Д. И. Артемова

Правовые основы стратегического развития субъектов Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А86

Автор:
Артемова Д. И., кандидат юридических наук, доцент кафедры «Правосудие» Пензенского государственного университета.

Рецензенты:
Комкова Г. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского;
Малый А. Ф., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета, заслуженный юрист Российской Федера

Монография имеет целью определить базовые основы правового регулирования стратегического развития субъектов Российской Федерации, обозначить его перспективы, сформулировать общие рекомендации по решению выявленных проблем.

Самостоятельными объектами исследования являются: правовые основы стратегического планирования; концепции «тройной спирали» и «умной специализации»; человеческий капитал как конституционная ценность; кластерная модель управления; реформы судебной власти в зеркале экономической конституции и др.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2020 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также научных работников и всех, кто интересуется вопросами взаимодействия права и экономики.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Артемова Д. И., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Экономическое развитие — одна из актуальнейших проблем любого государства. Для Российской Федерации данная тема имеет наивысшую оценку значительности по целому ряду обстоятельств. Налицо, во-первых, определенное технологическое отставание по многим направлениям. Кстати, это проявилось наиболее остро после введения санкционной политики в 2014 г., когда США и страны Европейского союза попытались отсечь наши предприятия от доступа к ряду инновационных продуктов. Отчасти разум у зарубежных партнеров возобладал: введение такого жесткого режима оказалось бы пагубным для многих стран. Но подобная ситуация показала уязвимость некоторых отраслей отечественного производства. Во-вторых, еще в начале 2000-х гг. Президент России В. В. Путин ставил задачу об удвоении ВВП (валового внутреннего продукта). Несмотря на определенные достижения, темпы роста экономики оставляют желать лучшего, что признается на самом высшем уровне власти. Это означает, что проблема экономического развития страны не просто не снимается с повестки дня, а становится именно стратегической. В-третьих, Россия, являясь федеративным государством, отличается от других федераций по многим ключевым показателям: территория, многонациональность, мультиконфессиональность, мультикультурализм и др. Неоднородность национально-­государственных образований порождает не только экономические, но и политические проблемы. Это предопределяет особое внимание к региональным проблемам.

На федеральном уровне законодательство создает определенные основы для стратегического развития страны. Принят ряд ключевых законодательных актов. Решению этой задачи подчинена деятельность центральных органов государства и системообразующих предприятий. Потенциал (на уровне правового поля) создан. Регионы (этот термин будем использовать как синоним субъекту Российской Федерации) на своем уровне также стремятся включиться в решение этой задачи, понимая, что развитие территории — элемент политического статуса (а зачастую и должностной «выживаемости» главы региона). Происходит определенный поиск: внедрение каких-то традиционных решений и собственных инициатив. Результат наблюдается различный. Некоторые регионы становятся флагманом развития, иные — в рядах отстающих (что и приводит к решению кадрового вопроса).

Во всем обозначенном процессе следует указать на один момент, который видится базовым, но которому уделяется не столь пристальное внимание. Те или иные аспекты экономического развития активно обсуждают экономисты, представляя при этом различные школы и различные программы. Юристам, к сожалению, отводится вторичная роль. Им уготована задача — оформить принятое решение в правовую оболочку. Как раз на этом этапе происходит определенный сбой. Есть некоторые разногласия между экономистами и юристами. Первые, рисуя идеальный проект, не всегда представляют трудности его практической реализации с учетом уже устоявшихся правовых институтов (и необходимости соблюдения действующего законодательства) и возможной ломки ключевых законодательных актов. Вторые, недопонимая, что от них хотят, придают собственную интерпретацию подготовленному экономическому проекту (объясняя это обязательностью следования «духу и букве закона»). Как итог: взаимные обвинения (и не всегда — конструктивный диалог). Для справедливости необходимо отметить: такое «разноотраслевое противостояние» характерно для многих стран, Россия — здесь не исключение.

В то же время экономическая наука выдвигает ряд значимых концепций, отражающих суть современного периода «новой промышленной революции». Одна из них заключается в ярком словосочетании — «тройная спираль». Сделаем ремарку: некоторые авторы добавляют уже четвертое звено (о чем будет указано в представленной монографии). Теория прошла определенную обкатку во многих странах. Ее автор, известный ученый Г. Беккер, неоднократно приглашался в Россию, где он от первого лица объяснял ее основные положения. Сейчас не будем пересказывать ключевые тезисы. Для того и подготовлена данная научная монография. В странах Европейского cоюза прошла апробацию идея «умной специализации», нацеленная на активизацию регионов (особенно испытывающих экономические трудности). Вышеуказанные доктрины анализируются российскими учеными, но, следует признать, юристами — в меньшей мере.

Представленное на суд читателя монографическое исследование посвящено правовым основам стратегического развития субъектов Российской Федерации. Следует сразу указать, что название отвечает тем формулировкам, которые приняты в российском законодательстве (о пафосе автор задумывался меньше всего). В книге можно найти юридический анализ тех тезисов, которые активно обсуждаются в мировой экономической доктрине. Автор попытался осуществить правовую экспертизу современных экономических наработок. Несмотря на то что тема права и экономики весьма популярна, системных работ в настоящее время не так и много. Отчасти Дарья Игоревна делает значительные экскурсы в расчеты и статистические данные, но они оправданны и уместны. Таким образом, монография найдет своего читателя, станет основой для дальнейшего совершенствования отечественного законодательства.

Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой
«Государственно-­правовые дисциплины»
Пензенского государственного университета
О. В. Романовская

Глава 1.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Правовые основы стратегического планирования в субъектах Российской Федерации

Хорошие законы могут исправить заблуждения в душе,
счастливо рожденной и невоспитанной;
но они не могут добродетелью оплодотворить худое сердце.
Г. Р. Державин

Современные условия, в которых развивается Россия, характеризуются постоянно возрастающей степенью неопределенности, риска, социально-­экономической и политической напряженности. Вся мировая экономика переживает кризисный период смены технологического уклада. В таких условиях требуется мобилизация внутренних резервов для устойчивого развития, а главное — четкая организация и управление всей государственной системой, начиная от предприятия, муниципального образования до страны в целом. В этой связи огромную актуальность приобретает вопрос о формировании целостной системы стратегического планирования, способствующей тесной координации между Федеральным центром, субъектами РФ, муниципалитетами и гражданским обществом в целом1. Эффективная система стратегического планирования позволит решить комплекс проблем пространственной организации территории и социально-­экономического развития страны и регионов, требующих в настоящее время особого внимания и усилий со стороны органов власти.

Необходимость формирования стратегической системы планирования в РФ возникла еще в период реформ, но действующие в то время нормативно-­правовые акты, регламентирующие этот процесс, не решали основных методологических проблем планирования и управления. До настоящего времени система государственного прогнозирования и планирования регулировалась Федеральным законом № 115 «О государственном прогнозировании и программах социально-­экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ)2. Основным механизмом реализации концепции являлись среднесрочные целевые программы. Такая система государственного прогнозирования и планирования была функциональна, но не отражала стратегический подход.

Отношение к планированию в Российской Федерации сталкивалось также со следующими глобальными факторами.

