А. А. Ларичев

Правовое регулирование и организация местного самоуправления. Опыт Канады и его применимость в российских условиях

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.25

ББК 67.401

Л25

Автор:

Ларичев А. А.

Рецензенты:

Виноградов В. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России);

Таболин В. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Института государственного управления и права Государственного университета управления.

В настоящем исследовании осуществлен комплексный анализ теоретических, историко-правовых основ, современного правового регулирования и организации местного самоуправления в Канаде, предложены решения связанных проблем, а также сформулированы рекомендации по применению канадского опыта муниципального строительства для оптимизации института местного самоуправления в России.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июня 2017 г.

Издание адресовано ученым, преподавателям, аспирантам и студентам высших учебных заведений, практическим работникам органов государственной власти и местного самоуправления.

УДК 342.25

ББК 67.401

© Ларичев А. А., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Актуальность темы настоящего монографического исследования обусловлена продолжающимися в настоящее время в Российской Федерации поисками путей оптимизации местного самоуправления как важнейшего института народовластия иt обеспечения жизнедеятельности населения, что выражается в осуществляемых реформах его организации и динамике связанного правового регулирования.

Предпринимаемые попытки реформирования местного самоуправления при этом детерминированы как относительно недавним внедрением указанного института в механизм публичной власти и управления в России, что требует адаптации его к национальной специфике правовой системы и управленческим практикам, так и усложнением требующих решения на местном уровне проблем и задач, связанных с урбанизацией, миграционными процессами внутри субъектов РФ, развитием инфраструктуры и организационно-управленческих механизмов на местном уровне в условиях социально-экономических изменений.

При решении соответствующих вопросов представляется полезным обращаться и к зарубежному опыту. Безусловно, Россия является государством уникальным, со своей спецификой географии, территориальной организации населения, распределения материальных и человеческих ресурсов. Вместе с тем эта уникальность не должна являться фактором, ведущим к отказу от использования отдельных зарубежных наработок в сфере правового регулирования организации публичной власти.

Во многих случаях анализ соответствующего зарубежного опыта может помочь избежать нежелательных решений либо найти инновационные инструменты, модели и механизмы, которые можно адаптировать к российским условиям и внедрить в систему нормативно-правового регулирования местного самоуправления с целью ее оптимизации. Не все, даже самые полезные зарубежные решения в области организации публичной власти применимы в российских условиях, однако есть и универсальные проблемы и их решения, на которые следует обратить внимание.

В этом смысле опыт Канады в сфере организации и осуществления местного самоуправления представляет особый интерес.

Канада, также как и Россия, является крупным федеративным государством, что делает привлекательным изучение места и роли местного самоуправления в структуре федеративных отношений. Как и в России, субъекты федерации в Канаде создают муниципальные образования, устанавливают их границы, содействуют формированию условий для автономного решения вопросов на местном уровне. Более того, канадские провинции и территории имеют исключительную юрисдикцию в этих вопросах, что позволяет анализировать различные подходы к их решению от субъекта к субъекту.

Канада имеет обширную территорию, где густонаселенные агломерации соседствуют с бескрайними незаселенными просторами северных территорий, соответственно, также как и в России возникают вопросы о поиске оптимальных моделей муниципального управления в мегаполисах, а также о необходимости, границах и формах местного самоуправления в малонаселенных территориях страны.

Наконец, в структуре населения Канады так же, как и в России, присутствуют коренные и малочисленные народы, компактно проживающие на исторических территориях своего обитания. Соответственно, в обеих странах закономерно возникает вопрос о реализации данными народами прав на национально-культурную автономию и местное самоуправление с учетом их национальных особенностей.

Институт местного самоуправления в Канаде и сопутствующие ему формы решения вопросов местного значения в настоящее время, равно как и в России, находятся в стадии быстрого развития и изменений. Данная динамика детерминирована, во многом, схожими с Российской Федерацией процессами и проблемами — ростом численности городского населения и связанной с этим недостаточностью материальной инфраструктуры, финансовыми трудностями муниципалитетов в условиях роста расходов на решение местных вопросов, сложностями в налаживании эффективного механизма муниципального управления в условиях увеличения функциональной нагрузки на органы местного самоуправления.

В этих обстоятельствах представляет интерес рассмотрение и анализ правовых, организационных и финансово-экономических мер, принимаемых на различных уровнях публичной власти и управления Канады для решения рассматриваемых проблем и обеспечения эффективного решения местных вопросов, обеспечения жизнедеятельности местного населения и социально-экономического развития территорий.

Следует при этом отметить, что анализ современных подходов к правовому регулированию и организации муниципальных институтов невозможен без изучения их теоретических и историко-правовых основ.

Теоретическое изучение местного самоуправления в правовой науке выполняет две функции. Во-первых, посредством его происходит обобщение сложившей практики регулирования местного самоуправления, анализ базовых правил и принципов, дифференцирующих управленческие решения и механизмы, реализуемые в различных государствах на местном уровне. Квинтэссенцией этого обобщения и анализа являются теории местного самоуправления, сложившиеся к концу XIX века, а также мировые модели организации местного самоуправления.

Во-вторых, сложившиеся теоретические взгляды на местное самоуправление, а также теоретическое обоснование его базовых элементов влияют на дальнейшее развитие данного института, задают определенные правила игры, в рамках которых, зачастую, вынужден действовать законодатель и правоприменитель.

Так, например, параметры развития местного самоуправления в Канаде, а также проблемы его осуществления на современном этапе во многом определяются спецификой корпоративной формы муниципалитетов, а, соответственно, и особенностями теоретической конструкции понятия «муниципальная корпорация».

Представляется, в свою очередь, что и развитие теоретических конструкций, применяемых затем в процессе организации и деятельности публичных институтов, включая местное самоуправление, детерминировано совокупностью каждодневных управленческих решений и регулятивной практикой. Потребности обыденной жизни, ситуативные явления и продолжающиеся процессы, требующие вмешательства со стороны правотворцев и правоприменителей, ведут к появлению юридических и управленческих механизмов, которые нуждаются в осмыслении, описании и классификации.

Местное самоуправление, как показывает практика государственного строительства многих стран, включая Канаду, не является единственным возможным институтом решения вопросов местного значения, поэтому его анализ невозможен без определения не только элементов, но и сущностных характеристик, отграничивающих данный институт от смежных с ним.

Таким образом, формализация местного самоуправления в рамках правового регулирования, равно как и формирование теоретических представлений о нем, в том числе в рамках юридической науки, имеет важное взаимовлияющее действие, и изучение данного взаимовлияния крайне важно для анализа как самого рассматриваемого института, так и динамики его развития.

Немаловажное значение играет и изучение истории институциональных и правовых форм местного самоуправления, которое позволяет объяснить как причины их генезиса в рассматриваемом состоянии, так и современные особенности и свойства.

При этом представляет интерес анализ, на примере Канады, не только теоретической и историко-правовой основы института местного самоуправления в данном государстве, но и исторических истоков и концептуальных характеристик англосаксонской модели местного самоуправления в целом, имеющей серьезную специфику и отличия от исторически более близкой российскому опыту европейской континентальной модели.

Изучение этих особенностей может позволить не только понять сущность заложенных в англосаксонской модели принципов, но и расширить имеющиеся представления о сущности и целевом назначении местного самоуправления как политико-правового явления на основе подхода к данному явлению, отличающегося от принятого в российской науке и практике, способствовать устранению противоречий и выработке четкого концептуального подхода к роли местного самоуправления в государстве и целям его развития.

Глава 1.
Понятие местного самоуправления и его отграничение от иных форм управления на местном уровне в Канаде

1.1. Управление и самоуправление на местном уровне: разграничение понятий

Прежде чем анализировать особенности института местного самоуправления в Канаде, следует определиться с самим применяемым в данном случае термином, точнее его концептуальным содержанием.

Необходимо отметить, что как в зарубежной, так и отечественной науке до сих пор отсутствует четкое и единообразное определение местного самоуправления, а также его разграничение, со смежными на первый взгляд, однако существенно различающимися по правовой природе понятиями «самоуправление», «местное управление» и «государственное управление на местах».

Как отмечает В. К. Самигуллин, «сложности в решении вопросов местного самоуправления возникают в связи с тем, что представители различных школ правовой мысли — скажем, «общественной» и «государственной», «юридической» и «политической» — неоднозначно толкуют происхождение местного самоуправления, его соотношение с органами государственной власти и управления, а также целый ряд других вопросов, относящихся к содержанию и форме, функциям и структуре этой разновидности человеческой деятельности»1.

Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов определяют управление как целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления2. Объектами управления могут являться, в том числе, люди, социальные группы, общество в целом. В рассматриваемом же случае речь идет о социальной разновидности управления. Социальное управление, как указывает Ю. М. Козлов, своим главным назначением имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности придающее взаимодействию людей организованность3.

Самоуправление, в свою очередь, воспринимается и как допустимая разновидность социального управления, так и противоречивое по своей сущности явление. Так, например, Ю. А. Тихомиров полагает, что самоуправление является видом социального управления и имеет свои цели, субъект и объект взаимодействия4. В свою очередь, С. И. Кулиева считает самоуправление особой формой самоорганизации, к которой неприменим управленческий фактор5.

Существенным отличием управления от самоуправления является то, что в рамках последнего субъект и объекты совпадают6. Однако в научной литературе распространено мнение, что в отношении общественных структур классическая модель самоуправления применима лишь отчасти, поскольку элементы собственно самоуправления и профессионального управления даже на уровне небольших общин тесно переплетены7.

Исходя из этого, А. Н. Кокотов предлагает рассматривать местное самоуправление как своеобразное состояние, качество управления местными сообществами, которое характеризуется четырьмя признаками: формирование местных органов власти самими сообществами; разумное сочетание профессионального управления и самоосуществления местных вопросов; предоставление жителям и их объединениям широких возможностей по заявлению, отстаиванию собственных запросов; нацеленность органов местного самоуправления и профессиональных управленцев на выявление и удовлетворение насущных запросов жителей8.

Рассматривая самоуправление как категорию общественных, и в том числе правовых наук, С. А. Авакьян отмечает, что самоуправление строится на основе правил, принимаемых самими участниками процессов самоуправления, либо определяемых компетентными органами государства на основе сложившихся обычаев и традиций, при этом повышенное внимание уделяется формам участия в процессах самоуправления граждан9.

По мнению профессора Авакьяна, поскольку самоуправление представляет собой выражение власти народа, оно может принимать и государственно-властные формы, однако сохраняет свою природу в том случае, если осуществляется выборными представителями народа и опирается на широкие слои населения10.

Анализируя правовую природу местного самоуправления, представляется, однако, необходимым отделять его от самоуправления как такового. С одной стороны, самоуправление представляет собой более широкую категорию, включающую и самоуправление местное. Действительно, если речь идет о базовых его признаках, то самоуправление, как правило, включает в себя местные органы управления или другие политические сообщества, которые пользуются определенными «квазисуверенными» правами в государстве.

Однако следуя данной логике, мы можем институционально и функционально приравнивать местное самоуправление и самоуправление автономных образований, национальных меньшинств и т. д., что само по себе некорректно. Как указывает американский ученый К. Берд, все формы самоуправления содержат в себе демократическое начало11, однако их цели, функции и механизмы реализации существенно различаются.

Еще одна проблема возникает, если правовая природа и история современного местного самоуправления безоговорочно приравнивается к историческим истокам самоуправления человеческих общностей в целом. Такие идеи были особенно популярны в XIX веке в Европе, и продолжают влиять на понимание самоуправления и местного самоуправления и по сей день. Согласно этой точке зрения, самоуправление было характерной чертой человеческого общества на ранних этапах его развития12. До образования государств самоуправление оставалось главным элементом системы управления. Таким образом, племенные и сельские общины стали основой человеческой истории.

В соответствии с так называемой «марковой» («общинной») теорией, основные положения которой были сформулированы немецким государствоведом Г. Л. фон Маурером13, крестьянская (деревенская) община была отправной точкой аграрной революции и основанием всей социальной структуры Средних веков14. Коммуна, таким образом, предшествует государству, и, поскольку она является базовой единицей местного самоуправления в Европе, то и само местное самоуправление следует рассматривать в качестве прямого преемника доисторического «самоуправления», институционально независимого от государства.

Соответствующая идея получила свое развитие в XIX веке в рамках «теории свободной общины» (Г. Аренс, Э. Мейер, О. Ресслер и др.). В основе данной теории лежало представление о естественном и неотчуждаемом праве общины заведовать своими делами15. Схожая с ней «общественно-хозяйственная теория», в свою очередь, на первый план выдвигала не естественные права общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Сторонники общественно-хозяйственной теории (А. И. Васильчиков, Р. Моль) в целом отстаивали те же принципы, что и сторонники теории свободной общины — автономию местного самоуправления от системы государственного управления, широкие возможности для граждан участвовать в решении вопросов местного значения, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку16.

Однако, каким бы простым и привлекательным не казался данный подход, он является одним из нескольких, принятых в мире. Идея об институциональной автономии местного самоуправления от государства нашла выражение в праве ряда государств17, в том числе европейских, однако она разделяема далеко не всеми.

Так, в противовес общественной теории, широкое распространение во второй половине XIX века получила «государственная теория» местного самоуправления (Л. Штейн, Р. Гнейст18). Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой форму организации государственного управления на низовом уровне. Полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть19.

Немецкий государствовед Л. Штейн, определяя сущность самоуправления, писал что оно «является первой формой, в которой осуществляется идея свободного управления, как организованного и правомерного участия граждан государства в деятельности по достижению всеобщего и в управлении особенным»20.

Р. Гнейст полагал неправильным отождествлять самоуправление с деятельностью сословных союзов, городских и сельских общин. По мнению ученого, самоуправление начинается лишь после того, как подобного рода соединения лишились власти и все или подобные частные формации оказываются подчиненными государству21. Самоуправление, которое можно считать формой самоорганизации разнообразно, но именно местное самоуправление, как полагал Р. Гнейст, становится структурным звеном организации управления территорией государства и включается в качестве элемента в общую систему публичной власти.

При этом государственная теория не отрицала демократического начала местного самоуправления. Как указывает профессор Е. В. Гриценко, общим для соответствующего подхода являлся акцент на принципы партиципаторной демократии — широкое вовлечение нации в осуществление публичной власти через самостоятельное под собственную ответственность решение местных вопросов22.

На смену партиципаторному подходу пришло разграничение понимания местного самоуправления в политическом и юридическом смыслах. Так, Г. Розин в продолжение идей П. Лабанда под юридическим самоуправлением понимал деятельность правоспособного субъекта — самоуправленческой корпорации (Selbstverwaltungskörper) — по упорядочению общественной жизни. Что касается внутренней структуры такой корпорации и, соответственно, участия граждан в административных делах, то эти вопросы выводились за рамки юридического понимания самоуправления и рассматривались как суть самоуправления в политическом смысле. Таким образом, партиципаторный элемент как политический аспект самоуправления отграничивался от юридического23.

Конструкция самоуправленческой корпорации (юридического лица публичного права) позволяла, не противопоставляя самоуправление государству, говорить об относительной самостоятельности муниципалитетов внутри государственной структуры и, соответственно, характеризовать их деятельность по решению публичных вопросов как производную от государства власть, опосредованное государственное управление (mittelbare Staatsverwaltung), форму административной децентрализации24.

Соответствующие идеи можно считать близкими к специфике и истории рассматриваемой в рамках настоящего исследования англосаксонской модели местного самоуправления и текущему статусу муниципалитетов в соответствующих странах, включая Канаду.

В разработке своей теории Р. Гнейстом также не случайно значительное внимание было уделено опыту муниципального строительства Англии, несмотря на то, что связанные с этим анализом выводы подвергались значительной критике25.

С позиций Р. Гнейста, «самоуправление» в английском значении этого термина (Self-government) вообще не предполагало разделения государства и низовых единиц. Наоборот, сама система власти, представляющая собой совокупность ответственных лиц (прежде всего представителей аристократии), замещающих, зачастую, неоплачиваемые должности, в том числе на местном уровне (например, мировые судьи, justices of peace) и являлась выражением самоуправления. Однако автономия отдельных единиц самоуправления была и есть чисто административной и жестко ограничена законодательной властью парламента и судами общего права26.

Несмотря на критику идей Р. Гнейста, многие английские авторы прямо либо косвенно подтверждали его теорию. Так, например, по мнению английских ученых С. и Б. Уебб, историческое отсутствие в Англии централизованной системы оплачиваемых и работающих на освобожденной основе чиновников на местном уровне и лежит в основе того, что принято считать английским самоуправлением27. Вместе с тем это самоуправление не предполагает как таковую политико-правовую автономию от государства.

В муниципально-правовой науке определенное значение играет и дуалистический подход к определению места и роли местного самоуправления. Дуалистическая теория, разрабатывавшаяся Т. Маунцем, О. Зеевальдом и рядом других ученых, признает двойственность природы местного самоуправления, сочетающей государственное и общественное начало28. Как указывал российский исследователь Б. Н. Чичерин, в организации муниципального управления соединяются два элемента: государственный и общественный. По мнению автора, «выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном самоуправлении — правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе — в местном представительстве»29. По мнению профессора Н. С. Тимофеева, «искусственное отделение местного самоуправления от государственной власти должно быть ликвидировано… поскольку развитие местного самоуправления носит объединительный характер государственно-властных и самоуправленческих начал»30.

Местное самоуправление, обладая сходством с другими формами самоуправления, является, тем не менее, уникальным общественным и политико-правовым феноменом (явлением), и должно соответствующим образом рассматриваться при анализе его правовой природы и статуса. С учетом разнообразия подходов, правовая концепция местного самоуправления должна формулироваться раздельно в отношении соответствующих моделей и с учетом различающихся исторических истоков, хотя нельзя отрицать и наличие общего фундамента, базовых его элементов и характеристик, что делает возможным сопоставление подобных концепций.

Исходя из предпосылки о том, что местное самоуправления является не только формой самоуправления, но имеет и качество управления (что заложено в основе самой его сущности), следует также вывод о том, что понятие «местное самоуправление» нельзя противопоставлять понятию «местное управление», следует лишь смещать акценты, определяя их содержание.

А. И. Казанник и А. Н. Костюков, рассматривая различия между рассматриваемыми категориями, определяют местное управление как «деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению местных вопросов; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач»31. Авторы подчеркивают, что такой подход характерен, прежде всего, для стран англосаксонской модели местного самоуправления.

Необходимо отметить, что акцент в рамках понятия «местное управление» смещается в сторону деятельности органов местного самоуправления и профессиональных должностных лиц. Так, и в Европе, где доминирует континентальная модель местного самоуправления, основополагающий международный документ, Европейская хартия местного самоуправления32, дает следующее определение местного самоуправления: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ч. 1 ст. 3).

С другой стороны, в переводах на разные языки рассматриваемые термины — «местное самоуправление» и «местное (муниципальное) управление» являются фактически взаимозаменяемыми, что не является противоречивым, поскольку второе фактически является частью первого33.

Как будет рассмотрено ниже, в англосаксонских государствах, где термины «местное управление» и «местное самоуправление» являются на практике также фактически взаимозаменяемыми, более широкое применение первого отражает специфику правового положения муниципалитетов в качестве агентов центральной власти и принадлежность муниципальной компетенции скорее муниципалитетам как корпорациями их органам управления, нежели чем территориальному публичному коллективу как совокупности местных жителей.

Специфика восприятия местного самоуправления в рамках англосаксонского подхода легко визуализируется даже при поверхностном анализе определений, содержащихся в законодательстве. Например, в статутах провинции Британская Колумбия в Канаде понятие «местная власть» (local authority) приравнивается к понятию «муниципалитет» (municipality), а тот, в свою очередь, определяется как «корпорация граждан» (corporation of residents)34.

При этом в другом базовом статуте провинции ставится знак равенства между понятием «местное (само)управление» (local government) и «совет муниципалитета» (council of a municipality)35. Таким образом, субъектом местного самоуправления здесь становится муниципалитет как корпорация и его органы, но не местные жители непосредственно.

Местное самоуправление в его «классическом» понимании, как представляется, является более широким понятием, отражающим, помимо деятельности муниципальных органов, важнейшие элементы муниципальной демократии — формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, а также формы участия граждан в его осуществлении. Однако такие формы существуют и реализуются и в странах англосаксонской модели. Кроме того, важным фактором является подконтрольность муниципальной власти населению, соответственно термин «местное самоуправление», здесь, с определенными оговорками, является применимым.

Рассматривая содержание категории «местное самоуправление», безусловно, нельзя сводить его лишь к управленческому аспекту. Так, профессор Е. С. Шугрина, указывая на многоаспектность данного понятия применительно к российскому опыту, рассматривает местное самоуправление как конституционную ценность36. Исходя из решения Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П, как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это, в частности, означает невозможность отказа от местного самоуправления (равно как и запрета, ликвидации местного самоуправления), поскольку местное самоуправление является одной из основ конституционного строя37.

Вместе с тем, такой подход к местному самоуправлению отсутствует в государствах, где местное самоуправление не получило конституционного признания, включая и Канаду. Таким образом, содержание анализируемого понятия во многом зависит от политико-правовых условий функционирования данного института в том или ином государстве. Территориально-управленческий аспект и целевая функция местного самоуправления и управления, то есть решение местных вопросов, представление публичных услуг на местном уровне, в свою очередь, имеют фактически всеобъемлющий характер.

Что касается института «государственного управления на местах», то принципиальным отличительным признаком данной категории от местного самоуправления является наличие государственных органов в качестве субъекта управления. Соответственно самоуправление, как базовый признак института местного самоуправления, в данном случае отсутствует. Как утверждал российский ученый В. В. Ивановский, «…органы управления, не зависящие от общества, не суть органы самоуправления, потому что последнее есть самодеятельность общества…»38.

Не все авторы разделяют такую теоретическую позицию. Так, например, А. И. Черкасов предлагает не противопоставлять местное самоуправление и государственное управление на местах. По его мнению, местное управление (терминология автора) является сложным и собирательным понятием, которое может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и формируемые на местном уровне органы местного самоуправления39.

Вместе с тем, как верно отмечает Л. Т. Чихладзе, особенность местного самоуправления заключается в том, что органы муниципальной власти имеют собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при его участии, и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий40.

Муниципальная власть может, исходя из описанных выше теоретических разработок, иметь как общественную, так и государственную сущность. Соответственно критериями ее отграничения от государственного управления на местах должны служить институциональная и (или) функциональная автономия соответствующих органов от центральной власти, а также вовлеченность граждан в формирование и контроль над их деятельностью. Если первое (местное самоуправление) является децентрализацией публичной власти в государстве, то вторая из рассматриваемых форм (государственное управление на местах) является примером ее деконцентрации41.

Децентрализация предполагает принятие решений органами, не находящимися в иерархическом подчинении вышестоящим органам власти, как правило, избираемыми местными жителями. По мнению В. И. Васильева, местное самоуправление является наиболее полной и развитой формой территориальной децентрализации42, антиподом централизма. Английские авторы Д. Вильсон и К. Гейм, в свою очередь, различают несколько видов децентрализации (административную, функциональную и политическую), относя местное самоуправление к политическому виду43.

Местное самоуправление, таким образом, это совокупность форм местного (муниципального) управления и самоуправления граждан на местном уровне, характеризуемых институциональной и (или) функциональной автономией и подконтрольных местному населению, выполняющих, в том числе, задачу по децентрализации публичной власти в государстве и реализующих целевую функцию по решению местных и делегированных государственных вопросов и предоставлению публичных услуг.

Под институциональной автономией следует понимать как ее формальную форму (то есть не включенность форм местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе в силу отличия их правовой природы), так и управленческую (то есть отсутствие иерархии и прямого контроля над осуществлением местного самоуправления со стороны центральных органов). При отсутствии либо неполноте одного из элементов институциональная автономия форм местного самоуправления будет являться в целом неполной.

Функциональная автономия, в свою очередь, предполагает наличие собственных, определенных законодательно предметов ведения (вопросов местного значения), закрепленных за муниципальными органами (гражданами и их объединениями), а также относительную свободу действий и условий (в том числе инфраструктурных и финансовых) для их реализации (решения), выражающихся, в том числе, в наличии круга соответствующих полномочий.

Что касается деконцентрации, то она, по мнению французского исследователя Ж. Веделя, является лишь техникой управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет все управление в распоряжении центральной власти или ее представителей44.

К формам государственного управления на местах (деконцентрации) можно отнести как деятельность назначаемых представителей центральных органов власти и территориальных подразделений органов, выполняющих общегосударственные задачи (например, органы государственной безопасности, контрольно-надзорные ведомства), так и органов, специально создаваемых государством для решения вопросов жизнеобеспечения населения на территориях его проживания и предоставления местных услуг (хотя перечень услуг, относимых к «местным», безусловно, разнится от государства к государству).

Соответствующие органы не зависят напрямую от воли местного населения, формируются и подотчетны вышестоящим органам, хотя местное население и может принимать участие в их деятельности, входить в состав создаваемых при них консультативных советов и т. д.

Соответственно, государственное управление на местах есть совокупность форм государственного управления местном уровне, подконтрольных вышестоящим органам государства и неподконтрольных напрямую местному населению, выполняющих, в том числе, задачу по деконцентрации публичной власти в государстве и реализующих целевую функцию по решению как государственных, так и местных вопросов и предоставлению публичных услуг населению.

Местное самоуправление как политико-правовое явление представляет собой сложный комплексный институт взаимосвязанных элементов, а его организация и функционирование предполагает определение соответствующих управленческих форм (включая формы непосредственной демократии и создание муниципальных органов), установление их компетенции, определение территориальных пределов их юрисдикции, финансово-экономической базы их деятельности. Содержательный анализ указанных особенностей позволяет определить специфику системы местного самоуправления применительно к конкретному государству, либо определенной модели в целом, отграничить местное самоуправление от иных форм решения местных вопросов. В настоящем исследовании, применительно к заявленному объекту, связанному с организацией местного самоуправления в Канаде, такой анализ будет осуществлен через изучение основ местного самоуправления.

Надо отметить, что, несмотря на широкое применение понятия «основы местного самоуправления» в отечественном законодательстве, спектр его трактовок в научной литературе позволяет говорить об отсутствии семантического консенсуса в определении его содержания.

Так, например, в некоторых источниках основы местного самоуправления определяются как совокупность общественных отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления45.

Вместе с тем, присутствует и трактовка, согласно которой основы представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления46. Основы трактуются также как нормы-принципы, общие основополагающие начала местного самоуправления47.

Последний подход представляется наиболее верным, поскольку в самом термине «основы» дается указание на некоторую базовость, изначальность соответствующих принципов, на основе которых юридически сконструировано «здание» института местного самоуправления. Исходя из этого подхода, можно определить, что основы местного самоуправления — это совокупности базовых принципов и правил организации и функционирования местного самоуправления, определяемые положениями нормативно-правовых актов и иных источников права. В структуре основ местного самоуправления можно выделить территориальные, организационные, функциональные (компетенция субъектов муниципального управления) и финансово-экономические основы. Что касается правового регулирования местного самоуправления, то оно является базой и источником его основ, хотя допустимо и выделение отдельной категории правовых основ как совокупности принципов, правил и характеристики системы источников правового регулирования и правового обеспечения деятельности местного самоуправления48.

1.2. Формы управления и самоуправления на местном уровне в Канаде

Анализ канадского права и правоприменительной практики позволяет выявить формирование различных институтов управления, функционирующих на локальном уровне с целью решения местных вопросов, то есть организации жизнеобеспечения населения на территории его проживания и предоставления различного рода публичных услуг. Рассматриваемые институты имеют различную правовую и управленческую природу, в связи с чем необходимо их разграничение на категории и определение должной к применению в каждом случае терминологии.

К первой категории можно отнести органы и должностные лица муниципалитетов, обеспечивающие решение широкого круга вопросов местного значения. Классические муниципалитеты в Канаде имеют статус так называемых муниципальных корпораций (municipal corporations), а их органы принято относить к системе муниципального управления (municipal government)49, что в совокупности и представляет одноименный институт.

В рамках деятельности муниципальных корпораций обеспечивается и реализация форм непосредственной демократии, граждане привлекаются к участию в решении местных вопросов.

При этом, согласно п. 8 ст. 92 Конституционного Акта Канады 1867 г.50, муниципальные институты внутри провинции относятся к исключительному ведению законодательного органа самой провинции. Аналогичные положения содержатся в Актах о Северо-Западных территориях (ст. 23), Юконе (ст. 18) и Нунавуте (ст. 23)51, территориях Канады, компетенция законодательных органов которых федеральной конституцией не определяется. Таким образом, как источником легитимации муниципальной власти, так и фактическим «вершителем судеб» муниципалитетов являются органы государственной власти субъектов Канады.

Помимо так называемых классических структур местного самоуправления, на местном уровне следует выделять и относить к особой, второй категории, контролируемые населением и (или) органами муниципального управленияспециализированные органы (special-purpose bodies) и соответствующие их юрисдикции специальные (функциональные) округа, существующие нередко параллельно с муниципалитетами. В совокупности указанные территориальные и организационные формы можно определять как особый институт управления решением местных вопросов.

Рассматриваемые органы имеют особый, автономный от органов местного самоуправления статус, отличается и порядок их формирования и финансирования. Специальные округа объединяют несколько муниципалитетов, либо вовсе не привязаны к их границам и выполняют какие-либо отдельные местные функции (школьные, полицейские, библиотечные округа и т. д.). C учетом институциональной автономизации соответствующего механизма, в канадской доктрине не принято относить его к системе муниципального управления. Кроме того, в отличие от муниципалитетов, полностью зависящих от воли региональных органов власти, некоторые виды специализированных органов и округов имеют особую конституционную защиту52.

Тем не менее, по мнению канадских исследователей А. Санктона53 и У. Магнуссона54, общей характеристикой органов местного самоуправления, объединяющей как муниципальные органы (муниципалитеты), так и автономные специализированные органы (соответствующие им округа) является то, что и те, и другие находятся под формальным политическим контролем со стороны избранных на местном уровне представителей населения, либо лиц, назначенных данными представителями. Соответственно специализированные округа, равно как и муниципалитеты, относятся авторами к общей категории «местного самоуправления» (local government)55. Применительно к институту местного самоуправления оба рассматриваемых элемента можно считать его субинститутами.

Следует отметить, что, как справедливо отмечает профессор В. Е. Чиркин, в законодательстве стран англосаксонского права (Великобритании, членах Британского Содружества и др.) принят термин local government, который имеет прямой перевод «местное управление»56. Однако с учетом вышеупомянутого разделения местных органов на «муниципальные» и «специализированные», можно говорить о местном самоуправлении как объединяющей их категории. Кроме того, как уже говорилось выше, во многих научных источниках применительно к англосаксонской модели термины local government и local self-government указываются как фактически взаимозаменяемые57.

К третьей категории форм решения местных вопросов необходимо отнести так называемые «северные» комиссии (советы) либо «округа местных услуг», создаваемые в малонаселенных территориях провинций, там, где отсутствует как муниципальное управление, так и местное самоуправление в целом. Комиссии и округа, предоставляющие необходимые публичные услуги в таких местностях, создаются и контролируются органами государственной власти провинций и территорий, относясь, тем самым, к институту государственного управления на местах.

Участие граждан в формировании таких структур и контроле над их деятельностью ограничено и сводится, по большей части, к участию в «совещательных» органах, создаваемых при данных структурах. Функционирование соответствующих комиссий, соответственно, можно считать формой деконцентрации государственной власти58.

Предметом деятельности подобных органов, при этом, является решение вопросов, относимых канадским законодательством к местным, что отличает их от территориальных органов государственной власти, реализующих чисто государственные функции (например, социальное и медицинское страхование, транспорт59 и др.).

К четвертому институту решения местных вопросов, представляющему собой совокупность соответствующих форм, следует отнести институт самоуправления коренных народов Северной Америки, проживающих на территории страны (indigenous self-government). С правовой и политической точки зрения автономия на решение местных вопросов данной группой населения отличается от юридической конструкции и источника муниципальной власти в Канаде.

Конституционный Акт Канады 1982 г.60 относит к коренным народам индейцев, эскимосов («инуитов») и метисов (ч. 2 ст. 35). Самоуправление индейцев регулируется особым федеральным статутом — Актом об индейцах (The Indian Act)61, в соответствии с которым индейцы вправе создавать особые единицы управления — «группы» (bands), имеющие собственные органы публичной власти. Деятельность групп по решению местных вопросов осуществляется в пределах определяемых Правительством Канады территорий — «резерваций» (reserve). В последние годы получают развитие и иные, преимущественно договорные формы территориального самоуправления коренных народов, включая игнорируемых ранее в их самоуправленческих правах инуитов и метисов.

При этом указанные выше формы следует отличать от создаваемых в ряде провинций и территорий Канады национальных муниципальных образований (например, Тличо (Tlicho community governments) в Северо-Западных территориях62, поселения метисов (Métis settlements) в Альберте63 и др.).

Если самоуправление коренных народов находится в ведении федерального центра, и договоры о создании соответствующих территориальных единиц самоуправления заключаются представителями соответствующих этнических групп с федеральным правительством (пусть и при участии органов государственной власти субъектов), то муниципалитеты (пусть и образованные по национальному принципу) являются, в силу положений Конституции Канады, креатурами провинций.

У признаваемого конституционно и законодательно самоуправления коренных народов Канады есть источник в виде совокупности индивидуумов — «группы» (в соответствии с Актом об индейцах) или «нации» (nation) (в соответствии с договорами и соглашениями о самоуправлении). Община же, как совокупность местного населения, проживающего на определенной территории (территориальный публичный коллектив), в качестве источника местного самоуправления не выступает.

Группа или община коренного населения получает от Короны делегируемые полномочия по управлению землями, решению местных вопросов в отношении жителей соответствующих территорий. В случае с местным самоуправлением, реципиентом полномочий является не община или жители, но муниципалитет в лице органов управления им. При этом сам муниципалитет как публичная корпорация признается совокупностью целого ряда элементов: земельного фонда, имущества, и, среди прочего — населения, расположенных в заданных границах64.

Подводя итог, можно выделить четыре специфических института решения местных вопросов в Канаде: муниципальное управление и управление посредством специализированных органов, относимые в целом к местному самоуправлению; государственное управление на местах; а также самоуправление коренных народов Канады.

В рамках настоящего исследования основное внимание уделяется анализу муниципального управления, как ключевого элемента местного самоуправления в рамках канадской вариации англосаксонской модели. Вместе с тем, в работе осуществлен анализ и трех других институтов, без которых картина механизма решения местных вопросов и обеспечения жизнедеятельности местного населения была бы неполной.

1.3. Специализированные органы на уровне местного самоуправления в Канаде

Институт автономных специализированных органов (special-pur­pose bodies) в муниципальных образованиях является довольно интересным феноменом как канадской модели местного самоуправления, так и англосаксонской модели в целом.

Указанные органы выполняют различные функции по решению вопросов местного значения, но при этом организационно они к системе муниципальных органов не относятся и имеют иную правовую природу. Для разграничения двух сосуществующих систем в литературе, как указывалось выше, используются разные термины.

Специализированные органы создавались на различных уровнях публичного управления Канады с 1840-х годов (в частности, комиссии по здравоохранению, общественному порядку (полицейские), однако всплеск активности по их созданию на местном уровне пришелся на 1890–1920 гг., в период популярности «движения за реформы» (Reform movement).

Популярность специализированных органов объяснялась необходимостью привлечения специалистов и экспертов по конкретным вопросам к их решению на местном уровне. Кроме того, назначаемые органы были более удобным местом для применения талантов и энергии со стороны многих богатых и влиятельных людей, которые не желали вступать в политическую борьбу за места в выборных органах (например, муниципальном совете), но хотели содействовать развитию муниципалитета65.

Профессор канадского университета Брок Д. Сигел выделяет ряд характеристик, определяющих статус специализированных органов:

• они могут функционировать в пределах территории, примерно совпадающей с территорией муниципалитета, либо на территориях нескольких муниципалитетов одновременно;

• могут создаваться актами различного уровня (не только муниципального);

• управляются советами, избираемым населением, либо назначаемыми как муниципальным советом, так и государственными органами;

• обладают, в отличие от базовых органов местного самоуправления (совета, администрации) ограниченной (специальной) компетенцией66.

Специализированные органы создаются в форме агентств, советов и комиссий (agencies, boards and commissions, ABCs). При этом функционирующие отдельно, данные структуры следует отличать от рабочих органов совета — постоянных и временных комитетов.

Специализированные органы имеют автономию от иерархической системы власти муниципального совета, даже в случае, если создаются на основании муниципального акта, хотя могут финансироваться муниципалитетом и предоставлять ему отчеты о своей деятельности. По всей Канаде насчитывается более 8 тыс. таких органов67, из них более 2 тыс. различных типов — в провинции Онтарио68. Наиболее распространенными видами таких органов являются полицейские управления (police boards), советы по здравоохранению (public health units), советы по заповедникам (conservation authorities), комиссии по транспорту (transit commissions), библиотечные советы (library boards), хозяйственные службы (public utility boards).

Помимо хозяйственных, социально-культурных и правоохранительных функций, специализированные органы также могут выполнять отдельные квазисудебные функции.

В Канаде, в отличие от других государств англосаксонской модели, в частности, США, создание специализированных органов и специальных округов определяется решениями муниципальных органов, а также органов государственной власти провинции. Местная инициатива населения в этом вопросе менее распространена69. Примечательно, что количество специализированных органов и специальных округов и набор реализуемых ими функций разнится не только от провинции к провинции, но и от муниципалитета к муниципалитету (либо их группе).

Так, например, в г. Лондон провинции Онтарио специализированные автономные органы обеспечивают решение вопросов местного значения в сферах здравоохранения, экономического развития, водоснабжения. В расположенном неподалеку г. Гамильтон все эти вопросы решаются классическими муниципальными органами70.

Наличие автономных полицейских управлений на местном уровне зависит от воли провинций, определяющих это в собственном законодательстве. В провинциях Онтарио, Альберта, Саскачеван и Новая Шотландия создание полицейских управлений обязательно, хотя только в Онтарио управление имеет право обжаловать выделяемый ему бюджет в специальной комиссии (Ontario Civillian Commission on Police Services71).

В провинции Нью-Брансуик создание полицейских управлений опционально, а в Ньюфаундленде и Лабрадоре полицейские функции осуществляет федеральная полиция. В других провинциях, например, Квебеке и Острове Принца Эдуарда, независимые полицейские округа не созданы72. В Британской Колумбии муниципалитеты с численностью жителей более 5 тыс. человек могут либо создать автономное полицейское управление, либо заключить соглашение через правительство провинции с федеральной полицией (ст. 3 и 14 Акта о полиции Британской Колумбии)73.

Примечательно, что некоторые специализированные местные органы, в отличие от муниципальных органов, обладают в той или иной степени конституционной защитой.

С учетом отсутствия конституционной автономии муниципальных институтов, провинция, теоретически, может упразднить институт местного самоуправления как таковой. Хотя сфера образования также относится к предмету ведения провинций, однако согласно ст. 93 Конституционного Акта 1867 г., провинции не могут, без соглашения с Парламентом Канады, ограничивать соответствующие права религиозных меньшинств (имеются в виду, прежде всего, римские католики и протестанты), в том числе права на управление образованием (то есть на создание школьных советов — специализированных органов управления школьными округами).

После принятия в 1982 г. ставшей частью канадской конституции Хартии прав и свобод (Charter of Rights and Freedoms), согласно трактовке Верховного Суда Канады, право на управление образованием распространяется и на языковые меньшинства74.

Представители полицейских управлений также ссылаются на трактовку Верховным Судом Канады положений Конституции в защиту собственной автономии от муниципальных властей. Так, в 1999 году в известном деле R. v Campbell and Shirose75, Суд определил, что офицеры полиции в вопросах проведения ими уголовных расследований независимы от контроля со стороны исполнительной власти, что вытекает из конституционного принципа верховенства закона. Расширительная трактовка этого решения указывает на полную независимость полиции в своей деятельности, однако многие специалисты указывают на ее несоответствие тексту судебного решения76. Тем не менее, полицейские управления в той же провинции Онтарио организационно не подчинены муниципалитетам и имеют автономный бюджет.

Несмотря на схожесть опыта создания специализированных агентств, советов и комиссий на местном уровне в Канаде с соответствующим опытом США, следует все же отметить некоторые различия канадской модели. Так, в США распространены прямые выборы членов советов специальных округов77. Персональный состав специализированных органов в Канаде, как правило, определяется муниципальным советом. В литературе приводится пример Совета по паркам и развлечениям г. Ванкувер, который формируется на выборной основе, однако это не является общепринятой практикой78.

В состав специализированных органов могут включаться как члены муниципального совета, так и представители местной администрации, но основное место здесь занимают представители общественности, специалисты и эксперты в соответствующих областях. Как указывают Р. Биш и Е. Клеменс, несмотря на очевидный положительный эффект от присутствия «общественников» в составе специализированных органов, наличие большой их доли подвержено критике, поскольку они зачастую проявляют интерес только к развитию интересующей их сферы муниципального управления (например, парки, библиотеки, спортивные сооружения) и требуют увеличения ее финансирования, не принимая во внимание бюджетные ограничения и интересы других управленческих отраслей79.

В США многие советы специальных округов наделены самостоятельным правом сбора налогов с граждан. В Канаде специализированные органы в большей степени зависят от финансирования со стороны муниципалитетов, межбюджетных трансфертов, а также платы за предоставление услуг80.

Широкое распространение специализированных органов на местном уровне подчас вызывает серьезную критику. В литературе отмечается, что создание многочисленных советов и комиссий по отдельным вопросам местного значения вызывает эрозию полномочий муниципального совета, излишнюю децентрализацию и фрагментацию управления решением местных вопросов81.

Помимо этого, как указывал в свое время применительно к английскому опыту создания специализированных советов и комиссий британский философ и экономист Дж. Стюарт Милль, управление специализированными органами требует отвлечение кадрового ресурса образованных и квалифицированных граждан82.

В силу невыборности данных органов и, зачастую, недостаточной открытости их работы и процедуры принятия решений население также не может контролировать либо существенным образом влиять на проводимую ими политику83.

Однако есть и аргументы в пользу специализированных органов. Существует, в частности, мнение, что их широкое распространение в тех или иных регионах само по себе свидетельствует о неполной состоятельности муниципальных органов широкого профиля84. Кроме того, нередко потребности в осуществлении той или иной функции выходят за пределы границ одного муниципалитета, а соответственно, и юрисдикции его органов. В этом случае специализированный орган является оптимальной формой решения соответствующих вопросов. При этом последние исследования показывают, что реальная автономия специализированных органов возможна как раз таки в том случае, если охват их деятельности выходит за рамки границ одного муниципалитета85.

На сегодняшний день в Канаде (а также в США) дискуссия о необходимости существования специализированных местных органов и, там где того требует география предоставления муниципальных услуг — соответствующих территориальных (специальных) округов, продолжается, в том числе с позиций территориальной эффективности, разделяющем экспертов и аналитиков местного самоуправления на так называемых «полицентристов»86 и «консолидационистов»87.

По мнению первой группы исследователей, конкуренция между локальными юрисдикциями приводит к повышению качества публичных услуг. В связи с этим полезным является фрагментация и специализация местной власти. По мнению сторонников консолидации, эффективность работы местных органов может увеличиваться за счет замещения множества пересекающихся юрисдикций одной или несколькими крупными. На практике же в отношении автономных специализированных органов в Канаде побеждает более консервативный подход, хорошо характеризуемый в современной работе Дж. Лайонса: «для изменения образа действий крупные институциональные изменения не обязательны»88.

Следует отметить, что в отечественной литературе опыт Канады и США в создании специализированных органов и специальных округов также воспринимается неоднозначно. Так, Л. А. Шарнина, анализируя «функциональную» концепцию территориальной организации местного самоуправления, указывает на очевидные плюсы функциональных округов (т. е. пожарных, полицейских и т. д.), к числу которых относится эффективность, маневренность и оперативность в принятии решений89.

Однако, по мнению автора, модели специальных округов свойственно игнорирование социального характера пространства, территориальной общности граждан. Это выражается и в утрате связи с населением, затруднении контроля над деятельностью органов специальной компетенции90.

При этом также образуется диспропорция между специализированными органами, которые имеют постоянные источники доходов и не имеющими гарантированных финансовых поступлений. Механизм же перераспределения излишков доходов на финансирование иных местных нужд, которое возможно в рамках единой централизованной модели, может здесь вовсе отсутствовать.

Кроме того, в ситуации большого количества специализированных территориальных единиц с перехлестывающейся юрисдикцией возможно возникновение межорганизационных конфликтов, роста административных расходов, дублирования компетенции91. Исходя из этого, канадский опыт создания специализированных органов нельзя считать идеальным способом организации местного самоуправления, хотя он, безусловно, заслуживает пристального внимания и изучения.

1.4. Государственное управление на местах в Канаде

Как указывалось выше, государственное управление на местах в Канаде применяется не только в целях реализации государственных функций, но и в целях решения вопросов местного значения в тех случаях, когда органы местного самоуправления (муниципальные либо специализированные) в силу каких-либо причин соответствующие задачи не выполняют. Деятельность локальных органов, реализующих государственные функции, выходит за рамки настоящего исследования. Деятельность же второй группы — государственных органов, решающих местные вопросы, представляет особый интерес.

Следует оговориться, что с юридической точки зрения вопросы, решаемые органами обеих групп, имеют государственную природу, поскольку юридический механизм определения компетенции муниципалитетов Канаде не предполагает выделения автономных, чисто муниципальных вопросов.

Однако исходя из функционального критерия, очевидно, что если, например, локальные представительства государственной службы занятости реализуют полномочия, традиционно не относимые статутами провинций к муниципальным, то государственные органы на малозаселенных, преимущественно северных территориях, обеспечивающие содержание дорог, освещение и вывоз мусора, выполняют специфически «местные» функции, традиционно закрепляемые в иных условиях за муниципальными корпорациями либо специализированными (функциональными) округами.

Подобные органы распространены в границах так называемых «неорганизованных» территорий (unorganized territories), не охваченных ни муниципальным управлением, ни местным самоуправлением в целом92.

Для управления «неорганизованными» территориями в провинции Онтарио, например, используется сеть так называемых «комиссий (советов) по местным услугам» (local services boards), создаваемых в соответствии с региональным статутом, Актом о северных комиссиях по местным услугам (Northern Services Boards Act93). Исключение составляют «дорожные комиссии», деятельность которых определяется отдельным актом94.

В соответствии со ст. 2 Акта, инициативу о создании комиссии могут выдвигать местные жители (инициативная группа должна составлять не менее 10 человек), которые организуют собрание жителей. По результатам собрания предложения по созданию комиссии направляются в Министерство северного развития и разработки недр (Ministry of Northern Development and Mines95), и, по рассмотрении заявки, министр принимает решение о создании комиссии и установлении территориального охвата ее деятельности.

Комиссии организуют решение вопросов местного значения, набор которых зависит от численности населения и потребностей местных жителей. Работа северных комиссий регулируется и их финансирование осуществляется Министерством северного развития и разработки недр, а также Министерством по муниципальным вопросам и жилищной политике (Ministry of Municipal Affairs and Housing96).

Правовой статус комиссий по местным услугам довольно своеобразен. Акт о северных комиссиях относит их к типу публичных корпораций, однако указывает, что действие базового закона — Акта о корпорациях (Corporations Act97) на них не распространяется (ч. 1 ст. 6). Спектр и содержание полномочий комиссий определяются приказами Министра (ст. 7).

Хотя члены комиссий (3–5 человек) избираются местным населением, Актом прямо определяется, что комиссии не являются ни муниципальными корпорациями, ни специализированными органами по решению вопросов местного значения (ч. 2 ст. 6).

Вышеуказанное свидетельствует о стремлении регионального законодателя снизить автономию соответствующих структур и максимально поставить их под контроль органов государственной власти провинции. В конечном итоге, территория, которая готова к автономному решению вопросов местного значения, может получить статус муниципальной корпорации в соответствии с правилами, определяемыми законодательством о местном самоуправлении (в данном случае, Муниципальным Актом Онтарио98).

Следует, однако, отметить, что законодательством Онтарио не установлены четкие критерии по количеству населения либо иные, которые позволили бы местным жителям требовать создания муниципалитета на отдельно взятой территории. Решение вопроса о создании муниципалитета остается на усмотрение квазисудебного органа — Муниципальной комиссии Онтарио, которая рассматривает его по обращению профильного ведомства — Министерства по муниципальным вопросам и жилищной политике, согласованного с правительством провинции (ст. 180 Муниципального Акта).

Сходный с системой комиссий по местным услугам Онтарио механизм действует на территории провинции Нью-Брансуик. Здесь на неинкорпорированных территориях сформированы «округа местных услуг» (local service districts)99. В настоящее время их насчитывается около 240. В отличие от Онтарио, местные жители в округах входят лишь в состав так называемых «консультативных советов» (advisory councils)100, в остальном же функционирование округов контролируется органами государственной власти. Недостаток демократических процедур и непрозрачность работы округов вызывают критику специалистов, указывающих, что в условиях отсутствия нормального муниципального управления вынуждены жить до 35 процентов жителей провинции101.

С другой стороны, система подобных комиссий позволяет обеспечить удобную и локализованную форму организации решения местных вопросов и предоставления местных услуг в зависимости от численности и потребностей населения, рассредоточенного на огромных пространствах вне основного пояса урбанизированных территорий Канады. При этом отсутствует необходимость императивного внедрения муниципальных институтов, с их сложной организационно-правовой конструкцией там, где запрос на них как особую форму решения местных вопросов отсутствует.

1.5. Самоуправление коренных народов в Канаде

Рассматривая формы самоуправления в Канаде, включая местное самоуправление, нельзя не остановиться на анализе самоуправления коренных народов Северной Америки, проживающих на территории страны.

Конституционный Акт Канады 1982 г. относит к коренным народам индейцев, эскимосов («инуитов») и метисов (ч. 2 ст. 35). В настоящее время в отношении индейцев более употребительным является словосочетание «Первые народы» («Первые нации», «First Nations»), что отражает многообразие индейских племен, а также нивелирует расовую окраску и известную ошибочность применяемого изначально термина. То же касается и эскимосов, которые в настоящее время во всех официальных юридических источниках именуются, исходя из самоназвания этнической группы, «инуитами».

После колонизации земель Северной Америки европейскими государствами ранее существовавшие у коренных народов институты политической организации и власти долгое время игнорировались и подавлялись102. Вместе с тем, уже в 1763 году в Королевской прокламации Георга III была осуществлена попытка определения прав индейцев. В качестве одной из мер прокламацией устанавливалась линия, за которой колонистам запрещалось строительство новых поселений103. Данный документ часто цитируется в обосновании права на самоуправление коренных народов, в части формального признания его со стороны государства. Ссылка на Прокламацию дается в ст. 25 Хартии прав и свобод, которая является частью Конституции Канады.

Конституционный Акт Канады 1867 года отнес статус индейцев и их земель к предмету ведения федерации (п. 24 ст. 91). Таким образом, в отличие от института местного самоуправления, который находится в исключительном ведении провинций и территорий (п. 8 ст. 92), вопросы автономии индейцев, в том числе территориальной, регулируются федеральным центром. Что касается метисов и инуитов, то их статус до недавнего времени фактически находился вне рамок конституционного и законодательного регулирования, да и на современном этапе их правовое положение вызывает ряд вопросов, о чем будет сказано ниже.

В период после принятия Конституционного акта в 1871–1927 гг. федеральным правительством велась активная работа по заключению с индейскими племенами договоров о цессии земель («The Numbered Treaties»)104. Целью этих договоров являлось расширение территории Канадского доминиона и заселение новых земель колонистами. В обмен на уступку земель, индейские племена получали материальную и инфраструктурную помощь. Большинством договоров для коренного населения предусматривались различные льготы, включая освобождение от налогов. Однако на практике многие положения этих документов правительством нарушались, наиболее ярким примером стало внедрение вместо автономной системы образования школ-интернатов для обучения детей индейцев, имевшее катастрофические последствия для многих племен105.

Положения договоров с разными племенами также существенно различались по содержанию и не решали ряда важных вопросов, касающихся организации жизни индейских общин.

В попытке установить четкие «правила игры» в отношении коренного индейского населения, в 1876 году был принят федеральный статут, Акт об индейцах106, заменивший фрагментированное законодательство провинций (колоний до образования Конфедерации в 1867 году). Акт об индейцах, хоть и со значительными изменениями, действует до сих пор.

Актом, прежде всего, было введено понятие регистра индейцев (ст. 5), внесение в который распространяет на человека права и обязанности, устанавливаемые законодательно. В отличие от США, где признание индейских племен может осуществляться, в том числе, правительствами штатов107, ведение регистра в Канаде является исключительной прерогативой федерального центра.

Актом также было дано определение «группы» (band 108) и «резервации» (reserve). Под «группой» понимается сообщество этнических индейцев. Следует отметить, что в отличие от законодательства ряда стран, включая Российскую Федерацию, где община коренных малочисленных народов отнесена к одному из видов некоммерческих организаций109, группа признается не формой юридического лица, но особой самоуправленческой единицей, признанной в качестве таковой правительством.

При этом группой может являться как отдельная, компактно проживающая община, так и совокупность граждан, рассредоточенных по территории, но имеющих принадлежность к «группе».

Несколько групп могут объединяться в так называемые «советы племен» (tribal councils). Однако подобные организации Актом об индейцах не регулируются, и их состав и функции определяются исключительно соглашениями групп, желающих образовать соответствующие союзы. Вместе с тем, известна практика передачи некоторых функций органов управления группами советам племен110.

В соответствии с законодательством и заключенными договорами, группе предоставляются участки земли — «резервации», как для расселения, так и для иных нужд — охоты, рыболовства, земледелия. Многие группы осуществляют контроль над несколькими резервациями.

По смыслу положений Акта, земли резерваций принадлежат Короне (государству) и предоставляются группам индейцев (либо отдельные участки в их пределах — индивидуальным лицам) не в собственность, а в пользование. Министр профильного государственного органа — Департамента по вопросам коренных народов и Севера (Indigenous and Northern Affairs Canada111, далее — Департамент) может выдавать сертификаты временного (occupation) либо постоянного (possession) пользования землями в резервациях, определять содержание предоставляемых ими прав, продлевать и аннулировать их (ст. 20). Право пользования землей должно быть подтверждено решением совета группы.

Наследники пользователя имеют возможность претендовать на продление соответствующего права, однако оно, по смыслу закона, не происходит автоматически (ч. 5 ст. 20).

Пользователь, либо группа не имеют права сдавать земли резервации в аренду, либо заключать какие-либо иные договоры, касающиеся их использования лицами, не являющимися членами группы (ч. 1 ст. 28). Соответствующее разрешение может выдавать Министр на срок до одного года, либо, с разрешения совета группы, на более длительный период (ч. 2 ст. 28). Согласно ст. 29 Акта, земли в резервациях не подлежат аресту или отчуждению по решению суда.

Индеец, теряющий право проживания на территории резервации, теряет и право пользования предоставленными ему землями. При этом ему предоставляется право в течение 6 месяцев определить члена группы, которому переходят права пользования, либо передать данное право группе в целом (ч. 1 ст. 25). При отчуждении земель, на которых индейцем были произведены улучшения, соответствующему пользователю может выплачиваться компенсация (по решению Министра, либо из бюджета группы, либо новым пользователем) (ч. 2. ст. 25).

Группа индейцев имеет собственные органы управления, включая совет группы (band council), возглавляемый выборным вождем (chief) (ст. 74). Хотя Актом подробно расписана процедура формирования органов управления группой, положение в ч. 1 ст. 2 Акта делает данные процедуры «модельными», рекомендательными, поскольку в указанной статье определяется возможность формирования органов на основе «традиций» группы.

По мнению канадского исследователя Дж. Грехема, предусматриваемая вариативность приводит к различным злоупотреблениям, когда должности вождей получаются исключительно по наследству, а количество членов совета, занимающих оплачиваемые позиции, и их процентное соотношение к представляемому населению превышает все мыслимые ограничения, устанавливаемые в Канаде для традиционных органов местного самоуправления112. При этом, в отличие от муниципальных органов, деятельность органов индейских групп не подлежит контролю либо надзору со стороны комиссий по этике и судебных органов113. Субъектами контроля над деятельностью групп, безусловно, являются профильные федеральные органы государственной власти, однако в основном этот контроль сводится к наблюдению за расходованием бюджетных средств, выделяемых группам на различные нужды114.

Недостаток контроля над внутренними управленческими процедурами компенсируется слабой автономией групп в отношении решения местных вопросов. Несмотря на то, что перечень вопросов, решаемых группами в пределах резерваций намного шире, чем перечень, закрепляемый за органами местного самоуправления в большинстве провинций и территорий, фактическая их реализация ограничена необходимостью соблюдения предписаний правительства либо Департамента (ст. 73, ч. 1 ст. 81, ч. 5 ст. 83 Акта об индейцах), а также согласования решений с соответствующими федеральными органами власти (ч. 4 ст. 83).

Автономия групп в решении местных вопросов также подрывается в реальности тем фактом, что у групп отсутствуют либо присутствуют в незначительном количестве собственные доходы. В соответствии с Актом об индейцах (ст. 87), «статусные» индейцы освобождаются от устанавливаемых федерацией и ее субъектами налогов (в частности, налогов на доходы, недвижимость, наследство и т. д.), в то время как сами группы редко используют право на установление собственной системы налогообложения (ч. 1 ст. 83) на территории резерваций.

Освобождение от налогов среди представителей Первых народов считается одним из немногих привилегий, которых они добились в борьбе за свои права с канадским государством115. Таким образом, слабая экономическая и инфраструктурная база приводит, за редкими исключениями, к почти полной зависимости групп от федеральных трансфертов на решение местных вопросов.

Так, например, по данным финансового аудита групп индейцев в провинции Онтарио в 2014 году, собственные доходы групп составляют 31 процент в общей структуре доходов, а федеральное финансирование по различным каналам — 69 процентов116. При этом данное значение является средним, и в ряде случаев федеральная составляющая намного выше.

Поддержка функционирования групп в резервациях осуществляется федеральным правительством по разным направлениям, включая целевые субсидии на реализацию программ образования и здравоохранения, жилищное строительство и т. д.117

В целом Акт об индейцах, как и система самоуправления, определяемая им, подвержены значительной критике, как со стороны представителей коренного населения, так и специалистов.

Наибольшее раздражение коренных этнических групп вызывает деление индейцев на категории «статусных» и «нестатусных». «Нестатусные» индейцы, то есть не занесенные в регистр, не получают специальных прав (резервации земель, освобождения от налогообложения). При этом внесение той или иной группы в регистр остается на усмотрение правительства Канады.

Кроме того, под действие Акта не подпадают другие конституционно определенные коренные этнические группы — метисы и инуиты. Судами Канады неоднократно признавалось118, что регулирование их статуса подразумевается в контексте п. 24 ст. 91 Конституционного акта 1867 года, однако их взаимоотношения с федеральным правительством продолжают находиться вне рамок, определяемых Актом об индейцах. Критику также вызывает тот факт, что система резерваций изначально создавалась для скорейшей ассимиляции индейцев в основное население, чего официальные власти и не скрывали119. Многочисленные правовые ограничения, накладываемые на резидентов резерваций (включая рассмотренную выше невозможность полноценного владения землей в пределах резервации)120 делают жизнь там непривлекательной и подрывают инфраструктурную и экономическую базу самоуправ­ления.

Попытки реформировать сложившуюся в соответствии с Актом об индейцах систему самоуправления предпринимались неоднократно, особенно активно обсуждение возможных вариантов шло во второй половине XX века. В 1969 году премьер-министр Канады П. Трюдо выступил с инициативой об отмене самоуправления групп и передаче органам государственной власти провинций функций по жизнеобеспечению населения в резервациях.

Несмотря на то, что План Трюдо («Statement of the Government of Canada on Indian policy 1969»)121 содержал такие позитивные меры как отмену дискриминационного разделения индейцев на «статусных» и «нестатусных» и передачу земель в резервациях в частную собственность, принятая в нем попытка отменить самоуправление и приравнять правовое положение индейцев к остальным гражданам Канады вызвало недовольство представителей коренного населения.

В ходе конституционной реформы начала 1980-х гг., в ст. 35 Конституционного акта 1982 г. было включено положение о признании «исконных и договорных прав коренного населения» (aboriginal and treaty rights), что привело к дискуссии об утверждении таким образом и права на самоуправление, причем не только в отношении индейцев, но и других конституционно определенных этнических групп.

Вместе с тем, в статье не содержится разъяснение состава и содержания указанных прав. В Хартии прав и свобод, которая является составной частью Конституции Канады, в свою очередь, было включено положение о недопущении отмены или умаления соответствующих прав, без их конкретизации (ст. 25).

По мнению канадского конституционалиста П. Хогга, тот факт, что ст. 35 не включена в Хартию прав и свобод, не позволяет рассматривать соответствующие права расширительно, и возможности их защиты, в отличие от индивидуальных прав, закрепленных Хартией, ограничены122.

С этим подходом не согласны Т. Мортон и Р. Кнопфф, которые полагают, что ст. 35 следует рассматривать в совокупности с положениями и подходами Хартии к защите индивидуальных прав граждан123. В свою очередь, по мнению К. Макнила, включение положений ст. 35 в основной текст Конституции предполагает наличие в нем права на самоуправление, которое не могло быть зафиксировано в Хартии124.

