Шишкина О. Е.

Административная ответственность в России сквозь призму истории

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

Ш65

Рецензенты:

Ващук А. С., доктор исторических наук, профессор, руководитель отдела социальнополитических исследований Института истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН;

Князев С. Д., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации.

В монографии представлен процесс возникновения и развития законодательства об административной ответственности в России. Автор анализирует общие закономерности возникновения ответственности за проступки в государствах различных правовых семей, предпосылки административной ответственности в имперской России, институционализацию административной ответственности в советский период, выявляет тенденции развития административной ответственности на современном этапе. Основным методом исследования является историко-правовой метод, заключающийся в анализе изменений законодательства в контексте тех или иных исторических событий. При анализе современных проблем административно-деликтного законодательства используется традиционный для российской юридической науки формально-юридический метод.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2024 г.

Монография может быть полезна не только юристам, специализирующимся на вопросах административного права, но и более широкому кругу читателей, интересующихся вопросами истории государства и права России, тенденциями развития и причинами реформирования современного законодательства.

УДК 342.9(470+571)

ББК 67.401(2Рос)

© Шишкина О. Е., 2024

© ООО «Проспект», 2024

Введение

Административную ответственность следует отнести к числу наиболее разработанных тем в науке отечественного административного права. Начиная с первых в этой сфере фундаментальных трудов А. Е. Лунева, Б. М. Лазарева, И. А. Галагана, Д. Н. Бахраха, Л. Л. Попова, А. П. Шергина и других известных советских ученых, проблемы административной ответственности находились и находятся в постоянном поле зрения административно-правовой науки. Однако завершить данную тему невозможно. Она по праву является неисчерпаемым источником вдохновения для научных исследований, как в практических, так и в теоретических аспектах. Ведется даже дискуссия относительно обоснованности теоретической автономности административной ответственности1. «Обусловливается это, как представляется, отсутствием необходимой ясности, в том числе доктринальной, в принципиальном вопросе о сущности и предназначении данного вида ответственности, особенно в соотношении с ответственностью уголовной»2. Не вызывает сомнений, что ответственность за административные правонарушения имеет общее прошлое с уголовной ответственностью, равно как и то, что и в настоящем между этими двумя видами наступающей перед государством карательной ответственности «нет и не может быть пропасти»3. В последнее десятилетие проблема соотношения административной и уголовной ответственности актуализировалась в связи с возможным пополнением оснований государственного принуждения уголовными проступками.

За последние 15 лет было проведено значительное количество научных исследований в сфере административной ответственности. Из наиболее значимых трудов, послуживших теоретической основой для настоящей работы, следует отметить докторскую диссертацию А. В. Кирина, который внес существенный вклад в исследование истории административной ответственности в России, обосновал трансформацию института административной ответственности в административно-деликтное право — подотрасль административного права4. В работе О. С. Рогачевой была разработана концепция эффективности норм административно-деликтного права5. Из диссертационных работ, в которых проблемы административной ответственности рассматриваются комплексно, в том числе в аспекте реформирования законодательства об административных правонарушениях, следует назвать диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук Ю. И. Попугаева «Теоретико-прикладные проблемы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях»6. В числе наиболее значимых теоретических результатов исследования Ю. И. Попугаева — разработка условий, при наличии которых возможно формирование норм об административных правонарушениях, а также критериев разграничения административных правонарушений и преступлений7. Нельзя не отметить в числе современных научных достижений в рассматриваемой нами сфере докторскую диссертацию О. В. Панковой по теме «Процессуально-правовой механизм осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции»8, в которой обоснован тезис о том, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции является правосудием, а также выявлены его особенности, родовые связи с другими категориями (например, административным судопроизводством), представлена теория правосудия по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. Из коллективных исследований следует указать работу под общей редакцией А. В. Кирина и В. Н. Плигина «Реформа административной ответственности в России»9, в которой обоснована необходимость новой кодификации административно-деликтного законодательства и предложена концепция реформирования.

Проблемы конституционализации и реформирования административной ответственности активно поднимаются в течение последних лет в научных публикациях известных ученых и практиков10, а также обсуждаются в ходе научного живого общения. Так, состоялась Международная научно-практическая конференция в формате круглого стола по теме «Актуальные проблемы административной ответственности»11 на факультете права НИУ ВШЭ 25 декабря 2016 г. Проведен научно-практический круглый стол «Законодательство об административной ответственности: современное состояние, перспективы развития» в ДВФУ 9 апреля 2019 г. Прошли дискуссии: «Каким быть новому КоАП?» — в МГЮУ им. О. Е. Кутафина 30 мая 2020 г., «Новеллы, достоинства и недостатки проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» — на кафедре административного права МГУ им. Ломоносова 30 октября 2020 г. В рамках Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права и административного процесса: теория и практика междисциплинарного подхода» была проведена секция «Административно-деликтный процесс в зеркале нового проекта КоАП РФ. Кодификация законодательства об административных правонарушениях. В поисках баланса: административная и уголовная ответственность» (МГУ им. Ломоносова 5 февраля 2021 г.). Круглый стол «Модернизация законодательства о контрольно-надзорной деятельности и законодательства об административных правонарушениях: новые ценностные ориентиры» прошел на 13 сессии Европейско-Азиатского правового конгресса 3—4 июня 2021 г. Вопросам модернизации концепции административного права в современных условиях была посвящена конференция в НИУ ВШЭ 29 мая 2021 г.12 и др.

Научный интерес к различным аспектам административной ответственности и административно-деликтного законодательства в рамках диссертационных исследований продолжает расти. Значительное место занимают исследования, посвященные административной ответственности в отдельных сферах общественной жизни13. На втором месте по степени научного интереса — отдельные аспекты производства по делам об административных правонарушениях14. Среди вопросов, которым посвящены немногие диссертации, — теоретические вопросы15; административные наказания, деликтологические аспекты16, законодательство субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности17.

Вызовы, с которыми сталкиваются современные государства (пандемия Covid-19, ухудшение экологии, природные и техногенные катастрофы, международные военные конфликты, внутренние политические и экономические кризисы), позволяют предположить, что административная ответственность будет укреплять свои позиции в системе мер государственного принуждения. Стремительное развитие цифровых технологий позволит государству более оперативно осуществлять контрольно-надзорные функции и решать вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности. Безусловно, это сопряжено с многочисленными рисками для конституционных прав и свобод личности. В этом контексте при совершенствовании институтов административной ответственности немаловажное значение приобретает обеспечение конституционных принципов справедливости, пропорциональности и соразмерности, правовой определенности, расширение и укрепление процессуальных гарантий конституционного права на защиту в производстве по делам об административных правонарушениях.

Необходимость реформирования административно-деликтного законодательства давно обсуждается не только в науке административного права, но и была осознана на государственном уровне. 10 июня 2019 г. опубликована Концепция реформирования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях18. 30 января 2020 г. Минюстом России на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещены для обсуждения первые проекты Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях19 и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях20. 20 мая и 16 июня 2020 г. размещены вторые версии проектов КоАП21 и Процессуального КоАП22. Особенная часть КоАП вызвала критику в политическом и бизнес-сообществе, среди аргументов «против» было то, что составы административных правонарушений были разработаны заинтересованными органами исполнительной власти, а санкции по-прежнему создают нагрузку на рядовых граждан и бизнес. В этой связи внесение проектов в Государственную Думу было отложено с целью более детальной проработки и поиска баланса. В 2020—2022 гг. Россия столкнулась с угрозами для жизни и здоровья граждан, мира и государственной безопасности. Очевидно, что в сложившихся условиях вряд ли целесообразно заниматься кардинальным изменением административно-деликтного законодательства. Тем не менее в отложенной перспективе не избежать возвращения к данному вопросу.

Административная ответственность в России прошла большой путь в своем развитии, ее правовое регулирование сегодня позволяет ученым говорить о формировании административно-деликтного права как самостоятельной отрасли права23. В этом аспекте достаточно важным представляется изучение данного пути, чему посвящена настоящая работа. В ней предпринята попытка выявить предпосылки для выделения ответственности за проступки в имперский период; изучить институционализацию и развитие административной ответственности в советский период; показать трансформацию института административной ответственности в административно-деликтное право в современной России.

В основу структуры монографии легли три крупных периода в развитии российского государства: имперский период, советский период и период современной России — Российской Федерации. Критерием данной периодизации являются знаковые исторические события и процессы (провозглашение Империи и создание новой системы государственного управления; Великая Октябрьская Социалистическая Революция, формирование и трансформация советской политической и экономической системы, впоследствии — ее разрушение и распад СССР; принятие Конституции Российской Федерации, изменение парадигмы государственного строя и формирование рыночной экономической системы). При этом следует учитывать следующее обстоятельство. Внутри крупных периодов существуют так называемые переходные этапы. Например, между имперским и советским — это время с 1917 по 1922 г., между советским и периодом Российской Федерации — это период с 1990 по 1993 г. Трансформация административного права осуществлялась, с одной стороны, более медленно, чем государственного (конституционного) права, которое закладывало основы для реформирования правопорядка. Административное право начиная с 60-х гг. XX в. в своих концептуально-теоретических аспектах является достаточно стабильным. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях был принят только спустя 7 лет после принятия Конституции РФ, и он долгое время сохранял и даже до сих пор, по нашему мнению, сохраняет в себе отголоски советского права. С другой стороны, имеет место и противоположная тенденция, когда еще до формального изменения государственного строя в административно-деликтное законодательство вносились изменения, направленные на обеспечение начавшихся экономической и политической реформ, предпосылки для которых были заложены во второй половине 80-х гг. XX в.