1. Государственное планирование в сфере экономики имело четкую ассоциацию с советской моделью управления. Е. И. Колюшин отмечал: «Планирование — центральное звено, сердцевина руководства народным хозяйством в условиях социализма. Оно выступает функцией руководства и управления народным хозяйством СССР. Планирование как функция руководства и управления народным хозяйством относится к надстроечным категориям. Оно детерминировано объективными экономическими законами, в первую очередь — законом планомерного развития, но не тождественно им. Вся наша плановая и хозяйственная деятельность должна строиться на прочном фундаменте объективных оценок, точной информации, на правильном использовании экономических законов социализма и достижений науки»3. Именно поэтому в процессе обсуждения проекта Конституции Российской Федерации были отвергнуты любые упоминания о плановой экономике и вмешательстве государства в свободу предпринимательства. В этой части основной закон нашей страны отличается максимальным либерализмом. Отсутствует любое упоминание о взаимоотношениях государства и экономики. Экономические основы конституционного строя сведены лишь к самым общим положениям о единстве экономического пространства, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности, праве частной собственности. Даже беглое обращение к конституционным актам зарубежных стран указывает на скудость такого регулирования.

2. В рамках мирового сообщества присутствует давнее противостояние различных подходов к формам воздействия государства на экономические отношения. В мировой научной литературе указывается на два мировых течения: кейнсианство и либертарианство. Основателем первого течения выступает Дж. М. Кейнс (его именем и названо направление), провозгласивший конец «свободному рынку» еще в середине прошлого столетия. Он выступал ярким сторонником прямого вмешательства государства в экономику, считая только его условием поступательного развития4. Либертарианцы представлены обширным кругом ученых-­экономистов, отталкивающихся от французского лозунга — «laissez faire», переводимого зачастую упрощенно как «меньше государства». Нельзя не отметить, что либертарианцы представлены целой плеядой нобелевских лауреатов — Ф. Хайек5, М. Фридман6, Д. Д. Стиглер7, Р. Талер8 и др.

3. Глобализация экономических рынков приводит к полномасштабным последствиям во всех сферах общественной жизни. В праве данный процесс именуется интернационализацией. Можно наблюдать также универсализацию государственных институтов и «ползучий» процесс передачи части суверенных полномочий различным международным организациям. Здесь следует сделать ремарку: ситуация с коронавирусной инфекцией внесла свои коррективы. Но, представляется: общую тенденцию бегство по «национальным квартирам» не предотвратит.

Представленные факторы, безусловно, влияют на общее отношение к государственному планированию. Получается, его осуществление зависит от включенности страны в интеграционные процессы, которые вряд ли можно заставить идти по национальным правилам. Исходя из этого, многие европейские страны формулируют приоритеты, выстраивают прогнозы, но не акцентируют внимание на закреплении каких-то плановых показателей. Российская экономика в этом аспекте не является исключением, хотя определенные коррективы внесены длительным процессом санкционного режима. В то же время мы переживаем период определенного становления (и в праве, и в экономике), когда стратегическое планирование (без подчинения экономических показателей роста формальным установлениям) будет оказывать благоприятное воздействие на плавный переход от социалистической модели к рыночному хозяйству. Тем более никто не отменял национальные особенности такого перехода, вносящего в него индивидуальные черты.

Новаторским шагом стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 18 июля 2019 г. № 183-ФЗ) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»9. Им установлены правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Через четыре года Президент РФ подписал Указ от 7 мая 2019 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в СМИ — Майский указ)10.

Россия вступила в новый этап своего развития, внешнее выражение которого состоит в росте показателей темпов экономического восстановления, стабилизации показателей инфляции, возрождении инвестиционной активности, изменении потребительских настроений в сторону отечественных производителей11. Для осуществления масштабных целей в развитии экономики, социальной сферы, науки, культуры и спорта были подготовлены 13 национальных проектов, устанавливающих амбициозные, прозрачные и понятные ориентиры для всей страны12.

Стратегическое планирование является основой взаимодействия множества внутренних и внешних экономических процессов, факторов и явлений.

Переход российской экономики к системе рыночных, к созданию реальных и надежных условий для обеспечения устойчивого экономического роста непосредственно зависит от многостороннего и целенаправленного регионов, от их оптимально сформированной стратегии13.

Стратегическое планирование осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне муниципальных образований. К документам стратегического планирования отнесены государственные программы Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальные программы14.

На сегодняшний день законодательная база для развития субъектов Российской Федерации на федеральном уровне почти сформирована, но она не в полной мере приспособлена к особенностям региона. В связи с этим трудности формирования соответствующего правового регулирования необходимо рассматривать с тенденций процесса расширения законодательства, базирующегося на прогнозах и стратегическом планировании. Поскольку такие документы-­основания, объединяя проблемы экономики, социальных основ, градостроительства и землепользования, имеют первостепенное значение для построения наиболее благоприятного климата развития территориальной единицы.

Документ стратегического планирования — это опора для создания и реализации стратегического плана социально-­экономического развития региона. В научной литературе отмечается, что в понимании стратегического планирования необходимо избежать двух крайностей: с одной стороны, понимания стратегического плана как обычного срочного плана, все особенности которого связаны исключительно с большим временным сроком, а с другой стороны, сведения стратегического плана к набору нечетко, лишь качественно охарактеризованных направлений социально-­экономического развития без указания каких-либо конкретных мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей15.

Стратегическое планирование — деятельность участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации16.

Анализ терминологии документов стран ближнего зарубежья, регламентирующих функционирование государственных систем стратегического планирования и прогнозирования, позволил сделать следующие выводы. В Республике Беларусь используются следующие понятия: прогноз социально-­экономического развития — система научно обоснованных представлений о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-­экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер по обеспечению их достижения.

В Республике Казахстан: система государственного планирования — это комплекс взаимосвязанных элементов, состоящий из принципов, документов, процессов и участников государственного планирования, обеспечивающий развитие страны на долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и краткосрочный (до 1 года) периоды17.

Стратегия — результат обобщенного определения долговременного курса (направления и характера) действий по выбору комплекса целей и решению соответствующих задач с документированием потребностей в изменениях свой­ств объекта (системы), с формированием целостного видения и ответственной реализацией изменений объекта (системы) в интересах субъекта деятельности (коллективного и/или индивидуального) с учетом перспективы долговременного развития18. В Стратегии важна новая реальность, которую регион может создать, каждый день, начиная делать что-то иначе в малом, совершая небольшие новые шаги. Именно эта новая реальность становится магнитом для будущего: для человека, для жителей, для инвесторов, для бизнеса.

С вступлением в силу Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на федеральном, региональном и муниципальном уровнях началась активная работа по формированию стратегий развития соответствующих территорий. Тем самым сформировалась новая система государственного планирования в условиях рыночной экономики19.

Построение федеративного государства в России, предоставившего субъектам РФ, органам местного самоуправления значительно больше прав и полномочий, привело к тому, что регионы превращаются в реальные субъекты экономических отношений и приобретают все более заметную роль в социально-­экономическом развитии общества. Наделение регионов относительной самостоятельностью, собственными источниками финансовых ресурсов позволяет обозначить четкую роль региона в системе общественных отношений20.