Внесение права на самоуправление коренных народов в текст Конституции обсуждалось в ходе переговоров по изменению Конституции в 1987 г. (Мичлейкское соглашение) и 1992 г. (Шарлоттаунское соглашение), однако изменения так и не были реализованы125.

Так или иначе, но с 1995 года правительство Канады, ссылаясь на ст. 35 Конституционного Акта 1982 г., руководствуется специально разработанным «Положением о неотъемлемом праве на самоуправление»126. Положение ограничивает реализацию данного права моделью, в соответствии с которой соответствующие полномочия делегируются общинам от Короны. Процедура предусматривает заключение специальных договоров с федеральным (в ряде случаев — региональным) правительством.

Положение распространяется, в равной степени, как на статусных, так и нестатусных индейцев, а также на метисов и инуитов. Что касается индейских групп, то соблюдение процедур и заключение договоров в соответствии с Положением позволяет им выйти из-под регулирования вопросов самоуправления Актом об индейцах.

По информации Департамента по вопросам коренных народов и Севера на 2016 год правительством было заключено 22 соглашения о самоуправлении, признающие широкий спектр прав этнических групп и распространяющиеся на 36 общин коренных народов по всей Канаде.

18 из 22 соглашений являются частями так называемых «всеобъемлющих соглашений о разделе собственности на землю»127. Следует, с учетом этого, отметить, что земельные вопросы во многих случаях являются основным драйвером договорного процесса, что влечет за собой восприятие института самоуправления в качестве прикладного, и, подчас, вторичного, инструмента для решения хозяйственных вопросов на «отстаиваемой» территории, а не самостоятельной формы выражения особого статуса коренных народов в целях сохранения их культуры и традиций.

Результатом соглашений, тем не менее, является появление новых единиц самоуправления, как общинного типа, так и более крупных, включая создание в 1999 году новой территории в составе Канады — Нунавута (региона преимущественного проживания инуитов).

В провинции Квебек из-под действия Акта об индейцах выведено девять общин племени Кри. В настоящее время объединение общин в субрегиональное правительство регулируется договором 2008 года.

Еще одной формой самоуправления являются так называемые «секторальные соглашения», предусматривающие не полный, а частичный вывод регулирования местных вопросов из-под действия Акта об индейцах. Примером такого подхода может являться соглашение по вопросам образования с племенем Ми’кмак в провинции Новая Шотландия.

Разработанный правительством модельный Порядок землепользования позволяет присоединившимся к нему группам, находящимся под юрисдикцией Акта, использовать альтернативный механизм, считающийся «более эффективным»128.

Несмотря на изменение политики федерального центра по отношению к коренным народам, дискуссия вокруг возможных форм их автономии и самоуправления продолжается.

Очевидно, что политика федерального центра нацелена на оформление самоуправления индейцев и иных коренных этнических групп в виде территориальных автономий с различным статусом — от муниципального до субрегионального.

Примером такой автономии, помимо вышеуказанных, является округ самоуправления индейцев Сешелт, созданный на территории провинции Британская Колумбия в соответствии с федеральным статутом129, еще до принятия «Положения о неотъемлемом праве на самоуправление». Несмотря на более высокий статус (наличие собственной «конституции», расширенные полномочия органов управления и возможность принимать собственные законодательные акты), Сешелт фактически смоделирован по типу муниципалитета с особым статусом.

В качестве примера двухуровневой модели самоуправления можно привести административный округ Кативик (Administration régionale Kativik) в провинции Квебек, являющийся территориальной формой субрегионального самоуправления инуитов. В состав округа, помимо «неинкорпорированных» территорий (то есть не имеющих автономного местного самоуправления), входят и отдельные муниципалитеты, образованные по национальному принципу130.

Процесс формирования территориальных автономий коренных народов различных типов можно считать положительным, поскольку, во-первых, он, с учетом динамики конституционного регулирования, распространяется не только на индейцев, но и на иные, в прошлом игнорируемые группы коренного населения: инуитов и метисов.

Во-вторых, диверсификация территориальной организации, институциональных форм и функционального наполнения самоуправления коренных народов является положительным фактором потому, что позволяет внедрить оптимальные механизмы самоуправления, исходя из конкретных условий жизнедеятельности тех или иных этнических групп.

Такой подход, вместе с тем, вызывает критику сторонников более «глубокой» автономии коренного населения. Причиной недовольства является фактическая подчиненность создаваемых автономий не только федеральному центру, но и провинциям, на территориях которых они создаются.

Как указывалось выше, с конституционной точки зрения, формы самоуправления коренных народов должны регулироваться исключительно федеральным центром. Вместе с тем, создание административно-управленческих единиц на территории провинций, не подпадающих под действие Акта об индейцах, влечет за собой распространение на них регионального законодательства (что, например, видно по формулировкам того же статута о самоуправлении Сешелт131).

Тенденция к усилению роли провинций в решении вопросов коренного населения находит правовую поддержку. Так, изначально, согласно ст. 88 Акта об индейцах, только имевшее «общий характер» законодательство провинций могло затрагивать статус индейцев. Вместе с тем, исходя из трактовки этой статьи, данной Верховным Судом Канады в ряде решений132, региональные статуты, регулирующие отдельные аспекты прав коренных народов не противоречат Конституции, в силу того, что «лишь малочисленная часть актов может носить действительно универсальный характер». Применительно к инуитам и метисам нет и этих законодательных ограничений133.

С другой стороны, участие провинций и территорий в формировании территориальных автономий коренных народов оправдано тем фактом, что их появление влечет за собой изменение правового статуса земельного фонда, динамику финансовой и материальной инфраструктуры регионов, планирования и управления их социально-экономическим развитием.

По мнению Т. Даст, серьезную роль в рассматриваемом процессе должны играть и муниципалитеты, интересы которых при создании новых административно-территориальных единиц самоуправления коренного населения затрагиваются в первую очередь. Муниципалитеты, помимо согласования условий по решению местных вопросов на «отделяемых» территориях, должны иметь право на получение компенсации выпадающих доходов от сбора налогов и перестройки механизма муниципального управления в новых условиях134.

Тенденция по встраиванию «самоуправления» в существующую систему государственного и муниципального управления Канады (пусть и с определенными оговорками), безусловно, не может радовать также ту часть представителей коренного населения, которую в принципе не устраивает их субординация канадскому государству.

Как указывает Дж. Уерретт, некоторые коренные народы указывают на самоуправление как на «врожденное» право, возникшее в результате долговременного владения и управления землями до прибытия европейских колонистов. Суверенитет и самоуправление является, по их мнению, обязанностями, налагаемыми на них Творцом и духовной связью с землей135.

По мнению К. Эткин, противоречие в подходах к самоуправлению обусловлено не только спором о его источнике, но и разным политическим, правовым и экономическим мировоззрением у представителей коренных народов и потомков британских и французских колонистов. К формам и системам самоуправления коренных народов неприменимы либо не всегда применимы стандарты «собственности на землю», «демократических выборов» и прочие атрибуты общественного и экономического строя, навязываемые Канадским государством136. На схожую проблему указывают и специалисты, изучающие статус аборигенного населения в США137.

Неудивительно, что в современной Канаде присутствуют группы коренного населения, не приемлющие договорные или законодательные формы получения автономии на условиях, согласуемых с правительством Канады.

Так, например, в 2014 году индейское племя Ниписсинг в провинции Онтарио приняло собственную конституцию138, в обход Акта об индейцах и федерального Положения о самоуправлении. Пока что документ не был обжалован в суде, и его конституционность и значимость для процесса развития института самоуправления коренных народов в Канаде предстоит оценить в будущем.

Таким образом, следует отметить, что становление и развитие института самоуправления коренных народов в Канаде имеет длительную историю, и отмечено не только борьбой за осуществление связанных прав, но и за признание представителей соответствующих народов в качестве полноправных участников договорных процессов в сфере государственного и общественного строительства в целом.

Вместе с тем, отсутствие четкого представления о содержании категорий «самоуправление» и «право на самоуправление», концептуальных подходов к его фактическому воплощению приводит к «сползанию» внедряемых на практике форм к традиционным механизмам регионального, субрегионального и муниципального управления Канады, что вызывает отторжение у части коренного населения, не желающего встраиваться в действующий государственно-управленческий механизм.

Канадское государство, как и ранее, продолжает определять «правила игры», вырабатывая и предлагая доступные коренным народам формы самоуправления. Налицо также попытка со стороны органов государственной власти федерации и провинций подробно регулировать строение и функционирование создаваемых институтов, что не соответствует самому принципу «самоуправления».

Как верно отмечает профессор В. А. Кряжков применительно к российскому опыту правового регулирования статуса общин коренных малочисленных народов, «чрезмерная подробность и жесткость урегулирования порядка внутренней организации и деятельности общины… противоречит праву на общественное (общинное) самоуправление… Вопросы членства, условия пребывания в общине (в том числе ведения каждым ее членом традиционного образа жизни и осуществления традиционного хозяйствования), выхода из нее — внутренние вопросы самой общины как формы самоорганизации лиц, в нее входящих…»139.

Еще одной проблемой для развития институтов самоуправления коренных народов в Канаде является отсутствие четкого закрепления права на самоуправление в Конституции, а, соответственно, и системы гарантий реализации этого права, определяемых конституционно. В свете этого представляется, что суды Канады, и в частности Верховный Суд, обладающий широкими полномочиями по трактовке конституционных положений, должны взять на себя более активную роль по уточнению содержания «аборигенных прав», в том числе права на самоуправление.

Следует отметить, что в процессе поиска ответов на решение проблемы самоуправления коренных народов, как в правовой и политической науке, так и официальной аналитике Канады принято опираться на внутренние источники, без ссылки на международные акты и зарубежный опыт в соответствующей сфере.

Более того, Канада, несмотря на положительную риторику в отношении разработки международных документов, касающихся статуса аборигенных народов, отказалась внедрять положения большинства из них, включая Декларацию ООН о правах коренных народов 2007 г., ссылаясь на то, что стандарты обеспечения прав этих этнических групп, включая право на самоуправление, в соответствии с национальным законодательством являются более высокими140, а ряд принципиальных положений Декларации ООН противоречит Конституции Канады141.

В частности, правительство Канады не устраивает необходимость проведения обязательных консультаций с коренными народами перед принятием решений по общеполитическим вопросам, которые могут затрагивать их статус (ст. 19), а также устанавливаемая Декларацией возможность для коренных народов требовать реституции прав на земли или получение компенсации за них (ст. 26, 28)142, что может привести к пересмотру итогов уже заключенных договоров и соглашений.

Проанализированный опыт развития института самоуправления коренных народов в Канаде, вместе с тем, показывает, что реальность далека от идеальной картины «высоких стандартов» реализации соответствующего права, видения которой придерживается правительство. Представляется, в связи с этим, что работа по внедрению международных стандартов должна проводится, поскольку ситуация с самоуправлением коренных народов в Канаде является пусть и своеобразной, но не уникальной, и имеет потенциал к разрешению на основе комплексного подхода, с учетом в том числе анализа мировых тенденций в указанной сфере.

Глава 2.
Теоретические и историко-правовые основы местного самоуправления в Канаде

2.1. Правовая природа муниципалитетов как фактор различения англосаксонского и континентального подходов к местному самоуправлению

Как указывалось выше, местное самоуправление является сложным и многогранным явлением, а его правовая природа и статус дифференцируются в зависимости от доминирующих в том или ином обществе либо государстве представлений об этом явлении. Последние, в свою очередь, зависят, в том числе, от исторических истоков, как местного самоуправления, так и публичной власти в целом. С учетом указанного разнообразия в теории муниципального права и управления принято выделять различные модели местного самоуправления, обладающие совокупностью характерных признаков его организации и осуществления.

Профессор В. Е. Чиркин, анализируя подходы к организации публичной власти на местах в государствах мира выделяет четыре соответствующих системы: англосаксонскую, романо-германскую, иберийскую и систему советов. К критериям выделения систем автор относит реализацию концепции единства государственной власти и местного самоуправления, либо их разделения; признание или непризнание «естественных» и «искусственных» административно-территориальных единиц, а также национальные особенности и традиции143.

Л. Т. Чихладзе выделяет пять основных моделей местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную, иберийскую и советскую144. В основу классификации моделей автором положены особенности организационных основ местного самоуправления, а также специ­фика содержания и природы полномочий органов местного самоуправления.

Анализируя отличия современных моделей местного самоуправления, Е. В. Белоусова предлагает характеризовать их различной степенью проникновения государства в деятельность местного самоуправления145. По мнению ученого, наибольшее обособление от государственных органов характерно для англосаксонской модели, в которой особенно существенна роль выборных представительных органов и должностных лиц. Романо-германской (континентальной) модели присуще определенное проникновение государственного влияния на местный уровень (контроль за законностью местных актов со стороны государственных чиновников, согласование кандидатур глав муниципалитетов с государством). Наиболее очевидно влияние государства в иберийской модели, где глава муниципалитета, утверждаемый центральными органами, одновременно осуществляет функции представителя государства на соответствующей территории146.

Советская модель, в свою очередь, определяется как форма государственного управления на местах, в силу отсутствия автономии местных органов от системы государственной власти и их подчиненности вышестоящим государственным органам в решении местных вопросов147.

Что касается смешанной модели местного самоуправления, то она зачастую признается в качестве промежуточного звена между англосаксонской и континентальной моделями148. В странах соответствующей модели (Германия, Япония) местное самоуправление не получает автономного от государства статуса, вместе с тем степень децентрализации и самоуправления здесь, в особенности на нижнем (коммунальном) уровне более высокая, чем в модели континентальной.

Следует отметить, что в отечественной литературе из всех рассматриваемых моделей наиболее широкое освещение получают континентальная и англосаксонская, относимые к основным149.

В. Г. Игнатов и В. В. Рудой и вовсе сводят все модели местного самоуправления к двум базовым: модели автономного местного самоуправления, распространенной в государствах англосаксонской правовой системы (Великобритания, США), при которой местное самоуправление отделяется от системы государственной власти, и модели наблюдаемого местного самоуправления, при которой местные органы считаются «инструментом» реализации центральными органами власти своего политического курса на местах (Франция, Бельгия)150.

Широкое распространение при выделении указанных моделей получают такие критерии, как степень автономии местных органов (более низкая в рамках континентальной модели)151, наличие (в континентальной модели) либо отсутствие (в англосаксонской) представителя государственной власти на местах152. Еще одним критерием различения является характер наделения органов местного самоуправления полномочиями153. Отмечается, что для англосаксонской модели характерно определение компетенции органов местного самоуправления по формуле «разрешено то, что прямо предписано законом» (позитивное регулирование)154. В рамках континентальной модели действует другой принцип: «разрешено все, что не запрещено законом»155.

Н. В. Постовой полагает, что рассматриваемые основные модели (концепции) отличаются отношением местного самоуправления к государству: в рамках англосаксонской модели первое освобождается от государственных функций, в рамках континентальной — задействовано в их реализации156.

Описывая соотношение основных моделей местного самоуправления, А. А. Уваров пишет: «в странах, где государство видит необходимость в последовательном проведении государственных интересов в решении вопросов местного значения, местное самоуправление представляет собой так называемых агентов правительства. И, наоборот, там, где государство оставляет решение местных вопросов на усмотрение самого населения, между органами государственной власти и местным сообществом возникают отношения партнерства»157.

Вместе с тем К. Н. Локшина, анализируя специфику англосаксонской модели местного самоуправления, делает вывод о том, что «по месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма»158.

Н. Л. Пешин, в свою очередь, отмечает, что современный подход, изучающий возможности применения моделей взаимосвязи уровней государственной и местной власти на практике, постулирует невозможность применения той или иной модели в «классическом» виде159. Взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть описаны лишь с точки зрения модели автономии местной власти (модели партнерства), либо модели агента, поскольку в различных сферах эти взаимоотношения носят различный характер160.

В зарубежной литературе внимание так же приковано в основном к отграничению модели местного самоуправления в англосаксонских странах и государствах континентальной Европы161. При этом разделение моделей основывается преимущественно на взаимодействии центральных и местных властей и полномочиях органов местного самоуправления. Довольно распространено сравнение набора функций, осуществляемых на местном уровне в государствах, принадлежащих к той или иной модели162.

Хотя факторы, включаемые в эти классификации очевидны, результаты сравнения, как полагают некоторые авторы, могут вводить в заблуждение. Как указывает, например, А. Нортон, «классификации основаны на суждениях, а не (за редкими исключениями), данных, поддающихся количественному измерению»163. Кроме того, при сравнении набора функций муниципалитетов в рамках той или иной модели может игнорироваться конкретное содержание и специфика реализации отдельных из них.

При анализе подходов и моделей организации и осуществления местного самоуправления, как представляется, недостаточное внимание уделяется специфическим особенностям, вытекающим из правовой природы и статуса самих муниципалитетов. Различие, при этом, очевидно, поскольку в классической европейской «континентальной модели» муниципалитеты признаются collectivité locale (collectivité territoriale)164 («местным коллективом», «территориальным публичным коллективом»165), в то время как в англосаксонской модели они имеют статус особых политических и юридических субъектов, municipal corporations (муниципальных корпораций).

Прямое использование этого термина имеет широкое распространение в законодательстве США, Канаде, с некоторыми оговорками — в Индии, местное самоуправление которой имеет историко-правовую связь с англосаксонской моделью. Однако даже в тех странах англосаксонской модели, где оно вышло из прямого обращения, в законодательстве присутствует указание на «корпоративный» характер муниципальной власти. Например, в Великобритании166, Австралии167, муниципалитеты (муниципальные советы) провозглашаются «корпоративными субъектами» (bodies corporate)168. В Ирландии и Новой Зеландии таковыми провозглашаются муниципальные органы («муниципальная власть», local authority)169.

Профессор В. Е. Чиркин обращает внимание на характерное для романо-германской модели местного самоуправления выделение понятия «территориальный публичный коллектив». Такой коллектив (община) является субъектом управления в пределах «естественных» единиц, исторически сложившихся поселений и их последующего объединения. Деление на «искусственные» единицы, в свою очередь, установлено органами государства в результате районирования территории170. Если первые получают право на самоуправление (именно им адресована Европейская хартия местного самоуправления), то вторые нередко управляются назначаемыми государством чиновниками. В литературе, однако, обращается внимание на то, что концепция территориального публичного коллектива ни за рубежом, ни в России детально не разрабатывалась171.

Говоря, в свою очередь, о муниципальной корпорации в англосаксонской традиции, следует уточнить, что речь идет не просто о форме субъекта публичного права (которая присутствует и в рамках подхода к муниципалитету как «территориальному коллективу»), но специфике восприятия сущности и содержания муниципального управления как, прежде всего, хозяйственной деятельности и участии местного населения в этой деятельности в качестве «стейкхолдеров», «держателей акций»172.

Странам континентальной Европы также знакомо определение муниципалитета в качестве специфического юридического лица. Так, во Франции непосредственно территориальные коллективы — департаменты, регионы, коммуны и прочие — рассматриваются как юридические лица, а также таковыми признаются создаваемые ими различные учреждения. В Нидерландах в соответствии с Гражданским кодексом 1992 г. юридическими лицами являются государство, провинции, муниципалитеты и иные органы. Конституции Люксембурга и Словакии в качестве юридических лиц признают общины и иные территориальные единицы173.

Корпоративным статусом обладают общины и объединения общин в Германии. В немецком праве присутствует конструкция «территориальной корпорации» как «…корпорации публичного права, которая обладает качеством территориального верховенства и членство в которой вытекает их факта совместного проживания на соответствующей территории…»174. Вместе с тем, как указывает Е. В. Гриценко, в основе сущности территориальной корпорации лежит община — социально-территориальная общность, объ­единение связанных совместным проживанием на определенной территории лиц — членов общины. Общины и общинные объединения обозначаются как носители самоуправления175, территориальные корпорации же являются формой правосубъектности, закрепления их юридического статуса.

Англосаксонский подход отличает то, что «община» («территориальный коллектив») не выделяется в качестве ядра социально-правовой сущности муниципальной корпорации. Население либо является одним из составляющих элементов корпорации, либо вовсе от нее отделено (в силу того, что корпоративным субъектом признаются органы местного управления), но само по себе не является носителем каких-то особых «коммунальных» прав, тем более гарантированных конституционно.

Более того, если, например, в Германии, определяя конституционно-правовой статус самоуправленческих корпораций, законодатель признает их звеном многоуровневого государственного устройства, организационными компонентами федеративного государства, а значит, принципиально рассматривает коммунальное самоуправление в качестве государственного явления176, то подход к статусу муниципальных корпораций в англосаксонских странах является не столь однозначным.

Во многих англосаксонских странах, как указывает профессор Университета Западного Онтарио (Канада) А. Санктон177, органы местного самоуправления не считаются частью государства, в том числе, потому, что здесь юридически понятие «государство» конституционно не проработано. В Великобритании и Канаде центральные органы действуют от имени «Короны» (Crown), в США — «людей» (the people). Корона, в свою очередь, может быть определена как институт, наделенный всеми правами и полномочиями, которыми обладает и которые осуществляет суверен посредством коллективных или индивидуальных действий его министров или государственных служащих178.

Органы местного самоуправления, имея иную природу, чем органы государственнойвласти, отделены от Короны, и не действуют также «от имени людей». Таким образом, автономия местного самоуправления вытекает изразнородности правовой природы и юридическойконструкции местного самоуправления и государственной власти, и не связана никаким образом с автономией общин или интересами населения какой либо местности.

2.2. Муниципальные корпорации в Англии и Северной Америке: становление и развитие

2.2.1. Исторические истоки и эволюция статуса муниципальных корпораций в англосаксонском праве

Для того чтобы понять специфику муниципальной корпорации в англосаксонских странах, включая Канаду, необходимо обратиться к историческим истокам этого феномена. Следует отметить, что корпорация как форма публичной ассоциации является изобретением западной цивилизации, а теоретические элементы ее конструкции сложились в Европе в период VI–XII веков н. э., посредством смешения ранне-германского folklaw, римского права и христианской религиозной доктрины179.

В Европе разработку первых основ понятия юридического лица (корпорации) относят к деятельности папы Римского Иннокентия IV, в XIII веке впервые применившего в рамках канонического права концепцию фиктивного лица (persona ficta)180.

В позднейшее время (XIX век) существенный вклад в разработку теории корпорации и анализ исторических истоков этого явления внесли германские юристы О. фон Гирке и Ф. Савиньи, что признается и в англоязычной литературе181. Идея корпорации, по мнению Гирке, существенно отличается от позднеримской и раннесредневековой концепции universitas (объединения граждан в юридических целях) тем, что корпорация уже не является простой совокупностью индивидуумов182, но представляет собой единый организм, действующей согласно своей воле. Данный организм (союзная личность) существует независимо от государства183.

В этом идеи Гирке («теория реальности юридического лица») расходятся с так называемой «теорией фикции» Ф. Савиньи184, который понимал юридическое лицо как правовую фикцию, волю которого определяют люди — реальные субъекты. Поскольку юридическое лицо является искусственным созданием правопорядка, то очевидно, что только государство соответствующим актом может вызвать его к жизни и только государство может определить сферу его деятельности185.

Развитие теории корпорации в Англии было непростым, в силу того, что любые объединения граждан долгое время рассматривались как угроза гегемонии Короны. В итоге была сформирована концепция, состоящая в том, что объединения людей могут выступать в качестве самостоятельных участников правоотношений лишь в тех случаях, когда такое право им пожаловано Короной. Такой подход долго сдерживал развитие теоретических и правовых основ статуса не только корпораций, но и юридических лиц в целом186.

Корпорация не являлась результатом посредничества групп между государством и индивидуумом, соответственно ее статус не основывался на естественном праве (natural law), а вытекал из установлений, позитивного права (positive law). В рамках публичного права корпорация могла рассматриваться лишь как часть государства, в рамках частного же представляла собой искусственный субъект (persona ficta), также наделяемый правами государством187.

Особенностью английского права является то, что для раскрытия сущности юридического лица соответствующая доктрина прибегает к противопоставлению естественных субъектов, физических лиц (natural persons) искусственным (artificial). Однако, несмотря на явное доминирование «теории фикции» применительно к сущности корпораций, в англосаксонском праве есть и элементы признания их своеобразными «организмами». Так, доктрина позволяет наделять юридическое лицо свойствами, присущими физическим лицам (право свидетельствовать, право на неприкосновенность частной жизни и т. д.). По мнению Н. Г. Семилютиной, указанная «антропоморфизация» вытекает из английской религиозной традиции, в соответствии с которой епископ англиканской церкви одновременно являлся физическим и единоличным юридическим лицом188.

Правовой статус как частной, так и публичной (включая муниципальную) корпорации в полном объеме сложился лишь к концу XIX века189. Как указывал С. Куд, автор первой крупной работы в области корпоративного права на английском языке, корпорация есть «совокупность многих людей, объединенных в единый субъект специальной деноминации, обладающий постоянным правопреемством в силу своей искусственной формы, и имеющий, в соответствии с положениями законодательства, ряд возможностей выступать в качестве индивидуального лица: владеть и отчуждать имущество, вступать в обязательства, выступать истцом и ответчиком в суде, пользоваться привилегиями и иммунитетами, а также осуществлять иные права, в соответствии с целью создания и полномочиями, возложенными на данный субъект во время его формирования, либо в любой последующий период его существования»190.

Становление муниципальной корпорации, при этом, имеет особую специфику. Само слово «муниципальный» восходит к времени существования Римского государства, где термин «municipium» обозначал «самоуправляющуюся общину»191. Идея «свободного города» продолжала существовать в Италии, Германии, Франции и Англии в течение и по окончании Средних веков, несмотря на тирании Габсбургов, Бурбонов и Стюартов192. Как писал профессор Г. В. Барабашев, средневековые города с их многочисленными привилегиями несли в себе «зародыши муниципализма»193.

По мнению английского исследователя Дж. Кларка194, муниципальные корпорации существовали еще при римлянах. Однако в период Древнего Рима природа «муниципий» никак не была связана с какими либо коммерческими или торговыми характеристиками населенной территории. В период же Средневековья такая связь ярко просматривалась.

Как указывает Дж. Томпсон, в Англии до начала XV века, жители небольших городов являлись членами соответствующих, как правило торговых, городских гильдий195. «До настоящего времени», — отмечает автор, «память о существовании данных институтов сохраняется в наименовании места собраний городского совета, который обычно именуется “зал гильдии”»196.

В литературе также указывается на связь понятия «самоуправляющейся общины» в Средние века с понятием общей собственности. Так, по мнению британского ученого С. Рейнольдс, помимо кажущейся очевидной связи между терминами commune (община) и communitas (сообщество), применительно к средневековым городам, первый также может быть связан с communia, что означает «общее имущество». Управление им как обязанность локальной единицы распространилось на общие права и привилегии жителей городов. Частое же употребление сделало данный термин стандартным в отношении любой коллективной единицы местного самоуправления, обладающей определенной степенью автономии197.

В научной литературе нет единого мнения об истоках инкорпорации как способа автономизации городов в Англии. Так, встречается упоминание о получении первой хартии городом Винчестером еще в 1185 г., то есть до принятия Великой хартии вольностей 1215 г., в тексте которой содержится отсылка к «передаваемым правам и свободам» городам198.

В других источниках отмечается, что отдельные корпорации крупных городов стали появляться в Англии начиная с 1345 г. (инкорпорация г. Ковентри), а официальный термин корпорация по отношению к населенной местности вошел в обращение после правления королевы Елизаветы I, когда городские корпорации стали признаваться официальными публичными институтами199.

Процесс инкорпорации являлся актом наделения городов и поселений дополнительными полномочиями с целью развития местной экономики и защиты от финансовых притязаний со стороны феодалов. Корона, в свою очередь, была заинтересована в усилении городов с целью ослабления местной власти феодалов. Поселения, в которых гильдии не были активны, обладали меньшими свободами, и хотя ряд управленческих должностей в них был выборным, центральная власть в большей степени вмешивалась в их внутренние дела. Дж. Томпсон именует такие поселения «квазигородами»200.

Согласно альтернативной версии, выдвинутой Д. Вильсоном и К. Геймом, ранние инкорпорации городов (начиная с инкорпорации Линкольна в 1130 г.) являлись результатом переговоров между королями и городским населением, которое противилось власти шерифов (sheer reeves, наместников в графствах), и предпочитало уплачивать налоги Короне напрямую201.

Автономизация европейских городов происходила задолго до выработки юридической концепции корпорации и ее применения к локальным общностям людей. Однако с течением времени этот процесс получил свое развитие202.

В отличие от европейского «континентального» подхода к автономизации городских территорий, также имевшего «корпоративные» истоки, английские города в большей степени рассматривались не как автономные административные образования, либо независимые города-государства, а именно как особые гибридные публично-частные субъекты, подчиненные юрисдикции государства203. Понимание юридической сущности корпорации, на основе противопоставления body natural (частного лица) и body politic (политического субъекта), а соответственно, прав индивидуумов, составляющих корпорацию и прав самой корпорации в лице управляющих ею органов de facto cложилось в Англии к XIV–XV вв.204

Использование корпоративной формы в данном случае стало возможным, в том числе, благодаря особенностям англосаксонской правовой системы, не делающей четких различий между частным и публичным правом205. В отношении городов такая юридическая конструкция была удобна, поскольку позволяла отделить людей, населяющих определенную местность, от создаваемого в отношении них механизма управления (то есть выделить body politic); посредством инкорпорации обеспечить самоуправленческую единицу специфическим набором прав, как правило, индивидуализированных для каждой конкретной территории; а также обеспечить преемственность прав самоуправленческой единицы вне зависимости от жизненного цикла индивидуальных жителей.

Управленческую автономию муниципальных корпораций, при этом, нельзя отождествлять с самоуправлением жителей в полном смысле этого слова. По мнению У. Стеббса, инкорпорация городов стала в итоге концом их свободы: собственность города становилась собственностью корпорации, а та, в свою очередь, контролировалась олигархией. В ходе инкорпорации избирательные права рядовых жителей ограничивались206. Нередко определенная, контролировавшая город гильдия отождествляла себя со всей муниципальной корпорацией207.

Статус города как корпорации в Англии окончательно сформировался в период с XV по XVII век. В XVII веке ускорился процесс уменьшения объема прав и свобод английских городов и продолжился процесс их подчинения Короне, в ходе которого корпорации вынуждены были обменивать свои старые хартии на новые учредительные документы208, содержавшие строгие правила субординации государству.

Если в более поздний период эволюции муниципальных учреждений в континентальной Европе они все чаще рассматривались как основа демократии и канал для участия граждан и влияния на национальную политику, то отношение к муниципалитетам в англосаксонской традиции было неоднозначным.

Как свидетельствует профессор Гарвардского университета Г. Фруг, город как муниципальная корпорация воспринимался и в качестве инструмента принудительной силы государства, и в качестве добровольного объединения граждан. Первое понятие, однако, преобладало в некоторых ключевых моментах муниципальной истории. Например, когда в XVII веке высший суд Англии должен был решить, могут ли хартии городов быть отозваны королем, суд пришел к выводу о том, что это может быть сделано, чтобы предотвратить исходящую от городов угрозу индивидуальным правам209.

Несмотря на попытки ослабить силу городов как корпораций, данная правовая форма в Англии сохранялась. Коммерция являлась основным видом деятельности муниципальных корпораций и сила экономической элиты, игравшей все увеличивающуюся роль в городах, была как внутренней базой, так и результатом защиты, предоставляемой городам хартиями210.

В 1835 году в Англии был принят первый специализированный Акт о муниципальных корпорациях (Municipal Corporations Act), определявший правила их внутренней организационной структуры, цели создания, права и обязанности муниципальных органов. К видам муниципальных корпораций были отнесены сити (city), тауны (towns) и бороу (boroughs)211.

В эпоху колонизации английское право и традиции публичного управления внедрялись в Северной Америке. Это касалось и системы местного самоуправления. Его модель на новых территориях, тем не менее, не являлась точной копией английской системы.

Необходимость содействия быстрому экономическому и инфраструктурному развитию повлекла за собой формирование в колониях муниципальных корпораций со значительно более широкими полномочиями, нежели те, которые были доступны муниципалитетам метрополии. Так, например, Хартия Монтгомери 1730 г., которая завершила процесс инкорпорации Нью-Йорка, предоставляла мэру и членам городского совета право издавать акты «по всем вопросам, по которым они считают полезным либо необходимым осуществлять регулирование во благо управления корпорацией»212.

Профессор Принстонского университета Х. Хартог определяет природу вышеуказанной корпорации как смешанную — публичный субъект, обладающий как публичными, так и частными правомочиями213. Хартог также свидетельствует о постепенной утрате городом своих прав в течение XVIII и XIX веков, с трансформацией практически автономного корпоративного правительства, черпающего власть из активов находящейся в его распоряжении собственности в публичную муниципальную корпорацию, подчиненную власти законодательного собрания штата.

Ситуация, при которой городские корпорации создавались раньше провинций, но затем подчинялись их власти, была схожей и в Канаде. Например, город Виктория на острове Ванкувер вырос вокруг форта, основанного Компанией Гудзонова залива (Hudson Bay Company) в 1842 году. Он был уже довольно крупным поселением ко времени, когда в 1858 г. остров Ванкувер и материковая британская колония были объединены в провинцию Британская Колумбия214. Город Квебек на 259 лет старше одноименной провинции215.

Тем не менее, согласно п. 8 ст. 92 принятого в 1867 г. Конституционного Акта Канады, муниципальные институты внутри провинции были отнесены к исключительному ведению законодательного органа самой провинции216. Федеральные статуты о статусе территорий Канады также передают соответствующий вопрос в ведение законодательных органов территорий.

Закрепление права определять структуру и содержание муниципальных институтов за законодательными органами провинций Канады привело к широкому разнообразию организационных особенностей местного самоуправления и богатому опыту преодоления сложностей в его осуществлении в различных инфраструктурных и географических условиях регионов, составляющих канадское государство. Вместе с тем, реализация местного самоуправления в форме муниципальной корпорации как публичного субъекта сохранилась во всех частях страны.

Хотя история муниципальных корпораций в Канаде (равно как в Англии и США) начиналась как история городских корпораций, соответствующая юридическая форма и механизм создания были в конечном итоге распространены на все типы единиц, относимых к муниципальному управлению. В США, по свидетельству американского исследователя Джоан Уилльямс, отнесение территорий иных типов к классу корпораций вошло в практику после войны за независимость217. В Англии, с принятием в 1832 г. нового законодательства в избирательных целях было создано несколько графств (counties) с корпоративным статусом. Канадский ученый Э. Айсин считает это важнейшим сдвигом в реформировании системы местного управления в целом и создании условий для развития муниципальных корпораций в форме графств в Британской Северной Америке218.

Рассматривая более широко северо-американский опыт, следует отметить, что генезис статуса муниципальных корпораций в США отличался от канадского опыта тем что, несмотря на схожую их субординацию законодательной воле штата, в большинстве регионов США возникла своеобразная автономия муниципалитетов в виде закрепления конституционных гарантий их функционирования в текстах основных законов штатов.

Данные гарантии, именуемые в совокупности «домашним правилом» (home rule219) препятствуют принятию законодательными собраниями штатов актов, которые в одностороннем порядке могли бы ликвидировать муниципальное образование либо изменить его территориальные границы. Тем не менее, создание муниципальной корпорации, которое может осуществляться в соответствии с инициативой местных жителей, невозможно без согласия законодательного органа штата и принятия им соответствующего акта. Таким образом, власть муниципальной корпорации в США, равно как и в Канаде, берет свое начало во власти законодательного органа.

2.2.2. Правовой статус муниципальной корпорации в праве Канады

Несмотря на интерес к институту местного самоуправления и анализ его генезиса как политического явления, правовой природе и статусу муниципальных корпораций в классической английской литературе уделялось крайне мало внимания. В 1659 г. был издан первый труд, посвященный вопросам инкорпорации городов в Англии220, однако он содержал больше практических комментариев, нежели чем научного анализа. Отдельные аспекты права муниципальных корпораций рассматривались в более позднее время в работах С. Куда, Ф. Мейтланда, В. Холдсворта221. В Северной Америке попытка описать статус публичных корпораций и место среди них муниципальных была предпринята в сочинениях Дж. Диллона, Р. Кули и Дж. Смита222.

Одно из первых и наиболее известных и цитируемых в Северной Америке правовых определений непосредственно муниципальной корпорации было дано американским судьей Дж. Диллоном в труде 1890 г. «Комментарии к праву муниципальных корпораций». Диллон определяет такую корпорацию как «политический и корпоративный субъект, создаваемый посредством инкорпорации населения города в целях осуществления местного управления»223.

Отличие муниципальной корпорации от иных видов «заключается в объединении ряда признаков корпорации и других сообществ индивидуумов»224. Муниципальная корпорация не является ни корпорацией в чистом виде, ни просто городом в совокупности с его населением. Она представляет собой комбинацию земли, инфраструктуры, людей, а также власти, которая скрепляет данные элементы в особый политический субъект.

Следует отметить, что Диллон причислял муниципальную корпорацию к типу публичных. В ставшем классическим деле Дартмутского колледжа в США, в ходе которого оспаривался статус данного учреждения как корпорации, судья по делу Вашингтон подробно проанализировал данное понятие: «публичные корпорации имеют своим предназначением осуществление исключительно политических функций, даже если их деятельность обеспечивает реализацию ряда частных интересов; строго говоря, публичные корпорации есть такие, которые учреждаются правительствами в обеспечение реализации публичных интересов. Если же в основе создания корпорации лежит частный интерес, даже при формальном учреждении ее актом правительства, корпорация должна считаться частной, несмотря на широту своей деятельности»225.

В американской юридической практике принято различать собственно муниципальные корпорации и квазикорпорации226. Последние отличает меньшая по объему правосубъектность. Однако консенсус по точному разграничению двух данных классов отсутствует. К квазикорпорациям могут быть отнесены как муниципалитеты, не имеющие индивидуальной хартии, так и муниципалитеты с особым статусом, графства и квазимуниципальные единицы (специализированные округа). Иногда все муниципальные корпорации причисляют к классу квазикорпораций, проводя различие между ними и обычными корпорациями, создаваемыми с предпринимательскими целями227. Для Канады, однако, такое разделение не характерно.

Анализируя специфику публичных корпораций (public corporations), к которым в англосаксонском праве относятся и муниципалитеты, российский цивилист Е. А. Суханов призывает не смешивать их с предпринимательскими публичными корпорациями (publicly held business corporations). Первые, по мнению профессора Суханова, действуют исключительно на основании специального законодательства, и к их статусу и отношениям с их участием неприменимы никакие нормы корпоративного права228.

Канадский исследователь Й. Роджерс, в свою очередь, указывает на двойственную природу современной муниципальной корпорации. Как замечает Роджерс, когда муниципальная корпорация выполняет функцию агента провинции в применении регионального законодательства на своей территории, она выступает в государственно-управленческой (публичной) роли. С другой стороны, когда она регулирует отношения и обеспечивает потребности населения посредством принятия муниципальных актов, она действует в своем муниципальном аспекте. В последнем случае, она выступает как частная корпорация, в первом — как подразделение государства. Однако, хотя муниципалитет выполняет определенный набор государственных задач, он не является частью Короны. Это юридический субъект, отделенный от Короны в пользу провинции229.

Следует полагать, что такой дуальный подход к природе муниципальной корпорации не в последнюю очередь связансо спецификой англосаксонской правовой системы, в которой, как указывалось выше, четкое различие между публичным и частным правом отсутствует230. Эта особенность и позволяет, c учетом также исторических истоков становления муниципальных корпораций, рассматривать их как своеобразный юридический гибрид двух начал231.

Современное канадское муниципальное право является довольно развитым, и содержит, в том числе, большой объем статутного регулирования вопросов организации и деятельности муниципальных корпораций.

Вместе с тем, задолго до того, как английский парламент взял на себя полномочия по созданию корпораций посредством принятия статутов, Корона, используя «королевскую прерогативу», имела возможность издавать жалованные грамоты (letters patent) лицам, заинтересованным в создании корпорации (incorporators).

Юридическим актом создания соответствующего субъекта, являлась, таким образом, его «инкорпорация». Данный механизм распространялся не только на муниципальные, но и иные виды корпораций (в частности, торговые). Корпорации, созданные соответствующим образом, именовались «корпорациями общего права» (common law corporations)232.

К правовым чертам корпорации общего права, сложившимся еще до глубокой теоретической разработки и комплексного регулирования данного вопроса в законодательстве относились такие, как право непрерывного правопреемства, право судебной защиты и возможность судебного преследования от своего имени, право на приобретение имущества, право на корпоративную печать и принятие корпоративных актов233.

В отличие от статутных корпораций (statutory corporations), корпорации общего права не ограничены положениями жалованных грамот или хартий, на основании которых они создавались, что наделяет их фактически полной правосубъектностью, равной по объему правосубъектности физического лица. На такие корпорации не распространяется доктрина ultra vires234.

В Канаде лишь незначительное число муниципалитетов было создано подобным образом235, хотя в Британской Колумбии до недавнего времени право создания муниципальных корпораций именем Короны было предоставлено «лейтенант-губернатору в совете» (т. е. правительству провинции)236.

Статутные корпорации, в свою очередь, изначально создавались актами парламента Англии (в Канаде — парламента и законодательных органов провинций). Суды лимитировали статус таких корпораций положениями инкорпорирующих актов, применяя к ним доктрину ultra vires и определяя, тем самым, ограниченную правоспособность соответствующих субъектов. Законодатели были вынуждены детально прописывать все элементы статуса соответствующей корпорации — права, обязанности, полномочия органов, ограничения их деятельности и ответственность.

Поскольку создание каждой отдельной муниципальной корпорации подобным образом было неудобно технически, законодательными органами большинства субъектов Канады было принято базовое законодательство о местном самоуправлении, в котором определены все параметры статуса муниципальных корпораций в зависимости от их вида (т. е. вида муниципального образования), механизм инкорпорации и так далее. Соответствующими базовыми статутами в настоящее время определяются и органы, уполномоченные легислатурой создавать муниципальные корпорации (это, как правило, правительства провинций, специализированные министерства, либо квазисудебные органы).

Несмотря на распространенность делегированных базовыми актами (статутами) о местном самоуправлении исполнительной власти полномочий по созданию муниципальных корпораций, в провинциях и территориях используется и механизм инкорпорации муниципалитетов законодательными органами непосредственно. Речь идет, в основном, о крупнейших городах Канады (Торонто, Монреаль, Ванкувер), статус которых определяется индивидуальными законодательными актами — хартиями (charters).

Судами Канады неоднократно разбирались случаи нарушения законодательства, включая превышение полномочий при создании муниципальных корпораций. В этом случае нередко существовавшие de facto корпорации признавались созданными законно, на основании осуществления корпоративных функций в течение продолжительного времени237. В подобных случаях законодатель также нередко прибегает к принятию так называемых исправительных актов (curative acts), либо вносит в статуты санкционирующие положения с обратной силой238.

Несмотря на наличие общих теоретических разработок юридической конструкции муниципальной корпорации, законодатели канадских провинций по-разному определяют составляющие ее элементы.

В провинции Альберта ранее применялась формула, согласно которой в состав муниципальной корпорации включались жители, а также органы местного самоуправления (в частности, мэр, совет)239. В современной редакции базового акта о местном самоуправлении такая формулировка отсутствует. Однако, например, в Акте о муниципалитетах провинции Ньюфаундленд и Лабрадор (ст. 15, ч. 2 ст. 40) корпорацией провозглашается муниципальный совет240. Такой подход продолжает существовать, несмотря на то, что судами Канады в отдельных решениях ранее признавалось, что совет муниципалитета сам не является корпорацией, а лишь представляет ее интересы241.

В судебных решениях также можно встретить рассуждения о том, что территория муниципалитета сама по себе не является инкорпорируемой242. Последнее отличает позицию судов в отношении конструкции корпорации по сравнению с классическими трудами североамериканских авторов. Однако и эта доктрина не является императивной и универсальной для канадского законодателя. Так, например, согласно Хартии Монреаля, юридическим лицом провозглашается сам город (ст. 2)243.

Наиболее распространенной формулировкой юридической конструкции корпорации, однако, можно считать следующую: «жители муниципалитета составляют корпоративный субъект» (the inhabitants of every municipality are incorporated as a body corporate)244. Иногда вместо термина inhabitant («житель») используется термин resident, что указывает на постоянное место жительства245. Это согласуется с избирательным законодательством большинства провинций, в соответствии с которым голосовать на муниципальных выборах могут постоянные жители муниципалитетов246.

Примечательно, однако, что в ряде статутов, избирательными правами на местном уровне наделены также собственники недвижимости, даже если они проживают за пределами муниципалитета247. Такой подход свидетельствует о попытке законодателя обозначить хозяйственный характер муниципальной корпорации и выделить частных собственников как некую привилегированную группу ее «стейкхолдеров».

В качестве субъектов муниципальной корпорации могут упоминаться также налогоплательщики (ratepayers), хотя такой подход в законодательстве менее распространен248.

Верховный Суд Канады, исследуя юридическую конструкцию муниципальной корпорации, пришел к выводу о том, что нет никакого юридического различения между корпорацией и отдельными ее членами249.

Из отказа к юридическому различению отдельных членов корпорации можно было бы сделать вывод о том, что права на управление и решение всех вопросов, связанных с ее деятельностью являются коллективными и реализуются в управленческих формах, которые определены статутами и муниципальными актами, принятыми на их основе. Косвенно это подтверждается отдельными решениями судов, согласно которым муниципальному совету, как представителю интересов членов корпорации, могут быть делегированы не все полномочия, но часть оставлена за жителями непосредственно250. Однако идея о принадлежности муниципальной компетенции жителям выражена непоследовательно и во многих законодательных актах субъектов Канады опровергается указанием на саму корпорацию и муниципальные органы в качестве ее носителей.

Региональные статуты также по-разному определяют цели создания муниципальных корпораций. В семи субъектах Канады статутами закреплен перечень соответствующих целей251, в других законодатель ограничивается одной формулировкой. Так, например, в первоначальной редакции базового закона о местном самоуправлении — Муниципального Акта Онтарио (Municipal Act), принятого в 2001 году, цели создания муниципалитетов определялись следующим образом (ст. 2.): а) предоставление услуг, которые муниципалитет посчитает необходимыми; b) управление и сохранение материального фонда местного сообщества; с) поддержка и развитие экономического, социального и экологического благополучия; d) обеспечение реализации и участие в провинциальных программах и инициативах.

Однако в 2006 г. в Акт были внесены изменения, согласно которым цели муниципального управления были заменены на более общую формулировку: «осуществление управления в отношении вопросов, находящихся в их ведении»252. По мнению специалистов, такая формулировка отражает большую свободу муниципалитетов и расширяет трактовку их функций при рассмотрении спорных вопросов о компетенции судами253. Вместе с тем, нельзя не отметить, что избранный путь ведет к фактическому «размыванию» понятия местного самоуправления и пределов его осуществления. В отдельных базовых актах цели создания муниципальных корпораций и вовсе не определяются254.

Как указывалось выше, юридическая форма статутной корпорации предполагает, что ее правоспособность ограничена положениями инкорпорирующего либо базового статута, на основании которого она создана. Долгое время этот принцип действовал и в отношении муниципальных корпораций в Канаде, позволяя органам местного самоуправления совершать лишь те юридически значимые действия, которые были прямо разрешены законодательно. То есть определялось, какие конкретные полномочия в отношении каждого решаемого вопроса местного значения имеются у органов местного самоуправления255. По значительному кругу полномочий, до принятия юридических актов и осуществления действий, также требовалось согласование с профильными органами государственной власти.

Однако в последнее десятилетие в базовом законодательстве провинций о местном самоуправлении произошли значительные изменения, которые заключаются как в наделении органов местного самоуправления большим объемом полномочий, а также, в законах ряда провинций, наделение муниципалитетов статусом natural person.

В прямом переводе с английского языка термин natural person означает «физическое лицо». Понятие natural person обозначает лицо, имеющее полную правосубъектность, и, соответственно, обладающее правом действовать по собственному усмотрению, пользоваться всеми правами и выполнять юридические обязанности. При этом к natural person можно отнести и юридические лица, обладающие правосубъектностью, отчасти совпадающей с правосубъектностью физического лица256. Специфика такого подхода к статусу юридических лиц в англосаксонской доктрине рассматривалась выше.

Статус natural person позволяет муниципальной корпорации, а точнее представляющим ее органам управления осуществлять юридически значимую деятельность без ограничений. В рамках данного статуса, органы местного самоуправления от имени корпорации могут приобретать собственность, вступать в договорные обязательства, нанимать сотрудников, а также совершать иные действия в рамках своей компетенции257.

Следует подчеркнуть, что новый статус не расширяет компетенцию органов местного самоуправления в отношении вопросов местного значения, но предоставляет большую свободу в реализации соответствующих полномочий. При этом, по-прежнему лимитированными остаются полномочия, не связанные с гражданской правосубъектностью (например, правовое регулирование, взимание налогов и сборов и т. д.).

Впервые такой подход был опробован в законодательстве провинции Альберта258, ее примеру последовали провинции Онтарио (2001 г.), Саскачеван (2002 г.) и Британская Колумбия (2003 г.). Вместе с тем, такие провинции как Манитоба, Новая Шотландия, Ньюфаундленд и Лабрадор не предоставили своим муниципалитетам статус natural person, хотя в целом их правовой статус был изменен в сторону увеличения прав и расширения регулятивных и правоприменительных возможностей259.

За время существования муниципальной корпорации ее правовой статус может меняться, в том числе при изменении типа муниципалитета. При этом юридически преобразование не означает ликвидации корпоративного статуса муниципалитета, а лишь изменение его содержания.

При отмене инкорпорирующего акта, в случае если новая корпорация по своей структуре (круг жителей) соответствует старой, она рассматривается как правопреемник предшествующей, со всеми вытекающими из этого как правами, так и обязанностями и обременениями260. В случае разделения муниципалитета корпоративный статус переходит на оставшиеся части, вместе с тем разделяемая муниципальная корпорация свое существование прекращает261. Те же самые правила действуют и при объединении.

Основания и порядок упразднения муниципальной корпорации также регулируются законодательно. В отличие от корпорации общего права, муниципальная корпорация как вид статутной не может ликвидировать себя самостоятельно, хотя органы местного самоуправления могут поднять соответствующий вопрос. По аналогии с инкорпорацией, роспуск корпорации может осуществить законодатель, либо органы, которым такое право законодательно делегировано (как правило, исполнительные органы провинций)262.

Если в рамках общего права имущество коммерческой корпорации после ее ликвидации переходит к ее учредителям, а обязательства прекращаются, то имущество муниципальной корпорации переходит к Короне и законодатель получает право распоряжения им. Обязательства ликвидируемой корпорации также могут прекращаться, однако, как правило, переходят к корпорации-правопреемнику263. Вместе с тем примечательно, что функции и права упраздняемого муниципалитета не переходят автоматически к муниципалитету второго уровня либо иному другому, к территории которого будет относиться территория упраздняемого. Такой переход должен быть подтвержден законодательно264.

Таким образом, муниципальная корпорация в канадском праве является формой статутной корпорации особого вида, правосубъектность которой ограничена нормативными правовыми актами (статутами) общего, либо индивидуального характера.

Подводя итог обзору правового статуса данного юридического субъекта следует отметить, что несмотря на его разработанность в целом в праве Канады, следует отметить наличие ряда проблем, связанных, прежде всего с отсутствием единого, концептуального подхода к нему. Это влечет за собой различные трактовки юридической конструкции муниципальной корпорации, целей ее создания и так далее.

Не способствует разрешению этих проблем и разрозненность регулирования статуса корпораций законодательством каждого отдельного субъекта канадской федерации, а также специфика судебной системы Канады, позволяющей не учитывать в обязательном порядке решения, принятые судами других регионов. Вызывает также озабоченность фактическая эрозия подхода к муниципалитетам, возникающая вследствие принятия отдельных мер по либерализации их правового положения, без пересмотра фундаментальных основ их юридической природы. Это, как будет рассмотрено ниже, приводит к целому ряду противоречий, как в регулятивной, так и правоприменительной практике.

2.2.3. Влияние корпоративной формы муниципалитета на развитие местного самоуправления

Несмотря на попытки теоретически отграничить муниципальную корпорацию от иных форм как публичных, так и частных юридических лиц, при исследовании статуса муниципальной корпорации его сравнение во многих научных работах проводится именно со статусом частных корпораций.

Так, например, для У. Фишела, профессора Дартмутского колледжа (США), корпоративный характер муниципалитета является чем-то настолько естественным, что он искренне удивляется тому факту, что при голосовании на муниципальном уровне не учитываются доли собственников недвижимости и голоса не распределяются пропорционально объему данной недвижимости265.

По мнению Фишела, отличие муниципальной корпорации от частной заключается в том, что ее «держатели акций», под которыми он понимает собственников недвижимости, не могут диверсифицировать свои активы и избавляться от убыточных266. Дом продать значительно сложнее, чем долю акций компании, особенно если цена данного дома или иного объекта недвижимости падает.

В связи с этим, по мнению автора, голосование в муниципальной корпорации и осуществляется по принципу «один человек — один голос». Таким способом «миноритарные акционеры», владельцы меньшего объема недвижимости, защищены от произвола меньшинства крупных владельцев недвижимости267. В этой идее есть свое рациональное зерно. Действительно, отдельные граждане, которые владеют не только обширной жилой собственностью, но и частным бизнесом в конкретном муниципалитете могут в своих узких интересах препятствовать его развитию (например, голосовать против строительства новых торговых сетей, имея собственный аналогичный бизнес в границах муниципального образования, ограничивая тем самым возможность конкуренции и максимизируя собственную прибыль).

Являясь в США «креатурами» штатов, а в Канаде — провинций и территорий, муниципальные корпорации полностью зависят от их воли. В США и Канаде эта формула известна как «Правило Диллона». Согласно известному решению судьи Дж. Диллона, «начало и все права муниципальных институтов проистекают из власти законодательного органа [штата]. Без его воли они не могут существовать. Данный орган создает муниципальные институты и в равной степени может их уничтожить»268.

У. Фишел полагает, что «Правило Диллона», ограничивающее полномочия муниципалитетов, внедрялось не столько по желанию властей штатов, сколько по желанию самих муниципальных корпораций. Обширные свободы, особенно в сфере экономической деятельности, могли привести к значительным рискам для населения — «акционеров» корпорации, которые были вынуждены через налоги расплачиваться за неудавшиеся предпринимательские авантюры муниципалитета.

В связи с этим, само население было заинтересовано в ограничении свободы действий муниципалитета как корпорации, инструментом для которого и стало «Правило Диллона»269. В подтверждение своей гипотезы автор приводит принятие Конституции Иллинойса в 1870 г., в которой, по его мнению, строгие положения об ограниченной компетенции органов местного самоуправления были пролоббированы самими представителями муниципалитетов270.

«Предпринимательская» природа муниципальной корпорации заставляет ряд авторов не только критиковать половинчатость правового статуса муниципалитета, но и выступать с предложениями о замене данной формы на частные ассоциации жителей, аналогичные уже существующим в Северной Америке «закрытым сообществам» (gated communities)271. Однако нельзя не отметить недостаток в данных предложениях. Полномочия муниципалитетов, которые в США и Канаде действительно в основном призваны обслуживать инфраструктуру и выступать в виде посредников между населением и ресурсоснабжающими организациями, все же более широки, и включают в себя вопросы обеспечения безопасности (муниципальная полиция), решение социальных проблем, территориальное планирование. Передача этих полномочий частным организациям собственников жилья была бы невозможна, что повлекло бы за собой увеличение соответствующих полномочий штатов (в США) и провинций и территорий (в Канаде), с неясным итогом в отношении эффективности решения вопросов местного значения.

Нельзя также не отметить, что корпоративный характер муниципалитетов в Канаде и США ставит под вопрос их функционирование как института выражения интересов местного сообщества. Как справедливо отмечает Э. Гриффин, корпорация есть всегда креатура правительства, но не народа, потому что лишь правительство получает мандат на управление от населения непосредственно272.

Э. Айсин называет современные городские муниципалитеты Северной Америки «городами без граждан»273, подразумевая недостаток демократической основы управления ими. Говоря о муниципальных корпорациях, канадскийавтор М. Вальверде утверждает, что «официальный город как юридический субъект был исторически образован экономически успешными главами домовладений, которые управляли им в той же манере, в какой главенствовали в своем бизнесе и семье… Муниципальная юриспруденция, соответственно, в Канаде и США до сих пор находится под сильным влиянием идей патернализма (city-father paternalism)»274.

Поскольку муниципальная корпорация в большей степени нацелена на поддержание материальной инфраструктуры и ее функционирование финансируется преимущество за счет налога на имущество, основными «стейкхолдерами» такой корпорации и являются владельцы собственности.

Неудивительно, что именно они являются наиболее активными участниками управленческих процессов, поскольку пытаются таким образом повлиять на увеличение стоимости своего имущества. Данная гипотеза находит свое подтверждение в ряде опросов, проведенных в Канаде и США275. И наоборот, интересам владельцев собственности в большей степени адресована деятельность органов местной власти.

Интересным в связи с этим представляется тот факт, что в той же Канаде владельцы собственности в ряде муниципалитетов имеют право голосовать на местных выборах, даже если они постоянно там не проживают. На контрасте, в Германии гражданином общины (Buerger) является тот, кто постоянно или преимущественно проживает на ее территории и обладает активным избирательным правом. Только гражданин общины имеет соответствующие избирательные права и право на участие в референдуме на территории общины276.

Другие, менее защищенные группы населения, такие как студенты, квартиросъемщики, иммигранты, имеют меньше возможности влиять на местную политику, а соответственно, и желание делать это. Возможно, данная ситуация является и одной из причин значительного разрыва в Канаде между интересом к федеральным, провинциальным и местным выборам (не в пользу последних)277.

В континентальной Европе ситуация несколько иная. В 1990-х годах Европу захлестнула волна демократизации в центральной и восточной ее части. Новые демократии стремились «догнать» своих западных соседей в формировании новых юридических механизмов, основанных на индивидуальных правах и свободном рынке. Местное самоуправление представлялось в качестве одного из инструментов построения правового государства и гражданского общества. Поэтому и на общеевропейском уровне особое внимание уделяется разработке правовых механизмов поддержки местного самоуправления. Среди недавних мер в этой сфере следует назвать принятие дополнительного Протокола к Европейской хартии местного самоуправления278, который подчеркивает необходимость конституционно-правовых механизмов обеспечения прав граждан по участию в деятельности местной власти.

В этих условиях, collectivité locale, «территориальный публичный коллектив», рассматривается не как корпорация по содержанию жилищно-коммунальной инфраструктуры, но как канал, посредством которого местные жители, могут участвовать в демократических процессах и влиять на региональную и национальную политику279. Больший набор социальных функций, реализуемых муниципалитетами во многих европейских государствах, при одновременной тесной интеграции с государственной властью, способствуют инклюзивности и репрезентации интересов граждан.

Нельзя не отметить, что в последние десятилетия роль органов местного самоуправления в качестве проводников интересов местного населения растет и в Канаде280, что связано с либерализацией законодательства о местном самоуправлении и внедрением новых форм привлечения граждан к решению местных вопросов, однако рассматриваемые концептуальные ограничения сохраняют свое влияние.

Следующим следствием правовой природы муниципалитета в рамках англосаксонского подхода является кажущаяся большая готовность рассматриваемой модели к внедрению бизнес-ориентированных механизмов управления на местном уровне. В последние двадцать лет в научной литературе Великобритании, США, Австралии и Канады значительное внимание уделялось анализу института публично-частного партнерства, аутсорсинга местных услуг и внедрению бизнес-моделей управления281. Будучи частью более общей идеологии «нового публичного менеджмента» (New Public Management), многие из этих идей были реализованы на практике, подчас с весьма противоречивыми результатами282.

В Канаде, однако, подход к управлению муниципалитетом как компанией имеет даже более глубокие исторические корни. Идеи отделить муниципальный уровень от политики были популярны еще в начале XX века среди так называемого движения реформаторов283, выступавших за борьбу против коррупции на местном уровне, в том числе посредством институциональных мер. Одним из предложений сторонников реформ было внедрение «советов директоров» муниципальных корпораций, не связанных с какими либо политическими группами и заинтересованных лишь в хозяйственных успехах корпорации.

Отношение к бизнес-ориентированному управлению в континентальной Европе гораздо более прохладное. Анализируя тенденции развития местного самоуправления там, британский ученый Г. Стокер приходит к выводу о том, что, хотя большинство европейских государств стремится к стратегии реформирования публичного сектора, «обобщения здесь не должны заходить слишком далеко, поскольку в большинстве стран действует несколько подходов одновременно»284. Органы местного самоуправления воспринимаются как политические институты, решающие широкий спектр вопросов. Бизнес-ориентированная модель может вызвать определенный резонанс в Европе, однако модель местной власти, прежде всего как формы общинного управления (community government), является доминирующей285.

С учетом вышеизложенного анализа, можно сказать, что корпоративная природа муниципалитета оказывает вполне конкретное влияние на понимание местного самоуправления в рамках англосаксонского подхода, конкретные цели и приоритеты его функционирования как публичного института.

Англосаксонская модель, как представляется, предполагает менее социально инклюзивную и не столь ориентированную на реализацию демократических ценностей, но более сервис-ориентированную систему местного самоуправления, в то время как континентальная модель основывается на репрезентации интересов граждан и обеспечении надлежащего взаимодействия территориальных коллективов с верхними уровнями власти и управления. Эти принципы отражают определенные ограничения, но и возможности, которые может предложить каждая из моделей. Расхождение между этими двумя подходами к местному самоуправлению как правовому и управленческому феномену, таким образом, очевидно, и требует дальнейшего анализа его последствий в рамках англосаксонской модели.