Основным методом исследования является историко-правовой метод, заключающийся в анализе изменений законодательства в контексте тех или иных исторических событий. Также автором использовался традиционный для российской юридической науки формально-юридический метод — при анализе современных проблем административно-деликтного законодательства.

Настоящая монография может быть интересна не только юристам, специализирующимся на вопросах административного права, но и более широкому кругу читателей, у которых вопросы истории российского государства и права, тенденции развития и причины реформирования современного законодательства вызывают интерес.

Административно-деликтное законодательство подвержено частым изменениям, в настоящей работе проблемы и пробелы административно-деликтного права рассмотрены с учетом законодательства по состоянию на 1 января 2024 г. Не исключено, что к выходу монографии в печать ряд пробелов будет устранен.

Глава 1. Предпосылки для выделения ответственности за проступки (административные правонарушения). Ответственность за проступки и административное принуждение в полицейском праве Российской империи

1.1. Исторические, социально-экономические, философско-правовые предпосылки выделения ответственности за проступки (административные правонарушения)

В государствах проступкам придается различная степень автономности как с точки зрения объема и формы правового регулирования, так и с точки зрения науки, его изучающей (уголовное или административное право). В ряде государств от преступлений законодательно обособлены административные правонарушения. Помимо России, административно-деликтные законы приняты в ФРГ, Италии, государствах — бывших республиках Советского Союза, а также государствах, на которые оказала влияние в той или иной степени советская правовая система (Болгария, Словакия, Чехия, Польша, КНР, Вьетнам). В государствах, не выделивших административные правонарушения в самостоятельный вид (например, Великобритания, США), тем не менее в границах уголовного права предусматриваются проступки, устанавливается упрощенный порядок назначения наказаний за отдельные правонарушения, как правило, в сфере дорожного движения24.

В современной российской науке административного права учеными выделяются различные предпосылки институционализации в системе законодательства юридической ответственности за проступки и (или) административные правонарушения.

Так, Л. В. Гаврилова, исследуя исторические аспекты формирования и развития административно-деликтного законодательства в ФРГ, среди причин обособления сперва проступков, а затем и административных правонарушений, выделяет факторы преимущественно социально-экономического характера. Обращается внимание, что в Средние века формирование и функционирование первичных норм-санкций административного характера было обусловлено развитием городов и приобретением ими автономии и прав городского самоуправления25. Во второй половине XIX в. на развитие теории отнесения проступков к самостоятельной сфере регулирования повлиял процесс декриминализации составов отдельных видов уголовно наказуемых деяний, смягчение уголовных наказаний, упрощение процедуры привлечения к ответственности за проступки26. В качестве фактора, повлиявшего на становление немецкого административно-деликтного законодательства, отмечается также развитие управленческих отношений в области экономики в первой половине ХХ в., реформа уголовного законодательства в 60-х гг. XX в.27 Схожей позиции придерживается Е. В. Зенькович, которая указывает, что «технологические и экономические трансформации ХХ века диктовали необходимость новых санкций с неизбежным удорожанием экономической стоимости уголовной юстиции, перегрузкой судов. Тогда некоторые страны, сохранив трехчленную классификацию преступных деяний … (Франция, Бельгия) максимально упростили производство по ряду уголовных правонарушений, переведя их из судебной компетенции в компетенцию административных органов28. Другие страны (Германия, Италия) вывели мелкие уголовные правонарушения из своих уголовных кодексов… стали обозначать в качестве административных»29. Л. Головко также отмечает, что «в XX в. уголовное право столкнулось с новыми вызовами — колоссальной технологизацией общественной жизни… в результате которой количество… мелких «уголовных преступлений»… стало расти как „снежный ком“. Классическая уголовная юстиция, построенная на традиционных судебных (уголовно-процессуальных) процедурах, справиться с ними уже не могла»30. Схожие тезисы приведены в коллективной монографии «Реформа административной ответственности в России»31.

Другие ученые делают акцент на политико-идеологических факторах. В. А. Айрих полагает, что возникновение и обособление полицейских проступков и наказаний в Германии обусловлено первоначально полицейским характером государства, а затем распространением идей правового государства: с зарождением парламентаризма возникла необходимость установить «конституционно-конформное право административных (полицейских) взысканий взамен прежнего, основанного на принятии властно-принудительных распоряжений, сообразных той или иной ситуации. Отсюда проистекала необходимость вычленить из сферы действия уголовного права полицейские наказания. Прежде всего, в силу их внутреннего характера, предполагающего не совершение деяний, нарушающих правовую сферу другого лица, а опасность неисполнения властных распоряжений»32. На близкой позиции стоит проф. А. В. Кирин, который связывает происхождение ответственности за маловажные проступки в России с генезисом полицейской деятельности, в содержании которой заложено соотношение между частными и публичными интересами. «Соотношение этих интересов в различные исторические периоды развития российской государственности постоянно видоизменялось и зависело от множества политических, экономических, социальных и правовых факторов и условий, характерных для конкретных исторических этапов, и традиционно обеспечивалось посредством реализации властью положительных и отрицательных мер в сфере внутреннего государственного управления»33.

Соотношению преступлений и проступков, в том числе обоснованию самостоятельной правовой природы полицейских проступков и наказаний, административных правонарушений, были посвящены труды немецких ученых второй половины XIX — первой половины XX в. Так, Лоренц фон Штейн отмечал, что «административную меру мы называем полицейским наказанием, ибо не ее задача соответствовать нравственному принципу кары за совершенное правонарушение, сколько побудить человека к необходимому следованию предписания администрации… это наказание, чей базис не идея справедливости, а идея поддержания порядка администрацией» (1867 г.)34. Д. Голдшмидт рассматривал административно-деликтное законодательство в качестве производного от управленческих отношений (1902 г.). Продолжатели его теории Е. Вольф, X. Ланг считали, что с формальной стороны административный проступок относится к уголовному законодательству (уголовное право в широком смысле), а с материальной — к административному (исходя из природы интересов администрации — управления) (1930 г.)35. X. Франк выступал сторонником качественного отличия, а именно через определение качества — морального (этического) значения деликта (1897 г.)36. Не обошли попытки анализа правовой природы проступков и философов. Ш. Л. Монтескье в работе «О духе законов» (1748 г.) писал о том, что «не следует смешивать крупных нарушений закона с мелкими нарушениями полицейских правил, это вещи разного порядка»; «ведению полиции подлежат повседневные дела, касающиеся обыкновенно мелочей и потому не требующие формальностей. Действия полиции быстры и касаются поступков, повторяющихся изо дня в день, поэтому она не может налагать суровых наказаний»37. В конце XIX — начале XX вв. тема наказания, хотя и не в качестве основной, появилась в западноевропейской социологической науке. Э. Дюркгейм в своей работе «О разделении общественного труда» (1893 г.) утверждал, что право воспроизводит различные виды социальной солидарности, и выделял два вида санкций. Одни репрессивны и состоят в налагаемом на индивида страдании. Дюркгейм относил их к уголовному праву и сопоставлял с моральными, религиозными нормами. А другой вид не влечет необходимого страдания, эти санкции состоят в восстановлении прежнего порядка вещей, в приведении нарушенных отношений к их нормальной форме. Первому типу санкций соответствует механическая солидарность, в которой выражено коллективное сознание, в такой солидарности возникло преступление и наказание. Второй тип санкций появляется с появлением органической солидарности, присущей более развитым обществам с разделением труда38. Во второй половине XX в. социология наказания получила собственное развитие, поскольку актуализировались вопросы реакции общества на преступления, проблемы переполнения тюрем и поиска альтернативных форм наказания39. Например, М. Фуко считал, что с уже середины XVIII в. наступила новая эра в политике наказаний — появление «внутренней экономии наказания, которое хотя и должно наказывать за конкретное преступление, может быть изменено (сокращено или, в некоторых случаях, продлено) в зависимости от изменений в поведении осужденного; их наказывают и посредством сопровождающих наказание „мер безопасности“ (запрет на проживание в определенных местах, освобождение с условием дальнейшего надзора, назначение «опеки», «принудительное лечение»), которые нацелены не на наказание правонарушителя, а на контроль над индивидом»40. Влияние философских и научных воззрений также можно отметить в числе факторов, которые оказали влияние и на законодательство, и на судебную практику. Наиболее полно данное влияние в ФРГ показано в работе Л. В. Гавриловой. Например, теоретические выводы Д. Голдшмидта были использованы при подготовке первого закона Германии «Об административных правонарушениях» 1952 г.41 В 1902 г. от участников XXVI Юридической сессии поступили рекомендации в адрес законодателя об изъятии уголовных проступков из Уголовного кодекса и их кодификации в полицейском кодексе Рейха. Схожие рекомендации поступили и в 1908 г.42