Стратегия должна носить характер программного документа, аккумулирующего все государственные программы региона с одной целью — рост социально-­экономических показателей и, как следствие, повышение качества жизни граждан.

9 октября 2019 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 28 сентября 2019 г. № 126921. Документ сокращает срок рассмотрения проекта стратегии социально-­экономического развития региона с пяти до трех месяцев. Также устанавливается, что замечания по проекту, указанные в заключениях, должны быть аргументированы и содержать ссылки на положения федеральных документов стратегического планирования, которым не соответствует проект, иначе они не будут приниматься к рассмотрению.

В принципе, за последнее время все субъекты Федерации приняли те или иные стратегии развития. Срок некоторых стратегий уже истек, и пришло время принимать новые, опирающиеся на принципы преемственности. Некоторые проекты уже находятся в первичном размещении на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации (Сахалинская область, Костромская область, Московская область, Ставропольский край, Тюменская область)22, учитывая цели и задачи, изложенные в Майском указе Президента России.

В отдельных регионах действует сразу несколько стратегий, разделенных по сферам действия. Условно, их можно разделить на следующие виды: стратегическое планирование развития региона (Пензенская область, г. Санкт-­Петербург, Ленинградская область, Иркутская область), стратегия инновационного развития (Пензенская область, Красноярский край, Удмуртская республика, Свердловская область), стратегия социально-­экономического развития (Республика Татарстан, Липецкая область, Пензенская область, Чукотский автономный округ), стратегия инвестиционного развития (Ростовская область, Оренбургская область, Республика Северная Осетия — Алания), о стратегии национальной политики (г. Москва, Республика Коми, Магаданская область), стратегия развития санитарной авиации (Ленинградская область, Республика Татарстан, Республика Хакасия, Ханты-­Мансийский автономный округ — Югра). Есть и «уникальные» документы: об энергетической стратегии (г. Москва), стратегия повышения качества жизни инвалидов (г. Москва).

Многие документы отличаются не только своим названием, но и включают в свое содержание такие понятия, которые ранее не фиксировались на законодательном уровне. Так, в проекте Стратегии социально-­экономического развития Сахалинской области до 2030 г. даны следующие определения: «Цифровая платформа — система взаимоотношений участников рынка или сотрудников компаний, объединенных единой информационной средой, приводящая к снижению издержек за счет применения пакета цифровых технологий и изменения системы разделения труда. Платформы могут составлять надплатформенные объединения. Компонентами цифровой платформы являются: стандарты цифровой прослеживаемости (в том числе цифровой двой­ник), облако данных, модуль сбора данных, модуль интеграции данных (фильтрация, агрегация), модуль анализа данных (в реальном времени), готовые решения для создания приложений. Цифровой двой­ник — компьютерный образ конкретного физического изделия, включающий в себя его характеристики»23.

Сахалинская область — один из опорных сырьевых регионов России, имеющий важное политическое, военно-­стратегическое и экономическое значение для страны. По ряду показателей, характеризующих состояние экономики, регион занимает лидирующие позиции не только в Дальневосточном федеральном округе, но и в стране в целом. В частности, Сахалинская область входит в ТОП-20 субъектов Российской Федерации по рейтингу социально-­экономического положения. По итогам 2017 г. регион находился на четвертом месте в России по объему производства товаров и услуг на одного жителя (1,6 млн руб. на чел.), уступая только Ненецкому (7 млн руб. на чел.), Ямало-­Ненецкому (4,7 млн руб. на чел.) и Ханты-­Мансийскому (2,4 млн руб. на чел.) автономным округам и на третьем месте — по среднедушевым инвестициям в основной капитал (0,4 млн руб. на чел.), после Ненецкого (3,2 млн руб. на чел.) и Ямало-­Ненецкого (2 млн руб. на чел.) автономных округов. По объему ВРП в 2017 г. Сахалинская область занимала 28 место в России, и 2 место — по объему ВРП на душу населения. В 2018 г. объем ВРП Сахалинской области превысил 1 трлн руб. и составил 1,13 трлн руб.24

Экономику Сахалинской области отличает высочайшая степень интернационализации: область поставляет на мировой рынок от 50 % (рыба) до 100 % всей производимой продукции, стабильно обеспечивая около 3 % общероссийского экспорта. При этом даже в период снижения цен на ресурсы и высокой неопределенности в мире, экономика региона преимущественно сохраняет позитивную динамику: за период 2009–2018 гг. среднегодовой прирост ВРП составил 1,5 %, а прирост промышленного производства — 3,3 %. К концу второго десятилетия XXI в. в регионе закрепилась модель экономического развития, предполагающая опору на базовый сырьевой сектор, поддерживающий стабильно высокую занятость в сфере услуг и бюджетной сфере.

Приведенные экономические успехи обусловлены, в том числе, и тем, что именно в данном регионе активно принимаются стратегии развития определенных отраслей экономики. На уровне субъекта Российской Федерации разрабатывается вектор, указывающий какие именно сферы нуждаются в дополнительной поддержке, какие меры государство обязуется реализовывать для достижения максимального успеха. При этом созданы специальные институты поддержки. Так, Указом Губернатора Сахалинской области от 24 апреля 2020 г. № 33 утверждено Положение о Стратегическом совете при Губернаторе Сахалинской области (а также состав указанного Совета). Постановлением Правительства Сахалинской области от 11 июня 2019 г. № 252 создано Агентство по стратегическим проектам и государственно-­частному партнерству Сахалинской области. За непродолжительный срок в Сахалинской области были приняты:

• постановление Правительства Сахалинской области от 7 июня 2017 г. № 263 «Об утверждении Стратегии сохранения биологического разнообразия Сахалинской области на период до 2025 года»;

• постановление Правительства Сахалинской области от 24 декабря 2019 г. № 618 «Об утверждении Стратегии социально-­экономического развития Сахалинской области на период до 2035 года»;

• распоряжение Правительства Сахалинской области от 28 октября 2011 г. № 759-р «Об утверждении Стратегии развития лесопромышленного комплекса Сахалинской области на период до 2020 года».

Стратегия это всегда инновации, которые должны заключаться в определении комплексных вызовов, миссии, цели и задач развития региона в контексте новых национальных приоритетов и тенденций макроэкономического развития субъекта РФ.

Сам закон о стратегическом планировании является рамочным нормативным актом, предполагающим принятие собственных документов на уровне субъектов Федерации, но допускающим отход от некоторых федеральных позиций. Например, в Законе Ленинградской области (статья 2) это: стратегия социально-­экономического развития; прогноз социально-­экономического развития; бюджетный прогноз; прогноз социально-­экономического развития; план мероприятий по реализации стратегии социально-­экономического; государственные программы; схема территориального планирования25. В Санкт-­Петербурге (статья 7): прогноз социально-­экономического развития на долгосрочный период; бюджетный прогноз на долгосрочный период; прогноз социально-­экономического развития на среднесрочный период26.