2.3. Историко-правовые основы местного самоуправления в Канаде

Муниципальные институты в Канаде имеют богатую историю, которая, с одной стороны, неразрывно связана с динамикой развития местного самоуправления в метрополии — Великобритании, а с другой имеет свои неповторимые черты и особенности.

Следует отметить, что система муниципальных институтов в Англии складывалась и эволюционировала в течение долгих столетий. В этот период, а особенно в последние два века на местном уровне возникали и исчезали различные управленческие и территориальные формы,

Тем не менее, английские авторы286 сходятся во мнении, что основными элементами управления на местном уровне в Англии, начиная с раннего средневековья, можно было считать три: графства (counties), приходы (parishes) и города (бороу, boroughs).

Как уже говорилось в настоящем исследовании, города считаются наиболее важным элементом системы местного управления и прообразом современного муниципального управления, поскольку именно они ранее прочих получили институциональную автономию в форме корпораций, и воплощали в себе накопленные веками традиции самоуправления (несмотря на то, что это самоуправление имело определенные пределы).

Графства, являясь старейшими территориальными образованиями Англии, преемниками существовавших еще до норманнского завоевания «широв» (shires), такой автономией не обладали и управлялись (в разные периоды) назначаемыми центральным правительством шерифами (sheer rives), а также (с XIV в.) мировыми судьями (justices of peace), заседавшими в судах квартальных сессий (courts of the quarter sessions)287.

Приходы, являясь изначально территориальными единицами религиозного значения, постепенно приобрели и значение административно- управленческое. Например, с 1555 г. к функциям приходов относилась локальная дорожная деятельность, а с 1601 г. — призрение бедных288. Административно приходы находились в подчинении графств, в то время как многие инкорпорированные города имели полную автономию. Кроме того, актами парламента в различное время и в разных частях страны создавались специализированные органы (советы, комиссии), с территориальным охватом деятельности, не совпадающим с границами местных единиц.

В силу отсутствия институциональной автономии отнесение графств и приходов к муниципалитетам затруднительно. Вместе с тем, в литературе присутствуют попытки более глубокого анализа специфики правового положения соответствующих единиц289. Подробный анализ вышеуказанноговопроса выходит за рамки настоящего исследования, однако необходимо отметить, что некоторые из указанных элементовбыли заимствованы в Британской Северной Америке (позже, Канаде) из метрополии и входили в состав механизма низового территориального (местного) управления.

В период французского режима (1608–1760 гг.) на территории Канады было лишь несколько попыток установить некоторое подобие самоуправления в поселениях колонии. Так, в 1647 г. в Квебеке, Монреале и Труа-Ривьер были проведены выборы синдиков (syndies d’habitations), должностных лиц, ответственных за обеспечение нужд местного населения. В 1663 г. губернатор Новой Франции Луи де Фронтеньяк разрешил выборы совета алдерменов (старейшин) в г. Квебеке. Однако центральное правительство во Франции отреагировало на данные инициативы довольно прохладно. В последующий период местные вопросы решались интендантами поселений, назначавшимися губернатором, хотя время от времени для консультации созывались собрания жителей290.

После британского завоевания колония («провинция Квебек») находилась под военным управлением англичан, однако в 1764 г. для территорий вокруг трех основных поселений была установлена проверенная временем английская система мировых судей (магистратов), заседавших в судах квартальных сессий. Судьи, помимо юрисдикционных, выполняли также некоторые чисто административные функции по решению местных вопросов. В границах приходов291 было разрешено выбирать несколько человек, занимавшихся инспектированием дорог и мостов, а также выполнявших роль констеблей (Baillis, Sous Baillis). Указанные чиновники утверждались губернатором292.

В канадской историко-правовой науке широко распространено мнение о существенном влиянии на развитие местного самоуправления в Британской Северной Америке так называемых «лоялистов», сторонников Короны, бежавших на территорию современной Канады во время и по окончании войны за независимость США293. Основной приток переселенцев пришелся из тех колоний, где к тому времени сформировалась своеобразная «новоанглийская модель» самоуправления (например, в колонии Нью-Йорк), предусматривавшая функционирование системы городских собраний и выборы некоторых должностных лиц, даже в отсутствие соответствующей правовой регламентации со стороны органов власти. Мировые судьи там, в большей степени, выполняли свое основное предназначение (отправление правосудия), нежели чем в рамках «южной модели» (например, в колонии Вирджиния), где институт судов квартальных сессий долгое время брал на себя все основные функции по местному управлению, а местные чиновники назначались губернатором напрямую294.

Лоялисты были недовольны высокой степенью централизации управления в бывшей французской колонии, кроме того их не устраивало существование системы феодального владения землями (так называемые «сеньории», seigniories295) и функционирование на территории колонии системы французского права. В связи с этим британское правительство в 1787 г. приняло ордонанс о выделении четырех административных округов, входивших в состав округа Монреаля и распространение на них английского права.

При этом колониальная администрация, опасаясь повторения бунтов, аналогичных американскому, всячески противилась внедрению полноценной системы местного самоуправления. В 1783 г., например, администрация запретила давать новым поселениям наименования, разрешив лишь нумеровать их. Предполагалось, что таким образом колонисты не будут привязываться к конкретному месту проживания. Однако лоялисты неоднократно данный запрет нарушали, давая поселениям наименования в честь членов королевской семьи296.

В 1791 г. британским парламентом был принят Конституционный Акт297, разделивший провинцию Квебек на Верхнюю и Нижнюю Канаду. Английское право и принципы землевладения были распространены на территорию Верхней Канады, в Нижней сохранялось французское право, феодальный тип землевладения и преференции католической церкви.

В 1793 г. законодательное собрание Верхней Канады приняло Акт о должностных лицах приходов и таунов (Parish and Town Officers Act298). Актом официально разрешалось проведение ежегодных собраний в поселениях для выборов ряда местных чиновников. Делегаты собраний получали возможность участвовать в работе судов квартальных сессий. Однако власти таунов не получили никаких значимых полномочий, за исключением регулирования высоты ограждений и установления правил контроля за безнадзорными животными299.

Ситуация в провинции Нижняя Канада была много хуже. Здесь, по свидетельству канадского государствоведа Дж. Бурино, система самоуправления не только отсутствовала, но не существовало и как такового запроса со стороны населения на ее создание300. По мнению Бурино, франкоговорящее большинство в провинции было просто «не обучено самоуправлению», находясь в условиях жесткого административного управления с момента основания колонии Францией301. При этом система судов квартальных сессий была плохо укомплектована, функционировала неэффективно, нередко в решение вопросов жизнеобеспечения местного населения были вынуждены напрямую вмешиваться правительство и законодательный орган провинции302. Обращает при этом на себя внимание тот факт, что лоялисты в Нижней Канаде не проявляли такой активности к изменению ситуации, как в других частях страны, хотя возможно в данном случае этому не способствовала ни политика правительства, ни социальное окружение.

Что касается крупных городов, то механизм их инкорпорации в муниципалитеты, распространенный в метрополии, в Британской Северной Америке также пробуксовывал. В 1785 г. королевской хартией был инкорпорирован первый на территории Канады город Сент-Джон, но в последующие пятьдесят лет новых инкорпораций не осуществлялось (вплоть до инкорпораций Монреаля и Квебека в 1832 г. и Торонто в 1834 г.). Основной причиной такого положения вещей, по мнению профессора Университета Альберты (Канада) Дж. Лайтбоди, была боязнь со стороны британских и колониальных властей повторения событий американской революции, в которых «прямая демократия сыграла важную роль»303.

В 1832 г. статусом корпорации была наделена полицейская комиссия в г. Броквилле (Онтарио), и до принятия базового законодательства о местном самоуправлении эта практика была распространена еще на девять городских территорий. Членами корпорации, однако, были не местные жители, а лица, заседавшие в комиссии.

К середине 1830-х гг. недовольство населения (преимущественно среднего класса) сложившейся системой управления в Верхней и Нижней Канаде привело к политической дестабилизации и мятежам 1837–38 гг. Основными причинами недовольства были экономические (включая нерешенный вопрос о передаче земель американским переселенцам); отсутствие «ответственного» перед выборным законодательным органом правительства; частичная назначаемость легислатуры и контроль над ней со стороны торговой олигархии, а также большие масштабы коррупции304.

Хотя создания полноценной системы местного самоуправления не было в повестке дня, недовольство неэффективностью и коррумпированностью местных чиновников также послужило толчком к беспорядкам. При этом, по мнению канадского ученого К. Кроуфорда, инкорпорация отдельных городов в середине 1830-х привела к еще большему дисбалансу в управленческих правах городского и сельского населения305.

После подавления мятежей британское правительство назначило генерал-губернатором Канады Дж. Лэмбтона, графа Дарема. В задачи лорда Дарема входило изучение причин недовольства и выработка предложений по стабилизации ситуации. Ряд соображений, высказанных Даремом в отчете 1839 г.306, касался и местного самоуправления. По мнению лорда, «недостаток муниципальных институтов, дающих людям какой-либо контроль над местными вопросами, может являться одной из главных причин… плохого руководства данной страной»307. И далее, «создание достойной системы муниципальных институтов в данных Провинциях является жизненно важным… и должно также являться частью любой другой колониальной конституции»308.

В 1840 г. британский парламент принял Акт о союзе (The Union Act309), объединявший Верхнюю и Нижнюю Канаду в единую провинцию. Однако в указанном акте ничего не говорилось о местном самоуправлении. Как считают канадские исследователи Р. и С. Тиндалы, если бы это произошло, то возможно институт местного самоуправления нашел бы отражение в принятом в 1867 г. Акте о Британской Северной Америке (Конституционном акте 1867 г.), то есть местное самоуправление получило бы конституционное признание как автономный институт310.

В 1841 г. в Верхней Канаде был принят Акт о советах округов (District Councils Act). Указанный статут не вводил повсеместного местного самоуправления, однако передавал на территории провинции административные функции по решению местных вопросов от судов квартальных сессий новым советам округов (district councils). В советы округов делегировались представители тауншипов. Советы получили возможность облагать местное население налогами, вводить платежи и сборы за услуги. Указанные органы находились в прямом подчинении генерал-губернатору, который мог отменить любое их решение либо даже распустить. Генерал-губернатор также назначал председателя совета311.

Канадский историк-государствовед А. Шортт писал, что, несмотря на ограничения, установленные законом, его значение было велико, поскольку система, определяемая актом, имела «образовательное» значение и готовила население к последующей «волне демократизации» в ходе реформы 1849 г.312 С этим трудно согласиться, поскольку временной промежуток между указанными реформами был незначительным. Тем не менее, создание советов стало важным шагом на пути формирования муниципальных институтов в Канаде.

Принятие в 1849 г. Акта о муниципальных корпорациях (Municipal Corporations Act) (известного в литературе как «Акт Болдуина», по имени его автора, законодателя и со-премьера Канады Р. Болдуина) стало, в свою очередь, поворотной вехой в истории формирования местного самоуправления. Акт являлся адаптированной к канадским условиям версией британского Акта о муниципальных корпорациях 1835 г., о котором уже говорилось выше в настоящем исследовании.

В соответствии с актом, создавалась двухуровневая система местного самоуправления, в которой верхним звеном были графства (counties). В качестве муниципальных единиц признавались также деревни (виллиджи, villages), тауны (towns), города (сити, cities). Тауншипы были впервые отнесены к сельскому типу муниципалитетов. Города и «выделенные» тауны (separated towns) в состав графств не входили.

Следует отметить, что формирование графствс корпоративным статусом было существенной особенностью положений Акта Болдуина, в отличие от английского Акта о муниципальных корпорациях 1835 г., хотя, как указывалось в п. 2.2 настоящего исследования, предпосылкой этого являлась, в том числе, и динамика английского законодательства в 1830-е гг.

Важным юридическим изменением стал отход от монополии городов в получении корпоративного статуса и централизация регулирования их правового положения в рамках базового законодательства о местном самоуправлении.

В основу управления муниципалитетами был положен принцип главенствующей роли совета. В тауншипах, таунах и виллиджах члены советов выбирались напрямую, а в состав советов графств делегировались их представители. В указанных муниципалитетах мэры (reeves) избирались из состава совета, а в городах как члены совета, так и мэр могли быть избранными. Следует, однако, принимать во внимание серьезные ограничения избирательных прав — как по признаку пола, так и имущественные. В частности, к выборам на местном уровне допускались только собственники недвижимого имущества. Таким образом, избирательные права — как на национальных, так и на местных выборах, получали не более 15 процентов взрослого населения313.

Муниципалитеты получили право налогообложения граждан, право принимать собственные акты и регулировать общественные отношения в определенных статутами пределах. При этом все полномочия, получаемые муниципальными советами, считались делегированными законодательным органом провинций, что, в том числе, и привело в дальнейшем к формированию формулы «муниципалитет — креатура провинции»314.

В канадской литературе распространено мнение о том, что три предусмотренные Актом Болдуина принципа: различие между статусами городских и сельских муниципалитетов, допуск к муниципальным выборам только собственников недвижимости и делегируемый характер компетенции муниципальных органов были рецепированы в других частях страны и стали общими чертами канадской системы местного самоуправления315.

Несмотря на общую положительную характеристику Акта Болдуина, присутствуют и критические оценки заложенных им основ местного самоуправления. Э. Айсин считает, что Актом была предусмотрена в целом «рестриктивная и централизованная» модель местного самоуправления316. Система была рассчитана на обеспечение влияния отдельных зажиточных групп населения на решение местных вопросов, а деятельность местных органов ограничивалась органами власти провинций, пишет, в свою очередь, канадский государствовед Д. Хиггинс317.

Так или иначе, но Акт Болдуина заложил общие основы организации местного самоуправления на территории Канады, и его принципы продолжают оказывать влияние на современный механизм муниципальной власти, несмотря на то, что за прошедшие 150 лет он регулировался законодательством провинций дифференцировано.

Несмотря на объединение Верхней и Нижней Канады в единую провинцию, законодательство о местном самоуправлении для этих территорий принималось раздельно. В 1855 г. был принят Акт о местном самоуправлении и дорожной деятельности в Нижней Канаде, будущем Квебеке (Lower Canada Municipal and Road Act), в целом повторявший систему территориальной организации местного самоуправления, предусмотренной Актом Болдуина. Отличием указанной системы было включение прихода как специального типа муниципалитета, а также то, что города (сити) были выведены из под общего законодательного регулирования, их статус определялся индивидуальными хартиями.

Без особой поддержки и энтузиазма со стороны местного населения институты местного самоуправления внедрялись в атлантических провинциях Канады (Новой Шотландии, Нью-Брансуике, Острове Принца Эдуарда)318.

В провинции Новая Шотландия крупнейший город Галифакс был инкорпорирован в 1841 г., а к 1855 г. было принято законодательство, разрешающее инкорпорацию графств. Однако в отсутствие интереса к этому, органы государственной власти были вынуждены принять в 1879 г. Акт об инкорпорации графств (County Incorporation Act), принуждающий сельские территории к инкорпорации. В 1888 г. был принят Акт об инкорпорации таунов (Towns Incorporation Act), распространявшийся на городские территории.

В провинции Остров Принца Эдуарда, отделившейся в 1769 г. от Новой Шотландии, в силу малочисленного населения и компактной территории, муниципальные институты и соответствующее законодательство в течение продолжительного времени не развивались, в качестве муниципалитетов были инкорпорированы несколько городов — Шарлоттаун (1855 г.), Саммерсайд (1875 г.) и т. д.

В провинции Нью-Брансуик ситуация была схожей с ситуацией в Новой Шотландии319. Несмотря на то, что административный центр провинции, Сент-Джон был инкорпорирован первым среди городов Канады, процесс создания муниципалитетов стагнировал до принятия в 1877 г. Акта о муниципалитетах (Municipalities Act) и Акта о графствах (Counties Act), предусматривавших принудительную инкорпорацию территорий. В 1896 г. в провинции был принят Акт об инкорпорации таунов (Town Incorporation Act), а в 1920 г. — соответствующий акт о виллиджах.

В силу географической изоляции провинции Ньюфаундленд и отсутствия каких-либо групп влияния среди населения, заинтересованных в местном самоуправлении, процесс становления муниципальных институтов там протекал наиболее сложно. Под давлением властей провинции в 1888 г. был инкорпорирован административный центр Сент-Джонс. Законодательство о муниципальной инкорпорации было принято в 1933 и 1937 гг., и к 1948 г. отдельными хартиями были инкорпорированы двадцать муниципалитетов320.

Западные провинции Канады — Манитоба, Саскачеван и Альберта были заселены значительно позднее, чем центральные и атлантические провинции. Вплоть до 1869 г. их территории находились под управлением торговой Компании Гудзонова Залива. Поэтому становление местного самоуправления там протекало на фоне борьбы с интересами компании и частных собственников, не заинтересованных в установлении дополнительных налогов на недвижимое имущество в пользу муниципалитетов.

Тем не менее, в провинции Манитоба, в 1873 г. административный центр, г. Виннипег был инкорпорирован, в этот же год был принят акт о добровольной, на основании петиции собственников недвижимости, инкорпорации округов. В 1883 г., как уже указывалось выше, в провинции была введена двухуровневая модель местного самоуправления, оказавшаяся, однако, неэффективной и просуществовавшая лишь три года. В 1902 г. было принято базовое законодательство о муниципалитетах, предусматривающее одноуровневую модель местной власти. С некоторыми изменениями эта модель функционирует и в настоящее время.

В Саскачеване (провинция с 1905 г.) изначально использовалась принятая территориальным советом Северо-западных территорий модель Акта Болдуина, однако разреженность населения потребовала внесения в данную модель изменений. К 1909 г. было принято законодательство о правилах инкорпорации городов, таунов и сельских муниципалитетов (The Town Act, The Village Act, The Rural Municipalities Act), а для борьбы с лесными и луговыми пожарами и развития сети дорог вне пределов сельских муниципальных образований были образованы «округа обслуживания» (local improvement districts), с управляющими ими выборными комиссиями.

На территорию будущей провинции Альберта в 1883 г. распространялись те же законодательные положения, что и на Саскачеван, и с учетом сходных географических, экономических и демографических факторов в 1912 г. была законодательно закреплена одноуровневая модель местного самоуправления, состоящая из городов, таунов, виллиджей и округов обслуживания. Инкорпорация сельских муниципалитетов, из-за опасений об увеличении налоговой нагрузки, была крайне непопулярна среди местных жителей321.

В Британской Колумбии развитие местного самоуправления было обусловлено физическими характеристиками территории и изолированностью первых поселений. В 1860–1862 гг. в соответствии с процедурой, предусмотренной правительственным ордонансом (An Ordinance for the Formation and Regulation of Municipalities in British Columbia), были инкорпорированы первые города, включая административный центр будущей провинции — Викторию. Консолидированный муниципальный акт 1871 г. (Consolidated Municipal Act) предусматривал порядок обращения местных жителей с петицией об инкорпорации. Однако полноценная система местного самоуправления была сформирована уже на основании принятого в 1892 г. Акта о муниципальных основах (Municipal Clauses Act). Актом в качестве основных типов муниципалитетов признавались города и сельские округа с мэрами и советами в качестве органов управления. В 1920 г. был принят Акт о виллиджах (Village Municipalities Act), разрешивший инкорпорацию небольших населенных пунктов322.

В Северо-Западных территориях, от которых последовательно отсоединялись западные провинции и территории Юкон (1898 г.) и Нунавут (1999 г.), местное самоуправление развивалось с еще большими сложностями, в силу естественных причин. Так, до 1964 г. в пределах Северо-западных территорий было инкорпорировано всего 3 муниципалитета на базе городов. Существенное развитие, с другой стороны, получил институт государственного управления решением местных вопросов в труднодоступных и малонаселенных территориях. Однако после переноса государственных учреждений из Оттавы на территорию региона (1967 г.), развитие муниципальных институтов активизировалось. С учетом климатических, географических и экономических особенностей рассматриваемых территорий, важную роль в системе местной власти играют муниципалитеты с особым статусом (так называемые «сообщества хартий», charter communities), позволяющие обеспечить индивидуальный подход к компетенции и организации управления общин коренных малочисленных народов Севера323.

Исходя из рассмотренной выше динамики историко-правового развития институтов управления на местном уровне можно выделить четыре этапа становления муниципальных институтов в Канаде:

1) 1608–1760 гг. — Развитие режима французской колониальной администрации с преимущественно централизованным управлением территориями; 2) 1760–1791 гг. — Внедрение отдельных форм английской системы управления на местном уровне при сохранении административной централизации управления колонией; 3) 1791–1849 гг. — Развитие «промежуточных» правовых и управленческих форм перед внедрением системы местного самоуправления в провинциях Канады; 4) 1849–1900-е гг. — Принятие базового законодательства о местном самоуправлении в провинциях и становление его территориальных, организационных, функциональных и финансово-экономических основ, а также отнесение муниципальных институтов к ведению субъектов федерации в тексте Конституции.

Необходимо также уточнить, что в период становления муниципальных институтов в Канаде получают свое развитие и альтернативные формы решения местных вопросов (например, полицейские комиссии в Верхней Канаде (Онтарио), «округа обслуживания» в Саскачеване, Альберте и т. д.). Указанное свидетельствует о том, что необходимость гибкой адаптации внедряемых институтов к местным условиям вела к усложнению формируемой системы местного самоуправления и управления в Канаде уже на ранних этапах ее создания.

Содержание рассматриваемых этапов свидетельствует о постепенном развитии политико-правовых условий развертывания полноценной системы местного самоуправления. Следует, вместе с тем, отметить, что детерминирующие факторы происходящих на разных этапах изменений неоднородны.

Так, если на втором этапе значительную роль в появлении отдельных правовых и институциональных элементов местного управления на территории Британской Северной Америки сыграла заинтересованность определенных групп населения (в частности, лоялистов в XVIII веке), то на последующих этапах «социальный» фактор становления местного самоуправления не является столь очевидным.

Несмотря на явное недовольство системой управления, сложившейся на территории Верхней и Нижней Канады после принятия Конституционного акта 1791 г., отсутствуют факты выдвижения населением (социальными группами) требований об установлении институтов полноценного местного самоуправления, в том числе в рамках мятежей 1837–38 гг., хотя иные требования (реформа легислатуры, введение института «ответственного» правительства и т. д.) заявлялись открыто.

Даже после «политического решения» о внедрении муниципальных институтов на территории Канады в 1840-х гг., соответствующий процесс растянулся на пятьдесят лет (а в отдельных случаях, например, в провинции Ньюфаундленд — на сто с лишним324).

В развитии законодательства провинций в рамках четвертого, решающего этапа становления муниципальных институтов прослеживается, как минимум, два последовательных периода: 1) принятие законодательства, предусматривающего добровольную инкорпорацию территорий в муниципалитеты; 2) принятие законодательства, подробно определяющего систему (модель) муниципальной власти и предусматривающего принудительную инкорпорацию в соответствии с заявляемыми критериями.

Отчасти это обусловлено постепенным заселением территорий страны и ростом численности жителей, достаточной для введения самоуправления, однако немаловажную роль сыграло и неоднозначное отношение местного населения к предлагаемому законодательно механизму. Не имея, в большинстве случаев, в качестве примера какие-либо существующие параллельно и доказавшие свою эффективность институты локального самоуправления, местные жители резонно противились переложению на них со стороны руководства провинций ответственности за развитие местной инфраструктуры325.

Причины генезиса системы местного самоуправления в том формате, в каком она появилась после 1840-х гг. не только в Верхней Канаде, но и других провинций, следует искать не в запросе на демократизацию со стороны местного населения, а скорее в интересах колониальной администрации решить инфраструктурные проблемы местного хозяйства за счет введения непопулярных налогов на локальном уровне, переложив тем самым всю ответственность и перенаправив недовольство граждан на институты местной власти326.

Данное обстоятельство, по всей видимости, является важным историко-правовым фактором, препятствовавшим формированию восприятия местного самоуправления в Канаде как инструмента «местной демократии», в силу «навязанности» (до известной степени) его сверху, как инструмента решения местных хозяйственных вопросов. Несмотря на попытки демократизации управленческих процессов на местном уровне и либерализации статуса муниципалитетов, влияние этого фактора в современных условиях сохраняется.

Профессор Университета Ватерлоо (Канада) М. Макаллистер в качестве предпосылки к формированию местного самоуправления в Канаде также указываетпереход Великобритании к 1840-м годам к политике так называемого «либерального колониализма», которая позволила, с одной стороны, децентрализовать управление, внедрив муниципальные институты, а с другой — обеспечить стабильность и управляемость Канады как британской колонии327. Нельзя также сбрасывать со счетов и такой фактор как развитие законодательства о местном самоуправлении в самой метрополии в рассматриваемый период.

При этом внедрение муниципальных институтов в Канаде посредством принятия законодательства провинций в период между этапами конституционного строительства канадского государства (1840–1867 гг.) отчасти предопределила главенствующую роль субъектов в рассматриваемом процессе. К моменту принятия Конституционного акта Канады 1867 г., объединившего провинции в федеративное государство, отнесение местного самоуправления (муниципальных институтов) к предметам ведения провинций стало констатацией сложившегося правового механизма.

Вышеуказанные выводы завершают анализ становления муниципальных институтов в Канаде. Следует отметить, что в течение XX века динамика законодательства о местном самоуправлении в провинциях и территориях Канады была, с одной стороны, достаточно разнородной, вместе с тем отражала общие тенденции в развитии института местного самоуправления, характерные для канадского государства и общества в целом.

Среди этих тенденций и процессов, нашедших отражение и в законодательстве канадских регионов, следует выделить такие как реформаторское движение конца XIX — начала XX века, затронувшее, преимущественно, организационные основы местного самоуправления; борьба муниципалитетов за конституционное признание в период 1970–1980-х гг.; процесс укрупнения муниципалитетов в 1990–2000-е гг., серьезно повлиявший на территориальные основы местного самоуправления (прежде всего — в пределах городских территорий); частичная либерализация подхода к статусу муниципалитетов к началу XXI века. В силу комплексности произошедших изменений и их связи с динамикой соответствующих основ местного самоуправления в Канаде, указанные историко-правовые явления подробно рассматриваются в соответствующих разделах настоящего исследования.

2.4. Теоретические проблемы местного самоуправления в Канаде

2.4.1. Подходы к местному самоуправлению как фактору развития демократических институтов

Местное самоуправление подробно исследовалось представителями англосаксонской политико-правовой мысли, которые подчеркивали его достоинства.

По словам А. Токвилля, «местные собрания граждан ... есть для свободы то же, что и начальные школы для науки; они приносят ее в пределы досягаемости, учат людей, как пользоваться и наслаждаться ею. Народ может создать механизм свободного правительства, но без духа муниципальных учреждений не сможет обрести духа свободы»328.

Идею о местном самоуправлении как своеобразной школе демократии разделяли Д. С. Милль, У. Оджерс. По мнению Милля, смешанный, бессословный состав местных учреждений, превращает их в школу для приобретения навыка в политических делах и для низших классов329.

По мнению английского правоведа У. Оджерса, лишь путем таких уроков как организация и функционирование городского собрания нация возвышается до истинного понимания значения свободыи способов самоуправления330. О необходимости введения самоуправления как основы демократических институтов в Канаде писал в 1839 г. и генерал-губернатор лорд Дарем.

Известный британский теоретик местного самоуправления Дж. Тоулмин Смит разделял убеждение в том, что свобода является важным принципом — как для общин, так и для физических лиц. «Централизация заглушает любое чувство щедрой эмуляции; уничтожает все стимулы к усилиям по совершенствованию и гасит азарт к прогрессивному развитию ресурсов», — писал Смит331.

Менее идеализированный и более рациональный подход к роли местного самоуправления прослеживается в трудах английского философа и государствоведа И. Бентама. В частности, хотя Бентам и считал необходимым сохранение суверенитета центральной власти, однако, по его мнению, решение местных вопросов может быть доверено местным жителям, в том случае если это позволит достичь в их решении оптимального эффекта. Его концепция нового государственного управления, изложенная в работе «Конституционный кодекс», предполагала выборы населением местных глав (local headmen), находившихся, однако, в полной субординации вышестоящим властям332.

Многие английские авторы связывали местное самоуправление с механизмом представительной демократии в Англии, в частности, функционированием парламента. В 1264 г. представители городов и графств (широв) были впервые включены в состав национального представительного органа. Начиная с середины XIV в. их участие в работе парламента стало постоянным333.

Английский историк А. Смит проводил идею о том, что английский парламент вырос на почве местного самоуправления. К нему, однако, автор относит, прежде всего, графства (ширы). По мнению автора, местное самоуправление, основанное на системе графств, получило политическое значение благодаря тому, что королевская власть в своей борьбе с феодалами и папской властью искала опору в графствах334. На союз местных единиц (включая города и графства) и Короны, в противовес политическом феодализму в Англии, указывал и австрийский ученый И. Редлих335.

Вместе с тем, в английской литературе базой традиций самоуправления, которые легли в основу современной англосаксонской модели, принято считать не графства, имевшие некоторую функциональную автономию, но управлявшиеся, тем не менее, централизованно, а прежде всего городские корпорации (бороу). Представляется, однако, что влияние последних на развитие представительной демократии в Англии также не следует преувеличивать.

Так, профессор Оксфордского университета У. Стеббс в своем классическом труде «Конституционная история Англии: ее начала и развитие», не отрицая в целом благотворного влияния на конституционное развитие Англии института представительства городов в парламенте, указывает, что в ключевые моменты развития парламентаризма, во всяком случае, на ранних его этапах (XIII–XV вв.) решающую роль в этом процессе играли, прежде всего, представители графств (knights of shires)336, в то время как представители городов не всегда занимали активную позицию по ключевым вопросам борьбы за полномочия и привилегии с Короной, предпочитая внепарламентские договоренности337.

Говоря о формировании системы представительной демократии в Англии, нельзя также забывать о принципах избирательного права, которое до второй половины XIX века предусматривало жесткий имущественный ценз в графствах338. Система финансовых и имущественных цензов в городах была еще более разнообразной, и подчас, носила даже более ограничительный характер. Управление муниципальными корпорациями, как указывалось выше, долгое время находилось в руках торговой элиты и именно ее интересы, а не интересы местного населения в целом, находили защиту и репрезентацию на национальном уровне.

Что касается вопросов управления графствами и входящими в них приходами (parishes), владениями (manors), а также прочими единицами, то здесь господство аристократии и зажиточных классов было безусловным. Для членов аристократии действовал принцип обязательности участия в деятельности местных органов, должности, как правило, не предполагали оплаты. Вместе с тем, этот принцип предусматривал и self-election (то есть «самоназначение»). Замещение должностей, в основном, производилось Короной по решению (представлению) закрытых групп элит, без участия широких слоев населения, и, за рядом исключений, без выборов даже на основе цензов. Соответствующая система существовала вплоть до реформ XIX вв.339

Таким образом, обеспечение представительства интересов регионов и местностей в Парламенте, уравновешивающее интересы центральной власти само по себе является большим достижением и особенностью государственной модели в Англии уже на ранних этапах ее развития, однако вряд ли речь идет о наличии прямой связи муниципального механизма с эволюцией демократических форм управления.

Дискуссия о роли муниципальных институтов в системе демократического управления характерна и для канадских источников. Так, известный канадский специалист по местному самоуправлению К. Кроуфорд определял уровень местного самоуправления как идеальный для развития демократии. Во-первых, как указывал автор, гражданину значительно проще ориентироваться в местных вопросах, нежели чем более сложных и комплексных, которые находятся в ведении вышестоящих органов власти. Кроме того, поскольку результаты принятых на местном уровне решений видны населению, ему проще оценить работу местных органов и степень реализации данных обещаний340.

Данное позитивное восприятие, однако, не разделяет цитируемый в Канаде французский исследователь Дж. Лангрод, рассматривающий местное управление в качестве лишь технического инструмента внутри системы административного управления. По его мнению, заложенные в системе местного самоуправления «структурные анахронизмы, высокая степень внутреннего функционального разделения, доминирование невыборных должностей в механизме управленческого аппарата… являются лишь тормозом к демократизации»341. Эти идеи перекликаются с идеями известного английского теоретика права Дж. Остина, который видел в местном самоуправлении инструмент повышения эффективности решения местных вопросов342, однако связанную с ним децентрализацию считал лишь источником хаоса и коррупции343.

Канадские эксперты Р. и С. Тиндалы, в свою очередь, указывают, что канадское местное самоуправление никогда не задумывалось как инструмент массовой демократии, что очевидно, исходя из существовавших продолжительное время в Канаде ограничений избирательного права в пользу собственников недвижимого имущества344.

Приводятся и уже рассмотренные выше концептуальные ограничения корпоративной формы муниципалитета. Так, по мнению профессора Йоркского университета (Канада) Х. Каплана, местное самоуправление не может совмещать в себе роль инструмента массовой партиципаторной демократии и корпорации для собственников345.

Законодательство субъектов Канады также, за редким исключением346, не содержит прямого указания на то, что муниципальные корпорации созданы в целях реализации прав граждан на самоуправление, и что само их существование является предметом воли отдельных людей, населяющих ту или иную местность. Наоборот, исходя из законодательства и определяемого им механизма инкорпорации муниципалитетов, последние создаются по усмотрению законодательных органов провинций и, зачастую, без согласования с местным населением.

Выборный характер муниципальных советов и органов также зависит от воли органов государственной власти провинций — они в любой момент могут от этого принципа отойти. Акт инкорпорации, соответственно, не является контрактом между легислатурой и местными жителями, а власть муниципалитетов не имеет «местную природу», но вытекает из власти провинций347.

Отход от восприятия муниципалитетов как хозяйствующих единиц в пользу подхода к ним как единицам демократического управления, по мнению канадского исследователя А. Каррела, возможен, однако требует передачи главенствующей роли в механизме самим местным жителям, причем этот новый подход должен получить признание не только и не столько на региональном, сколькона муниципальном уровне непосредственно.

«Муниципальный совет, — указывает автор, – должен понимать свою обязанность по вовлечению населения в демократические процессы, которая должна ставиться даже выше обязанности по реализации полномочий, делегированных правительством провинции»348. Прецеденты активности населения на местном уровне есть, однако для ее поддержки необходимо отойти от парадигмы «комфортной субординации» и колониально-провинциального патернализма, сложившейся в последние двести лет349.

2.4.2. Право на самоуправление и местное самоуправление

Отдельные исследования и теоретические разработки в англоамериканской и канадской литературе посвящены не столько институту местного самоуправления, сколько вопросу о наличии либо отсутствии права на самоуправление и местное самоуправление. Идея о соответствующих правах основана на более широких воззрениях об общественном суверенитете и индивидуальном праве на участие в решении публичных вопросов, разработанных подробно в работах эпохи Просвещения. Как писал Т. Джефферсон, человек способен жить в обществе, управляемом законами, принятыми данным обществом самостоятельно и гарантирующим его членам жизнь, свободу, собственность и мир350.

В XIX веке в Европе получили развитие теории местного самоуправления, фактически определявшие право на местное самоуправление как естественное право общин («общественная теория»), либо позитивное право, данное государством («государственная теория»)351.

Что касается Северной Америки, то cпоры по этому поводу включали в себя известные судебные решения, давшие пищу широкой научной дискуссии и известные сегодня как «правило Диллона» (the Dillon’s rule) и «доктрина Кули» (Cooley doctrine). В доктрине Кули, в отличие от уже упомянутого в настоящем исследовании решения американского судьи Дж. Ф. Диллона, была сформулирована идея о неотъемлемом праве на местное самоуправление. В своем мнении по делу 1871 г., судья Верховного суда штата Мичиган Т. Кули писал: «Право на местное самоуправление относится к правам абсолютным; государство не может лишить его»352. Оба данных подхода сегодня широко цитируемы и в Канаде.

В своей научной статье, опубликованной в 1900 г. в Гарварде, известный юрист А. Итон указывала, что право на местное самоуправление существует, проистекая из общего права, заимствованного английскими колониями в Америке, даже несмотря на то, что данное право не находит отражения в Конституции353. В другой классической статье, однако, американский юрист Х. Макбейн, ссылаясь на широкий обзор судебной практики полагал «естественное» право на местное самоуправление (inherent right to local government) крайне экзотическим и практически не признаваемым354.

Канадский теоретик местного самоуправления У. Магнуссон, в свою очередь, последовательно выдвигает идею о наличии права на город как составной части права на самоуправление. Считая соответствующее право коллективным, Магнуссон при этом противопоставляет его праву частных собственников, призывая считать его носителем всех, кто проживает в определенной локации, по соседству (neighborhood)355. В этом смысле идея «права на местное самоуправление», принадлежащего местному сообществу, антагонична принципам, заложенным в представлении о муниципалитете как корпорации, в связи с чем ее реализация невозможна без слома существующей политико-правовой конструкции муниципального механизма, пропитанного «корпоративным духом».

Рассматривая право на местное самоуправление в сопоставлении с правом на самоуправление коренных жителей Канады, У. Магнуссон полагает фактическое отсутствие признания первого в законодательстве Канады рудиментом государственно-правой традиции «абсолютистского суверенитета», перенесенной из бывшей метрополии356.

Ученый также предлагает считать муниципалитеты «локальным государством» (local state), наделенным автономией в решении собственных вопросов по отношению к провинциям, так же как и провинции наделены автономией по отношению к федеральному центру. Идеалом для У. Магнуссона представляется совпадение local state и сообщества (community), интересы которого оно выражает357.

Надо отметить, что несмотря на наличие отдельных исследований, теоретическая дискуссия о праве на самоуправление в Канаде в большей степени связана с исследованием природы и содержания права на самоуправление коренных малочисленных народов, проживающих на территории страны, нежели чем с правом на местное самоуправление, при этом данная дискуссия далека от своего завершения, в том числе относительно коллегиального либо индивидуальногохарактера его форм358.

2.4.3. Местное самоуправление в системе публичной власти Канады

Независимо от усилий политических философов и правоведов подчеркнуть важность института местного самоуправления, муниципальные корпорации концептуально остаются созданиями государства, подверженными строгому государственному контролю. В отдельных решениях канадских судов корпорации нередко упоминались даже как инструменты государства359.

Вместе с тем, в Канаде продолжается дискуссия, включая различные судебные решения, по вопросу признания муниципалитетовчастью системы публичной власти (в отсутствие указания на то в тексте Конституции), и особенно мощное развитие она получила в связи с принятием Канадской хартии прав и свобод. Данный документ был принят 29 марта 1982 г. и включен в текст Конституционного Акта 1982 г.360 Хартия, являясь частью Конституции Канады, обладает высшей юридической силой, соответственно, любые акты, ей не соответствующие, должны признаваться неконституционными (ст. 52 Конституционного Акта 1982 года).

С момента принятия и вступления в силу, Хартия оказала огромное влияние на регулятивные полномочия и правоприменительную деятельность органов государственной власти361. Лицо, полагающее, что его права и свободы нарушены, в том числе, посредством принятия нормативного правового акта, может обратиться в суд и добиться отмены соответствующего решения государственного органа.

Применение Хартии к нормативным правовым актам органов местного самоуправления в Канаде изначально было затруднено тем обстоятельством, что они нигде формально не признавались частью системы органов государственной власти362. В свою очередь, к учреждениям, не обладающим публичными властными полномочиями (например, университеты, больницы), Хартия неоднократно признавалась неприменимой363.

Однако судебные органы, включая Верховный Суд Канады, уже с 1983 года начали применять Хартию к решениям органов местного самоуправления. Полное обоснование этому появилось лишь в 1997 году в решении Верховного Суда по делу Godbout v. Longeuil, в котором органы местного самоуправления были признаны по своей природе «публично-властными»364. По мнению Суда, «к отдельным институтам Хартия может быть применима исходя из государственных функций, осуществляемых ими, несмотря на то, что данные институты в качестве государственных не рассматриваются»365.

Помимо прочего, суд усматривает публично-властную природу муниципалитетов исходя из того, что их органы формируются при участии населения, имеют полномочия по налогообложению и правовому регулированию. Важным аспектом связи между государственными и муниципальными органами Суд считает механизм делегирования полномочий, из которого муниципалитеты черпают свою власть. Действия, осуществляемые муниципальными органами на основе статутов, таким образом, также по своей природе имеют государственный характер.

Комментируя указанное решение, профессор А. Санктон предлагает рассматривать муниципалитеты в качестве если не правительств (governments), то «элементов государственного управления» (governmental entities)366.

Следует, тем не менее, отметить, что положение муниципалитетов в системе публичной власти продолжает оставаться неоднозначным, что отражается и в правоприменительной практике в сфере государственного управления. Так, например, в 1999 г., комиссар провинции Онтарио по вопросам информации и ее защите от несанкционированного доступа (Information and Privacy Commissioner of Ontario) отказался признать муниципалитет г. Торонто государственной структурой по смыслу положений закона провинции об информации. По мнению комиссара, информация, получаемая от муниципалитета, не может приравниваться к информации, получаемой от правительственной структуры, поэтому не подлежит соответствующему засекречиванию. При этом, однако, должностное лицо признает, что в других обстоятельствах (в том числе в вопросах применения Хартии прав и свобод) подход к определению статуса муниципалитета может быть иным367.

Надо отметить, что «уровнем власти» (order of government) провозглашаются муниципалитеты в начальных положениях базовых статутов о местном самоуправлении Британской Колумбии и территории Юкон368, хотя последовательного развития с юридической точки зрения эта идея не получает.

Рассматриваемая проблема, как представляется, детерминирована, в том числе, отождествлением в канадской управленческой доктрине понятий «публичная власть» и «государственная власть», которое не позволяет бесконфликтно признавать существование властных субъектов вне механизма государственной власти, олицетворяемого Короной.

Противоречивость и двойственность подхода как к правовой природе муниципалитета, так и его месте и роли в системе власти подчеркивается тем обстоятельством, что муниципальные корпорации в Канаде, являющиеся созданиями законодательных органов, и, как указывалось выше, в отношении решения местных вопросов именуемые «инструментом вышестоящих органов», слабо связаны с государственным аппаратом, и практически не представляют его интересы при взаимодействии с гражданами по реализации собственно государственных функций369. Взаимоотношения центра и местных властей в рамках данного подхода, в силу указанного фактора, становятся сложными и трудно формулируемыми.

Глава 3.
Правовое регулирование местного самоуправления в Канаде

3.1. Международные источники в сфере правового регулирования местного самоуправления в Канаде

Правовые основы являются краеугольным камнем в здании института местного самоуправления, поскольку механизмы, закладываемые в системе его нормативно-правового регулирования, могут как способствовать его становлению и развитию, так и серьезно это развитие ограничивать.

В связи с этим, представляется важным изучить иерархию источников регулирования местного самоуправления в Канаде для того, чтобы не только понять его правовое положение, но и определить набор правовых инструментов, используемых на различных уровнях публичной власти для обеспечения эффективного функционирования данного института.

Хотя в Канаде нормативно не определен круг источников муниципального права, исходя из роли и значения международных источников, подчеркиваемых в решениях высших судов данного государства и отражаемых в правоприменительной практике, можно начать рассмотрение правовых основ местного самоуправления именно с них.

В Северной Америке региональные международные правовые акты, подобные Европейской Хартии местного самоуправления, отсутствуют, впрочем, и правовое положение муниципалитетов в Канаде существенно отличается от того, которое закладывается в Хартии. Небезынтересным, однако, является тот факт, что Европейская Хартия как документ, имеющий важное идеологическое значение, оказывает определенное влияние на динамику взаимоотношений муниципального и государственного уровней власти и в Канаде.

Так, например, в 1998 году Федерация муниципалитетов Канады разработала ряд целей-принципов, которых должны добиваться муниципалитеты в отстаивании своих интересов. Многие из этих принципов по существу совпадают с принципами местного самоуправления, изложенными в Хартии (автономия, финансовая самодостаточность, снижение административного контроля и т. д.). Данное совпадение не является случайным, в резолюции, содержащей принципы, прямо указывается, что при их разработке учитывались положения Европейской Хартии370.

Отсутствие ратифицированных Канадой специализированных международных документов, которые регулировали бы статус местного самоуправления, не означает, что международное договорное право не оказывает влияние на положение муниципалитетов. Канада является стороной многочисленных, прежде всего экономических, международных договоров и соглашений, которые подчас оказывают на муниципалитеты даже большее влияние, чем специализированные документы.

В частности, можно привести примеры влияния на осуществление местного самоуправления в Канаде со стороны таких крупных межгосударственных соглашений как Североамериканское соглашение о свободной торговле (North American Free Trade Agreement, NAFTA371) и Генерального соглашения по торговле услугами (General Agreement on Trade in Services, GATS372).

Основной целью NAFTA является устранение барьеров в сфере торговли и инвестиций между США, Канадой и Мексикой. Взаимодействие в сфере торгового оборота в каждом из этих государств поддерживается автономными директивными органами в рамках, установленных соглашением. К целям NAFTA также относится стимулирование движения товаров и услуг между странами-участницами соглашения; создание и поддержание условия для справедливой конкуренции в зоне свободной торговли; привлечение инвестиций в страны-члены соглашения373.

GATS, являющееся частью юридической базы функционирования Всемирной торговой организации (ВТО), вводит принцип применения режима наибольшего благоприятствования, который состоит в обеспечении доступа на рынок товаров и услуг, предоставляемого государством всем странам-участницам и субъектам экономической деятельности, находящимися под их юрисдикцией374.

Однако, несмотря на общее положительное влияние на экономики стран — участниц NAFTA и GATS, есть и определенные отрицательные моменты в развертывании зоны свободной торговли. По мнению канадского правоведа Д. Линдстона, публичные услуги, предоставляемые муниципалитетами, а также муниципально-частные партнерства, создаваемые с целью предоставления данных услуг, подпадают под сферу регулирования указанных выше документов, что может влечь за собой претензии со стороны заинтересованных в участии иностранных субъектов экономической деятельности375. Речь идет, например, о таких услугах как очистка воды и канализация, сбор и переработка мусора, общественный транспорт, дорожное строительство, библиотечное дело.

В 2001 году, опасаясь подобных рисков, администрация регионального округа Большого Ванкувера (Greater Vancouver Regional District) отказалась от планов по созданию муниципально-частного партнерства по строительству водоочистных сооружений стоимостью 400 млн долларов376.

В настоящее время, серьезную озабоченность муниципалитетов Канады вызывает и подписанное в 2016 году федеральным правительством Базовое соглашение с Европейским союзом по экономическому и торговому сотрудничеству (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)377. Соглашение призвано открыть рынки труда и либерализовать доступ компаний-резидентов Канады и ЕС к участию в конкурсах на заключение торговых и промышленных контрактов. Под эту категорию подпадают и конкурсы в рамках осуществления государственных и муниципальных закупок.

При этом муниципалитеты опасаются, что проведение таких закупок будет существенно осложняться участием и возможными претензиями со стороны европейских компаний, особенно в отношении развития системы общественного транспорта, консалтинговых услуг и так далее. В ходе переговоров, Федерация муниципалитетов Канады добилась исключения из сферы действия будущего соглашения контрактов на развитие и обеспечение работы систем водоснабжения и водоотведения378.

Помимо положений международных договоров, прямым участником которых является Канада, определенное влияние на развитие местного самоуправления оказывают и международные правила и принципы. Следует отметить, что в Канаде ранее господствовал жесткий принцип, унаследованный от британской правовой традиции: для того, что иметь юридическую силу во внутреннем праве государства, международные нормы должны быть законодательно ратифицированы. Как указывал судья Тайного совета Лорд Аткин в деле Labour Conventions, «в пределах Британской Империи существует четкое правило, что вступление в международные договоренности определяется исполнительным актом, в то время как их выполнение, которое требует изменения внутреннего права, должно осуществляться через законодательные акты»379.

Однако к концу XX века доктрина стала меняться. В 1999 году, в деле Baker v. Canada (Minister of Citizenship and Immigration), Верховный Cуд Канады выразил позицию, согласно которой принципы и нормы, находящие отражение в международном договорном праве, но напрямую не внедренные в законодательство Канады, должны учитываться при интерпретации внутреннего законодательства380.

В сфере муниципального права, ярким примером использования нового подхода явилось дело Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) v. Hudson (Town)381. В деле рассматривалась допустимость принятия муниципалитетом в провинции Квебек акта, запрещающего использование отдельных видов пестицидов в определенных актом случаях. По мнению компании-истца, применявшей подобные пестициды, муниципальный правовой акт был ultra vires, незаконным, так как выходил за рамки полномочий муниципалитета. Не согласившись с доводами истца и оправдывая действия муниципалитета, суд, в том числе, сослался на применение в рассматриваемом случае «международного принципа превенции негативных экологических последствий».

В решении по делу разъяснялось, что данный принцип, текстуально оформленный в Бергенской декларации по устойчивому развитию 1990 года, в настоящее время признается судебными и иными государственными органами различных стран (упоминается Верховный Суд Индии, а также Правительство Канады, поддержавшее принятие Бергенской декларации) в качестве устоявшейся нормы обычного права. По мнению Суда, данный международный принцип подлежит безусловному соблюдению на территории Канады, что дополнительно легитимирует действия муниципалитета.

Следует, таким образом, отметить, что канадская правовая доктрина отличается широким подходом к определению положений международного права, подпадающих под классификацию общепризнанных принципов и норм международного права. Однако какая либо четкая систематизация применяемых в отношении местного самоуправления общепризнанных принципов и норм отсутствует.

Тем не менее, исходя из анализа международных источников в сфере правового регулирования местного самоуправления в Канаде, следует сделать вывод о том, что в настоящее время наблюдается повышение внимания к ним как со стороны правоведов, так и правоприменителей, прежде всего, судебных органов, активно использующих нормы международного права в своей практике.

3.2. Конституционное регулирование местного самоуправления в Канаде

В российской науке муниципального права присутствует мнение о том, что конституционное регулирование и признание местного самоуправления в качестве самостоятельной формы публичной власти характерно лишь для стран с конституциями так называемой «третьей волны»382. В таких государствах конституции принимались на рубеже 80–90-х гг. ХХ века после крушения социалистической системы управления и экономики. Признание и подробное регулирование местного самоуправления в конституциях подобных государств представляет собой гарантию «выживаемости» данного института, который является новым и во многом чуждым управленческой и социальной среде явлением383.

Если следовать данной логике, то можно предположить, что во многих развитых государствах, с многовековыми традициями общинного самоуправления необходимость в его конституционной регламентации отсутствует, так как сам институт местного самоуправления воспринимается как «данность».

Представляется, однако, что подобный подход является ошибочным потому, что согласно ему в государственно-правовой и социальной структуре могут содержаться некие важнейшие элементы, институты, которые могут не находить отражения в основном законе (законах) государства. Однако, каковы же тогда критерии отбора институтов, «обязательных» и «необязательных» для конституционного регулирования? Если местное самоуправление не нуждается в конституционном признании, то почему иные институты — главы государства, парламента, омбудсмена и т. д. в них нуждаются?

Отсутствие регулирования местного самоуправления конституциями ряда развитых государств очевидно, однако вызвано оно другими причинами, нежели чем восприятием данного явления как данности. Следует полагать, что конституции так называемой «первой волны» (1700–1800-е гг.) принимались с четко определенными целями: формальное ограничение государственной власти либо конструирование государственной власти «с нуля» при замене монархической формы правления на республиканскую (Франция); получение автономии от метрополии (Канада, Австралия), или же вовсе, создание нового государства (США).

Возможно в связи с этим, такой институт как местное самоуправление не получил должного освещения в текстах основных законов «первой волны», как и многие другие вопросы, регулирование которых затем дополнялось в конституционных текстах либо специальных приложениях (например, Поправки к Конституции США). Однако это не означает, что необходимость конституционного признания института местного самоуправления в этих странах отпадает само собой. В этом смысле не является исключением и Канада.

В сравнении с бывшей метрополией (Великобританией), в Канаде присутствуют письменные акты, определяемые как часть основного закона384, хотя Конституция Канады все же должна восприниматься в материально-юридическом смысле, как совокупность базовых актов, различных поправок к ним, конституционных доктрин и судебных решений.

Основными источниками конституционного права в Канаде являются два базовых акта — Акт Британской Северной Америки 1867 года (переименованный в 1982 году в Конституционный Акт Канады 1867 года), а также Конституционный Акт 1982 года385. Акт 1867 года явился документом, конструирующим канадское федеративное государство в его современном виде, а также установил основы государственного управления.

Конституционный Акт 1982 года, в свою очередь, внедрил новый порядок изменения Конституции (ликвидировав соответствующую многовековую монополию британского парламента), внес важные изменения в основы конституционного строя, касающиеся выравнивания финансового положения провинций, мультикультурализма и прав коренных малочисленных народов, а также включил в себя Хартию прав и свобод, формально закрепившую состав и содержание конституционно-правового статуса человека и гражданина в Канаде386.

В отличие от ряда других государств англосаксонской правовой семьи, Конституция Канады напрямую определяет свое верховенство и высшую юридическую силу по всем регулируемым вопросам (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.)

Как уже указывалось в настоящем исследовании, сложившееся на сегодняшний день федеральное конституционное регулирование местного самоуправления в Канаде не предоставляет данному институту автономного статуса, избегая при этом подробной регламентации связанных вопросов в принципе. В канадской Конституции содержится лишь одно положение, касающееся местного самоуправления. Согласно ч. 8 ст. 92 Конституционного Акта Канады 1867 года, муниципальные институты внутри провинции относятся к исключительному ведению законодательного органа самой провинции. Сходные положения содержатся в Актах о Северо-Западных территориях (ст. 23), Юконе (ст. 18) и Нунавуте (ст. 23) — территориях Канады, компетенция законодательных органов которых федеральной конституцией не определяется.

По мнению ряда авторов, такой подход согласуется с федеративным характером государства. Как указывает Ж. Марку, «в конституциях традиционных федеративных государств вопрос об органах местного самоуправления просто игнорировался, поскольку их функционирование относилось к компетенции союзных образований. Поэтому в федеральных конституциях США, Канады и Швейцарии не содержалось никаких положений об образе деятельности органов местного самоуправления»387. По мнению В. Е. Сафонова и В. В. Бучинского, в этом отражаются идеи федерализма, разделения и децентрализации власти. Закон субъекта федерации может учесть региональную специфику построения системы муниципальной власти, а муниципальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой им региональной государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта федерации388.

Верховный Суд Канады неоднократно подтверждал идею об отсутствии у институтов местного самоуправления конституционной автономии. Например, в 2000 году, в решении по делу Association of school boards of Alberta v. Alberta389, суд определял: «Муниципальные институты находятся в пределах юрисдикции провинций; они не имеют самостоятельного конституционного статуса; могут быть реформированы в соответствии с положениями провинциального законодательства».

Следует отметить, что споры вокруг конституционного признания местного самоуправления возникли еще до создания на территории Канады первого государственного образования — Конфедерации. В своем докладе 1839 года, генерал-губернатор Канады Лорд Дарем отмечал, что в Канаде требуется организовать единую и стройную систему муниципалитетов с целью решения местных проблем населения и повышения заинтересованности подданных в вопросах управления, признанную конституционно390.

Р. и С. Тиндалы, полагают, что объяснение отказа британских властей признать автономию муниципалитетов заключалось в страхе перед данным институтом, как потенциальным рассадником противоборства колониальным властям и нелояльности Короне391. Следует, однако учитывать, что еще одним фактором, который воспрепятствовал автономизации муниципальных корпораций, являлось отсутствие соответствующих прецедентов в метрополии. Как уже указывалось выше, исторический процесс в самой Англии шел по пути уменьшения автономии муниципалитетов и подчинения их власти Короны, фактически — Парламента.

По мнению профессора У. Магнуссона, интерпретация конституционного подхода к определению роли канадских провинций в качестве «творцов и полновластных хозяев» местного самоуправления является отражением устаревшей абсолютистской концепции суверенитета и публичной власти, согласно которой в государстве уровни власти строго иерархичны и подчинены друг другу392. При этом, Магнуссон обращает внимание на то, что в параллельном вопросе конституционного регулирования статуса коренных народов Канады и их территорий, Конституционный Акт Канады 1867 года в ст. 97 оставляет соответствующую юрисдикцию за федеральным центром. При этом никому и в голову не приходит считать индейцев и их территории «созданиями» федерального центра.

На самом деле, по мнению У. Магнуссона и ряда других авторов393, местное самоуправление, также как и самоуправление индейцев, должно получить признание в качестве самостоятельного, конституционно признаваемого института публичной власти.

Несправедливость в определении муниципальных институтов в качестве «пасынков» провинций, обусловлена, по мнению канадских ученых сразу несколькими факторами. Во-первых, многие муниципалитеты в Канаде возникли до создания самих провинций394.

Во-вторых, отрицание самостоятельного общефедерального конституционного статуса местного самоуправления может поставить под вопрос реализацию и защиту права граждан на осуществление местного самоуправления. Рассматриваемый подход к конституционному регулированию местного самоуправления в Канаде, как уже отмечалось в настоящем исследовании, фактически препятствует развитию категории связанных прав.

Следует отметить, что вопрос о конституционном признании местного самоуправления на федеральном уровне поднимался не только в канадских научных кругах. В 1970 — начале 1980-х гг., в преддверии принятия нового Конституционного Акта Канады, существовало достаточно мощное движение муниципалитетов в поддержку федерального конституционного признания. Часть представителей муниципалитетов хотели таким образом получить больше полномочий и финансовых ресурсов для их осуществления, а также приобрести институциональную автономию от провинций395.

Однако данное движение встретило яростное сопротивление провинций, не желавших делиться властью и терять контроль над значительной частью финансовых потоков. В 1976 году, после того, как специально созданная комиссия по пересмотру системы публичных финансов сделала заключение о том, что действующая система не дает канадским муниципалитетам возможности в полном объеме выполнять свои обязанности, провинции просто бойкотировали работу комиссии. С учетом того, что Федерация муниципалитетов Канады (FCM), являющаяся их официальным объединением, никогда открыто не выступала в поддержку соответствующей конституционной реформы, и никакой явной поддержки со стороны федерального правительства Канады также не последовало, после принятия Конституционного Акта Канады 1982 года движение сошло на нет396.

Анализируя причины поражения, авторы исследовательской работы «Муниципалитеты, Конституция и федеративная система Канады», указывают на следующие факторы: «Усилия муниципалитетов в отношении их конституционного признания были в значительной степени мотивированы поиском практических инструментов удовлетворения растущего спроса на финансовые ресурсы. Конституционное признание… не было для них самоцелью, они рассматривали его лишь как одно из средств для решения своих финансовых проблем… В результате их недостаточного внимания непосредственно к самому вопросу конституционного регулирования, муниципалитеты так и не смогли сформулировать достаточный и конкретный набор конституционных предложений...»397.

Следует, вместе с тем отметить, что попытки разработки конкретных норм, которые могли бы быть включены в текст федеральной конституции, все же были. Так, например, в ходе работы конференции Союза муниципалитетов Британской Колумбии в 1991 г. был предложен компромиссный вариант поправок в Конституционный Акт Канады 1867 года, в соответствии с которым полномочия провинций в отношении муниципалитетов сохранялись, однако местное самоуправление признавалось самостоятельной формой власти. Текст поправки, в частности, гласил:

«Без вмешательства в законодательные полномочия Парламента либо законодательного органа провинции, либо иных их прав в отношении осуществления их законодательной власти, Парламент и Правительство Канады:

а) признают муниципалитеты, там где они сформированы властью законодательного органа, в качестве института власти, принимающего участие в предоставлении важнейших публичных услуг;

b) будут учитывать последствия для муниципалитетов действий, осуществляемых при реализации федеральных полномочий;

с) будут создавать условия, при которых федеральное законодательство, политика и программы будут содействовать осуществлению органами местного самоуправления своих полномочий»398.

Анализ данного предложения позволяет предположить, что, несмотря на сохранение status quo в отношении распределения компетенции между федеральным центром и субъектами федерации, разработчики поправки стремились путем изменения Конституции не только добиться федерального признания института местного самоуправления, но и создать правовую базу для прямого взаимодействия федерального центра и муниципалитетов399.

Обращение участников конференции к федеральным и региональным властям, однако, успеха также не возымело.

Вместе с тем, у идеи конституционного признания местного самоуправления в Канаде в качестве самостоятельного уровня публичной власти есть и противники. Как отмечают исследователи М. Китчен и М. Макмиллан400, подобное признание могло бы усилить негибкость системы разделения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Четкое конституционное разделение предметов ведения между федерацией и провинциями, осуществленное в XIX веке, со временем требовало изменений и дополнительной «настройки», что неоднократно приводило к конфликтам между федеральным центром и субъектами. Конституционное закрепление компетенции местного самоуправления в долгосрочной перспективе также может стать фактором нестабильности и противоречий в системе разделения предметов ведения между уровнями публичной власти.

Представляется, что проблема конституционного признания местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти связана, не в последнюю очередь, также с отличием правовой природы муниципальных институтов в Канаде. Имея иную политическую и юридическую сущность, муниципалитеты как публичные корпорации «не стыкуются» с системой государственной власти, олицетворяемой Короной. Поэтому, прежде чем специально регулировать местное самоуправление на конституционном уровне, необходимо определиться с тем, какую форму должны принять соответствующие институты. Необходимым, по всей видимости, является и пересмотр концепции «публичной власти» в сторону ее расширения.

Что касается регионального конституционного регулирования, то единственной провинцией, в которой присутствует собственный конституционный акт, является Британская Колумбия401. Однако и здесь регулирование местного самоуправления на конституционном уровне отсутствует. Предмет регулирования конституционного акта данной провинции не является столь обширным, как у федеральной конституции. В Конституционном акте установлены лишь правила организации и функционирования законодательной и исполнительной власти, и то не в полном объеме402.

