автордың кітабын онлайн тегін оқу Тенденции развития юридической науки на современном этапе. Материалы V Всероссийской научной конференции с международным участием (20–21 мая 2022 г.)
Е.С. Трезубов

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр1 Тегін фрагмент

Тенденции развития юридической науки на современном этапе

Материалы V Всероссийской научной конференции с международным участием
(20–21 мая 2022 г.)

Ответственный редактор
Е. С. Трезубов

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.1

ББК 67.0

Т33

Редакционная коллегия:
Гаврилов С. О., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, директор юридического института КемГУ, заведующий кафедрой государственного и административного права юридического института КемГУ, председатель оргкомитета конференции, руководитель редакционной коллегии;
Гаврилова А. В., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории государства и права юридического института КемГУ;
Ким Ю. В., доктор юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права юридического института КемГУ;
Лисина Н. Л., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса юридического института КемГУ;
Черненко Т. Г., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой уголовного права и криминологии юридического института КемГУ;
Трезубов Е. С., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового, экологического права и гражданского процесса юридического института КемГУ, заместитель директора юридического института КемГУ по научной работе.

В сборник по итогам традиционной V Всероссийской научной конференции с международным участием вошли материалы ученых, практикующих юристов, аспирантов по актуальным вопросам российского, зарубежного и международного права.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2022 г.

Для студентов и аспирантов юридических вузов, институтов и факультетов, научных и практических работников, всех интересующихся современными проблемами развития права, актуальными вопросами теории и истории права.

Текст публикуется в авторской редакции.

Издается по решению редакционно-издательского совета Кемеровского государственного университета (КемГУ)

УДК 340.1

ББК 67.0

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА И ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В ФЕДЕРАЛЬНОМ, СУБФЕДЕРАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ ИЗМЕРЕНИЯХ. ПРАВОЗАЩИТНАЯ СИСТЕМА И ПРАВОЗАЩИТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ. ЮРИДИЧЕСКАЯ НАУКА И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СТРАТЕГИЙ (ПРОГРАММ) РЕГИОНАЛЬНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Задачи науки конституционного права в аспекте защиты (от) информации

Авакьян С. А.

Аннотация. Статья посвящена конституционно-правовому регулированию информации, пределам свободы ее распространения и допустимости ограничения оборота информации. Ставится вопрос о публично-правовом наполнении понятия информации.

Ключевые слова: информация, защита информации, регулирование распространения информации, регулирование производства информации.

The tasks of the science of constitutional law in the aspect of protection (from) information

Avakyan S. A.

Abstract. The article is devoted to the constitutional and legal regulation of information, the limits of the freedom of its dissemination and the permissibility of restricting the circulation of information. The question is raised about the public-legal content of the concept of information.

Keywords: information, information protection, regulation of information dissemination, regulation of information production.

Были времена, когда ученые, в том числе и юристы, много говорили и писали о праве на информацию. Доказывалось при этом, что данное право принадлежит каждому человеку, а закрепление этого права заслуживает конституционного уровня. И все сообща этого добились! Из созданного и принятого в 1991 году Закона РФ «О средствах массовой информации» указанное право оперативно перекочевало в Конституцию 1993 года. Ее ст. 29 (ч. 4, 5) провозглашает, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, что гарантируется свобода массовой информации, цензура запрещается.

И до конституционных предписаний, и уж тем более на их основе стала стремительно развиваться подотрасль права, которую охотно «рвали на части» публичные сферы права, особенно конституционное и административное право, видели свою нишу и сторонники частного права — в аспекте имущественных и прочих материальных фундаментов информации. Были и есть те, кто видел почву для самостоятельной отрасли права, добивался — и добился! — включения информационного права отдельной строкой в ВАКовский набор специальностей для научных защит докторских и кандидатских диссертаций у юристов.

Очень важную роль играет Федеральный закон от 27.06.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» — при том, что в него вносились и на 2022 год вносятся важные изменения (далее кратко — Закон об информации).

И все же пора признать, что, вне сомнения, мы находимся сегодня не в состоянии радости и тем более гордости по поводу регулирования информационных отношений, в целом информационного права. Почему так? Все очень просто: добившись конституционных и в целом нормативно-правовых гарантий права на информацию, на ее создание и распространение, на владение информацией, тем более права на защиту информации — как это сказано в наименовании Закона, мы сталкиваемся с повальной необходимостью защиты ОТ информации.

К сожалению, человеческая натура такова, что вынуждена периодически страдать от собственных изобретений и достижений. Соответственно появляются ограничения. Что-то делается индивидуально — например, отказ от чрезмерного количества еды. Но многое приходится делать коллективно. Так, столкнувшись с радостью открытия мощной атомной энергии, люди увидели извращенный вариант ее применения в виде атомного оружия, появились запреты. А констатируя мощность диктатуры власти, люди стали провозглашать лозунги свободы, равенства и братства, проповедуя дружбу и взаимную поддержку.

И в этом плане свобода информации очень быстро продемонстрировала свою обратную сторону — возможность проявления неуважения к личности, неуправляемое заимствование и распространение частных (персональных) данных, а тем более лжи и клеветы, беззащитность человека. Жертвами становятся не только простые граждане, а если и становятся, то в относительно меньшей степени. Как это ни парадоксально, в большей мере страдают те, кто прежде сдерживал распространение информации: государства, их руководители, иные публичные лица.

Как быть? Создается ощущение того, что процессы появления информации и «обволакивания» ею всего — общества, простых людей, властвующих, даже материальных и нематериальных тел, являются неуправляемыми. И слова поэта о том, что «злые языки страшнее пистолета», должны быть поправлены или дополнены — «страшнее (теперь) … ракет, ковида и т. д.». От всех названных напастей помогут соответственно запреты или лекарства. А от информационных язв человек, общество, публичные институты, включая государство и власть, вынуждены страдать.

И все же хотелось бы призвать всех, особенно науку, подумать об упорядоченности толковательного ряда информации, соответственно ее распространения либо нераспространения.

Прежде всего, общество допустило большую ошибку — любое словоговорение стали считать производством информации. Исходили из того, что сказанное, написанное, опубликованное уже есть информация. Иначе говоря, она сопровождает свободу слова. И не случайно в Конституции РФ все это отражено в одной статье — ст. 29, которая начинается с ч. 1: «Каждому гарантируется свобода мысли и слова». И далее, в других частях ст. 29, пошли положения, которые мы привели в начале материала. Составлявшие текст Основного Закона разумные люди справедливо полагали, что такая свобода проявляется прежде всего в том, что человек может и вправе думать и высказываться. Но говорить и создавать информацию — это далеко не одно и то же. Информация — это, условно, материальный продукт, т. е. предлагаемые окружающим сведения. Не случайно в характеристике информационного права в ч. 4 ст. 29 Основной Закон начинает с позиций «искать», «получать», «передавать», далее использует слова «производить» и «распространять» информацию любым законным способом.

К сожалению, за свободу слова спрятались те люди, которые возомнили, что у них есть право говорить что угодно, представляя это производством информации. Главный их аргумент: так живет весь мир, во всех странах свободное слово выражается не только и не столько в разговорах, уличных мероприятиях, сколько в газетах, телевидении, а теперь еще и в интернете.

Таким образом, свобода слова, т. е. право высказываться, «ползучим путем» захватила сферу создания информации. Получается, что любой безответственный «говорящий», «пишущий» может прикрыть себя, защититься тем, что якобы предлагает информацию и в этом плане находится под охраной закона. Между тем, скажем честно, он всего лишь использует закон для того, чтобы навязать окружающим свое якобы право высказываться, судить, оценивать что угодно и кого угодно.

Приходится думать о том, что кому-то должно принадлежать регулирование производства и распространения информации, а также направление соответствующих информационных процессов. Секрета нет: такое право имеет государство. И оно не должно выпускать эту миссию из своих рук, даже будучи под сильным давлением различных общественных сил.

Многие из таких сил — из своих узких устремлений, понимания путей движения, взаимоотношений между людьми, моральных ценностей и т. п. хотели бы предложить всем окружающим свои взгляды. Соответственно они хотели бы эти взгляды превратить в информационные потоки и навязывать их людям. Как правило, все это делается под лозунгами свободы слова и наличия слоя людей, которые хотят ее целенаправленно использовать для апологетики своих суждений. Однако превращать такие действия в производство информации — это значит делать свои мироощущения материальным информационным продуктом, а у любого продукта, как известно, есть критерий пользы и вредности.

Влияние государства как всеобщей силы, в том числе и в данных процессах, должно быть сильным, ощутимым. Если надо — обрести жесткость. Как этого достичь? Пути общеизвестны, нужно лишь их усилить с учетом современных реалий.

Во-первых, в правилах толкования и производства информации следует усилить регулятивную, а значит и оценочную роль государства.

Во-вторых, отсюда надо думать об усилении надзорной функции государства в сферах производства и распространения информации.

В-третьих, следовало бы вернуть призвание государства как ключевого распространителя информации.

Автор не боится того, что его упрекнут в ограничении оборота и в призывах к огосударствлению информации. Особенно в ситуации, когда в других публикациях приходилось говорить о расширении роли гражданского общества, а в нем ведь есть множество субъектов, якобы претендующих на производство и распространение информации. Речь идет о другом: да, необходимы свобода слова и ее использование институтами общества для изложения своих устремлений. Но отсюда никак не вытекает ограничений относительно роли государства.

К сожалению, переход от государственного авторитаризма и государственной дисциплины к системе демократии и свободы слова получился — как обычно и бывает при так называемых «опрокидывающих» явлениях — необузданным! Вспомним, что сначала даже предлагалось сделать СМИ как бы четвертой властью в государстве, то есть перейти от обычной гласности как необходимой характеристики любых средств массовой информации в обществе к императивности оценок, даваемых в газетах, на телевидении, радио и т. п. Вспоминали при этом, что опубликование (оглашение) критического материала в газетах «Правда», «Известия» и др. в советский период почти автоматически вело к организационным мерам в отношении «героев» публикации, вплоть до потери ими должности и привлечения к уголовной или материальной ответственности. Все попытки юристов доказать, что материал — всего лишь мнение автора и издания, а для оргмер надо же провести расследование и дать после этого официальную оценку — были безуспешными.

Неизбежно пришлось констатировать, что этого очень хотела и «пишущая братия» — чтобы их сюжеты и оценки рассматривались как безгрешные, а выводы вели бы к освобождению героев публикаций от должностей, а то и к их общественному осуждению.

Если внимательно присмотреться к сегодняшнему положению вещей, то обнаружится, что трактовка СМИ как четвертой власти обоснованно не прижилась. Причины для этого мы видим такие: достоинство личности надо защищать; увы, среди пишущих немало таких, кому бойкостью пера хочется создать себе популярность, далеко не всегда факты проверяются, а негативно оцененным гражданам далее приходится доказывать свою невиновность, а то и честность.

Государство своевременно поняло, что подобная неуправляемая «четвертая власть» может создать ощущение такого нежелательного авторитаризма, от которого ушли вместе с прежним строем. Поэтому без особых сдерживающих и ограничительных мер все-таки СМИ вернули к их естественному призванию — оставаться «публикаторами» информации.

Но, увы, если масштабные претензии СМИ еще как-то упорядочиваются, то с правом «каждого» (так в ст. 29 Конституции обозначена личность) под видом производства информации и ее распространения выдавать свои порочные взгляды, вздор, абсурд, а то и откровенную ложь, тем более аморальность, за участие якобы в создании информации — происходят извращения.

Обратим внимание на то, что ключевой акт — Закон об информации — в ст. 5 говорит не только о том, что было упомянуто — информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений, но также продолжает: «Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения (выделения сделаны мной. — С.А.)». И, конечно, законодатель учитывает, что могут быть названные минусы, отсюда и упоминаемые ограничения.

Однако дело ведь в том, что нередко внешне видны лишь нападки на государство как субстанцию, которую хотят преодолеть или заменить те, кто не имеет к нему симпатий, на его идеологию и действия. Это еще можно понять, но для реализации таких задач как раз вполне достаточно свободы слова и средств ее выражения. Однако появились вопиющие пути, применяемые под видом свободы слова для производства грязной, общественно вредной информации. Назовем особо очевидные: порнография, растление несовершеннолетних, подмена традиционных путей создания семьи и воспитания детей «неформальными» отношениями, издание подложных статей и иных материалов о частной жизни чаще всего известных особ или политических соперников, и т. п. А в последнее время, с учетом исторических и военных событий, распространилось производство лжи — так называемая «фейковая» индустрия.

Совершенно очевидно, что все это заставляет усилить указанные выше задачи государства — регулятивную, оценочную и надзорную. Относительно первой задачи — регулятивной — по нашему мнению, миссия «способствования» для государства стала ведущей в Законе об информации. Статья 12 посвящена реально государственному регулированию в сфере применения информационных технологий. Она говорит о регулировании отношений, связанных с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий (информатизации), о развитии информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем и т. д. От государственных органов, от местного самоуправления ожидается участие в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, создание информационных систем и обеспечение доступа к содержащейся в них информации. Задачи упорядочения и ограничения распространения информации хотя и отражены в данном Законе, но явно с малой долей строгости и категоричности регулирования.