Стратегическое планирование осуществляется применительно ко всей территории региона. За исключением случаев разработки по решению исполнительных органов власти субъекта РФ отдельных стратегий социально-­экономического развития части территории области, социально-­экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-­экономического развития при разработке документов стратегического планирования.

Правовое развитие области взаимосвязано с ее экономическим состоянием в узком смысле и развитием всей страны в широком понимании. Органы исполнительной власти напрямую влияют на развитие всего региона. Именно от принимаемых властью решений зависит успешность, процветание и привлекательность регионов для инвесторов и компаний федерального значения, в том числе иностранных инвесторов и компаний с иностранным капиталом.

Можно утверждать, что стратегия социально-­экономического развития, вытекающая из общего документа о стратегическом планировании — это векторный документ региона, определяющий систему долгосрочных приоритетов, ориентированный на повышение уровня и качества жизни населения, устойчивую социальную динамику, сбалансированность экономических показателей, а также на конвергенцию интересов различных уровней власти международного, федерального, регионального значения.

Каждому региону свой­ственны факторы, ограничивающие развитие, это и монопрофильная структура экономики; неравномерное пространственное развитие: высокие затраты на жизнедеятельность; транспортная изолированность и недостаток инфраструктуры (как например, Ненецкий автономный округ, что и обусловливает принятие принципиального решения о его объединении с Архангельской областью).

Поэтому становление целей, на основе которых устанавливаются возможности и главные ориентиры региона, является первостепенным началом стратегического планирования. Такие нормы есть во всех планах. Однако в некоторых документах цели носят обобщенный характер и не отражают направления политики.

Наиболее часто встречающиеся формулировки — повышение уровня жизни населения (Липецкая область, Хабаровский край), реализация геополитической задачи закрепления населения (Дальний Восток и Байкальский регион), сохранение культурного наследия и единства многонационального народа (Республика Саха (Якутия)), обеспечение лучших условий доступа к природным ресурсам (Краснодарский край), формирование основы для совместных действий органов государственной власти Пензенской области, органов местного самоуправления, представителей бизнеса и общественных организаций (Пензенская область).

В 2019 г. Пензенская область вступила в реализацию 12-ти новых национальных проектов. Они разработаны по трем направлениям: «Человеческий капитал», «Комфортная среда для жизни», «Экономический рост». На их реализацию в Пензенской области до конца 2023 г. будет направлено 36,6 млрд руб­лей. По национальному проекту «Демография» бюджет региональных проектов составляет более 11 млрд руб­лей — внушительный инвестиционный потенциал. Из этих денег более 5,5 млрд руб­лей — финансовая поддержка семей при рождении детей. Национальные проекты построены вокруг человека, ради достижения нового качества жизни для всех поколений, которое может быть обеспечено только при динамичном развитии России27.

Такие действия реализуются в рамках Закона Пензенской области от 4 марта 2015 г. № 2683-ЗПО (с изм. от 30 марта 2018 г.) «О стратегическом планировании в Пензенской области»28 и Закона Пензенской области от 15 мая 2019 г. № 3323-ЗПО «О Стратегии социально-­экономического развития Пензенской области на период до 2035 года»29. Стратегия позволяет согласовать деятельность различных групп местного сообщества — власти, бизнеса, населения и мобилизовать ресурсы всех ее участников для достижения одной конкретной стратегической цели. Для жителей области стратегия позволяет видеть перспективы жизни, дает возможность согласовать с ними свою жизненную стратегию, ведь у каждого человека есть собственные планы. Если условия в этой местности не отвечают ожиданиям человека, он просто ее покидает.

Ведущими отраслями, обеспечивающими основной объем валового регионального продукта в Пензенской области, являются: обрабатывающие производства, торговля, сельское хозяйство, транспорт, строительство и операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, на долю которых приходится более 75 %.

Как уже было выявлено, целью Стратегии, является формирование социально-­экономического развития Пензенской области. Одним из направлений, обеспечивающих данное предназначение, является работа гарантийных микрокредитных компаний, таких как ОА «Поручитель», входящих в региональную инфраструктуру поддержки бизнеса30.

Программа микрофинансирования реализуется в рамках мероприятий регионального проекта «Расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к финансовой поддержке, в том числе к льготному финансированию», входящего в национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»31, и является востребованной мерой поддержки малого и среднего предпринимательства благодаря низкой процентной ставке (7 % годовых).

Поручительство является вторым направлением деятельности гарантийной компании, реализуемым в рамках регионального проекта. Данная услуга позволяет бизнесу привлекать в банковских учреждениях заемные финансовые ресурсы в требуемом объеме. Максимальный размер поручительства составляет 70 % от суммы обязательства, но не более 25 млн руб­лей.

За 9 месяцев 2019 г. АО «Поручитель» заключен 41 договор поручительства на общую сумму 449,810 млн руб­лей, что позволило привлечь 966,73 млн руб­лей на развитие бизнеса в Пензенской области. По сравнению с аналогичным периодом 2018 г. объем выданных поручительств увеличился на 51,6 %.

Привлеченные средства позволили реализовать проекты в приоритетных отраслях экономики. В частности, при поддержке компании «Поручитель» были реализованы проекты по развитию производства по переработке молока и производству молочной продукции, расширению и модернизации мебельного производства, расширению производства функциональной спортивной одежды, проведению сезонных сельскохозяйственных работ, была оказана поддержка начинающим предпринимателям и женскому бизнесу. АО «Поручитель» активно сотрудничает с Региональной лизинговой компанией Республики Татарстан и Региональной лизинговой компанией Республики Башкортостан32.

Республика Татарстан по основным макроэкономическим показателям традиционно входит в число регионов-­лидеров Российской Федерации. По объему валового регионального продукта республика занимает 7-е место среди субъектов Российской Федерации, сельскому хозяйству — 4-е место, промышленному производству, объему инвестиций в основной капитал и строительству — 5-е место, вводу жилья — 6-е место, обороту розничной торговли — 8-е место33.

В Республике Татарстан на протяжении четырех лет действует Стратегия социально-­экономического развития до 2030 г.34 В рамках реализации Стратегии принят соответствующий план мероприятий (400 различных мероприятий, 70 индикаторов). Каждым муниципальным образованием (в частности, Чистопольским, Менделеевским районом, городами Казань и Набережные Челны) приняты свои стратегии, что обеспечивает доступность информации и участие населения в процессе реализации стратегий различного уровня. Главная задача «внешней» Стратегии — достижение объема валового регионального продукта к 2030 году свыше 5 трлн руб.

Основным драйвером экономики является нефтегазохимический комплекс, который формирует треть экономики Республики Татарстан. Так же среди лидеров машиностроение, которое по итогам 2017 г. занимает 23 % в структуре промышленности, это и агропромышленный комплекс, который составляет 11 % экономики.

В Республике действует Флагманский проект «Обучающийся регион: новой экономике — новые профессии и навыки». В рамках реализации Концепции создания территориально обособленного инновационно-­производственного центра «ИнноКам» с 2016 г. функционируют Многофункциональный центр прикладных квалификаций в городе Набережные Челны и Нефтехимический инжиниринговый центр ФГАОУ ВО «Казанский национальный исследовательский технологический университет» в г. Нижнекамске. Здесь реализуются программы повышения квалификации работников высокотехнологичных отраслей Республики Татарстан. Проект призван решить задачу нехватки в регионе специалистов рабочих специальностей всех уровней образования в области машиностроения35.