Помимо изложенных выше, в качестве предпосылок, повлиявших на выделение административных правонарушений или дифференциацию проступков в рамках уголовного права, немаловажное влияние оказали обусловленные историческими43 и другими факторами особенности правовой системы государства. Так, Л. Головко отмечает, что «в классической европейской правовой доктрине административная ответственность рассматривается как ответственность публичной администрации перед частными лицами, то есть, … ответственность государства перед индивидом, а не наоборот, как это принято в доктрине советско-постсоветской»44. В уже упомянутой ранее коллективной монографии обращается внимание на то, что «в контексте исследования вопросов зарубежной практики правового регулирования административной ответственности следует иметь в виду, что в странах Западной Европы и Северной Америки, с одной стороны, и в РФ, а также странах, испытавших влияние советской системы, — с другой существенно различаются концептуальные подходы к пониманию в целом административного права как науки, отрасли права и законодательства»45, выявляются отличия в исторической ретроспективе между французским административным и немецким полицейским правом, а также административным правом в англосаксонских государствах46. Следует также учесть, что общее право Великобритании формировалось судами в течение длительного времени из множества обычаев, традиций и принципов, в результате у англосаксов сложился принцип правления права (англ. rule of law), в котором, в отличие от континентального принципа правового государства (нем. Rechtsstaat), «нет ни state, ни равной государству персоны, подчиненной праву отдельно от прочих действующих лиц и связанных особым поручением наводить и поддерживать его верховенство»47, как следствие, отсутствует разделение права на публичное и частное48, не сложилось административное право49 в том виде, в котором оно существует в государствах романо-германской правовой системы, и, как следствие, административно-деликтное право50. Правила поведения личности в различных сферах общественной жизни являются «лишь следствием того более общего закона или принципа, что наказывать можно только за прямые нарушения закона, за преступления, доказываемые законным путем»51. Так, например, свобода слова, право составлять союзы, ассоциации и право, устраивать публичные собрания, митинги не потребовало признания в качестве самостоятельного права (в отличие от Германии, Франции, Бельгии, Италии, других стран), а являлось не чем иным, как проявлением личной свободы. А. Дайси отмечал, что «право собираться мирно есть не что иное, как результат взгляда судов на индивидуальную свободу личности и индивидуальную свободу слова»52, «наше право позволяет всякому говорить, писать и печатать все что угодно, но если кто-нибудь злоупотребляет этой свободой, он подлежит наказанию»53.

Можно заметить, что у англосаксов при классификации преступлений, как и в Германии, не обошлось без моральной концепции. Так, известна классификация преступлений на преступления malum in se (лат. «зло само по себе») и mala prohibitum (лат. «зло в силу запрета»). Первое известное судебное признание различия malum in se/malum prohibitum произошло в конце 1400-х гг. Дихотомия malum in se/malum prohibitum первоначально использовалась в качестве дополнительной теории к божественному праву королей, преступления malum in se происходили от источника выше короля. Доктрина malum in se/malum prohibitum применялась в определении того, является ли причинение смерти заранее обдуманным (преднамеренным) убийством (murder) или непредумышленным убийством (manslaughter). В. Блэкстоун определял преступления malum in se как внеправовые, поскольку законодательные решения не влияют на признание этих действий преступными, они таковые сами по себе, в силу нарушения норм морали. Уже в этот период доктрина была подвергнута критике Д. Бентамом в середине 1770-х гг.54 Затем доктрина malum in se/malum prohibitum проникла в США. В значительной степени американские суды интерпретировали это различие как совпадающее с различием между общим правом и статутным правом. Поскольку статутное право стало заменять общее право в качестве основы для уголовного преследования, важность этого различия несколько снизилась. Однако это различие остается заметным в американском уголовном и деликтном праве. В случае совершения преступления malum in se обвиняемый получает право на рассмотрение дела судом присяжных, так как требуется установление виновности. Все чаще путем закрепления в законе «правонарушений, посягающих на благо общества» или правонарушений malum prohibitum запрещается поведение, которое ранее считалось правонарушением по деликтному праву. Изучение американскими исследователями судебной практики показало, что суды часто расходятся во мнениях относительно того, какие действия представляют собой преступления malum in se, а какие — преступления malum prohibitum. По-разному толковалось в судебной практике нарушение правил дорожного движения, хранение наркотиков, загрязнение окружающей среды55. В настоящее время отношение американских ученых к этой доктрине достаточно дискуссионное. «Вопрос о том, является ли преступление malum in se или malum prohibitum, не должно играть никакой роли в отправлении уголовного правосудия. Моральная и правовая системы — это две различные системы контроля за человеческим поведением. Моральная система внутренне контролирует человеческое поведение с помощью неформальных социальных механизмов. Правовая система контролирует поведение людей извне, с помощью формальных социальных механизмов, которые управляют отправлением „правосудия“ — будь то убийство или нарушение правил парковки. Узел, на котором пересекаются закон и мораль, это создание закона»56.

На институционализацию проступка как самостоятельного административного правонарушения или разновидности преступления в рамках уголовного права влияет рецепция зарубежного правового опыта. Так, Л. В. Головко отмечает, что французская концепция уголовного права, отраженная в Уголовном кодексе 1810 г., основанная на трехзвенном делении (нарушения, наказуемые полицейскими наказаниями, проступки, наказуемые исправительными наказаниями, и преступления), очень быстро стала господствующей в Европе, в том числе не обошла и Российскую империю57. Зенькович Е. В. в своем сравнительном исследовании административной ответственности в ряде стран Европы указывает, что на Словакию, Чехию и Польшу оказало влияние как членство в «социалистическом лагере», так и влияние Европейского союза58. В административном праве КНР институт административной ответственности сложился под влиянием советского права, а в настоящее время на китайскую правовую систему оказывает влияние членство во Всемирной торговой организации.

В дореволюционной юридической науке проступки рассматривались преимущественно как часть уголовного права59, отсутствовало единство мнений относительно обоснованности наложения санкций в полицейском порядке. Е. И. Елистратов полагал, что «административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в отношениях между должностными лицами и гражданами»60. Иной точки зрения придерживался В. В. Ивановский, который отмечал, что «эти нарушения не влекут за собой лишения или ограничения прав, виновные подвергаются лишь взысканию штрафа»61. В советской административно-правовой науке сложился догматический подход, согласно которому административная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Как отмечал Л. В. Коваль, охранительные нормы «адресуют участникам общественных отношений административные запреты, возлагают на них определенные обязанности, предоставляют права, предупреждают о невыгодных последствиях в случае нарушения правовых требований, выполняя тем самым функцию правовой охраны социалистических общественных отношений. … Эти нормы нацелены не только на правовую охрану государственно-управленческой сферы, но и правил рационального использования общественных фондов, эксплуатации средств транспорта, связи, поведения в общественных местах и т. п. Они придают императивный характер правоотношениям земельным, водным, финансовым, трудовым, нарушение которых квалифицируется уже как административный проступок»62.

При этом предметом дискуссии являлось и является до сих пор разграничение преступлений и административных правонарушений. Большая часть споров ведется вокруг вопроса, обладают ли административные правонарушения общественной опасностью, и если обладают, то в какой степени63. Периодически возникает дискуссия относительно обоснованности теоретической автономности административной ответственности64. Так, по мнению Г. А. Есакова, «если законодатель заинтересован в суровом наказании в упрощенном процессуальном порядке конкретного деяния, гипотетически ничто не мешает ему включить последнее в КоАП РФ»65. По более «мягкому» утверждению Л. Головко, «техническая автономизация „мелких правонарушений“ (сама по себе допустимая и вполне желательная) вовсе не предполагает концептуального забвения их уголовно-правовой (пенальной) природы»66. В противовес данному мнению А. В. Кирин полагает, что, во-первых, в России в середине — в конце XIX в. наука полицейского права выработала научный инструментарий института «маловажных проступков» как «особого, административно-правового вида ответственности»67, а во-вторых, что полицейское право лежит в основе не только административной, но и уголовной ответственности68.

Со второй половины ХХ в. и по настоящий день в России имеет место тенденция усиления административной деликтолизации, этот процесс объясняется в официальных документах, работах ученых либо рационализмом, либо гуманизмом государственной политики. В последнее время блок административных правонарушений, смежных с преступлениями, расширился, во-первых, в связи с относительной гуманизацией уголовной политики государства за счет полной или частичной декриминализации оскорбления, контрабанды, побоев, дискриминации, мошенничества, во-вторых, путем усиления административного наказания параллельно с введением смежного уголовного состава69 или состава с административной преюдицией70. Как отмечают авторы исследования «Юридическая ответственность в правовой системе России: концепция взаимодействия, взаимосвязей и устранения противоречий с иными элементами правовой системы», «в настоящее время сохраняется тенденция расширения практики применения административной ответственности, в том числе за счет сокращения объема уголовной ответственности. Вместе с тем правоограничительный потенциал административных наказаний в ряде случаев не только конкурирует, но и превышает лишения, которые заключают в себе уголовные наказания»71. Рационализм в установлении государственной политики принуждения проявляется в высказываемых идеях пополнения бюджета средствами, получаемыми от штрафов, экономии государственных ресурсов, затрачиваемых на привлечение к ответственности. Так, на одной из секций Петербургского международного юридического форума заместитель руководителя Ростехнадзора А. Демин, выступая против предлагаемых Минэкономразвития соглашений с бизнесом об устранении нарушений обязательных требований и условном административном штрафе, упомянул о фискальной функции административной ответственности, «о которой все умалчивают, но тем не менее она есть»72. Цифровизация в современном обществе позволяет решать успешно задачи процессуальной экономии и исполнения фискальной функции ответственности. Например, по данным Научного центра безопасности дорожного движения МВД РФ в 2020 г., абсолютное большинство административных правонарушений в области дорожного движения (145,7 млн или 87%) было выявлено работающими в автоматическом режиме техническими комплексами видеосъемки. Сумма взысканных штрафов за совершение административных правонарушений, выявленных в ходе непосредственного выполнения обязанностей сотрудниками полиции, в 2020 г. составила 48,1 млрд рублей73. При этом, как отмечено в заключении информационно-аналитического обзора, «на фоне увеличения количества выявленных административных правонарушений в области дорожного движения с каждым годом прослеживается снижение основных показателей аварийности, что свидетельствует об эффективном влиянии мер государственного принуждения»74.