До принятия Акта в 1996 году обсуждалась возможность включения в его текст Хартии прав местного самоуправления. Соответствующее предложение было внесено Союзом муниципалитетов Британской Колумбии в 1991 году403. Однако данная инициатива была отвергнута так же, как и предложения по внесению изменений в текст федеральной конституции.

Отсутствие прямого регулирования организации местного самоуправления в федеральной конституции, однако, не означает, что муниципальные институты изъяты из-под действия конституционных актов государства.

С учетом верховенства и высшей юридической силы положений канадской Конституции, в организации и осуществлении деятельности муниципальных корпораций, как провинции, так и сами муниципалитеты обязаны соблюдать конституционные нормы, в том числе в таких важнейших вопросах, как в определение компетенции местной власти и обеспечение реализации прав и свобод граждан на местном уровне.

В частности, исходя из трактовки конституционных положений в решениях судов, провинции не вправе делегировать муниципалитетам полномочия по вопросам исключительного ведения федерального центра (ст. 91 Конституционного акта 1867 г.), равно как и сам федеральный парламент не может делегировать такие полномочия, как провинциям, так и муниципалитетам404.

Вместе с тем, в рамках реализации собственных предметов ведения, федеральный центр, несмотря на отсутствие юрисдикции над муниципальными институтами, вправе предписывать муниципалитетам выполнение определенных требований, в том числе накладывать на них бюджетные обязательства. Ярким примером этого стала ситуация с принятием федерального статута о ювенальной юстиции, который такие обязательства предусматривал. В судебных решениях конституционность положений статута и соответствующих полномочий канадского парламента была подтверждена405.

Для Канады как государства с длительными демократическими традициями и борьбой за личные права и свободы важным вопросом является необходимость обеспечения баланса между эффективным функционированием публичной власти и управления и реализацией личных прав и свобод. В связи с этим, пределом муниципального регулирования будет также являться линия, за которой орган местного самоуправления либо должностное лицо, осуществляющие такое регулирование, могут необоснованно вторгаться в сферу частных интересов. В муниципально-правовой сфере в данном случае речь будет идти о соотношении содержания муниципальных правовых актов с положениями Канадской хартии прав и свобод, принятой в 1982 году и являющейся частью Конституции Канады.

Практика рассмотрения дел на соответствие муниципальных правовых актов Канадской хартии прав и свобод довольно разнообразна. Есть примеры, когда в некоторых сходных случаях, суды занимают противоположную позицию.

Так, например, в деле R. v. Guignard406, Верховный Суд Канады признал противоречащим Хартии муниципальный акт г. Сент-Гиацинт (Квебек), согласно которому запрещалось размещение рекламных плакатов и транспарантов за пределами индустриальной зоны города. Обратившийся с иском гражданин разместил на своем доме плакат с критикой в адрес страховой компании, власти города потребовали данный плакат демонтировать. Муниципальный акт, по мнению Суда, нарушил п. «b» ст. 2 Хартии («право на свободу слова и самовыражения»).

Однако, в деле Montreal (City) v. Quebec Inc.407, Верховный Суд признал не противоречащим Хартии муниципальный акт г. Монреаль, в соответствии с которым запрещалось несанкционированное вещание через динамики снаружи зданий. Представители осуществлявшего данное вещание развлекательного клуба настаивали на нарушении муниципальным актом права на свободу самовыражения. Однако Суд посчитал, что акт создавал разумное ограничение в целях защиты интересов граждан, снижая создающий дискомфорт уличный шум408.

Таким образом, конституционные принципы и нормы, несмотря на отсутствие специального регулирования института местного самоуправления Конституцией Канады, оказывают влияние на его функционирование. Вопрос же о конституционном признании местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти продолжает оставаться открытым.

3.3. Законодательное и подзаконное регулирование местного самоуправления в Канаде

Законодательное и подзаконное регулирование местного самоуправления является определяющим фактором его организации, очерчивания параметров его функционирования. Положения конституции, регулирующие местное самоуправление, даже такие относительно подробные, как, например, в России, все же не являются достаточными для формализации института местного самоуправления и полного определения состава и содержания муниципальных правоотношений. В Канаде же, где, как уже рассматривалось выше в настоящем исследовании, конституционное регулирование организации местного самоуправления неразвито, широко применяются законодательные и подзаконные инструменты для решения различных вопросов, связанных с местным самоуправлением.

Следует отметить, что отличия в англосаксонской правовой системе предопределяют и различия в системе законодательства Канады относительно стран континентального права, типах законодательных и подзаконных актов и порядке их принятия.

В Канаде наиболее важные вопросы регулируются законами (статутами), принимаемыми федеральным парламентом и законодательными органами провинций и территорий. Вместе с тем, довольно широкое распространение получило так называемое делегированное законодательство, то есть акты, принятые органами исполнительной власти, осуществляющими подобное регулирование в силу полученных от парламента полномочий. Такие акты, фактически, представляют собой аналог актов подзаконных. Право делегировать законодательные полномочия выводится из принципа парламентского верховенства, в силу которого парламент по своему усмотрению вправе делегировать полномочия другим органам409.

В литературе отмечается, что подобный механизм приводит к так называемому «новому деспотизму» исполнительной власти. Поскольку правительство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко может добиться от него полномочий на издание делегированных актов. Таким образом, именно правительство решает, какие акты ему провести через парламент, а какие принять самому410.

До середины XX века в Канаде продолжалась дискуссия относительно возможности существования в стране механизма делегированного законодательства как такового. Поскольку Канада являлась колонией Великобритании, то законодательная власть национального парламента проистекала из власти Короны и парламента Великобритании, таким образом, законодательные полномочия канадского парламента являлись делегированными. Дальнейшее же делегирование нарушало юридический принцип delegatus non potest delegare («делегируемый не может делегировать»).

Вместе с тем, начиная с принятия в 1931 году Вестминстерского статута (Statute of Westminster)411, предоставившего бывшему британскому доминиону полную юридическую автономию, законодательство Канады перестало находиться в иерархическом соподчинении общеимперского британского законодательства, а воля канадского парламента стала автономной от воли парламента Британии. Что касается власти Короны, то, как указывает канадский государствовед Р. Дик, в Канаде британский монарх воспринимается как монарх Канады, но не бывшей метрополии412. Таким образом, верховенство канадского парламента неоспоримо, что подтверждается современными конституционными актами государства413.

Поскольку законодательных актов (статутов), затрагивающих организацию и функционирование местного самоуправления, в рассматриваемом государстве присутствует большое количество, то имеет смысл классифицировать их по цели принятия и насыщенности муниципальными нормами. Исходя из этого, законы, регулирующие осуществление местного самоуправления в Канаде, могут быть поделены на три группы: базовые, специализированные и отраслевые414.

Необходимо также отметить, что в Канаде отсутствует четкое деление как статутов, так и делегированных актов на нормативные и ненормативные. Такая ситуация характерна не только для Канады, но и других стран англосаксонской правовой семьи. И органы государственной власти, и муниципальные органы могут принимать как публичные акты (распространяющие свое действие на неопределенный круг лиц), так и частные (содержащие определенные установления в отношении индивидуально-определенных лиц). И те, и другие считаются нормативными в том смысле, что они содержат обязательные правила поведения415.

3.3.1. Базовое законодательство

К базовым можно отнести законы, регулирующие широкий круг вопросов, связанных с местным самоуправлением. В Канаде, в отличие от России, комплексное законодательное регулирование местного самоуправления на федеральном уровне отсутствует. Следствием ограничения роли федерального центра в установлении общих принципов организации местного самоуправления стало отсутствие последних в поле федерального правового регулирования.

Следует, тем не менее, отметить, что данные ограничения изначально распространялись на регулирование организации местного самоуправления только в провинциях как самостоятельных субъектах федерации. До относительно недавнего времени федеральное правовое регулирование местного самоуправления все же имело место — в отношении территорий Канады (Нунавут, Юкон и Северо-Западные территории), статус провинций не имеющих.

Однако в настоящее время организация местного самоуправления во всех трех (после выделения Нунавута в 1999 году в качестве самостоятельной территориальной единицы) территориях Канады так же, как и в провинциях, регулируется региональными органами законодательной власти416.

Следует уточнить, что федеральное законодательное регулирование решения местных вопросов в провинциях и территориях Канады остается нетронутым в одном вопросе — статусе коренных малочисленных народов и их прав на самоуправление, однако, как уже отмечалось ранее, соответствующий институт к системе местного самоуправления в Канаде не относится.

Таким образом, региональный уровень правового регулирования местного самоуправления является наибольшим по объему и содержанию. При этом провинции по-разному подходят к решению данного вопроса. В большинстве провинций приняты и действуют базовые, комплексные законы (статуты), регулирующие различные аспекты создания и функционирования муниципальных образований и соответствующих органов власти.

Среди вопросов, регулируемых общими актами, можно выделить функциональные основы местного самоуправления, источники финансирования деятельности органов местного самоуправления, территориальные основы (включая порядок изменения границ муниципальных образований), организационные основы (формирование и состав муниципальных советов, выборы или назначение должностных лиц), правовые основы (система муниципальных правовых актов).

Консолидации соответствующего законодательства предшествовал период, в течение которого провинциальный законодатель пытался раздельно урегулировать положение муниципальных образований различных типов, что приводило к значительной асимметрии соответствующих статусов.

Данный тип законодательного регулирования продолжает оставаться характерным для территорий, в которых часть населения относится к группам национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, что приводит к необходимости раздельно регулировать формы и порядок осуществления местного самоуправления данными группами. Так, например, в Северо-Западных территориях выделяется шесть типов муниципалитетов, статус которых регулируется четырьмя отдельными базовыми законами провинции (Charter Communities Act, Hamlets Act, Tlicho Community Government Act, Cities, Town and Villages Act)417.

Раздельно регулируется статус отдельных типов муниципалитетови в ряде провинций (например, северные муниципалитеты в Саскачеване, специальные зоны в Альберте418 и т. д.)

В некоторых провинциях (в особенности, Квебеке) встречаются законы, регулирующие индивидуальный статус некоторых муниципальных территорий (это, как правило, крупные города, такие как Монреаль, Торонто и Ванкувер).

Исходя из юридической практики, индивидуальные статуты в отношении заданных объектов регулирования (конкретных муниципалитетов) обладают более высокой юридической силой по отношению к общему законодательству419, даже если в соответствующих статутах об этом прямо не говорится. Однако в некоторых общих статутах определяются правила соотношения положений базового законодательства и индивидуальных актов420.

При этом правовой статус муниципалитетов, имеющих индивидуальные акты, в большинстве случаев характеризуется наличием большего объема прав органов местного самоуправления. Так, например, согласно Хартии г. Ванкувера (Vancouver Charter)421, муниципалитет обладает возможностью осуществлять контроль над землеустройством, в то время как другим муниципалитетам данное полномочие базовыми законодательными актами провинции Британская Колумбия не передано422.

В 2002 году рабочей комиссией Федерации муниципалитетов Канады был даже разработан модельный проект городской хартии. Однако дискуссия о необходимости широкого принятия подобных хартий продолжается.

С одной стороны, в литературе отмечается, что хартии крупных городов позволяют лучше отражать особенности их статуса и закреплять дополнительные права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с потребностями развития городской инфраструктуры и усиливающейся ролью крупных городов в глобальной экономике423.

С другой стороны, как указывают канадские специалисты М. Вальверде и Р. Леви, само по себе наличие статута, посвященного правовому положению индивидуального муниципального образования, еще не делает данное образование «более автономным» от власти провинции или территории, чем иные муниципалитеты. Провинция (территория) может в любой момент изменить законодательство и лишить город дополнительных привилегий, закрепленных хартией424. Кроме того, повышенное внимание регионального законодателя к проблемам крупных муниципалитетов может привести к тому, что иные муниципальные образования будут находиться в ущемленном положении.

В этом отношении показательным является пример принятия в 2006 году Акта о статусе г. Торонто (City of Toronto Act425). Движение в поддержку принятия индивидуального статута об осуществлении местного самоуправления в Торонто было обусловлено сразу несколькими факторами.

Во-первых, в 1997 году было осуществлено слияние Торонто в его старых границах с несколькими окружавшими его муниципалитетами, входящими в агломерацию. Это привело к созданию крупнейшего по населению и инфраструктурной базе одноуровневого муниципалитета в Канаде. Во-вторых, в это же время правительство провинции Онтарио осуществило перераспределение вопросов местного значения, передав на реализацию муниципалитетам большой объем социальных, жилищных и транспортных вопросов, без существенного изменения налоговой и финансовой базы. В последующие годы данные изменения привели к серьезному бюджетному дефициту муниципалитетов верхнего уровня и крупных одноуровневых муниципальных образований (в том числе, Торонто)426.

Неудивительно, что с начала 2000-х годов между «мегагородом» и провинцией начало нарастать напряжение. Появились различные предложения по изменению статуса Торонто, вплоть до его отделения в самостоятельную провинцию. Среди предложений также озвучивалась идея о создании городских муниципалитетов с особым автономным статусом на основе принятия специальных документов, хартий (charter cities)427. Таким образом, принятие хартии считалось инструментом получения большей автономии муниципалитета от власти провинции.

В этих условиях провинция была вынуждена пойти на определенные уступки. В 2004 году была создана двухсторонняя комиссия по разработке нового базового закона о статусе Торонто, который бы заменил собой носивший технический характер статут о создании муниципалитета и установлении его границ (City of Toronto Act 1997428) и вывел статус города из под положений Муниципального Акта Онтарио (Ontario Municipal Act), распространявшего свое действие на все муниципалитеты провинции.

Новый закон (City of Toronto Act) был принят 12 июня 2006 г. Он предусматривал существенное расширение полномочий муниципалитета Торонто, установление правила о возможности оказания муниципальными органами и учреждениями населению любых дополнительных услуг, которые органы сочтут необходимыми. Вдобавок к этому, город получил право на дополнительные отчисления от налогов в свой бюджет. Соответствующие поправки в базовый закон о местном самоуправлении — Муниципальный Акт Онтарио, вступили в силу в январе 2007 г.

Тем не менее, оценка роли данного статута в достижении изначально заявленной цели — максимальной автономизации статуса крупнейшего мегаполиса Канады — остается смешанной. Так, например, по мнению канадского эксперта Л. Сильва, «трансформация Торонто в «город с хартией» никаким образом не влияет на изменение его правового статуса. Город продолжает оставаться корпорацией, созданной в соответствии с провинциальным статутом… В любое время статус города может быть вновь изменен, а широкие полномочия органов его власти могут быть урезаны провинциальным парламентом»429.

Кроме того, критики подхода к специализированному регулированию статуса крупных городов указывают на то, что в отличие от города Торонто, никаких дополнительных фискальных инструментов иные муниципальные образования не получили430. Поэтому проблема бюджетного дефицита, которая стала предпосылкой «автономизации» Торонто, в отношении других муниципалитетов решена не была.

Анализ базового законодательства о местном самоуправлении в провинциях и территориях Канады позволяет отметить начавшуюся в 1990-х годах устойчивую тенденцию его обновления. Можно предположить, что данный процесс был вызван как усиливающимися требованиями о повышении автономии муниципалитетов со стороны органов местного самоуправления, особенно в набирающих экономическое и финансовое влияние урбанизированных районах Канады, так и позицией судебных органов, в особенности Верховного Cуда Канады, своими решениями поддерживающих наметившийся процесс.

Соответствующие изменения являются также ответом на такие проблемы, как рост численности городского населения в условиях урбанизации, фактическое расширение круга и усложнение содержания вопросов, требующих решения на местном уровне. В этих условиях провинции и территории «вынуждены» принимать новые правила игры, и подстраивать базовое законодательство под новые реалии и требования времени.

Примером одного из наиболее крупных базовых актов, посвященных местному самоуправлению, является Муниципальный Акт Онтарио (Municipal Act431), принятый в 2001 году и существенно отредактированный в 2006 г. Принятие данного закона было обусловлено вышеуказанными процессами повышения роли муниципалитетов в сфере публичного управления. Акт также был призван консолидировать ряд отдельных документов, принимавшихся в дополнение к его предшественнику, Муниципальному Акту 1990 г.

Муниципальный Акт является примером наиболее централизованного подхода к регулированию муниципальных правоотношений. Исходя из формулировок, закрепленных в Акте, данная в нем трактовка юридических терминов применительно к системе местного самоуправления распространяется на любое действующее законодательство, затрагивающее муниципальные вопросы, если, исходя из контекста, не требуется иное (ч. 4 ст. 1).

Принципиально новые положения статута включают в себя определение целей местного самоуправления, установление механизма проведения консультаций между муниципалитетами и провинцией, внедрение статуса natural person в отношении муниципалитетов, а также более четкое разделение вопросов местного значения между муниципалитетами разных уровней (с установлением широких полномочий для их реализации)432.

Муниципальный Акт 2001 г. дает более четкую характеристику системы муниципальных образований, указывая на наличие муниципалитетов нижнего уровня (lower-tier), верхнего (upper-tier) и одноуровневых муниципальных образований (single-tier). Данная система схожа с системой, предусмотренной в России ФЗ № 131, где городские и сельские поселения объединяются в районы, в то время как крупные поселения — городские округа в состав районов не входят.

Отличительной особенностью нового Акта стало также внедрение обязательных консультаций органов государственной власти провинции с муниципалитетами по решению всех вопросов, затрагивающих их интересы. Данные положения были, по всей видимости, заимствованы из законодательства таких провинций как Британская Колумбия и Новая Шотландия, где соответствующие консультации предусматриваются в случае внесения изменений в законодательство о местном самоуправлении433.

Другим подходом к базовому регулированию местного самоуправления можно считать наличие двух соответствующих актов в провинции Британская Колумбия.

Так, в 2004 году в провинции была принята Хартия общин Британской Колумбии (Community Charter)434. Хартия дополнила и частично заменила действовавший в период с 1997 по 2004 г. Акт о местном самоуправлении (Local Government Act).

Хартия общин не дает определения местного самоуправления, однако в ст. 6 документа содержится определение «муниципального образования». Согласно Хартии, под муниципальным образованием понимается «корпорация граждан на территории», что соответствует корпоративному подходу к определению статуса муниципалитета, рассмотренному в предыдущих главах настоящего исследования.

Статья 8 Хартии содержит подробную информацию о вопросах местного значения, которые решаются в пределах муниципального образования. Помимо списочно определяемых вопросов, в ч. 2 рассматриваемой статьи устанавливается общее правило: «Муниципалитет может оказывать любые услуги, которые его совет сочтет необходимыми». Кажущаяся свобода органов местного самоуправления подкрепляется наделением муниципалитетов статусом natural person (ч. 1 ст. 8 Хартии). Указанные положения, казалось бы, делают Хартию примером базового закона о местном самоуправлении «нового поколения».

Следует, однако, отметить, что эта свобода в действительности является только кажущейся. Реализация органами местного самоуправления своих полномочий находится под пристальным контролем должностных лиц профильных министерств провинции. Согласно ч. 4 ст. 9 Хартии, ответственный министр обладает правом определять конкретные полномочия органов местного самоуправления в части решения закрепляемых за ними вопросов местного значения, а также прямо запрещать осуществление каких-либо отдельных полномочий. Правомочия министра реализуются через нормативно-правовое регулирование, либо в порядке заключения договоров с муниципалитетами. Таким образом, Хартия отражает уже рассмотренные в настоящем исследовании противоречия статуса муниципалитетов в Канаде.

Хартия общин, помимо функциональных основ местного самоуправления, также регулирует отдельные вопросы избирательного процесса на местном уровне, участие населения в решении вопросов местного значения, организационные, процедурные и финансовые вопросы деятельности муниципальной власти.

Акт о местном самоуправлении Британской Колумбии435, в свою очередь, не только не был окончательно отменен, но и получил в 2015 году новую редакцию. Указанный статут регулирует территориальную организацию местного самоуправления, избирательный процесс на местном уровне, особенности организации и функционирования региональных округов и округов обслуживания как особых квазимуниципальных единиц, инструменты правового регулирования на местном уровне, вопросы обжалования действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления.

Оба статута делают многочисленные отсылки к текстам друг друга, при этом в целом ряде случаев отдельные, частные вопросы регулируются одним из актов, при наличии более объемного комплекса норм по соответствующей тематике в другом. Так, например, хотя вопросы реорганизации муниципалитетов регулируются Актом о местном самоуправлении (Часть 2 Акта), Хартия общин содержит вполне конкретное правило, действующее при объединении муниципалитетов — запрет на соответствующее слияние при отсутствии согласия граждан, выраженного в форме голосования (ст. 279 Хартии).

С учетом «высоких» целей принятия Хартии, нашедших отражение в ст. 3 («обеспечение муниципалитетов и их советов… полномочиями, необходимыми для адресации текущих и будущих потребностей общин, … наделение гибкостью в определении публичных интересов и обеспечению нужд общин») понятен смысл ее принятия в 2004 году, на волне обновления и демократизации законодательства. Однако сохранение двух базовых актов, регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений представляется не вполне оправданным436. При этом в провинции сохраняется и индивидуализированный подход к регулированию отдельных (не только городских) муниципалитетов437.

Довольно громоздкой, на первый взгляд, представляется модель комплексного законодательного регулирования местного самоуправления в провинции Квебек. Не говоря о значительном круге вопросов, освещаемых специализированными статутами, а также большом количестве индивидуальных хартий муниципалитетов, базовое законодательство здесь дифференцируется на три группы: 1) законодательство, регулирующее статус муниципалитетов, за исключением городов и таунов (Municipal Code of Québec438); 2) законодательство, регулирующее статус городов (Cities And Towns Act439); 3) законодательство, регулирующее статус муниципалитетов отдельных групп коренного населения440.

Представляется, однако, что такой подход обусловлен необходимостью дифференциации правового регулирования муниципальных единиц с учетом географических, экономических, социальных и иных факторов, влияющих на функционирование института местного самоуправления в разных частях крупной провинции.

С учетом различий, как между субъектами Канады, так и территориями в их границах, комплексное регулирование местного самоуправления на региональном уровне позволяет наиболее полно учесть соответствующую специфику.

Вместе с тем, канадский опыт показывает, что в отличие от раздельного статутного регулирования некоторых типов муниципалитетов, индивидуализация муниципально-правового статуса отдельной территории ведет к излишней дифференциации правового положения муниципалитетов, нарушению единства подходов к реализации местного самоуправления в границах субъекта, не всегда, при этом, достигая и желаемого результата в оптимизации статуса выделяемой территории. В связи с этим, подобный опыт нуждается в переосмыслении и корректировке, но вряд ли заимствовании.

Подводя итог анализу базового законодательства о местном самоуправлении в Канаде, следует также сделать вывод о достаточной его развитости и объемном круге вопросов, регулируемых в соответствующих нормативно-правовых актах. Причем общей тенденцией с начала 2000-х годов в провинциях Канады было обновление законодательной базы, более тщательное регулирование различных вопросов «технического» характера, касающихся организационных, функциональных и иных основ местного самоуправления. Базовое законодательство о местном самоуправлении перестает быть рамочным, усложняется и расширяется, что отражает как усложняющиеся задачи и условия осуществления местного самоуправления, так и общую динамику повышения роли статутного регулирования в рамках англосаксонской системы права.

3.3.2. Специализированное и отраслевое законодательство

Ко второй группе законодательных актов, являющихся источниками муниципальных правовых норм в Канаде, можно отнести специализированные законы. Такие документы посвящены отдельным сторонам организации и функционирования системы местного самоуправления.

В Канаде специализированные законы в сфере местного самоуправления, равно как и базовые, принимаются на уровне провинций и территорий. Такие законы продолжают либо расширяют правовое регулирование местного самоуправления, определяемое базовыми статутами.

Согласно судебной практике Канады, специализированные статуты, принятые по вопросам организации и осуществления местного самоуправления, в случае противоречия базовым актам, обладают по отношению к последним более высокой юридической силой. Так, в деле Re Strachan and Melfort441 суд в провинции Саскачеван отказал собственникам земельных участков в праве на жалобу против проведения муниципалитетом работ по благоустройству, ссылаясь на ограничение такого права в специализированном статуте о муниципальном благоустройстве, несмотря на наличие общего права на обращение (жалобу) в базовом законодательстве о местном самоуправлении442. С другой стороны, ограничения или иные конкретные условия, определяемые специализированным статутом и перекрывающие положения базового законодательства, должны быть четко текстуально выражены443.

Несмотря на различия в правовом регулировании местного самоуправления в провинциях и территориях Канады, их в целом объединяет общий подход в отношении состава и содержания специализированного законодательства. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть соответствующее законодательство на примере одной из провинций — Онтарио, где оно считается наиболее развитым.

Следует отметить, что в Канаде к специализированным законам относятся, прежде всего, акты, посредством которых в провинциях и территориях создаются специализированные советы, комиссии, либо иные органы с квазисудебными функциями. В задачи таких органов входит контроль над решением органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также согласование капитальных расходов, муниципальных займов, утверждение территориальных схем и генеральных планов муниципалитетов, согласование принятия муниципальных правовых актов по некоторым направлениям. В провинции Онтарио к таким статутам относится Акт о Муниципальной комиссии Онтарио (Ontario Municipal Board Act)444.

Отдельную группу специализированных законов составляют статуты, посвященные финансово-экономическим основам местного самоуправления.

Одним из наиболее важных статутов в этой сфере является Акт о муниципальных процедурах (Municipal Affairs Act445). Несмотря на довольно пространное наименование закона, он посвящен регулированию вполне конкретных вопросов: бюджетный процесс в муниципальных образованиях, сбор статистических показателей, финансовый аудит муниципальных образований со стороны провинций, а также вмешательство со стороны провинции в случае возникновения задолженности муниципалитета, которую тот не в состоянии погасить собственными финансовыми ресурсами. Обратиться с инициативой о вмешательстве может либо совет муниципалитета, либо кредиторы, задолженность перед которыми в структуре общей задолженности муниципалитета составляет не менее 20 процентов. Само вмешательство осуществляется Муниципальной комиссией Онтарио.

В структуре доходов муниципальных образований Канады большую часть занимают налоговые доходы, в основном это сборы от налога на недвижимое имущество. В связи с этим, одним из направлений законотворческой деятельности канадских провинций и территорий является принятие законов, устанавливающих правила оценки недвижимости с целью исчисления базы для сбора соответствующего налога. В Онтарио принят Акт о муниципальной корпорации по оценке имущества (Municipal Property Assessment Corporation Act446). Данный статут устанавливает полномочия специализированного органа, выполняющего функции по оценке недвижимого имущества для целей муниципального налогообложения. Корпорация формируется при участии всех муниципалитетов, обладающих правом сбора соответствующего налога на своей территории. В состав правления корпорации входят также представители провинции и налогоплательщиков.

Другими законодательными актами, регулирующими отношения, связанные с уплатой муниципальных налогов, являются Акт об экстерриториальности муниципального налогообложения (Municipal Extra-Territorial Tax Act447), а также Акт о содействии муниципальному налогообложению (Municipal Tax Assistance Act448).

Первый статут регулирует налоговые правоотношения в случаях, когда одни муниципалитеты несут значительные расходы по предоставлению публичных услуг местным жителям, в то время как указанные граждане трудятся на предприятиях, расположенных за пределами муниципалитета. В этом случае вышеуказанные муниципалитеты получают право облагать налогом на недвижимость соответствующие предприятия. Право определения налоговой базы в подобных случаях принадлежит министру провинции по муниципальным вопросам и жилищной политике.

Второй статут устанавливает порядок уплаты органами государственной власти провинций в муниципальную казну имущественного налога, взимаемого с объектов, находящихся в собственности провинции.

Специализированные законы также дополнительно регулируют организационные основы местного самоуправления.

В ряде провинций принято специальное избирательное законодательство449, касающееся порядка проведения муниципальных выборов. В Онтарио действует подробный и объемный Акт о выборах в органы местного самоуправления (Municipal Elections Act450).

В отличие от России, где действует специализированное законодательство, посвященное регулированию муниципальной службы, в Канаде такое законодательство отсутствует, поскольку отсутствует и самостоятельный институт муниципальной службы. Вместе с тем, дополнительные права и обязанности служащих органов местного самоуправления в законодательстве все же закрепляются. Например, базовый закон о местном самоуправлении в Онтарио, Муниципальный Акт, в части VI регулирует вопросы профессио­нального страхования здоровья служащих муниципалитетов. Что касается специализированных актов, то целых два закона регулируют вопросы, связанные с пенсионным обеспечением сотрудников муниципальных органов.

Так, Актом о системе пенсионного страхования служащих муниципалитетов Онтарио (Ontario Municipal Employees Retirement System Act451) создается соответствующий фонд, дающий право на получение дополнительных пенсионных выплат служащим, вышедшим на пенсию по старости. Актом о мониторин гесистемы пенсионного страхования служащих муниципалитетов Онтарио (Ontario Municipal Employees Retirement System Review Act452) устанавливается порядок контроля со стороны Министерства по муниципальным вопросам и жилищной политике за реализацией программы пенсионного страхования и работой фонда.

Еще одним направлением специализированного законодательного регулирования местного самоуправления со стороны провинций и территорий является издание законов, регулирующих применение муниципальных правовых актов и механизмы исполнения решений органов местного самоуправления.

В Онтарио данные вопросы регулируются базовым законодательством (ч. XIV Муниципального Акта Онтарио). Однако, например, в провинции Британская Колумбия принят Акт об исполнении уведомлений о нарушении муниципальных правовых актов (Local Government Bylaw Notice Enforcement Act453). Данный закон устанавливает процессуальные основы применения ответственности за нарушение муниципальных правовых актов; закрепляет формы уведомлений (bylaw notice), которые направляются гражданам и организациям; закрепляет права и обязанности должностных лиц, вовлеченных в соответствующие правоприменительные процедуры.

В Онтарио принят специализированный закон об обеспечении на уровне местного самоуправления свободы информации и защиты частной жизни (Municipal Freedom of Information and Protection of Privacy Act454). Закон регулирует предоставление информации органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями, а также устанавливает ограничения на доступ к информации, связанные с реализацией права на частную жизнь и защиту персональных данных. Примечательно, что те же вопросы, но уже связанные с деятельностью органов государственной власти и учреждений провинции, регулируются отдельным актом (Freedom of Information and Protection of Privacy Act)455.

Акт о муниципальной франшизе (Municipal Franchises Act)456 предусматривает порядок предоставления разрешений поставщикам природного газа для обеспечения природным газом объектов в пределах муниципального образования. Правом предоставления разрешений наделяется совет муниципалитета. При этом устанавливается требование о получении специального согласования в Энергетической комиссии Онтарио и определяются основания установления временных и процедурных ограничений на выдачу разрешений муниципальными правовыми актами.

В соответствии с Актом о передаче водоочистных и сточных сооружений муниципалитетам (Municipal Waterand Sewage Transfer Act457), распоряжением Министерства окружающей среды (Ministry of Environment) органам местного самоуправления могут передаваться в распоряжение либо собственность соответствующие объекты, находящиеся в ведении Агентства по очистке вод (Ontario Clean Water Agency).

Таким образом, предмет регулирования специализированного законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов Канады является крайне широким, от общих вопросов налогообложения, бюджетного процесса, оценки имущества в муниципальных образованиях, до особенностей природопользования в муниципалитетах и соответствующих полномочий органов местного самоуправления.

Исходя из того, что, как рассматривалось выше, в Канаде как государстве, относящемся к англосаксонской правовой системе, отсутствует четкое разделение между нормативными и ненормативными актами, распространены также специализированные статуты, носящие частный характер, то есть нацеленные на решение индивидуальных задач и проблем муниципального управления на соответствующих территориях.

К таким частным статутам в сфере местного самоуправления Й. Роджерс относит, например, индивидуальные акты об инкорпорации муниципалитетов (incorporating statutes), накладывающие санкции на муниципальные органы или должностные лица (penal statutes), предусматривающие особые привилегии на местном уровне частным лицам и компаниям (statutes creating privileges), ратифицирующие соглашения (statutes referring to agreements), подтверждающие действие муниципальных актов (validating statutes)458.

К третьей группе законодательных актов, регулирующих осуществление местного самоуправления, относятся отраслевые законы. Они не имеют своей целью непосредственное регулирование муниципальных правоотношений, однако в них могут содержаться положения об определенных правах и обязанностях органов местного самоуправления. В Канаде, как на федеральном, так и региональном уровне присутствует большое количество отраслевых законов, так или иначе затрагивающих интересы местного самоуправления.

В большинстве провинций приняты законы, посвященные землеустройству, градостроительной политике и планированию. Данные статуты регулируют отношения, связанные с принятием муниципалитетами решений по территориальному планированию, разработке схем территориального планирования и генеральных планов на уровне провинции и муниципалитета, а также формы правовой и организационной помощи муниципальным образованиям со стороны провинций в вышеуказанной сфере. В провинции Онтарио таким статутом является Акт о территориальном планировании (The Planning Act459).

Большое количество отраслевых законов в той или иной мере затрагивает функциональные основы местного самоуправления, конкретизируя процедуры реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Так, например, Акт об линейных ограждениях (Line Fences Act460) провинции Онтарио определяет полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере осуществления муниципального контроля над установкой частными собственниками земельных участков ограждений, а также порядок разрешения споров по связанным вопросам.

Акт об органах охраны водных ресурсов (Conservation Authorities Act461) в провинции Онтарио отводит муниципалитетам большую роль в создании и обеспечении функционирования соответствующих органов. Муниципалитеты получают возможность формировать общие органы охраны водных ресурсов в пределах территорий водоразделов, в которых они располагаются.

Обширный список отраслевого регионального законодательства с включением блоков муниципальных норм можно продолжать довольно долго. Существенной проблемой, однако, может являться потенциальное противоречие отраслевых статутов в регулировании деятельности муниципалитетов, как друг другу, так и базовому законодательству о местном самоуправлении.

В разрешении коллизий между соответствующими актами немаловажное значение имеет определение того, какой из актов будет носить конкретный, а какой более общий характер. При этом, исходя из судебной практики Канады, положения первого будут иметь приоритет. Так, например, в деле Union Gas Ltd. v. Dawn462, вышеупомянутый Акт о территориальном планировании был признан общим по отношению к Акту об Энергетической комиссии Онтарио (Ontario Energy Board Act463), которая получила исключительное право определять расположение газопроводов на территории муниципальных образований.

Канадскими судами не раз подчеркивалось, что новый конкретизирующий статут перекрывает соответствующие положения общего статута, однако обратное возможно лишь в случае прямого указания на отмену положений конкретизирующего статута общим464.

В случае же конфликта норм отраслевого статута и базового (либо специализированного) законодательства о местном самоуправлении, исходя из судебной практики, применительно к муниципальным правоотношениям превалируют положения последнего.

Например, в деле Melancon v. Grand’Mere465 некоторые положения, касающиеся процедуры привлечения органами местного самоуправления лиц к ответственности за совершение дорожных правонарушений, определяемые базовым законодательством о муниципалитетах в Квебеке, были признаны перекрывающими положения законодательства о дорожном движении. Равным образом, как указывается в литературе, нормы об оспаривании муниципальных актов, определяемые законодательством о местном самоуправлении, перекрывают действие норм законодательства об оспаривании нормативных правовых актов466.

Исходя из этого, логично предположить, что основы компетенции муниципалитетов будут определяться, прежде всего, законодательством о местном самоуправлении, поскольку именно оно определяет содержание правового статуса муниципалитета как статутной корпорации. Это, вместе с тем, не лимитирует возможность установления дополнительных полномочий муниципалитетов в отраслевом законодательстве.

Однако и в отсутствие прямого противоречия, отраслевое законодательство, расширяя компетенцию муниципалитетов, очерчиваемую базовым статутом, может вносить свои коррективы в конечную цель соответствующего регулирования. Канадские суды, соответственно, при определении содержания компетенции муниципалитетов практикуют выявление указанной цели, сопоставляя нормы о схожих полномочиях муниципалитетов, определяемых разными статутами. Процедура такого сопоставления получила наименование «рассмотрение in pari materia»467.

Федеральное отраслевое законодательство также может оказывать воздействие на муниципальные правоотношения. Отсутствие вовлеченности федерального центра в процесс прямого регулирования организации местного самоуправления компенсируется растущим объемом регулирования различных форм взаимодействия и сотрудничества между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Так, например, в 2002 году был принят федеральный Акт о фонде стратегической инфраструктуры (Canada Strategic Infrastructure Fund Act468), согласно которому федеральный центр может осуществлять финансирование инфраструктурных проектов, в том числе реализуемых муниципальными органами (ч. 3 ст. 3).

Политика федерального центра в Канаде, казалось бы, приносит пользу муниципалитетам, поскольку позволяет увеличивать их финансовую обеспеченность и решать проблемы по ряду преимущественно хозяйственных направлений.

Однако в аналитической литературе нередко можно встретить и критику, связанную не только с тревогой органов государственной власти провинций и территорий, опасающихся вмешательства федерального центра в их конституционные полномочия, но и с оценкой влияния ряда законодательных решений федерального уровня на рост функциональной нагрузки и эффективность местного самоуправления.

Так, например, к полномочиям федерального центра относится иммиграционная политика. В соответствии с федеральным Актом об иммиграции и защите беженцев (Immigration and Refugee Protection Act469), правительство Канады определяет иммиграционную политику и квоты количества иммигрантов. Данное количество неуклонно растет, что оказывает серьезное влияние на крупнейшие города страны — Торонто, Монреаль, Ванкувер и т. д. Решать же различные связанные социальные проблемы, а также поддерживать уровень необходимой инфраструктуры для увеличивающегося количества жителей городов должны соответствующие органы местного самоуправления.

Еще один пример: в соответствии с федеральным статутом о налоге на доходы (Income Tax Act470), льготу по налогу на доходы получают юридические лица, предусматривающие устройство парковок для работников при строительстве собственных офисов. Как отмечает У. Янг, данная федеральная мера привела к повышению загазованности городских улиц, поскольку поощряет использование индивидуального транспорта471, с последствиями которой вынуждены бороться муниципальные органы.

Безотносительно определения положительной или отрицательной роли федерального правового регулирования местного самоуправления в Канаде прослеживается общая тенденция к его усилению. Возникает вопрос: почему это происходит?

Следует полагать, что причина заключается не в слабости регулирования соответствующих вопросов на уровне провинций Канады. В отличие от России, где усиление регулятивной роли федерального центра в ходе муниципальной реформы 2003–2006 годов было отчасти обусловлено инертностью ряда субъектов РФ, создавших слабую нормативно-правовую базу для развития местного самоуправления, либо, по ряду причин, вообще не обеспечивших его реализацию в пределах своей территории, в Канаде, где муниципальные образования изначально являлись «креатурами» провинций, субъекты федерации были и остаются весьма активны в муниципально-правовой сфере.

Вместе с тем, усиливающаяся централизация финансовой системы страны, увеличение количества социальных и экономических вопросов, нуждающихся в общегосударственном регулировании (иммиграция, борьба с бедностью, развитие инфраструктуры) ведут к все большему вовлечению федеральных органов власти Канады в регулирование местных вопросов.

Представляется, тем не менее, что как специализированное, так и отраслевое законодательное регулирование местного самоуправления должно быть четко сбалансированно для исключения неоправданного расширения обязательств муниципалитетов и учета их интересов при реализации как федеральной, так и региональной государственной политики. Для достижения этой цели в Канаде требуется серьезная и слаженная работа законодателей всех уровней.

3.3.3. Подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти как источники правового регулирования местного самоуправления в Канаде

Механизм подзаконного правового регулирования в Канаде, как стране англосаксонской правовой семьи, отличается от соответствующего в странах романо-германского права, в том числе России.

Согласно доктрине верховенства парламента и неделимости законодательной власти, данный орган обладает первичным правом осуществлять нормативно-правовое регулирование472. При этом, однако, парламент может делегировать отдельные законодательные (нормотворческие) полномочия (statutory powers) другим органам государственной власти.

Принимаемые на основе данного механизма регулятивные акты, хотя они и близки по природе к подзаконным актам в «романо-германском понимании», представляют собой особую форму делегированного законодательства. Без получения специальных на то прав, органы исполнительной власти не имеют возможности издавать собственные акты во исполнение закона.

Как отмечает С. В. Кабышев, акты делегированного законодательства не следует путать с актами регламентарного законотворчества, которое не требует поручения парламента, а осуществляется на основе имеющихся конституционных положений. К соответствующим актам относятся так называемые «приказы в Совете» (приказы генерал-губернатора как представителя Короны). В Канаде, однако, по свидетельству автора, такой практики сейчас нет473.

Орган государственной власти может принять акт делегированного законодательства на основании специальных полномочий, полученных от законодательного органа. В статутах законодательных органов, также могут быть указаны отдельные основания принятия государственными органами разъясняющих, детализирующих и иных нормативных актов474. Соответствующие статуты, в отношении последних именуются enabling statutes («дозволяющие регулирование»)475.

На федеральном уровне инструментарий делегированного законодательства (statutory instruments) определяется специальным актом парламента (Statutory Instruments Act476), подобные акты приняты и в субъектах Канады477.

В Канаде, реципировавшей механизм подзаконного регулирования от Англии, так же, как и в бывшей метрополии, широко распространенной является практика наделения полномочиями по нормативно-правовому регулированию как органов государственной власти, так и отдельных должностных лиц (министров, председателей специализированных комиссий и т. д.). В реализации соответствующих полномочий, властными субъектами издаются подзаконные акты в форме директив, правил, приказов и иных актов (regulations, rules, orders or by-laws)478.

В провинции Онтарио, например, соответствующий правовой механизм применительно к местному самоуправлению определяется базовым законом о местном самоуправлении — Муниципальным Актом. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Акта, полномочия органов местного самоуправления могут реализовываться в порядке, предусмотренном дополнительными правилами органов государственной власти в отношении их процедуры, а также с соблюдением вводимых дополнительно ограничений, согласований и запретов, определяемых для каждой сферы полномочий раздельно.

Анализ Муниципального Акта позволяет выделить более тридцати сфер, в пределах которых правительство Онтарио либо отдельные министерства и ведомства вправе осуществлять правовое регулирование. При этом общепринятой считается практика, при которой нормативное регулирование со стороны провинции становится обязательной составляющей процесса муниципального управления.

В качестве примера можно привести регулирование полномочий муниципалитетов по созданию платных автомобильных дорог. Соответствующие полномочия содержатся в ч. 1 ст. 40 Акта. Однако уже ч. 2 ст. 40 определяет, что муниципалитет не может вводить в эксплуатацию автомагистраль в качестве платной, пока соответствующим органом исполнительной власти не принята специальная директива (regulation).

Далее, ч. 3. ст. 40 определяет перечень вопросов, по которым исполнительный орган имеет право принимать директивы. В частности, в отношении создания и функционирования платных автодорог исполнительным органом могут быть приняты директивы по семи вопросам, включая критерии, при наличии которых муниципалитет может создавать платные дороги; порядок согласования строительства такой дороги с заинтересованными сторонами; ограничение полномочий муниципалитета в отношении создания платных автодорог и управления ими; определение порядка создания платной автодороги и запуска ее в эксплуатацию и т. д.

Как и в России, подзаконное правовое регулирование организации и функционирования института местного самоуправления осуществляется не только правительствами провинций и территорий, либо профильными министерствами по делам местного самоуправления, но различными отраслевыми органами государственной власти.

Так, по свидетельству Р. Биша и Э. Клеменса, хотя в провинции Британская Колумбия профильный государственный орган — Министерство общественного развития — и отвечает за осуществление государственной политики в сфере местного самоуправления по более чем девяти направлениям, львиную долю директив и приказов, затрагивающих интересы и функции органов местного самоуправления издают отраслевые ведомства — в сферах публичного образования, экологии, транспорта, финансов, здравоохранения, труда, обеспечения правопорядка479.

Некоторые важные вопросы организации муниципального управления регулируются делегированными актами непосредственно. Так, например, в соответствии с положениями Директивы о муниципальном долге в Британской Колумбии (Municipal Liabilities Regulation480), средства на обслуживание соответствующего долга не могут превышать двадцати пяти процентов годового дохода муниципалитета за предшествующий год. Такое же правило содержит и Директива о пределах долга муниципалитетов (Debt Limit Regulation481) провинции Альберта.

Подзаконное правовое регулирование местного самоуправления в Канаде, безусловно, является важной составляющей правовых основ местного самоуправления. Подзаконное регулирование позволяет быстро реагировать на изменение условий функционирования местного самоуправления, устранять негативные моменты и обеспечивать устойчивое развитие данного института482. Вместе с тем, с учетом рестриктивного подхода к компетенции и в целом статусу муниципалитетов нельзя не отметить «заурегулированность» местного самоуправления актами органов власти провинций и территорий.

3.3.4. Муниципальные правовые акты в Канаде

Муниципальные правовые акты занимают важную нишу в иерархии нормативно-правового регулирования местного самоуправления. Данные документы выполняют двойную роль.

Во-первых, они определяют реализацию закрепленных в законодательстве и иных актах вышестоящего уровня основ местного самоуправления применительно к конкретным муниципалитетам, способствуют гармонизации и соотнесению общих, обезличенных законодательных положений специфике и индивидуальным характеристикам муниципальных образований.

Во-вторых, соответствующие акты являются своего рода инструментами в руках должностных лиц и органов местного самоуправления, с помощью которых они обеспечивают решение вопросов местного значения.

В большинстве государств муниципальные правовые акты относятся к подзаконным актам. Однако в Канаде правовая природа муниципального правового акта представляется более сложной. Это вызвано, прежде всего, тем обстоятельством, что в Канаде, как и в большинстве стран англосаксонской системы права, правовое разграничение понятий «закон» и «подзаконный акт» отсутствует.

В отличие от России, где определение муниципального правового акта дано в федеральном законодательстве, в Канаде соответствующей общефедеральной дефиниции нет. Вместе с тем, порядок принятия и пределы регулирования муниципальных правовых актов довольно подробно определяются законодательством большинства субъектов федерации.

Основной термин, используемый в Канаде в отношении муниципальных правовых актов, bylaw или by-law (дословно «местный закон»), заимствован из английской юридической практики. Согласно определению, приводимому в специализированном этимологическом словаре American Heritage Dictionary, bylaw является объединением древнескандинавского слова by, означающего «город» или «деревня» и до сих пор встречающегося в географических названиях населенных пунктов в Норвегии, Дании, Швеции, и Англии, пережившей в начале Средних веков вторжение скандинавов, а также law, что означает «закон»483.

В связи с этим применение термина bylaw в муниципальной практике стран англосаксонской правовой системы (в том числе канадской) более оправдано, нежели чем его употребление в частном праве, в отношении локальных регулятивных актов организаций.

В российской юридической литературе встречается характеристика муниципальных правовых актов в странах англосаксонской правовой семьи как автономного законодательства, издаваемого местными органами как представителями особого рода корпораций. Такие акты распространяются на членов корпорации, но могут касаться и более широкого круга лиц484.

Такое определение муниципальных актов в отношении Канады представляется неоправданным, поскольку, хотя муниципалитеты там также имеют статус муниципальных корпораций, но фактически являются и свое­образным уровнем публичной власти, что, как уже говорилось выше, подтверждается решениями судов485.

Муниципальные правовые акты в Канаде, таким образом, представляют собой скорее одну из форм делегированного законодательства, поскольку право нормативного регулирования (statutory powers) общественных отношений муниципалитеты получают от законодательных органов провинций. Отличие муниципального акта от статута заключается в расширенных основаниях его пересмотра, территориальной ограниченности его действия, принятия его органами, находящимися в субординационном положении по отношению к законодательным органам486.

Определение муниципальных актов в Канаде в качестве формы законодательства имеет важное последствие, серьезным образом дифференцирующее их правовую природу от природы соответствующих российских актов. Законотворческую деятельность на местном уровне в Канаде вправе осуществлять органы местного самоуправления и должностные лица, но не население. Таким образом, решения, принятые в форме непосредственной демократии, могут обязывать органы местного самоуправления принять муниципальные правовые акты с требуемым наполнением, но сами они статуса муниципальных актов не имеют.

Помимо bylaw («местного закона»), к муниципальным правовым актам в Канаде относится resolution («резолюция»). В базовом законодательстве о местном самоуправлении большинства провинций и территорий не содержится четкого разграничения двух данных видов муниципальных правовых актов, хотя очевидно преимущественное положение «местного закона» перед «резолюцией».

Так, например, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Муниципального Акта Онтарио, «муниципальная власть…должна осуществляться посредством принятия местных законов (bylaw), если муниципалитет прямо не наделен иным правом».

Акт о местном самоуправлении провинции Альберта дает более подробное разъяснение: «муниципальный совет может действовать посредством принятия местного закона либо резолюции… Там, где муниципальный совет имеет право принимать лишь местный закон, он действует посредством принятия местного закона... Там, где предусматривается принятие резолюции, либо отсутствует соответствующее указание… возможно принятие местного закона либо резолюции» (ст. 180).

Анализ правотворческой практики муниципалитетов, а также методических материалов органов государственной власти провинций и территорий Канады позволяет сделать вывод о соотношении, пусть и не последовательном, местного закона и резолюции как нормативно-правового и правоприменительного актов.

Как указывалось в судебном решении по делу Re Moloney and Victoria487, «местным законом считается акт, принятый корпоративным субъектом с целью регулирования отношений не только служащих и членов корпорации, но и представителей широкой публики, соприкасающихся со в сферой ее деятельности».

В методическом пособии Министерства по муниципальным делам провинции Саскачеван указывается: «Полномочия совета реализуются посредством принятия местных законов в более важных вопросах, затрагивающих общественный интерес. Резолюции, как правило, носят второстепенный характер, применяются для решения административных вопросов, созыва заседаний, назначения аудитора…»488.

В базовых статутах отдельных провинций перечень видов муниципальных актов шире. Например, в статуте о местном самоуправлении Новой Шотландии (Municipal Government Act) в качестве вида муниципального акта указываются имеющие преимущественно нормативный характер «правила» (policy), при сохранении главенствующей роли bylaw (ст. 47–49).

Следует отметить, что большинство базовых статутов о местном самоуправлении канадских провинций и территорий отличаются от российского ФЗ № 131 наличием перечней вопросов, по которым должны приниматься местные законы и резолюции. Представляется, что такой подход компенсирует отсутствие в ряде случаев легальных дефиниций муниципальных правовых актов различных видов и позволяет снизить вероятность неверного выбора правового инструмента в практике муниципального управления.

Й. Роджерс, тем не менее, отмечая наличие неопределенности в рассматриваемом вопросе, полагает, что в спорных ситуациях относительно должного правового инструмента муниципальным органам (советам) следует применять «местные законы»489.

Муниципальный акт, рассматриваемый как форма делегированного законодательства, нацелен на конкретизацию и расширение положений статутов. Соответственно, дублирование в муниципальном акте законодательной нормы, без ее конкретизации или изложения механизма ее реализации, может служить основанием для его отмены в указанной части.

Так, например, в деле Canadian Institute of Public Real Estate Cos. v. Toronto (City)490, Верховный Суд Канады отменил муниципальный акт, который устанавливал требования к планам земельных участков в соответствии с механизмом территориального планирования. Суд пришел к выводу, что акт слово в слово повторял соответствующие положения Акта о территориальном планировании Онтарио (The Planning Act), не предусмотрев механизм реализации указанных положений и тем самым не расширив регулирование данного вопроса в установленных законом рамках.

Существенным условием законности муниципального акта является также соблюдение требований к процедуре его принятия. В провинциях Канады соответствующие требования могут устанавливаться как на уровне муниципалитетов, так и самой провинции491.

Несоблюдение требований по порядку принятия муниципальных актов, по логике, должно являться основанием их отмены. Однако в Канаде распространены случаи, когда суды отказываются трактовать незначительные нарушения процедуры принятия акта как основания для признания его недействительным. Так, например, в провинции Британская Колумбия, в деле Pollard v. Surrey (District)492, Апелляционный Суд отказался признавать ряд муниципальных актов недействительными, указав, что «суды должны воздерживаться от повсеместного вмешательства в повседневное функционирование местного самоуправления». Однако Верховный Суд Британской Колумбии, в схожих обстоятельствах признал муниципальный акт недействительным493. В законодательстве Новой Шотландии (Municipal Government Act), в свою очередь, содержится запрет на оспаривание муниципального акта исключительно на основании нарушения процедуры его принятия (ч. 2 ст. 189 Акта о местном самоуправлении).

Необычным для российской юридической практики является канадская процедура так называемой «валидации» (validation), которая позволяет защитить муниципальные правовые акты от оспаривания третьими лицами. Канадская практика исходит из того, что должностные лица и члены советов муниципалитетов могут обладать недостаточными правовыми знаниями, что может приводить к незначительным ошибкам в процедуре принятия акта либо погрешностям в его оформлении. Если характер и количество таких «погрешностей» незначительно, то акт, будучи «валидированным», не подлежит оспариванию и отмене494.

Так, например, согласно Акту о Муниципальной Комиссии Онтарио (Ontario Municipal Board Act), не подлежит оспариванию любой муниципальный акт, ранее рассмотренный и утвержденный данным квазисудебным органом (ст. 62). Обычно, тем не менее, дается определенное время на оспаривание акта, по истечении которого он считается автоматически «валидированным».

Судебная практика, тем не менее, неоднозначно подходит к применению положений провинциальных статутов о валидации муниципальных актов. Так, например, в деле Shilleto Drug Co. v. Hanna495, суд отказал в отмене муниципального акта, принятого в ходе обычного заседания муниципального совета, а не специального, как того требовало законодательство. Однако срок оспаривания акта к тому времени истек, и акт был признан «валидацию» прошедшим.

В другом случае, в деле Anderson v. South Vancouver496, судом был признан недействительным акт, принятый вне границ муниципалитета (на выездном заседании муниципального совета). Суд счел это грубым нарушением и не принял во внимание положения о валидации.

В любом случае, валидации не подлежат акты, принятые ultra vires, то есть вне компетенции органов местного самоуправления. Суды в Канаде неоднократно указывали в своих решениях, что подобные акты не подлежат валидации как в общем порядке (в силу положений базового провинциального законодательства), так и посредством принятия любых специальных актов вышестоящими органами государственной власти497.

Как указывалось выше, одной из характеристик муниципальных актов является ограниченность их действия территорией, находящейся под юрисдикцией муниципальной корпорации. В том случае, если это действие, без специального на то разрешения в законодательстве провинции либо соглашения между муниципалитетами, распространяется за пределы границ муниципалитета, такие муниципальные акты могут быть признаны ultra vires.

Одним из классических примеров применения данного правила может считаться дело Sifton v. Toronto498, в котором Верховный Суд Канады посчитал незаконным муниципальный правовой акт г. Торонто, принятый по вопросам исчисления налогов и распространявший действие на лиц, переставших быть резидентами муниципалитета.

Следует вместе с тем отметить, что на сегодняшний день это правило также становится оспоримым, и в практике судов Канады появляются решения, допускающие, в исключительных случаях, экстерриториальность муниципальных правовых актов.

Так, например, в 2007 году, Апелляционный Суд Новой Шотландии рассматривал дело Halifax Regional Municipality v. Ed De Wolfe Trucking Ltd.499, в котором компания, утилизирующая бытовые отходы в регионе Галифакс, оспаривала муниципальный правовой акт, устанавливающий систему контроля за вывозимыми твердыми отходами и вводящий соответствующие ограничения на вывоз. Муниципалитет региона Галифакс таким способом хотел поощрить переработку твердых бытовых отходов на своей территории, что принесло бы значительную прибыль местному предприятию. На стороне истца, в свою очередь, выступило другое муниципальное образование, регион Квинс, куда истец и поставлял отходы на переработку.

Муниципалитет региона Галифакс проиграл суд первой инстанции, который посчитал рассматриваемый муниципальный акт нарушающим свободу конкуренции, ущемляющим коммерческое право истца максимизировать собственную прибыль, и, главное — распространявшим свое действие за пределы муниципалитета без соответствующего на то разрешения в базовом законодательстве500.

Однако апелляционная инстанция приняла противоположное решение. Как указал суд, «несмотря на то, что муниципальный акт…несет определенные юридические последствия за пределами муниципалитета, он выполняет главное предназначение — устанавливает систему контроля над вывозом твердых бытовых отходов, что, в свою очередь, относится к одному из важнейших вопросов местного значения и затрагивает непосредственные интересы жителей муниципалитета…»501.

Следует, таким образом, сделать вывод о том, что эффективность решения вопросов местного значения и связанное с ней благополучие местного населения оказывает все большее влияние на практику определения пределов муниципального правового регулирования в Канаде. При этом англосаксонская правовая система позволяет, посредством не уменьшающейся роли суда, изменять сами «правила игры», в рамках которых, в зависимости от общественных потребностей и целей муниципального регулирования, выстраиваются взаимоотношения муниципалитетов друг с другом, а также органами государственной власти и перераспределяются властные полномочия, невзирая подчас на жесткие рамки статутного права. В настоящем исследовании, однако, рассматриваются и недостатки рассматриваемого подхода502.

Особенностью системы муниципальных правовых актов в Канаде является возможность принятия так называемых «муниципальных кодексов» (municipal codes). Данные акты могут кодифицировать правовое регулирование в пределах одной тематики, либо по разным или всем вопросам местного значения (так называемая «генеральная кодификация»).

Ярким примером кодификации на муниципальном уровне является Муниципальный кодекс г. Торонто (City of Toronto Municipal Code503), принятый в 2001 году. Кодекс разделен на три части — административное законодательство (вопросы формирования муниципальных органов, назначения должностных лиц и служащих, ведение муниципального архива и т. д.); общее законодательство (правила пользования зданиями и сооружениями, содержания домашних животных, ограничения курения и т. д.); законодательство, касающееся транспорта и дорожной сети.

Общие правила кодификации устанавливаются базовыми статутами о местном самоуправлении провинций. В связи с этим, представляет интерес ст. 248 Муниципального Акта Онтарио, в соответствии с которой положения муниципальных кодексов, заимствованные из ранее действовавших муниципальных актов, считаются продолжающими свое действие с момента их изначального принятия и не требуют новых согласований с органами государственной власти провинций.

Тем самым, «кодификация», как ее понимает канадский законодатель, является в ряде случаев скорее консолидацией актов, нежели чем процессом глубокой переработки правового текста и создания принципиально нового юридического документа.

Вместе с тем, после консолидации, любые части муниципального кодекса, пусть они и представляют собой специализированные включения в виде отдельных актов, не могут оспариваться отдельно. Сторона, опротестовывающая такие положения, должна обращаться с просьбой рассмотреть их как часть общего документа504.

Усиление процессов консолидациии кодификации актов, в том числе на муниципальном уровне, опровергает распространенное мнение о данных формах систематизации как «чужеродных» и малораспространенных в системе англосаксонского права505. Возможно, для Канады это является характерным в силу влияния на ее правовую систему правовой системы США, где кодификация осуществляется как на местном, так и региональном и федеральном уровнях.

В системе муниципальных правовых актов в большинстве муниципалитетов Канады акты, подобные уставам российских муниципалитетов, отсутствуют. Исключение составляют так называемые хартии (charters) ряда городских муниципалитетов (например, г. Ванкувер). Следует вместе с тем отметить, что хотя они и являются основополагающими актами соответствующих муниципальных образований, но по своей правовой природе к муниципальным актам не относятся. Хартии принимаются законодательными органами провинций и территории, являясь если и «конституциями», то «октроированными», «дарованными» муниципалитетам сверху.

В остальных муниципальных образованиях формирование организационных и иных основ местного самоуправления происходит без специального правового закрепления, на основании положений базовых либо специализированных статутов провинций и территорий и решения законодательного органа провинции о создании муниципалитета в определенных границах. В отдельных случаях по отдельным организационно-правовым вопросам предусмотрено принятие местных законов506.

Данная правовая конструкция в очередной раз показывает, что муниципальные корпорации, не имеющие собственных основополагающих актов, являются, по образному выражению авторов известного в канадской научной литературе доклада о статусе муниципальных образований, «куклами на ниточке»507.

В Канаде нередки случаи принятия органами исполнительной власти провинций «модельных» муниципальных актов, либо инструкций рекомендательного характера, содержащих примерные варианты формулировок основных норм. Так, например, в 2006 году Министерство природных ресурсов Онтарио издало инструкцию по принятию муниципалитетами актов, касающихся защиты диких медведей и минимизации ущерба от их контактов с местным населением508.

Подводя итог анализу понятия и видов правовых актов, принимаемых на местном уровне в Канаде, следует еще раз обратить внимание на проблему разделения муниципальных актов на нормативные и ненормативные, которое в Канаде на законодательном уровне проведено слабо. Хотя отсутствие соответствующих четких правил и критериев в отношении муниципальных актов в Канаде отчасти оправдано особенностями правовой системы данного государства, нельзя не отметить потенциальную возможность возникновенияна практике проблем, вызванных рассматриваемой неопределенностью.

Не до конца решенной остается и проблема отмены муниципальных актов на основании несоблюдения требований по форме либо порядку их принятия. Судебными инстанциями неоднократно высказывалось мнение о необходимости принятия во внимание серьезности выявляемых нарушений при принятии решений об отмене актов, однако, несмотря на более либеральный подход к этому вопросу и наличие специального механизма «валидации» муниципальных актов, устоявшейся практики в этом вопросе нет.

Интересным, в свою очередь, представляется опыт последовательного запрета в Канаде дублирования муниципальными правовыми актами норм вышестоящих актов, а также применение консолидация и кодификациикак форм систематизации муниципальных актов, что позволяет снизить неоправданно большое количество последних и повышает эффективность правового регулирования на местном уровне.