Кроме того, можно отметить особое отношение к формированию инфраструктуры для бизнеса, которая с начала реализации Стратегии занимает уже 10 процентов объема промышленного производства. При этом в начале ее доля была порядка 5 процентов. Иными словами за непродолжительный период выросла в два раза. Сюда входит и ОЭЗ «Алабуга» (где уже 56 резидентов), где промышленно-­производственную деятельность ведут 23 предприятия, ОЭЗ «Иннополис», где 67 компаний-­резидентов и 8 компаний-­партнеров, а также 63 промышленные площадки, на которых создано свыше 8 тыс. рабочих мест.

Стоит указать и социальные показатели — с начала реализации Стратегии родилось около 180 тыс. детей. Еще один важный аспект — продолжительность жизни — она впервые в истории республики превысила 74 года. Продолжаются мероприятия по непрерывному образованию — создано 3 детских технопарка «Кванториум», создана сеть из 19 центров молодежного инновационного творчества, 31 ресурсный центр, которые формируют кадры для нашей экономики. Создаются мероприятия для пенсионеров, реализуется проект «Университет третьего возраста», за период реализации Стратегии уже обучено свыше 23 тыс. человек пожилого возраста. Приведенные достижения показывают, что экономическое развитие не может выступать «вещью в себе», оно всегда влияет на социально-­демографические показатели, что позволяет ученым вводить такое понятие как «комфортная среда».

Примечательно, что в Республике Татарстан есть такой документ, как Паспорт визуальных стандартов построения и использования элементов официального и делового стиля Республики Татарстан36. Акт устанавливает описание, построение и недопустимые варианты использования государственного флага, гимна, символики. Названы атрибуты повседневного пользования и полиграфическая продукция всех органов государственной власти Республики.

Еще одним лидером в сфере экономического развития является Республика Башкортостан. В 2009 г. Правительством Республики Башкортостан была принята Стратегия социально-­экономического развития37. Ее положения детализируются в государственных программах. По итогам каждого года составляется сводный отчет о ее реализации.

В 2018 г. общее количество мероприятий, запланированных к выполнению в текущем году, составило 1353. Из них реализовано 1180 (87 % от общего количества мероприятий), не реализованы в полном объеме 173 (13 %). Все мероприятия выполнены по 7 государственным программам: «Развитие информационного общества в Республике Башкортостан»; «Доступная среда в Республике Башкортостан»; «Развитие архивного дела в Республике Башкортостан»; «Управление государственными финансами и государственным долгом Республики Башкортостан»; «Развитие юстиции в Республике Башкортостан»; «Государственное регулирование тарифов (цен) в Республике Башкортостан»; «Формирование современной городской среды в Республике Башкортостан»38.

Республика Башкортостан — один из самых мощных и крупных регионов Российской Федерации. Ее экономика диверсифицирована. Например, в Башкортостане социально значимые объекты (2774) в 2019–2021 гг. подключат к всемирной сети «Интернет»39.

Все регионы стремятся доминировать по основным показателям. Стратегией Хабаровского края определена генеральная цель социально-­экономического развития региона до 2030 г. — превращение края в центральный полюс роста Дальнего Востока, лидирующий в области взаимообусловленного роста человеческого капитала, инновационной экономики, пространственной организации и международной кооперации. Генеральная цель декомпозирована на четыре стратегические цели: накопление человеческого капитала на основе формирования нового качества жизни (комфортная социальная среда); создание комфортного пространства для жизни и экономической деятельности; рост конкурентоспособности на основе новой индустриализации, модернизации и инноваций; создание и модернизация институтов, стимулирующих развитие инновационноемкой, инвестиционно активной экономики и предпринимательской среды.

В стране, в каждой области, в каждом городе за последние годы произошли серьезные изменения, которые коснулись всех сфер жизни, начиная с экономических и социальных отношений и заканчивая правовой и политической системами. Эти изменения настоятельно требуют новых подходов к управлению не только областным, краевым, республиканским, но и внутренним — городским хозяйством. Основой для этого повышения качества жизни горожан должно стать развитие городской экономики, что, в свою очередь, предусматривает как модернизацию традиционных отраслей, так и появление новых на базе соприкосновения науки и бизнеса, развитии кооперационных, межмуниципальных связей и развитии человеческого потенциала.

В городе Оренбурге продолжительное время действует Стратегия социально-­экономического развития40. Показателен подход к ее принятию. В 2008 году в городской администрации была сформирована рабочая группа, которая создала техническое задание. Конкурсная комиссия начала работу с научными коллективами из Москвы, Санкт-­Петербурга и Екатеринбурга. Победила в конкурсе Уральская академия государственной службы. Формально авторами «Стратегии» является творческий коллектив, в составе которого работали ведущие ученые УрАГС и ее оренбургского филиала. В процессе разработки в качестве экспертов привлекались специалисты отраслевых органов городской администрации, преподаватели оренбургских вузов, сотрудники научно-­исследовательских институтов, представители крупного и малого бизнеса. Была задействована и городская общественность. Разработчикам необходимо было учесть абсолютно все факторы, влияющие на жизнь Оренбурга и сделать доступность документа ближе к пониманию жителями города.

Оренбург, как муниципальное образование, должен быть интегрирован в экономические и социальные процессы, происходящие на уровне Приволжского федерального округа и Оренбургской области. К этому обязывает статус столицы региона, статус промышленного, научно-­образовательного и культурного центра края. Действующая Стратегия жестко увязана с теми положениями, которые прописаны в стратегических планах развития Приволжского федерального округа и Оренбуржья, но с учетом муниципальных особенностей, потенциала и перспектив. Стратегия — это, прежде всего, концепция развития, некий виртуальный идеал, к которому нужно стремиться.

Оренбург-2030 — это город с новым обликом, эффективным сектором экономики, с развитыми средним бизнесом, производительными силами и финансовой структурой, которые в совокупности должны обеспечивать необходимый уровень качества жизни41. Для единой слаженной эффективной работы муниципалитетов в каждом регионе должна быть создана единая региональная политика и введено единые общие стандарты для всех муниципалитетов.

Одной из самых «молодых» стратегий является Стратегия социально-­экономического развития Ростовской области, она была принята в 2018 г. в соответствии с Законом Ростовской области «О стратегическом планировании в Ростовской области» от 20 октября 2015 г. № 416-ЗС (в ред. Областного закона Ростовской области от 18 июня 2018 г. № 1393-ЗС)42.

Предтечей такого нормативного акта стало Постановление Правительства Ростовской области от 13 сентября 2012 г. № 879 «О создании Комиссии по обеспечению устойчивого развития экономики Ростовской области, социальной стабильности и мониторинга реализации в Ростовской области указов Президента Российской Федерации»43. Цель комиссии — организация взаимодействия органов государственной власти Ростовской области с органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов государственной власти, общественными объединениями, научными и другими организациями при разработке и принятии мер, направленных на обеспечение устойчивого развития Ростовской области, определения путей преодоления факторов, негативно влияющих на экономику и социальную сферу.