Широкое распространение административных санкций в ХХ в. в европейских государствах актуализировало проблему обеспечения баланса между публичными интересами в реализации принципов эффективности и процессуальной экономии ответственности и принципами правового государства. Бывший председатель Верховного Суда Нидерландов Г. Корстенс, анализируя фактически сложившееся в стране право административных правонарушений, высказал следующие опасения: «Является ли то, что все эти дела ушли из сферы действия судов, несомненным благом — или в результате мы лишились чего-то важного? Не скрылись ли под этими бурными водами важные функции правосудия?»75. Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ) в своей практике использует доктрину «уголовного права в широком смысле» и распространяет на лиц, привлеченных к административной ответственности, защиту статьей 6 Европейской Конвенции по правам человека, закрепляющей право на справедливое судебное разбирательство при предъявлении уголовного обвинения76. В 1991 году Комитет министров Совета Европы дал Рекомендацию государствам-членам Совета Европы относительно административных санкций, которые должны соответствовать ряду правовых принципов, включая законность, соблюдение процессуальных гарантий прав лиц, на которых данные санкции налагаются77. В Российской Федерации поиск баланса между публичными интересами и необходимостью защиты конституционных прав требует расширения процессуальных гарантий, усиления судебного контроля. Так, в ранее упомянутой коллективной монографии справедливо указывается, что «многократное расширение юрисдикционных полномочий судей сблизило административно-деликтный процесс с уголовным и гражданским процессом по необходимому объему и юридическому качеству процессуальных действий»78.

Подводя некоторые итоги, отметим, что, во-первых, в числе обстоятельств, влияющих на нормативное обособление проступков и/или административных правонарушений, — социально-экономическое развитие и технический прогресс, особенности исторического развития государств и сложившаяся в государстве степень государственного вмешательства в свободу личности, особенности правовой системы и рецепция зарубежного опыта, влияние на государственную политику философской, социологической и юридической наук. Во-вторых, вне зависимости от причин административной пенализации актуальной является проблема обеспечения баланса между публичными интересами в реализации принципов эффективности и процессуальной экономии ответственности и должным уровнем процессуальных гарантий прав лиц, привлекаемых к ответственности, на защиту.

1.2. Ответственность за проступки и административное принуждение... в полицейском праве Российской империи

Судебник 1497 г. предусматривал наказания за «лихие дела». До его издания на Руси действовали нормы Русской правды, местные судебники (Новгородская и Псковская ссудные грамоты). В отличие от «обиды» Русской правды, «лихое дело» влекло наказание не только перед тем, кому был причинен вред, но и перед государем. Законодательство этого периода не подразделялось на отрасли, ответственность не делилась на виды, и по-прежнему, как и в Русской правде, описание правонарушений в Судебниках 1497 г. и 1550 г., Соборном Уложении 1649 г., царских указах, носило казуистический характер. В царских указах можно встретить такую меру, как пеня в пользу государя, она применялась в качестве дополнительного наказания к более суровому, например, битью кнутом79.

«Маловажные проступки» в законодательстве России начали выделяться с формированием полицейских органов в имперский период. Как отмечает А. В. Кирин, «возникновение, становление и развитие в российской правовой системе полицейского, а затем административного права и, как составной их содержательной части, института „отрицательных“ мер (то есть юридической ответственности за „маловажные проступки“), базировалось изначально, прежде всего, на идеях и положениях германской (прусской) юридической концепции полицейского права»80. Кононов П. И. отмечает, что Петром I был издан ряд указов, предусматривавших публично-правовую ответственность государственных должностных лиц, служащих государственных учреждений в виде наложения на них штрафов за нарушение установленных правил функционирования государственного аппарата, неисполнение законов и указов императора. Кроме того, указами о применении полицейских мер, направленных на охрану общественного порядка, обеспечение соблюдения правил благоустройства городов, винокурения, предусматривалось наложение штрафов за нарушение соответствующих правил81. Однако четкого разделения на отрасли права пока еще не прослеживается. Так, главные памятники права эпохи Петра I Воинский артикул82 1715 г., Воинский Устав 1716 г., Морской Устав 1720 г. содержали смешанное уголовное, административное, дисциплинарное регулирование. Например, Артикул 9 предписывал порядок церковной службы военнослужащих, Артикул 84 регламентировал порядок размещения военных на квартирах, Артикул 87 устанавливал правила обращения с огнем. Артикул 133 запрещал проведение всяких собраний воинских людей, в том числе и для непреступных целей («не для зла»), а например, для подачи общих обращений («челобитных»). Артикулы также устанавливали различные санкции. Так, согласно Артикулу 203, в случае умышленной порчи прибитых указов и повелений виновный наказывался каторгой или смертной казнью, а в случае небрежности — денежным штрафом, тюрьмой или шпицрутеном в зависимости от последствий. Артикул 59 в случае первой и второй утраты мундира предусматривал денежное взыскание и шпицрутены, а в третий раз — смертную казнь.

Вместе с тем, период правления Петра I был важным для зарождения полицейского права в России. Центральное место в политике Петра I занимало реформирование государственного управления. Было изменено административно-территориальное устройство, созданы губернии, в 1711 г. был учрежден Сенат, который стал высшим правительственным учреждением, проведена военная реформа и др. 22 октября 1721 г. Петр I был провозглашен Всероссийским Императором. 25 мая 1718 г. Петр I учредил в Петербурге должность генерал-полицмейстера, при котором образовалась главная канцелярия полицмейстерских дел. Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что «полиция — есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности»83.

При Екатерине II создание специальных полицейских органов предусматривалось Учреждением о губерниях 1775 г. 8 апреля 1782 г. был принят Устав благочиния или полицейский84. В каждом городе создавалась Управа благочиния или полицейская. Общие функции Управы благочиния заключались в том, что, во-первых, она должна «бдить», чтобы в городе сохранялось благочиние, добронравие и порядок; во-вторых, следить за исполнением предписаний законов; в-третьих, в случае нарушений приводить предписания законов к исполнению; в-четвертых, приводить в исполнение повеления правления, палат и прочих судов. Управа благочиния сама могла налагать ряд взысканий за определенные нарушения. Так, она рассматривала дела и налагала наказания в случае кражи или мошенничества на сумму, не превышающую 20 рублей. В случае же, если сумма была больше, или это был уже четвертый случай, то управа передавала дело в суд (п. 72). За неподобающее поведение в церкви управа налагала денежное взыскание и до его уплаты могла поместить под стражу (п. 239). За открытие трактира или кабака с продажей алкоголя или гуляния и веселья в воскресенье или праздничный день до окончания обедни, за ношение оружия без разрешения, за употребление нецензурных выражений в общественных местах, за вход в «торговую баню», где «парится» противоположный пол, управа также налагала денежное взыскание и до его уплаты могла поместить под стражу (пп. 245, 246, 255, 262, 264). Управа, согласно п. 256, применяла такие взыскания, как суточное воздержание на хлебе и воде (за нахождение от пьянства в беспамятстве на улице или в ином общенародном месте) и помещение в рабочий дом с воздержанием от пьянства (за постоянное пьянство — «кто более времени в году пьян, нежели трезв»). Управа налагала денежные взыскания за совершение в пьяном виде правонарушений, связанных с азартными играми при условии, что данные правонарушения были совершены без умысла («без намерения»). Также было предусмотрено, что если «кто-то делает из азартных игр ремесло», то управа могла его отослать в смирительный дом. Под влиянием взглядов Ш. Л. Монтескье и Ч. Беккария Екатерина II в своем Наказе комиссии о сочинении проекта нового Уложения делила преступления на 4 группы: против законов или веры; против нравов; против тишины и спокойствия; против безопасности (п. 68—72). При этом наказания должны быть производны от свойств преступлений (п. 73). За нарушения тишины и спокойствия полагалась ссылка и другие наказания, «которыми беспокойных людей возвращают на путь правый и приводят в порядок установленный» (п. 78)85.