Естественно, неизбежен вопрос: может и не следует уповать на задачи государства в данной сфере? Полагаем, что ограничивать роль государства только регулированием порядка создания («производства») и распространения информации, надзором в данной сфере явно недостаточно.

Повышенного внимания требует к себе названная выше задача государства — распространителя информации. Она «распадается» (для государства) на две подзадачи.

Одна из них состоит в осуществлении трудного и во многом «щекотливого» обеспечения системности каналов информации. Не стоит иметь иллюзий: государство не может отпустить в «свободное плавание» ни производство, ни распространение информации. Все соответствующие каналы могут существовать с разрешения государства. Конечно, это сложно; сразу возникает вопрос — не будет ли государство и стоящие у власти злоупотреблять своими возможностями, ограничивать тех, кто к ним в оппозиции! Об этом приходится постоянно думать.

Вторая связана с тем, что государственные каналы должны существовать и быть ключевыми распространителями и официальной, и фактологической информации.

Правда, здесь надо определиться с весьма существенным обстоятельством. Как известно, советский период отличался тем, что государство было не просто основным, а единственным держателем информации. Сейчас решили отказаться от такой миссии государства. Соответственно держателями информации стали какие угодно средства. И появилось обиходное «разделение труда» между государственными и иными СМИ. Каналы с государственной долей участия концентрировались на сообщениях о политике и о деятельности органов государственной власти, или — как стало модным говорить — публичной власти. В основном выдерживалась лаконичность сообщений, т. е. чаще всего информационность. А вот «недосказанное» на таких каналах начинали активно обсуждать иные каналы, позволяя и себе, и участникам такую меру свободы высказываний, что это зачастую превращалось (превратилось!) в очернительство актов, действий государства и государственных политиков.

В результате недовольства граждан объемом, дозированием, стилем подачи информации каналами с государственным участием нишу стали заполнять созданные в огромном количестве просто публичные каналы, в том числе откровенно враждебные государству и его руководителям.

Где же выход? Как будто бы автор должен сказать: давайте закрывать эти подобные каналы. Однако нет, предпочитаем сказать иное. А именно: каналы, в которых участвует государство, должны раскрывать разные стороны информации по принципу полноты. Почему так? Хорошо известно изречение из Евангелия от Луки (8–17): «Ибо нет ничего тайного, что не сделалось бы явным, ни сокровенного, что не сделалось бы известным и не обнаружилось бы». В общем, все становится известным, да только обрастает слухами, домыслами, конечно и фальшью дополнений.

Есть писатели, иные литераторы, их произведения формируют настроения в обществе, влияют на умы людей. Есть ученые, особенно гуманитарии, они трактуют события, высказывают разные точки зрения. И т. д. Это и есть свобода слова. Информация здесь в том, что читатель может подчерпнуть воззрения. Государству нет необходимости вмешиваться в эти сферы.

Но, с другой стороны, есть политическая жизнь страны, общества, оборона государства, есть, наконец, личная жизнь людей, сложившаяся нравственность. И обращая все эти объекты в трактовку прессы, обычных материалов, мы очень рискуем превратить ценности общества и человека в предмет не просто свободного, но и огульного охаивания. Более того, если толковать строго, происходит не распространение информации (о чем и говорит ст. 29 Конституции), поскольку зачастую как раз информации-то и нет. Имеет место именно разрушение политических и духовно-нравственных идеалов.

Итак, по нашему мнению, вера людей в государство и наличие огромного числа откровенных лгунов в информационной сфере должны восстановить линию на укрепление государства как держателя, так и распространителя определенных видов информации. Конечно, таким предложением автор подставляет себя под критику: якобы выступает за восстановление авторитарности государства, «тащит» в советское прошлое. Конечно, ни о чем подобном мы не думаем. Ведь речь следует вести о сферах, в которых государство объективно сохраняет ведущие позиции.

Таких сфер достаточно, но все же их число не безгранично. Мы полагаем, что к ним относятся: ключевые информационные данные, касающиеся внутренней государственной политики; осуществление внешней политики государства; состояние экономики страны; оборона страны, состояние вооруженных сил; социальная сфера и меры социальной защиты населения; отношения Федерации и ее субъектов, основные линии межнациональной политики; морально-этические ценности, касающиеся детей, женщин, мужчин, семьи, поддерживаемые государством и отраженные в российской Конституции.

Этот перечень мы не считаем окончательным. Он должен быть доработан в процессе широко проведенного всенародного обсуждения и далее одобрен по правилам голосования, напоминающим референдум. Хотелось бы напомнить, что в истории нашей страны нечто подобное имело место, когда в 1977 г. был вынесен на всенародное обсуждение проект Конституции СССР, и в преамбуле ее текста было немало положений о моральных устоях общества и государства. Право, нас не убудет, если мы вновь обратимся к гласу народа, поскольку уж речь идет о потоках информации, которой не столько официально, сколько «явочным путем» обрабатывается наше сознание.

А что же общество? Оно могло бы использовать средства, которые используются в ряде зарубежных стран, — в том числе создание решением Главы государства общественного либо общественно-государственного наблюдательного совета, формирующего и периодически обсуждающего основные принципы (пути) обеспечения населения информацией, в целом состояние информационной политики.

Сведения об авторе:

Авакьян Сурен Адибекович — д. ю. н., профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ,
г. Москва, Российская Федерация.

E-mail: avakian@law.msu.ru

Information about the author:

Avakyan Suren A. — Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law, Faculty of Law, Moscow State University named after M. V. Lomonosov, Honored Scientist of the Russian Federation, Honored Lawyer of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation.

Конституционно-правовые циклы в России: постсоветский период

Аничкин Е. С.

Аннотация. На примере отдельных институтов конституционного права России рассмотрена цикличность его развития в постсоветское время. Представлено понимание конституционно-правового цикла, причины цикличности и содержание основных вех конституционного развития постсоветской России. Цикличность показана на примере основных областей конституционного права (публичной власти, федерализма, прав человека) и системы его источников. Сделан вывод о неустойчивости конституционно-правовой эволюции, ее противоречивых тенденциях и политизированности, являющихся отражением неустойчивости политических векторов развития постсоветской России.

Ключевые слова: конституционно-правовой цикл, конституция, конституционное развитие, публичная власть, политическое влияние.

Constitutional and legal cycles in Russia: the post-Soviet period

Anichkin E. S.

Abstract. On the example of individual institutions of constitutional law in Russia, the cyclical nature of its development in the post-Soviet period is considered. An understanding of the constitutional and legal cycle, the causes of cyclicality and the content of the main milestones of the constitutional development of post-Soviet Russia are presented. Cyclicity is shown on the example of the main areas of constitutional law (public power, federalism, human rights) and the system of its sources. The conclusion is made about the instability of the constitutional and legal evolution, its contradictory tendencies and politicization, which are a reflection of the instability of the political vectors of development of post-Soviet Russia.

Keywords: constitutional legal cycle, constitution, constitutional development, public authority, political influence.

Государственно-правовое развитие нашей страны никогда не было ровным и линейным. Это обусловливало и соответствующую эволюцию правовой системы России, различных отраслей права. При этом отечественное конституционное право, как системообразующая отрасль права, регулирующая ключевые властеотношения испытывала динамизм и частые глубокие трансформации наиболее ощутимо. По существу, конституционная история нашей страны представляет собой цепь сменяющих друг друга циклов, являющихся следствием неустойчивости в развитии Российского государства, частой смены трендов государственной политики.

Постсоветское конституционное право представляет собой качественно новый, самостоятельный этап его развития, внутри которого (также как в предшествующее время) наблюдаются определенные циклы и взаимоисключающие тенденции эволюции. По авторитетному мнению, правовой цикл вообще это «относительно устойчивый временной и содержательный период развития правовой сферы, характеризующийся постепенными и последовательными действиями субъектов права по достижению стратегических целей»1. Тем самым, правовой цикл характеризуется определенной стабильностью, телеологией, временной прерывистостью и спецификой содержания. Соответственно, конституционный цикл, по мнению А. Н. Медушевского, «период времени, в ходе которого в обществе через известные промежутки времени происходит смена основных состояний конституционного регулирования — от утраты старой Конституции (Основного закона) — к принятию новой, а затем трансформация последней под влиянием реальности»2. Как видно, конституционный цикл имеет непосредственную формальную связь с основным законом страны, что выделяет его на фоне иных правовых циклов. Следует согласиться с А. Ю. Барсуковым в том, что именно конституционный цикл «предстает в виде наиболее протяженного во времени и наиболее устойчивого в сравнении со многими другими циклами», а его завершение и начало нового «вызывает к жизни масштабную коренную трансформацию всех ведущих элементов правовой системы общества»3.

В настоящей статье мы ведем речь о близком, но не тождественном явлении — конституционно-правовых циклах. Их особенности заключаются в том, что данные циклы основаны не только на основном законе, но и на иных источниках конституционного права, главным образом, на учете динамики текущего федерального законодательства; в отличие от общего конституционного цикла способны дифференцироваться внутри на отдельные периоды и охватывают только те общественные отношения, которые регулируются конституционным правом.

Закономерно, что принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. породило новый конституционный цикл, продолжающийся до сих пор. Но столь же очевидно, что за почти тридцатилетний период после этого события содержание конституционного права, его отдельных институтов неоднократно испытывало существенные изменения. Отсюда зададимся вопросом: каковы проявления цикличности в различных институтах (областях) современного конституционного права за период с начала 1990-х гг. до настоящего времени? За многими из них стоят известные события внутриполитической и внешнеполитической жизни, подробно описанные в научной литературе, поэтому ограничимся лишь общими упоминаниями о них. Обратим внимание на преимущественно политическую окраску4 тех обстоятельств, которые детерминируют завершение одного конституционно-правового цикла и генезис следующего за ним, то есть на политический импакт в конституционно-правовой цикличности.

Публичная власть

В данной области развитие конституционного права сопровождается сменой векторов на усиление и ослабление демократических начал в организации, функционировании и прекращении деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Прежде всего, со сменой эпохи мы наблюдаем изменение глобального тренда от единства государственной власти советов и ее тотальности на всех территориальных уровнях до разделения властей и выделения местного самоуправления как самостоятельного низового уровня публичной власти.

Далее в отношении системы сдержек и противовесов высших органов законодательной и исполнительной власти России период сильных представительных органов, характерный для начала 1990-х гг., сменился с принятием Конституции РФ на приоритет исполнительной власти над законодательной, что стало следствием известных печальных событий, предшествующих принятию Конституции РФ. Затем через поправки к Конституции РФ 2008 г. и 2020 г. последовали попытки выравнивания баланса двух ветвей власти за счет усиления влияния Государственной Думы на Правительство РФ. Это выразилось в заслушивании ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам поставленным Государственной Думой, утверждении кандидатуры Председателя Правительства РФ, а также утверждении по представлению Председателя Правительства РФ кандидатур его заместителей и большинства федеральных министров.

Период 1990-х гг. характеризовался реальной многопартийностью и конфликтностью отношений между Государственной Думой, с одной стороны, и Президентом, Правительством, с другой стороны, что находило выражение в неоднократном использовании Президентом РФ права вето в отношении принятых Государственной Думой законов, а также в угрозе роспуска Государственной Думы в марте-апреле 1998 г. в связи с двойным отказом дать согласие на назначение Председателем Правительства РФ С. В. Кириенко. В последние годы, напротив, наблюдается явная политическая гегемония партии «Единая Россия» и вытекающие из этого стабильно-гармоничные отношения между указанными органами власти.

Конкуренция центробежных и центростремительных тенденций выразилась в неоднократной смене подходов к замещению должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Если период 1991–1996 гг. характеризовался указным правом Президента РФ, когда Б. Н. Ельцин назначал губернаторов своими указами, то в последующем наблюдается период прямых выборов губернаторов народом, продолжающийся до 2005 г. Затем очередной этап фактического назначения Президентом РФ в виде наделения губернатора полномочиями решением соответствующего законодательного органа субъекта РФ по представлению Президента РФ, а затем после 2010 г. опять возврат к процедуре народных выборов губернаторов, хотя и с некоторыми корректировками (назначение Президентом РФ временно исполняющего обязанности главы субъекта РФ и его последующее участие в выборах в качестве кандидата в губернаторы). В настоящее время вновь наблюдается отход от демократической модели в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 г. «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», установившем возможность косвенных выборов, то есть избрания главы субъекта РФ (губернатора) депутатами законодательного органа субъекта РФ (ст. 23)5.

Развитие местного самоуправления также претерпевало существенные метаморфозы: от попыток построения классического местного самоуправления в 1990-е гг., его последующей усиливающейся этатизации, и до поправок к Конституции РФ 2020 г., установивших вхождение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти и допустимость участия органов государственной власти в их формировании. Очередной вехой на пути свертывания демократических начал в организации местного самоуправления стал принятый в настоящее время в первом чтении проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»6. Данный законопроект не предусматривает нижестоящего (поселенческого) территориального уровня местного самоуправления, то есть фактически отдаляет местную публичную власть от населения.