В январе — августе 2019 г. в Ростовской области наблюдались положительные тенденции. По многим индикаторам социально-­экономического развития значения сложились выше, чем в среднем по России. Оборот организаций в указанный период составил 2348,9 млрд руб­лей или 101,5 % к уровню января — августа 2018 г. Наибольший рост оборота обеспечен организациями, осуществляющими деятельность в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений; государственного управления и обеспечения военной безопасности; социального обеспечения; добычи полезных ископаемых; операций с недвижимым имуществом; транспортировки и хранения; здравоохранения и социальных услуг; административной деятельности и сопутствующих дополнительных услуг; предоставления прочих видов услуг. Снижение зафиксировано на отдельных предприятиях и организациях обрабатывающих производств; сельского, лесного хозяйства, охоты, рыболовства и рыбоводства; деятельности гостиниц и предприятий общественного питания; деятельности профессиональной, научной и технической.

В Ростовской области нет газа и нефти. Но действует мощный промышленный сектор — 26 % валового регионального продукта. Индекс промышленного производства области в январе — августе 2019 г. составил 101,8 % по сравнению с аналогичным периодом 2018 года (в РФ — 102,6 %)44.

В 2013 г. в Санкт-­Петербурге в целях создания системы стратегического планирования социально-­экономического развития города, разработки приоритетов социально-­экономического и территориального развития Санкт-­Петербурга, разработки экономической политики, направленной на реализацию стратегии устойчивого социально-­экономического развития был создан Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-­Петербурга. Работа данного органа исполнительной власти предполагает более активную политику, направленную на снижение негативных последствий, связанных с ростом геополитической напряженности, и создание условий для более устойчивого долгосрочного роста. Сценарий характеризует развитие экономики в условиях повышения доверия частного бизнеса, применения дополнительных мер стимулирующего характера, связанных с расходами бюджета по финансированию новых инфраструктурных проектов, поддержанию кредитования наиболее уязвимых секторов экономики, увеличению финансирования развития человеческого капитала45.

Базовым документом системы государственного планирования Санкт-­Петербурга является Стратегия социально-­экономического развития Санкт-­Петербурга на период до 2035 года, которая была ­утверждена Законом Санкт-­Петербурга от 19 декабря 2018 г. № 771-164.

Для создания устойчивой системы стратегического планирования Комитетом при участии консультантов компании «Прайсвотерхаус Куперс» были разработаны экспертно-­аналитические материалы по актуализации приоритетов стратегического планирования46 и Стратегии социально-­экономического развития Санкт-­Петербурга на период до 2030 года47. В рамках формирования проекта плана мероприятий по реализации Стратегии Санкт-­Петербурга Комитетом совместно с компанией «Мак-­Кинзи» разработаны предложения по формированию комплексов мероприятий в основных сегментах экономики города, обеспечивающих достижение долгосрочных целей социально-­экономического развития Санкт-­Петербурга. Приоритетами развития являются: экономика знаний, «окно в Арктику», «туризм», «город равных возможностей», «открытый город»48.

Во многих субъектах Российской Федерации функционируют моногорода (всего их в России 321). Моногородами называют такие населенные пункты, основная экономическая деятельность в котором ведется на определенном градообразующем предприятии. После распада Советского Союза многие предприятия показали свою неэффективность в рыночных условиях, так как они работали исключительно в государственных нуждах, поэтому положение городов, в которых градообразующее предприятие осуществляло свою деятельность, сейчас находится под угрозой — это зафиксировано в нормативно-­правовых актах о моногородах. По распоряжению Правительства РФ, к ним будет применяться особое финансирование инфраструктуры города, а также привлечение инвестиций для диверсификации экономики. Стратегическое развитие моногородов — один самых проблематичных моментов, влияющих на общее состояние дел в российской экономике.

Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 709 утверждены критерии отнесения муниципальных образований Российской Федерации к моногородам. Так, в Рязанской области установленным критериям соответствуют 4 муниципальных образования Рязанской области: Лесновское городское поселение Шиловского муниципального района (градообразующее предприятие — ФГУП «Завод синтетических волокон Эластик», производство боеприпасов); Побединское городское поселение Скопинского муниципального района (градообразующее предприятие — ООО «СААЗ Комплект», стойки и амортизаторы для автомобилей); Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района (градообразующее предприятие — АО «Елатомский приборный завод», медицинские приборы); Новомичуринское городское поселение Пронского муниципального района (градообразующее предприятие — филиал «ОГК-2» — Рязанская ГРЭС)49.

Цель развития таких моногородов — способствовать диверсификации экономики и снизить зависимость от работы градообразующих предприятий, через создание новых рабочих мест, не связанных с такими предприятиями. Например, в Пензенской области с начала года по программе развития моногородов создано 5260 рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий50.

Стратегия необходима не только в силу закона, она в условиях ограниченных ресурсов концентрирует усилия органов власти и ресурсы бюджетов, исходя из приоритетных направлений развития. Ценности и принципы новой стратегии ориентированы на социально-­экономическое, политическое и культурное развитие региона51.

В Краснодарском крае принят Закон Краснодарского края от 21 декабря 2018 г. № 3930-КЗ «О Стратегии социально-­экономического развития Краснодарского края до 2030 года». Подготовка итогового документа осуществлялась с максимальной мобилизацией как можно большего числа людей: от ученых до предпринимателей и простых жителей, в частности студентов. Был привлечен основной партнер — Консорциум Леонтьевский центр и «AV Групп». Также в разработке приняли участие консультанты EY, компании «Эксперт Юг», Проектного офиса, Аналитического центра при Правительстве РФ, Института реформирования общественных финансов, Финансовой академии, Высшей школы экономики, Кубанского государственного университета и др. Предварительно этой командой была проведена диагностика текущего состояния экономики края. Затем на основе выводов и анализа «узких» мест проведено три стратегические сессии.

Помимо аналитических исследований эксперты также взаимодействуют в рамках девяти проектных площадок: социальное развитие (развитие человеческого капитала), пространственное развитие (развитие территории и инфраструктуры), инвестиционное развитие, развитие «умной» экономики (инновации, модернизация, новые технологии), институциональное развитие (совершенствование государственной системы управления, развития предпринимательства и механизма государственно-­частного партнерства), развитие агропромышленного комплекса, туризма и курортов, промышленного комплекса, торгово-­транспортно-логистического комплекса. Кроме того, дискуссии велись на инвестфоруме в Сочи, в рамках работы экономического совета Ассоциации «Юг» (объединение регионов ЮФО), на различных круглых столах, конференциях, встречах с общественниками, по телевидению и радио, в газетах и на сайтах органов власти.