Закрепление «отрицательных мер» мы находим далее в административно-правовых источниках Российской империи первой половины ХIX в. В это время принимаются полицейские уставы: Устав об обеспечении народного продовольствия, Учреждения и Уставы об общественном призрении, Учреждения и Уставы врачебные по гражданской части, Устав о предупреждении и пресечении преступлений, Устав о паспортах и беглых и др.86 Они детальным образом регламентировали соответствующую сферу жизнедеятельности. Так, Врачебным уставом выздоровевшим после холеры предписывалось «беречься холоду, объядения, а пуще того пьянству». В богадельнях следовало соблюдать «благочиние и добронравие», не допускать «неистовств», а «виновные в проступках» отсылались в смирительные дома временно или навсегда (п. 625—626 главы 3 Устава об общественном призрении). Определялись органы и должностные лица, ответственные за надзор в соответствующей сфере. Так, согласно Уставу медицинской полиции городская, уездная и сельская полиция наблюдала, «чтобы на улицах, дорогах и мостах и возле оных не было ничего такого, что загрязняло воздух». Четкого деления на преступления и проступки не было. Так, карантинные преступления делились на четыре разряда. К наказаниям полицейского исправления, которые назначались за преступления четвертого разряда, относились: денежный штраф от 10 до 100 рублей, арест с содержанием на хлебе и воде, наказания на теле, употреблением в служительские должности по карантину и другие работы (глава 9 Устава Медицинской полиции)87.

Сельский полицейский устав для государственных крестьян (входил в Устав о благоустройстве в казенных селениях) возлагал на государственных крестьян многочисленные обязанности и запреты: в отношении веры (глава 1), общественного порядка (глава 2), нравственности (глава 3), личной безопасности (глава 4), безопасности во владении имуществом (глава 5), врачебного благоустройства (глава 6), охранении от пожаров (глава 7). Например, по воскресеньям и торжественным дням запрещалось до окончания литургии начинать пляски, музыку и песни, как на улицах, так и в домах (п. 214); запрещалось распространять слухи и толки, предосудительные для Правительства (п. 231), запрещались сходбища и собрания (п. 233), запрещалось пьянство и покупка вина в долг (п. 240), запрещалась самовольная рубка лесов и всякая рубка лесов с 1 марта по 1 сентября (пп. 266, 267) и др.88 Такое детальное полицейское регулирование, обусловленное необходимостью поддержания порядка среди довольно большой части сельского населения России, безусловно, повлияло на развитие института проступков. Запреты и обязанности нуждались в подкреплении мерами принуждения. Устав сельский судебный для государственных крестьян закреплял проступки, которые определял как «деяния, запрещенные законом под страхом легкого наказания или полицейского исправления». Проступки делились на три вида по степени виновности на умышленные, неосторожные и случайные89. Наказания за эти проступки назывались исправительными, и их следовало отличать от уголовных наказаний (п. 408). К ним относились: отобрание вещей запрещенных; денежное взыскание; употребление в работу; заключение под стражу; наказание розгами; удаление от общества (п. 421). Денежное взыскание устанавливалось в размере не менее 25 копеек и не более 1 рубля в зависимости от размера причиненного ущерба (п. 423). Однако деньги выплачивались не потерпевшему, а обращались в хозяйственный капитал (п. 424). Работы в качестве наказания были общественными и назначались на срок от одного до шести дней. Для выполнения общественных работ крестьян следовало направлять в образцовые фермы и хутора, либо они должны были мести улицы, площади, пристани, чистить колодцы, копать рвы и строить мосты (пп. 426, 427). Работы назначались также и в том случае, если крестьянин не мог заплатить денежное взыскание, в этом случае они могли быть не только общественными, но и частными (пп. 426, 428).

В уголовно-правовых источниках имело место деление противоправного поведения на преступления и проступки. Вступивший в силу с 1 января 1835 года XV том Свода законов Российской Империи был посвящен уголовному праву. В ст. 1 Общей части первого раздела первой книги деяния, запрещенные под страхом легкого телесного наказания или полицейского исправления, именовались «маловажными преступлениями или проступками» для отличия от преступлений и наказаний уголовных. «Таким образом, уже со вступлением в силу в 1835 г. первого в XIX в. Свода закона Российской империи появляются законодательные характеристики двух видов публично-правовых деликтов – «преступления» и «проступки»90.

Раздел 1 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г. (далее по тексту — Уложение 1845 г.) назывался «О преступлениях, проступках и наказаниях вообще»91. Под преступлением в статье 1 понималось «всякое нарушение закона, через которое посягается на неприкосновенность прав Власти Верховной и установленных ею Властей, или же на права и безопасность общества или частных лиц». Под проступком в статье 2 понималось «нарушение правил, предписанных для охранения определенных законом прав и общественной или же личной безопасности или пользы». Преступления были предусмотрены в разделе 2 (против государства), в разделе 10 (против жизни, здоровья, свободы и чести частных лиц), в разделе 11 (против прав семейственных). Проступки имели место наряду с преступлениями в разделе 2 (нарушения ограждающих веру постановлений), в разделе 4 (против порядка управления), в разделе 5 (против государственной или общественной службы), в разделе 6 (против постановлений о повинностях государственных и земских), в разделе 7 (против казны), в разделе 8 (против общественного благоустройства и благочиния), в разделе 9 (против законов о состояниях), в разделе 12 (против собственности частных лиц). Наказания в Уложении, прежде всего, разделялись на уголовные и исправительные, выделялись также наказания по службе. К уголовным наказаниям согласно статье 19 относились: лишение всех прав состояния и смертная казнь; лишение всех прав состояния и каторжные работы; телесное наказание от 30 до 100 ударов плетьми через палача с наложением клейма и каторжные работы с лишением всех прав состояния и др. К исправительным наказаниям согласно статье 34 относились: потеря всех особенных прав и преимуществ, ссылка на житье в отдаленные или менее отдаленные места Сибири, наказание от 50 до 100 ударов розгами через полицейских служителей; временное заключение в крепости с лишением некоторых особенных прав и преимуществ; временное заключение в смирительном доме с лишением некоторых особенных прав и преимуществ; временное заключение в тюрьме, кратковременный арест; выговоры в присутствии суда; замечания или внушения от мест судебных или правительственных; денежные взыскания. Разграничение уголовных и исправительных наказаний проводилось в основном по их характеру и степени суровости, а также по порядку и субъектам исполнения. При этом арест согласно статье 42 различался по 4 степеням в зависимости от длительности. За недонесение о существовании тайного общества полагался административный арест сроком от 3 до 7 дней (ст. 352). Согласно статье 52 осужденные к кратковременному аресту мещане и крестьяне могли быть привлечены по распоряжению местного начальства к общественным работам. К исправительным наказаниям приравнивались: высылка иностранцев за границу, воспрещение жить в столицах или иных местах, отдача под особый надзор полиции; запрещение определенного ремесла или промысла, постановление об испрошении у обиженного прощения в присутствии суда или свидетеля в форме, установленной судом (ст. 61). Применялась также конфискация товара. Так, за тайный привоз или вывоз какого-либо товара, к привозу или вывозу по Азиатской торговле запрещенного, этот товар подлежал конфискации (ст. 890).

В проступках можно увидеть аналогию с современными административными правонарушениями. Так, согласно части 3 статьи 586 Уложения, за самовольную ловлю рыбы в казенных прудах, где это запрещено или разрешается особыми дозволениями, виновный наказывался денежным взысканием от 5 до 20 рублей, а пойманная рыба отбиралась. Согласно ст. 1053 Уложения если кто-то построил признанные по законам вредными для чистоты воздуха или безвредности воды мануфактуру, фабрику или завод, то они уничтожались, а виновный подлежал денежному взысканию от 50 до 100 рублей.

К началу XIX в. из недр полицейского права постепенно начало выделяться уголовное право92. Однако в законодательстве и науке еще не было четкого разделения между полицейским и уголовным правом. Строительный устав, который имел 4 редакции 1832, 1842, 1857, 1900 гг. и действовал до 1917 г., в главе «Ответственность» содержал отсылки как к Уложению о наказаниях, так и предусматривал конкретные составы и меры наказания для специальных субъектов. Например, согласно ст. 1059 Устава если возведенное здание или сооружение разрушится из-за неправильности построек, то виновные архитектор, помощник архитектора, техник-строитель приговариваются в первый раз к аресту на время от трех недель до трех месяцев, во второй раз — к заключению в тюрьме на время от двух до четырех месяцев. В третий раз налагались не только основное (заключение в тюрьму), но и дополнительное наказание — воспрещение производить какие-либо строения в продолжение определяемого судом времени от трех до шести лет. При этом для специальных субъектов действовала презумпция виновности. Так, оптовый подрядчик согласно ч. 2 этой же статьи несет ответственность, если он не докажет, что отступление от правил для постройки и употребления материалов допущено им лишь по требованию или настоянию архитектора или иного техника-строителя93.