3.4. Иные виды источников правового регулирования местного самоуправления в Канаде

3.4.1. Нормативные договоры и соглашения

В сфере муниципального права, определенную роль играют нормативные договоры и соглашения. Под нормативным договором следует понимать договоры между публичными образованиями или органами публичной власти, которые устанавливают правовые нормы по поводу организации и осуществления публичной власти.

По мнению профессора Н. С. Бондаря, расширение договорных начал в области местного самоуправления не является некой уникальной особенностью развития именно муниципально-правовых отношений, но выступает проявлением более общей тенденции увеличения объема договорных отношений в публично-правовой сфере, которая в свою очередь определяется обозначившимся в последнее время сближением (переплетением) частного и публичного права509.

В Канаде, как уже отмечалось в настоящем исследовании, роли международных договоров в нормативно-правовом регулировании местного самоуправления уделяется все большее внимание — прежде всего в силу увеличения влияния международных норм на развитие экономики муниципалитетов.

Что касается внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых могут быть вопросы осуществления местного самоуправления, то в силу действующей в Канаде модели федеративных отношений, закрепляющей непосредственное регулирование местного самоуправления за провинциями, спектр таких договоров между федеральным центром и субъектами невелик. Вместе с тем, именно договорным способом осуществляется реализация ряда важных общеканадских программ развития инфраструктуры, таких, например, как Infrastructure Works. Заключаемые в рамках данных программ договоры между федеральными и региональными органами власти определяют порядок совместного финансирования и реализации различных программ на муниципальном уровне510.

Вместе с тем, как отмечают исследователи511, практика применения договоров и соглашений в государственном и муниципальном управлении в Канаде позволяет выявить ряд проблем правового статуса соответствующих документов.

Во-первых, соответствующие договоры и соглашения, заключенные органами исполнительной власти могут быть в любое время отменены законодательными органами в силу принципа верховенства парламента и законодательного суверенитета. Хотя данная проблема и носит скорее теоретический, нежели практический характер, поскольку исполнительные органы (правительство) пользуются поддержкой большинства в законодательном органе, однако это не исключает ситуаций возникновения противоречий между ветвями власти в отношении содержания отдельных нормативных договоров и соглашений512.

Во-вторых, многие межправительственные соглашения носят так называемый «увещательный характер», то есть содержат заявления о намерении работать совместно. При этом документы не содержат никаких строгих обязательств сторон принять меры к его реализации513.

Помимо вышеуказанных, к нормативным договорам и соглашениям в сфере организации и осуществления местного самоуправления можно отнести договоры и соглашения о межмуниципальном сотрудничестве, а также межмуниципальные нормативные соглашения о передаче части полномочий между органами местного самоуправления муниципалитетов различных уровней.

В Канаде практика заключения договоров о «горизонтальной» передаче полномочий по решению вопросов местного значения является широко распространенной. В соответствии, например, со ст. 20 Муниципального Акта Онтарио, муниципальные образования имеют право заключать договоры с другими муниципалитетами по любым вопросам в рамках своей компетенции (ч. 1), в том числе об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения на территории других муниципальных образований (ч. 2). Сходное регулирование присутствует в ст. 13 и 14 Хартии Общин Британской Колумбии, ст. 54 (a) Акта о местном самоуправлении провинции Альберта, ст. 24 Акта о муниципалитетах Саскачевана514 и др.

Муниципалитеты нередко заключают соглашения о создании специализированных межмуниципальных структур, занимающихся предоставлением каких-либо муниципальных услуг населению.

Как отмечает А. Санктон, создание подобных структур может быть предусмотрено и законодательством провинции (в основном это касается вопросов организации межмуниципальных транспортных систем), однако большинство их создается добровольно, на основе договоров. В качестве примера можно привести две системы водоочистки и водоснабжения, которые обслуживают город Лондон в провинции Онтарио, и прилегающие муниципалитеты. Обе системы, осуществляющие забор воды из озер Гурон и Эри, управляются специальными органами, созданными на основе межмуниципальных соглашений. Участие в соответствующих соглашениях, равно как и использование ресурсов систем является добровольным, при этом ряд муниципалитетов Западного Онтарио предпочли развивать собственные системы водоснабжения, в том числе с использованием подземных водных источников515.

Возможность и порядок заключения договоров и соглашений органов местного самоуправления с органами власти провинции, в свою очередь, не во всех провинциях Канады урегулированы законодательно. Так, например, соответствующие нормы присутствуют в Муниципальном Акте Онтарио (ст. 22), но отсутствуют в законодательстве провинции Саскачеван.

Согласно нормам законодательства Онтарио, предметом подобных соглашений может являться наделение органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению дополнительных услуг в пределах муниципалитета (ч. 1 ст. 22 Муниципального Акта), на территории других муниципальных образований (ч. 2), либо предоставлению услуг в рамках собственной компетенции за пределами муниципалитета (ч. 3), в соответствии с государственными программами провинции516. Таким образом, договорная форма применяется и к процедуре наделения органов местного самоуправления дополнительными государственными полномочиями.

Подводя итог вышеизложенному, следует сделать вывод о наличии развитой правовой базы применения нормативных договоров в муниципально-правовой сфере в Канаде. Особый интерес, при этом, представляет возможность применения соответствующего инструментария в развитии «горизонтального» сотрудничества муниципалитетов.

3.4.2. Судебные решения

В Канаде, которая относится к странам англосаксонской правовой семьи, судебные решения признаются в качестве полноправных источников права и имеют важное значение для развития правовой системы в целом.

Более того, как указывает профессор Н. М. Марченко, англосаксонское право по своей природе и содержанию является, прежде всего «судейским правом»517. Даже «базовые» институты конституционного права, такие, например, как прерогативы Короны, по утверждению канадских исследователей518, берут свое начало не в статутах парламента, а в соответствующих судебных решениях.

Судебные решения формируют основу прецедентного (общего) права, под которым понимается совокупность правовых положений, созданных судьями в процессе судебной практики (case law) в результате принятия решений, имеющих общеобязательное значение519. Под прецедентом понимается решение по делу, являющееся основой (authority) при рассмотрении последующих дел. Прецедент может установить новую норму общего права или толковать закон520.

Судоустройство Канады представляет собой относительно централизованную модель судебного федерализма, которая отличается от децентрализованной модели судебной системы США, где на одной и той же территории действуют одновременно трехуровневые федеральные судебные органы и трехзвенные суды штатов, юрисдикция которых нередко является совпадающей (конкурирующей)521. В Канаде же в каждой провинции и территории есть лишь собственные системы судебных органов, возглавляемых верховными судами.

При этом федеративный характер государства обуславливает независимость судебных органов провинций в принятии решений, без учета судебной практики других регионов. Так, в провинции Онтарио правила прецедента характеризуются следующим: 1) Апелляционный Суд провинции Онтарио не обязан следовать решениям апелляционных судов других провинций; 2) Апелляционный Суд провинции Онтарио, как правило, связан своими собственными предыдущими решениями, за исключением прецедентов per incuriam («по небрежности») — вынесенных с нарушением процессуальных норм; 3) решения, вынесенные Апелляционным Судом провинции Онтарио, являются обязательными для всех без исключения судов провинции Онтарио; 4) провинциальные суды Онтарио не обязаны руководствоваться решениями апелляционных судов других провинций.

Несмотря на то, что решения судов других провинций не являются обязательными, они имеют силу «убеждающего прецедента». При этом степень «убедительности прецедента» зависит от различных факторов, включая, прежде всего, вид другой юрисдикции, уровень суда, принимавшего решение, время (дату) принятия судебного решения, авторитет судей, принимавших решения и т. д.522

Решения некоторых судов действительно могут оказывать существенное влияние на правовое регулирование различных общественных отношений, в том числе в сфере местного самоуправления.

В Канаде безусловную лидирующая роль в этом вопросе принадлежит Верховному Суду, который является, в том числе, и высшим органом конституционной юстиции (в отсутствие специализированых органов конституционного контроля).

Примечательно, что правовая позиция Верховного Суда, который является высшей апелляционной инстанцией в стране, в отношении вопросов организации и функционирования местного самоуправления, зачастую расходится с позицией судов субъектов.

В качестве примера можно привести известное дело United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta v. Calgary (City)523 о допустимости установления муниципальным актом ограничений на количество выдаваемых лицензий на предоставление услуг такси. Разрешив муниципальной корпорации регулировать соответствующий вопрос, даже в отсутствие прямого указания на такое полномочие в базовом статуте, Суд указал, что «широкий и выявляющий цели подход к интерпретации законодательства о местном самоуправлении отражает истинную природу современных муниципалитетов, которая требует большей гибкости в выполнении ими своих задач и соответствует подходу суда к толкованию законодательства в целом»524.

Рассматривая судебные решения как источники регулирования местного самоуправления нельзя забывать о влиянии в этой сфере решений международных судов. Соотношение международного и внутригосударственного права, включая соответствующие судебные решения, является предметом пристального изучения ученых-правоведов и экспертов и в Канаде. Ранее в настоящем исследовании упоминалось дело Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) v. Hudson (Town), в котором Верховный Суд Канады опирался на ряд иностранных и международных судебных решений в обоснование допустимости принятия муниципалитетом в провинции Квебек акта, запрещающего использование отдельных видов пестицидов в определенных актом случаях. Довольно частыми являются отсылки судов и к прецедентному праву США525.

Таким образом, можно отметить положительную и активную роль судов не только в сфере контроля над законностью муниципальных актов, но и эволюции статуса муниципалитетов в Канаде посредством расширения их регулятивных возможностей в целом.

3.4.3. Обычай и доктрина

Доминирование в системе источников муниципального права в Канаде нормативных правовых актов, а также сильное влияние судебных решений, не означает отсутствие иных источников правового регулирования, роль которых пусть и не столь заметна, но значима. К подобным источникам следует отнести обычаи и традиции (обычное право), а также правовую доктрину.

Принято считать, что в странах англосаксонской правовой семьи, к которым относится и Канада, обычное право (правовые обычаи), а также общее право (результаты правотворческой деятельности различных судебных инстанций) относятся к так называемым первичным источникам526.

Следует отметить, что в канадской теории права выделяются не только обычаи, но и культурные традиции, которые учитываются при осуществлении нормативно-правового регулирования местного самоуправления. Такие формы именуются usage (обыкновения), и в отличие от полноценного обычая не имеют признаков устойчивого применения общностью (группой) людей в определенном месте. Если обыкновение переносится на другую территорию при передвижении (переселении) использующей его группы, либо применяется как основа для формирования более широкого по охвату территории нормативного правила, то силу правого обычая оно не имеет, и его правовая защита в этом качестве также невозможна527.

Правовой обычай, в свою очередь, играет самостоятельную роль в качестве источника права. Как указывает канадский ученый Р. Песклевитц 528, те же правила, что обязывают органы публичной власти применять общее право (common law), судебные прецеденты, обязывают их учитывать и обычное право (customary law). Так, например, органы местного самоуправления должны учитывать обычное право индейцев (Aboriginal customary law) при принятии решении о зонировании территории.

В ряде судебных решений признавалось право муниципальных органов осуществлять правовое регулирование, несмотря на отсутствие соответствующего разрешения в законодательных актах, на основе существующих правовых обычаев. В английской юридической литературе в качестве соответствующего примера приводится Case of the City of London529, дело, в котором был подтвержден обычай запрета иностранцам содержать магазины и торговые лавки в городе530. В деле Leicester v. Burgess531, указывалось, что муниципальный акт не может препятствовать развитию торговли, за исключением случаев, когда он принят в поддержку действующего правового обычая.

Вместе с тем, нельзя не отметить сложностей в применении правовых обычаев в Канаде, поскольку многие из них, сложившиеся и применяемые в бывшей метрополии (Англии), не были реципированы Канадой, в то время как собственные в различных сферах, включая публично-правовую, не сформировались в силу отсутствия признака долговременности применения. Обычаи и традиции индейцев — коренного населения Канады, в свою очередь, считаются во многих случаях оспоримыми и конкурируют со статутным и общим правом.

На второстепенный характер обычаев и традиций в правовой системе указывалось и Верховным Судом Канады, который в отношении применения действующей Конституции, указал следующее: «Конституция реализуется в статутах и судебных решениях, имеющих силу закона, а также обычаях, традициях, которые, не имея специальной защиты либо правоприменения, составляют важную часть конституционного строя, без которой сама Конституция не могла бы выполнять возложенные на нее задачи»532.

Тем самым Суд фактически отводит обычаям и традициям роль теоретической и идеологической основы, на фоне которой затем формируются обязательные нормативные предписания.

Среди источников муниципального права следует также выделить такой источник как доктрина. Как указывает А. С. Сивцов, термин «доктрина» может употребляется в самом широком смысле, а именно: а) как учение, философско-правовая теория; б) как мнения ученых-юристов по тем или иным вопросам, касающимся сущности и содержания различных юридических актов, по вопросам правотворчества и правоприменения; в) как научные труды наиболее авторитетных исследователей в области государства и права; г) в виде комментариев к различным кодексам, отдельным законам, «аннотированным версиям» (моделям) различных нормативных правовых актов533.

Правовая доктрина, в свою очередь, может быть определена как система идей о праве, признаваемых государством или юридической практикой в качестве обязательных в силу их авторитета и общепринятости, выражающих определенные социальные интересы, определяющих содержание и функционирование правовой системы и непосредственно воздействующих на волю и сознание субъектов права534.

Рассуждая о доктрине как источнике права в странах англосаксонской правовой семьи, Р. Давид подразумевает под ней, прежде всего, доктринальные труды, написанные судьями, либо авторитетными учеными и получившими квалификацию «авторитетных книг» (books of authority)535.

Такое понимание доктрины (doctrinal writing536) применимо и по отношению к Канаде. Характерно, что многие институты и субъекты муниципального права в Канаде сложились в силу применения судами разработок известных юристов и государствоведов537. Так, например, как уже упоминалось в настоящем исследовании, наиболее известное и цитируемое правовое определение муниципальной корпорации было дано американским судьей и правоведом Дж. Диллоном в труде 1890 года «Комментарии к праву муниципальных корпораций».

Следует, однако, отметить, что в англосаксонской системе права доктрина не ограничивается мнением ученых, и определяется также как деятельный аспект применения права (то есть анализ правоприменения). Нередко суды также ссылаются на доктрину как некую идеологию, совокупность политических, общественных либо религиозных взглядов и убеждений538.

Так, например, можно вспомнить знаковое дело Shell Canada Products Ltd. v. Vancouver (City)539, рассмотренное Верховным Судом Канады, в котором суд признал законным принятие акта, содержавшего санкции в отношении корпорации Shell, сотрудничавшей с режимом апартеида в Южной Африке. Основанием решения для Суда стало мнение о допустимости со стороны органов местного самоуправления мер поддержки духа общности и принадлежности к общине на основе общих моральных и этических принципов.

Анализируя доктрину как источник права в системе англосаксонского права, профессор М. Н. Марченко указывает также на наличие так называемых «систематизированных доктрин», правовых принципов, сложившихся в результате многолетней академической и практической деятельности теоретиков государства и права540. К таким можно отнести доктрину верховенства парламента, доктрину stare decisis (обязанность суда следовать ранее созданному прецеденту), а также доктрину ultra vires, рассмотренную ранее в настоящем исследовании и непосредственно затрагивающую деятельность органов местного самоуправления.

Подводя итог анализу применения доктрины и обычая в Канаде, следует сделать вывод о наличии некоторых трудностей применения данных источников регулирования муниципальных правоотношений. Несмотря на важность обычая как источника права в англосаксонской правовой системе, его применение в Канаде в силу ряда исторических причин затруднено. Что касается правовой доктрины, то здесь, в первую очередь, проблемой является определение ее состава и содержания в качестве источника права. Несмотря на широкое применение доктрины как вспомогательного правового инструмента, требуется более серьезная научная работа по осмыслению соответствующего понятия и четкая классификация ее форм.

Глава 4.
Территориальные основы местного самоуправления в Канаде

4.1. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Эффективная деятельность публичной власти в любом государстве во многом зависит от правильного подхода к определению территориальных пределов ее реализации. Должный охват юрисдикцией населенной территории, соответствующий организационным, финансовым и материальным ресурсам органов публичной власти позволяет максимально эффективно реализовать их полномочия, обеспечить необходимое качество организации и регулирования социальных процессов в обществе. Данный вопрос принципиально важен, в том числе, и прежде всего, для местного самоуправления, которое является институтом публичной власти, наиболее приближенным к местному населению, к решению его первоочередных проблем и удовлетворению потребностей.

Следует отметить, что подходы к формированию территориального механизма местного самоуправления в федеративном государстве определяются во многом моделью и уровнем правового регулирования соответствующих вопросов. В Канаде регулирование территориальной организации местного самоуправления отнесено к исключительному ведению провинций и территорий Канады, что вытекает из конституционно определенных прерогатив региональной власти в отношении не только территориальных основ, но и всего института местного самоуправления (ч. 8 ст. 92 Конституционного Акта Канады 1867 года).

Применительно к территориальным основам местного самоуправления в Канаде такой механизм представляется оправданным. В крупном федеративном государстве, каким является Канада, где существуют серьезные различия в инфраструктурном, природно-климатическом, демографическом положении составляющих его территорий, единый поход к внутреннему административному и муниципальному делению определять довольно сложно.

Исходя из этого принципа, территориальная организация местного самоуправления является неоднородной, виды муниципалитетов, их площадь, а также наличие или отсутствие нескольких уровней территориальной организации существенно разнятся от провинции к провинции.

Кроме того, в отличие от субъектов РФ, провинции и территории Канады свободны от конституционных ограничений и необходимости обеспечения реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления на всей протяженности своих территорий.

Соответственно, в отличие от России, где, как следует согласиться с Н. В. Винник, при формировании территории муниципальных образований превалирует все же политико-юридический аспект541, фактически единственным императивом для субъектов Канады является расчет экономической целесообразности выбора параметров территориального устройства местного самоуправления.

Доминирование экономического расчета определяет следующий принцип территориальной организации: местное самоуправление в Канаде осуществляется не на всей территории страны, а в тех местностях в пределах провинций и территорий, где это представляется целесообразным.

Территории, на которых местное самоуправление не осуществляется, принято именовать «неинкорпорированными» (unincorporated territories)542. Неинкорпорированность означает отсутствие у населенной территории статуса муниципальной корпорации и собственной системы органов местного самоуправления, возглавляемой советом. Однако некоторые неинкорпорированные территории могут включаться в состав более крупных муниципалитетов (по аналогии с «межселенными» территориями в России).

Поэтому, говоря о территориях, не охваченных местным самоуправлением в принципе, речь следует вести о так называемых «неорганизованных» территориях (unorganized territories) как подвиде «неинкорпорированных»543. Такие территории, в отличие от вышеуказанных, находятся вне пределов юрисдикции каких либо муниципалитетов, либо индейских резерваций, и управляются провинциями напрямую, через специально создаваемые комиссии.

Так, например, в провинции Британская Колумбия к таким территориям относится регион Стикин (Stikine). При общей площади региона в 132 тыс. кв. км., его население составляет немногим более 1100 человек544, большинство из которых проживает на территориях самоуправления индейцев, расположенных в границах региона, но административно ему не подчиненных.

Вопреки своему названию, регион не имеет статуса регионального муниципального округа, в которые объединяются другие муниципалитеты на территории провинции. Вопросы местного значения, такие как пожарная охрана, водоснабжение, уличное освещение, сбор и переработка мусора в населенных пунктах на территории региона обеспечивают органы государственной власти провинции — профильные министерства.

В провинции Остров Принца Эдуарда только 30 процентов территории инкорпорировано в муниципалитеты, остальная территория находится под управлением органов государственной власти545.

В провинции Онтарио, в населенной части которой реализована, преимущественно, двухуровневая модель местного самоуправления, почти вся ее северная часть состоит из округов, не имеющих ни региональной, ни поселенческой муниципальной администрации.

Интересен опыт территориальной организации округа Перри Саунд (Parry Sound District). Округ, входящий в состав Южного Онтарио, сам по себе является административно-территориальной, а не муниципальной единицей. В состав же округа входят как муниципалитеты (например, города Перри Саунд, Кирни, Повассан), так и резервации индейцев и неинкорпорированные территории546. Таким образом, значительная часть округа находится вне юрисдикции каких-либо органов местного самоуправления.

В Квебеке также присутствуют «неорганизованные» территории. Например, под юрисдикцией Регионального правительства Кативик (Administration régionale Kativik), которое представляет собой особую административно-территориальную единицу на севере провинции, находятся большие незаселенные пространства. На территории Кативика также расположены отдельные муниципалитеты и самоуправляемые поселения коренных малочисленных народов, однако в сопоставлении с «неорганизованной» территорией их площадь незначительна547.

Механизм решения местных вопросов особыми органами вне границ «классических» муниципалитетов является проявлением еще одной важной особенности организации публичной власти на субрегиональном уровне в Канаде, равно как и в других государствах, относящихся к англосаксонской модели местного самоуправления. Эта особенность, которая касается и территорий, на которых муниципальное управление присутствует, заключается в возможности решения местных вопросов альтернативными структурами, не связанными непосредственно с деятельностью муниципальных органов.

Особые органы, создаваемые по решению органов государственной власти на неорганизованных (преимущественно северных) территориях для решения вопросов местного значения, принадлежат к этой общей категории. Однако такие структуры, не получающие муниципального статуса и подконтрольные исключительно провинциям и территориям, как уже было рассмотрено в п. 1.4 настоящего исследования, следует относить к форме государственного управления на местах.

Вместе с тем, более распространенным и разнообразным по функ­циям, сопутствующим муниципалитету и его органам механизмом местного самоуправления (local government) являются специализированные органы (special-purpose bodies) и соответствующие их юрисдикции специальные (функциональные) округа.

Применительно к территориальной организации местного самоуправления важным обстоятельством является то, что, поскольку юрисдикция специализированных органов определяется их функциональной направленностью, их границы нередко выходят за пределы (пересекают) границы классических муниципалитетов. Более того, границы самих специальных округов могут пересекаться, создавая сложности в сфере предоставления местных услуг.

Не менее важным вопросом является установление должного территориального охвата деятельности специального округа, создающего оптимальные условия для решения конкретного вопроса местного значения, вверенного соответствующему специализированному органу.

К специализированным органам муниципального уровня в Канаде можно отнести библиотечные советы (library boards), комиссии по территориальному планированию (planning commissions). Полицейские управления и школьные советы (police boards, school boards), как правило, имеют более широкий охват юрисдикции, совпадающий с границами муниципалитетов второго уровня либо включающий несколько одноуровневых муниципальных единиц.

Границы деятельности советов по здравоохранению (public health units) и заповедникам (conservation authorities) очерчиваются, как правило, вне привязки к муниципальным границам548. При этом управления заповедниками, а также укрупняемые в последнее время комиссии и агентства по транспорту (regional public transit agencies) можно выделить среди субрегиональных специальных округов как наибольшие по площади549.

Укрупнение специальных округов, вызванное стремлением снизить издержки при предоставлении соответствующих местных услуг, является тенденцией последнего времени. Однако этот процесс во многих провинциях является неоднородным, а добровольность в процессе объединения территорий, подведомственных специализированным органам, влечет за собой усложнение системы решения вопросов местного значения по функциональному принципу, нарастание своеобразного «управленческого хаоса», что негативно оценивается канадскими учеными и экспертами550.

Важным вопросом территориальной организации местного самоуправления является также ее соотношение с административно-территориальным делением субъекта федеративного государства.

Законодатели канадских провинций и территорий по разному подходят к решению этого вопроса. Так, в провинциях Ньюфаундленд и Лабрадор, Манитоба, Саскачеван, Альберта, а также территориях Нунавут, Юкон и Северо-западных территориях, муниципальное деление используется в качестве административно-территориального551. Однако там, где эти понятия разводятся, региональным законодательством предусматривается ряд правил во избежание конфликтов между двумя типами территориального деления.

Так, согласно ч. 2 ст. 1 Акта о территориальном делении Онтарио (Territorial Division Act552), статус, наименование либо границы любого муниципалитета настоящим Актом не затрагиваются. В соответствии с ч. 3 ст. 2 Акта, включение муниципалитета в определенную географическую область не препятствует изменению наименования, границ и статуса муниципалитета в соответствии с муниципальным законодательством. Наконец, в соответствии с ч. 3 ст. 180 Муниципального Акта Онтарио553, если территория муниципалитета географически расположена в пределах нескольких территориальных округов провинции, то Муниципальной комиссией Онтарио она может быть отнесена к одному из них.

Провинция Квебек делится на 17 административных регионов, определяемых актами правительства. Только муниципальные образования, которые образуют сложную, преимущественно двухуровневую структуру, могут территориально выходить за определяемые границы регионов (это, прежде всего, характерно для объединений крупных городских муниципалитетов- communautés métropolitaines554).

В силу того, что муниципалитеты Канады являются креатурами провинций, не только создание муниципальных корпораций, но и установление территорий их юрисдикции является прерогативой государственных органов. Данное право делегируется правительствам либо иным органам через акты законодательных органов (в большинстве случаев, соответствующее положение присутствует в базовых статутах о местном самоуправлении555). Решающую роль в создании муниципальных образований во многих случаях играют профильные министерства по делам местного самоуправления, которые определяют дополнительные критерии их организации и реорганизации, рассматривают заявки на создание либо упразднение муниципалитетов и дают соответствующие рекомендации правительству556.

В процессе также могут быть задействованы квазисудебные органы, формирующие свои рекомендации по созданию, реорганизации и упразднению муниципальных образований (например, в провинции Манитоба557). В провинции Онтарио, квазисудебный орган, Муниципальная комиссия Онтарио, наделена правом принимать окончательные решения по созданию нового муниципалитета либо его упразднению558.

Законодательство ряда провинций предполагает также участие местного населения в решении соответствующих вопросов, хотя это участие, в большинстве случаев, является весьма ограниченным.

В ряде субъектов федерации граждане имеют право инициировать вопрос об организации либо реорганизации муниципалитета в определенных границах. Так, согласно ст. 358 Акта о местном самоуправлении провинции Новая Шотландия (Municipal Government Act), с инициативой об объединении муниципалитетов может выступить более десяти процентов либо более ста избирателей на соответствующей территории.

Среди недавних примеров реализации данного права можно выделить обращение инициативной группы жителей г. Виндзор (Town of Windsor) и муниципалитета Уэст Хентс (Municipality of West Hants) в Новой Шотландии к органам государственной власти с просьбой объединить муниципальные образования. Поводом для обращения явились многочисленные конфликты между органами местного самоуправления двух муниципалитетов и нежелание наладить эффективное сотрудничество по решению вопросов местного значения559.

Возможность выдвижения инициативы гражданами также предусмотрена, например, законодательством провинций Онтарио, Остров Принца Эдуарда, Саскачеван, территории Юкон560. Вместе с тем, соответствующий механизм отсутствует, например, в провинциях Ньюфаундленд и Лабрадор и Альберта561.

Что касается согласования решений об изменении территориальной организации местного самоуправления с местным населением, то подобное требование широкого распространения в региональном законодательстве не имеет. Более того, как указывают канадские исследователи Л. Миян и З. Спайсер, в большинстве случаев общественность не привлекается к принятию соответствующих решений562.

Например, в 2014–2015 гг. в провинции Манитоба правительством провинции было осуществлено принудительное объединение небольших муниципалитетов, без получения согласия местной общественности563.

При этом там, где выявление мнения местного населения относительно организации и реорганизации муниципальных образований предусмотрено, оно в большинстве случаях носит рекомендательный характер для органов государственной власти провинций и территорий. Например, в соответствии со ст. 372 Акта о местном самоуправлении провинции Новая Шотландия (Municipal Government Act) в случае создания регионального (укрупненного) муниципалитета предусмотрено проведение плебисцита (консультативного голосования). Согласно ст. 31 Акта о муниципалитетах провинции Ньюфаундленд и Лабрадор (Municipalities Act), перед принятием решения о создании либо реорганизации региональных муниципалитетов специально сформированной комиссией готовится отчет, в ходе подготовки которого проводятся публичные слушания.

Проведение референдума как обязательный элемент территориальных изменений на местном уровне на сегодняшний день закреплено лишь в законодательстве провинции Британская Колумбия, где, согласно ст. 279 Хартии общин (Community Charter), при объединении муниципальных образований необходимо провести раздельное голосование граждан в объединяемых муниципалитетах.

Также, согласно ст. 4 Акта о местном самоуправлении Британской Колумбии (Local Government Act), инкорпорация (создание) нового муниципалитета невозможна без проведения предварительного голосования на соответствующей территории, на котором более 50 процентов жителей поддержат инициативу о создании муниципалитета. Исключение составляют территории приоритетного развития добычи ресурсов, где такое голосование может не проводиться (ст. 7).

Исходя из вышерассмотренного, можно сделать следующие выводы относительно базовых принципов территориальной организации местного самоуправления в Канаде.

Во-первых, территориальные основы, равно как и иные вопросы организации и функционирования местного самоуправления в Канаде относятся к исключительному ведению провинций и территорий. Территориальная сеть муниципальных образований в субъектах федерации строится на основе правил и критериев, определяемых как законодательно, так и посредством подзаконного нормативно-правового регулирования.

Во-вторых, экономическая эффективность является определяющим фактором территориальной организации местного самоуправления, в связи с чем и в силу отсутствия каких-либо конституционно-правовых ограничений, муниципалитеты могут создаваться в границах регионов выборочно, а местное самоуправление не охватывает всю территорию страны. На малозаселенных территориях местные вопросы решаются органами государственной власти, в том числе посредством создания особых управленческих структур.

В-третьих, территориальная организация местного самоуправления Канады предусматривает наличие двух сосуществующих территориальных подсистем местного самоуправления — собственно муниципальной, в которую входят классические муниципалитеты, и так называемой «функциональной», к которой относятся специальные округа.

В-четвертых, органы государственной власти субъектов федерации предпочитают не смешивать муниципальное и административно-территориальное деление (там, где последнее обособленно).

В-пятых, хотя местное население в ряде провинций наделено правом инициировать создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образований, решение, в конечном итоге, принимается органами государственной власти исходя из собственного видения оптимальности решения вопросов местного значения в границах той или иной территории. Возможность же населения влиять на процессы территориальной организации местного самоуправления в большинстве субъектов Канады ограничена.

4.2. Виды муниципалитетов и модели территориальной организации местного самоуправления

В силу различий в правовых основах местного самоуправления в провинциях и территориях Канады, конкретный перечень видов муниципалитетов разнится от одного субъекта федерации к другому. Вместе с тем, наличие единых историко-правовых основ муниципального деления Канады предопределило схожесть ряда видов современных муниципалитетов (таких, в частности, как города (cities, «сити»), малые города (towns, «тауны»), деревни (villages, «виллиджи»), поселения (townships, «тауншипы»)564 и т. д.

Характерным для большинства субъектов Канады продолжает оставаться и деление муниципальных образований на категории городских и сельских, с соответствующей дифференциацией их статуса.

Крупные, урбанизированные муниципалитеты имеют статус «городов» («сити») (city, в Квебеке — ville). Города как муниципалитеты существуют почти во всех провинциях и территориях Канады, за исключением провинции Новая Шотландия. В ходе муниципальной реформы все крупные города здесь были преобразованы в «региональные муниципалитеты» (regional municipalities), поэтому термин city в отношении них не применяется565.

Требования к формированию «городов» разнятся и могут включать не только количество жителей (например, 5 тыс. жителей в провинции Британская Колумбия, 7,5 тыс. жителей в провинции Манитоба566), но и географическую площадь (например, в провинции Альберта, наличие участков застроенной земли площадью менее чем 1,850 кв. м и численность населения более 10 тыс. чел.567).

Вторым типом городского муниципалитета является «малый город» («таун», town). Данный вид муниципалитета в Канаде также широко распространен и присутствует во всех провинциях и территориях (за исключением Нунавута). Дифференциация между city и town, однако, отсутствует в провинции Квебек, где соответствующие муниципальные образования (более 220) получили в настоящее время равный правовой статус и именуются ville568.

Требуемое количество жителей для формирования «тауна», как правило, значительно ниже, чем для «сити» (например, в провинции Альберта – 1 тыс. чел., при тех же требованиях к площади569).

Меньшим по численности населения классическим муниципалитетом является «деревня» («виллидж», village). «Виллиджи» как тип муниципалитета также широко распространены в провинциях и территориях Канады, за исключением Ньюфаундленда и Лабрадора, Острова Принца Эдуарда и Нунавута. В Северо-Западных территориях сформирован лишь один муниципалитет с указанным статусом. Наибольшее количество деревень зарегистрировано в провинции Саскачеван (более 260)570.

Однако в ряде провинций и территорий существует также дифференциация между статусом обычного городского муниципального образования и соответствующими муниципалитетами специального типа.

Так, в провинции Саскачеван отдельным законом регулируется статус не только сити571, но и так называемых «северных» таунов и виллиджей (northern towns, northern villages)572. В Квебеке имеют особый статус и регулируются отдельными актами поселения-виллиджи коренных народов — инуитов, а также индейцев племен Кри и Наскапи (municipalité de village nordique, municipalité de village cri, municipalité de village Naskapi573).

Анализ статуса муниципалитетов, расположенных на северных территориях субъектов, позволяет говорить о распространенном ограничении компетенции органов управления ими, хотя некоторые единицы, образованные по национальному признаку, напротив, имеют расширенные полномочия.

Муниципальные советы индейцев племен Кри и Наскапи, например, обладают дополнительными полномочиями, в частности, возможностью регулировать, по согласованию с правительством провинции, вопросы охраны окружающей природной среды (ст. 21 Акта о виллиджах Кри и Наскапи).

К особому виду городских муниципалитетов относятся также курортные виллиджи (resort villages) в Саскачеване574. Однако в Британской Колумбии соответствующие муниципалитеты городскими не считаются и имеют особый статус (mountain resort municipality, resort municipality575).

В Альберте существует особый тип виллиджей — «летние» (summer villages). Предполагается, что соответствующие поселения функционируют в течение полугода, в соответствии с природно-климатическими условиями местности. В настоящее время, в связи с изменениями в законодательстве, новые летние виллиджи не могут быть инкорпорированы576. Летний виллидж является единственным видом муниципалитета в Альберте, где гражданин имеет право голосовать как на муниципальных выборах в виллидже, так и в муниципальном образовании, где он проживает постоянно.

В силу малонаселенности значительных территорий Канады, практически повсеместно распространены сельские муниципалитеты различного типа.

Классическим типом сельского муниципалитета можно считать одноименные муниципальные образования (rural municipalities577) в провинциях Манитоба и Саскачеван. На территории этих относительно крупных муниципальных единиц могут располагаться и другие, в их состав, однако, формально не входящие. В качестве примера такого муниципального образования можно привести сельский муниципалитет Бьоркдейл (Bjorkdale) в Саскачеване. При общей площади территории муниципалитета в 1460,5 кв. км, численность его жителей составляет лишь 900 человек, а плотность населения равна 0,6 человек на кв. км578. В границах сельского муниципалитета расположены две деревни, три хамлета, а также неинкорпорированные территории.

В провинции Нью-Брансуик подобные муниципалитеты именуются «сельскими общинами» (rural communities). Несмотря на то, что общины создаются в соответствии с базовым Актом о муниципалитетах Нью-Брансуика (Municipalities Act) (ст. 190.071), их статус, по отношению к муниципалитетам других типов, существенно лимитирован. Законодательством, в частности, предусматриваются расширенные основания для вмешательства властей провинции в деятельность органов сельских общин (ст. 190.073), вплоть до замещения их в выполнении ряда муниципальных функций (вывоз мусора, территориальное планирование и т. д.).

Другими примерами сельских муниципалитетов схожего типа являются окружные муниципалитеты (district municipalities) в Британской Колумбии, муниципальные округа (municipal districts) в Альберте, Манитобе (local government districts)579.

Несмотря на свое наименование, образованное от слова «город», к сельским муниципалитетам в Канаде относятся также тауншипы (townships). Тауншипы как вид муниципалитета встречаются только в провинциях Онтарио (207 единиц) и Квебек (45)580.

Тауншипы в Онтарио, как правило, представляют собой инкорпорированные воедино несколько малочисленных населенных пунктов, не имеющих самостоятельной местной администрации. При этом тауншип как муниципалитет следует отличать от одноименной географической единицы, применяемой для различных вопросов, связанных с природопользованием, метеонаблюдениями. Географически, вся территория Онтарио, за исключением малонаселенного севера разделена на тауншипы, однако тауншип как муниципальная единица к географическому делению привязан лишь условно. Один тауншип-муниципалитет может включать в себя несколько географических тауншипов581.

В Квебеке организованы два вида подобных муниципалитетов: тауншипы (кантоны) (township municipality, municipalité de canton), и объединенные тауншипы (кантоны) (united township municipality, municipalité de cantons unis). Данный вид муниципалитетов сосредоточен, преимущественно, в восточной части Квебека, некогда малозаселенной582.

В ряде других провинций, преимущественно в западной части Канады (Альберта, Саскачеван, Манитоба), термин township применяется для обозначения географических единиц и картографии583.

Близким по характеристикам к тауншипу видом муниципального образования является приход (parish municipality, municipalité de paroisse), распространенный исключительно в провинции Квебек.

Согласно официальному определению, приход как муниципалитет является территорией церковного прихода, наделенного муниципальным статусом584. Подобная форма сохранилась со времен, когда серьезную роль в управлении отдельными территориями Квебека играла католическая церковь. В большинстве случаев приходы, как и тауншипы, представляют собой малонаселенные, обширные пространства.

Некоторую особенность как вид сельского муниципалитета имеют так называемые «хамлеты» (поселения, hamlets). В ряде провинций Канады подобные единицы относятся, в силу малого числа жителей, к неинкорпорированным территориям, входящим в состав более крупных муниципалитетов (Альберта, Манитоба, Онтарио, Саскачеван). Однако в территориях Нунавут и Северо-Западных Территориях, hamlets являются самостоятельным типом сельских муниципалитетов. В провинции Саскачеван, помимо «северных» таунов и виллиджей, создано одиннадцать «северных» поселений (northern hamlets)585.

Рассматривая систему классических муниципалитетов в субъектах канадской федерации, следует отметить наличие нескольких подходов к ее формированию, варьирующихся от простой модели с ограниченным набором типов, до установления громоздкой системы муниципальных образований «на все отдельные случаи».

Последнее особенно характерно для западных провинций, прежде всего Британской Колумбии и Альберты. Так, в Британской Колумбии можно выделить 7 типов муниципалитетов, из которых к двум типам относятся по одному муниципалитету соответственно (это округ самоуправления Индейцев Сешелт (Sechelt Indian Government District), созданный на основании федерального закона586, а также островной муниципалитет (island municipality) Боуэн (Bowen), созданный на основании специального закона провинции о статусе островов региона Ванкувер-Виктория587).

В Альберте можно выделить 9 типов муниципалитетов, включая такие своеобразные как «специальная зона» (special area), фактически муниципальный сельский округ, но с назначенным и подконтрольным властями провинции советом588, «специализированный муниципалитет» (specialized municipality), особый тип, предполагающий комбинацию урбанизированного центра (-ов) и обширной сельской местности589, «округ обслуживания» (improvement district), создаваемый для предоставления муниципальных услуг преимущественно на территории национальных и провинциальных парков590.

Большое количество законодательно определяемых типов присутствует и в центральных провинциях — Онтарио (9) и Квебеке (10), которые, при этом являются самыми населенными регионами Канады, а Квебек также имеет наибольшее количество муниципалитетов (1133591). В Онтарио, однако, статус муниципалитетов нижнего уровня жестко не фиксирован. Одноуровневые муниципалитеты, а также муниципальные единицы первого уровня могут выбрать любой тип для самоидентификации (с тем лишь условием, чтобы полное наименование не совпадало с уже существующим муниципальным образованием). Соответствующая территория может также выбрать общий условный тип «муниципалитет» (municipality). Таковых на сегодняшний день в Онтарио создано 57. В Квебеке статус «муниципалитет» (municipalité) имеют 619 единиц (58% от общей численности)592.

В атлантических провинциях (Остров Принца Эдуарда, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Лабрадор, а также Новой Шотландии), наоборот, очевидна тенденция к ограничению типов муниципалитетов и установление строгих правил присвоения соответствующих статусов. То же прослеживается и во всех трех территориях Канады (Нунавут, Юкон, Северо-Западные территории).

Следует полагать, что эти тенденции, не в последнюю очередь, вызваны как небольшим населением вышеуказанных регионов, так и, в случае с атлантическими провинциями, компактной территорией. Нехватка ресурсов (не обязательно финансовых, но прежде всего инфраструктурных и человеческих), приводит к необходимости централизации механизма управления вверенной властям соответствующих регионов территории.

Сильно разнообразят палитру канадских муниципалитетов единицы самоуправления различных этнических групп (коренного населения). Причем речь идет не о резервациях индейцев, которые создаются и функционируют исключительно в соответствии с федеральным Актом об индейцах, а также договорных территориальных формах самоуправления, а именно о классических муниципалитетах, находящихся под юрисдикцией провинций и территорий. К ним, помимо уже перечисленных выше, можно отнести также такие, как управления общин индейцев Тличо (Tlicho community governments) в Северо-Западных территориях593, поселения метисов (Métis settlements) в Альберте594 и другие.

Муниципальные образования второго уровня в Канаде достаточно разнообразны, хотя сама двухуровневая модель местного самоуправления широкого распространения не получила. На сегодняшний день двухуровневая территориальная схема муниципального управления реализована на части территории Онтарио, в Квебеке, и, с некоторыми особенностями, в Британской Колумбии.

В провинции Онтарио существует два типа муниципалитетов верхнего уровня — региональные муниципалитеты (regional municipalities) и графства (counties)595. Оба типа встречаются только в густонаселенной части провинции, Южном Онтарио. Региональные муниципалитеты, как правило, объединяют несколько сопряженных урбанизированных центров, для которых разумным представляется согласование решения ряда муниципальных вопросов. Их органы местного самоуправления, соответственно, выполняют большой объем функций, включая дорожную деятельность, организацию транспорта, системы водоснабжения и водоотведения, вывоз мусора, территориальное планирование и некоторые другие596.

В отличие от региональных муниципалитетов, графства занимаются, в основном, дорожной деятельностью, вопросами охраны здоровья и социальной защитой, вопросами территориального планирования. Графства менее урбанизированы, и муниципалитеты в их составе самостоятельно решают большинство местных вопросов.

Применение исторического термина «графство» в Канаде, аналогичное используемому в США в отношении муниципалитетов второго уровня, фактически ограничено одной провинцией Онтарио. Графства как муниципалитеты также сохранились в Новой Шотландии, однако там они представляют собой одноуровневые единицы. До середины 1990-х годов графства как одноуровневые муниципалитеты сохранялись и в провинции Альберта, однако в ходе муниципальной реформы они были преобразованы в муниципальные округа (municipal districts)597.

Муниципальными образованиями верхнего уровня в Квебеке являются региональные окружные муниципалитеты (municipalité régionale de comté, MRC)598. В состав MRC входит большинство муниципальных единиц и неинкоропорированных территорий, за исключением 14 городов и городских агломераций, имеющих автономный статус, а также территории Северного Квебека, в котором расположены два региона самоуправления и пять муниципалитетов. Территории индейских резерваций также не входят в состав MRC. К вопросам MRC относится разработка правил землепользования, планирование и координация в сферах переработки мусора, пожарной и общественной безопасности, администрирование территориального планирования в неинкорпорированных территориях, поддержка развития частного предпринимательства и ряд других599.

Ко второму уровню муниципальной организации в Квебеке нередко причисляют и городские сообщества (communautés métropolitaines) — субрегиональные объединения в пределах крупнейших агломераций провинции — городов Монреаль и Квебек600. Вместе с тем, их статус, определяемый отдельными статутами601, позволяет считать их скорее единицами административного управления и координации муниципалитетов, входящих в состав соответствующих урбанизированных центров. Надо отметить, что управление в рассматриваемых агломерациях Квебека имеет в принципе сложную, многоуровневую структуру, сочетающую элементы низового муниципального и административного, а также верхнего регионального управления602.

Своеобразная двухуровневая модель местного самоуправления сложилась в провинции Британская Колумбия. Ко второму уровню муниципального управления здесь относятся так называемые «региональные округа» (regional districts).

Равно как и региональные муниципалитеты в Онтарио, региональные округа в Британской Колумбии берут на себя решение таких вопросов, как водоснабжение, водоотведение, сбор и переработку мусора, а также функционирование системы предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций («911»)603.

Некоторые региональные округа включают в свой состав также неинкорпорированные территории, выполняя для них первичный набор муниципальных функций. Основное же отличие региональных округов от муниципалитетов второго уровня в Онтарио и Квебеке заключается в том, что они, несмотря на то, что создаются и функционируют в соответствии с базовым муниципальным законодательством, формально муниципальными единицами не считаются, а позиционируются скорее как федерации муниципалитетов. Муниципалитеты-члены региональных округов имеют возможность договориться о передаче на их уровень иных функций, в дополнении к тем, которые определены законодательно604.

Следует, отметить, что анализ территориальной организации классических муниципалитетов в канадских провинциях и территориях не дает полного представления о системе публичного управления на местах, поскольку параллельно с системой муниципального управления во многих регионах действуют, в силу разных причин, элементы квазимуниципальной власти либо низового государственного управления.

Соответствующие единицы можно разделить на две условные группы: низовые территориальные единицы, не имеющие муниципального статуса, но обеспечивающие решение местных вопросов и специальные округа, объединяющие несколько муниципалитетов либо не привязанные к их границам и выполняющие какие-либо специальные местные функции.

Первая группа образований распространена, преимущественно, в северных частях провинций и территорий, где взамен классических муниципалитетов могут создаваться управленческие единицы под непосредственным управлением провинции (территории). Так, например, в соответствии с Актом о северных муниципалитетах Саскачевана (The Northern Municipalities Act), населенные территории с численностью жителей менее 100 человек имеют статус «северных поселений» (northern settlements), не являющихся муниципальными образованиями (ст. 2, ч. 1 ст. 71).

Северные поселения, в отличие от других «северных» муниципалитетов провинции, управляются не самостоятельными муниципальными советами, а совещательными комиссиями, которые подотчетны профильному министру провинции (ч. 1 ст. 90). Аналогичный механизм функционирует, например, в провинции Онтарио (local services boards605), Нью-Брансуике (local service districts606).

Специальные округа, в свою очередь, широко распространены на муниципальном и субрегиональном уровне в Канаде, как и в ряде других стран англосаксонской модели местного самоуправления. Данные единицы могут создаваться для реализации одной или нескольких специализированных функций как в границах, совпадающих с границами одного или группы классических муниципалитетов, либо вовсе не привязаны к ним.

Так, например, в Британской Колумбии, помимо «региональных округов» (regional districts), действуют так называемые «округа обслуживания» (improvement districts). Округа обслуживания обеспечивают решение таких местных вопросов как водоснабжение, пожарная охрана и уличное освещение в местностях, где услуги традиционных органов местного самоуправления либо региональных округов недоступны.

Округ обслуживания создается по решению правительства провинции в пределах устанавливаемых границ обслуживания607. В настоящее время в Британской Колумбии действует более 200 таких округов. Округа находятся под управлением совета попечителей, избираемого собственниками сроком на три года608.

Таким образом, при комплексном анализе организации решения местных вопросов в провинциях и территориях Канады следует учитывать функционирование вышеуказанных специальных единиц.

Серьезную внутреннюю дифференциацию типов и систем муниципальных образований обуславливают также различия между географическими частями субъектов Канады — южной и северной. Принципиально разные условия населенности, физической географии, климата, развития инфраструктуры северных и южных территорий толкают регионального законодателя на создание фактически двух сосуществующих в пределах одного региона моделей территориальной организации (наиболее ярко это заметно в западных — Саскачеване, Манитобе, Британской Колумбии, Альберте, и центральных провинциях — Онтарио и Квебеке).

К характеристикам северной модели можно отнести преимущественную одноуровневость, «лоскутность» (наличие муниципально-неорганизованных территорий), большую площадь муниципальных образований, ограниченный, в ряде случаев, статус «северных» муниципалитетов по отношению к «южным». Северная модель также характеризуется присутствием административных единиц, в пределах которых местные вопросы решаются органами государственной власти провинций и территорий напрямую.

В отличие от северной, в южной модели муниципалитеты более самостоятельны, территориально более компактны, в ряде провинций (Онтарио, Квебек, Британская Колумбия) присутствует двухуровневость территориальной организации. По понятным причинам, в южной модели имеется большая доля городских муниципалитетов, в том числе с индивидуализированным статусом609.

При этом, как в северной, так и в южной моделях территориальной организации местного самоуправления присутствуют характерные для Канады и иных англосаксонских государств специализированные (функциональные) округа, сосуществующие с муниципальными единицами.

Таким образом, анализ системы муниципалитетов в провинциях и территориях Канады позволяет выделить различия в подходах к территориальной организации местного самоуправления — как по составу элементов соответствующих систем, дифференцирующих муниципальные системы западных и центральных провинций Канады от атлантических провинций и северных территорий, так и по наличию внутренней дифференциации (преимущественно внутримуниципальных систем западных и центральных провинций) на территориальные модели (субсистемы) местного самоуправления — северную и южную.

Детерминантами такой дифференциации является как специфика пространственно-географических характеристик Канады, так и сопутствующие факторы — населенность и развитость инфраструктуры в соответствующих регионах.

4.3. Реформирование территориальной организации местного самоуправления в Канаде

Поиск оптимальных форм территориальной организации местного самоуправления и ее реформирование в Канаде является актуальным вопросом, которому уделяется внимание как правотворцев и правоприменителей, так и научной общественности.

В научной литературе Канады распространено мнение, что территориальная организация местного самоуправления детерминирована рядом факторов: во-первых, необходимостью обеспечить подотчетность органов местного самоуправления местному населению и восприимчивость к его нуждам в пределах определенной территории, и, во-вторых, необходимостью эффективно решать местные вопросы в соответствии, в том числе, с динамикой социально-экономического развития окружающего муниципалитет региона610.

Как сама территориальная организация местного самоуправления, так и попытки ее оптимизации неразрывно связаны с социально-экономическими, географическими и климатическими условиями проживания населения.

В Канаде, государстве с огромной территорией и сложным климатом (особенно в северной его части) специфика географического распределения населения предопределила резкий рост городских агломераций, а также увеличение плотности населения в муниципалитетах южной части провинций. В ряде крупнейших городов страны, например Торонто и Монреале, численность населения в несколько раз превышает соответствующую в таких провинциях как Остров Принца Эдуарда, Нью-Брансуик и т. д.611 По данным официальной статистики, урбанизация и рост агломераций в 2000–2010-е годы лишь усиливается612. Указанные процессы на относительно компактной территории (протяженностью в среднем не более 100 км от южной границы страны) повлекли за собой необходимость решения целого ряда проблем, связанных с решением местных вопросов.

Во-первых, как указывалось выше, в отсутствие каких либо политико-правовых факторов установления пространственных пределов юрисдикции местных органов в провинциях и территориях Канады, экономическая целесообразность решения местных вопросов в тех или иных границах является главным императивом при определении территориальной модели организации муниципальной власти.

Целесообразность территориальной организации предоставления местных услуг предполагает, прежде всего, нахождение баланса между экономией, обусловленной ростом масштабов предоставления услуг (economies of scale), при которой концентрация инфраструктурных, финансовых и иных ресурсов помогает решить более сложные вопросы местного значения и удешевить предоставление местных услуг, а также отрицательным эффектом масштаба (diseconomies of scale), при котором такие негативные факторы как рост бюрократии и снижение управляемости приводят к общему падению эффективности созданного в определенном масштабе муниципального механизма613.

Во-вторых, территориальная организация местного самоуправления, c экономико-управленческой точки зрения, должна предполагать решение проблемы так называемых отрицательных внешних эффектов (negative externalities, отрицательного побочного влияния производства местных услуг в одном муниципалитете на другой муниципалитет). К таким эффектам могут относиться, например, последствия от строительства мусоросжигательного завода на границе с соседним муниципалитетом, либо наоборот, нежелание строить водоочистные сооружения и спуск загрязненных вод на территорию соседнего муниципального образования.

Функционирование местного самоуправления предполагает также возникновение и положительных внешних эффектов (positive externalities), когда услугами, создаваемыми в одном муниципалитете (например, новой дорогой) могут пользоваться жители соседнего. Несмотря на кажущийся положительный эффект, такая ситуация может привести к отсутствию интереса у органов местного самоуправления в развитии местных услуг для предотвращения безвозмездного пользования ими третьими лицами614.

В-третьих, резкий рост городского населения приводит к появлению агломерационного эффекта, при котором территория, в пределах которой местное население живет и работает, резко увеличивается. В большинстве случаев агломерационный эффект затрагивает не только территорию, находящуюся под властью органов местного самоуправления соответствующего города, но и соседние муниципалитеты.

При этом внедрение управленческих механизмов, позволяющих решить проблемы транспортного сообщения с городским центром, обеспечения населения необходимой инфраструктурой и услугами в растущих пригородных муниципалитетах может запаздывать. Для Канады соответствующие процессы наиболее актуальны, поскольку увеличение расходов местных бюджетов не компенсируется увеличением ассигнований со стороны правительств провинций, отпускаемых на удовлетворение местных нужд615.

Вышеуказанные факторы, особенно в последние пятьдесят лет, оказали существенное влияние на процессы территориальной реорганизации местного самоуправления, отразились на формируемой на уровне субъектов Канады государственно-правовой политике в соответствующей сфере.

Ответом на возникающие проблемы и вызовы в организации местного самоуправления в Канаде сталосоздание межмуниципальных органов по решению отдельных местных вопросов, формирование двухуровневых городских и региональных муниципалитетов и укрупнение (слияние) муниципальных образований616.

Если отслеживать эволюцию форм территориальной организации и реорганизации местного самоуправления в Канаде, то можно сделать вывод о том, что создание специализированных межмуниципальных органов являлось исторически первым из применяемых инструментов для решения проблем предоставления муниципальных услуг, в том числе в условиях урбанизации, однако оно во многих случаях в итоге вело к слиянию участвующих муниципалитетов.

Так, в 1962 году было создано Городское управление г. Галифакса (Metropolitan Authority of Halifax), которое имело статус межмуниципальной комиссии и обеспечивало функционирование региональной сети тюрем, транспорта и системы вывоза и переработки мусора. Межмуниципальный орган прекратил свое существование с созданием в 1996 году Регионального муниципалитета Галифакса, на базе старых муниципалитетов — членов межмуниципального объединения.

Схожая ситуация наблюдалась в регионе Сент-Джонс (St. John’s), столицы провинции Ньюфаундленд и Лабрадор, где с 1963 по 1992 г. функционировала межмуниципальная Комиссия городского региона Сент-Джонс (St. John’s Metropolitan Board). К функциям комиссии относились вопросы территориального планирования в регионе и ряд других. С объединением муниципальных образований региона в единый муниципалитет, функции бывшей комиссии перешли к нему617.

Параллельно с формированием межмуниципальных органов, в период с 1950 по 1970-е годы по стране также прокатилась волна формирования двухуровневых муниципальных систем. В провинции Онтарио с целью осуществления крупных инфраструктурных проектов в 1953 году был создан Муниципалитет Объединенного Торонто (Metropolitan Toronto), с 1969 по 1974 годы сформировано одиннадцать региональных двухуровневых муниципалитетов. С 1960 по 1971 год в провинции Манитоба функционировала Корпорация Объединенного Виннипега (Metropolitan Winnipeg). C 1965 года началось формирование региональных округов (regional districts) в Британской Колумбии. В провинции Квебек с 1970 по 2001 год в статусе муниципалитетов существовали городские сообщества (urban communities) Монреаля, Квебек-сити и Халла. В 1979 году были сформированы региональные окружные муниципалитеты (municipalité régionale de comté, MRC)618.

Однако данный тренд не стал массовым, а из вышеуказанных двухуровневых систем на сегодняшний день продолжают существовать лишь региональные муниципалитеты в Онтарио (8 из изначальных 11), окружные муниципалитеты в Квебеке и региональные округа в Британской Колумбии (последние, при этом, являются скорее квазимуниципалитетами, поскольку официально муниципального статуса не имеют). Городские двухуровневые муниципалитеты полностью исчезли, трансформировавшись в единые территориальные единицы.

Объединение и укрупнение муниципалитетов, является, в противовес двухуровневости, выраженной тенденцией развития территориальной организации местного самоуправления в Канаде. Соответствующие процессы затрагивают не только урбанизированные, но и сельские территории. Массовое укрупнение муниципалитетов отмечалось в 1995–1996 гг. в атлантических провинциях (Остров Принца Эдуарда, Новая Шотландия, Нью-Брансуик), 2001 году — в Онтарио (сокращение с 839 до 448 муниципалитетов619), в 2001–2002 году — в Квебеке. Среди последних примеров — муниципальная реформа 2013–2014 года в Манитобе, где 107 муниципалитетов (65 сельских муниципалитетов, 25 таунов и 17 виллиджей) было объединено в 47620. Подверглись процессу консолидации и крупнейшие агломерации страны, в том числе Торонто и Монреаль.

Закономерно возникает вопрос о том, почему из трех инструментов территориальной реорганизации местного самоуправления — создание межмуниципальных органов, создание двухуровневых систем и укрупнение муниципалитетов последний стал в Канаде наиболее популярным, в особенности применительно к городским муниципальным образованиям?

Данным вопросом задаются и эксперты в сфере муниципального управления в Канаде, США и иных странах англосаксонской модели местного самоуправления, поскольку, как указывают Г. Стивенс и Н. Викстром621, в научной среде широко распространено мнение об эффективности именно двухуровневой модели управления территориями и субрегионами.

Среди доводов в пользу двухуровневости приводится возможность совместить репрезентацию интересов и учет мнения местных сообществ на первом уровне местного самоуправления с более эффективной организацией решения сложных вопросов местного значения на верхнем уровне622, а также большая эффективность в решении ряда малозатратных, но варьирующихся по содержанию, локальных вопросов на первом уровне623.

Таким образом, двухуровневая система позволяет создать нужный эффект масштаба для каждой услуги, позволяя, при этом, контролировать отрицательные внешние эффекты посредством наличия единой муниципальной юрисдикции.

Двухуровневость также рассматривается многими специалистами как благо в отношении менее урбанизированных и сельских территорий. Канадские авторы А. Коте и М. Фенн, например, считают, что деятельность графств (counties) и региональных муниципалитетов (regional municipalities) в Онтарио позволяет сельским муниципалитетам, входящим в их состав, сфокусироваться на решении вопросов, связанных с развитием материальной инфраструктуры. Там, где двухуровневость отсутствует (в частности, в Северном Онтарио), решение таких комплексных вопросов как экономическое развитие и предоставление социальных услуг зачастую менее эффективно, зависимо от бюджетных ограничений и иных локальных факторов624.

Однако у двухуровневой системы есть и критики. Нельзя, во-первых, отрицать, что двухуровневая система предполагает увеличение бюрократических расходов за счет создания большего числа органов местного самоуправления625.

Во-вторых, по мнению А. Санктона626, двухуровневые муниципальные образования, применительно к крупным городам, являются неустойчивыми конструкциями, подверженными внутренним противоречиям и конфликтам составляющих их частей.

В качестве иллюстрации Санктон приводит пример Корпорации Объединенного Виннипега (1961–1971 гг.). Корпорация Виннипега состояла из 19 муниципалитетов, и возглавлялась советом, формировавшимся на основе выборов по избирательным округам, специально нарезанным так, чтобы исключить преимущественное представительство в общегородском совете только одного нижестоящего муниципалитета. Хотя такая система и была направлена на минимизацию феномена «местничества», но в конечном итоге привела к противостоянию города и внутригородских муниципалитетов, обвинявших общегородской совет в оторванности от интересов населения внутригородских муниципальных образований627. В 1971 году в границах г. Виннипег был образован единый муниципалитет.

В муниципалитете Гамильтон-Уентворф возникающие разногласия между представителями муниципалитетов нижнего уровня приводили к постоянным демаршам депутатов и срыве кворума общегородского совета, что в конечном итоге также послужило причиной объединения города в единую муниципальную корпорацию628.

Все вышеуказанные примеры свидетельствуют о значительном конфликтном потенциале двухуровневого муниципального управления, в особенности в городских условиях. Опыт проведенных в Канаде реформ показывает, что современной тенденцией в управлении агломерацией является, наоборот, консолидация внутригородских муниципалитетов, с целью выработки единого плана и стратегии развития большого города.

Аргументами в пользу объединения муниципалитетов в Канаде считаются также повышение эффективности и качества предоставления муниципальных услуг, выравнивание уровня предоставления услуг и ставок муниципальных налогов и сборов, а также обеспечение большей динамики экономического развития в укрупненных муниципалитетах629.

Как уже указывалось выше, правительства канадских провинций и территорий из всех рассмотренных способов предпочтительной считают консолидацию (amalgamation) муниципалитетов, не скрывая своей поддержки процессу дальнейшего реформирования местного самоуправления в этом русле. Так, в провинции Онтарио, где, начиная с конца 1990-х годов, укрупнение муниципалитетов приобрело масштабный размах, согласно Директиве правительства 216/96, принятой на основании Муниципального Акта Онтарио, провинцией не принимаются «предложения по территориальной реорганизации, которая приведет к увеличению числа муниципальных образований»630.