Несмотря на определенные успехи, хотелось бы представить объективный подход к современному состоянию стратегического планирования развития регионов нашей страны. Остановимся на негативных моментах. Современный этап правового развития характеризуется снижением ценности общеправовых регуляторов, не обеспеченных механизмом их реализации. Данная негативная тенденция не обошла стороной и порядок стратегического планирования. Цели и задачи большинства документов, сформированных в этой сфере, носят декларативный характер. Отсутствует механизм их достижения и реализации. Зачастую изначально формулируется недостижимая цель, при этом методы ее обеспечения непродуманны. Происходит последующее тиражирование декларативных целей в иных актах, которые, по сути, обрекаются на их неисполнение. Искусственно создается замкнутый круг.

Цели разработки стратегии заключаются в обновлении приоритетов и механизмов социально-­экономического развития региона с учетом изменения стратегических целей государства, внешних условий и текущей динамики развития региона; формировании портфеля приоритетных проектов развития экономики и социальной сферы; корректировке и развитии системы управления реализацией стратегии и приоритетных проектов, включая организационное развитие административной системы региона. Актуальность и необходимость разработки новой Стратегии определяется необходимостью радикального обновления целей и задач социально-­экономического развития области исходя из национальных целей и задач по увеличению численности населения страны, обеспечению ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере. При формировании стратегии всегда нужно учитывать необходимость увязки целей и задач, а также механизмов их реализации и мероприятий по социально-­экономическому развитию, призванной объединить мероприятия национальных проектов и госпрограмм, долгосрочные отраслевые планы ведомств и инфраструктурных компаний. К сожалению, указанная связка целого пласта необходимых документов в большинстве регионов отсутствует. Понятно, что планирование может затрагивать различные аспекты, которые, в свою очередь, нуждаются в первичном правовом регулировании. Эта же задача зачастую отодвигается на второй план в угоду формирования лозунговых целей, имеющих медийную подачу. Нередко органы государственной власти увлекаются рекламой собственной деятельности, что, кстати, хорошо вписывается в концепцию стратегии.

Н. Г. Жаворонкова и Г. В. Выпханова обозначили некоторые проблемы реализации документов стратегического планирования — невыполнимые цели, отсутствие адресата документа и ответственного за его реализацию, прав и обязанностей участников правоотношений в этой области, планов-­графиков по принятию нормативных правовых актов, исходного правового материала для его разработки, финансово-­экономического обоснования, механизма реализации, ответственности, условий для решения тех или иных задач, которые можно отнести ко всем документам такого плана52.

Тем не менее, целью каждой стратегии должно являться повышение эффективности функционирования системы стратегического планирования региона, осуществляемого на основе комплексной оценки степени достижения запланированных целей социально-­экономического развития края, определенных стратегией, а также повышение эффективности деятельности участников стратегического планирования по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-­экономического развития субъекта РФ. При этом в целом, за 10-летний период (2009–2019 гг.) реализации стратегий можно подводить некоторые итоги. В каждом регионе сформировалась единая система стратегического планирования: обеспечена согласованность государственных программ, отраслевых стратегий и ведомственных программ; нормативная и правовая база по стимулированию и поддержке инвестиционной деятельности, малого предпринимательства, промышленного производства, сельского хозяйства; созданы условия для подготовки квалифицированных кадров и инновационного развития региона; модернизирована социальная и инженерная инфраструктура. Введены в эксплуатацию новые производства, например в обрабатывающих отраслях промышленности: производстве строительных материалов, металлургическом производстве, обработке древесины и производстве изделий из дерева, производстве готовых металлических изделий (Костромская область). Реализованы крупные инвестиционные проекты по модернизации и расширению действующих производств (Пензенская область).

Подведем некоторые итоги.

1. Стратегическое планирование уверенно вошло в управленческую практику как федеральных, так и региональных органов государственной власти. Указанный элемент апробируется и на муниципальном уровне, где присутствует определенная настороженность к самому термину, нацеливающему на формирование масштабных целей. На муниципальном уровне многие задачи все-таки пока носят «приземленный» характер.

2. В Российской Федерации сформирована полноценная правовая база разработки и утверждения стратегических планов развития, носящих разнопорядковый характер. Могут приниматься как универсальные стратегии, затрагивающий весь комплекс народного хозяйства, так и специализированные, нацеленные на быстрый рост отдельных отраслей экономики.

3. Российская экономика ощущает на себе комплекс определенных трудностей, вытекающих из географического положения нашей страны, ее мультикультурности, многоконфессиональности и многонациональности. С одной стороны, Россия выступает ключевым элементом мировой экономики. Как наша страна не может «выключиться» из мировых трендов развития, так и мировая экономика не может обеспечить полноценное развития без Российской Федерации. С другой стороны, индивидуальные особенности нашего государства предопределяют необходимость протекционистского подхода в развитии как некоторых территорий, так и отдельных отраслей народного хозяйства.

4. Несмотря на апробацию стратегий развития регионов, во многих субъектах Российской Федерации не сформировалось отношение к ним как значимым документам. Присутствует декларативность основных положений, отсутствие связей с иными нормативными актами субъекта Российской Федерации, необеспеченность материальными и финансовыми ресурсами.

1.2. Тройная спираль как социально-правовое явление инновационного развития субъекта Российской Федерации

Все началось с того, что я огляделся по сторонам и,
не увидев автомобиля своей мечты,
решил сконструировать его сам.
Фердинанд Порше,
(немецкий конструктор автомобилей
и бронетанковой техники,
основатель компании «Porsche»)53

Опыт развитых стран (Германия, США, Скандинавия) показывает, что научная, техническая и инновационная деятельности способствуют модернизации экономики и являются стабилизирующим фактором социального развития54. Координация и структурирование такой взаимосвязи на законодательном уровне — цель стратегического планирования России и ее регионов, где создание новых конституционных, социально-­правовых основ затрагивает каждый субъект Российской Федерации.

В связи с развитием информационного и инновационного общества совершенствование всех отраслей экономики и социальной сферы невозможно без должных, надлежаще оформленных и реально действующих нормативных актов. Однако, рассматривая нормативную базу, как основу всех процессов, как «фундамент» любого действия, нельзя не отметить, что многие вопросы еще ­только-­только начали получать свое законодательное закрепление, а некоторые юридически не оформлены совсем. Одним из таких процессов является тройная спираль — «власть — бизнес — наука» (triple helix model) — их единство. Тройная спираль — это не иерархичный способ координации связей, играющий ключевую роль в инновационном процессе в качестве социально-­правового механизма. В научной литературе он уже был рассмотрен с экономической55 и математической точек зрения56. Но юридическая составляющая еще не получила своего полного отражения.

Впервые понятие «тройной спирали» было введено Г. Ицковицем и Л. Лейдесдорфом. Тройная спираль — это коллаборация трех типовых игроков, представляющих науку, бизнес и государство. Классическим примером является Кремниевая долина57. Ее история берет свое начало с 1951 г. в Стэдфордском индустриальном парке, который создавался на землях Стэнфордского университета передаваемых им в долгосрочную аренду (до 99 лет) высокотехнологическим компаниям. Первыми резидентами нового инновационного центра стали — Varian Associates, Hewlett-­Packard, Eastman Kodak, General Electric, Lockheed Corporation и другие компании и стартапы. В 1971 г. понятие «Кремниевая долина» стало входить в мировой обиход после публикации журналистом Доном Хефлером серии статей под названием — «Кремниевая долина США». Самым первым, глобальным и успешным проектом Кремниевой долины стал Hewlett-­Packard. В настоящее время компания является одним из мировых лидеров в области производства персональных компьютеров и других периферийных устройств58.