В монографии «Реформа административной ответственности в России» отмечено, что «зарождение в российском праве административной ответственности как нового вида юридической ответственности и самостоятельного правового института относится к периоду правления императора Александра II и обусловлено политическими, правовыми, экономическими и социальными последствиями проведенных им в 1860—1870 гг. реформ: крестьянской, земской, судебной, военной и т. д.»94. В своем диссертационном исследовании профессор А. В. Кирин также пишет, что в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 1864 г. «прослеживается уже более четкое фактическое разграничение преступлений и маловажных проступков посредством их систематизации в структуре Устава на основании квалификационного по сути (в современном понимании) критерия меньшей общественной опасности проступков и установления за них меньших по строгости наказаний, нежели чем за преступления»95. Действительно, Устав 1864 г. содержал составы и наказания, условно сопоставимые с современными административными правонарушениями и наказаниями. Так, он устанавливал ответственность за проступки против порядка управления (например, за неисполнение законных распоряжений власти полагалось денежное взыскание не свыше пятнадцати рублей), проступки против благочиния, порядка и спокойствия (например, за распространение ложных слухов виновные подвергались аресту не свыше пятнадцати дней или денежному взысканию не свыше пятидесяти рублей), проступки против общественного благоустройства (например, за своз мусора, нечистот или палого скота не в назначенное для того место на виновных налагалось денежное взыскание не свыше трех рублей с каждого воза или каждой скотины) и т. п. Устав также устанавливал ответственность за нарушение административно-правовых актов, содержащих правила поведения в различных сферах общественной жизни (устава о паспортах, строительного устава, пожарного устава, почтового устава)96. Однако обратим внимание, что рассматривались данные правонарушения, по общему правилу, в порядке, предусмотренном книгой I Судебного Устава об уголовном судопроизводстве от 20 ноября 1864 г. При этом были и изъятия из общего судебного порядка рассмотрения дел. В комментариях к Уставу уголовного судопроизводства отмечалось, «что в основании данного устава лежит отделение власти судебной от административной, но всякое правило, как бы бесспорно оно ни было, может вместо ожидаемой пользы принести вред, если, прилагая его к практической жизни, не обращать внимание на особенности той среды, к которой оно применяется. Цель отделения власти административной от судебной заключается, во-первых, в освобождении администрации от обязанностей ей не свойственных, и, во-вторых, в даровании тяжущимся правильного и беспристрастного суда. Когда дело идет о преступлениях и проступках, касающихся нарушения общих уголовных законов, о вмешательстве администрации в область суда и вопроса быть не может. Как бы ничтожно ни было бы преступление и следующее за ним наказание, месту, разбирающему дело, предстоит разрешить, совершился ли факт нарушения, виновен ли обвиняемый и какому следует подвергнуть его наказанию. В несколько ином виде представляются нарушения казенных уставов. Нарушения эти, имея чисто фискальный характер, подлежат ведомству уголовных судов лишь потому, что закон в большей части случаев, сверх вознаграждения казны за убыток, подвергает виновного взысканию. В числе означенных нарушений множество таких, по обнаружении коих факт обнаружения, виновность обвиняемого и самое количество следующего с него денежного взыскания не подлежит никакому оспариванию»97. В качестве примера приводятся ошибки в декларациях, коносаментах и накладных, обнаруживаемые при рассмотрении их в таможне. Указывалось, что подобных примеров в различных казенных уставах можно насчитать много. Таким образом, делается вывод, что когда факт нарушения, виновность обвиняемого и следующее с него взыскание не могут подлежать оспариванию, и, следовательно, правильное разрешение дела не требует строгого соблюдения неотъемлемых принадлежностей суда, а именно обвинения, защиты, оценки доказательств и толкования закона, то представление сих дел власти административной не может иметь последствием возложения на администрацию обязанностей, ей несвойственных. Также отмечалось, что поручение всех подобных дел судам потребует увеличения числа мировых судей. Кроме того, в качестве аргумента выдвигалось и то, что судебные формальности у мирового судьи более обременительны для обвиняемого, чем то наказание, которое он в принципе и так согласен понести98.

В научном комментарии к Уставу уголовного судопроизводства мы находим первое упоминание правоведов начала ХIХ в. об административной ответственности в ее противопоставлении уголовной ответственности: «Наряду с судебной ответственностью была установлена ответственность административная за некоторые нарушения уставов казенного управления»99. Профессор Московского университета А. И. Елистратов, который создал основные контуры общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день, в своих «Основных началах административного права» в качестве административной юрисдикции выделял не проступки, которые были закреплены в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, а именно многочисленные исключения из судебного порядка применения санкций100.

Во Временных правилах производства дел по нарушениям узаконений о лесах, состоящих в ведомстве лесного и горного управлений от 19 декабря 1866 г. указывалось: «что касается судопроизводства по делам о лесоистреблениях, то нет никакого сомнения, что не могло быть и речи об изменении данного порядка до тех пор, пока наказания за каждую самовольную порубку существовали те же, которые были постановлены в уложении о наказаниях, то есть, в меньшей мере, лишение всех особенных лично и по состоянию прав и преимуществ, ссылка на житье в одну из отдаленных губерний или отдача в рабочий дом на срок от трех до шести месяцев, или же, наконец, заменяющее это заключение наказание розгами. Но так как … личные наказания нарушителей лесных узаконений заменены в большей части случаев взысканиями денежными, то и, очевидно, что сам порядок судопроизводства не может быть оставлен в прежнем виде»101. Учитывая, что Судебные уставы 1964 г. не вводились на территории всей Российской империи, складывалась ситуация, что дела о маловажных проступках, нарушающих лесные узаконения, рассматривались годами. В этой связи было принято решение временно передать часть дел непосредственному разбирательству лесного и горного ведомствам в соответствии с Лесным уставом. Например, ведомства могли рассматривать дела о добровольно объявленном перерубе деревьев по количеству или по размерам, когда он превышает дозволенную рубку не более десяти на сто деревьев; об увозе отпущенного по билету леса прежде освидетельствования его, когда в правильности порубки не представляется никакого сомнения; о вырубке леса после означенного в билете срока; о добровольно объявленном излишке, не превышающем десяти на сто при дозволенной заготовке лесных изделий; о не вывозках в означенный в билетах срок заготовленных лесных материалов. Обвиняемому в таком нарушении постановления о лесах, за которое следует лишь денежное взыскание, местное лесное или горное начальство могло разрешить внести причитающуюся с него сумму. При внесении таковой обвиняемый освобождался от преследования судебным и полицейским порядком, и производство прекращалось102.

Административное законодательство второй половины XIX в. было весьма обширно и детально, и в нем выделялись отрасли государственного управления: осуществление военных и земских повинностей (Устав о воинской повинности, Устав о земских повинностях); сфера налогов (Устав о прямых налогах, Уставы об акцизных сборах, Оброчный Устав). В данных актах содержались различные меры публично-правовой ответственности в современном ее понимании: уголовной, административной, дисциплинарной, налоговой. Так, согласно Уставу о воинских повинностях за несообщение о достижении 20-летнего возраста полагалось взыскание не свыше 25 рублей (ст. 493). Однако если следствием этого будет неявка на учебные, поверочные сборы или на действительную службу, то виновный подлежит ответственности по уголовно-военным законам (ст. 494)103. Существенное количество уголовных наказаний и взысканий содержалось в Уставах об акцизных сборах. Взысканиям была посвящена целая глава. Табаководы за недозволенное приобретение табака на других плантациях, а равно за перевозку в свои магазины и амбары как снятого с собственных плантаций, так и приобретенного табаку по истечению установленного срока подвергаются взысканию не свыше 25 рублей и конфискации всего приобретенного или перевезенного табаку (ст. 1164). Сокрытие табака от акцизного сбора влекло более строгое наказание. Сверх конфискации и денежного взыскания в размере от 100 до 200 рублей, виновные также подвергались аресту не свыше двух месяцев (ст. 1166)104. За продажу денатурированного спирта без установленного разрешительного свидетельства у виновных отбиралось разрешение на право пользования денатурированным спиртом, если таковое им было выдано, и отбирался весь денатурированный спирт или отбросы, а равно спирт и отбросы, уже купленные, но не вынесенные из заведения. При этом, например, если полиция или другие должностные лица, которым поручен надзор за предупреждением противозаконных выделки, развоза и продажи напитков, по получении извещения о таких нарушениях, подкрепленного доказательствами, не примут немедленно установленных мер, то они подвергаются такому же денежному взысканию, которому подлежат виновные, и подлежат исключению со службы105.