К формам, не связанным с территориальной реорганизацией, отношение у региональных органов даже более скептическое. Так, еще в 1987 году, в правительственном отчете провинции Онтарио не поддерживалась практика межмуниципальных соглашений, которые объявлялись «затратными по времени для заключения, ведущими к конфликтам и нечетким в распределении ответственности»631. Как указывает З. Спайсер, хотя правительственная риторика с тех времен и поменялась, но политика определялась именно этим подходом632.

Однако объединение муниципалитетов, каким бы значительным оно не было, не всегда устраняет несоответствие границ юрисдикции органов местного самоуправления масштабам расселения жителей, в том числе, в пределах единого социально-экономического пространства агломераций.

Так, например, даже после объединения муниципалитетов в Торонто и Монреале остались нерешенными вопросы транспортного сообщения с пригородами и ряд других. Поэтому в обеих агломерациях, с участием близлежащих муниципалитетов были созданы межмуниципальные объединения: в 2001 году, в Квебеке — Городское сообщество Монреаля (Montreal Metropolitan Community, MMC), наделенное функциями по согласованию территориального планирования, экономического развития, строительства социального жилья, транспортного обслуживания и сбора мусора; в 2006 году в Онтарио — Управление транспорта Большого Торонто (Greater Toronto Transportation Authority)633.

Анализ последствий объединения канадских муниципалитетов, в особенности в границах крупных городов, иллюстрирует проблемы, вытекающие из укрупнения. В частности, данные по г. Торонто свидетельствуют не только об отсутствии экономии бюджетных средств на предоставление местных услуг, полученной при слиянии, но и увеличении затрат вследствие необходимости инфраструктурного выравнивания объединяемых муниципалитетов, а также нерешенности многих проблем взаимодействия объединенного города с пригородами634.

Критика проведенных реформ по укрупнению муниципалитетов состоит и в том, что региональные органы власти в Канаде с трудом могли представлять конкретные преимущества и оценить риски консолидации до ее осуществления, поскольку в большинстве случаев масштабных слияний муниципалитетов специальные исследования не проводились. По мнению А. Санктона, осуществление процедур по объединению муниципалитетов становилось результатом политики провинций, в которой они руководствовались (и продолжают руководствоваться) императивом действовать «быстро и решительно», не понимая, однако, всех последствий предпринимаемых ими мер635.

Канадскими исследователями, в связи с этим, неслучайно рассматривается опыт консолидации муниципалитетов ряда других стран, в том числе Финляндии636, где объединение муниципальных единиц базируется на серьезной аналитике, разработанной системе индикаторов эффективности территориальных изменений и изучении специфики каждого отдельного случая перед осуществлением соответствующих процедур637.

Эксперты местного самоуправления в настоящее время предлагают государственным органам канадских провинций учитывать соответствующий положительный зарубежный опыт при разработке собственного правового механизма территориальной реорганизации муниципалитетов, а также расширять применение механизмов, альтернативных объединению, в частности договорных638.

Межмуниципальное сотрудничество остается важным инструментом решения вопросов местного значения, прежде всего тех, реализация полномочий по которым выходит за пределы границ одного муниципалитета. В Канаде различаются две формы межмуниципального сотрудничества: заключение межмуниципальных соглашений и создание межмуниципальных специализированных органов и округов.

Межмуниципальные соглашения предполагают взаимодействие муниципалитетов в предоставлении местных услуг либо использовании инфраструктуры.

Анализируя подобные соглашения, Е. Д. Михайлов выделяет три их вида:

1) соглашения по обеспечению одной администрацией услуг или строительства материальных объектов для другой или других единиц местного самоуправления;

2) соглашения по совместному обеспечению населения той или иной услугой или оборудованием;

3) соглашения по оказанию взаимопомощи в экстренных ситуациях639.

Как уже рассматривалось в настоящем исследовании (п. 3.4), законодательство в провинциях и территориях Канады не только не препятствует, но и поощряет заключение соответствующих соглашений640.

Однако и этот механизм имеет свои недостатки. Межмуниципальные соглашения позволяют решить вопросы сотрудничества в предоставлении отдельных услуг, однако не дают возможности осуществлять региональную координацию всех вопросов, требующих совместного решения. Кроме того, предоставление местных услуг в рамках соглашений не дает возможности местному сообществу эффективно контролировать связанные процессы. Жители элементарно могут не знать, к органам местного самоуправления какого муниципалитета в данном случае следует обращаться с жалобами, в особенности, если соответствующие вопросы четко не урегулированы соглашением641.

Канадский опыт также показывает вероятность возникновения конфликтов между муниципалитетами и связанных с ними судебных споров. З. Спайсер приводит пример, связанный с реформой функциональных основ местного самоуправления в провинции Онтарио в 1997–1998 гг., когда муниципалитетам были переданы полномочия в сфере ухода за детьми, социального жилья, здравоохранения и скорой медицинской помощи642. При этом предполагалось, что муниципалитеты смогут обеспечить самостоятельное осуществление переданных полномочий, либо заключат соглашения о взаимодействии с другими муниципалитетами.

Однако многие муниципалитеты не смогли прийти к соглашению (в частности, по распределению финансовой нагрузки) и обращались к механизму арбитража для улаживания возникших разногласий643.

Межмуниципальные специализированные органы и округа представляют собой более стабильную форму сотрудничества муниципалитетов по решению трансграничных вопросов местного самоуправления. При этом для Канады характерно активное участие органов государственной власти в процессах их формирования и развития.

В 2008 году, в соответствии с директивой правительства провинции Альберта644 была создан Совет столичного региона (Capital Region Board). Межмуниципальное объединение включает в себя 24 муниципалитета, географически расположенных поблизости от административного центра провинции — г. Эдмонтон. В структуру Совета входят мэры и члены муниципальных советов региона, заседающие в нескольких комитетах. В функции межмуниципального органа включено согласование и координация по решению таких местных вопросов как межмуниципальный транспорт, землепользование, жилищная политика, геоинформационные ресурсы. Согласно положениям директивы, муниципалитеты столичного региона обязаны согласовывать с Советом планы своего развития, а также планы землепользования и застройки645.

В пределах регионального округа Ванкувер действуют несколько межмуниципальных комиссий, среди них комиссии по водоснабжению водоотведению (Greater Vancouver Sewerage and Drainage Board, Greater Vancouver Water District Board). Создан также межмуниципальный орган по вопросам жилья (Metro Vancouver Housing Corporation)646.

К положительным характеристикам межмуниципальных органов можно отнести больший управленческий профессионализм их сотрудников (поскольку в их состав входят, преимущественно, специалисты в соответствующих сферах), меньшее влияние политики на решение чисто технических задач и предоставление услуг, а также, во многих случаях, целевой сбор средств на функционирование данных органов, что усиливает их финансовую базу647.

В условиях трансграничности ряда местных услуг, специализированные органы позволяют решить проблему нахождения нужного эффекта масштаба, а также устранить или минимизировать отрицательные внешние эффекты.

С другой стороны, непрозрачность работы данных органов, отсутствие возможности прямого контроля над их деятельностью, как со стороны местного населения, так и муниципалитетов делают подобные структуры подверженными злоупотреблениям и низкой эффективности. Отсутствие координации между специализированными органами также вредит согласованному решению местных вопросов. Деятельность специализированных органов, как отмечают специалисты, также ослабляет традиционные органы местного самоуправления, отбирая у них налоговую базу и ресурсы648.

Подводя итоги вышеуказанному анализу, следует сделать вывод о том, что в Канаде на протяжении как минимум пятидесяти последних лет наблюдается серьезная динамика форм территориальной организации местного самоуправления, ведется активный поиск их оптимизации, при доминирующем использовании такого инструмента как объединение (укрупнение) муниципалитетов.

При этом как анализ практики муниципального управления в Канаде, так и теоретические исследования в данной сфере свидетельствуют о наличии как положительных, так и отрицательных сторон у всех из известных инструментов оптимизации территориальной организации местного самоуправления, в связи с чем применение данных инструментов должно носить грамотный и взвешенный характер, возможно, с учетом индивидуальных особенностей и характеристик той или иной территории, а также в их сочетании. В решении связанных вопросов необходимо учитывать и мнение местного населения, интересы которого могут быть серьезно затронуты рассматриваемыми изменениями.

Глава 5.
Организационные основы местного самоуправления в Канаде

5.1. Принципы организационных основ местного самоуправления

Институциональный механизм управления муниципальным образованием безусловно важен, поскольку он является инструментом, через который осуществляются основные цели и задачи, стоящие перед местным самоуправлением. Как верно указывает немецкий специалист Г. Волльманн «институты важны, ибо политические и практические результаты будут различаться в зависимости от институциональной составляющей»649.

Анализируя организационные основы местного самоуправления в Канаде, следует, прежде всего, определить те цели, для которых создается и функционирует аппарат власти на местном уровне. Исторические и социально-экономические факторы развития местного самоуправления в Канаде предопределили доминирование подхода, согласно которому органы местного самоуправления создаются и действуют с одной основной целью — решения хозяйственных вопросов.

Исходя из этого, как структура, так и порядок формирования органов местного самоуправления нацелена на снижение роли публичной политики в процессах осуществления местного самоуправления. С. Макуч объясняет это явление тем, что правовой статус муниципалитета, подтвержденный решениями Верховного Суда Канады650, делает его своеобразный аналогом частной корпорации. Соответственно, роль совета муниципалитета схожа с ролью совета директоров корпорации, а роль мэра — с ролью председателя такого совета651.

С учетом отсутствия конституционной автономии от органов государственной власти, их подотчетности и подконтрольности последним, органы местного самоуправления в Канаде можно было бы считать административными агентами, проводниками воли государственной власти провинций и территорий по решению вопросов местного значения.

Безусловности такого подхода, казалось бы, препятствует одно «но» — выборность органов местного самоуправления, которая ставит вопрос о необходимости их подчинения интересам не только вышестоящих органов государственной власти, но и местного населения, которое органы местного самоуправления формирует652.

Вместе с тем, принцип выборности на местном уровне в Канаде ограничен как кругом избираемых субъектов муниципального управления (во многих муниципалитетах выборным является лишь муниципальный совет653), так и возможностью вмешательства органов государственной власти в указанный процесс (в частности, закрепляемой в законодательстве некоторых провинций возможностью «доназначить» членов совета654).

Количество членов совета определяется, как правило, муниципальными правовыми актами, однако во многих провинциях законодательно устанавливается норма численности выборных лиц в зависимости от типа муниципалитета и (или) численности населения.

Так, например, согласно ч. 1 ст. 118 Хартии общин Британской Колумбии, в городе или округе (city or district) с численностью населения более 50 тысяч жителей, совет должен состоять из мэра и 8 членов совета (при меньшем количестве жителей — из мэра и 6 членов), а в таунах (малых городах, towns) и виллиджах (villages) — из мэра и 4 членов совета. Актом провинции об инкорпорации муниципалитета, либо муниципальным актом может быть предусмотрено иное количество членов совета, но указанное значение не может быть менее 4.

Акт о местном самоуправлении провинции Альберта (Municipal Government Act) также определяет нормативное количество членов совета для городов и таунов (7 человек) и виллиджей (3 человека), предоставляя муниципалитетам право изменить данное значение муниципальным правовым актом (ч. 2–5 ст. 143 Акта). Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 143 Акта, в совет любого муниципального образования не может входить менее трех членов.

Следует отметить, что требуемое количество членов совета в законодательстве многих провинций определяется нечетным числом. По мнению канадского правоведа К. Уейкфилда655, это обусловлено необходимостью избежать равного разделения голосов при голосованиях в совете. Вместе с тем, в судебных решениях в отношении данного вопроса указывалось, что отсутствие кого-либо из членов совета в заседании может вызвать подобную же ситуацию, поэтому данную схему нельзя считать однозначно эффективной656.

Что касается порядка формирования совета на выборной основе, то основным различием здесь является вариативность применения избирательных систем. Наиболее распространенными системами в провинциях Канады являются выборы членов муниципальных советов по нескольким одномандатным избирательным округам в пределах муниципалитета (wards), либо единому многомандатному избирательному округу (at-large elections). Использование первой модели представляется естественным для крупных муниципальных образований, однако опыт Канады отражает и иные подходы к решению данного вопроса.

Так, например, в провинции Британская Колумбия использование единого избирательного округа на выборах в муниципальные советы определяется законодательством о местном самоуправлении в качестве единственного варианта657. Это привело к тому, что данная схема сегодня применяется в одном из крупнейших по численности населения муниципалитетов провинции Британская Колумбия и Канады в целом — городе Ванкувер.

Сторонники такой избирательной системы полагают, что члены совета, избранные от муниципалитета в целом, не связаны узкими интересами жителей отдельных его территориальных частей, и, соответственно больше заботятся о решении общих его проблем. Кроме того, выборы по единому округу приводят к отбору профессиональных кандидатов, способных привлечь значительные ресурсы для своей избирательной компании и получить большую поддержку избирателей658.

Противники такой системы утверждают, что только выборы по нескольким одномандатным округам могут обеспечить равное представительство интересов населения в совете. При том, что различные социальные и этнические группы могут расселяться по территории муниципалитета обособленно, выборы по округам могут обеспечить их представительство. Не случайно, в США, например, система единого избирательного округа на местных выборах неоднократно признавалась Верховным судом несовершенной. Суд усматривал в ней основу для дискриминации интересов этнических меньшинств659.

В некоторых муниципалитетах Канады используется смешанная схема, при которой часть членов совета избирается по нескольким одномандатным округам, а другая часть по единому многомандатному округу. Такая модель применяется, например, в городе Тандер Бэй в провинции Онтарио660. В г. Эдмонтоне (провинция Альберта) избирательные округа являются двухмандатными661.

Выбор способа формирования представительных органов, в особенности советов верхнего уровня (выборы либо делегирование) связан, как представляется, в большей степени, с местными условиями, а также управленческими традициями, существующими в пределах разных провинций, нежели чем с необходимостью обеспечить реализацию населением прямого волеизъявления по данному вопросу.

Например, согласно ст. 210.24 Акта о муниципальной организации Квебека662, совет регионального муниципалитета (municipalité régionale de comté) состоит из мэров входящих в него муниципальных образований, и, если это предусмотрено актом о создании регионального муниципалитета, иных делегатов. Мэр-председатель совета (préfet) выбирается из его состава (являясь одним из делегированных мэров), либо на прямых выборах (ст. 210.29.1).

Законодательство провинции Онтарио позволяет на местном уровне самостоятельно решать вопрос о способе формирования совета в муниципалитетах верхнего уровня (upper-tier municipalities). Вместе с тем, согласно ст. 218.1 Муниципального Акта Онтарио, в такой совет должны входить не менее 5 человек, включая мэра и членов, избираемых напрямую по округам либо по единому избирательному округу, либо делегируемых от муниципалитетов нижестоящего уровня (делегатами могут быть также исключительно выборные лица).

Описываемая модель, с учетом отсутствия законодательно закрепленного права граждан на местное самоуправление, а также ограничения возможности населения напрямую влиять на устанавливаемую систему и структуру муниципальных органов свидетельствует об ограничении подконтрольности институционального механизма муниципалитета его жителям(равно, как и контроля над территориальными пределами его функционирования). Рассматриваемые условия влияют и на формы участия населения в местном самоуправлении, динамика которых, как будет рассмотрено ниже в исследовании, является противоречивой.

Специфика правового положения органов местного самоуправления, отделяющего их от органов государственной власти (формальная автономия), вместе с тем, отражается на осуществлении публично-властных процессов, и детерминирует особенности организационных основ местного самоуправления в Канаде, в сравнении с институциональными системами публичной власти других уровней.

Среди этих особенностей можно выделить фактическое отсутствие разделения властей на местном уровне. Как указывает Н. Л. Пешин, в отношении хозяйствующей структуры, к которой можно условно отнести муниципальную корпорацию, принцип разделения властей «не работает», наоборот, все участники должны действовать сообща, преследуя общие интересы663.

Муниципальный совет является базовой единицей в структуре организационных основ местного самоуправления муниципалитетов Канады. Согласно положениям комплексных законов о местном самоуправлении провинций и территорий Канады (например, ч. 2 ст. 6 Хартии общин Британской Колумбии), именно совет, являясь высшим органом власти в муниципалитетах, призван обеспечивать решение вопросов местного значения, находящихся в сфере компетенции муниципальных образований.

Данное положение о верховенстве представительного органа отчасти «роднит» подходы к положению муниципального совета в структуре органов местной власти в Канаде к положению и роли советов, в том числе, местных, в республиках советского типа.

Члены совета, по свидетельству Р. и С. Тиндалов664, выполняют три основные функции: представительство интересов населения, определение параметров политики функционирования местного самоуправления и развития муниципального образования, а также менеджерскую функцию, предполагающую контроль над расходованием средств местного бюджета, реализацией принятых программ и решением вопросов местного значения.

В Канаде реализуется так называемая модель «слабый мэр — сильный совет», при которой мэр является главой муниципального совета и выполняет по большей части церемониальные функции, в то время как сами члены совета имеют широкие полномочия по контролю и руководству отраслями муниципального управления (через специализированные комитеты и комиссии, в которых они принимают участие)665.

Так, например, согласно ст. 225 Муниципального Акта Онтарио, глава совета председательствует на его заседаниях, предоставляет совету необходимую информацию и дает рекомендации для принятия решений, а также представляет муниципалитет в отношениях с другими публичными и частными субъектами.

В ст. 226 базового статута делается попытка разъяснить статус главы совета также как «высшего исполнительного лица» муниципального образования, который «содействует в реализации целей муниципального управления, поощряет вовлечение общественности в решение вопросов местного значения, представляет интересы муниципалитета на местном, национальном и международном уровне, а также участвует в мероприятиях по улучшению экономической ситуации, социальных условий и экологической обстановки в муниципальном образовании». Представляется, что данная формулировка слишком туманна, практических же полномочий глава совета для реализации вышеуказанных функций не получает.

Вместе с тем, некоторые провинции все же пытаются усилить позицию мэра путем введения в законодательство специальных прав и полномочий. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 154 Акта о местном самоуправлении Альберты, мэр, в отличие от обычных членов совета, может по должности входить в состав всех комитетов и иных органов, назначаемых советом, если решением совета не предусмотрено иное. В провинциях Манитоба, Британская Колумбия и Квебек глава совета имеет право вернуть любой вопрос на повторное рассмотрение советом. Две последних провинции, а также Саскачеван также предоставляют мэру право отстранить любого чиновника местной администрации от исполнения обязанностей до рассмотрения его дела муниципальных советом666.

В литературе отмечается, что, несмотря на недостаток формальной власти, мэры канадских муниципалитетов играют важную роль в системе муниципального управления, поскольку выступают связующим звеном не только между советом и структурными элементами местной администрации, но также, благодаря своей роли местного лидера, между муниципальными органами и местным сообществом в целом667.

Следует полагать, что и в российской практике, в том случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа, его положение является сходным с канадской моделью «слабого мэра». По мнению профессора А. Н. Кокотова, при такой модели глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти — он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа668.

Сильная сторона данной модели заключена в попытке организационного объединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей власти в одних руках. Однако силовые возможности главы муниципального образования резко ограничены, он отодвинут от непосредственных рычагов экономической власти и исполнительного аппарата669.

Следует отметить, что данная управленческая практика расходится с опытом местного самоуправления в США, где в большинстве муниципалитетов мэр занимает «сильную позицию», являясь главой администрации и контролируя деятельность исполнительных органов. Эта разница, по всей видимости, обусловлена различиями в системах государственного управления, которые оказывают косвенное воздействие и на уровень местного самоуправления.

Канада, также принадлежащая к странам англосаксонской правовой семьи, реципировала ряд особенностей организации местного самоуправления у бывшей метрополии — Великобритании. И если для США на федеральном и региональном уровне характерно четкое разделение властей между законодательными и исполнительными органами, то адаптированная Канадой британская модель парламентарной монархии влечет за собой доминирование представительных органов на всех уровнях власти. Вместе с тем, было бы неоправданным упрощением считать, что роль представительного органа реплицируется на местном уровне по аналогии.

Функционирование муниципального совета отличается от принципов функционирования легислатур провинций, территорий, либо федерального парламента, где в составе этих представительных органов находится возглавляющий исполнительную власть (правительство) руководитель политической партии (группы) большинства.

На муниципальном уровне в Канаде мэр не контролирует исполнительные органы, к тому же наличие собственных политических партий на местном уровне, либо участие партий на муниципальных выборах является скорее исключением, нежели чем практикой670.

Последняя особенность свидетельствует об упомянутом выше стремлении вывести муниципальное управление за рамки сферы публичной власти, связанной с политическими процессами. На сегодняшний день, участие партий в формировании органов местного самоуправления законодательно допускается только в Квебеке671 и Британской Колумбии672, причем речь идет исключительно о партиях муниципального уровня.

В научной литературе отмечается несколько причин, которые препятствовали либо препятствуют распространению влияния федеральных и региональных партий на местном уровне.

Во-первых, такое противодействие имеет исторические причины, и связано, в частности, с борьбой в конце XIX — начале XX века против коррупции «машин политических партий», которые вели агитационную деятельность, подчас, просто скупая голоса на выборах различных уровней в крупных городах США и Канады673. Возможно, отчасти, поэтому современные кандидаты на выборах в органы местного самоуправления в Канаде предпочитают дистанцироваться от каких-либо политических объединений.

Во-вторых, в период так называемого «движения за реформы» (Reform­ movement), то есть за более честное и эффективное управление муниципалитетами (в тот же временной отрезок, что и указывалось выше), часто выдвигались идеи о несовместимости политики и решения хозяйственных вопросов. «Нет политического пути ремонта дороги» — звучал один из популярных лозунгов того времени674. Идеологи реформы, таким образом, поддерживали идею о муниципалитете как о «хозяйствующей корпорации», что вписывалось и в специфику правового статуса муниципальных корпораций, в противовес суждению о публично-властной природе местного самоуправления.

В-третьих, непопулярность политических партий связана с недовольством многих парламентской моделью государственной власти в Канаде, при которой происходит фактическая узурпация как исполнительной, так и представительной власти группой лиц (партией), превращающей представительный орган в послушный проводник воли большинства, контролирующего правительство675. На местном уровне это может привести к деградации роли совета как площадки для дискуссий и представительства интересов населения.

Что касается партий муниципального уровня в провинциях Квебек и Британская Колумбия, то история их участия в муниципальных выборах также не позволяет считать их успешным инструментом муниципальной политики.

Так, по иронии судьбы, самой устойчивой муниципальной партией в г. Ванкувере (Британская Колумбия) оказалось избирательное объединение NPA, выступающее против муниципальных партий как таковых676. Самой же продолжительно существовавшей партией муниципального уровня в Канаде стала Гражданская партия в г. Монреале, сформированная и существовавшая более 26 лет благодаря авторитарной личности мэра Монреаля Ж. Драпо677. Партия прекратило свое существование сразу после ухода Драпо с поста мэра.

Следует, в связи с этим, согласиться с мнением американского ученого П. Петерсона, полагающего, что партии муниципального уровня являются неустойчивыми структурами, поскольку не формируются вокруг набора общезначимых либо принципиальных идей678. Они являются менее массовыми, зачастую имеют более «кадровый» характер.

Несмотря на главенствующую роль муниципального совета в системе органов местного самоуправления в Канаде, текущая работа по решению вопросов местного значения осуществляется исполнительными и иными органами местного самоуправления и (или) назначаемыми должностными лицами.

Понятие «местная администрация» в Канаде используется скорее в значении «муниципальное управление», но не в качестве обозначения специального органа муниципальной власти. В провинции Онтарио, например, в ст. 227 Муниципального Акта, озаглавленной «Местная администрация», определяется содержание деятельности служащих муниципалитета, которое заключается в реализации решений совета и разработке соответствующих административных процедур, а также анализе и консультировании совета по муниципальной политике и программам.

В некоторых провинциях, тем не менее, базовое законодательство содержит информацию о «департаментах», которые фактически такую администрацию составляют. Так, например, согласно ст. 63 Акта о муниципалитетах провинции Ньюфаундленд и Лабрадор (Municipalities Act) указывается, что совет может создавать департаменты, назначать их руководителей и определять их обязанности и полномочия. В муниципалитетах, в которых есть назначенный глава администрации (manager), департаменты создаются с учетом его рекомендаций, и их руководители подчиняются ему.

В отличие от несколько туманного определения структуры исполнительных органов, в законодательстве о местном самоуправлении субъектов Канады развернуто определяется перечень должностных лиц, которые должны быть назначены советом по различным вопросам.

Так, например, согласно положениям Хартии общин Британской Колумбии, в муниципалитете в обязательном порядке должны назначаться «корпоративный служащий» (corporate officer) — фактически, секретарь совета и документовед муниципалитета, а также «финансовый служащий» (financial officer) — казначей679. Должность главы администрации (chief administrative officer) является факультативной (ст. 147 Хартии). Совет наделен полномочиями создавать иные должности для реализации муниципального управления (ст. 146).

Муниципальный Акт Онтарио предписывает наличие клерка (секретаря) муниципалитета (the Clerk) (ч. 1 ст. 228), а также казначея (the Treasurer) (ч. 1 ст. 286). Вместе с тем, согласно ч. 3 ст. 228 и ч. 3 ст. 286 Акта, клерк, казначей, а также их заместители не обязаны являться работниками муниципалитета, то есть возможен формат выполнения ими функций на контрактной, аутсорсинговой основе.

С целью контроля над расходованием бюджетных средств согласно ст. 296 Акта, в муниципалитетах Онтарио должен назначаться аудитор (the Auditor), однако отдельно оговаривается, что он не может являться служащим муниципалитета (ч. 4 ст. 296).

Должность главы администрации (chief administrative officer) в муниципалитетах провинции Онтарио также является факультативной (ст. 229 Акта).

Создание определенных должностей в муниципалитете может быть предусмотрено не только базовым законодательством провинции о местном самоуправлении, но и отраслевым. Так, например, в Британской Колумбии, согласно ст. 6 Акта о пожарной службе (Fire Services Act680), в муниципалитете должен быть назначен помощник пожарного комиссара провинции, а согласно ст. 77 Акта о праве собственности на землю (Land Title Act681) — служащий по земельным вопросам. Законодательство провинции также требует от муниципалитетов учреждения должностей служащего по налогам (инспектора), аудитора, куратора избирательного процесса и его помощника682.

Следует отметить, что в Канаде отсутствует законодательное закрепление института муниципальной службы. Отдельные либо в составе органов должности учреждаются муниципальным советом, он же определяет должностные обязанности служащих и устанавливает размеры оплаты труда683. Статутами провинций и территорий, тем не менее, могут быть предусмотрены определенные гарантии социального и пенсионного обеспечения служащих муниципалитетов684.

Рассматривая принципы организационных основ местного самоуправления в Канаде нельзя не отметить присутствие на местном уровне особой системы специализированных органов (special-purpose bodies), не входящих в механизм муниципального управления, но имеющих с ним непосредственную связь. В силу специфики данного института решения вопросов местного значения, его характеристикам, в том числе организационно-правовым, уделено отдельное внимание в п. 1.3 настоящего исследования. С учетом проведенного выше анализа статуса и функций указанных органов, следует еще раз подчеркнуть неоднозначность их влияния на систему муниципального управления, наличие как положительных, так и негативных его последствий685.

Таким образом, можно выделить следующие принципы канадского подхода к организационным основам местного самоуправления: 1) наличие двух субсистем местной власти — муниципальной и специализированной; 2) отсутствие управленческой автономии субъектов муниципального управления от органов центральной власти и ограничение принципа их выборности и подконтрольности местному населению; 3) незначительная роль публичной политики в управленческих процессах на местном уровне, обусловленная, в том числе, спецификой правовой природы муниципалитетов; 4) отсутствие разделения властей и безусловное доминирование в структуре муниципальных органов представительного органа как реципиента делегируемых государственными органами провинций властных полномочий; 5) децентрализованная система исполнительных органов и должностных лиц, характеризующаяся наличием автономных должностей по различным вопросам муниципального управления.

5.2. Модели управления муниципальным образованием

Несмотря на общий подход к определению главенствующей роли совета в системе муниципальных органов, конкретные формы его взаимодействия с иными органами местного самоуправления варьируются в различных провинциях и территориях Канады, а иногда и в пределах одного субъекта федерации, между различными типами муниципальных образований. Законодательство многих провинций определяет применение соответствующих моделей в императивной форме, не оставляя возможности решения этого вопроса на местном уровне, тем более посредством голосования жителей.

Разница между моделями заключается, прежде всего, в степени вовлеченности совета в исполнительную деятельность по решению вопросов местного значения, определяющую способы взаимодействия совета с другими структурными элементами системы муниципального управления, прежде всего — местной администрацией.

Первой моделью является «система постоянных комитетов» (standing committee system). Данная модель предполагает, что постоянно действующие комитеты совета играют роль координирующих органов соответствующих подразделений (департаментов) в структуре местной администрации.

Поскольку некоторые важнейшие решения могут приниматься только от имени совета в целом, то комитеты также выступают в качестве посредников между советом и департаментами. Среди положительных сторон такой системы управления можно указать вовлечение членов совета в непосредственную управленческую деятельность, тесную взаимосвязь совета и администрации.

С другой стороны, необходимость членов совета постоянно отвлекаться на решение проблем соответствующего направления работы администрации приводит к «фрагментации» совета как единого органа, нацеленного на обеспечение благополучия муниципального образования в целом. Разрастание же подразделений администрации может повлечь за собой увеличение комитетов, и как следствие — нехватку времени членов совета для эффективного обеспечения их работы686.

Базовые статуты о местном самоуправлении в провинциях в основном предусматривают применение соответствующей модели в небольших муниципалитетах, где механизм муниципального управления не столь сложен. Так, например, в провинции Саскачеван модель постоянных комитетов применяется в сельских муниципалитетах, таунах и виллиджах687, в то время как для городов предусмотрена рассматриваемая ниже «сити-менеджерская модель»688.

Производной от модели постоянных комитетов является модель с присутствующим в ней «исполнительным комитетом» (executive committee). Исполнительный комитет создается для ускорения принятия решений по административным вопросам (назначение чиновников администрации, заключение контрактов). Такие комитеты также могут формулировать рекомендации совету по проекту бюджета, различных планов и программ. Функционирование исполнительного комитета позволяет высвободить время для обсуждения вопросов общего характера на заседаниях совета, хотя решения комитета могут рассматриваться и даже отклоняться советом.

История исполнительных комитетов в структуре муниципальных советов восходит к созданию первого из них — «совета по контролю» (board of control) в городе Торонто в провинции Онтарио, в 1896 году. Впоследствии создание подобных структур стало обязательным для городов провинции с населением более 100 тысяч человек. На сегодняшний день, в законодательстве содержится положение о совете по контролю только в одном муниципалитете провинции — городе Лондоне689, хотя фактически он упразднен в 2010 г.

Вместе с тем, исполнительные комитеты в структуре совета распространены в муниципалитетах ряда других провинций (независимо от применяемой модели управления). Так, согласно Акту о городах и таунах Квебека, для совета с числом членов от 12 до 20 создается исполнительный комитет в составе 3 человек, при количестве 20 и более — 5 человек690. Согласно ч. 1 ст. 61 Хартии г. Виннипега (Манитоба), создание исполнительного комитета в составе мэра, председателей постоянных комитетов и иных членов совета является обязательным. Число членов исполнительного комитета не должно превышать 50 процентов от общего числа членов совета691.

Альтернативой модели «постоянных комитетов», через которые совет руководит работой администрации, является модель «совет-менеджер» (city manager system), схожая с закрепленной в российском законодательстве моделью структуры органов местного самоуправления, при которой глава администрации назначается конкурсной комиссией и подотчетен представительному органу. Данная «сити-менеджерская» модель была заимствована в Канаде из США, где является довольно распространенной692.

С момента первого появления этой должности на местном уровне в США (г. Стаутон, штат Вирджиния) в 1908 году и в Канаде в 1913 году (г. Вестмаунт, Квебек)693, институт сити-менеджера получил широкое распространение в Северной Америке. В настоящее время довольно серьезное влияние в Канаде в сфере профессионального муниципального управления имеет Международная ассоциация муниципального менеджмента (ICMA), созданная в качестве профессионального союза сити-менеджеров еще в 1914 году694.

Изменения в законодательстве также свидетельствуют об усиливающейся поддержке рассматриваемой модели. Хотя статуты ряда провинций (например, Британской Колумбии, Онтарио и др.) определяют должность сити-менеджера как факультативную, в отдельных субъектах модель «совет-менеджер» становится обязательной (в Манитобе, Квебеке, относительно недавно — Альберте)695. Данная модель особенно широко распространена (часто обязательна) в городских муниципалитетах696. Законодательство некоторых провинций дифференцирует применимость модели в зависимости от типа муниципалитета697.

Надо отметить, что в изначально заданных условиях доминирования совета в структуре муниципальных органов естественной формой выражения этой данности являлась «система постоянных комитетов». Однако с течением времени, все более усложняющиеся муниципальные функции и условия, в которых обеспечивалась их реализация, требовали настройки существующей системы, что приводило к внедрению таких дополнительных управленческих форм как «советы по контролю», «исполнительные комитеты», «советы уполномоченных».

Вместе с тем, усложнение не всегда вело к повышению эффективности, по этому модель «совет-менеджер», предлагавшая решение ряда накопившихся проблем, быстро приобрела популярность.

Указанная модель, во-первых, позволяет, при сохранении главенства совета, обеспечить решение текущих исполнительно-распорядительных задач профессиональным менеджером, владеющим необходимыми знаниями и навыками управления муниципальным хозяйством. Во-вторых, наличие одного ответственного за действия администрации лица является наиболее эффективным способом контроля совета за решением вопросов местного значения. В-третьих, высвобождение членов совета от необходимости осуществлять текущее управление в соответствующих сферах позволяет им сфокусироваться на решении вопросов стратегического планирования развития муниципалитета.

Глава администрации (chief administrative (executive) officer, либо, в Квебеке, directeur general) назначается и освобождается от должности советом. В законодательстве ряда провинций особо оговаривается, что совет не может делегировать другому органу либо должностному лицу право назначать сити-менеджера698.

В настоящее время наблюдается изменение положений законодательства о местном самоуправлении провинций в сторону увеличения объема регулирования института главы администрации. Так, согласно принятым в 2015 году поправкам в Акт о местном самоуправлении провинции Альберта699, уточняются обязанности главы администрации (ст. 208). Кроме того, глава администрации получил возможность делегировать свои полномочия другим должностным лицам муниципалитета (ст. 209).

Развитие законодательства о местном самоуправлении в части конкретизации статуса главы администрации позволяет установить «правила игры», обеспечивающие должную автономию в принятии управленческих решений главой администрации.

Тем не менее, особенностью модели «совет-менеджер» в Канаде является сохранение прямого контроля и взаимодействия совета с руководителями подразделений администрации (совет также сохраняет контроль над их назначением). Вряд ли мнение главы администрации не учитывается при решении соответствующих вопросов, но у него нет достаточных полномочий для того, чтобы замкнуть их решение на себе.

Как указывает Д. Янг, в канадских муниципалитетах, реализующих вышеуказанную модель, в деятельности советов не происходит разделения функций определения параметров муниципальной политики и непосредственного руководства решением вопросов местного значения700, хотя вовлеченность совета в текущее решение муниципальных вопросов по сравнению с другими моделями не является столь значительной.

По мнению канадских исследователей местного самоуправления, перед главой местной администрации стоят довольно сложные задачи. Речь идет не только о необходимости выполнения сложной текущей работы по управлению администрацией и решению вопросов местного значения, но и выстраиванию отношений с муниципальным советом, который, в отличие от представительного органа в парламентской системе, может не иметь выраженного большинства, определяющего политику, а состоять из членов, занимающих различные, нередко противоположные позиции по разным вопросам. В этих условиях главе администрации необходимо иметь дипломатические навыки для того, чтобы не только сохранять должность, но и добиваться от совета нужных решений701.

Следующая модель, «комиссионная» (commissioner system), предполагает наличие нескольких назначаемых советом уполномоченных (комиссаров), которые руководят работой вверенных им подразделений администрации. Для координации действий уполномоченных, как правило, создается совет уполномоченных (board of commissioners), куда могут также включаться мэр-председатель муниципального совета и некоторые его члены702. В ряде муниципалитетов предусматривается должность «главного уполномоченного» (chief commissioner).

Комиссионная модель, ранее широко распространенная в Западной Канаде, была постепенно вытеснена «сити-менеджерской» моделью, однако в измененном виде появилась в провинции Онтарио. В ряде крупных муниципалитетов провинции, где присутствует должность главы администрации, создаются также должности «директоров» (directors), которые координируют деятельность сразу нескольких департаментов администрации и отчитываются перед ее главой703. Комиссионную модель в Канаде, как указывает профессор канадского университета Брок Д. Сигел, следует отличать от одноименной в США, где комиссионеры избираются населением напрямую704.

Таким образом, спектр применяемых моделей взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления в Канаде достаточно широк. Эволюция законодательства о местном самоуправлении отражает динамику рассматриваемых моделей, при все более усиливающейся роли модели «совет-менеджер». Анализ соответствующего законодательства также позволяет сделать вывод о дифференциации применения моделей управления муниципалитетами, не только между отдельными субъектами Канады, но и разными типами муниципалитетов в пределах одного субъекта.

5.3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в его осуществлении в Канаде

Несмотря на то, что институт местного самоуправления в Канаде юридически (в том числе конституционно) не признается формой народовластия, и соответствующее его восприятие является, по крайней мере, неявным, интерес к формам прямой демократии и участию населения в решении вопросов местного значения присутствует, а сами эти формы показывают положительную динамику своего развития. Кроме того, как отмечается в п. 5.5 настоящего исследования, формы участия граждан в решении местных вопросов в законодательных актах ряда субъектов Канады определяются в качестве составной части механизма общественного контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Основной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, среди прочих, продолжают оставаться муниципальные выборы. В отличие от США, перечень выборных должностных лиц, избираемых на местном уровне в Канаде, значительно короче, однако выборным, по крайней мере, на низовом муниципальном уровне, является важнейший орган муниципального управления — муниципальный совет, и во многих случаях, мэр.

При этом явка на муниципальных выборах, в среднем по стране, является относительно низкой (в районе 40%), с отдельными всплесками ее увеличения в периоды, когда местное сообщество оказывается вовлеченным в борьбу между равными по политической силе кандидатами на муниципальные должности, либо когда от исхода голосования зависит решение ряда важных для населения вопросов, либо же когда параллельно с выборами проводится референдум705.

По мнению профессора Карлтонского университета (Оттава, Канада) С. Филлипс, низкая явка может также свидетельствовать о наличии иных каналов, через которые местное население может принимать участие в решении вопросов местного значения, помимо выборов706.

В большинстве провинций и территорий принято специальное избирательное законодательство, касающееся порядка проведения муниципальных выборов707.

Правом избирать на муниципальных выборах наделяются дееспособные граждане Канады, старше 18 лет, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципалитета либо конкретного избирательного округа в его границах708. Примечательно, что в ряде провинций это право распространяется также на лиц, не проживающих в границах муниципалитета, но имеющих недвижимую собственность на его территории709.

В истории местного самоуправления присутствовали случаи допуска к голосованию на местном уровне также не-граждан Канады. Так, например, в провинции Онтарио до 1988 г. активным избирательным правом обладали граждане Британского содружества, владеющие недвижимостью в границах соответствующих муниципальных образований. Это право было отменено после принятия канадской Хартии прав и свобод, запретившей дискриминацию прав граждан на основе национальной принадлежности. Как указывает канадский эксперт Д. Коул, вместо того, чтобы устранить дискриминацию посредством предоставления избирательных прав всем владельцам собственности, правительство предпочло лимитировать круг избирателей только гражданами. В настоящее время, однако, ведется дискуссия о возможности допуска к муниципальному голосованию лиц, имеющих право на постоянное проживание в Канаде710.

Под лицами, имеющими право участвовать в различных видах голосований, не всегда понимаются любые зарегистрированные на территории муниципалитета избиратели, но, в зависимости от вопроса, выносимого на голосование, граждане, соответствующие определенным квалифицирующим признакам.

Так, например, ранее к голосованию по вопросам муниципальных заимствований либо приобретению муниципалитетом собственности могли допускаться только граждане, владевшие недвижимым имуществом, либо соответствовавшие определенному имущественному цензу711.

В настоящее время вышеуказанная форма дискриминации местного населения из избирательного законодательства исчезла. Вместе с тем, в провинции Онтарио, например, присутствует требование о принадлежности гражданина к категории сторонников определенной системы школьного образования (английской, французской, римско-католической) для участия в выборах членов советов школьных округов712.

Для того, чтобы являться «сторонником» системы образования, гражданину необходимо зарегистрировать в Корпорации по оценке муниципальной собственности Онтарио соответствующие отчисления от уплачиваемого налога на имущество.

Судебными инстанциями, при этом, неоднократно признавалось, что муниципалитеты не могут самостоятельно ограничивать избирательные права и право на участие в референдуме, если это прямо не предусмотрено законодательством провинции713. Соответственно, подавляющее большинство вопросов, связанных с установлением критериев допуска граждан к участию выборах, плебисцитах и референдумах, определяется исключительно на провинциальном уровне.

Помимо выборов, канадское право также различает такие формы непосредственной демократии как референдумы (referendums) и плебисциты (plebiscites). Обе формы наиболее распространены именно на муниципальном уровне, где предусматривается не только процедура, но и ряд оснований для их обязательного проведения. Референдумы и плебисциты федерального и регионального уровня, несмотря на наличие специального законодательства, проводятся ad hoc и по усмотрению государственных органов, являющихся их инициаторами714.

Результаты местного референдума являются обязательными для органов местного самоуправления лишь в том случае, если это прямо определено законодательством либо муниципальными правовыми актами. В отношении голосований, результаты которых носят рекомендательный характер, как указывает канадский правовед Дж. Бойер, применяется термин «плебисциты»715.

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается расширение возможностей для организации консультативных и обязательных голосований. Так, если ранее в законодательстве провинций преобладал подход, в соответствии с которым основания для проведения референдума закреплялись закрытым перечнем716, а возможности для инициирования референдума гражданами были так же ограничены перечислением их оснований, то сейчас получает распространение обратный механизм.

Например, в соответствии с Актом о муниципалитетах провинции Саскачеван (The Municipalities Act), муниципальный совет может вынести любой вопрос на плебисцит (ст. 130), либо референдум (ст. 131). При этом лица, обладающие избирательным правом, могут инициировать проведение референдума о принятии акта по любому вопросу, находящемуся в ведении совета, за исключением вопроса о бюджете либо плане капитальных расходов, а также налогов (ст. 132). Для инициирования референдума необходимо собрать подписи не менее 15 процентов лиц, обладающих избирательным правом.

Несмотря на закрепление четкого разграничения референдума и плебисцита как форм непосредственной демократии на местном уровне и правового механизма их проведения, в практике муниципального управления Канады отмечены случаи пренебрежения нормами законодательства и нарушения прав граждан в соответствующей сфере.

В литературе наиболее цитируемым является пример нескольких референдумов в г. Ванкувер, в ходе которых решался вопрос о переходе на систему выборов членов муниципального совета по одномандатным избирательным округам. В 1978 году 51,7 процента избирателей поддержали соответствующий переход на референдуме, однако муниципальный совет отказался одобрить решение.

В 1983 году в ходе повторного референдума уже 57 процентов избирателей вновь поддержали предложенные изменения, однако на этот раз вмешался премьер-министр провинции Британская Колумбия Б. Беннетт, который заявил, что провинция одобрит реформу только в случае ее поддержки более чем 60 процентами избирателей. Данное условие было незамедлительно внесено в законодательство провинции717.

Кроме того, в законодательстве провинций присутствуют довольно спорные положения относительно отмены актов, принятых на местном референдуме. Так, согласно ст. 140 Акта о муниципалитетах Саскачевана, такие акты могут быть отменены не только последующим референдумом, но, по истечении трех лет, муниципальным советом самостоятельно. Кроме того, решение, принятое на референдуме, может быть отменено либо изменено советом «в случае, если это требуется для обеспечения здоровья и безопасности жителей муниципалитета» (ч. 1. ст. 140). Последнее основание представляется весьма неопределенным и открывает муниципальным советам неоправданно широкие возможности в соответствующей сфере.

Некоторые формы участия населения в решении вопросов местного значения также регулируются законодательством провинций, прежде всего, применительно к сферам территориального планирования и землепользования, а также экологических экспертиз, где распространен механизм публичных слушаний для согласования документов и проектов.

Так, например, в соответствии с Актом о территориальном планировании провинции Манитоба (The Planning Act718), принятие планов землепользования и застройки муниципальных образований, а также внесение в них изменений должно выноситься на публичные слушания (ч. 1 ст. 44, ч. 3 ст. 59). Согласно Акту об экологической экспертизе провинции Онтарио (Environmental Assessment Act719), проекты, предполагающие воздействие на окружающую среду, должны предусматривать ознакомление с ними местного населения, проведение слушаний (ч. 3 ст. 6, ч. 2 ст. 14).

Канадскому муниципальному праву знакома и такая форма участия граждан в решении местных вопросов как правотворческая инициатива граждан. Она выражается в так называемых «петициях» (petitions) — обращениях к муниципальному совету с просьбой о принятии акта либо назначении референдума по определенному вопросу.

Так, в соответствии со ст. 223 Муниципального Акта Онтарио, граждане могут обратиться к муниципальному совету с просьбой принять акт о перераспределении границ избирательных округов. Петиция должна быть подписана не менее 1 процентом от общего числа избирателей муниципалитета, но, в любом случае, не менее 50 избирателями, либо, если данный процент составляет более 500 избирателей, то указанным количеством. Отказ совета принять соответствующий акт может являться основанием для обращения инициативной группы в квазисудебный орган — Муниципальную комиссию Онтарио, с просьбой принять соответствующее решение.

В форме петиций граждане в ряде провинций имеют право понуждать муниципальный совет к совершению определенных действий. В провинции Саскачеван, например, в 2014 году была введена возможность обращения граждан в совет с петицией о проведении внешнего финансового аудита муниципалитета, органов местного самоуправления либо подконтрольных муниципалитету учреждений (ст. 140.1 Акта о муниципалитетах Саскачевана).

В соответствии со ст. 122 Муниципального Акта провинции Нью-Брансуик, группа граждан может обратиться к совету с просьбой о проведении инфраструктурных работ за счет дополнительного единоразового сбора с затрагиваемых работами собственников.

Несмотря на достаточно подробное регулирование отдельных форм муниципальной демократии в законодательстве провинций и территорий, основной массив форм участия граждан в решении местных вопросов определяется на уровне муниципалитетов. Такие формы включают в себя фокус-группы, консультации, общественные советы, комиссии и др.

Нередко масштабные мероприятия по привлечению граждан к решению местных вопросов проводятся в преддверии принятия важных решений органами местного самоуправления. Например, до введения нового режима налогообложения в г. Виннипеге (Манитоба) в 2004 году был проведен комплекс мероприятий, включавший в себя практическую конференцию, семь публичных слушаний, серию семинаров, прием обращений граждан по поводу нового режима720.

Проблемой, вместе с тем, является то, что большинство вышеуказанных форм не закреплено в муниципальных правовых актах и осуществляются они ad hoc. Как полагает профессор Университета Райерсон (Торонто, Канада) П. Робинсон, это, помимо отсутствия гарантий реализации указанных форм, приводит к недостатку координации между различными муниципальными органами и их структурными подразделениями, назначающими проведение соответствующих мероприятий721, влечет за собой «усталость» активного населения и снижение уровня участия.

Вместе с тем, в равной степени нежелательной является такая централизация и правовая формализация соответствующих процессов, итогом которой будет являться снижение объема возможностей граждан по участию в решении вопросов местного значения.

Положительным примером формализации и координации мероприятий по привлечению граждан к участию в осуществлении местного самоуправления можно считать опыт г. Монреаль в провинции Квебек. В структуре органов местного самоуправления города действует специальный орган — Офис публичных консультаций, созданный в соответствии с положениями Хартии Монреаля722.

Согласно ст. 83 Хартии, к функциям офиса относится организация и проведение консультаций с гражданами по законодательно определяемым основаниям (включая, прежде всего, вопросы территориального планирования), а также разработка регулятивного механизма консультаций для обеспечения их прозрачности и эффективности. Офис, по сути дела, выполняет координирующую роль между различными органами местного самоуправления по согласованию механизмов взаимодействия с общественностью.

На уровне города действует специальный документ, Хартия прав и обязанностей (Charte Montréalaise des Droits et Responsabilités)723, в которой в ст. 15 и 16 закрепляется право граждан на участие в управлении городом в различных формах прямой демократии, в том числе право инициировать проведение консультаций органов местного самоуправления с общественностью по различным вопросам.

На основании данной Хартии принят специальный муниципальный правовой акт о праве инициативы граждан на проведение общественных консультаций724. Согласно документу, соответствующая инициатива не должна затрагивать уже определенные законодательно формы и основания проведения консультаций. Кроме того, определены основания, по которым консультации не могут быть инициированы: распределение полномочий между муниципальными органами, вопросы персонального состава органов, бюджетные и налоговые вопросы, а также вопросы заключения муниципальных контрактов с конкретными подрядчиками (ст. 3).

При этом нельзя не отметить сложность и затянутость предусматриваемой актом процедуры инициирования и подготовки к проведению консультации. Ее подготовка может растянуться на полгода, не говоря уже о необходимости сбора подписей и решения иных бюрократических вопросов.

По мнению канадских специалистов, развитие форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления на современном этапе в Канаде в большей степени очевидно в крупных, урбанизированных муниципалитетах. В небольших муниципальных образованиях, где жители зачастую имеют каждодневный прямой доступ к избранным ими членам совета или мэру, формы прямой демократии развиваются ощутимо слабее725.

Общемировой тенденцией в настоящее время также является, пусть неоднородное, но развитие электронных форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении местных вопросов. В последние годы концепция «электронного правительства» (E-government) находит свою реализацию и в канадских муниципалитетах, однако это касается скорее сферы оказания муниципальных услуг, чем форм прямой демократии (электронного голосования на выборах, референдума, консультаций)726.

По мнению профессора канадского Университета Далхаузи (Новая Шотландия) Дж. Роя, у такого положения дел есть несколько причин. Во-первых, в силу ограниченности ресурсов, органы местного самоуправления склонны скорее тратить их на решение вопросов местного значения, чем на развитие дополнительных форм демократии. Во-вторых, сами граждане не столь заинтересованы в расширении электронных форм демократии на местном уровне, как в получении качественных местных услуг727.

Значительно большие ресурсы, выделяемые федеральным и региональными правительствами на свое присутствие в информационно-телекоммуникационной среде, также могут являться отвлекающим фактором для общественности, равно как и выборы вышестоящих уровней привлекают большее внимание, нежели местные728.

Вместе с тем, нельзя не отметить положительный опыт отдельных муниципалитетов Канады в применении электронной формы голосования на выборах через сеть Интернет. Пионером в этом вопросе является муниципалитет г. Маркхем в провинции Онтарио, где соответствующая форма развивается, начиная с 2003 года729. Право на использование альтернативных форм голосования дано в Акте о муниципальных выборах Онтарио (Municipal Elections Act), где в ст. 42 указывается, что соответствующие вопросы могут быть урегулированы специальным муниципальным правовым актом.

Схожие положения присутствуют в избирательном законодательстве провинции Новая Шотландия. Однако в ряде других провинций внесение в законодательство поправок об интернет-голосовании либо не рассматривалось, либо законодательные органы отказались их вносить730.

Изучая опыт г. Маркхем, специалисты отмечают пока еще недостаточный объем использования избирателями электронного способа голосования в ходе проведения выборов (до 17 процентов от общего числа участвующих), однако очевидно, что применение указанной формы повышает общую явку731. Среди положительных сторон Интернет-голосования можно также выделить сокращение расходов на подготовку бюллетеней и иных печатных документов, улучшение доступности голосования для инвалидов и пожилых граждан и т. д.

В различных муниципальных образованиях используются разные системы голосования через Интернет. Так, если в г. Маркхэм предусматривается предварительная регистрация избирателей в электронной системе, и голосование ограничено непосредственным днем выборов, то в г. Галифаксе (Новая Шотландия) предварительная регистрация не требуется, а электронное голосование, например, на муниципальных выборах 2012 г. было открыто в течение 16 дней732.

Равно как и в России, где широко обсуждается развитие института территориального общественного самоуправления733, в Канаде ведется дискуссия о развитии территориальных форм участия граждан в решении местных вопросов.

Создание территориально очерченных зон привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения внутри муниципалитетов Канады связано, прежде всего, с процессами их укрупнения. Так, после формирования в 1998 году единого городского муниципалитета в г. Торонто были созданы так называемые «общинные советы» (community councils), юрисдикция которых распространяется на территории упраздненных при слиянии старых муниципалитетов734. В задачу советов входит взаимодействие с населением и подготовка рекомендаций общегородскому совету по принятию решений в отношении отдельных городских районов, а также регулирование нескольких делегированных городским советом вопросов, в основном благоустройства (§ 27–129, 27–152 Муниципального кодекса г. Торонто).

Общинные советы, избираемые гражданами по округам, тем не менее, нельзя считать формой территориального общественного самоуправления, поскольку они формально относятся к структуре муниципального совета Торонто. Кроме того, советы не имеют возможности осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность.

Схожие структуры образованы в г. Виннипеге. Как и в Торонто, соответствующие советы не имеют автономного статуса и структурно относятся к общегородскому совету в качестве его подразделений. Вместе с тем, в Виннипеге активную роль играют местные консультативные группы жителей (residential advisory groups), которые информируют общинные советы о требующих решения локальных вопросах.

В г. Галифаксе и г. Монреале, общинные (community) и районные (borough) советы, соответственно, законодательно наделены ограниченными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Они не входят в систему общегородских органов, однако также признаются частью муниципальной корпорации735.

Помимо отсутствия автономии от механизма муниципальной власти, еще одной проблемой территориальных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления в Канаде является поиск оптимальной их площади и количества охватываемых их деятельностью жителей. Как полагает С. Филлипс, проблема сводится к решению вопроса о том, что является общиной (локальной общностью) жителей внутри муниципалитета. Если для г. Торонто это может быть 600 тыс. жителей, то для г. Галифакса и 20 тыс. будет количеством, несоразмерным понятию «локальная группа»736.

В настоящее время, соответственно, внимание уделяется поиску новых, территориально более компактных форм самоорганизации граждан для участия в решении вопросов местного значения. Например, в г. Торонто известен успешный опыт проекта по ревитализации и развитию одного из городских районов, который предусматривает взаимодействие городских властей, частного бизнеса и местных жителей, при самом активном участии последних737.

По мнению канадского специалиста Е. Модлински, данный случай является подлинным примером децентрализации местного самоуправления, когда решения и ответственность принимают на себя сами жители, в противовес многим другим формам участия, когда жители пытаются донести до органов местного самоуправления информацию о своих нуждах, но по разным причинам не всегда бывают услышаны738.

В научной литературе Канады, Великобритании и других англосаксонских стран эта новая модель самоорганизации граждан по участию в решении вопросов местного значения именуется community governance («общинное управление»)739. Предполагающая большую степень автономии локальных сообществ в решении вопросов местного значения, данная модель противопоставляется модели community government («общинная власть»), которая предполагает управление через те же органы местного самоуправления, но с большим контролем со стороны населения и расширенными формами его участия в принятии решений по местным вопросам740.

Несмотря на признаки развития новой модели, нельзя не отметить ее институциональную эфемерность и точечность в практической реализации. Очевидно также и отсутствие, применительно к уровню местного самоуправления в Канаде, прочных правовых основ «общинного управления», которое бы определялось неким набором параметров и условиями его формирования и осуществления (наподобие «территориального общественного самоуправления», которое признается законодательством ряда стран, включая Россию).

Кроме того, как указывалось выше, до перехода к указанной новой модели, требуют решения вопросы оптимизации многих уже существующих форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в его осуществлении, определяющих эффективность института «общинной власти».

Хотя в Канаде очевидна динамика этих форм, нельзя не отметить отсутствие достаточной системы гарантий их реализации, прежде всего правовых. В законодательстве продолжают присутствовать барьеры, затрудняющие реализацию одних форм (например, консультаций с общественностью), и препятствующие развитию других (например, голосование в Интернете).

Муниципальное управление (municipal government), применительно к Канаде является фактически собирательным понятием, поскольку включает в себя не только механизм профессионального местного (муниципального) управления (органы и должностные лица муниципалитетов), но и реализуемые в рамках деятельности муниципальных корпораций формы самоуправления и участия граждан в решении местных вопросов. Однако юридическое признание этой данности затруднено, и соответствующие формы, включая формы народовластия, по-прежнему выносятся «за скобки», выполняя вторичную роль по отношению к управленческому механизму муниципалитета как корпорации.

Представляется, однако, что эффективное решение этих проблем возможно лишь при преодолении концептуальных сложностей, отражаемых в праве: восприятия муниципалитетов в качестве хозяйствующих субъектов по предоставлению местных услуг и неопределенной роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти Канады. Развитие народовластия на местном уровне требует также сокращения эксцессов вмешательства в формирование гражданами механизма муниципального управления и сокращения не всегда, как будет рассмотрено ниже, эффективного государственного контроля.

5.4. Контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

5.4.1. Административный и юрисдикционный контроль

В отличие от Российской Федерации, где местное самоуправление обладает конституционной и законодательной автономией в решении вопросов местного значения, муниципалитеты Канады фактически являются агентами провинций и территории, получая от них мандат на осуществление своих функций. Соответственно, органы государственной власти субъектов Канады обладают правом контролировать деятельность органов местного самоуправления как с позиций законности, так и целесообразности.

Исходя из общепринятой классификации видов контроля в сфере публичного управления, можно, прежде всего, выделить административный и юрисдикционный контроль над деятельностью органов местного самоуправления.

Административный контроль в сфере публичного управления — это контроль, осуществляемый органами и должностными лицами самой активной администрации внутри всей системы власти741. Объектом контроля, при этом, могут являться любые управленческие действия и решения, принимаемые и исполняемые администрацией.

Отсутствие конституционно-правовой автономии органов местного самоуправления предопределяет принятие на уровне провинций и территорий Канады положений, аналогичных закрепленным в ч. 1 ст. 15 Муниципального Акта Онтарио. Согласно указанным положениям, полномочия органов местного самоуправления могут реализовываться в порядке, предусмотренном дополнительными правилами органов государственной власти в отношении их процедуры, а также с соблюдением вводимых дополнительно ограничений, согласований и запретов, определяемых для каждой сферы полномочий раздельно.

В конце 1970-х гг. специальное исследование по изучению 131 публичной услуги, предоставляемой на местном уровне в агломерации Торонто, позволило выявить, что только 30 из них осуществлялось муниципалитетами автономно, 38 услуг предоставлялось специализированными местными органами и 33 — муниципальными органами под контролем провинции (которая определяла и стандарты их реализации)742. К середине 2010-х муниципалитеты большинства провинций получили статус natural person (то есть расширенную правосубъектность) и дискреционные полномочия(то есть возможность частично определять вид и содержание принимаемого управленческого решения), однако к принципиальному слому модели взаимоотношений муниципалитетов и провинций это не привело.

Полномочиями по контролю над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления наделены не только специализированные органы в виде министерств и управлений по муниципальным вопросам, но также отраслевые органы. Как отмечалось выше в настоящем исследовании, в провинции Британская Колумбия помимо директив и приказов профильного Министерства общественного развития, регулирование деятельности муниципальных органов осуществляется актами многочисленных отраслевых ведомств — в сферах публичного образования, экологии, транспорта, финансов, здравоохранения, труда, обеспечения правопорядка743.

В рамках осуществления контрольной деятельности применяются различные его виды — как предварительный, так и текущий и последующий.

По мнению профессора Национальной школы публичной администрации провинции Квебек С. Беллей, предварительный контроль, предполагающий получение органом или должностным лицом местного самоуправления разрешения на принятие какого-либо акта либо осуществления действия, является важнейшим элементом системы контроля над деятельностью муниципалитетов со стороны провинции744.

Так, например, органы местного самоуправления не могут строить и вводить в эксплуатацию водопроводные и водоочистные сооружения до получения разрешения профильного министерства (ст. 60 Акта о защите и улучшении окружающей среды провинции Альберта (Environmental Protection and Enhancement Act745). Согласно ст. 47 Акта о качестве окружающей среды провинции Квебек (Environment Quality Act746), муниципалитет, который хотел бы установить на своей территории системы мониторинга загрязнения воздуха, должен получить согласие соответствующего министра.

Предварительный контроль над деятельностью муниципалитетов также широко применяется в сфере финансов. Базовое законодательство о местном самоуправлении в большинстве провинций Канады содержит комплекс мер, направленных на мониторинг бюджетного процесса в муниципалитетах и предотвращение серьезного финансового дефицита на местном уровне. Подобные меры включают в себя предоставление отчетности, установление пределов дефицитности бюджетов, внешних заимствований и границ ставок по налогам и сборам747.

Например, согласно ч. 3 ст. 164 Муниципального Акта Манитобы, бюджет муниципалитета, в котором расходы превышают совокупный объем доходов, может быть принят только с согласия министра по вопросам местного самоуправления и на условиях, предписанных им. Согласно ст. 176 Акта, муниципалитет не может заимствовать финансовые средства без разрешения Муниципальной комиссии (специального квазисудебного органа регионального уровня).

В Британской Колумбии, региональные округа обязаны представлять пятилетние финансовые планы (бюджеты) на рассмотрение провинции748. В Манитобе копия акта о бюджете на текущий год до 15 мая направляется в профильное министерство749. В Нью-Брансуике муниципальные бюджеты должны быть утверждены министром по вопросам местного самоуправления750.