Г. Ицковиц уделяет в тройной спирали особую роль именно университетам, объясняя ее постоянным привлечением к научной деятельности молодежи: «Сама организационная структура и природа университетов постоянно поддерживает движение человеческих ресурсов: в университет приходят новые студенты со своими идеями, они заканчивают университеты и начинают работать на благо общества, с которым они делятся своими знаниями. Университеты являются наиболее гибкими среди всех известных нам институтов с точки зрения генерации и распространения знаний. Выступая в качестве равного институционального партнера вместе с бизнесом и государством, университеты являются одним из элементов в модели тройной спирали и занимают лидирующие позиции в обществе, основанном на знаниях». Г. Ицковиц объясняет предложенную модель, представляя сравнительную характеристику с другими существующими: командно-­административной и рыночной. В первом случае инициатива идет в рамках вертикали власти. Государство рождает идею, которую должны реализовывать иные субъекты. Здесь университетам определена пассивная роль: они лишь контрагенты научной заявки. В то же время благодаря государственной власти возможна мобилизация ресурсов (финансовых, материальных людских) для решения конкретной задачи. В условиях рыночной экономики все институты — государство, бизнес, наука — находятся в самостоятельных плоскостях, где пересечение возможно только при наличии коммерческой заинтересованности. Все субъекты становятся участниками предпринимательской области. Объясняя указанные различия, Г. Ицковиц указывает, что необходима гибридная модель: «Именно там, где институциональные сферы частично перекрывают друг друга, встречаются люди и генерируются новые идеи: так появляются инновации. Таким образом, подобная модель становится сбалансированной. Институциональные сферы выполняют свои традиционные роли, но также приобретают новые функции». При этом Г. Ицковиц объясняет, что включенность учебного заведения в инновационный процесс требует поддержки со стороны бизнеса (поскольку не все преподаватели обладают предпринимательской жилкой и способны материализовать свои изобретения в коммерческий продукт), а также со стороны государства (поскольку новые формы взаимодействия нуждаются в правовом оформлении и государственном регулировании). Важен еще один момент. Г. Ицковиц подчеркивает, что тройная спираль работает именно при оценке развития отдельного региона, поскольку учитываются индивидуальные особенности движения территории: «Пространство инноваций — это создание нового организационного формата, который призван корректировать недостатки в развитии региона»59. Продолжением идей Г. Ицковица и Л. Лейдесдорфа выступает сетевая модель коммуникаций. Сетевые модели управления — ведущее направление в исследованиях не только управленческих, но и юридических наук. Указанные авторы лишь дали «наметку» — тройная спираль создаст основу для сетевой модели коммуникаций, развитие же получает в настоящее время. Это связано с ее максимальной приспособляемостью к быстро меняющимся внешним факторам. Рассредоточение управленческого центра приводит к гибкости, а значит, к быстрому реагированию на изменения во внешней среде. В российской юридической науке только начинают изучать правовые проблемы сетевого управления, поднимающее целый пласт базовых проблем. Коснемся только некоторых из них (тезисно):

• распределение государственной власти (как в рамках международного, так и внутреннего пространства);

• деконцентрация власти;

• трансформация понятия суверенитета государства;

• приоритет перед саморегулированием, сорегулированием и квази-­регулированием;

• автономия субъектов управления (их множественность);

• разнообразие функций сетевых акторов;

• повышение роли институтов гражданского общества.

В мировой науке предлагают уже скорректировать модель Г. Ицковица. Активно предлагается модель четырехзвенной спирали (quadruple helix). В ее основу положена «умная специализация», продвигаемая в странах Европейского союза. Согласно программным документам под стратегией «умной специализации» понимается национальная или региональная стратегия инновационной деятельности, которая устанавливает приоритеты, нацеленные на получение конкурентных преимуществ путем развития собственного научного и инновационного потенциала в соответствии с потребностями бизнеса, чтобы в полной мере использовать возникающие возможности и тенденции рынка, не допуская при этом дублирования и фрагментации усилий. Стратегия «умной специализации» может реализовываться в форме национальной или региональной научной и инновационной политики либо входить в ее структуру60. Как отмечают специалисты: «Система знаний третьего вида и модели на основе четырехзвенной спирали инноваций могут использоваться для разработки разнообразных стратегий „умной специализации“, поскольку основной акцент ставится на открытость и сотрудничество в сфере инновационной деятельности, в частности на динамически взаимосвязанные процессы „со-конкуренции“, „коэволюции“ и „ко-специализации“ (co-opetition, co-specialization, coevolution). Концепция „умной специализации“ поможет регионам совершенствовать свои исследовательские и инновационные стратегии, исходя из ключевых принципов, в частности многоуровневого управления. Принцип четырехзвенной спирали повышает вероятность успешной реализации региональными политиками локально-­ориентированного предпринимательского процесса, который стимулирует интенсивное экспериментаторство и изобретательство и одновременно активизирует инновационную деятельность»61.

Стратегия «Европа 2020», давшая первичное закрепление «умной специализации», заключается в формировании следующих структурных изменений:

1) формирование базы знаний для продвижения к новым возможностям;

2) технологическая модернизация существующих отраслей;

3) диверсификация;

4) заполнение новых рыночных ниш.

А ее особенности можно сгруппировать в следующие элементы:

1) накопление критической массы и выбор приоритетов, на которых сосредоточены ограниченные ресурсы;

2) конкурентное преимущество за счет мобилизации исследователей и бизнеса;

3) развитие кластеров мирового уровня и межотраслевого сотрудничества с целью создания оригинальных высокотехнологичных производств;

4) совместное лидерство бизнеса, вузов, государства и общественности в эффективных инновационных системах62.

Четырехзвенная спираль вовлекает гражданские институты в управленческий процесс, нацеленные на формирование инновационной экономики. Именно общество формирует запрос, который реализуют три классических субъекта: университет, государство, бизнес. Данная модель находит поддержку в трудах российских ученых, указывающих, что «концепцию „четверной спирали“ можно воспринимать как среду, существующую для интеграции четырех элементов системы, при этом как по линии „сверху вниз“ (власть, научные структуры, бизнес), так и по направлению „снизу вверх“ (гражданское общество, бизнес, наука, власть)»63. Во всех документах, подготовленных в рамках Европейской Комиссии, специально подчеркивается: «Предприниматели (инновационные компании, лидеры научных исследований в учреждениях высшего образования, а также независимые инвесторы и инноваторы) имеют наиболее широкие возможности определения направлений, в которых регион мог бы преуспеть, обладая существующими у него возможностями и производственными активами. В контексте подхода с опорой на „умную специализацию“ „процесс раскрытия предпринимательского потенциала“ главным образом сводится к структурированному диалогу между органами государственной власти и деловыми кругами, научно-­исследовательскими учреждениями, а также другими заинтересованными сторонами. Целью этого диалога является выявление существующих у региона основных преимуществ и возможностей, а также формирование единого представления о тех напра

...