Существенное влияние на генезис института проступков оказал сословный уклад общественной жизни, что отмечает также и профессор А. В. Кирин в своей диссертации106, и необходимость бороться с назревающим социально-революционным движением. Например, в 1861 г. в результате проведения крестьянской реформы был создан волостной суд, который рассматривал маловажные проступки крестьян (п. 95 положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости)107. Из разъяснений Сената следовало, что для признания дела подсудным волостному суду требовалось наличие трех условий: 1) поступок должен быть совершен лицами, принадлежащими к крестьянскому сословию; 2) проступок должен быть совершен в пределах сельской местности; 3) проступок не должен превышать пределов подсудности волостного суда108. Суд имел право накладывать наказания в виде ареста до 7 дней, общественных работ до 6 дней, денежного штрафа до 3 рублей, порки розгами до 20 ударов. Решение суда считалось окончательным. Оно могло быть обжаловано в случаях принятия к своему разбору неподсудного дела; определения наказания, превышающего предоставленную суду власть; решения суда без вызова сторон. В Общих положениях уголовного судопроизводства Судебного устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. отмечалось, что новый сокращенный порядок рассмотрения дел в отношении крестьян, вышедших из крепостной зависимости у мировых посредников и в волостных судах, ведающих делами о маловажных преступлениях, был согласован с порядком рассмотрения дел у мировых судей. В жалобах на решения волостных судов приводились доводы о том, что проступки, как прямо не предусмотренные и не запрещенные законом, не составляют деяний, подлежащих наказанию. В комментариях к принятому позднее Административному уставу о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, отмечалось, что «такой повод к обжалованию решению волостных судов был неуместен. Волостным судам предоставлено было право руководствоваться местным обычаем. Поэтому, если волостной суд признавал, применяясь к взглядам местного общества, неприличным или даже вредным для общественного благосостояния и народной нравственности такое деяние, которое в других волостях и обществах не преследуется, то и в таких даже случаях суд не выходит за пределы предоставленной ему власти»109. Наряду с судебным порядком сохранялся и административный порядок, однако с возможностью судебного обжалования. Так, согласно п. 64. положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, сельскому старосте предоставлялось право, за маловажные проступки, совершенные лицами, ему подведомственными, подвергать виновных: назначению на общественные работы до двух дней, или денежному, в пользу мирских сумм, взысканию до одного рубля, или аресту не долее двух дней. Кто считал себя неправильно подвергнутым взысканию, тот мог принести жалобу, в семидневный срок, мировому посреднику. Такое же право подвергать виновных взысканию было представлено волостному старшине (ст. 85 положения). При этом мы обнаруживаем и попытки урегулировать производство по делу. Согласно п. 65 указанного выше положения сельский староста обязан, при исполнении дел особой важности, именно: при производстве личных взысканий, как полицейских, так и налагаемых крестьянским судом или сходом, при всяком обыске в крестьянском доме или строении, при всяком задержании или взятии под арест, при приеме от сборщика и расходовании мирских денег и при взносе оброчной суммы помещику, непременно приглашать двух свидетелей, преимущественно из стариков сельского общества. То же правило, по возможности, наблюдалось и при предварительном дознании по проступкам и преступлениям. 12 июля 1889 г. в рамках контрреформ было принято Положение о земских участковых начальниках110, заменивших на большей части территории государства мировых судей. Как отмечают исследователи, учреждение откровенно сословного, совмещающего в себе административно-судебные функции института земских участковых начальников вместо выборных и независимых судей было вызвано не недостатками судебной системы, а крестьянским вопросом111. «Правительство считало, что споры, недовольства в среде крестьян подлежат строгому контролю со стороны местной и центральной власти, дабы не допустить каких-либо вооруженных выступлений. Отсюда простой вывод: мировой суд с его демократическими началами построения противоречил указанным целям правительства»112. Земские участковые начальники осуществляли управленческие, надзорные, карательные функции, а также рассматривали жалобы на действия должностных лиц. На них лежали полномочия по заведованию управлением и земельным устройством (п. 22). Земские начальники осуществляли надзор за всеми установлениями крестьянского общественного самоуправления, за действиями волостных старшин и сельских старшин по охране общественного порядка (пп. 23—24). Согласно п. 47 положения они наделялись квазисудебными функциями и полномочиями мировых судей. В случае неисполнения законных распоряжений или требований земского участкового начальника лицами, подведомственными крестьянскому общественному управлению, он имел право подвергать виновного без всякого формального производства аресту не свыше трех дней или штрафу не свыше шести рублей (п. 61). Он мог подвергать также без всякого формального производства вследствие рассмотрения жалоб, а также в случае непосредственного обнаружения им маловажных проступков должностных лиц сельского и волостного управлений одному из следующих взысканий: замечания, выговор, денежное взыскание не свыше пяти рублей или аресту на время не свыше семи дней (п. 62). 29 декабря 1889 г. были приняты Правила о производстве судебных дел, подведомственным земским начальникам и городским судьям113. В 1899 г. был принят Административный устав о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, его принятие стало «очередным шагом на пути становления в российском праве ответственности за маловажные поступки»114. В качестве административных взысканий, как они назывались в комментариях к Уставу, за маловажные поступки предусматривалось: денежное взыскание до 1 рубля, арест до 2 суток, общественные работы до 2 дней (ст. 1)115. В качестве дополнительного взыскания предусматривалось «отобрание орудий, употребленных при совершении проступков, или иных принадлежащих виновному вещей» (ст. 2). В комментариях к Уставу полномочия по применению взысканий волостным старшиной назывались административно-карательной властью116.

В 1903 г. Императором Николаем II было утверждено Уголовное Уложение, которое объединяло в себе нормы, ранее изложенные в двух актах (Уложении о наказаниях уголовных и исправительных и Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями), и должно было заменить их. В данном Уложении вводилась классификация преступлений, выделялись тяжкие преступления, преступления и проступки117. Под проступками понимались преступные деяния, «за которые законом были определены в качестве высших наказаний арест или денежная пеня»118.

По мнению проф. А. В. Кирина, «к концу XIX в. российском законодательстве уже была сформирована достаточно обширная правовая база для безусловного признания отечественного феномена выделения проступков в самостоятельный вид публично-правовых деликтов», а в Уголовном Уложении 1903 г. уголовно-правовые нормы были систематизированы «по субъективному усмотрению законодателей того периода, на основе немецко-французской модели «широкого уголовного права и без учета уже сложившейся практики параллельного развития законодательства о преступлениях и законодательства о проступках»119. Не возьмем на себя риск давать оценки решениям законодателя того периода. Уголовное Уложение разрабатывалось в течение достаточно длительного периода времени, начиная с 1881 г. В его разработке, как известно, принимал активное участие Н. С. Таганцев, который полагал полицейские нарушения разновидностью уголовных деяний. Он, в частности, отмечал, что нельзя отождествлять греховные деяния и преступления именно потому, что требования религии ни коим образом не нарушаются при большинстве полицейских нарушений120. Н. С. Таганцев также считал, что, «по крайней мере, по отношению к нашему праву наказуемость по суду не может быть рассмотрена как характерный признак уголовно-правовой неправды»121, также приводя в качестве примера полицейские нарушения. Полицеисты конца XIX — начала XX в. В. О. Дерюжинский и И. Т. Тарасов считали, что проступки регулируются уголовным правом. В. О. Дерюжинский называл, например, бродяжничество уголовным проступком и писал об уголовной ответственности за него122. И. Т. Тарасов следующим образом определял соотношение полицейского права и уголовного права: «уголовное право имеет своим предметом преступления и наказания, полицейское же право исследует, между прочим, социальные причины преступлений и способы предупреждения и пресечения их, равно как и обеспечение наказуемости преступлений. Мало того, некоторые меры, имеющие характер наказаний, исследуются в полицейском праве в качестве мер безопасности, например, высылка и ссылка, и, обратно, некоторые меры безопасности исследуются в уголовном праве в качестве наказаний, например, отдача под надзор полиции»123. А. И. Елистратов отмечал, что административное право соприкасается с уголовным процессом в учении о праве личной неприкосновенности: так, например, на грани между ними стоит судебно-полицейский арест, являющийся административно-правовым ограничением свободы и в то же время мерой пресечения124.

С другой стороны, мы полагаем, что уже в то время вопрос о природе проступков носил дискуссионный характер. Так, А. И. Елистратов писал, что «административное право тесно связано с уголовным правом преимущественно в учении карательной санкции административных актов… Исследование особенностей так называемых административных деликтов, состоящих в нарушении административных распоряжений, приводит некоторых ученых к попытке создать на грани уголовного и административного права особое „административно-уголовное право“»125. Сам А. И. Елистратов этих идей не разделял. В предлагаемой им системе административного права вопрос об административном принуждении предлагалось рассматривать во втором разделе административного права — «юридических актах публичного права как основаниях возникновения правоотношений в сфере государственного управления», принуждение им рассматривалось как способ понуждения граждан к осуществлению публично-правовых актов126. Этот исследователь в систему административного права (четвертый раздел) включал ответственность не граждан, а власти: административную юстицию, административный надзор за законностью актов управления, ответственность должностных лиц127. А. И. Елистратов признавал, что «к мерам непосредственного принуждения примешиваются меры административной юрисдикции»128, однако относился к ним критически. Если сравнивать историю идей развития административного права в России и других государствах, то следует отметить, что, например, в немецком праве вопрос о правовой природе проступков долгое время также носил дискуссионный характер129.

На протяжении имперского периода российское полицейское право выработало запас принудительных мер в части предупреждения и пресечения преступлений и проступков. Ранее приведенный Сельский полицейский устав для государственных крестьян предусматривал меры предупреждения убийств и телесных повреждений, например, запрещалось носить при себе оружие, кроме случаев ловли диких зверей и охоты (п. 245). Запрещалось принимать у себя в домах и укрывать бродяг, беглых и людей бестранспортных. Крестьянам их следовало ловить и представлять сельскому старосте (п. 256). Устав также закреплял меры предупреждения воровства и других «законопротивных проступков», например, возлагал на государственных крестьян обязанности доносить начальству об умысле на поджег (п. 277), о скопищах воров и разбойников (п. 276), о любых других законопротивных проступках (п. 278). Были также предусмотрены меры для предупреждения эпидемий и эпизоотий (глава 6), пожаров (глава 7 Устава).