Последующий контроль, в свою очередь, предполагает вмешательство органов государственной власти в уже принятые решения органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 584 Акта о местном самоуправлении Британской Колумбии (Local Government Act), если министр по вопросам местного самоуправления считает, что принятый муниципалитетом муниципальный акт по вопросам планирования территории противоречит публичным интересам Британской Колумбии, он имеет право с согласия правительства провинции потребовать внесения в соответствующий акт изменений. Приказ министра является для муниципалитета обязательным.

В соответствии со ст. 47 Акта о территориальном планировании провинции Онтарио (Planning Act), министр по муниципальным вопросам и жилищной политике вправе издавать приказы по вопросам планирования территории муниципалитета, в том числе отменять регистрацию участков в случае их длительного неиспользования в заявленных при выделении целях. При этом положения приказа «перекрывают» действие любых муниципальных актов, принятых по данным вопросам.

На практике, как отмечает канадский эксперт Б. Крушельницкий, министры редко пользуются данным полномочием, поскольку оно является грубым вмешательством в дела муниципалитета и обстоятельства, при которых министр может считать необходимым принять подобный приказ должны быть чрезвычайными751.

Что касается текущего контроля, то и здесь общепринятой считается практика, при которой постоянный контроль и мониторинг со стороны провинции становится частью процесса муниципального управления, является обязательным условием его реализации. По некоторым оценкам, муниципалитеты в Онтарио, например, могут направлять государственным органам до 250 различных отчетов о своей деятельности в год752.

В соответствии с Актом о Министерстве по муниципальным вопросам, региональной политике и земельным отношениям провинции Квебек (Le Ministère des Affaires Municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire)753, министр должен обеспечить надлежащее функционирование системы муниципального управления в интересах муниципалитетов и их жителей. Выполнение данной задачи, в свою очередь, предполагает реализацию таких полномочий, как контроль за правоприменением субъектами муниципальных правоотношений, оказание помощи и поддержки муниципалитетам в выполнении ими своих функций, создание комиссий по анализу осуществления местного самоуправления (ст. 7).

Согласно ст. 15–16 Акта, министр в пределах своего ведения, имеет право назначать проведение проверок текущей деятельности органов местного самоуправления, в том числе по жалобам третьих лиц. Министр имеет право давать обязательные к исполнению органами местного самоуправления и должностными лицами предписания по устранению выявленных нарушений (ст. 14).

Мониторинг деятельности муниципалитетов выражается в сборе статистической отчетности и иных сведений по заданным параметрам. Более того, согласно ст. 17.6.1 вышеуказанного Акта, министр вправе устанавливатьиндикаторы показателей муниципального управления и назначать сроки и условия, согласно которым эти показатели должны быть достигнуты органами местного самоуправления.

В сфере финансового контроля также распространена сдача текущей отчетности, в том числе отчетов аудиторов. В законодательстве практически всех провинций присутствуют положения об обязательности института муниципальных аудиторов, которые не являются работниками муниципалитетов, а нанимаются, как правило, по контракту. Еще одной характеристикой, объединяющей большинство схем финансового контроля над деятельностью органов местного самоуправления является использование финансовых показателей для раннего выявления соответствующих проблем.

К сожалению, на практике реализуемые модели контроля и мониторинга дают сбои. Так, например, в провинции Новая Шотландия, муниципалитеты обязаны ежегодно, до 30 сентября, предоставлять пакеты финансовой отчетности, состоящие из пяти документов, включая отчеты аудиторов754. Сбор отчетности, однако, не предотвратил крупные хищения в муниципалитете Бриджтаун в Новой Шотландии, когда в период с 2006 по 2011 год в результате действий одного из служащих администрации муниципалитет потерял более 113 тыс. канадских долларов бюджетных средств. Расследование данного случая позволило экспертам сделать вывод о формальном подходе властей провинции к контролю над муниципальными финансами, при котором проверялись лишь ключевые показатели, но игнорировались менее значимые, однако могущие сигнализировать о возможных нарушениях755.

Как указывает профессор Университета Виктории (Британская Колумбия) Э. Брюне-Джейлли, периодические сбои в контроле над деятельностью органов местного самоуправления обусловлены смещением приоритетов у субъектов административного контроля. Поскольку целью вышестоящих органов власти всегда являлось, в том числе, недопущение политизации механизма муниципального управления, которая могла бы повысить его прозрачность, то критерии его эффективности и производительности зачастую отходят на второй план756.

Широко распространенной является также практика установления органами государственной власти провинций и территорий обязательных для органов местного самоуправления стандартов и требований к качеству местной инфраструктуры, а также качеству и объемам предоставляемых услуг. Так, например, согласно ч. 1 ст. 31 Акта о магистралях провинции Нью-Брансуик (Highway Act757), министром могут устанавливаться стандарты по качеству строительства дорог в сельских поселениях.

По мнению С. Макуча, подобная «опека» со стороны провинций не обязательно является злом, поскольку зачастую именно вмешательство со стороны более высокого уровня управления позволяет гарантировать реализацию определенных публичных услуг758. Как полагает автор, в сложных финансовых условиях у органов местного самоуправления, в большей степени нацеленных на решение инфраструктурных вопросов (дороги, благоустройство), может отсутствовать интерес в предоставлении таких услуг как библиотечное обслуживание, уход за детьми и т. д. В этом случае внедрение стандартов и контроль над их реализацией на местном уровне со стороны государственных органов могут способствовать реализации прав и интересов более широких слоев населения.

С другой стороны, обуславливаемый государственными решениямирост финансовой нагрузкии излишнее администрирование губительно сказывается на инициативе органов местного самоуправления к самостоятельному решению местных вопросов. Некоторые муниципалитеты прямо высказывают недовольство отсутствием либо недостаточной дискрецией в отношении стандартов предоставляемых услуг759.

Кроме того, как в научной доктрине, так и правовых позициях высших судебных инстанций Канады часто звучит идея о принципе субсидиарности. Так, в деле Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) v. Hudson (Town)760, Верховным Судом Канады указывалось следующее: «правовое регулирование и правоприменительная практика наиболее успешны на таком уровне управления, который не только эффективен, но и наиболее приближен к целевой аудитории, затрагиваемым гражданам, а потому отзывчив к их нуждам, местным различиям и разнообразию групп населения».

Однако до полной реализации принципа субсидиарности и автономии муниципалитетов Канады в реализации своих функции еще далеко, а административный контроль, пусть не всегда эффективный, сохраняет значимую роль во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления Канады.

Рассматривая систему административного контроля над деятельностью муниципальных институтов, нельзя не отметить наличие в Канаде и механизмов внутреннего, внутрисистемного контроля, механизм которого включает в себя соответствующие полномочия муниципального совета, а также, как отмечалось выше, наличие на местном уровне во многих провинциях должностей аудиторов, имеющих автономный статус и не являющихся сотрудниками муниципалитета.

В свою очередь, юрисдикционный контроль над органами публичной власти — это контроль, осуществляемый в процессе деятельности судебных органов или квазисудебных учреждений, наделенных в законном порядке правом разрешать конфликты, возникающие из административных отношений761.

В отличие от административного контроля, который осуществляется внутри единой иерархической системы власти, юрисдикционный контроль осуществляется независимым органом, решения которого, вместе с тем, являются обязательными для сторон. Кроме того, юрисдикиционный контроль осуществляется, как правило, не по инициативе администрации, а по инициативе заявителей, оспаривающих действия или решения органов и должностных лиц публичной власти762.

Не являются исключением и органы и должностные лица местного самоуправления в Канаде, деятельность которых может, и довольно часто становится предметом юрисдикционного контроля, как со стороны судов общей юрисдикции, так и квазисудебных органов.

Следует отметить, что особенностью рассмотрения административных дел квазисудебными органами, осуществляющими контроль над деятельностью органов местного самоуправления в Канаде, является возможность оценки целесообразности действий соответствующих органов, то есть предмет контроля здесь является наиболее широким. Суды Канады, в свою очередь, рассматривают действия и акты органов местного самоуправления исключительно на предмет их законности, не затрагивая вопросы их целесообразности, качества и эффективности763.

Квазисудебные органы юрисдикционного контроля над деятельностью муниципальных органов в Канаде относятся к типу так называемых автономных административных трибуналов, находящихся на стыке исполнительной и судебной властей764. Такие органы создаются актами законодательной власти провинций и территорий и действуют на постоянной основе вне министерств и ведомств. При этом юрисдикция трибуналов может носить как специализированный широкий (деятельность органов местного самоуправления по реализации ими своих функций), так и специализированный ограниченный характер (земельные отношения в сфере местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и т. д.).

Одним из таких квазисудебных органов в сфере местного самоуправления является, например, Муниципальная комиссия провинции Онтарио (Ontario Municipal Board, OMB), действующая на основании специального законодательного акта (Ontario Municipal Board Act). Количество членов и конкретный состав Комиссии определяется правительством провинции (номинально — с согласия Лейтенант-губернатора, представителя Короны).

История OMB восходит к концу XIX — началу XX вв., когда ее предшественник — The Ontario Railway and Municipal Board (Комиссия Онтарио по железнодорожному транспорту и местному самоуправлению) — была создана для регулирования вопросов развития транспортной инфраструктуры в условиях сложного взаимодействия местных органов с соответствующими субъектами транспортной системы765.

Юрисдикция OMB в отношении деятельности органов местного самоуправления носит широкий характер, хотя основную массу рассматриваемых комиссией дел составляют споры в сфере территориального планирования и землепользования766.

На сегодняшний день любое решение органов местного самоуправления на территории провинции по определению целевого назначения земельных участков, а также выдаче разрешений на строительство или его запрете может быть обжаловано в комиссию, причем решение OMB является окончательным и может быть пересмотрено судом только в части соблюдения законности. Комиссия же наделена правом пересмотра решения муниципалитета по критерию целесообразности. Органы местного самоуправления, таким образом, перестают быть по целому ряду направлений решения вопросов местного значения «хозяевами в своем доме».

Муниципалитеты Онтарио неоднократно выражали несогласие с ограничением собственных полномочий через деятельность OMB, в особенности, когда решения комиссии по вопросам территориального планирования противоречили не только позиции органов местного самоуправления, но и мнению местной общественности. Так, например, широкий резонанс вызвало разрешение комиссией строительства многоэтажного жилого комплекса в районе малоэтажной застройки в г. Торонто в 2008 году. В 2012 году, муниципальный совет Торонто обращался к органам государственной власти провинции с просьбой вывести муниципалитет из под юрисдикции OMB767.

Озабоченность специалистов также вызывает сама юридическая конструкция норм, определяющих спектр полномочий комиссии. Так, например, согласно ст. 39 Акта о OMB, комиссия имеет право рассматривать любой вопрос деятельности муниципальной корпорации, давать директивы, разрешения, выносить запреты, касающиеся любых аспектов ее деятельности, если актом о создании соответствующей корпорации устанавливается ее подконтрольность OMB. По мнению канадского юриста и судьи Дж. Макруера, столь широкая формулировка делает влияние OMB на затрагиваемые публичные корпорации практически не ограниченным, что неконституционно768.

В Квебеке также функционирует соответствующий квазисудебный орган — Комиссия по муниципалитетам Квебека (Comission Municipale du Québec). К юрисдикционным полномочиям комиссии относится разрешение споров между муниципалитетами, споров в сфере землепользования и территориального планирования, отстранение от должности руководителей муниципальных избирательных комиссий, отзыв членов муниципальных советов, не являющихся в заседания и т. д. На комиссию также возложен ряд административных функций: утверждение предельных тарифов на водоснабжение и водоотведение, регистрация планов землепользования, анализ необходимости территориальной реорганизации местного самоуправления769.

В середине 2000-х годов высказывалась идея о расформировании комиссии и передачи ее функций четырем различным органам власти, был даже подготовлен соответствующий законопроект, однако предложение не нашло широкой поддержки и комиссия функционирует по сей день770.

Аналогичные квазисудебные органы функционируют и в ряде других провинций Канады, в частности, Альберте (Municipal Government Board)771, Саскачеване (Saskatchewan Municipal Board)772.

Следует отметить, что, несмотря на распространенность специализированных автономных квазисудебных органов, ряд вопросов местного самоуправления подпадает под юрисдикцию других трибуналов.

Так, например, в провинции Альберта отдельные решения органов местного самоуправления могут быть пересмотрены Комиссией по охране природных ресурсов (Natural Resource Conservation Board), Комиссией по энергетике и коммунальным услугам (Alberta Energy and Utilities Board), Комиссией по полицейским делам (Police Review Board)773.

Кроме того, актами провинций может предусматриваться создание в муниципалитетах института специализированного арбитража и трибуналов местного уровня. Например, в соответствии с Актом о муниципальном арбитраже (Municipal Arbitrations Act)774, в крупных муниципалитетах Онтарио (с численностью жителей более 100 тыс. человек), в обязательном порядке, а в иных муниципалитетах — при наличии соответствующей инициативы, образуются должности муниципальных арбитражных (третейских) судей, которые рассматривают претензии юридических и частных лиц к муниципалитету и его органам. Акт подробно регламентирует все связанные процессуальные вопросы.

В Саскачеване, согласно Акту о муниципалитетах (Municipalities Act), для рассмотрения жалоб на проводимую оценку подлежащего налогообложению имущества в муниципалитетах создается специальный квазисудебный орган (Board of Review)775.

Роль квазисудебных органов в деятельности института местного самоуправления в Канаде нельзя оценить однозначно. С одной стороны, юрисдикционные процедуры более формализованы и лучше регламентированы, чем процедуры контроля со стороны органов государственной власти (административного контроля). Схожесть с принципами и нормами судопроизводства делают рассмотрение более прозрачным и объективным.

Вместе с тем, наличие формализованных процедур нельзя считать гарантией беспристрастности органа. Персональный состав таких органов, в большинстве случаев, утверждается правительствами соответствующих провинций, по согласованию с профильными министерствами. Требования к стажу, уровню образования, профессиональным знаниям и навыкам члена квазисудебного органа высоки, но все же далеки от соответствующих требований к судьям. То же можно сказать и о наборе гарантий деятельности судей, в том числе несменяемости и независимости, которые недоступны членам трибуналов.

В связи с этим, неудивительно, что соответствующие органы зачастую обвиняются в «тенденциозности», и велика вероятность возникновения конфликтных ситуаций, когда через решение трибунала может утверждаться позиция органов государственной власти провинций, либо интересы крупного (например, строительного) бизнеса. При этом, на руку фактической «бесконтрольности контролирующего» играет невозможность судебного обжалования решений трибуналов по существу.

Следует вместе с тем отметить, что критика неэффективности либо ангажированности квазисудебных трибуналов должна учитывать несовершенство механизмов принятия решений непосредственно на уровне как муниципального, так и государственного управления. По мнению профессора Университета Виннипега (Канада) А. Мура, в условиях постоянных изменений в законодательстве о территориальном планировании и непрозрачности процедуры выдачи разрешений на использование земельных участков на уровне муниципалитетов нельзя считать виноватым только лишь квазисудебный орган, вмешивающийся в указанные процессы776.

Как полагает А. Мур, упразднение OMB и других подобных органов повлечет за собой увеличение нагрузки на судебную систему и растянет по времени рассмотрение споров в сфере местного самоуправления777. Кроме того, соответствующие споры, в отсутствие квазисудебных органов, будут рассматривать не профессионалы в области муниципального управления (каковыми являются многие из членов трибуналов), но судьи, не имеющие специального опыта. Привлечение же экспертов к судебным процессам может лишь частично компенсировать вышеуказанный недостаток.

Таким образом, представляется, что в ближайшее время в Канаде не следует ожидать изменений в организации юрисдикционного контроля в отношении органов местного самоуправления, в части присутствия в этой системе квазисудебных органов. Это, однако, не означает необходимости оптимизации деятельности трибуналов с целью повышения прозрачности и объективности их работы.

Судебные органы в Канаде также оказывают важное влияние на функционирование субъектов муниципального управления посредством осуществления судебного контроля над принимаемыми ими нормативными и ненормативными муниципальными правовыми актами. Возможность судебного контроля над содержанием нормативных актов, а также решениями и действиями органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц вытекает как из положений процессуального законодательства, определяющих судопроизводство в провинции или территории, так и на основании положений базового законодательства о местном самоуправлении.

Так, например, в провинции Британская Колумбия истец может обжаловать как нормативные, так и ненормативные муниципальные правовые акты либо на основании закона о Верховном Суде (Supreme Court Act778) и правил судопроизводства, определяющих юрисдикцию Суда в соответствующих делах, либо на основании положений ст. 622–627 Акта о местном самоуправлении (Local Government Act).

Право судебного оспаривания предоставляется также специальным законом о судебном контроле над деятельностью органов и лиц, наделенных публично-властными полномочиями (Judicial Review Procedure Act779). Применение данного закона позволяет подать соответствующий иск даже по истечении срока, установленного Актом о местном самоуправлении (согласно ст. 262 Акта, данный срок, по общему правилу, составляет один месяц).

Как указывает Р. Хардинг, принятие дела к рассмотрению в случае пропуска общего срока обжалования остается на усмотрение суда780. Тем не менее, в литературе отмечается, что появление вышеуказанного дополнительного основания существенно расширило возможности для подачи судебных жалоб гражданами на решения и действия органов местного самоуправления781. Схожие положения содержатся в процессуальном законодательстве других провинций782.

Кроме того, законодательство канадских провинций в качестве основания рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения, действия либо бездействия органа либо должностного лица местного самоуправления предусматривает единое основание — нарушение ими «полномочий в силу закона» (statutory powers), унифицируя, при этом, процедуру рассмотрения подобных дел независимо от вида рассматриваемых актов783. Единые основания и порядок рассмотрения соответствующих дел позволяют избежать присутствующей в российской практике проблемы несоответствия возможностей и условий защиты прав заявителей в зависимости от оснований обращения.

Еще одной особенностью административного судопроизводства в Канаде является тот факт, что в судебной практике допустимо оспаривание нормативного правового акта, решения, действия либо бездействия субъекта публичной власти лицом, права которого напрямую соответствующими актами не нарушены, но которое имеет «обоснованную заинтересованность» в деле. Такой подход вытекает из решения Верховного Суда Канады по делу Minister of Finance v. Finlay784.

Вместе с тем, на заявителе лежит обязанность доказать «обоснованную заинтересованность» в деле, а окончательное решение о надлежащем заявителе остается за судом. Тем не менее, подобный механизм, в отличие от российского, позволяет расширить возможности заявителей (прежде всего — граждан), на обращение в суд по соответствующим основаниям.

5.4.2. Контроль над муниципалитетами со стороны института омбудсменов

В условиях динамики статуса органов местного самоуправления в Канаде увеличивается и потребность в эффективных формах контроля над их деятельностью. И если ранее данные контрольные функции практически исключительно брало на себя государство (в силу жесткой субординации муниципальных органов органам государственной власти провинций и территорий), то в настоящее время растет запрос на альтернативные формы контроля за местным самоуправлением, в частности общественного контроля785. В ситуации же, когда соответствующие институты общественного контроля находятся в процессе своего становления и развития, институт омбудсмена становится действенным проводником между государственными и общественными структурами.

Североамериканскую модель омбудсмена можно охарактеризовать как децентрализованную. На федеральном уровне в Канаде должность «классического» омбудсмена с широкой компетенцией отсутствует, хотя соответствующие должностные единицы предусмотрены в ряде федеральных государственных структур (омбудсмен по вопросам сбора налогов, омбудсмен по государственным закупкам, омбудсмен по защите прав жертв преступлений).

На уровне провинций и территорий Канады более характерным является наличие «классического» омбудсмена с широкой компетенцией, являющегося служащим законодательной власти и назначаемого по обращению законодательного органа правительством провинции. В Канаде в настоящее время подобные должности не введены лишь в Северо-Западных территориях, Нунавуте, и провинции Остров Принца Эдуарда786.

Омбудсмен, в большинстве случаев, формально является служащим законодательной власти, назначаемым правительством провинции по запросу законодательного органа787. При этом, законодательство провинций закрепляет ряд гарантий независимости омбудсмена. Так, например, в соответствии с Актом об Омбудсмене Манитобы (The Ombudsman Act) его деятельность не регулируется законодательством о государственной службе (ч. 2 ст. 9), а материальное обеспечение определяется специальным актом правительства (ст. 7).

Существующие офисы омбудсменов действуют, в подавляющем большинстве, в рамках так называемой «контрольно-рекомендательной» модели788, при которой органы публичной власти, публичные организации, должностные лица не обязаны выполнять рекомендации омбудсмена, однако обязаны сотрудничать с офисом омбудсмена в ходе проведения проверок789.

Отсутствие юридической обязательности решений омбудсмена, однако, не следует считать существенным недостатком данного института контроля. По мнению М. Устинга, если бы омбудсмены обладали соответствующими полномочиями, то они являлись бы не более чем еще одной судебной или квазисудебной инстанцией. И именно в том, что омбудсмен не является юрисдикционным органом, заключается его особенность. Деятельность омбудсмена более гибка, и он имеет больше возможностей для маневра, чем суд, который связан нормами процессуального права790.

Кроме того, хотя для омбудсмена важным является определить, какие последствия будут иметь его выводы, именно орган (проверяемый либо вышестоящий), должен принять решение о мерах, которые будут внедрены на основании сделанных выводов. Это требует активной позиции со стороны публичного органа. Таким образом, то, что может показаться на первый взгляд слабостью, на самом деле является ключом к значимости омбудсмена791.

Сильной стороной и преимуществом в деятельности канадских омбудсменов является неформальный подход и меры, используемые ими для разрешения рассматриваемых проблем. Так, помимо официальных процедур исследования документов, сбора информации и дачи заключений по конкретным обращениям, омбудсменами задействуются механизмы медиации, «челночной дипломатии», других форм взаимодействия между заинтересованными сторонами, а также обеспечивается реализация функции по предупреждению возможных проблем публичного управления в части обеспечения прав граждан и организаций до возникновения недовольства общественности теми или иными практиками792.

Следует отметить, что юрисдикция региональных омбудсменов с момента создания соответствующего института расширялась постепенно, и деятельность органов местного самоуправления относительно недавно попала в сферу их контроля. В настоящее время, омбудсмены осуществляют контрольную деятельность в отношении системы муниципального управления в провинциях Онтарио, Британская Колумбия, Манитоба, Нью-Брансуик, Новая Шотландия, Саскачеван, а также территории Юкон. В Онтарио, Британской Колумбии, Нью-Брансуике, Новой Шотландии, Юконе, а также Ньюфаундленде и Лабрадоре омбудсмены также имеют право осуществлять проверки деятельности школьных советов, относящихся к автономным специализированным органам на местном уровне793.

Так, в провинции Онтарио, в соответствии с изменениями в законодательстве794, офис омбудсмена с 1 сентября 2015 года получил право проводить проверки в отношении деятельности школьных советов, а с 1 января 2016 года — муниципальных органов.

До вступления в силу новых положений, офис омбудсмена Онтарио имел право осуществлять проверки лишь по жалобам на проведение, в нарушение положений Муниципального Акта провинции Онтарио, закрытых заседаний органов местного самоуправления, и то лишь в тех муниципальных образованиях, где по данному вопросу не был назначен специальный инспектор795.

Согласно отчету омбудсмена Онтарио, даже по соответствующему ограниченному основанию в результате проверок на уровне муниципалитетов были выявлены существенные нарушения законодательства. Так, например, совет тауншипа Лидс в Онтарио пытался в закрытом порядке провести решение о 60-процентном увеличении оплаты труда своих членов. Более того, многие нарушители не выражали беспокойства о вскрывшихся фактах. Муниципальный совет г. Лондон, например, наоборот, требовал раскрытия имен лиц, обращавшихся на него жалобами796.

По мнению Б. Финлей, исполнявшей обязанности омбудсмена Онтарио в 2015–2016 гг., расширение юрисдикции в отношении муниципалитетов более чем оправдано, поскольку население наиболее тесно и часто взаимодействует именно с органами местного самоуправления и есть общественный запрос на помощь в данной сфере. В отсутствие соответствующих полномочий, офисом омбудсмена в течение последних десяти лет было отклонено более 12 тыс. жалоб граждан на действия муниципальных органов797.

Что касается школьных советов, иных специализированных органов и округов, то необходимость обеспечения прозрачности их функционирования давно признается экспертами в качестве одной из первоочередных задач. В силу невыборности данных органов, и, зачастую, недостаточной открытости в их работе и порядке принятия решений, население не может контролировать либо существенным образом влиять на проводимую данными органами политику798.

Институты, подобные региональному офису омбудсмена, получают распространение и на муниципальном уровне.

Так, например, в Канаде, согласно ст. 170 статута провинции Онтарио о статусе г. Торонто (City of Toronto Act), должность омбудсмена для данного муниципалитета является обязательной к созданию. Омбудсмен Торонто назначается и подотчетен муниципальному совету, хотя не должен являться служащим муниципалитета. В полномочия омбудсмена входит независимая проверка любых решений, действий либо бездействия администрации, автономных органов муниципалитета и подконтрольных муниципалитету публичных организаций и учреждений, которые затрагивают права как индивидуальных, так и коллективных субъектов (ч. 1 ст. 171). Решения муниципального омбудсмена не подлежат пересмотру либо оспариванию в суде, либо ином органе, за исключением спора о юрисдикции (ст. 174 Акта). Автономия омбудсмена подчеркивается запретом на вызов его в суд для дачи показаний в отношении информации, полученной в рамках служебной деятельности (ст. 175).

Следует, вместе с тем отметить, что Актом устанавливаются ограничения на рассмотрение омбудсменом только таких дел, по которым не предусмотрены иные формы жалоб или апелляций, либо в случае, когда такие формы уже были использованы (ч. 4 ст. 171). Это, с одной стороны, сужает возможности применения гражданами и юридическими лицами соответствующего механизма содействия в защите их прав, однако, с другой стороны, позволяет избежать перегрузки института омбудсмена большим количеством обращений, подлежащих рассмотрению799.

Активная работа омбудсмена по контролю над деятельностью местной администрации и иных муниципальных органов нередко вызывает недовольство власти. Так, в 2012 году мэр г. Торонто Р. Форд требовал ликвидировать должность омбудсмена в целях экономии бюджетных средств800. По странному совпадению, инициатива мэра последовала после опубликования отчета омбудсмена г. Торонто, в котором освещались факты рассылки аппаратом мэра, в разрез с принятой процедурой, указаний чиновникам администрации по назначению на ряд должностей «нужных» лиц801.

Хорошо развит институт муниципального омбудсмена и в Квебеке, где соответствующие должности учреждены и успешно действуют в крупнейших городах провинции — Монреале, Лавале и Лонгей.

В 2006 году в базовое законодательство Квебека о местном самоуправлении в городах были внесены положения, предоставляющие широкие инспекционные полномочия муниципальным омбудсменам и обеспечивающие защиту собираемых ими сведений802. Вместе с тем, муниципальные правовые акты, определяющие правовой статус омбудсмена, нередко ограничивают круг объектов его контроля, относя к нему только невыборные органы и муниципальные учреждения.

Так, например, согласно ст. 11 муниципального акта об омбудсмене г. Монреаля803, омбудсмен не может расследовать деятельность, либо давать рекомендации в отношении деятельности городского совета, его комитетов и комиссий, советов округов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Следует полагать, что это связано с неким убеждением в том, что деятельность выборных институтов муниципальной власти итак является открытой и подвержена различным формам общественного контроля, в то время как деятельность администрации и специализированных органов муниципалитета, в силу специфики организационных основ местного самоуправления в Канаде (невыборность глав местных администраций, назначаемость членов специализированных органов) зачастую непрозрачна и напрямую населению неподотчетна.

Тем не менее, как показывает практика, выборные органы местного самоуправления могут действовать столь же непрозрачно, что и невыборные, поэтому данное ограничение представляется необоснованным.

Деятельность омбудсмена должна протекать в рамках закона. Однако миссия данного должностного лица, по определению, данному офисом омбудсмена Монреаля, заключается не в том, чтобы следовать «старым и устоявшимся практикам», но предлагать возможные изменения и модернизации этих практик и процедур804. В компетенцию омбудсмена входит как реагирование на нарушения, допущенные должностными лицами либо органами местного самоуправления в отношении граждан и организаций («контроль над внешней деятельностью»), так и рассмотрение внутриорганизационных вопросов функционирования муниципальной власти.

Как полагает американский эксперт и омбудсмен Колумбийского университета М. Вагнер, именно такой подход помогает обеспечить более качественную работу власти. Поиск и устранение омбудсменом отдельных «несправедливостей» влечет за собой изменение системы в целом805, оптимизацию работы органов и должностных лиц по различным направлениям и, в том числе, в областях, которые изначально детально правом не регулировались.

Согласно ст. 23 Акта об омбудсмене Британской Колумбии, рассматриваемые акты или действия публичных субъектов не обязательно могут противоречить закону, но «несправедливы», «связаны с применением необоснованных или недобросовестных процедур», «либо иначе неправильны». Таким образом, омбудсмен имеет довольно широкую дискрецию именно по контролю, а не надзору за деятельностью органов местного самоуправления, в его классическом понимании806.

При этом судами Канады под подконтрольной омбудсменам деятельностью подразумевается не только чисто административные процедуры органов местного самоуправления, но также различные иные как правоприменительные, так и квазисудебные функции807.

Роль судебных решений в деятельности омбудсменов, несмотря на отсутствие между данными институтами прямой связи значительна, поскольку судами Канады в течение долгого времени вырабатывался методологический инструментарий оценки управленческих решений, выявления их «предвзятости», «ангажированности», «несправедливости», что сегодня во многих случаях и является основанием для рассмотрения их омбудсменом.

Так, например, канадскими судами разработано правовое определение «предвзятости» при принятии муниципальных актов. Согласно одному из решений Верховного Суда Онтарио, «недобросовестность (предвзятость) является определенной формой нечестности, при которой решение принимается в обеспечение частной заинтересованности или вследствие коррумпированности. Недобросовестность при принятии акта следует отличать от незаконности по форме или содержанию»808.

Соответствующие разработки судов применяются и омбудсменами для оценки муниципальных решений и процедур.

В решениях канадских судов отмечается и положительная роль омбудсмена в защите прав граждан и юридических лиц. Так, в деле B. C. Development Corp. v. Friedmann , Верховный Суд Канады указывал на то, что полномочия, предоставленные омбудсмену, позволяют ему решать проблемы, возникающие в работе органов публичной власти, с которыми не могут эффективно бороться суды, законодательная и исполнительная власть809.

При этом роль омбудсмена в контроле над деятельностью органов местного самоуправления не обязательно должна сводиться только к поиску слабых мест и «неправильностей» в их работе. Задача омбудсмена состоит также в том, чтобы, взаимодействуя с гражданами, разъяснять им механизм и принципы работы публичных органов, даже в том случае, когда фактических нарушений прав граждан нет. По мнению В. Пикля, даже в случае непринятия жалобы к рассмотрению, устранение сомнений граждан относительно справедливости в действиях власти помогает уменьшать «трения» между двумя сторонами публичных отношений. В этом заключается роль омбудсмена в качестве медиатора810.

Деятельность омбудсменов в Канаде, таким образом, носит дополнительный, расширительный по отношению к другим формам контроля характер. Законодатель пытается обособить данный институт, и устранить его альтернативность по отношению к традиционным формам контроля — судебному и административному. Отсюда установление юрисдикции омбудсменов в ситуациях, когда судебное и административное обжалование невозможно, наличие дополнительных, несвойственных для других форм контроля функций по поиску мер оптимизации управленческих процедур, поощрение нестандартного подхода к решению возникающих трудностей.

Установленный государством, но наделенный формальной автономией, имеющий законодательно определенные гарантии своей деятельности, но свободный от бюрократических процедур, которые снижают эффективность субъектов административного контроля, омбудсмен становится удобным механизмом как обращения граждан в защиту своих прав, так и трансляции их идей и предложений по улучшению публично-управленческих процессов на местном уровне.

5.5. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц является важным инструментом, позволяющим обеспечить, прежде всего, законность в деятельности соответствующих субъектов. Юридическая ответственность субъекта властных отношений носит значимый характер еще и потому, что вверенная ему власть позволяет осуществлять существенное воздействие, включая меры принуждения, на иных участников общественных отношений, а злоупотребление властными полномочиями способно нанести ощутимый урон как интересам отдельных лиц, так и общественным интересам в целом.

Совершаемое публичным субъектом деяние при этом может не иметь признаков преступления, либо иного деликта, относимого к так называемым «традиционным» видам ответственности (уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной), но наказываться в виде специальных санкций, устанавливаемых государством. В этом случае речь может идти об особой форме юридической ответственности – конституционно-правовой, муниципально-правовой.

В последние годы в отечественной правовой науке серьезное внимание уделяетсякак анализу и определению особенностей ответственности двух последних видов, так и специфике применения классических форм ответственности к органам и должностным лицам публичной власти, включая местное самоуправление811. Надо отметить, что указанный интерес ученых, не в последнюю очередь, связан с динамикой законодательства, где соответствующие институты получают свое развитие.

Схожие процессы протекают и в Канаде. Гражданско-правовая ответственность муниципалитетов, то есть ответственность перед физическими и юридическими лицами за причиненный ущерб (municipal liablity) в англосаксонском праве тесно связана с доктриной respondeat superior, предполагающей ответственность за действия служащего муниципального органа при исполнении им должностных обязанностей.

Вместе с тем, как указывает американский правовед В. Фонтана, при принятии решения об ответственности муниципалитета либо его органов, суды нередко устанавливают наличие факта реализации чиновником официальных норм, которые и ведут к нарушению прав третьих лиц. То есть само по себе наличие профессиональной связи между должностным лицом и работодателем автоматически не приводит к ответственности муниципалитета в целом812.

Ответственность муниципалитета за нанесение ущерба третьим лицамв Канаде определяется по формуле, предложенной Верховным Судом в деле Nielsen v. Kamloops (City)813, которая, в свою очередь, была заимствована из британской судебной практики814. Формула предполагает выяснение двух обстоятельств: 1) наличие связи между сторонами дела (включая муниципалитет), в рамках которой возник ущерб; 2) наличие оснований, по которым ответственность муниципалитета ограничена пределами компетенции, кругом лиц, видом допустимого ущерба.

Гражданско-правовая ответственность муниципалитетов, таким образом, связана с нарушением обязанности обеспечить должный уровень реализации возложенной на них компетенции. Вместе с тем, хотя пределы муниципальной компетенции определяются статутами провинций и директивами органов государственной власти, уточнение ее границ применительно к конкретным вопросам местного значения нередко становится предметом судебных разбирательств.

Так, например, согласно ч. 1 ст. 44 Муниципального Акта Онтарио, муниципалитет обязан поддерживать дороги и мосты «в состоянии, разумно соответствующим местным условиям и расположению данных объектов». В 2014 году в деле Fordham vs. Dustin Dunwich (Municipality) в провинции Онтарио истец, повредивший автотранспортное средство на сложном участке дороги, требовал от муниципального образования компенсации, ссылаясь на отсутствие должных предупреждающих дорожных знаков (хотя знак «cтоп» перед опасным участком все же присутствовал). Между тем, по мнению Апелляционного Суда провинции Онтарио, положения ст. 44 Муниципального Акта не предполагают установкудополнительных предупреждающих знаков и иных мер безопасности для неосторожных водителей815.

Во избежание, в том числе, подобныхэтому судебных споров, государственными органами провинций, как отмечалось ранее, предпринимаются попытки конкретизации стандартов предоставляемых муниципалитетами услуг, нередко, однако, в пользу их повышения и ужесточения816, без соответствующей финансовой компенсации муниципалитетам.

Ответственность должностных лиц муниципальных и специализированных органов имеет свою специфику и в сфере уголовного права. Применимые к должностным лицам составы закреплены в части IV Уголовного кодекса Канады817 («Преступления против управления и правосудия»), и включают в себя «злоупотребление доверием», предполагающее мошенничество на занимаемом посту (breach of trust, ст. 122), «торговлю должностями» (selling or purchasing office, ст. 124), «давление с целью назначения на должности и назначение по согласованию» (influencing or negotiating appointments, ст. 125), а также специальную группу составов, таргетирующих факты коррупции на местном уровне (municipal corruption, ст. 123).

Специфика правового положения муниципалитетов и сложности отнесения их органов к органам публичной власти неоднократно вызывали трудности в применении к должностным лицам органов местного самоуправления составов, предусмотренных законодательством в отношении публичныхдолжностных лиц. Неслучайно уголовным законодательством раздельно регулируется взяточничество государственных (ст. 121) и муниципальных чиновников (ст. 123). Состав «злоупотребления доверием» (ст. 122), в частности, былраспространенна последних Верховным Судом Канады в деле R. v. Sheets818.

Применительно к составу «муниципальной коррупции» Уголовным кодексом Канады дано следующее определение муниципального должностного лица: «член муниципального совета либо лицо, занимающее должность в системе муниципального управления (under a municipal government)» (ч. 3 ст. 123). Несмотря на узкую формулировку, понятие муниципальных должностных лиц в правоприменительной практике, по свидетельству канадского правоведа М. О’Коннора, распространяется также на членов (сотрудников) специализированных органов местного самоуправления819.

Помимо составов, закрепленных частью IV Уголовного кодекса, к должностным лицам муниципалитетов применимы некоторые иные специальные положения законодательства. Так, например, статьей 337 установлена ответственность должностных лиц публичных органов за отказ в предоставлении имущества на законном основании, а статья 399 криминализует подделку финансовых документов в отношении публичных средств.

Характерным примером подхода к муниципалитету как хозяйствующему субъекту особого рода является распространение на должностных лиц муниципалитетов (прежде всего — членов муниципальных советов) состава преступления, предусмотренного ст. 426 Кодекса — «получение секретных комиссий»(secret commissions).

Применимый, прежде всего, к сфере частных правоотношений, данный состав предполагает наказание для агента корпорации, получившего вознаграждение и не уведомившего принципала (корпорацию). Верховным Судом Канады, в деле R. v. Gentile такая связь, по аналогии с частными корпорациями, была установлена между должностными лицами муниципалитетов и муниципалитетом как корпорацией820.

Уголовное законодательство Канады по всем из рассматриваемых составов предусматривает возможность назначения дополнительного наказания, как правило, в виде штрафа, используемого судами в качестве ужесточающей мерыдля лиц, замещающих публичные должности. Следствием привлечения к уголовной ответственности также может являться дисквалификация. Согласно ст. 750 Уголовного кодекса, ей подвергаются все пуб­личные должностные лица, осужденные на срок более двух лет лишения свободы, в течение срока отбытия наказания. Однако провинциальным законодательством могут устанавливаться более жесткие правила относительно замещения публичных, в том числе муниципальных должностей лицами, имеющими, либо имевшими судимость821.

Что касается ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением (муниципально-правовой), то данному вопросу в праве и связанной научной и аналитической литературе уделяется внимание, прежде всего через призму реализации принципа accountability. Данный принцип определяет подотчетность деятельности публичных органов (включая муниципальные) общественности и ответственность за свои действия, решения и проводимую политику822. Распространение данного подхода в Канаде аналогично динамике механизма публичного управления в других англосаксонских государствах, включая США и Великобританию, начиная с 60-х годов XX века823.

Accountability, наряду с такими принципами как transparency (транспарентность, прозрачность деятельности органов местного самоуправления) и confidentiality (конфиденциальность, то есть наличие пределов открытости информации о деятельности субъектов муниципального управления, в том числе в интересах защиты информации о частной жизни граждан), выражающиеся в наборе требований к профессиональной этике служащих и должностных лиц муниципалитетов824 и содержании деятельности муниципальных органов, должны обеспечивать функционирование субъектов муниципального управления в интересах местного населения825. Отклонение же от указанных требований влечет за собой применение мер ответственности, включая персональную.

Надо отметить, что такой подход имеет свои плюсы, поскольку он, в отличие от установления законодательными либо подзаконными актами одних лишь специальных оснований применения ответственности, интегрирует нарушения в системе муниципального управления по целому ряду направлений, от процедурных вопросов (открытые заседания, кворум муниципального совета), до конфликта интересов и неисполнения обязанностей826. С другой стороны, в рамках данного подхода очевидно смещение акцентов в пользу дисциплинарной ответственности827 должностных лиц и устранение самого местного населения как субъекта привлечения «виновных» лиц к ответственности.

Например, в систему обеспечения accountability в муниципалитетах провинции Онтарио включены специальные должностные лица, integrity commissioners, наделяемые муниципальными советами функцией контроля над поведением должностных лиц муниципальных и специализированных органов, в том числе по обращениям граждан. На основании проводимых ими расследований на должностные лица (включая членов муниципальных советов) могут возлагаться взыскания (выговор, лишение денежного довольствия на срок до 90 дней). Функциями по выявлению нарушений также наделены омбудсмены (включая муниципальных), муниципальные аудиторы828.

Что касается участия населения, то обеспечение «ответственности и прозрачности» в законодательстве многих субъектов сводится к участию граждан в решении вопросов местного значения как форме общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления829.

При этом, несмотря на имеющийся опыт функционирования института отзыва должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных советов в США, Канаде такая практика неизвестна. На сегодняшний день процедура отзыва закреплена лишь в законодательстве Британской Колумбии, и то лишь в отношении членов законодательного собрания провинции830.

По мнению профессора канадского Университета Макмастер П. Грефе, внедрение института отзыва на местном уровне в Канаде было бы логичным, в том числе и потому, что на муниципальных выборах избиратели голосуют не за партийные списки, а за конкретных кандидатов, которые должны отвечать за вверенные им мандаты. С другой стороны, по мнению профессора Университета Западного Онтарио А. Санктона, отзыв предполагает сложную процедуру инициирования и проведения, что снижает его эффективность. Кроме того, нередко инициатива отзыва исходит не от населения, но определенных политически заинтересованных групп, имеющих ресурсы для продвижения инициативы831.

Рассматривая, в свою очередь, ответственность субъектов муниципального управления перед государством, необходимо отметить, чтоотсутствие у муниципалитетов в Канаде управленческой автономии от органов государственной власти провинций и территорий предполагает не только наличие у последних широких возможностей по контролю над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, но и применение весомых мер ответственности в отношении подконтрольных объектов.

Так, например, в провинции Саскачеван, в случае неисполнения муниципальными органами обязательных предписаний, уполномоченный министр в сфере местного самоуправления имеет право роспуска муниципального совета, либо отстранения от должности любых его членов и иных должностных лиц муниципалитета (ст. 399 Акта о муниципалитетах Саскачевана). Примечательно, что отстраненные должностные лица не имеют право баллотироваться на следующих выборах.

Аналогичным правом в отношении муниципалитетов, в случае неисполнения предписаний по результатам проведенных инспекций и проверок обладает и уполномоченный министр в провинции Альберта (ст. 574 Акта о местном самоуправлении Альберты). Согласно законодательству провинции Манитоба, последствием финансовой несостоятельности муниципалитета может быть не только введение внешней финансовой администрации, но и ликвидация муниципального образования (ст. 208, 218 Муниципального Акта Манитобы).

Столь жесткий подход распространен не во всех субъектах федерации, например, отсутствуют полномочия по одностороннему роспуску муниципальных советов и ликвидации муниципалитетов государственными органами в законодательстве провинции Британская Колумбия. Тем не менее, ответственность муниципалитетов перед государством, даже в отсутствии наиболее жестких мер, выражается и в возможности отмены решений органов местного самоуправления, замещающего регулирования местных вопросов актами государственных органов832, применении иных инструментов воздействия при взаимодействии субъектов Канады с муниципальными корпорациями.

Таким образом, формы и содержание ответственности муниципалитетов в Канаде, их должностных лиц и органов соответствуют специфике их правового положения и связанных с этим проблемах — недостаточного участия населения и расширенной компетенции органов государственной власти субъектов в применении соответствующих санкций.

Глава 6.
Компетенция субъектов муниципального управления и финансово-экономическая база ее реализации в Канаде

6.1. Юридический механизм и содержание компетенции субъектов муниципального управления в Канаде

6.1.1. Принадлежность компетенции на муниципальном уровне

При исследовании деятельности отечественных и зарубежных институтов публичной власти существенное внимание в юридической науке уделяется понятию компетенции.

Как указывает профессор Ю. А. Тихомиров, в любом государстве действие публичных институтов связано с правом, законом. Смысл понятия «компетенция», соответственно, производен от латинского «competentia» — принадлежность по праву, то есть круг полномочий учреждения или лица833.

Профессор С. А. Авакьян также определяет компетенцию как совокупность прав и обязанностей государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, закрепленную нормативными правовыми актами834. Таким образом, классическое определение компетенции указывает на ее принадлежность непосредственно органам или должностным лицам публичной власти.

Вместе с тем, трудности в праве и правовой науке заключаются как в определении базовых категорий «компетенция», «предмет ведения» и «полномочия», так и их разграничении и отнесении их к субъектам принадлежности, что, не в последнюю очередь вызвано противоречивым и многозначным использованием рассматриваемых юридических понятий в конституционных актах835.

По мнению Т. М. Бялкиной, сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она выступает в качестве правового средства, позволяющего определить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел836. Как полагает автор, предметы ведения и полномочия являются составными частями понятия «компетенция», при этом субъектами компетенции являются и публичные институты, включая местное самоуправление как особый институт государственного устройства837.

В этой в связи представляется уместным привести позицию известного немецкого правоведа Г. Кельзена, который в своем труде «Чистая теория права» указывал следующее: «любое сообщество должно иметь органы, поскольку лишь через них оно может функционировать. Если же, по каким-либо причинам, каждый из индивидуумов выполняет определенные функции, связанные с сообществом, он выполняет функции его органа, сами же эти функции принадлежат сообществу»838. В этом смысле носителем компетенции могут являться и отдельные индивидуумы, и их общности, что актуально при рассмотрении вопроса о субъектной принадлежности компетенции на уровне местного самоуправления. При этом, однако, Кельзен отмечает, что поскольку органы управления сообществом имеют, как правило, более четкое выражение и структуризацию, то функции сообщества приписываются им, они считаются носителями соответствующей «компетенции»839.

В рамках англосаксонской модели местного самоуправления, доминирующим с юридической точки зрения следует считать подход, согласно которому муниципалитет представляет собой самостоятельный, наделенный собственной компетенцией общий субъект муниципального управления, в отношении которого органы местного самоуправления будут являться частными субъектами — выразителями воли общего840.

Рассматривая вопрос о правосубъектности муниципального образования, О. И. Баженова указывает, что способность муниципалитета как такового иметь и осуществлять принадлежащие ему права и обязанности определяется, в том числе, организацией процесса волеобразования (принятия, выработки решений) и волеизъявления посредством конструирования внутриорганизационных отношений, участниками которых, в конечном счете, выступают физические лица841.

А. Я. Поровская, безотносительно анализа конкретно англосаксонской модели местного самоуправления, указывает, что муниципальное образование как квазикорпорация представляет собой самостоятельный субъект собственности и экономической деятельности, с помощью которой население представляет, защищает и удовлетворяет свои интересы842.

В канадской доктрине спор о принадлежности компетенции муниципалитетам либо их органам нивелируется юридической конструкцией, в соответствии с которой целевым субъектом делегируемых полномочий на местном уровне является муниципальный совет. Совет, как руководящий орган муниципальной корпорации, в этом смысле действует от ее «имени и по поручению». Так, например, согласно ч. 1. ст. 9 Акта о муниципалитетах провинции Нью-Брансуик, «полномочиями муниципалитета наделяется и их исполнение обеспечивает его совет».

Указанная юридическая конструкция логически оправдывает принадлежность компетенции муниципалитету, поскольку согласно теории права, как указывает Г. Кельзен, сообщество не может самостоятельно выражать юридически значимое поведение. Орган, либо же индивидуумы, составляющие данный орган, выполняют функцию репрезентации интересов сообщества. Репрезентация интересов, равно как и функции сообщества, осуществляемые органом (индивидуумом в его качестве), выполняют роль юридической фикции843.

Иные муниципальные органы и должностные лица местного самоуправления, в свою очередь, наделяются правами и обязанностями советом. Здесь, однако, надо отметить сложность, обусловленную действующим в англосаксонском праве принципом delegatus non potest delegare («делегируемый не может делегировать»). В ставшей классической научной статье на эту тему, канадский юрист Дж. Уиллис указывал, что суб-делегирование полномочий возможно лишь в случае прямого указание на это в наделяющем ими орган либо должностное лицо статуте844.

Муниципальные советы, например, исторически обладали исключительным правом нормативного регулирования в пределах муниципальных образований, и в ряде базовых статутов о местном самоуправлении провинций такой подход сохраняется845. Однако есть и примеры предоставления возможности делегирования регулятивных полномочий от совета иным органам местного самоуправления.

Так, например, в соответствии с Актом о внесении изменений в базовый статут о местном самоуправлении провинции Онтарио (Municipal Statute Law Amendment Act 2006), полномочия по регулированию ряда вопросов, либо квазисудебные полномочия могут быть делегированы муниципальным советом одному или нескольким членам совета, специализированному органу, который наполовину состоит из членов совета или его представителей, либо отдельным служащим муниципалитета.

Последним может быть делегировано право регулирования лишь «менее значимых» вопросов, таких как установка изгородей и заборов, зеленые насаждения и т. д. Никаким субъектам, однако, не могут быть делегированы полномочия совета по регулированию налогового режима, планирования территорий, разработке и принятию муниципальных бюджетов (ст. 23.1–23.3 Муниципального Акта Онтарио).

На правоприменительные («административные») полномочия совета вышеуказанные ограничения по делегированию не распространяются (ч. 2 ст. 23.3), поэтому широко распространена практика их передачи иным органам местного самоуправления, прежде всего структурным подразделениям администрации.

Нередко возможность внутреннего делегирования полномочий являлась предметом судебного рассмотрения. Так, например, еще до внесения разъясняющих делегирование поправок в провинциальное законодательство Онтарио, в деле R. v. Joy Oil Co.846, компания-истец оспаривала возможность передачи муниципальным советом г. Торонто начальнику департамента пожарной безопасности администрации города полномочий по определению объемов средств для пожаротушения, которые должны храниться на складах с горючими материалами. По мнению истца, такие вопросы мог решить только сам совет, посредством нормативного регулирования. Однако Апелляционный Суд Онтарио счел, что совет в данном случае имел возможность делегировать регулятивное полномочие, указав на его «административный» характер. Вместе с тем, в другом деле, Суд посчитал невозможным делегировать этому же должностному лицу право без распоряжения совета предписывать инспектируемым субъектам меры по повышению противопожарной безопасности (R. v. Sandler847).

Вышеуказанный пример свидетельствует о сложностях, возникающих в канадской доктрине в разделении правотворческих, административно-управленческих и даже квазисудебных полномочий местных органов, которые нередко переплетаются.

Управленческая роль совета, выражается, прежде всего, в контроле над деятельностью местной администрации, либо же в непосредственном участии в ее деятельности. Нередко совет самостоятельно выполняет правоприменительные функции на основании принятых им же нормативных правовых актов (например, определяет конкретное расположение дорожных знаков и парковочных автоматов на основании акта о дорожном регулировании в границах муниципального образования).

Что касается квазисудебной функции, то она может выражаться, например, в рассмотрении споров об установлении границ земельных участков. На наличие у муниципальных советов квазисудебной функции напрямую указывается, например, в ст. 23.2 Муниципального Акта Онтарио.

В деле Homex Realty and Development Co. Ltd. v. Wyoming (Village)848, рассматривавшемся Верховным Судом Канады, квазисудебным полномочием совета было признано введение ограничения на продажу земельных участков конкретной компанией, ранее отказавшейся провести требуемые работы по их благоустройству, несмотря на то, что указанное ограничение было введено в рамках процедуры подзаконного регулирования. Как отмечает профессор права Г. Галл: «муниципальный совет, выполняющий, как правило, правотворческую функцию, может, принимая решение в отношении интересов конкретного лица, осуществлять и функцию квазисудебную»849.

6.1.2. Содержание компетенции субъектов муниципального управления

Анализируя англосаксонскую модель местного самоуправления на примере США, профессор А. Н. Костюков указывает на наличие в структуре компетенции органов местного самоуправления двух составляющих элементов — предметов ведения и полномочий. Последние, как отмечает автор, можно разделить на две группы — обязательные и необязательные850. Обобщая содержание компетенции органов местного самоуправления в зарубежных государствах, П. А. Кучеренко и Л. Т. Чихладзе также выделяют круг составляющих ее обязательных и факультативных полномочий851.

Ю. В. Фененко подразделяет компетенцию органов местного самоуправления на первоначальную и вторичную. Первоначальная, по мнению автора, ограничена местными делами (вопросы ЖКХ, школьное образование, благоустройство и т. д.). Вторичная компетенция — это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера, то есть то, что прямо не относится к местным делам и в чем больше заинтересована центральная власть852.

Рассматривая структуру вопросов местного значения и соответствующих полномочий органов местного самоуправления, канадские исследователи А. Коте и М. Фенн, используя в данном случае термин «услуги» («сервисы», services), выделяют три их группы: «твердые» (hard), «мягкие» (soft) и «корпоративные» (corporate)853.

К первой группе относятся услуги, связанные с поддержанием и развитием местной инфраструктуры и недвижимости. Сюда, соответственно, можно отнести территориальное планирование, транспорт, водоснабжение и водоотведение и т. д.; а также, прямо либо косвенно влияющие на благополучие соответствующей инфраструктуры правоприменительные и правоохранительные функции, включая пожарную охрану, полицию, лицензирование отдельных видов деятельности и муниципальный контроль.

Ко второй группе относятся услуги, связанные с решением социальных, экономических и культурных вопросов (социальная поддержка, трудоустройство, социальное жилье, здравоохранение, культура и искусство, содействие экономическому развитию и т. д.). Третью группу, «корпоративные услуги», составляет осуществление финансового администрирования, развитие информационных технологий в области местного самоуправления, межмуниципальное сотрудничество и сотрудничество с другими уровнями власти, а также осуществление юридической деятельности854.

Значительное влияние на определение компетенции органов местного самоуправления в западных государствах, относимых, прежде всего, к континентальной модели местного самоуправления, играет Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Европейской хартии, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Хартия специально не конкретизирует круг публичных вопросов, подлежащих муниципальному управлению, оставляя определение соответствующего перечня государством-участником, и указывает лишь, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам», а «передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии» (ч. 3 ст. 4).

Идея о необходимости соблюдения эффективности и экономии при определении компетенции субъектов муниципального управления широко освещаема и в научной литературе англосаксонских государств. По мнению А. Санктона, «местное самоуправление, с практической точки зрения, существует как раз для реализации функций, которые не могут эффективно осуществляться центральными органами либо частным сектором»855. При этом, ряд таких функций, полагает автор, являются «естественными кандидатами» на включение в компетенцию местных органов, в то время как другие нуждаются в контроле и субсидировании со стороны центральной власти, поскольку реализуются в отсутствии привлекательных экономических условий856.

Что касается предметного содержания рассматриваемой компетенции, то необходимо уточнить, что в северо-американской доктрине предпринимались попытки выделения чисто «муниципальных функций».

Так, например, в цитируемом в Канаде американском деле Chardkoff Junk Co. v. Tampa, Верховным Судом штата Флорида указывалось на необходимость различения «государственных» и «муниципальных» функций, осуществляемых муниципалитетами. По мнению Суда, к государственным относятся функции, реализация которых обеспечивает общественное благосостояние в целом. Сюда относятся полицейские функции, пожарная безопасность и отправление правосудия в определяемых государством границах. Осуществление же муниципальных функций, по мнению Суда, «приносит пользу непосредственно сообществу граждан, проживающих в пределах соответствующей территории. К таким функциям можно отнести уход за дорогами, местами общего пользования… строительство и поддержание местной инфраструктуры. В этом случае муниципальная корпорация представляет сообщество в решении местных вопросов за пределами публичных целей, во имя реализации которых она получает государственные полномочия»857.

Однако реализация подобного подхода в канадском праве сталкивается с жесткой концепцией принадлежащего государству суверенитета, который не предполагает выделения пула неподконтрольных ему сфер компетенции.

В Канаде, в частности, разделение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти осуществляется при помощи так называемой «доктрины ultra vires» (от лат. «вне полномочий»). Предметы ведения между федеральным центром и субъектами разделены конституционно, субъекты в свою очередь делегируют часть своих полномочий муниципалитетам.

На каждом из уровней власти с целью реализации полномочий по существующим предметам ведения принимаются нормативные правовые акты и совершаются юридические действия, однако если посредством принятия такого акта или действия орган вторгается в сферу компетенции органа власти другого уровня, то акты будут признаваться ничтожными, а действия — незаконными, совершенными ultra vires, с превышением полномочий.

Как отмечалось в настоящем исследовании (Глава 2), тенденцией последних десятилетий являлось наделение муниципалитетов во многих субъектах Канады статусом natural person, который позволяет осуществлять юридически значимую деятельность без ограничений. В рамках данного статуса, органы местного самоуправления от имени корпорации могут приобретать собственность, вступать в договорные обязательства, нанимать сотрудников, а также совершать иные действия в рамках своей компетенции.

Внутри юридической конструкции компетенции муниципальных образований канадским законодателем различаются понятия matters («вопросы», «предметы ведения»858), а также powers («права»859) и duties («обязанности») муниципалитетов. Так, например, в ст. 2 Муниципального Акта Онтарио говорится о том, что «муниципалитеты создаются…в обеспечение реализации вопросов в пределах своей юрисдикции, и каждый муниципалитет наделяется правами и обязанностями… для осуществления качественного управления в отношении данных вопросов»860.

Соответствующий набор терминов со списочным приведением matters в значении местных вопросов содержится во многих базовых статутах провинций, посвященных местному самоуправлению861. К сожалению, в большинстве случаев дефиниций рассматриваемых терминов в законодательстве не приводится.

В законодательстве провинций Нью-Брансуик и Ньюфаундленд и Лабрадор в схожем контексте (в отношении местных вопросов) применяется термин service («услуга»)862. Приравнивание местных вопросов к услугам является выраженной тенденцией обновляемого законодательства провинций и территорий (ч. 2 ст. 8 Хартии общин Британской Колумбии, ч. 1 ст. 11 Онтарио и т. д.), что косвенно указывает на сохранение сервис-ориентированного подхода к целевому назначению муниципалитетов. В ст. 5 Акта о местном самоуправлении Альберты указывается также на наличие у муниципалитетов определяемых статутом «функций» (functions).

В законодательстве провинций и территорий, помимо этого, распространен термин authority, обозначающий наличие компетенции муниципалитета в каком-либо вопросе863, а также jurisdiction, обозначающий сферу компетенции (юрисдикцию)864.

Подходы к списочному разграничению полномочий так же разнятся. Например, в законодательстве Альберты отсутствует дифференциация объема полномочий в зависимости от типа муниципалитета, что приводит к определенным трудностям в реализации полномочий меньшими по численности населения и уровню бюджетной обеспеченности муниципальными образованиями865. В Британской Колумбии, Онтарио и Квебеке объем полномочий разноуровневых муниципалитетов различается. В пяти провинциях компетенция ряда крупных городских муниципалитетов определяется специальными статутами в форме хартий866.

Как и в ряде других стран англосаксонской модели местного самоуправления, в Канаде функции муниципалитетов сосредоточены, в первую очередь, на предоставлении «услуг, связанных с недвижимостью» (services to property), включая полицейские и противопожарные867.

Муниципалитеты большинства регионов при этом мало задействованы в организации и функционировании системы здравоохранения, а также социальной защите населения. В отношении последней функции выделяется опыт провинции Онтарио, где муниципалитеты несут ответственность за услуги по дневному уходу за детьми, предоставление социального жилья, обеспечение работы службы скорой помощи868, а также за содержание домов престарелых. Однако деятельность по данным направлениям существенно субсидируется правительством провинции869.

Отдельные функции в сфере социального обеспечения реализуются в Альберте, где муниципалитеты софинасируют некоторые социальные программы по превенции антисоциальных явлений (наркомании, ВИЧ), а также деятельность домов престарелых. Вместе с тем, в отличие от Онтарио, соответствующие учреждения в Альберте не находятся под непосредственным управлением органов местного самоуправления, а содержатся некоммерческими организациями870. В Британской Колумбии муниципалитеты отвечают в сфере здравоохранения за стационарное лечение871, а также координируют предоставление услуг социального характера другими субъектами, привлекая финансирование со стороны государства.

По мнению канадского правоведа С. Макуча, слабое вовлечение муниципалитетов в Канаде в решение социальных вопросов связано, прежде всего, с недостаточной финансовой базой и нежеланием муниципалитетов увеличивать ставки по существующим налоговым инструментам (прежде всего, налогу на недвижимость) для финансирования соответствующих затратных функций872.

Рассматривая состав и содержание вопросов, решаемых на местном уровне, нельзя забывать о том, что не все из них относятся к собственно муниципальным, поскольку помимо муниципальных корпораций, большой объем полномочий по жизнеобеспечению местного населения реализуют специализированные органы, действующие в границах функциональных округов. Например, функционирование системы школьного образования, не входящего в перечень вопросов местного значения, реализуемых муниципальными органами, обеспечивается специализированными школьными советами. Несмотря на автономию в осуществлении таких местных вопросов, деятельность специализированных органов нередко тесно связана с функционированием системы муниципального управления, от которой они зачастую зависят в финансовом плане.