Федерализм

За неполные тридцать лет диапазон вариантов формирования российского федерализма колебался от начинающейся конфедерализации до фактической унитаризации. Так, активное развитие внутрифедеративного договорного процесса в виде договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ сменилось их забвением в настоящее время. Если к 2000 г. действовали 46 договоров, то к 2003 г. все они оказались аннулированными по инициативе федерального центра, а разграничение сферы совместного ведения стало осуществляться исключительно федеральными законами.

Равным образом, заметно преобразовалось сочетание полномочий законодательных органов Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: от рамочного федерального регулирования и опережающего регионального регулирования в 1990-е гг. до избыточно подробного, всеохватного (до 90–95% от объема регулирования того или иного предмета совместного ведения) и первичного федерального законодательного регулирования к настоящему времени. Для того чтобы убедиться в правомерности данного тезиса достаточно посмотреть на объем, характер и уровень детализации федерального правового регулирования избирательных отношений и отношений по организации и функционированию высших органов государственной власти субъектов РФ. В соответствии с этим эволюционировала и сфера остаточного ведения субъектов РФ, которая на сегодняшней день оказалась выхолощенной постоянным наращиванием федерального законодательного присутствия в регулировании различных вопросов совместного ведения. Иными словами, ст. 73 Конституции РФ об остаточной компетенции субъектов РФ давно обрела признаки фиктивности.

Очередной импульс централизации внутрифедеративных отношений придали поправки к Конституции РФ 2020 г. Как известно, ими было предусмотрено создание федеральных территорий (ч. 1 ст. 67), по определению находящихся под особым контролем и управлением федерального центра, а также введен предварительный конституционный контроль за законодательством субъектов РФ (ч. 5.1 ст. 125).

Права человека

Конституционный статус человека и гражданина в РФ отличается необоснованной подвижностью, особенно в части политических прав. Признание широкого перечня основных прав человека и гражданина и его фиксация в Конституции РФ перешло в фазу масштабного сужения, ограничения политических прав граждан РФ в начале «нулевых» годов (исключение норм о графе «против всех» в избирательных бюллетенях, отмена норм о пороге явки на выборах, ограничения прав на участие в референдуме, существенное расширение цензов при пассивном избирательном праве, допустимость замещения должности главы муниципального образования не по результатам выборов, а по конкурсу и др.).

В последующем стала наблюдаться обратная тенденция в сторону демократизации: в конституционную практику стали внедряться институты общественного контроля (общественные палаты, общественные советы, общественные инициативы) и иные политические институты присущие гражданскому обществу (публичные слушания, специализированные уполномоченные по правам человека, общественный мониторинг и др.). Хотя, как справедливо замечает С. А. Авакьян, «пока не ощущается реальной действенности всех общественных институтов», поскольку чиновничья бюрократия «пытается подчинить себе их реальное использование и регулирование»7.

Также немаловажным является появление новых прав и свобод человека и гражданина и обеспечение их защиты (персональные данные, право на забвение, право на информирование о публичных делах и др).

Однако в связи с пандемией коронавирусной инфекции произошел новый виток в трансформации конституционного статуса человека и гражданина, выразившийся в: 1) ограничении ряда конституционных прав (на свободу передвижения, выезд за пределы России, на медицинскую помощь); 2) приостановлении реализации некоторых конституционных прав (право на участие в выборах, право на проведение публичных манифестаций); 3) возложении дополнительных обязанностей (соблюдение карантина, дистанционного режима обучения, использование средств индивидуальной защиты), что наблюдается до сегодняшнего дня.

Конституция и текущее законодательство

В этой сфере конституционно-правового регулирования также просматриваются частые изменения под воздействием политической конъюнктуры. Если период 1993–2007-х гг. отличался неприкосновенностью Конституции РФ для внесения поправок, то за последующие годы было принято пять законов о поправках к Конституции РФ в 2008, 2014 и 2020 гг. Причем последний закон о поправках ввиду его масштабности и фундаментальности изменений позволяет вести речь о ревизии положений глав 3–8 российской Конституции. Как известно, 206 поправок 2020 г. затронули ст. 41 Конституции РФ.

Цикл развития конституционного законодательства в период «парада суверенитетов», характеризующийся хаотичностью и противоречивостью между федеральным и региональным уровнем законодательного регулирования, сменился чрезмерной централизацией и унификацией законодательства с начала 2000-х гг.

Дистанцирование от международного права и фактический отказ от рецепции зарубежного правового опыта в советский период (в том числе по причине уникальности политического, экономического и социального строя советской России) в постсоветское время, напротив, выразились в активной интернационализации конституционного права и заимствовании отдельных практик зарубежного конституционализма. Напротив, после известных событий 2014 г. Россия стала противодействовать массированному давлению международного права вплоть до внесения в Конституцию поправок, подчеркивающих незыблемость Основного закона и приоритет актов Конституционного Суда РФ по отношению к актам толкования международных договоров с участием России уполномоченными наднациональными органами (ст. 79). Последние события в связи со специальной российской военной операцией на Украине и выходом России из Совета Европы свидетельствуют об ослаблении приоритета международного права и усилении внимания к защите национальных интересов.

Итак, вышеуказанные иллюстрации российской конституционной действительности свидетельствуют об отсутствии во многих вопросах устойчивого направления конституционно-правового развития, неоправданном правовом динамизме, податливости правовых институтов политическому влиянию, взаимоисключающем характере отдельных циклов, когда последующий, по сути, отрицает предыдущий. Все это наглядно демонстрирует нестабильную эволюцию отечественного конституционного права, являющуюся отражением неустойчивости политических векторов развития постсоветской России.

Литература

1. Авакьян С. А. Основные тенденции современного развития конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4. С. 3–7.

2. Аничкин Е.С., Бочарова Н. В. Особенности факторов развития конституционного законодательства Российской федерации // Юристъ-правоведъ. 2015. № 6 (73). С. 81–87.

3. Барсуков А. Ю. Циклический характер трансформации права и правовой системы общества: теоретико-методологические основания исследования // Lex Russica. 2019. № 7 (152). С. 85–92.

4. Медушевский А. Н. Размышления о современном российском конституционализме. М.; Берлин: Директ-Медиа, 2015. 176 с.

5. Тихомиров Ю. А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 15–22.

Сведения об авторе:

Аничкин Евгений Сергеевич — д. ю. н., доцент, заведующий кафедрой конституционного и международного права Алтайского государственного университета, Почетный работник высшего профессионального образования РФ, г. Барнаул, Российская Федерация.
E-mail: rrd231@rambler.ru

Information about the author:

Anichkin Evgeniy S. Doctor of Law, associate professor, head of the Department of Constitutional and International Law, Altai State University, Honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Barnaul, Russian Federation.

Стратегическое планирование и новая архитектура планово-стратегических документов

Бобринев Р. В.

Аннотация. Рассматриваются отдельные аспекты, связанные с принятием в 2014 году федерального закона о стратегическом планировании, анализируются его основные понятия, этапы планово-стратегической деятельности, документы стратегического планирования. С опорой на полученные в результате данного рассмотрения знания делается ряд выводов, в том числе о том, что используемый в законе термин «система стратегического планирования» содержательно больше соответствует системе государственного (муниципального) стратегического управления. Аналогичный вывод сформулирован по отношению к термину «стратегическое планирование», поскольку под указанным процессом, в законе фактически подразумевается государственное (муниципальное) стратегическое управление (публичное стратегическое управление). Несовершенство действующего правового регулирования системы стратегического планирования обусловила необходимость вмешательства в ситуацию главы государства, указом которого в ноябре прошлого года установлены основы новой государственной политики в сфере стратегического планирования. Новизна планово-стратегической политики выразилась, главным образом, в изменении очередности этапов планирования, обновлении пакетов федеральных документов стратегического планирования и внедрении циклов стратегического планирования. Изучение указанных новелл позволило прийти к выводу о том, что с 8 ноября 2021 года в России, наряду с законодательно оформленной в 2014 году и продолжающей применяться системой документов стратегического планирования, начала использоваться новая параллельная система документов стратегического планирования федерального уровня, именуемая в указе архитектурой. В результате возник дуализм в правовом регулировании деятельности участников планово-стратегического процесса, который не может способствовать развитию и без того тяжело идущего процесса стратегического планирования и может вредить слаживанию работы его участников. В качестве одного из возможных направлений по исправлению создавшейся ситуации предлагается система мер, касающаяся подготовки квалифицированных кадров для сферы стратегического планирования.

Ключевые слова: стратегическое планирование, система стратегического планирования, документы стратегического планирования, стратегическое управление, архитектура документов стратегического планирования, этапы стратегического планирования.

Strategic planning and new architecture of strategic planning documents

Bobrinev R. V.

Abstract. Certain aspects related to the adoption in 2014 of the federal law on strategic planning are considered, its basic concepts, stages of planning and strategic activity, and strategic planning documents are analyzed. Based on the knowledge obtained as a result of this review, a number of conclusions are drawn, including the fact that the term «strategic planning system» used in the law is more in line with the system of state (municipal) strategic management. A similar conclusion is formulated in relation to the term «strategic planning», since under the specified process, the law actually means state (municipal) strategic management (public strategic management). The imperfection of the current legal regulation of the strategic planning system necessitated intervention in the situation by the head of state, whose decree in November last year established the foundations of a new state policy in the field of strategic planning. The novelty of the strategic planning policy was expressed mainly in changing the order of planning stages, updating packages of federal strategic planning documents and introducing strategic planning cycles. The study of these novels led to the conclusion that from November 8, 2021 in Russia, along with the system of strategic planning documents legally formalized in 2014 and continuing to be applied, a new parallel system of strategic planning documents of the federal level, referred to in the decree as architecture, began to be used. As a result, a dualism has arisen in the legal regulation of the activities of the participants in the planning and strategic process, which cannot contribute to the development of the already difficult process of strategic planning and can harm the coordination of the work of its participants. As one of the possible directions for correcting the current situation, a system of measures is proposed regarding the training of qualified personnel for the sphere of strategic planning.

Keywords: strategic planning, strategic planning system, strategic planning documents, strategic management, architecture of strategic planning documents, stages of strategic planning.

Стратегическое планирование в современных условиях глобализации, урбанизации, роста конкуренции среди территорий за привлечение инвестиций, интеллектуальных ресурсов, туристов, событий, является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия власти и общества в решении проблем социально-экономического характера8.

Не один десяток лет документы планово-стратегического назначения разрабатываются и реализуются в рамках государственного стратегического управления во многих странах мира.

Политическое руководство нашей страны, озабоченное социально-экономическим благополучием своего населения, также стремится больше внимания уделять этому вопросу. В попытках повысить эффективность и качество управленческого воздействия на важнейшие общественные процессы, оно формирует и корректирует соответствующую правовую базу, определяет состав и виды стратегических документов, необходимых для успешной работы системы органов публичной власти.

Десять лет назад Президент РФ В. В. Путин подписал Указ «О долгосрочной государственной экономической политике»9, в котором правительству страны было предписано подготовить законопроект, предусматривающий координацию стратегического управления и мер бюджетной политики и внести его до 1 октября 2012 года в Государственную Думу.

К назначенному сроку проект заказанного главой государства нормативного акта, изначально носившего название «О государственном стратегическом планировании», был внесен кабинетом министров в нижнюю палату российского парламента. Его ключевой идеей, как отмечалось в пояснительной записке10 к законопроекту, являлось создание правовой основы, необходимой для построения комплексной системы государственного стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, позволяющей повысить качество жизни россиян, укрепить отечественную экономику и обеспечить безопасность государства.

В основу законопроекта была заложена концепция государственного стратегического планирования, опирающаяся на опыт и достижения отечественной и мировой практики. Исходя, в том числе из этого, в результате принятия законодательным органом правительственного законопроекта прогнозировалось решение комплекса насущных задач, а также наступление ряда благоприятных для развития страны последствий, в числе которых:

1. создание условий для достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ в соответствии с долгосрочными и среднесрочными приоритетами государственной политики;

2. повышение эффективности использования имеющихся ресурсов для достижения вышеуказанных целей;

3. увеличение прозрачности и эффективности деятельности органов государственной власти;

4. повышение исполнительской дисциплины в связи с введением обоснованных и объективных критериев оценки деятельности участников государственного стратегического планирования.

В целом, позитивные стороны законопроекта были отмечены и со стороны соответствующих представителей депутатского корпуса, подготовивших свои заключения к процедуре прохождения документом первого чтения.

Так, члены одного из комитетов отмечали, что разработанный проект является значительным шагом в построении системы стратегического управления в Российской Федерации11. Их коллеги из другого думского комитета, указывали на предоставляемую законопроектом возможность ввести и применять обоснованные плановые механизмы, обеспечивающие эффективное государственное регулирование процессов общественного, экономического, политического и социального характера. Это, на их взгляд, позволит повысить уровень и содержательность такого регулирования по сравнению с имеющимися на тот момент приемами и способами, касающимися только лишь государственного прогнозирования12.