В различных сферах общественной жизни применялись различные меры принуждения общего характера. Так, в начале 1863 г. цензурные учреждения были переданы в Министерство внутренних дел от Министерства народного просвещения. В МВД перешло и направление дальнейшего пересмотра законодательства о печати, в 1865 г. Указом Александра II вводился закон о печати, который предусматривал освобождение от предварительной цензуры печатаемых в столице книг значительного объема и периодических изданий с условием подчинения их административным ограничениям, при этом применялись следующие административные меры:

1. Предостережения и временная приостановка издания. Министру внутренних дел предоставлялось право налагать на повременные бесцензурные издания предостережения. Третье предостережение приостанавливало издание на срок не свыше 6 месяцев. До 1901 г. не было закона, устанавливающего срочность предостережений. В 1901 г. был принят закон, установивший срочность предостережений. Первое предостережение сохраняло свою силу в течение одного года со дня его получения, если за этот срок не было объявлено нового предостережения. Если в течение одного года повременное издание получило два предостережения, то действие их сохраняло свою силу в течение двух лет со дня объявления второго предостережения, если за этот срок не последует третье предостережение. По истечении указанных сроков издание освобождалось от полученных предостережений, и следующее за этим предостережение вновь считалось первым. Временной приостановке временное издание, выходящее без предварительной цензуры, могло быть подвергнуто и без предостережения. Такая мера находилась в связи с предоставленным министру внутренних дел правом делать распоряжение (через главное управление по делам печати) об извещении редактора бесцензурных изданий о том, что «по соображениям высшего правительства» признается неудобным оглашение или обсуждение в печати, в течении некоторого времени, какого-либо вопроса государственной важности. В случае неисполнения редактором такого распоряжения, министру внутренних дел предоставлялось право приостановить выпуск такого издания на срок не свыше 3-х месяцев. Наконец, приостановке на срок не долее 8 месяцев могло быть подвергнуто и подцензурное периодическое издание в силу предоставленного министру внутренних дел права применять эту меру в случае «вредного направления» такого издания130.

2. Прекращение издания. По закону 6 апреля 1865 г. окончательное прекращение издания могло последовать по решению Первого Департамента Правительствующего Сената, в который министр внутренних дел входит с представлением. В 1882 г. был введен новый порядок — вопрос о прекращении рассматривался совместно министром внутренних дел и народного просвещения, обер-прокурором Святейшего Синода131.

3. Воспрещение выхода в свет. Если распространение освобожденной от предварительной цензуры книги или номера повременного издания, выходящего без цензуры реже 1 раза в неделю, министром внутренних дел будет признано особенно вредным, то он мог сделать распоряжение о предварительном задержании такого произведения и представить о «воспрещении выхода оного в свет на окончательное разрешение кабинета министров. При этом экземпляры таких книг и номера периодических изданий немедленно отбираются»132.

4. Воспрещение печатать частные объявления. Министру внутренних дел предоставлялось полномочие по его личному усмотрению прекращать в периодических изданиях, получивших право печатания частных объявлений, помещение таковых объявлений на срок от 2 до 8 месяцев.

5. Воспрещение розничной продажи. Как пишет В. О. Дерюжинский, эта мера не включена в то отделение устава о цензуре, в котором перечисляются административные взыскания, но в практическом применении она получила характер и значение административной кары за вредное поведение. Эта мера была включена в отделение устава, посвященное книжной торговле. «Министру внутренних дел предоставляется указывать местным полицейским начальствам, при выдаче оными дозволений, на розничную продажу на улицах … и в других публичных местах и торговых заведениях, разного рода дозволенных книг и повременных изданий отдельными номерами, те периодические издания и отдельные брошюры, которые не должны быть допускаемы в розничной продаже»133. В указанном порядке могла быть воспрещена розничная продажа периодических изданий не вообще, а только лицам, производящим уличную и разносную торговлю произведениями печати. «Полицейские дозволения требуются только для лиц, занимающихся этим промыслом. Ни редакции газет, ни книжные магазины не должны испрашивать подобных дозволений, так как выдача разрешений на периодическое издание и книжные магазины производится особым порядком и на местное полицейское начальство не возлагается. Так понималось это узаконение до 1870 г., но с 1870 г. оно получило более широкое толкование»134.

В литературе тех лет данные меры называли административными взысканиями и приводили их статистику: с 1865 г. по 1899 г. всего было наложено 615 административных взысканий на 139 изданий. Наиболее многочисленные были предостережения — 251 раз в отношении 66 повременных изданий. Второе место — воспрещение розничной продажи: с 1870 г. эта мера была принята 192 раза к 65 изданиям. Временная приостановка — 166 раз к 82 изданиям. Запрещение печатать частные объявления — 26 раз к 20 изданиям. Полное прекращение — 17 изданий135.

Во второй половине XIX в. под влиянием потребностей, вызванных борьбой с социально-революционным движением, получило развитие законодательство об исключительных мерах. В этот же период произошла трансформация правоохранительной системы. 6 августа 1880 г. при Министерстве внутренних дел был сформирован Департамент полиции. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в Министерство внутренних дел136. В 1881 г. после убийства Александра II с целью борьбы против революционных движений император утвердил положение Комитета министров «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»137, в соответствии с которым «в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимают в отдельных местностях столь угрожающий характер, что вызывают необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению сих проявлений, местности эти объявляются, в установленном порядке, в исключительном положении» (ст. 4)138. Положение устанавливало две степени чрезвычайных мер и определяло признаки, свидетельствующие о необходимости обратиться к той или другой из них. Положение об усиленной охране, представляющее собой низшую степень, может быть объявлено, «когда общественное спокойствие в какой-либо местности будет нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов окажется недостаточным»139. «Положение же чрезвычайной охраны, как высшая степень исключительных мер, может быть объявляемо тогда, когда указанными посягательствами население известной местности будет приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка» (ст. 6)140. Состояние усиленной охраны характеризовалось расширением власти органов администрации. Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам давалось право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения порядка и безопасности, устанавливать за нарушение таких постановлений взыскания (арест не свыше 3-х месяцев и штраф до 500 рублей) и дела по этим нарушениям разрешать в административном порядке. Эти же органы получали право: 1) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 2) делать распоряжения о закрытии различных торговых и промышленных заведений; 3) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны. Одной из наиболее часто практикуемых мер, при действии исключительного положения, являлась высылка административным порядком лиц, признаваемых вредными для государственного и общественного спокойствия, в какую-либо местность Европейской и Азиатской России, с обязательством безотлучного в ней пребывания в течение назначенного срока141. Другой мерой являлся полицейский надзор, учреждаемый по распоряжению административных властей. Он регулировался положением Комитета министров от 12 марта 1882 г. (приложение 2 к ст. 1 Устава о предупреждении и пресечении преступлений 1882 г.). Полицейский надзор как мера предупреждения преступлений против существующего государственного порядка учреждался над лицами, вредными для общественного спокойствия, в таком же порядке, который действовал для административной высылки. У поднадзорных существенно ограничивалось право на передвижение142. Кроме того, Положение о полицейском надзоре устанавливало ряд ограничений по отношению к занятиям поднадзорных. Последние не могли состоять на государственной или общественной службе, но могли быть допускаемы к письменным занятиям по найму в правительственных и общественных учреждениях, с тем условием, чтобы всякий раз испрашивалось на то разрешение у министра внутренних дел, запрещалось быть учредителями, председателями и членами в частных обществах и компаниях, опекунами и попечителями, им также запрещалась всякая педагогическая деятельность, участие в публичных заседаниях ученых обществ, всякого рода публичная деятельность, содержание типографий, библиотек и служба в них, торговля книгами, содержание трактирных и питейных заведений, они не могли быть приняты в учебные заведения иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел и т. д. Иная деятельность также могла быть им запрещена местным губернатором, если она служила средством осуществления его предосудительных замыслов или по местным условиям представлялась опасной для общественного порядка и спокойствия. Министру внутренних дел предоставлялось право воспрещать поднадзорному непосредственное получение им почтовой или телеграфной корреспонденции. Последняя в таком случае подлежала предварительному просмотру. За неисполнение изложенных правил и неявку к сроку из разрешенной отлучки поднадзорные подвергались аресту при полиции: по постановлениям местного начальника уездной или городской полиции — на срок до 3 суток, по распоряжению местного губернатора — до 7 дней, по предписанию министра внутренних дел — до 1 месяца143.

В науке имперского полицейского права получила разработку концепция полицейского (административного) принуждения. Например, В. В. Ивановский различал принуждение, применяемое полицией безопасности и административной полицией. К формам принуждения в области полиции безопасности он относил: отобрание вида на жительства, требование явки и привода, стеснение свободы передвижения, полицейский надзор, ограничения, налагаемые на труд, арест, высылку и ссылку, употребление оружия полицией, употребление оружия войском по требованию гражданских властей, усиленную и чрезвычайную охрану144. Под административной юстицией он понимал совокупность дел, связанных как с рассмотрением законности действий самой администрацией, так и деятельность административных судов, административных учреждений по рассмотрению дел о преступлениях и проступках, связанных с нарушением казенных интересов145. Так, он указывал, что в России к административной юстиции относятся дела, рассматриваемые административными учреждениями: во-первых, о нарушении уставов казенного управления (нарушения по управлению акцизными сборами, по таможенному, лесному, почтовому управлению, законов о производстве торговли и промыслов), во-вторых, уставов общественного благоустройства и благочиния (нарушения уставов врачебного, карантинного, постановлений о торговом мореплавании и т. д)146.

И. Т. Тарасов выделял в полицейском праве право принуждения и различал распорядительную власть и принудительную власть. Он отмечал, что «принуждением устраняется и подавляется встречаемое администрацией и полицией сопротивление при исполнении ими законных задач его. В принуждении заключается крайнее средство, которым располагают полиция и администрация в исполнительной деятельности их, и принуждением наиболее легко и часто могут быть нарушены права граждан, а потому необходимо уст

...