым, в частности, относятся Федеральный закон от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Положения указанных федеральных законов получают свое развитие в законодательстве субъектов Российской Федерации с учетом их региональных особенностей.

Промежуточное положение между законами и подзаконными актами в системе нормативных правовых актов как источников конституционного права занимают указы Президента Российской Федерации. Отличительная юридическая природа указов проистекает из того, что Президент Российской Федерации согласно Конституции 1993 г. не входит в исполнительную власть (ст. 11) и обладает особыми конституционными полномочиями как глава государства (ст. 80). В силу этого обстоятельства в ч. 3 ст. 90 содержится лишь указание на то, что указы не должны противоречить Конституции и федеральным законом. Никакой оговорки о подзаконном характере указов Президента данная статья не содержит. Конституционной истории современной России известен период т.н. «указного права», когда до принятия соответствующих федеральных законов те или иные вопросы регулировались указами главы государства. Распоряжения Президента Российской Федерации, как правило, не носят нормативный характер и содержат индивидуально определенные предписания.

Среди указов Президента особое конституционное значение имеют указы о структуре федеральных органов исполнительной власти, о введении чрезвычайного или военного положения, о внесении изменений в ст. 65 Конституции 1993 г. (изменение наименования субъекта Российской Федерации), о порядке предоставления политического убежища. Отдельно стоит отметить Указ Президента Российской Федерации от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Правительство Российской Федерации согласно Конституции 1993 г. на основании и во исполнение федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Как правило, нормы конституционного права содержатся в постановлениях, однако, существуют и нормативные распоряжения Правительства. Например, ограничения, связанные с правом иностранных граждан въезжать на территорию Российской Федерации в период пандемии COVID-19, были установлены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.03.2020 № 635-р «О временном ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства и временном приостановлении оформления и выдачи виз и приглашений».

Отдельным источником конституционного права, оформленным постановлением Правительства, является его регламент (Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»).

Нормативные правовые акты по вопросам своего ведения издают и федеральные министерства, однако, общественные отношения, которые они регулируют, входят в предмет административного права.

Помимо участия в законодательном процессе Государственная Дума и Совет Федерации издают постановления, представляющие собой особый вид нормативных правовых актов, содержащих нормы конституционного права. В частности, путем принятия постановлений утверждаются регламенты Государственной Думы и Совета Федерации.

Внутригосударственные нормативные договоры

Следующим источником конституционного права, возникновение которого предшествовало принятию Конституции 1993 г., является внутригосударственный нормативный договор. В конституционной истории суверенной России первым из таких источников конституционного права является Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в форме трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и тремя типами ее субъектов (республиками – краями, областями, городами федерального значения Москва и Санкт-Петербург – автономными округами и автономной областью). Конституция 1993 г. закрепила место Федеративного договора в системе источников конституционного права России, признав, что в случае коллизии между двумя документами, приоритет будет за Конституцией (п. 2, Раздела II). Это правило применимо ко всем внутригосударственным нормативным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции 1993 г. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться путем заключения внутригосударственных нормативных договоров. В 1994-1998 гг. было подписано 46 таких договоров, однако, на сегодняшний день регулирование федеративных отношений при помощи внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий прекращено. В то же время в современной России весьма активно применяются соглашения о разграничении полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция 1993 г. допускает возможность заключения договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, в состав которых этот округ входит (часть 4, ст. 66). Примером такого источника права может служить Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа о взаимодействии при осуществлении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации от 5 июня 2014 г.

В Российской Федерации, как и в любом федеративном государстве, существуют и внутригосударственные нормативные договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, соглашение между Думой Астраханской области и Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23 апреля 2015 г., направленное на развитие межпарламентских связей и обмен опытом между законодательными органами двух субъектов.

Международные договоры

В части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепляется положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Такую норму можно встретить во многих конституциях современных государств. Содержание упомянутой нормы позволяет рассматривать международные договоры, являющиеся составной части правовой системы России, в качестве источника конституционного права. Однако международный договор приобретает рассматриваемый статус только в результате выражения государством согласия на его обязательность путем ратификации или иным способом, предусмотренным Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. и Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

В первую очередь источниками конституционного права являются международные договоры в области защиты и поощрения прав человека – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах 1966 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и др. Такие договоры, став частью правовой системы Российской Федерации в результате их ратификации, содержат не только каталоги определенных групп прав и свобод, но и предоставляют гражданам России международные судебные (например, Европейский Суд по правам человека) и несудебные (например, Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет ООН по правам ребенка) гарантии прав человека. При этом согласно ст. 79 Конституции 1993 г. решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации.