Тем не менее, несмотря на важность и востребованность внесенного на думскую площадку проекта закона, призванного законодательно урегулировать единую систему стратегического планирования, облечение его в должную правовую форму затянулось почти на два года.

Кратко коснемся хронологии тех событий. В первом чтении проект федерального закона был принят 21 ноября 2012 года. С учетом поступивших поправок, профильному думскому комитету было поручено доработать законопроект, после чего внести его на рассмотрение во втором чтении. Спустя полтора года, которые потребовались для доработки, а именно 18 июня 2014 года депутаты вторично проголосовали за новую редакцию проекта федерального закона, получившего название «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Еще через день, законопроект был рассмотрен и принят нижней палатой в третьем окончательном чтении. 25 июня того же года постановлением Совета Федерации, принятый Государственной Думой законодательный акт был одобрен, а 28 июня Президент РФ подписал Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»13 (далее — закон, федеральный закон).

Появление данного закона положило начало формированию современных правовых основ среднесрочного и долгосрочного национального стратегического планирования. С этого момента планирование стало обязательным не только для всех органов государственной власти, участвующих в социально-экономическом строительстве и обеспечении национальной безопасности Российской Федерации, но и для местных чиновников, уполномоченных решать на своем уровне вопросы экономического и социального характера.

Федеральный закон рассматривает стратегическое планирование в качестве деятельности его участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, ориентированной на решение задач устойчивого экономического и социального развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности России.

Говоря простыми словами, речь идет о систематическом осуществлении планово-стратегических работ всеми органами публичной власти на последовательно сменяемых друг друга этапах планирования с целью устойчивого социально-экономического развития государства и обеспечения его безопасности. И в этом смысле, вышеуказанное нормативное определение нареканий не вызывает.

Вместе с тем, включение в состав стратегического планирования деятельности по государственному и муниципальному управлению, а, следовательно, признание тем самым за ней производного от процесса планирования положения, не может нас примирить с этой несправедливостью.

Как известно, любое планирование является лишь частью (элементом) какого-либо единого более масштабного процесса. Оно, как правило, предшествует принятию определенных решений в той или иной сфере деятельности, образуя в совокупности с принятыми и реализуемыми решениями то, что называют управлением. В связи с этим, вряд ли можно согласиться с вторичностью, которая придается, государственному (муниципальному) управлению, его служебной ролью по отношению к государственному (муниципальному) стратегическому планированию.

Фокусируя внимание на субъектном составе участников стратегического планирования и характере решаемых ими задач, можно предположить, что в сущности, речь идет, скорее о государственном (муниципальном) стратегическом управлении (публичном стратегическом управлении), нежели о стратегическом планировании, поскольку такие действия как целеполагание (определение направлений, целей и приоритетов) и прогнозирование (разработка научно обоснованных представлений о рисках, об угрозах, о направлениях, результатах, показателях) явно выходят за рамки планирования.

Аналогичным образом, то есть вне рамок стратегического планирования, но в орбите интересов государственного (муниципального) стратегического управления, на наш взгляд, находятся и предусмотренные законом контрольно-мониторинговые действия, осуществляемые в процессе реализации, подготовленных на этапах планово-стратегической работы, документов.

Продолжая рассуждения о соотношении категорий управления и планирования, и высказав предположение о том, что закрепленное в законе определение стратегического планирования больше соответствует не столько планированию, сколько стратегическому управлению, следует отметить следующее.

Согласно закону, под государственным управлением понимается деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения ее национальной безопасности. Деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития образует муниципальное управление.

Исходя из этого, логичным было бы видеть в составе управленческих полномочий указанных органов, полномочия по планированию, в том числе стратегического характера. Тем не менее, как уже отмечалось, закон решает эту ситуацию иначе, ставя, управление в подчиненное по отношению к планированию положение в социально-экономической сфере и сфере обеспечения национальной безопасности.

Еще раз убедиться в этом можно на примере, содержащегося в законе, но нормативно в нем не определенного термина «стратегическое управление», используемого при конструировании, производных от него понятий.

В частности, в ст. 1 и 8 федерального закона без раскрытия своего содержания употребляется понятие «государственное и муниципальное стратегическое управление», которое в рамках стратегического планирования выступает в качестве объекта координации с мерами бюджетной политики. Помимо этого, в ст. 10 закона к полномочиям Президента РФ как участника стратегического планирования отнесено, в первую очередь, осуществление руководства государственной политикой в сфере стратегического планирования, и, только в четвертую очередь, определение целей и задач стратегического управления в Российской Федерации14. Таким образом, во всех этих случаях мы снова наблюдаем явное превалирование планирования над управлением.

Такой подход нам видится, по меньшей мере, неоднозначным. Мы продолжаем считать малоубедительной точку зрения, изложенную в законе согласно которой, планирование и управление соотносятся как целое и его часть, придерживаясь прямо противоположного взгляда на положение двух этих явлений по отношению друг к другу. Исходя из этого, сохраняя приверженность ранее высказанным суждениям относительно категории «стратегическое планирование», полагаем, что предусмотренная законом система стратегического планирования по своему содержанию больше соответствует системе государственного (муниципального) стратегического управления. Не вызывает сомнений тезис о том, что для того чтобы управление было эффективным нужен план, однако он всего лишь инструмент в системе любого управления, а не наоборот.

Эффективное функционирование системы стратегического планирования является необходимым условием достижения должного социально-экономического развития российского государства и обеспечения его национальной безопасности. Однако, достигнутый за восьмилетний срок действия закона уровень взаимодействия между уполномоченными субъектами системы стратегического планирования, не позволяет успешно решать поставленные задачи. И это неудивительно, поскольку нужна серьезная профессиональная командная работа, которая возможна при условии достижения единообразного понимания участниками стратегического планирования смысла актов правового регулирования стратегического планирования, умении разрабатывать согласно утвержденным методикам и организовывать успешное выполнение документов стратегического планирования, в том числе в условиях финансовых ограничений, рисков и угроз субъективного и объективного свойства. К сожалению, такие акты, и прежде всего сам закон, содержат небезупречный нормативный массив, включая формулировки некоторых основных понятий, на что нами было обращено внимание выше. Это препятствует эффективной организации и функционированию системы стратегического планирования, подрывает ее базовый принцип единства и целостности.

На несовершенство сложившейся системы стратегического планирования в прошлом году обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин, в чьи полномочия входит руководство государственной политикой в этой сфере. В своем Указе от 8 ноября 2021 года № 63315 (далее — указ, ноябрьский указ) он предписал принять меры правового и организационного характера, направленные на повышение эффективности взаимодействия органов публичной власти в сфере стратегического планирования, его научно-методологического, информационно-аналитического и кадрового обеспечения.

Вместе с тем ситуация, касающаяся соотношения между собой таких базовых категорий как управление и планирование, в основном сохранила в данном указе, заложенный федеральным законом тренд. В подавляющем большинстве случаев, акцент, по-прежнему, делается на стратегическом планировании как целостной системе, возведенной в статус государственной политики, где управление рассматривается как составная часть планирования. Между тем, как следует из содержания п. 44–46 указа, определивших, что качество стратегического управления зависит от информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования, доминирование последнего декларируется уже не так очевидно.

Признавая недостаточную эффективность и корректность федерального закона, известный ученый, заведующий кафедрой экономической и финансовой стратегии Московской школы экономики МГУ им. М. В. Ломоносова В. Л. Квинт, тем не менее, видит основную проблему не столько в законе, сколько в его исполнителях, которые не понимают предмета, которым должны заниматься. В одной из своих статей он пишет: «Они не знают, чем стратегическое планирование, стратегическое управление и сам процесс стратегирования отличаются друг от друга — для них это синонимы»16.

Разделяя высказанную В. Л. Квинтом точку зрения, добавим, что проблема, на наш взгляд имеет комплексный характер, ведь то самое знание, которое должно быть у лиц, выполняющих положения документов стратегического планирования, очевидно должно быть и у тех, кто разрабатывает нормативную правовую базу публичного стратегического управления. И здесь стоит обратить внимание на рациональное предложение В. Л. Квинта, сделанное им все в той же статье17. Суть предложения заключается в том, что качественное изменение системы подготовки кадров по стратегированию возможно при соблюдении двух условий: 1) введение современного образовательного стандарта по преподаванию теории стратегии, методологии стратегирования; 2) разработка и принятие профессионального стандарта стратега.

Вместе с тем, по мнению экспертов, число документов стратегического планирования, разработанных на муниципальном и региональном уровне, сегодня превышает 54 000. И практически все они никак не увязаны друг с другом, хоть и формировались на базе действующего в России с 2014 года закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»18. Поэтому, поддерживая предложение В. Л. Квинта относительно необходимости появления вышеуказанных стандартов, полагаем возможным дополнить его рекомендацией о целесообразности получения лицами, вовлеченными в планово-стратегическую работу по всей вертикали публичной власти, дополнительного образования по программам публичного стратегического управления. Эта задача имеет все шансы быть решеной в короткие сроки при наличии у образовательных организаций, соответствующих разработанных и утвержденных дополнительных профессиональных программ на базе примерной дополнительной профессиональной программы, подготовленной либо Минэкономразвития России, либо другой структурой в соработничестве с данным министерством. Высказанные рекомендации согласуются с новыми основами государственной политики по планово-стратегическому управлению хозяйством страны, закрепленными ноябрьским указом и позволяют за счет усиления кадрового обеспечения добиться повышения эффективности взаимодействия между органами публичной власти в системе стратегического планирования.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о входящих в систему стратегического планирования документах. После вступления в силу ноябрьского указа разработка всех документов планово-стратегического порядка должна выполняться в соответствии с их архитектурой.

Сам термин «архитектура документов стратегического планирования» был введен также упомянутым указом. В федеральном законе подобного понятия нет, зато в нем имеется официальное определение документа стратегического планирования, под которым понимается документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая/одобряемая органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования.

Как видно представленное нормативное определение весьма неконкретно и многие документы, исходящие от органов публичной власти, вполне можно было бы спутать с документированной информацией планово-стратегического характера, предусмотренной законом. Чтобы избежать путаницы, обратимся непосредственно к третьей главе закона, носящей название «Система стратегического планирования». В ней, в соответствии с федеративным устройством страны, предусмотрен трехуровневый состав планово-стратегических документов, принципы, задачи, перечень участников стратегического планирования, а также их полномочия.

На федеральном уровне, применительно к каждому этапу стратегического планирования, разработке подлежат документы, перечень которых приводится в табл. 1.

Таблица 1

№	Этапы стратегического планирования	Разрабатываемые на федеральном уровне документы стратегического планирования
1.	Целеполагание19	– ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; – стратегия социально-экономического развития РФ; – стратегия национальной безопасности РФ, основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ; – стратегия научно-технологического развития РФ.
2.	Прогнозирование	– прогноз научно-технологического развития РФ; – стратегический прогноз РФ; – прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; – бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период; – прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период.
3.	Планирование и программирование	– основные направления деятельности Правительства РФ; – государственные программы РФ; – государственная программа вооружения; – схемы территориального планирования РФ; – планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Несмотря на то что число и последовательность этапов стратегического планирования на федеральном и региональном уровне одинаковы, субфедеральные власти, в отличие от своих вышестоящих коллег, в меньшей степени обременены количеством документов, разрабатываемых в процессе планово-стратегической деятельности, о чем свидетельствуют данные табл. 2.

Таблица 2

№	Этапы стратегического планирования	Разрабатываемые на региональном уровне документы стратегического планирования
1.	Целеполагание	– стратегия социально-экономического развития субъекта РФ.
2.	Прогнозирование	– прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период; – бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; – прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период.
3.	Планирование и программирование	– план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ; – государственные программы – субъекта РФ; – схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ, схемы территориального планирования субъекта РФ.

На местном уровне перечень документов, состоящий из пяти пунктов излагается в законе сплошным списком, без дифференциации по этапам планирования.

Как следует из сведений, содержащихся в табл. 1 и 2 законодательно санкционированная модель предусматривает следующую последовательность этапов планирования: 1) целеполагание, 2) прогнозирование, 3) планирование и программирование.

Вместе с тем в указе содержится иной подход к вопросу об очередности данных этапов, а также их численности. Помимо этого, в целях обеспечения принципа преемственности и непрерывности стратегического планирования указ вводит цикличность стратегического планирования, где продолжительность каждого цикла ограничивается сроком полномочий главы государства. Этапы цикла и их предназначение в планово-стратегической работе представлены в табл. 3.

Таблица 3

№	Этапы цикла	Предназначение этапов цикла
1.	Прогнозирование	Разработка научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности, уточнение прогнозных оценок социально-экономического развития и состояния национальной безопасности на долгосрочный период.
2.	Целеполагание	Разработка с учетом результатов прогнозирования и (или) корректировка документов стратегического планирования социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, разрабатываемых в рамках этого этапа.
3.	Планирование и программирование	Разработка органами государственной власти в соответствии со своими полномочиями в установленном порядке программно-плановых документов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности на шесть лет.
4.	Реализация документов стратегического планирования	Мониторинг и контроль степени достижения предусмотренных в документах стратегического планирования целей, выработка мер по достижению целевых значений показателей, предоставление ресурсного обеспечения и выполнение корректировки документов стратегического планирования, разработанных на шесть лет.

Принимая во внимание правила в соответствии с которыми период, следующий за текущим годом, продолжительностью от трех до шести лет включительно является среднесрочным периодом, документы стратегического планирования, разрабатываемые в границах цикла, относятся к документам среднесрочного периода. Разработка и утверждение этих документов на каждом цикле должны подчиняться соблюдению установленной ноябрьским указом последовательности. При этом, утверждение документа стратегического планирования осуществляется при наличии документа (документов) стратегического планирования, на основе которого (которых) он должен разрабатываться, что обеспечивается с помощью их архитектуры.

Под архитектурой документов стратегического планирования в указе понимается иерархическая система последовательно связанных документов стратегического планирования, обеспечивающая преемственность целей, сбалансированная по задачам и их ресурсному обеспечению. Она определяет характер подчиненности, очередность разработки и утверждения документов стратегического планирования исходя из их места в системе стратегического планирования, периода (продолжительности) действия, а также этапа цикла стратегического планирования, в рамках которого разрабатывается документ.

Например, документы стратегического планирования на долгосрочный период, то есть рассчитанные на срок, превышающий шестилетний цикл, содержат цели, задачи, показатели, их целевые и при необходимости предельно допустимые (критические) значения, и выступают в качестве основы для разработки планово-стратегических документов на среднесрочный период; в федеральных документах стратегического планирования определяются направления и приоритеты государственной политики в установленной сфере деятельности, цели, задачи, показатели, в соответствии с которыми разрабатываются документы стратегического планирования на субфедеральном уровне20; в региональных документах стратегического планирования уточняются с учетом территориальных, экономических, социальных и иных особенностей этого региона цели, задачи, показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования федерального центра.

Установленная указом архитектура документов отличается по названию входящих в ее состав документов и их количеству, от перечня документов федерального уровня, предусмотренного законом.

Далее рассмотрим поименованный в указе перечень документов, которые в совокупности образуют архитектуру документов стратегического планирования, для чего обратимся к сведениям, содержащимся в табл. 4.

Итак, первый этап, как следует из разрабатываемых на нем документов, судя по их количеству и названию, не претерпел существенных изменений по сравнению с перечнем подлежащих разработке документов, закрепленным в законе. Единственным выбывшим документом является прогноз научно-технологического развития на среднесрочный период.

Впредь, в рамках указанного этапа должны готовиться документы исключительно долгосрочного характера, содержащие исходные данные и подлежащие учету при формировании документов стратегического планирования на втором этапе. При этом, обязательность использования долгосрочных планово-стратегических документов федерального значения на этапе целеполагания распространяется как на участников стратегического планирования федерального уровня, так на участников планирования субфедерального и субрегионального уровней.

Таблица 4

№	Этапы стратегического планирования	Архитектура документов стратегического планирования (разрабатываемые документы стратегического планирования)
1.	Прогнозирование	– стратегический прогноз РФ; – прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период; – прогноз научно-технологического развития РФ; – бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период.
2.	Целеполагание21	– ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ; – стратегия национальной безопасности РФ и основы государственной политики, доктрины, стратегии, концепции в сфере обеспечения национальной безопасности; – документы стратегического планирования социально-экономического развития РФ, определяющие национальные цели развития РФ, систему долгосрочных приоритетов и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития, утверждаемые Президентом РФ и Правительством РФ; – стратегия научно-технологического развития РФ.
3.	Планирование и программирование	– основные направления деятельности Правительства РФ, единый план по достижению национальных целей развития РФ; – государственные программы РФ, государственная программа вооружения и национальные проекты.

На текущий момент, все предусмотренные на этом этапе документы, кроме стратегического прогноза РФ, приняты и используются в работе по линии социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности структурами, входящими в систему органов публичной власти.

Что касается второго этапа, с точки зрения содержащихся в нем документов, то здесь изменения носили более глубинный характер. Отсюда бросающаяся в глаза не единообразность документационного состава данного этапа в сравнении с аналогичным этапом, документационная часть которого закреплена федеральным законом.

Изменения коснулись двух аспектов. С одной стороны, по линии национальной безопасности, конкретизирован и закончен список так называемых «других документов», находящихся в данном секторальном сегменте. С другой стороны, по линии социально-экономического развития, взят курс на отказ от разработки, принятия и реализации на федеральном уровне национальной стратегии социально-экономического развития.

Исходя из легально определенного в законе понятия стратегии, можно сказать, что она задумывалась в качестве некого единого и целостного маршрутизатора, способного вывести страну и народ на правильную траекторию социально-экономического развития, обеспечить устойчивые и сбалансированные показатели этого процесса. Кстати, формулируя понятие стратегии социально-экономического развития РФ, а также понятия стратегий нижестоящих уровней, законодатель во всех этих определениях подчеркивает, прикладной характер данных документов стратегического планирования, используемых для решения задач и достижения целей государственного (муниципального) управления. Данное обстоятельство, вдобавок к тем, на которые мы обращали внимание выше, ослабляет искусственно созданную законом и поддержанную указом гегемонию планирования над управлением.

Теперь, вместо стратегии, по-прежнему, предусмотренной нормами федерального закона, участники стратегического планирования, нормативными предписаниями указа, уступающими по своей юридической силе закону, ориентированы на абстрактный перечень документов, обеспечивающих все тоже устойчивое и сбалансированное социально-экономического развитие страны и территорий.

О пространности содержащегося в указе перечня документов по стратегическому планированию социально-экономического развития страны свидетельствует и то обстоятельство, что Президент РФ в силу подп. «в» п. 21 указа наделяет себя и кабинет министров правом утверждения подобных документов по мере их готовности. При этом перечень таких документов, подлежащих разработке (корректировке) на федеральном уровне, утверждается, исходя из п. 26 указа, непосредственно главой государства.

Иначе говоря, наполнение предусмотренной указом оболочки конкретным документационным содержанием будет происходить постепенно, по мере того, как вид и наименование каждого из таких документов, получат должное юридическое закрепление в соответствующем акте Президента и Правительства, либо указанное наполнение осуществиться одномоментно с даты утверждения главой государства соответствующего перечня.

Не берясь оценивать в данный момент возможный положительный эффект от подобного маневра, за исключением, пожалуй, снятия с повестки вопроса о принятии долгосрочной стратегии социально-экономического развития РФ, проект которой обсуждался и критиковался научной общественностью, обозначим лишь некоторые отрицательные стороны, связанные с произошедшей трансформацией.

Первое, это наличие дуализма в правовом регулировании портфеля документов стратегического планирования, оказывающего определенное дестабилизирующее влияние на систему стратегического планирования и ее участников.

Второе, повышение градуса неопределенности в связи с непринятием стратегии социально-экономического развития РФ в качестве единого всеобщего ориентира, которым на этапе целеполагания должны были руководствоваться региональные и местные участники стратегического планирования, и переходом на иные, прямо не поименованные документы государственного социально-экономического развития, которые, исходя из буквального смысла указа, где речь идет об утверждаемых, а не утвержденных документах стратегического планирования, должны будут по мере их разработки на федеральном уровне утверждаться Президентом РФ и Правительством РФ либо до, либо соответственно после утверждения перечня этих документов главой государства.

Третье, существенные риски значительных корректировок уже принятых и реализуемых в регионах и муниципалитетах стратегий социально-экономического развития, планов мероприятий по их реализации и государственных и муниципальных программ.

Как видно из названия документальных источников планово-программного характера, на третьем этапе, в разряд подобного рода документов вошли, не упоминаемые в законе, но предусмотренные в принятых в период с 2018 по 2020 годы и посвященных прорывному развитию страны указах Президента РФ о национальных целях развития22: 1) единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации, подготовленный Минэкономразвития России на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (утвержден 1 октября 2021 года Распоряжением Правительства РФ № 2765-р); 2) национальные проекты. В то же время, из предусмотренного законом состава документов оказались выведенными схемы территориального планирования РФ и планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Скорректированный, таким образом, на данном этапе комплекс федеральных документов, венчающий их архитектуру, как отмечается в указе (и в этом смысле он согласуется с федеральным законом), направлен на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. В связи с этим, предусмотренные в таких документах (основных направлениях деятельности Правительства РФ, едином плане, государственных программах, национальных проектах) цели, задачи и показатели должны быть согласованы с такими же ориентирами, содержащимися в федеральных документах стратегического планирования, разработанных на этапе целеполагания.

На первый взгляд логика вышеизложенного требования вполне очевидна. Однако, как следует из текста указа и фактических обстоятельств, предписание о необходимости выполнения этого требования носит больше формальный характер. Дело в том, что документы стратегического планирования, направленные на развития социально-экономического блока отношений, после вступления в силу ноябрьского указа, в рамках этапа целеполагания на федеральном уровне не разрабатывались и не утверждались ни главой государства, ни кабинетом министров. Нормативно установленного перечня указанных документов не существует.

Тем не менее, это не помешало включить в состав федеральных документов стратегического планирования на этапе, следующим за этапом целеполагания такие документы как — единый план и национальные проекты, которые, содержат цели, задачи и показатели, производные не от подлежащих утверждению документов стратегического планирования в области экономики и социальной сферы, а от принятых четыре и соответственно два года назад двух президентских актов о национальных целях развития до 2024 и до 2030 годов.

Подводя итог рассмотрению вопроса о документах стратегического планирования и об архитектуре этих документов, предусмотренной ноябрьским указом, можно заключить, что с 8 ноября прошлого года, наряду с законодательно оформленной в 2014 году и продолжающей функционировать системой документов стратегического планирования, в России начала параллельно использоваться новая система документационного обеспечения стратегического планирования.

Новообразованная система документационного обеспечения стратегического планирования именуется в указе архитектурой документов стратегического планирования, что позволяет предположить ее возможное использование на всех уровнях публичного стратегического планирования в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности. Между тем, заявленные в каждом из перечней применительно к этапам стратегического планирования документы, имеют отношение исключительно к публичному стратегическому планированию федерального значения.

По своему составу архитектура федеральных документов стратегического планирования на всех этапах планово-стратегической работы, также изменивших свою последовательность, в той или иной степени отличается от установленного федеральным законом перечня документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, что не отвечает принципу единства и целостности, декларируемому законом и воспринятым указом.

Таким образом, призванная внести свою лепту в процесс совершенствования организации и разработки документов стратегического планирования, архитектура федеральных документов стратегического планирования, с учетом этих и других выводов и суждений, сделанных в настоящей работе, данную задачу, в текущий момент, не решает.

Литература

1. Берман С.С., Воробьев А. А. Стратегическое государственное управление. Учебное пособие. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2018. 172 с.

2. Квинт В. Л. Стратегия развития стратегии // Бюджет. 2022. № 2. Режим доступа: https://bujet.ru/article/437869.php

Сведения об авторе:

Бобринев Руслан Викторович — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Кемеровского государственного университета, г. Кемерово, Российская Федерация.

E-mail: bobrinev.ruslan@mail.ru

Information about the author:

Bobrinev Ruslan V. Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State and Administrative Law, Kemerovo State University, Kemerovo, Russian Federation.

О реализации в субъектах Российской Федерации права пациента, находящегося в стационаре, на допуск к нему священнослужителя

Казанцева О. Л.

Аннотация. Исследование посвящено анализу правового регулирования реализации в субъектах Российской Федерации права пациентов, находящихся в стационарных условиях, на допуск к ним священнослужителя, выявлению имеющихся проблем в реализации данного права и формированию предложений по их устранению. В статье делается вывод об отсутствии четкой единой правовой базы и гарантий для реализации данного права на федеральном уровне, в результате чего регионы вынуждены принимать свои подзаконные правовые акты, основываясь на рекомендациях, содержащихся в письме Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30.12.2021 № 21-5/И/1-11263. Однако закрепление права пациента, находящегося в стационаре, на допуск к нему священнослужителя, порядок его реализации, а также гарантии должны регламентироваться, с учетом его значимости, нормативными правовыми актами федерального уровня, и должны быть единообразными для всех граждан независимо от региона. В результате чего автором делается предложение о необходимости принятия нормативного правового акта на федеральном уровне, регламентирующего порядок реализации вышеуказанного права.

Ключевые слова: охрана здоровья, права пациента, право на медицинскую помощь, законодательство, органы власти.

On the implementation in the subjects of the Russian Federation of the right of a patient in a hospital to be admitted to him by a clergyman

Kazantseva O. L.