Не менее важными с точки зрения конституционного права являются и те международные договоры, которые приняты в развитие ст. 67 Конституции 1993 г., состав территории Российской Федерации и ее права за пределами своей государственной территории. Например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. или Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

Несмотря на то, что постановления Конституционного Суда Российской Федерации или конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации не являются источниками конституционного права с формальной стороны, а представляют собой прецеденты толкования, их значение в развитии конституционного права России весьма велико. Правовые позиции, отраженные в постановлениях или отказных определениях Конституционного Суда Российской Федерации, имеют прецедентный характер. В то же время принцип прямого действия Конституции Российской Федерации реализуется в правоприменительный практике на основе Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудии».

Особое место в конституционном праве Российской Федерации занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенные в рамках реализации его полномочия по официальному толкованию текста Конституции Российской Федерации. В частности, его объектом стали положения следующих статей: 91, 92 (часть 2 и 3), 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4), 109 (часть 1), 71 (пункт «г»), 76 (часть 1), 112 (часть 1), 111 (часть 4), 125, 126, 127, 66 (часть 4), 107, 137 (часть 2), 136, 103 (часть 3), 105 (часть 2 и 5), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2), 105 (часть 4), 106.

Важно отметить, что при формировании своих правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации активно обращается к соответствующим решениям органов конституционной юстиции или высших судов зарубежных стран, а также международных судебных органов. Например, в Постановлении от 14.07.2015 № 21-П Конституционный Суд Российской Федерации обратился к практике органов конституционной юстиции ФРГ, Австрии и Италии, а также Верховного суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Однако такие обращения к практике зарубежных и международных судебных инстанций не делают эти решения источниками конституционного права Российской Федерации, так как ссылки на них содержатся не в резолютивной, а мотивировочной части соответствующих постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.

Принципы права

Источниками конституционного права Российской Федерации могут являться как общие принципы права, так и отраслевые принципы конституционного права. Обращение к первым из них возможно в случае необходимости разрешения коллизии между двумя нормативными правовыми актами либо в случае возникновения пробела в конституционно-правовом регулировании и существования единственной возможности его преодоления в форме аналогии права. В рамках конституционного коллизионного права могут применяться следующие общие принципы права: специальный закон отменяет общий закон (lex specialis derogat generali), позднейший закон отменяет более ранний закон (lex posterior derogat priori), общий закон не отменяет ранее принятого специального закона (lex posterior generalis non derogat priori speciali), высший по силе закон отменяет закон, низший по силе (lex superior derogat legi inferiori) и др. Использование же отраслевых принципов конституционного права возможно в случае обращения к аналогии права для преодоления пробелов в конституционно-правовом регулировании. Применение аналогии права в конституционном праве, как правило, встречается крайне редко, однако, такие примеры имеются в практике Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в своем Определении от 28.12.1995 № 122-О Конституционный суд Российской Федерации использовал аналогию права, сославшись на общий принцип конституционного и парламентского права о сохранении полномочий депутатов предыдущего созыва палаты парламента до начала работы нового созыва палаты парламента.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Субъекты Федерации имеют собственную структуру региональных источников конституционного права. В республиках в составе Российской Федерации действуют собственные конституции, в иных субъектах – уставы. Конституции республик принимались различными способами – законодательными органами (например, Башкортостан или Карелия), путем всенародного голосования (например, Ингушетия) или конституционными собраниями (например, Калмыкия или Марий Эл). В то же время уставы принимались законодательными органами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Конституции и уставы должны соответствовать Конституции 1993 г. Значительное количество норм конституционного права субъектов Российской Федерации содержится в региональных нормативных правовых актах – законах субъектов или актах органов исполнительной власти субъектов. Отдельное место в системе источников конституционного права субъектов Российской Федерации занимают упомянутые выше внутригосударственные нормативные договоры.

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Из этого конституционного положения вытекает право органов местного самоуправления издавать собственные нормативные акты. В частности, речь идет об уставах муниципальных образований, актах, принимаемых должностными лицами местного самоуправления, а также актах, принимаемых непосредственно населением муниципального образования. Акты органов местного самоуправления будут являться источниками конституционного права, если они регламентируют правовые отношения в сфере конституционного права.

Акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Глава 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА. ПОРЯДОК ИЗМЕНЕНИЯ И ПРИНЯТИЯ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ

§ 1. Понятие и признаки Конституции

Термин «конституция» происходит от латинского слова constitutio, что означает установление, устройство или учреждение. В Древнем Риме так называлась одна из разновидностей указов римских императоров. В современном мире Конституция является основным законом, который обладает высшей юридической силой.

Конституция Рос

...