Abstract. The study is devoted to the analysis of the legal regulation of the implementation in the subjects of the Russian Federation of the right of patients in inpatient conditions to admit a clergyman to them, to identify existing problems in the implementation of this right and to form proposals for their elimination. The article concludes that there is no clear unified legal framework and guarantees for the implementation of this right at the federal level, as a result of which the regions are forced to adopt their subordinate legal acts based on the recommendations contained in the letter of the Ministry of Health of the Russian Federation dated 12/30/2021 No. 21–5/I/1–11263. However, the consolidation of the right of a patient in a hospital to admit a clergyman to him, the procedure for its implementation, as well as guarantees should be regulated, taking into account its significance, by regulatory legal acts of the federal level, and should be uniform for all citizens regardless of the region. As a result, the author makes a proposal on the need to adopt a regulatory legal act at the federal level regulating the procedure for the implementation of the above right.

Keywords: health protection, patient rights, right to medical care, legislation, authorities.

В марте 2020 года Всемирная Организация Здравоохранения объявила о начале пандемии COVID-19, что повлекло за собой существенную трансформацию международного и национального законодательства, затрагивающего правовой статус человека и гражданина. Изменение правового статуса связано, прежде всего, с ограничением или приостановлением провозглашенных конституционных прав и свобод, наложением новых дополнительных обязанностей.

Часть 3 ст. 55 Конституции РФ закрепила возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом. Относительно реализации данной конституционной нормы имеются различные позиции, выражаемые исследователями23. Представляется обоснованной позиция Е. Н. Дорошенко, который отмечает, что реализация конституционных прав и свобод человека, гарантированных Основным законом государства, в период пандемии оказалась в зависимости от содержания подзаконных актов, принимаемых на основании Указа Президента РФ от 02.04.2020 № 23924 в регионах25.

Данный Указ Президента РФ предусмотрел обязанность высших должностных лиц субъектов РФ обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий в режиме повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей, установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств. Таким образом, Президент РФ передал решение вопроса об ограничении прав и свобод губернаторам. Однако ст. 55 Конституции РФ предусматривает, что в качестве такого основания для ограничения прав и свобод может быть только федеральный закон. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»26 не содержит нормы, направленной на возможность ограничения прав и свобод.

Введение режима повышенной готовности, самоизоляции осуществлялось по ходу корректировки правовой базы. При этом подп. «д» п. 10 ст. 4.1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на который принято ссылаться при введении ограничений, установил, что при введении режима повышенной готовности осуществляются «меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина». Следовательно, режим повышенной готовности устанавливается для органов власти, а не для населения.

В этой связи возникают существенные сложности в реализации законно установленных прав и свобод человека и гражданина, а также проблемы в правовом регулировании регионами возложенных на них вопросов.

Пункт 11 ст. 19 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» 27 в числе прав на медицинскую помощь закрепляется право пациента на допуск к нему священнослужителя, а в случае нахождения пациента в стационарных условиях — на предоставление условий для отправления религиозных обрядов, проведение которых возможно в стационарных условиях, в том числе на предоставление отдельного помещения, если это не нарушает внутренний распорядок медицинской организации. Исходя из содержания данного пункта, явно не следует, кто является священнослужителем, поскольку в законодательстве не уделяется особое внимание статусу священнослужителя. Также не установлено, должна ли иметь государственную регистрацию религиозная организация, которую он представляет. Более того, не ясен порядок реализации самого права пациента на встречу со священнослужителем.

В целях урегулирования возникающих на практике ситуаций Минздрав России от 30.12.2021 № 21-5/И/1-11263 разослал регионам письмо «О направлении методических рекомендаций по установлению порядка посещения священнослужителями пациентов, находящихся в стационарных условиях»28.

Сами рекомендации Минздрава России не являются нормативным правовым актом в силу постановления Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»29, согласно п. 2 раздела I которого нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, а издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается.

Однако данным письмом Минздрав РФ рекомендовал регионам оформить его положения в качестве нормативного правового акта органов власти в сфере охраны здоровья.

Для понимания того, какой акт является нормативным правовым, следует обратиться к приказу Минюста России от 23.04.2020 № 105 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»30 и постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»31, содержащие признаки нормативного правового акта, к которым следует отнести: издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Следовательно, нормативные правовые акты содержат общеобязательные для применения нормы права и подлежат государственной регистрации в качестве таковых в органах юстиции.

В последнее время все чаще рекомендации федеральных органов исполнительной власти в сфере образования, труда и занятости, здравоохранения воспринимаются регионами как руководство к действию, и соответственно им придается общеобязательное значение на территории регионов.

В этой связи регионам при руководстве рекомендациями федеральных органов исполнительной власти необходимо соблюдать ряд условий: четко определить собственные полномочия в регулируемой сфере, выбрать вид правового акта (нормативный, ненормативный), исключить в нем наличие коррупциогенных факторов.

Так, п. 5 письма Минздрава РФ № 21-5/И/1-11263 предусматривает, что при организации посещений священнослужителем должно быть обеспечено соблюдение требований противоэпидемического режима, а также рекомендовано осуществлять допуск священнослужителей при наличии у них вакцинации против коронавируса или имеющих отрицательный результат ПЦР-теста (давностью не более 48 часов). В случае угрожающей жизни пациента опасности священнослужитель может быть однократно допущен к пациенту без соблюдения данного требования, при этом последующий допуск данного священнослужителя без соблюдения указанных требований не рекомендуется.

В некоторых субъектах РФ приняты приказы органов исполнительной власти в сфере охраны здоровья, в которых продублирован п. 5 письма Минздрава РФ уже не в рекомендательной форме, а в виде обязательного требования. Например, приказ Министерства здравоохранения Сахалинской области от 18.03.2022 № 3.13-12-п «О порядке посещения священнослужителями пациентов, находящихся в стационарных условиях в медицинских организациях, подведомственных министерству здравоохранения Сахалинской области» содержит безальтернативное требование к священнослужителю о наличии вакцинации или отрицательного результата ПЦР-теста (давностью не более 48 часов). Представляется, что предъявление таких требований к священнослужителям находится за пределами компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, в результате чего такое требование может быть расценено как коррупциогенный фактор, выражающийся согласно Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»32 в предъявлении обременительных требований к гражданам.

Согласно п. 10 рекомендаций, утвержденных письмом Минздрава РФ № 21-5/И/1-11263, не рекомендуется ограничивать число посещений священнослужителями пациентов, но при этом разумным представляется не чаще 1 раза в день. Данный пункт также по-разному закрепляется в правовых актах субъектов РФ. В Алтайском крае, например, посещение священнослужителем пациента осуществляется не чаще 1 раза в день33, а в Калужской области количество таких посещений не ограничивается34.

Таким образом, анализ региональных нормативных правовых актов, утверждающих порядок посещения священнослужителями пациентов, находящихся в стационарных условиях, позволяет сделать вывод о том, что в связи с рекомендательным характером письма Минздрава РФ регионы выборочно дублируют его отдельные положения в свои подзаконные нормативные акты и соответственно так же выборочно их применяют. Это свидетельствует о том, что нет четкого единообразного подхода к разработке и принятию актов субъектов РФ, регламентирующих порядок посещения священнослужителями пациентов, и реализация права пациента снова находится в зависимости от регионального подзаконного правотворчества. В целях единообразного порядка осуществления права пациента на встречи со священнослужителем, предусмотренного федеральным законом, необходимо разработать его на федеральном уровне и сделать унифицированным для всех субъектов РФ.

Литература

1. Брежнев О. В. Проблема «антиковидных» правоограничений в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17. № 2. С. 32–39.

2. Винокуров В. А. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и новая коронавирусная инфекция: проблемы правового регулирования // Медицинское право. 2020. № 4. С. 9–19.

3. Дорошенко Е. Н. Конституционно-правовые основы ограничения прав человека в связи с пандемией новой коронавирусной инфекции // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 12. Т. 15. С. 48–56.

4. Капитонова Е. А. Ограничения прав и свобод граждан в условиях новых видов особых правовых режимов // Гражданин и право. 2020. № 10. С. 13–18.

Сведения об авторе:

Казанцева Олеся Леонидовна — к. ю. н., доцент кафедры конституционного и международного права Алтайского государственного университета, г. Барнаул.

E-mail: verwaltung@mail.ru

Information about the author:

Kazantseva Olesya L. PhD in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law, Altai State University. Barnaul, Russian Federation.

О некоторых вопросах реализации полномочий органов опеки и попечительства над несовершеннолетними в России

Карпова О. А.

Аннотация. Данная статья посвящена одному из исключительных полномочий органов опеки и попечительства — полномочию по немедленному отобранию ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. Тема статьи является актуальной с учетом активного общественного обсуждения, необходимости ограничения полномочий органов опеки в указанной части. С целью раскрытия содержания статьи исследована правовая природа понятия государственного полномочия и полномочий органов опеки над несовершеннолетними в частности. В результате чего, была проведена классификация основных полномочий органов опеки и попечительства, а так же дано определение понятию полномочий органов опеки и попечительства. Проведен анализ предложенных изменений в действующее полномочие по немедленному отобранию несовершеннолетнего из семьи при наличии угрозы его жизни и здоровью. Выделены их положительнее и отрицательные стороны. Для более глубокого раскрытия темы представлены мнения практикующих юристов и теоретиков о необходимости данных изменений, а так же представлены разъяснения Конституционного и Европейского Суда по вопросу соответствия вышеуказанного полномочия Конституции РФ и основным правам человека и гражданина. Приведен пример европейского государства.

Ключевые слова: законопроект, органы опеки и попечительства, исключительные полномочия, отобрание ребенка, угроза жизни или здоровью ребенка, судебное рассмотрение.

On some issues of the implementation of the powers of guardianship and guardianship over minors in Russia

Karpova O. A.

Abstract. This article is devoted to one of the exclusive powers of the guardianship and guardianship authorities — the authority to immediately select a child in case of an immediate threat to his life or health. The topic of the article is relevant given the active public discussion, the need to limit the powers of the guardianship authorities in this part. In order to disclose the content of the article, the legal nature of the concept of state authority and the powers of the guardianship authorities over minors in particular is investigated. As a result, the classification of the main powers of the guardianship and guardianship bodies was carried out, as well as the definition of the concept of the powers of the guardianship and guardianship bodies was given. The analysis of the proposed changes to the current authority for the immediate removal of a minor from the family in the presence of a threat to his life and health is carried out. Their positive and negative sides are highlighted. For a deeper disclosure of the topic, the opinions of practicing lawyers and theorists on the need for these changes are presented, as well as explanations of the Constitutional and European Courts on the issue of compliance of the above powers with the Constitution of the Russian Federation and fundamental human and civil rights are presented. An example of a European state is given.

Keywords: the draft law, guardianship and guardianship authorities, exclusive powers, the selection of a child, a threat to the life or health of a child, judicial review.

Вот уже не первый год на общественном обсуждении находится пакет поправок к Семейному кодексу РФ. Предлагается внести изменения в должностные полномочия органов опеки и попечительства, а именно лишить полномочий по немедленному отобранию ребенка из семьи при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. Пояснительная записка к законопроекту разъясняет, что данные меры необходимы для устранения возможности злоупотребления со стороны органов опеки при осуществлении своих полномочий. Для этого предлагается внести изменения в Семейный и Гражданско-процессуальный кодексы РФ. Таким образом, предполагается внести существенные изменения в текущий перечень полномочий органов опеки и попечительства. Для того чтобы разобраться в причинах и характере вышеуказанных изменений необходимо исследовать данное полномочие органов опеки и попечительства на предмет соответствия основным правам человека и гражданина. Кроме того необходимо проанализировать предлагаемый законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»35. Это и будет являться целью настоящей статьи.

Для чего необходимо решить следующие задачи: 1) охарактеризовать понятие полномочий органов опеки и попечительства над несовершеннолетними; 2) провести анализ полномочия органов опеки и попечительства над несовершеннолетними по немедленному отобранию несовершеннолетнего из его семьи при непосредственной угрозе его жизни или здоровью на предмет соответствия основным правам человека и гражданина; 3) выявить положительные и отрицательные стороны предложенных изменений данного полномочия органов опеки и попечительства над несовершеннолетними.

Для того чтобы разобрать вышеуказанную проблему для начала необходимо понять что понимается под полномочиями органов опеки и попечительства над несовершеннолетними.

Поскольку представленные органы являются органами государственной власти субъекта РФ, необходимо внести уточнения, что следует понимать под полномочиями именно данного органа.

Рассматривая юридическую литературу можно встретить несколько определений термина «полномочия».

Карапетян Л. М., включает в понятие полномочий указанное в законе или ином правовом акте, право субъекта, принимать решения или совершать действия по конкретным вопросам36.

В Юридической энциклопедии, под редакцией Тихомировой Л. В. и Тихомирова М. Ю. содержится более обширное толкование данного термина37. Данные авторы включают в него определенные права и обязанности, закрепленные каким- либо правовым актом и являющиеся составной частью компетенции и статуса органа или должностного лица.

Интересную формулировку предлагает М. Ю. Дитятковский. Так, он считает полномочиями органов государственной власти полномочия не связанные с решением вопросов местного значения38.

Таким образом, в правовой доктрине встречается три основных подхода к пониманию категории «государственное полномочие», в каждом из которых выделяются самостоятельные субъекты, обладающие определенными правами и обязанностями. К ним относятся: Российская Федерация, субъекты РФ, органы государственной власти.

Как утверждает Гадельшина Л. И. действующее законодательство, не содержит термин «государственное полномочие»39. Вместе с тем, он используется довольно часто. Например, данное понятие употребляется в законодательстве, регламентирующем организацию публичной власти в субъектах РФ.

Анализируя законодательство, регламентирующее деятельность государственной власти субъектов РФ мы так же не обнаружим законодательного определения полномочий государственной власти субъекта РФ. В то же время, в законодательстве определен круг полномочий данных органов власти, подразумевающий под собой их властный характер и нормативную определенность. Что не противоречит доктриальной терминологии данного понятия.

Таким образом, полномочия органов государственной власти субъекта РФ по своей юридической природе ничем не отличатся от полномочий органов государственной власти РФ. В то же время стоит помнить об их функциональных особенностях.

Из вышеуказанного следует, что под полномочиями органов опеки и попечительства над несовершеннолетними следует понимать обличенные в правовую форму права и обязанности данного органа по реализации функций по защите прав несовершеннолетних.

Перечень полномочий органов опеки и попечительства содержится в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве»40. Всего в нем содержится 14 полномочий. Однако он не является исчерпывающим. Значительное количество полномочий данного органа определены в иных нормативных актах.

Для систематизации всех названных полномочий ученые приводят различные классификации.

Пчелинцева Л. М. проводит классификацию полномочий названных органов исходя из форм защиты семейных прав.

Всего данный автор выделяет три основные формы:

а) решение вопросов, входящих в компетенцию органа;

б) обращение в судебные инстанции;

в) участие в судебном разбирательстве41.

Теплякова О. А. предлагает определять полномочия данных органов власти исходя из их функций и субъектов защиты. В качестве субъектов защиты, автор выделила два, одним из которых являются несовершеннолетние лица42.

Именно в последнем случае, автор выделяет несколько подфункции по защите:

– детей, проживающих в семье;

– детей, находящиеся в трудной жизненной ситуации;

– детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

– детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящиеся под опекой.

Из чего следует, что, автор предлагает выделить всего три полномочия по защите следующих категорий детей: «домашних», в трудной жизненной ситуации, а так же сирот и находящихся под опекой.

Однако все вышеуказанные полномочия осуществляются либо непосредственно органами опеки и попечительства, либо во взаимодействии с иными органами публичной власти. Более того, некоторые полномочия могут осуществлять и иные органы власти. Так, правом защиты имущественных прав детей-сирот обладают не только данный орган, но и органы прокуратуры.

На основании чего, автор предлагает еще одну классификацию полномочий органов опеки:

– относящиеся к исключительной компетенции или исключительные полномочия;

– полномочия, которые осуществляются во взаимодействии с иными органами власти, в чьи функции так же включены полномочия по защите прав несовершеннолетних.

Отечественное семейное законодательство содержит как судебный порядок защиты прав несовершеннолетних, так и особый, внесудебный. Этим особым внесудебным способом является институт отобрание ребенка из семьи43.

Как уже упоминалось ранее, перечень полномочий органов опеки и попечительства содержится не только в основном законе, регулирующих данную сферу деятельности, но и в кодифицированных
актах.

Статья 77 Семейного кодекса РФ закрепляет исключительное право данного органа власти на изъятие несовершеннолетнего из среды, в которой он воспитывается, если будет установлено, что имеется, хоть какая-то угроза его жизни и здоровью44. С учетом этого рассмотрением дел об отобрании ребенка суд не занимается.

Законопроектом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было предложено изменить данную процедуру, и включить в нее должностные лица прокуратуры и органа внутренних дел. Основанием для изъятия ребенка должно являться решение суда. Рассмотрение заявление по предположению должно происходить с обязательным участием вышеуказанных сторон, родителей, а так же иных лиц, способных дать характеристику или оценку поведению родителей. При этом в ходе судебного заседания будет решаться вопрос о безопасном нахождении несовершеннолетнего со своими родителями45.

Так же предлагается в исключительных случаях проводить отобрание без судебного разбирательства, но коллегиально с участием органов опеки, представителей прокуратуры и органов внутренних дел.

Стоит отметить, что и сейчас прокурор обладает подобными полномочиями. Так, защищая права несовершеннолетних, он может обратиться с исковым заявлением, как для лишения прав родителей, так и для отмены усыновления46. Кроме того, при изъятии сотрудники опеки уведомляют орган прокуратуры о данном обстоятельстве.

Из всего вышеуказанного следует, что законопроект содержит нормы разделяющий исключительные полномочия органов опеки и попечительства с иными органами власти. Тем самым, он позволяет исключить как возможность злоупотребления, так и возможность процедурных ошибок в действиях со стороны должностных лиц органов опеки.

Подобное в отечественном семейном законодательстве уже существовало. В соответствии с Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 года отобрание детей от родителей производилась на основании судебного решения47. Только в исключительных случаях данная процедура могла быть проведена органами опеки без судебного разбирательства48. Да и сам термин «отобрание детей» впервые был закреплен именно в данном кодексе. Кроме того, по мнению Галкина А. Г., Джадан Е. И. отобрание ребенка по данному закону следует рассматривать в качестве прототипа современных механизмов защиты прав несовершеннолетних49. Таким образом, данное полномочие изначально было передано в совместное ведение органов опеки и попечительства и суда.

Для подачи соответствующего заявления в суд необходимо установить факт нахождения или проживания ребенка, которые свидетельствуют о явной угрозе его жизни или здоровью. На данный момент для примера, данный факт устанавливается соответствующим актом об условиях проживания несовершеннолетнего, либо иными документами, подтверждающими наличие угрозы жизни или здоровью несовершеннолетнего50.

В то же время стоит отметить, что на данный момент и в законодательстве, и в предложенной редакции ст. 77 Семейного кодекса РФ отсутствует закрепленный перечень случаев, которые стоит считать угрозой жизни и здоровью. Из-за чего на практике часто возникают ситуации, когда в качестве таких оснований выступают синяки и ссадины не теле ребенка, громкий плач, отсутствие продуктов питания и так далее51.

О данном недостатке говорят и практикующие адвокаты. Так, Виноградова Т. М. считает, что формулировка «непосредственная угроза жизни или здоровью» достаточно размыта. Предлагаемые изменения никак не устраняют данную неопределенность52.

Однако сформировалась судебная практика по разрешению спорных вопросов относительно личных неимущественных прав несовершеннолетних. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14.11.2017 № 44 «О практике применения судами законодательства при разрешении споров, связанных с защитой прав и законных интересов ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью, а также при ограничении или лишении родительских прав» очерчивает примерный круг того, что следует понимать под угрозой жизни и здоровью ребенка53. В нем данное понятие, подразумевает под собой угрозу, вызванную действиями законных представителей, следствием которой может являться смерть или причинение какого- либо вреда здоровью ребенка. Так же, в данном постановлении указан перечень действий, следствием которых может явиться угроза жизни и здоровью. Например, отсутствие ухода за ребенком или не предоставление должного питания, либо же оставление его без присмотра. В каждом случае должны учитываться особенности ситуации и ребенка.

Что говорит о необходимости включения вышеуказанный термин и перечень действий в предложенный законопроект.

Существуют и иные негативные точки зрения. Так, по мнению Швабауэр А. В. в случае утверждения данной нормы, возникнет ситуация возможности отобрание ребенка вне зависимости от вины его законного представителя. Что является нарушением причинно-следственной связи между действиями родителей и угрозой ребенку. Фактически легализуется ответственность субъекта при отсутствии его виновного действия либо бездействия54.

В юридической литературе так же ранее встречались мнение о том, что решение об изъятии ребенка из семьи должно рассматриваться в рамках гражданского процесса55.

В то же время, действующее полномочие нельзя считать ограничивающими права и законные интересы родителей и детей, поскольку при совершении данной процедуры у органов опеки установлен целый ряд обязанностей и прав, направленных на защиту, как интересов ребенка, так и интересов родителя.

Так, например, обязанность уведомления прокурора подразумевает уведомление иных органов власти, призванных защищать права граждан, в том числе и несовершеннолетних. Право же на обжалование акта органов опеки об отобрании ребенка предоставляет возможность доказать в судебном порядке отсутствие оснований для отобрания и вины родителей.

Подобной позиции придерживаются Конституционный Суд РФ, а так же Европейский суд или ЕСПЧ.

Так, Конституционный Суд РФ признал норму, содержащую подобные полномочия не противоречащими Конституции РФ, поскольку они являются мерой немедленного реагирования, исключительного характера56.

Международный судебный орган (ЕСПЧ) так же рассматривал вышеуказанную норму. В своем постановлении он отметил, что Семейный кодекс РФ содержит общие формулировки, регламентирующие процедуру отобрания детей. Более того, данные формулировки предусматривает дискриминацию органов опеки в части оснований для отобрания детей. Поскольку не возможно представить все обстоятельства, при которых может возникнуть данная необходимость. В каждом случае решение индивидуально. Законность же данного решения возможно установить спустя какое- то время в судебном порядке57.

В странах Европы, например, так же существуют подобные нормы. В Гражданском кодексе Франции закреплено, что в случае, если здоровье и безопасность ребенка находятся под угрозой, по отношению к нему в судебном порядке может быть принят комплекс социальных мер. Заявление о принятии этих мер подается любыми государственными учреждениями. И только в исключительных случаях эти функции поручаются судье58.

Подводя итоги нужно отметить следующее. В настоящее время органам опеки и попечительства над несовершеннолетними передан широкий круг полномочий, закрепленных в многочисленных правовых актах. Данные полномочия могут иметь как исключительный, так и общий характер. К исключительным полномочиям стоит отнести и полномочия по отобранию несовершеннолетних детей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью. Как было указано выше, данное полномочие не нарушает законные права и интересы несовершеннолетних, но в то же время, имеет и свои недостатки. Именно для устранения этих недостатков и был предложен проект закона, о котором говорилось выше в настоящей статье. Предложенные изменения содержат ряд своих плюсов и минусов. По мнению автора, вышеуказанные изменения имеют место быть. Поскольку участие в процедуре сотрудников органов внутренних дел и прокурора сведут к минимуму возможность злоупотребления со стороны сотрудников органов опеки, а судебное рассмотрение снований для отобрания с участием специалистов, способных дать психологическую, педагогическую и иные виды оценок, практически исключит возможность незаконного отобрания ребенка из его семьи. Что положительно скажется на психологическом, педагогическом и правовых аспектах данной процедуры. Однако, стоит учесть и имеющиеся недостатки в предложенном законопроекте. Так, необходимо внести в Семейный кодекс РФ положения, закрепляющие перечень оснований, под которыми следует понимать, что является угрозой жизни или здоровью несовершеннолетнего.

Литература

1. Борченко В.А., Душин Е. А. Вопросы немедленного отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью // Вестник Самарского юридического института. 2018. № 3 (29). С. 135–138.

2. Гадельшина Л.И. К вопросу о понятии «государственное полномочие» // Вестник экономики, права и социологии. 2012. № 2. С. 121–124.

3. Галкин А. Г., Джадан Е. И. Лишение и ограничение родительских прав по советскому законодательству: историко-правовой анализ // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2020. Т. 6 (72). № 1. С. 126–130.

4. Дитятковский М. Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. № 10. С. 74–78.

5. Дорофеева Ж.П., Кива С. Н. Роль и место некоторых субъектов государственной системы профилактики в осуществлении защиты прав детей // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина. 2018. № 4. С. 17–23.

6. Ищенко Е. В. Отобрание ребенка из семьи как способ превенции административных деликтов // Вестник Воронежского института МВД России. 2017. № 2. С. 110–116.

7. Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001. 352 с.

8. Краснова Т. В. Правовая возможность отобрания ребенка у родителей: социальные риски в законодательстве и пути их преодоления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. № 1. С. 60–67.

9. Крупейников К. В. История развития института опеки и попечительства в отечественном гражданском праве // Вестник Московского государственного областного гуманитарного института. 2012. № 2. С. 79–83.

10. Лавришин А. К вопросу о совершенствовании законодательства в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних / Роль права в формировании гражданского общества в Российской Федерации: сборник студенческих научных работ. Омск, 2016. С. 10–14.

11. Михеева Л. Ю. Ответственность родителей за воспитание детей: направления реформы законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. № 4. С. 16–24.

12. Нечаева А. М. Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав ребенка в семейно-правовой сфере // Российская юстиция. 2011. № 11. С. 19–21.

13. Практика отобрания детей требует кардинального изменения. Режим доступа: https://www.advgazeta.ru/mneniya/praktika-otobraniya-detey-trebuet-kardinalnogo-izmeneniya/ Виноградова Татьяна Михайловна (дата обращения: 15.03.2022).

14. Семейное право: учебник и практикум для вузов / Л. М. Пчелинцева [и др.]; под редакцией Л. М. Пчелинцевой; под общей редакцией Л. В. Цитович. М.: Юрайт, 2019. 330 с.

15. Теплякова О. А. Правовой статус и функции органов опеки и попечительства // Lex Russica. 2016. № 10. С. 142–154.

16. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Издание 5-е, дополненное и переработанное. М.: Юринформцентр, 2001. 972 с.

17. Швабауэр А. В. Институт отобрания ребенка у родителей: недостатки правового регулирования и пути разрешения проблем // Российская юстиция. 2020. № 10. С. 42–44.

18. Якушев П. А. Изъятие ребенка из семьи без судебного постановления. В контексте приоритета семейного воспитания ребенка как традиционной и правовой ценности // Российская юстиция. 2017. № 5. С. 17–20.

Сведения об авторе:

Карпова Олеся Алексеевна — аспирант юридического института Кемеровского государственного университета, главный специалист управления образования Киселевского городского округа, Кемеровская область-Кузбасс, Российская Федерация.

E-mail: olesya.karpova.1990@list.ru.

Information about the author:

Karpova Olesya A. postgraduate student of the Law Institute of Kemerovo State University, chief specialist of the Department of Education of Kiselevsky city district, Kemerovo region, Russian Federation.

Механизм государства и публичная власть в современной России: соотношение, структура, проблемы институционной настройки

Ким Ю. В.

Аннотация. Включение в текст Конституции РФ новелл о «публичной власти» делает необходимым переосмысление и уточнение многих находящихся в научном обороте положений о механизме государства, его структуре и функциональных звеньях — государственных органах и иных носителях властных полномочий. При этом понятие механизма государства и поныне нельзя считать в достаточной мере устоявшимся. Наблюдаемая в отечественном государствоведении неоднозначность в описании механизма государства весьма симптоматична. Она приобрела затяжной характер, что обусловлено отсутствием целостного видения природы, сущности, состава и статуса многочисленных и разнородных субъектов публично-властной деятельности — от конституционных органов государственной власти до образуемых на основе подзаконных актов юридических лиц публичного права. С точки зрения гносеологической публичная власть — собирательная категория, характеризующая структурную целостность и функциональное единство механизма государства (политической системы) и образующих его звеньев — органов государства, органов государственно-территориальных и иных образований (субъектов федерации, регионов, автономных единиц и др.), органов местного самоуправления, юридических лиц публичного права (государственные компании, публично-правовые корпорации, публичные службы и др.) и иных публично-правовых образований. Между тем конституционная формула и выработанная на ее основе легальная дефиниция единой системы публичной власти не соответствуют реально сложившейся в нашей стране модели публично-властной организации. Фундаментальной проблемой этой модели является неуклонный процесс ее размывания и утраты контроля над потенциальными носителями властных полномочий, прежде всего, со стороны самого государства.

Ключевые слова: Конституция, государственная власть, орган государства, поправки, публичная власть, народ.

State Mechanism and Public Power in Modern Russia: Interrelation, Structure, Problems of Institutional Configuration

Kim Yu. V.

Abstract. The inclusion in the text of the Constitution of the Russian Federation amendments about a «public power» makes it necessary to rethink the theoretical provisions on the mechanism of the state, its structure, state authorities and other subjects of power. At the same time, the actual concept of the mechanism of the state is also not fully established. The contradictions observed in Russian science in the description of the mechanism of the state are very symptomatic. They have become protracted, due to the lack of a holistic vision of the nature, essence, composition and status of numerous subjects of public power activity. In the epistemological plan, public power is a consolidating category that characterizes the structural integrity and functional unity of the mechanism of the state and its constituent units — state bodies, sub-entities of the federation, regions, autonomies, local self-government bodies, legal entities of public law, etc. Meanwhile, the constitutional definition of the unified system of public power does not correspond to the model of a public-power organization that has really developed in our country.

Keywords: Constitution, state power, public authority, amendments, public power, people.

Включение в 2020 г. Конституцию РФ новелл о «публичной власти» привнесло некоторый диссонанс в сложившееся в отечественном государствоведении представление о модели публично-властной организации в России.

Вопрос не в том, что термины «публичная власть», «единая система публичной власти» не имели до этого времени хождения. Напротив, они использовались широко, наряду с категориями «государственная власть», «политическая власть». Но обстоятельному исследованию в качестве особых системных феноменов, которые бы имели адекватную степень категориальной и, соответственно, институционной определенности, данные явления подвергались в меньшей степени, что, собственно, со всей очевидностью проявилось в ходе конституционной реформы. В этом плане более употребительными и привычными являлись термины «государственная (политическая) власть» и «механизм (аппарат) государства». Хотя и тот, и другой по сей день также обладают известной смысловой множественностью и неопределенностью, что, впрочем, свойственно многим фундаментальным конституционно-правовым категориям («конституционализм», «демократизм», «парламентаризм», «федерализм», «достойная жизнь», «свободное развитие», «устойчивое развитие» и проч.).

В частности, и поныне нельзя считать в достаточной степени устоявшимся понятие механизма государства. Как известно, мнения отечественных специалистов разделились с самого начала дискуссии на эту тему в середине прошлого столетия, когда оформились два подхода — узкий и широкий. В рамках первого подхода механизм государства рассматривается исключительно как совокупность государственных органов (Л. И. Спиридонов, В. М. Сырых и др.). Сторонники второго подхода включают в механизм государства не только органы государства, но и государственные организации (учреждения, предприятия и проч.), реализующих отдельные функции государства в экономической и социально-культурной и др. сферах (В. В. Копейчиков, В. А. Власов, С. Ф. Кечекьян, Ю. М. Козлов, Ц. А. Ямпольская и др.)59.

Наблюдаемая двойственность в описании механизма государства весьма симптоматична. В том смысле, что она приобрела затяжной характер и обусловлена отсутствием целостного видения, выверенной государственной доктрины относительно природы, сущности и механизма функционирования государственности (в особенности — государственности правовой), каркасом которой является публично-властная организация.

По Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 11). При этом в тексте Основного закона имеются упоминания об «органах государства» (ст. 33), «органах исполнительной власти» федеральных и субфедеральных (ч. 1, 2 ст. 77, 78), «исполнительных органах государственной власти» субъекта РФ (ч. 3 ст. 77), Счетной палате РФ, федеральных министрах, прокурорах и проч., которые наделены властными полномочиями, но не рассматриваются в качестве носителей государственной власти. При этом действуют конституционные органы государства, не наделенные властными полномочиями (Государственный Совет РФ, Совете Безопасности РФ).

Изложенное обстоятельство породило другую нескончаемую дискуссию среди государствоведов — о субъектах и содержании функций государственной власти, соотношении и разграничении признаков органов государственной власти и иных многочисленных и разнородных органов государства, наделяемых соответствующим статусом Конституцией, законами (включая конституции (уставы) и законы субъектов РФ), актами Президента РФ, Правительства РФ и иными подзаконными актами. В этом же ряду вопрос о правомерности отнесения органов субъектов РФ к носителям государственной власти. Все они в своей совокупности образуют довольно громоздкую систему, попытки упорядочения которой под общим девизом «административной реформы» приобрели перманентный характер и очевидных плодов не приносят, что общеизвестно60. При этом как бы выпавшим из механизма государства явился важнейший его компонент — система органов местного самоуправления, что вытекало из положения ст. 12 Конституции РФ, исключавшей последние из системы органов государственной власти.

Такое положение вещей совсем небезобидно с точки зрения его влияния на складывающуюся в течение многих последних десятилетий практику конституционного и государственного строительства. Думается, что многие волюнтарные, зачастую бессистемные решения в этой сфере имеют прежде всего отмеченные, гносеологические предпосылки. И они в очередной раз со всей очевидностью проявили себя в ходе так называемой «конституционной реформы» 2020 г. и «конституционализации» института публичной власти.

Разработка понятия «публичной власти», равно как и его определения представляет некоторую сложность, что обусловлено смысловой многозначностью категорий, образующих данный термин — «публичный» (от лат. publicus — государственный, общинный, общественный; англ. public — общественный, общенародный, коммунальный, общедоступный, открытый, гласный) и «власть» (государственная, политическая, общественная, социальная, экономическая, семейная и проч.). Как правило, раскрытие ее содержания сводится к анализу и описанию публично-правовой сферы и участников (субъектов) публично-властной деятельности.

В словосочетании «публичная власть» опорной категорией является «власть», обозначающая «способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства — авторитета, права, насилия»; на этой основе дифференцируются различные виды власти (государственная, политическая, экономическая, общественная, семейная и проч.)61.

Интерес к публичной власти как к государственно-правовому явлению в отечественной юриспруденции проявился относительно недавно. Публично-властная организация современного общества исследовалась такими крупными государствоведами, как В. Е. Чиркин, С. А. Авакьян, а также другими авторами62. Категория «публичная власть» введена нормативно-правовой оборот России постановлением Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Она в истолковании Конституционного Суда РФ реализуется органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

На протяжении довольно длительного исторического периода, с эпохи Древнего Рима вплоть до конца XIX столетия, публичная власть отождествлялась с властью государственной, поскольку единственным публично-правовым образованием, имевшим свою публичную власть, являлось государство. Не случайно в работе Ф. Энгельса «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1884) публичная и государственная власть все еще рассматривались как сходные феномены. Советская общественная наука, приверженная марксистскому подходу, видела в государстве политическую организацию всего общества, интегрируемую единой публичной (государственной) властью.

В современных условиях организация национальных систем публичной власти существенно изменилась. Практика конституционного и государственного строительства во многих странах мира, включая Россию, демонстрирует большое разнообразие моделей публично-властной организации и видов публично-правовых образований — субъектов публичного права63.

В зарубежных странах публичные компании обозначаются различными юридическими терминами. В Великобритании такие компании называют государственными корпорациями, во Франции и Германии — государственными корпорациями и учреждениями, в США — государственными (государственными) корпорациями, в Азербайджане — государственными юридическими лицами, в Грузии — юридическими лицами публичного права. Понятие юридического лица публичного права (публичное юридическое лицо) в некоторых зарубежных странах охватывает само государство и местные исполнительные органы (Франция), а также государственные учреждения и фонды, политические партии. Основной целью деятельности государственных корпораций является реализация определенной функции публичного права, реализация которой не входит в компетенцию органов публичного власти. При выполнении этой функции они имеют право осуществлять хозяйственную, производственную, коммерческую, исследовательскую деятельность, получать прибыль, но только в виде дополнительных видов деятельности, либо когда последняя служит достижению целей, поставленных при ее создании. Государственные корпорации могут иметь особые полномочия по использованию государственных земель и природных ресурсов (США, Италия, Франция и др.). Также государственные корпорации выполняют определенные управленческие или регулирующие функции, т. е. функции органов публичной власти, но их работники не относятся к категории государственных служащих. В Великобритании публичные корпорации обладают полномочиями в области публичного администрирования и публичного нормотворчества64.

В целом же для конституционного законодательства зарубежных стран не характерно широкое употребление категории публичной власти. В тех конституциях, где этот термин использован, не определяются понятие или же система публичной власти, а ее институты получают фрагментарное оформление. В Конституции Швейцарской Конфедерации 1999 г. содержится лишь оговорка о допустимости передачи административных задач организациям и лицам публичного или частного права, не входящим в состав союзной администрации (ч. 3 с

...

Ұқсас кітаптар

Е.С. Трезубов, Ю.Ф. ДружининаАрбитражный процесс. Практикум

Е.С. ТрезубовПрименение Конституции РФ в судебной деятельности: проблемы теории и практики. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (16.11.2023)

Е.С. ТрезубовТенденции развития юридической науки на современном этапе. Материалы VI Всероссийской научно-практической конференции с международным участием

Е.С. ТрезубовТенденции развития юридической науки на современном этапе. Материалы IV Всероссийской научной конференции с международным участием (18.10.2019 г.)

Тенденции развития юридической науки на современном этапе

Материалы V Всероссийской научной конференции с международным участием (20–21 мая 2022 г.)

Ответственный редактор Е. С. Трезубов

Информация о книге

Задачи науки конституционного права в аспекте защиты (от) информации

The tasks of the science of constitutional law in the aspect of protection (from) information

Конституционно-­правовые циклы в России: постсоветский период

Constitutional and legal cycles in Russia: the post-­Soviet period

Литература

Стратегическое планирование и новая архитектура планово-­стратегических документов

Strategic planning and new architecture of strategic planning documents

Литература

О реализации в субъектах Российской Федерации права пациента, находящегося в стационаре, на допуск к нему священнослужителя

On the implementation in the subjects of the Russian Federation of the right of a patient in a hospital to be admitted to him by a clergyman

Литература

О некоторых вопросах реализации полномочий органов опеки и попечительства над несовершеннолетними в России

On some issues of the implementation of the powers of guardianship and guardianship over minors in Russia

Литература

Механизм государства и публичная власть в современной России: соотношение, структура, проблемы институционной настройки

State Mechanism and Public Power in Modern Russia: Interrelation, Structure, Problems of Institutional Configuration

Ұқсас кітаптар

Материалы V Всероссийской научной конференции с международным участием
(20–21 мая 2022 г.)

Ответственный редактор
Е. С. Трезубов

Конституционно-правовые циклы в России: постсоветский период

Constitutional and legal cycles in Russia: the post-Soviet period

Стратегическое планирование и новая архитектура планово-стратегических документов