6.1.3. Динамика подходов к определению компетенции субъектов муниципального управления в Канаде

Как указывалось в настоящем исследовании, юридическая форма муниципальной корпорации предполагает, что ее правоспособность ограничена положениями инкорпорирующего либо базового статута, на основании которого она создана. Соответственно, в Канаде долгое время господствовала практика, неоднократно подтверждаемая решениями канадских судов, согласно которой компетенция органов местного самоуправления ограничивалась кругом вопросов и соответствующих полномочий, которые были напрямую делегированы (expressly granted) органам местного самоуправления законами провинций и территорий873.

Ярким примером строгого применения общего правила о компетенции можно считать решение Верховного Суда провинции Британская Колумбия по делу Delsom Estates Limited v. Corporation of Delta874, в котором Суд признал муниципальный правовой акт, устанавливающий требование по наличию у застройщика действующих строительных объектов в качестве условия выдачи разрешений на новое строительство, принятым с превышением полномочий муниципального совета, поскольку в соответствующем законодательстве провинции отсутствовало прямое указание на возможность установления таких требований875.

Однако в начале 1990-х годов, в деле R. v. Greenbaum876, Верховный Суд Канады указал, что муниципальные правовые акты могут считаться принятыми в рамках полномочий органов местного самоуправления, если интерпретация положений соответствующего закона провинции позволяет выявить скрытое наличие таких полномочий. То есть суды должны принимать во внимание не только текст закона, но и цель, которой руководствовался законодатель при его принятии. Исходя из этого, допустимым может считаться муниципальное регулирование полномочий, жизненно необходимых для решения вопросов местного значения и обеспечивающих нормальное функционирование местного самоуправления.

В деле Nanaimo v. Rascal Trucking Ltd.877, Верховный Суд Канады подтвердил, что суды должны тщательно исследовать цели и устремления законодателя при определении допустимости муниципально-правового регулирования на основании рассматриваемого закона.

Изменение в правовой позиции перекликается с более ранними решениями судов субъектов США и Канады. Так согласно решению по делу Osceola v. Whistle878, Верховный Суд Арканзаса признал, что муниципальная корпорация обладает и может осуществлять следующие полномочия: 1) делегированные напрямую; 2) в разумной мере необходимые для реализации первых; 3) необходимые для достижения целей и задач создания корпорации. Эта конструкция, высказанная еще Дж. Диллоном в его труде о муниципальных корпорациях, встречалась и в судебной практике субъектов Канады879.

Данный подход в настоящее время нашел отражение и в базовом законодательстве о местном самоуправлении провинций и территорий Канады. Так, например, согласно ч. 1 ст. 4 Хартии общин Британской Колумбии, «полномочия, передаваемые муниципалитетам и их советам настоящим законом… должны толковаться широко, в соответствии с целями принятия настоящего закона и целями создания муниципальных образований».

Следует отметить, что еще одним заметным изменением подхода к определению регулятивных и правоприменительных возможностей муниципалитетов стала более широкая трактовка самих целей создания муниципальных образований, а соответственно, и целей муниципально-правового регулирования и управления. Долгое время считалось, что эти цели являются преимущественно хозяйственными, соответственно только регулирование и управление в хозяйственной сфере признавалось intra vires («в пределах полномочий», лат.) то есть допустимым на местном уровне.

По-настоящему переломным стало дело Shell Canada Products Ltd. v. Vancouver (City) об отказе муниципалитета г. Ванкувера сотрудничать с корпорацией Shell до полного прекращения корпорацией всех деловых связей с режимом апартеида в Южной Африке. По мнению истца, такой акт был дискриминационным по отношению к корпорации, а также ultra vires, поскольку цели его принятия не были связаны с решением вопросов местного значения в г. Ванкувере. Однако Верховный Суд Канады счел оспариваемый акт законным, указав, что «муниципальный совет может принимать меры, связанные с поддержкой духа общности и принадлежности к общине, и среди этих мер могут присутствовать такие, которые выражают мнение местного сообщества по одобрению либо неодобрению определенного поведения»880.

Таким образом, в качестве цели местного самоуправления впервые было четко обозначено формирование осознанной общности местных граждан и выражение ими своей воли. В настоящее время это решение является не только базой для потенциального расширения регулятивных возможностей канадских муниципалитетов, но и косвенным обоснованием необходимости признания за институтом местного самоуправления особого и независимого статуса.

Вслед за появлением в судебных решениях «цели» местного самоуправления в качестве индикатора законности деятельности органов местного самоуправления и инструмента определения пределов их компетенции, законодатели провинций стали делать попытки дать собственное правовое определение такой цели (целей). Вместе с тем, не везде соответствующий опыт можно считать удачным.

Так, например, согласно ст. 2 Муниципального Акта Онтарио, целью муниципалитетов является осуществление «качественного управления» в отношении вопросов, находящихся в их ведении. Аналогичная цель муниципалитета, хотя и не единственная из перечисляемых, содержится, например, в ч. 2 ст. 4 Акта о муниципалитетах провинции Саскачеван, ст. 3 Акта о местном самоуправлении провинции Альберта.

Канадский эксперт, советник министерства по муниципальным и жилищным вопросам Онтарио С. Грей полагает, что такой подход позволяет перенести акцент с содержания деятельности органов местного самоуправления на сам процесс этой деятельности. Компетенция муниципалитетов расширяется, но при этом решение вопросов, обеспечиваемых органами местного самоуправления, должно осуществляться «открыто, прозрачно, честно и ответственно», что и должно стать ориентиром для судов в решении возможных споров о допустимости отдельных действий органов местного самоуправления881.

Однако не все специалисты разделяют столь оптимистичный взгляд на рассматриваемые изменения. Так, другой канадский специалист по местному самоуправлению Т. Оудекерк считает данную формулировку нечеткой и бессодержательной882.

Еще одним шагом по пути расширения компетенции, прежде всего, в сфере правового регулирования муниципалитетами общественных отношений, стало введение в законодательство запрета на судебное оспаривание муниципальных актов по критерию их «необходимости». Так, согласно ст. 272 Муниципального Акта Онтарио, «отсутствие либо предполагаемое отсутствие необходимости правового регулирования определенного вопроса не может являться основанием для отмены или пересмотра муниципального акта, принятого c соблюдением принципа добросовестности».

По мнению судьи Верховного Суда Канады Спенса, только недобросовестное принятие акта, ущемление или нарушение актом прав граждан, несправедливость его положений могут являться основаниями его отмены883. В остальном же следует полагать, что муниципалитеты вольны, в рамках своей компетенции, принимать любые правовые акты и устанавливать ими на своей территории наилучший, по их мнению, правовой режим.

Интересно, что в поддержку наметившегося процесса расширения своих полномочий, муниципалитеты Канады нередко приводят примеры зарубежного, в том числе, европейского, опыта. Так, например, в своем отчете по вопросам оценки действующего законодательства о местном самоуправлении провинций и территорий Канады, Федерация муниципалитетов Канады, среди принципов местного самоуправления, предлагает выделять следующий: «органы местного самоуправления могут осуществлять полномочия по всем вопросам, за исключением тех, которые прямо исключены из их компетенции или делегированы другому уровню власти». Указывается, что данное положение заимствовано из ч. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления884.

Важным фактором, определяющим изменения в характере и объеме вопросов, решаемых на местном уровне, является процесс урбанизации и вытекающее из него увеличение роли муниципального управления в развитии городских центров как мест опережающего развития и инноваций885, что приводит к расширению вопросов, требующих решения с участием местных органов (содействие развитию экономики и человеческого капитала, адаптация к изменению климата и т. д.).

Расширение компетенции муниципалитетов, вместе с тем, не всеми заинтересованными группами воспринимается восторженно. Так, например, в провинции Альберта организации экологов выдвигают требования о передаче контроля над мерами по защите окружающей среды на уровень провинции. Причиной, по всей видимости, является отсутствие на местном уровне достаточного финансирования соответствующих программ и инфраструктурные ограничения их реализации.

В свою очередь, представители предприятий, предоставляющих услуги в нескольких муниципалитетах одновременно, недовольны увеличивающимся объемом и разнородностью требований, предъявляемых к их бизнесу на территории разных муниципальных образований, требуя обеспечения единства правил на уровне провинции.

Есть и призывы к расширению компетенции муниципалитетов, при этом речь, прежде всего, идет о новых инструментах (полномочиях) для решения местных вопросов. Так, например, ставится вопрос о возможности самостоятельного строительства муниципалитетами платных автодорог, приобретения земель вне территории муниципальных образований, снятии ограничений на кратковременные займы и доступ к инвестиционному капиталу886.

Тем не менее, даже с учетом смягчения доктрины ultra vires в отношении определения пределов компетенции муниципалитетов, продолжает действовать непреложное правило: поскольку власть муниципалитетов вытекает только из власти провинций, содержание полномочий муниципалитетов не может вторгаться в компетенцию федерального центра.

Базовым прецедентом, подтверждающим данное правило и цитируемым в литературе, является дело R. v. McGregor887, в котором ultra vires было признано установление муниципальным правовым актом наказания за совершение уголовного преступления — организацию публичных домов. Суд четко указал, что поскольку уголовное право относится к компетенции федерального центра, провинция не может регулировать данный вопрос, равно как и делегировать данное право муниципалитетам.

Еще одним ярким примером можно считать дело Mullaney v. Red Deer (County No. 23)888, в соответствии с которым судом провинции Альберта был признан ultra vires муниципально-правовой запрет на строительство зданий в границах территории аэропорта муниципального округа Ред Дир. Суд указал, что аэропорты и соответствующая инфраструктура относятся к юрисдикции федерального центра, в связи с чем любое вмешательство в регулирование их деятельности со стороны муниципалитетов будет являться нарушением ст. 91 Конституционного Акта Канады.

Нельзя не отметить, что происходящая в настоящее время либерализация подхода к определению компетенции муниципалитетов входит в противоречие с заявляемой правовой природой муниципальных институтов в Канаде и юридической конструкцией муниципальной корпорации.

С конституционно-правовой точки зрения, разделение предметов ведения в Канаде осуществляется лишь между федерацией и ее субъектами (точнее, их законодательными органами). При этом Конституция Канады, по аналогии с российской, не предусматривает перераспределение закрепляемых предметов ведения внеконституционным способом, хотя и оставляет вопрос о принадлежности компетенции над вновь возникающими предметами регулирования889.

Соответственно, муниципалитеты, не признаваемые уровнем публичной власти и не являющиеся, исходя из их правовой природы частью государственного аппарата, могут получать лишь отдельные делегируемые им полномочия по предметам ведения провинций и территорий, что и происходило до определенного времени. Как верно отмечает Л. Т. Чихладзе, подробное перечисление прав и обязанностей местных публичных органов (в рамках англосаксонской модели) влечет за собой применение концепции «обязательного осуществления контроля» над деятельностью местных учреждений в целях обеспечения выполнения закона и достижения определенной степени единообразия890.

Новый подход и фактический отказ законодателя обозначать четкий круг полномочий и предметов ведения муниципалитетов, оставив лишь некие, в ряде случаев, весьма туманно сформулированные «цели» местного самоуправления в качестве инструмента оценки деятельности субъектов муниципального управления органами контроля (судебного и внесудебного), указанный юридический механизм ломает, открывая, казалось бы, фактический доступ к регулированию и управлению муниципалитетами «всего и сразу». При этом возникает вопрос о стандартах и качестве предоставляемых муниципалитетами «на добровольной основе» услуг.

С другой стороны, данный подход не ведет и к выстраиванию модели компетенции муниципалитетов по принципу «разрешено все, что прямо не запрещено законом», поскольку выставляет на его пути своеобразный барьер в виде зависимого от позиции судов и иных правоприменителей критерия «цели» муниципального управления. Не изменяется и порядок осуществления полномочий муниципальных органов, определяемых законодательно, в отношении которых сохраняется жесткий государственный контроль.

Таким образом, сохранение изначальной юридической конструкции взаимоотношений провинций и муниципалитетов делают проводимые реформы как минимум половинчатыми, а как максимум, открывают «ящик Пандоры» для всего механизма разделения компетенции в государстве. Представляется, таким образом, что нормы, регулирующие компетенцию муниципалитетов и нормы, определяющие их правовой статус в целом, нуждаются в гармонизации.

При анализе функциональной нагрузки муниципалитетов надо принимать во внимание также скрытое ее увеличение, обусловленное принятием отдельных государственных решений, эффект от которых муниципалитетам финансово не компенсируются (например, рост иммиграции, ужесточение государственных стандартов и требований к предоставлению услуг)891. Это, в свою очередь, влечет за собой необходимость пересмотра модели взаимоотношений муниципалитетов и вышестоящих уровней власти в целом, на более скоординированной основе.

6.2. Финансово-экономические основы деятельности муниципалитетов в Канаде

Финансово-экономическое обеспечение деятельности институтов местного самоуправления является важнейшей основой их функционирования. При этом, финансово-экономические основы местного самоуправления можно рассматривать как с юридической, так и материальной точки зрения.

С юридической точки зрения, финансово-экономические основы можно определить как совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований892.

С материальной точки зрения, в состав финансово-экономических основ местного самоуправления включается муниципальное имущество, налоговые и неналоговые доходы и поступления (в составе средств местных бюджетов), а также имущественные права муниципалитетов893.

В зарубежной литературе при рассмотрении вопроса о финансово-экономических основах местного самоуправления, внимание, прежде всего, уделяется моделям взаимоотношения государства и муниципалитетов, определяющим материальную основу деятельности последних. Так, например, канадский специалист Р. Бирд выделяет пять соответствующих моделей, относя Канаду к четвертой, «агентской модели». Поскольку в рамках этой модели муниципалитеты воспринимаются в качестве агентов центральной власти, то обеспечение их деятельности осуществляется преимущественно за счет сочетания межправительственных трансферов и сборов местных налогов. Указанные средства призваны обеспечить социальное благополучие, которое зачастую ассоциируется в большей степени с общенациональным, нежели местным894.

Однако для Канады применение этой модели наталкивается на несколько противоречий.

Во-первых, данная модель хорошо работает, когда все уровни власти, включая муниципальный, представляют собой единый механизм публичной власти. В Канаде же муниципалитеты в систему государственной власти формально не включены, соответственно, не выступают в качестве полноценного и полноправного участника реализации «общегосударственной» политики.

Во-вторых, в условиях федеративного государства происходит размывание понятия «общенациональное благосостояние», поскольку как минимум два уровня власти — федеральный и региональный претендуют на наполнение его содержанием895. В итоге, как это особенно ярко отражает канадский опыт, между федерацией и ее субъектами возникают разногласия, не только когда первая вторгается в компетенцию регионов, но и когда федеральный центр пытается оказывать большее влияние на социально-экономическую политику, проводимую на уровне «поднадзорного» регионам местного самоуправления.

Понимание «общего блага» и агентской роли муниципалитетов в его достижении также дифференцируется, приводя, например, в одних случаях к перегрузке различными функциями с поиском дополнительных инструментов их финансирования, в других же, наоборот — к определению роли муниципалитетов в качестве коммунальных структур, с соответствующими для реализации этих функций бюджетами.

Структура и содержание финансово-экономических основ деятельности муниципальных институтов в Канаде, как показано ниже, находятся под влиянием вышеуказанных противоречий.

6.2.1. Местные бюджеты и источники их финансирования

Бюджетная система Канады является децентрализованной, что характеризуется как высокой степенью финансовой самостоятельности субъектов системы, так и дифференциацией процедур бюджетного процесса в зависимости от соответствующего правового регулирования на том или ином ее уровне896.

Однако, бюджетный процесс в муниципальных образованиях, в силу их субординационного положения по отношению к провинциям и территориям, находится под пристальным контролем со стороны последних897 и достаточно подробно регламентируется региональным законодательством.

Особенности, связанные с принятием и реализацией местных бюджетов (budgets898) либо, так называемых «финансовых планов» (financial plans899), на уровне регионов регламентируется, преимущественно, базовым законодательством о местном самоуправлении. Соответствующие статуты предписывают муниципалитетам принятие муниципальных правовых актов, конкретизирующих какие-либо процедурные вопросы900, а также актов, утверждающих либо вносящих изменения в сам бюджет.

В целях обеспечения единообразия стандартов финансового и бюджетного процесса, региональное законодательство может определять применение соответствующих норм национального уровня. Так, например, согласно ст. 241 Акта о местном самоуправлении провинции Альберта, при ведении финансового и бухгалтерского учета муниципалитеты обязаны придерживаться стандартов, устанавливаемых Ассоциацией профессиональных бухгалтеров Канады (Chartered Professional Accountants of Canada).

Как указывает канадский правовед Й. Роджерс, муниципальные финансы, в отличие от частных, предполагают, прежде всего, оценку предстоящих муниципальной корпорации расходов, а затем уже определение источников их финансирования, в то время как частные корпорации и индивидуумы планируют свои расходы, исходя из предполагаемых доходов901. Это накладывает определенный отпечаток на очередность этапов бюджетного и финансового процесса в целом. Например, не допускается принятие муниципальных актов, устанавливающих ставки местных налогов на следующий год до принятия соответствующего бюджета муниципального образования902.

В некоторых субъектах федерации предусмотрено раздельное принятие муниципалитетами текущего (операционного, operating) и капитального (capital) бюджетов. Текущий бюджет содержит в себе планируемые средства на реализацию муниципальных функций и программ, обслуживание долга, покрытие дефицита и т. д. Капитальный бюджет содержит средства на приобретение, строительство, ремонт капитального имущества, источники финансирования данных расходов и средства, перечисляемые для этих нужд из текущего бюджета903. Средства доходов и расходов специализированных органов, создаваемых при муниципалитетах, включаются в соответствующую доходную и расходную часть местных бюджетов. Соответственно, предусматривается требование к таким органам предоставлять собственные сверстанные бюджеты либо необходимую информацию до принятия общего бюджета муниципалитета904.

Доходная часть муниципальных бюджетов состоит из средств, полученных из законодательно допустимых источников. В деле R. v. McIllree, Апелляционным Судом Британской Колумбии было определено, что в состав бюджетов не могут включаться средства, собранные не предусмотренными законодательно способами905. Конкретный состав и содержание муниципальных доходов в различных субъектах федерации дифференцируется, однако в целом, они могут разделены на такие категории, как: 1) средства от сбора налогов; 2) средства от сборов за услуги и лицензирование, штрафов; 3) трансферты из вышестоящих бюджетов; 4) средства от доходов муниципальных предприятий и реализации проектов906.

Основным источником доходов муниципалитетов в большинстве провинций и территорий Канады является налог на имущество, при этом в отдельных муниципальных единицах он является единственным налоговым источником пополнения местных бюджетов, составляя около либо более половины общих доходов муниципальных образований907. В структуре налоговых доходов его объем, по некоторым данным, достигает 98 процентов908.

Применение налога на имущество исторически было логичным, поскольку функции муниципалитетов после их формирования в конце XIX века сводились к решению преимущественно хозяйственных вопросов, обслуживанию расположенных в границах муниципальных образований частных объектов недвижимости. Использование налога на имущество также оправдывало ограничение круга лиц, обладавших избирательными правами и правом на участие в голосовании по муниципальным займам собственниками недвижимости, которые, по сути, являлись «стейкхолдерами» муниципальной корпорации.

Однако уже к середине XX века в ряде провинций отмечалось несоответствие налоговых доходов и обязательств муниципальных образований. Так, например, в отчете специального комитета по налогам провинции Онтарио 1967 г.909 указывалось, что с учетом роста обязательств муниципалитетов их зависимость от налога на имущество слишком значительна и необходима диверсификация источников доходов. Вместе с тем, проблема в последующее время решалась не с помощью изменения налоговых инструментов, а путем формирования муниципалитетов второго уровня, призванных, в том числе, обеспечить выравнивание финансового обеспечения решения муниципалитетами местных вопросов910.

Механизм использования налога на имущество в качестве основного инструмента обеспечения доходной части муниципальных бюджетов предполагает процедуру и методику оценки недвижимости (разработку которых провинции и территории оставляют за собой), и определение налоговых ставок (которое осуществляют муниципалитеты, исходя из своей экономической и налоговой политики). Функционирование этого механизма, однако, сопровождается рядом как организационно-правовых, так и правоприменительных сложностей.

Первая сложность заключается в подверженности налоговой базы серьезным флуктуациям, исходя из колебаний цен на рынке недвижимости. Можно привести сравнительно недавний опыт США, где налог на имущество имеет такое же решающее для муниципалитетов значение, и где коллапс на соответствующем рынке в 2007–2008 гг. привел к существенному сокращению налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований. До этого, аналогичный кризис в 1975 г. привел к банкротству г. Нью-Йорка911. В Канаде подобные кризисы на рынке недвижимости не наблюдались со времен Великой депрессии, однако это не исключает потенциальной возможности их возникновения.

Обратная ситуация предполагает существенный рост налога с увеличением оценочной стоимости налогооблагаемого имущества, что негативно воспринимается собственниками. В дискуссиях относительно этого явления в Канаде часто также цитируется опыт США (например, штата Калифорния), где выборочно применяется механизм «заморозки» оценочной стоимости имущества до смены его владельца. В преддверии провинциальных выборов в Онтарио в 2007 г. обсуждалась возможность применения соответствующего механизма, однако он так и не был внедрен912.

Вторая сложность заключается в самой организации процедуры оценки недвижимого имущества для исчисления налоговой базы. В Канаде распространен подход, в соответствии с которым такую оценку осуществляют государственные органы провинций или подотчетные им публичные корпорации (например, BC Assessment в Британской Колумбии913), либо автономные некоммерческие структуры (например, в провинции Онтарио, Корпорация по оценке имущества в муниципалитетах, Municipal Property Assessment Corporation914, членами которой являются все муниципалитеты провинции). В большинстве провинций и территорий переоценка недвижимости осуществляется в срок от 2 до 4 лет, но, например, в провинции Новая Шотландия, такая работа проводится ежегодно915.

Несмотря на усилия по обеспечению прозрачности оценки, критику налогоплательщиков вызывает частое различие между рыночной стоимостью имущества и определяемой оценочно «кадастровой» стоимостью.

Согласно статистике, средняя оценочная стоимость имущества имеет наиболее высокий уровень в таких провинциях как Британская Колумбия, Онтарио, Альберта и Квебек. При этом наиболее высокие ставки по муниципальным налогам на имущество фиксируются в Онтарио и Квебеке, самые низкие — в атлантических провинциях916. Такая картина в целом отражает уровень экономического развития и привлекательности соответствующих территорий, однако ударяет по бюджету домохозяйств.

В попытке дифференцировать подход к оценке и обложению налогом недвижимого имущества разных категорий, правительства провинций разрабатывают и внедряют подчас громоздкие и сложные системы классификации имущества. В Онтарио, например, подобная система включает до тридцати шести классов и подклассов имущества, подлежащего налогообложению917, в то время как в той же провинции Новая Шотландия выделено лишь четыре класса918.

Данная ситуация вполне логично приводит к сложностям в правоприменении со стороны органов оценки, которые должны распределять индивидуальные объекты недвижимости по классам, и муниципалитетов, определяющих ставки соответственно классам, что выливается в споры с налогоплательщиками, не согласными с соответствующими решениями.

Жалобы и апелляции на решения по оценке имущества рассматриваются как, правило, специально создаваемыми квазисудебными трибуналами (например, в Онтарио — Assessment Review Board919, в Британской Колумбии — Property Assessment Appeal Board)920. Законодательством может также предусматриваться создание общественных комиссий, рассмотрение жалоб которыми предшествует обращению в квазисудебные органы. Обращение в судебные инстанции, в свою очередь, возможно только по вопросам нарушения законности921.

Несмотря на указанные сложности, налог на имущество как источник доходов муниципалитетов продолжает сохранять свое лидирующее значение и на сегодняшний день дискуссия в аналитической литературе ведется скорее об оптимизации связанных с ним процедурных вопросов, нежели чем о существенном его ограничении либо замене другими налогами922.

Рассматриваемому налогу сопутствует ряд других, привязанных к имущественным отношениям. Так, например, в провинциях Манитоба, Альберта и Квебек муниципалитеты имеют право на взимание налога на ведение бизнеса, привязанного к объектам недвижимости, хотя в настоящее время прослеживается тенденция по его замене увеличенным налогом на имущество923. Такая реформа, в частности, была проведена в муниципалитете г. Сент-Джонс, столице провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2012 г.924, в соответствии с изменениями в законодательстве провинции925. Согласно официальной позиции правительства провинции и администрации муниципалитета, реформа была необходима для упрощения налоговых механизмов в свете перехода на трехлетний бюджетно-налоговый цикл926.

Тесно связан с недвижимостью и применяемый в некоторых провинциях на местном уровне налог на переход права собственности. В провинции Новая Шотландия, например, согласно ст. 102 Акта о местном самоуправлении927, такой налог может вводиться актом муниципального совета, при этом его ставка не может превышать 1,5 процента. Налогом облагаются все операции, которые требуют официальной регистрации перехода права на недвижимое имущество. Привязаны к недвижимости и различные местные налоги на школьное образование, доля которых в общем объеме его финансирования составляет от 10 до 50 процентов928.

Необходимо отметить, что, как указывалось выше в настоящем исследовании, организация школьного образования в большинстве провинций и территорий отнесена к компетенции не муниципальных, а специализированных органов, функционирующих в рамках школьных округов. Соответствующие школьные советы и комиссии, вместе с тем, не наделены правом самостоятельного сбора налогов с населения (за исключением провинций Квебек и Манитоба), их деятельность финансируется органами местного самоуправления и органами государственной власти провинций.

Школьные налоги, как правило, рассчитываются на основе уже рассмотренной системы оценки недвижимого имущества в субъектах. Однако, в данном случае, на уровне провинции определяются и налоговые ставки. Исключение, опять же, составляет Квебек, где таким полномочием наделены непосредственно школьные советы929.

Классический механизм сбора соответствующего налога реализован в провинции Альберта. Здесь, на основании бюджетных расчетов школьных советов, государственные органы провинции определяют налоговую ставку на недвижимость и «выставляют счет» муниципалитетам. Те, в свою очередь, собирают налог с граждан и передают собранные средства Фонду школьных учреждений Альберты (Alberta School Foundation Fund), который перераспределяет средства по школьным округам. В Саскачеване, Онтарио и некоторых других провинциях собранные средства не перераспределяются, а остаются в школьных округах. В Манитобе налог собирается частично провинцией, частично — муниципалитетами, по прямому указанию школьных советов930.

Налог на образование, таким образом, занимает важную нишу в структуре местных налогов, хотя муниципалитеты здесь выполняют своеобразную функцию и не слишком довольны своей «посреднической» ролью в сборе налога, при фактическом отсутствии каких-либо возможностей влиять как на саму систему школьного образования, так и связанную с ней налоговую политику.

В настоящее время, в условиях роста населения и увеличения нагрузки на местную инфраструктуру, особенно на территориях крупнейших агломераций Канады, со стороны органов местного самоуправления усиливается запрос на расширение перечня доступных им налоговых инструментов, не связанных с имуществом.

Так, изменения в законодательстве о статусе г. Торонто в провинции Онтарио позволили крупнейшему муниципалитету провинции получить ряд дополнительных полномочий по налогообложению. В частности, законодательство позволяет облагать местными налогами не только недвижимость и регистрацию прав на нее, но также регистрацию автотранспортных средств, установку рекламных конструкций, розничную продажу алкоголя, развлекательные услуги931. Городу, вместе с тем, было отказано в праве на внедрение муниципального налога с продаж, налогов на доходы и топливо932.

В г. Эдмонтон (Альберта) также взимается плата за установку рекламных конструкций. В Британской Колумбии, Альберте и Саскачеване отдельные муниципалитеты взимают налоги на гостиничные услуги933. Вместе с тем, новые налоговые инструменты не всегда задействуются на практике. Муниципалитеты, опасаясь недовольства налогополательщиков, предпочитают получать доли от собираемых провинциями либо федерацией налогов, нежели чем вводить новые налоги самостоятельно934.

В ряде канадских исследований указывается на положительный опыт государств, где среди налоговых источников присутствует (либо доминирует) налог на доходы физических лиц935. Надо отметить, что канадские муниципалитеты выборочно имели опыт применения указанного налога936, однако он полностью исчез с началом Второй мировой войны, когда его сбор был централизован на федеральном уровне937.

В настоящее время лишь провинция Манитоба перечисляет около 2 процентов от своей доли собираемого налога на доходы физических лиц и 1 процент — от налога на прибыль юридических лиц в бюджеты муниципалитетов. Однако, как подчеркивает М. Макмиллан, для Канады эта практика является скорее исключением938.

Нельзя, однако, сказать, что налог на доходы (прибыль) является для муниципалитетов идеальным финансовым инструментом. Проблема, связанная с его применением на местном уровне заключается, зачастую, в несоответствии между границами, в пределах которых собираются указанные налоги и территориальной характеристикой деятельности резидентов, их уплачивающих.

Например, гражданин, проживающий в пригородном муниципалитете и, соответственно, пользующийся его коммунальной инфраструктурой, может работать в городской черте, на территории другого муниципалитета, соответственно, его налог будет уплачиваться по месту работы, а не жительства. Юридические лица, ведущие хозяйственную деятельность, но не зарегистрированные в границах определенного муниципалитета, также могут (в зависимости от положений налогового законодательства), лишать налоговых поступлений муниципалитеты, нагрузку на инфраструктуру которых они создают.

Решением указанных проблем может являться законодательное либо договорное перераспределение налоговых поступлений (что особенно актуально для сложно организованных с муниципальной точки зрения территорий агломераций).

Такое «горизонтальное» перераспределение налоговых доходов будет, в противовес нормативному определению единственно «правильного» муниципалитета-получателя доходов, учитывать интересы обоих (нескольких) муниципальных образований, зависимых от мобильности налоговых резидентов и трансграничного характера их деятельности.

По мнению профессора канадского университета Далоуси, М. Брэдфилда, распределение собираемых средств от налога на доходы может осуществляться и провинцией, исходя из потребностей муниципалитетов. В любом случае, по мнению ученого, передача соответствующих средств на местный уровень позволит снизить зависимость муниципальных бюджетов от налога на недвижимость939.

В Канаде широко обсуждается вопрос об использовании на муниципальном уровне налоговых инструментов, так или иначе связанных с топливом либо автотранспортом. В границах расширенных транспортных зон г. Ванкувера и г. Виктория (Британская Колумбия), согласно законодательству, взимается налог на топливо по дополнительным ставкам, получаемый органами управления соответствующих транспортных систем940. Муниципалитеты г. Виннипега (Манитоба), г. Эдмонтона и Калгари (Альберта) получают трансферты от собираемых провинцией топливных сборов941.

Большой победой муниципалитетов в борьбе за получение дополнительных финансовых средств можно считать осуществляемое с 2005 года перераспределение в их пользу части налоговых поступлений от федерального налога на топливо (до двух миллиардов канадских долларов в год), в рамках деятельности соответствующего федерального фонда (Federal Gas Tax Fund). Получателями средств, на основе договоров с федеральным центром, являются провинции и территории, которые, в свою очередь, направляют их на софинансирование, преимущественно, инфраструктурных проектов942.

Данный механизм, однако, критикуется некоторыми специалистами. Указывается на сложность и многоуровневость перераспределения средств, отсутствие контроля федерального центра за целевым расходованием получаемых муниципалитетами дополнительных доходов, уравнительный характер распределения финансирования, который не способствует инициативности муниципальных органов в привлечении дополнительных финансовых ресурсов943.

Как указывает канадский эксперт К. Вандерплог, новые налоговые инструменты крайне важны для развития инфраструктуры муниципалитетов и решения вопросов местного значения, при этом использование этих инструментов должно быть гибким и ситуационно- и объектно-ориентированным. Применение, например, доходов от налога на недвижимость для ремонта дорог игнорирует тот факт, что соответствующей инфраструктурой пользуются резиденты соседних муниципалитетов, регулярно совершающие поездки из пригорода в город и обратно. Соответственно указанные расходы должны финансироваться различными налогами на автотранспорт, вкупе со сборами за инфраструктурные услуги944.

Средства от сборов за предоставление услуг населению занимают важную нишу в структуре доходов канадских муниципалитетов. По разным оценкам, их доля достигает чуть более 20 процентов945.

Несмотря на то, что данный вид доходов муниципалитетов в Канаде имеет давние традиции, как среди правотворцев и правоприменителей, так и в научной среде не прекращается дискуссия относительно как должных уровней тарифов на предоставляемые муниципалитетами услуги, так и областей их применения.

В англоязычной, включая канадскую, литературе круг оказываемых на местном уровне услуг, по признаку возможности взимания за них платы, принято классифицировать на три категории: общественные (public goods), общественно-значимые (merit goods) и тарифицируемые (toll goods)946.

Общественные услуги относятся к индивидуально нетарифицируемым, поскольку они доступны всему населению (благоустройство, освещение общественных зон). Общественно значимые могут тарифицироваться индивидуально, однако, в силу значимости для развития общества, они оплачиваются иными способами, нежели чем взимание индивидуальной платы (например, здравоохранение, школьное образование). По выражению американского экономиста Р. Масгрейва, предоставление таких услуг основано, скорее, на потребности, нежели чем готовности платить947. Тарифицируемые услуги, в свою очередь, отвечают сразу двум критериям: возможности индивидуализации взимания платы за их предоставление и оправданности взимания данной платы, в силу обеспечения преимущественно частных интересов. К таковым услугам можно отнести, например, индивидуальное энерго-, водо- и газопотребление отдельных домохозяйств.

Вместе с тем, подходы к применению и способам взимания индивидуальной платы за предоставление услуг и товаров, входящих в последнюю группу, на уровне канадских муниципалитетов варьируется.

Так, например, водоснабжение в Канаде обеспечивается как публичным, так и частным сектором. Около 43 процентов потребляемой воды обеспечивается объектами муниципальной инфраструктуры948. Сбор платы за водоснабжение с потребителей не вызывает серьезных возражений, поскольку способствует более рациональному подходу к использованию водных ресурсов в целом, однако в некоторых провинциях Канады положительный эффект от этого нивелируется применением единых тарифов для потребителей без измерения потребления воды по счетчикам. При том, что в целом по стране до 58 процентов домохозяйств снабжены счетчиками водопотребления949, в провинции Квебек их доля составляет около 20 процентов950.

С другой стороны, метризация потребления коммунальных услуг, несмотря на ее положительный экологический эффект, не всегда выгодна муниципалитетам — поставщикам, и в конечном итоге — потребителям. Так, по информации правительственного портала Environment and Climate Change Canada, снижение потребления воды по счетчикам привело в последнее время, в ряде случаев, к повышению тарифов муниципалитетами, вынужденными компенсировать затраты на обслуживание объектов связанной коммунальной инфраструктуры951.

Законодательство провинций и территорий, как правило, передает полномочия по самостоятельному установлению тарифов на местные услуги, прежде всего коммунальные, муниципалитетам и специализированным органам952. Однако указанные субъекты не имеют права отходить от установленной законодательно системы тарификации (включая типы применяемых тарифов и их уровни), если таковая предусмотрена953.

Например, в соответствии с законодательством об окружающей природной среде провинции Квебек, тарифы на водоснабжение и водоотведение поставщиков, контролируемых муниципальными органами, подлежат согласованию с министром по вопросам устойчивого развития, экологии и паркам954. В провинции Новая Шотландия, согласно законодательству о коммунальных услугах и законодательству о местном самоуправлении, соответствующие тарифы подлежат предварительному утверждению квазисудебным органом — Советом по коммунальным вопросам Новой Шотландии (Nova Scotia Utility and Review Board)955.

Роль квазисудебных органов выражается и в возможности обращения в них потребителей услуг с жалобами на стоимость. Так, например, согласно ст. 43 Акта о местном самоуправлении Альберты, потребители могут обращаться в Комиссию по коммунальным вопросам Альберты (Alberta Utilites Commission) с просьбой об индивидуальном пересмотре начисленной стоимости услуг, если они полагают, что стоимость услуги не соответствует применяемой в муниципалитете системе тарификации, неправильно начислена либо носит дискриминационный характер.

В решениях канадских судов встречаются формулы, препятствующие произвольному установлению тарифов на местном уровне. Так, например, в деле Blaiklock Bros. Ltd. v. Lachine956, Верховный Суд Квебека указывал на то, что в стоимость услуги не могут закладываться иные расходы, помимо прямых и прогнозируемых от непосредственного ее предоставления. Аналогичное решение было вынесено в Онтарио957. Судами выработан консенсус, согласно которому разрешение, данное законодателем муниципалитетам на взимание платы за пользование услугами, не подразумевает права на получение «чистой прибыли» от их предоставления. Если бы такое право подразумевалось, оно было бы прямо закреплено законодателем958.

Несмотря на все усилия по оптимизации сбора средств за предоставление услуг на местном уровне, разрыв между стоимостью этих услуг и объемом доходов от их предоставления не только сохраняется, но и растет. Федерацией муниципалитетов Канады в свое время отмечалось, что восемьдесят процентов соответствующих сборов покрывали затраты на водоснабжение, лишь пятьдесят — на водоотведение и шестьдесят пять процентов — на очистку сточных вод959.

Соответственно, стоимость услуг вынужденно покрывается муниципалитетами за счет налоговых доходов, а также финансируется за счет получаемых трансфертов из вышестоящих бюджетов. В 2000-е годы также наметилась тенденция к увеличению аутсорсинга муниципальных услуг частным субъектам, а также организация проектов муниципально-частного партнерства, хотя опыт последних в Канаде показывает смешанные результаты, как с точки зрения финансовых выгод, так и качества оказания услуг в рамках реализуемых проектов960.

Помимо оптимизации сборов за традиционно относимые к тарифицируемым коммунальные услуги, а также услуги местных библиотек, спортивных и культурных объектов, вызывает дискуссию возможность расширения их перечня за счет введения платы за пользование иными объектами муниципальной инфраструктуры. Речь, в частности, идет о платных дорогах, расширении зон платных парковок, сборы за доступ частного автотранспорта в определяемые муниципальными органами зоны в пределах границ населенных пунктов.

Платные трассы в Канаде до сих не имеют широкого распространения, хотя законодательная база для их строительства и эксплуатации, в том числе на местном уровне, существует. По мнению Э. Слак, директора института муниципальных финансов и управления в Университете Торонто, внедрение платы за пользование дорожной сетью может как снизить интерес к лишнему движению транспорта, так и содействовать целевому финансированию развития соответствующей инфраструктуры961.

Согласно ст. 40 Муниципального Акта Онтарио, муниципалитет имеет право, при наличии согласования с правительством провинции, вводить плату за пользование отдельными дорогами. В 2016 г. по инициативе правительства провинции началось внедрение так называемых «платных полос» на дорогах, принадлежащих как провинции, так и муниципалитетам (прежде всего- муниципалитету г. Торонто). Плата в данном случае взимается с лиц, управляющих транспортом без пассажиров, на специальных полосах, где ранее такое вождение было запрещено962.

В отношении оптимизации доходов от предоставления услуг встречаются и более радикальные точки зрения, как например, мнение профессора канадского университета Трента Г. Китчена, полагающего, что применение платы за услуги на местном уровне должно быть расширено еще больше, вплоть до услуг полиции и пожарной службы, на том основании, что оно ведет к рационализации использования общественных ресурсов963.

С целью предоставления услуг на местном уровне муниципалитеты имеют право создавать специализированные некоммерческие предприятия (компании) и организации, однако провинциальные статуты соответствующее направление деятельности муниципальных образований строго ограничивают964. Если целью создаваемой компании будет являться извлечение прибыли, то, например, согласно ст. 73 Акта о местном самоуправлении Альберты, муниципалитет (группа муниципалитетов) обязан руководствоваться правилами и запретами, определяемыми директивой министра по муниципальным вопросам. Схожее правило содержится в Хартии общин Британской Колумбии (ст. 185).

В большинстве провинций муниципалитеты также имеют возможность взимать плату за предоставление выдаваемых на основании статутов лицензий и разрешений965, а в некоторых провинциях (Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Онтарио) муниципалитеты получили право взимать сборы «на развитие инфраструктуры» с девелоперов и застройщиков (development charges)966.

За нарушение муниципальных предписаний органы местного самоуправления также наделяются правом сбора штрафов с физических и юридических лиц967, либо получают в свой бюджет средства от штрафов, собранных за совершенные в границах муниципалитета правонарушения968.

Еще одним жизненно необходимым инструментом финансирования решения многих вопросов, прежде всего, развития инфраструктуры муниципалитетов, являются межправительственные трансферты. Анализируя механизм трансфертов из вышестоящих бюджетов, канадские исследователи Р. и С. Тиндалы выделяют следующие их виды: 1) целевые трансферты, или так называемые «трансферты с условиями» (conditional transfers); 2) нецелевые трансферты («трансферты без условий», unconditional transfers); 3) перечисления взамен налогов (payments in lieu of taxes); 4) перечисления на основе соглашений о распределении доходов от налогов и иных поступлений (tax or revenue sharing agreements)969.

Целевые трансферты, которые предполагают не только ограничение по объекту применения получаемых средств, но и могут выделяться на условии софинансирования со стороны муниципалитетов, предоставляются как регионами, так и федеральным центром. Согласно статистике, в структуре доходов муниципальных образований целевые трансферты провинций составляют шестнадцать процентов, федеральные целевые трансферты — два процента. Нецелевые трансферты выделяются провинциями и территориями, их доля в доходах муниципальных образований составляет три процента970.

Перечисления взамен налогов представляют собой средства, которые предоставляются муниципалитетам из вышестоящих бюджетов в качестве компенсации выпадающих доходов от сбора налогов на неподлежащее налогообложению государственное имущество. Такие перечисления можно отнести к нецелевым трансфертам, в отличие от перечислений на основе соглашений о распределении доходов от налогов и иных поступлений, в которых, как правило, предусматриваются условия использования получаемых средств.

По данным Федерации муниципалитетов Канады, в последние десятилетия доля целевых трансфертов (как региональных, так и федеральных) в структуре доходов муниципальных образований росла971. Особенно заметные изменения произошли с начала 2000-х гг., когда федеральный центр запустил ряд программ поддержки инфраструктуры (включая муниципальную), в том числе модернизированный в 2014 году «Новый план развития Канады» (New Building Canada Plan), с суммарным объемом финансирования до 53 миллиардов канадских долларов972.

Вместе с тем, механизм финансирования, используемый федерацией, подвергается критике. В литературе приводится, в частности, пример политики федерального центра в отношении программ социального жилья, где предоставление целевых трансфертов с условиями финансирования сужает возможности провинций перенаправлять соответствующие средства с учетом потребностей муниципалитетов973. Таким образом, в условиях трехуровневой системы управления (tri-level governance), получаемые с федерального уровня нецелевые трансферты могли бы стать более удобным механизмом финансирования решения местных вопросов.

Однако наиболее серьезным инструментом влияния на деятельность муниципалитетов являются региональные трансферты974. Использование целевого их вида определяет муниципальные расходы не только на инфраструктуру, но и на предоставление местных услуг на условиях, устанавливаемых государственными органами. При этом разработка на региональном уровне стандартов услуг регулирует механизм их предоставления без необходимости разработки специальных предписаний муниципальным органам975.

Региональные нормативные акты требуют от муниципальных органов, чтобы их бюджеты, в отличие от бюджетов вышестоящих уровней, были сбалансированы по текущим расходам. Законодательство Альберты, например, предписывает ликвидировать возникающий дефицит муниципального бюджета в пределах следующего календарного года. Этот срок может быть продлен только по согласованию с профильным министерством976. Для обеспечения финансовой стабильности муниципалитетов в некоторых провинциях предусматривается обязательное отчисление средств в резервные бюджетные фонды977.

Правила, связанные с бездефицитностью муниципальных бюджетов получили широкое распространение после периода Великой депрессии, когда банкротство муниципалитетов в Канаде приобрело массовый характер.

Провинции и территории, при этом ввели жесткие законодательные ограничения на привлечение муниципалитетами сторонних (непубличных) средств, прежде всего в рамках займов. Муниципальные органы имеют право привлекать заемные средства только для финансирования дефицита по капитальным расходам. В случае необходимости привлечь дополнительные финансовые ресурсы, органы власти муниципальных образований обязаны, в зависимости от субъекта федерации, либо согласовывать с вышестоящими властями объемы заимствований, либо предоставлять для утверждения в правительство провинций программу заимствований на срок, превышающий цикл бюджетного планирования, либо привлекать ресурсы в пределах лимитов на объем кратко-, средне- и долгосрочных займов, установленных законодательством провинции. Органы власти многих провинций оказывают содействие местным бюджетам в получении займов путем организации государственных посреднических институтов или предоставления ссудных средств на условиях долевого финансирования978.

Механизм, позволяющий осуществлять заимствования на финансирование капитальных расходов, например, строительство объектов инфраструктуры, предполагает синхронизацию доходов от обновляемой инфраструктуры и расходов на ее развитие. Формируя предложения по осуществлению соответствующих проектов, муниципалитеты должны показать окупаемость объекта, включая достаточный уровень собираемости налогов и сборов за предоставление услуг, которые позволят возместить затраты на долговременном периоде979.

Несмотря на эту, в целом понятную формулу, на практике реализация рассматриваемого механизма в канадских муниципалитетах наталкивается на сложности, связанные с долговременным планированием доходной части бюджетов, и, соответственно, получением разрешений со стороны органов государственной власти провинций на сторонние целевые заимствования.

Следует отдельно отметить, что в законодательстве провинций присутствуют попытки обеспечить горизонт долгосрочного бюджетного планирования на местном уровне. В Британской Колумбии предусмотрено требование о составлении муниципалитетами пятилетнего бюджетного плана980, а в Онтарио соответствующая норма носит диспозитивный характер (ст. 291 Муниципального Акта Онтарио). Однако и эти расчеты подтверждены, исходя из динамики экономической ситуации, серьезным изменениям.

В конечном итоге, согласно данным Федерации муниципалитетов Канады, объем муниципальных займов в структуре финансовых средств муниципалитетов за последние 20 лет сократился981.

В равной степени жестко ограничено и подконтрольно государственным органам инвестирование муниципалитетами свободных средств. Такие инвестиции во многих субъектах ограничены списком защищенных облигаций публично-территориальных образований, избранных банков и фондов982.

На этом фоне, расходы муниципальных образований в Канаде росли быстрее, нежели чем доходы983, увеличивая зависимость муниципалитетов от сборов местных налогов на своей территории и межправительственных трансфертов. Однако, как рассматривалось выше, налоговые доходы не позволяют обеспечивать достаточный бюджетный профицит, а механизм межправительственных трансфертов, несмотря на свою динамику, нуждается в дальнейшей оптимизации.

Эта зависимость и недостаток финансовых ресурсов особенно остро ощущается при решении вопросов, связанных со строительством новых и обновлением существующих ресурсоемких объектов местной инфраструктуры — транспортных систем, объектов коммунального хозяйства, спортивных и культурных сооружений. Сложился, таким образом, феномен «скрытого дефицита» бюджетов, когда общие финансовые показатели муниципалитетов находятся в норме, однако средства на дальнейшее развитие являются недостаточными.

Надо отметить, что регулятивным ограничениям в этой сфере сопутствуют организационно-управленческие, в частности, расширенный контроль над бюджетным процессом муниципалитетов со стороны органов государственной власти провинций и территорий984.

В этих условиях очевидны и попытки муниципалитетов оптимизировать свою финансовую базу. В последнее десятилетие активизируется поиск новых налоговых инструментов, а также пересмотр подходов к оказанию платных услуг и расширениеих перечня, появляются предложения по реформированию механизма межправительственных трансфертов, однако указанные процессы далеки от своего завершения.

6.2.2. Муниципальное имущество

В англосаксонском праве имущество подразделяется на реальное (real) и персональное (personal). Эти понятия в целом соответствуют принятой в романо-германском праве концепции недвижимого и движимого имущества. К реальному имуществу принято относить землю, недра, постройки на земле либо иные, относимые к постоянным, остальное имущество относится к персональному985.

Как недвижимое, так и движимое имущество может находиться и в частном, и в публичном владении. Однако последнее представляет собой довольно сложную категорию. В Канаде понятие публичной собственности традиционно ассоциировалось с более широкой категорией «общей собственности». Под общей собственностью, по определению, Д. Коула, понимается собственность группы лиц, публичной же собственностью считается такая, которой владеют все граждане, но которая находится под контролем избираемых должностных лиц и профессиональных управленцев986.

В основе применяемого в Канаде института «коронного» публичного имущества (Crown property) также лежит доктрина доверительной собственности (public trust doctrine), восходящая к эпохе английской Великой хартии вольностей. Исходя из этой доктрины, собственность в отношении общего имущества доверена Короне, но не в частных интересах монарха, а в целях обеспечении доверительного управления в интересах граждан987.

Согласно Конституционному акту Канады 1867 г., публичная собственность и публичный долг относятся к ведению федерального центра (ч. 1А ст. 91). С другой стороны, согласно ч. 13 ст. 92 Акта, за провинциями закреплено право регулирования имущественных прав на территории провинции. Исходя из трактовки положений Конституции, это означает и регулирование вопросов связанных с государственным имуществом провинции и муниципальным имуществом988.

Муниципальные образования как корпорации наделяются правом приобретать и получать, содержать и пользоваться имуществом на основании статутов провинций. Однако такое имущество должно носить целевой характер, то есть служить обеспечению реализации функций муниципального образования989. Например, согласно ч. 2 ст. 4 Акта о муниципалитетах провинции Нью-Брансуик, муниципалитет как корпорация может получать, использовать и реализовывать как недвижимое, так и движимое имущество, в любых целях в рамках своей компетенции. Аналогичные положения содержатся в большинстве базовых статутов о местном самоуправлении провинций990. Надо отметить, что исходя из «целевого подхода» к муниципальному имуществу, законодатели провинций и территорий Канады предпочитают не ограничивать его состав списочно991.

Использование и оборот муниципального имущества, в свою очередь, является в настоящее время предметом споров, как теоретиков, так и правоприменителей.

Канадский исследователь Й. Роджерс признает наличие отдельных решений судов, определяющих возможность распоряжения муниципалитетами своим имуществом в общем для всех собственников порядке992, однако, ссылаясь на другие судебные решения993, считает характер всего состава имущественных прав муниципалитетов фидуциарным, а соответственно, имущество подлежащим обороту с ограничениями, определяемыми законодательно994.

Вместе с тем, по свидетельству канадского правоведа С. Хамилл, в настоящее время в решениях канадских судов наблюдается отход от указанной доктрины в пользу подхода «государство — частный собственник» (government-as-owner)995.

Этот подход распространяется не только на государственное, но и иные формы публичного, в частности, муниципальное имущество. Так, например, Суд королевской скамьи провинции Альберта в деле R. v. S. A. указал на то, что Корона имеет те же права, что и частные лица на владение имуществом и осуществление связанных прав996. Выводы были приведены в обоснование конституционности статута провинции, на основании которого в отношении физического лица, совершившего правонарушение, было введено индивидуальное ограничение на пользование муниципальной транспортной сетью г. Эдмонтон.

В деле Batty v. City of Toronto997, Верховный Суд Онтарио ссылался на права муниципалитета как частного собственника в обоснование законности вводимых органами местного самоуправления ограничений на доступ к парку в ходе событий, связанных с деятельностью движения Occupy.

По мнению, С. Хамилл, такой подход к публичной собственности представляется неверным, поскольку смысл деятельности органов государственной власти и местного самоуправления состоит в обеспечении общего блага, этой же цели должно быть подчинено и владение, и распоряжение публичной собственностью998.

В решениях судов Канады и США999 присутствует также подход, согласно которому пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности муниципальной корпорации зависит от целей, для которых оно приобретено или получено. Так, если муниципальная собственность используется во исполнение публичных функций муниципалитета на основании законодательства, то распоряжение ей осуществляется с учетом ограничений, определяемых законодательством.

Иное имущество, напрямую не задействованное в обеспечении управленческих функций, возложенных на муниципалитет как на агент государства, может приобретаться и отчуждаться в свободной форме1000. При этом, однако, и такое имущество не может использоваться в частных целях, то есть целях одного либо группы частных лиц1001.

Примером законодательных ограничений в отношении муниципального имущества можно считать положения ст. 45 Акта о местном самоуправлении провинции Альберта, в соответствии с которым в обеспечение решения хозяйственных вопросов имущество может передаваться в пользование частным лицам на срок до 20 лет. При этом в тексте Акта присутствует и общая ст. 61, разрешающая передачу прав на имущество частным лицам без вышеуказанных ограничений. Соответственно, распоряжение имуществом, предназначенным для непосредственного решения хозяйственных вопросов, законодателем прямо ограничивается.

Канадский ученый Р. П. Годэн, рассматривая особенности разделения муниципального имущества в зависимости от целей его использования, считает это свидетельством реализации теории «двойственного характера собственности», которая на общегосударственном уровне в Канаде формально не признается, хотя в ряде европейских государств, например, Франции, широко применяется. Однако, как указывает автор, толкование выражения «предназначенное для общественного использования» порождает определенные проблемы1002.

В частности, не всегда понятно, какое именно муниципальное имущество может являться предметом, например, ипотечного залога, а какое к отчуждению ограничено. Так, в деле Batiments Kalad’ Artinc. v. Construction D. R. M. inc.1003, Апелляционным Судом Квебека было определено, что муниципальный склад для хранения песка и соли, которыми посыпались улицы в зимний период, был предназначен для общественного использования и, следовательно, не мог быть объектом обращения взыскания по ипотечному залогу (предусматривающему арест имущества), чего добивался субподрядчик, участвовавший в строительстве данного склада.

Однако в рамках спора в деле Construction Socam Itee v. Ece electrique inc.1004, касающегося действительного ипотечного залога в отношении зданий Главного полицейского управления в Монреале, Верховный Суд Квебека признал залог действительным и не посчитал объект ограниченным к отчуждению из публичной собственности, несмотря на его целевой характер и предназначение. Суд ссылался на широкие полномочия органов управления территориальным округом г. Монреаля по привлечению заемных средств, в том числе полномочия по обременению его имущества ипотечным залогом, определенные статутом1005.

Сложности в применении теории «двойственного характера собственности» связаны и с рассмотренной выше в рамках настоящего исследования динамикой компетенции муниципалитетов, в основу которой положено расширительно трактуемое понятие целей муниципального управления. Появление в базовом законодательстве о местном самоуправлении ряда провинций и территорий Канады положений, делающих перечень местных вопросов фактически открытым, вызывает вопрос о содержании прав на имущество муниципалитетов, получаемое либо приобретаемое для реализации новых, «факультативных» вопросов. Относится ли такое имущество к категории предназначенного для общественного использования? Если да, то ограничено ли оно к обороту? Ни законодательство, ни судебная практика Канады на сегодняшний день не дает четких ответов на данные вопросы.

Определенные сложности могут возникать и при изъятии муниципального имущества. Согласно законодательству, имущество, ранее предоставленное муниципалитету для реализации публичных целей, может изыматься без предоставления соответствующей компенсации1006. Однако с учетом рассмотренной ранее неопределенности в вопросе отнесения муниципального имущества к частной собственности муниципальной корпорации, потенциальное применение к нему института экспроприации в канадской доктрине остается под вопросом, хотя в судебной практике США такое применение имело место1007.

Не ограниченное к обороту имущество муниципалитетов может как отчуждаться, так и сдаваться в аренду. Вместе с тем, как отмечалось в судебных решениях, дискреционные полномочия муниципалитетов в данном случае не позволяют безвозмездно отчуждать имущество в частную собственность. Такой подход привел бы к нарушению условий доверительного управления муниципальным имуществом в интересах местного населения1008.

Подводя итоги вышесказанному, следует отметить наличие большого количества нерешенных проблем, связанных с содержанием имущественных прав муниципалитетов в Канаде. Указанные проблемы, как представляется, связаны, прежде всего, с концептуальной неопределенностью содержания понятия «публичная собственность» в целом. Исходя из этого, требуется более четкое доктринальное определение содержания прав муниципалитетов как собственников, формализация пределов применения теории «двойственного характера собственности» на местном уровне.

Эта необходимость продиктована и корпоративным характером муниципалитета как юридического лица, что не может не отражаться на его статусе как особом участнике хозяйственного оборота. В условиях расширения функциональных возможностей муниципалитетов требуется более четкое разделение статутных ограничений на некоторые категории муниципального имущества и создание максимально либеральных условий для свободного оборота имущества, к соответствующим категориям не относимого.

6.3. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации муниципальной компетенции и участию в осуществлении государственных программ

Как отмечалось в Главе 2 настоящего исследования, противоречия правовой природы муниципалитетов и их месте и роли в системе публичной власти приводят к ситуации, когда, выполняя функцию агентов государства по решению местных задач, муниципальные образования формально не представляют его интересы при взаимодействии с гражданами по реализации собственно государственных функций.

В Канаде, при этом, на протяжении многих десятилетий продолжается спор о том, желательно ли соучастие различных уровней власти (федерального, регионального, муниципального) в решении отдельных вопросов государственного либо муниципального уровня (multilevel governance), либо необходимо четкое разграничение функций между соответствующими уровнями.

В ряде работ указывается, что полное разделение функций не только недостижимо, но и нежелательно1009. Так, например, канадские эксперты Р. Янг и Д. Хенстра отмечают положительный опытсовместной реализации государственными органами провинций и муниципальных органов программ по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий1010, что обеспечивает координацию и должный уровень готовности во всех муниципалитетах, независимо от их инфраструктурных возможностей.

В качестве примера правового механизма такого взаимодействия можно привести положения Акта о реагировании в чрезвычайныхситуациях (Emergency Services Act)1011 провинции Ньюфаундленд и Лабрадор. В соответствии с Актом, ответственными за разработку и введение в действие планов по ликвидации чрезвычайных ситуаций являются как органы власти провинции, так и муниципалитеты (ст. 5–11). Муниципалитеты и их объединения могут объявлять чрезвычайное положение местного либо межмуниципального уровня (ст. 6, 8), равным образом это может делать и ответственный министр провинции (ст. 9). Для координации деятельности чрезвычайных служб разного уровня правительством провинции создается специализированное агентство (ст. 3–4). Схожие механизмы действуют и в других провинциях Канады1012.

С другой стороны, авторы исследования из Университета Торонто полагают, что полное разграничение государственных и муниципальныхвопросов является условием эффективности управления1013, а решение одних и тех же вопросов органами различных уровней, и соответствующее взаимодействие должно осуществляться в исключительных случаях.

Так, например, в литературе отмечается, что наличие многоуровневой системы социальной поддержки в провинции Онтарио приводит к рассогласованности в предоставления соответствующих мер различным группам населения, дублированию функций и трудностям для граждан, которые должны ориентироваться в специфике регионального и муниципального сегментов системы1014.

В сфере правового регулирования местного самоуправления, соответственно, неоднократно осуществлялись попытки жесткого разграничения (disentanglement) компетенции между региональным уровнем власти и муниципалитетами, с одновременным разграничением источников финансирования решаемых на каждом уровне вопросов.

Одним из наиболее цитируемых примеров является соответствующая реформа в провинции Онтарио, осуществленная в 1995–1999 гг. Приведя, однако, к наделению муниципалитетов необеспеченными финансово мандатами, реформа вызвала значительную критику, как со стороны специалистов1015, так и правоприменителей, и в конечном итоге по целому ряду направлений, в том числе в сфере социального обслуживания населения, от ее принципов был осуществлен отход.

Однако, если взаимодействие органов государственной власти провинций и органов местного самоуправления для последних критично, поскольку муниципалитеты действуют в рамках права провинции, являются субъектами региональной политики и финансовых программ, тесно взаимодействуют с провинциями и территориями по различным вопросам, то вмешательство федерального центра в осуществление местного самоуправления вызывает более противоречивую реакцию.

Следует, прежде всего, учитывать отсутствие конституционно-правовых инструментов прямого влияния федерального центра на деятельность муниципалитетов. Федеральные органы при решении соответствующих вопросов должны согласовывать свою политику с органами государственной власти провинций и территорий.

Так, например, в продолжение примера с предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидацией стихийных бедствий, соответствующий федеральный статут1016 наделяет ответственное министерство полномочиями по координации деятельности в рассматриваемой сфере с органами местного самоуправления при посредничестве провинций (ч. 1 ст. 4).

Профессор Университета Западного Онтарио М. Хорак указы­вает, применительно и к другим вопросам, что вмешательство федерального центра в муниципально-правовые отношения приводит к трате времени на лоббирование и переговоры с регионами, а в конечном итоге — увеличениювременных шкал реализации проектов и снижению политической воли к достижению ожидаемых результатов1017.

Инструментами взаимодействия муниципалитетов и органов государственной власти различных уровней являются двух- либо трехсторонние договоры с провинциями и федеральным центром. На основе соответствующих договоров могут создаваться рабочие группы, советы и комиссии.

Так, например, в 2010 году с целью развития транспортного узла в Виннипеге (провинция Манитоба) была создана трехсторонняя комиссия с участием муниципалитета, а также федеральных и региональных органов власти1018.

Одним из наиболее удачных примеров трехстороннего договорного сотрудничества считается Ванкуверское соглашение, заключенное в 2000 году между правительствами Канады, провинции Британская Колумбия и муниципалитетом г. Ванкувера, и получившее в 2005 году награду ООН. Соглашение предусматривает совместное финансирование и действия, направленные на борьбу употреблением наркотиков и распространением ВИЧ в одном из неблагополучных районов города1019.

Несмотря на наличие положительных примеров таких договоров и соглашений, специалисты отмечают их индивидуализированный, бессистемный характер и заключение ad hoc1020, хотя история трехсторонних отношений в Канаде знает и примеры успешной реализации масштабных программ (программы по развитию жилья в 1940–1960-е годы, развитию инфраструктуры и решению проблем бездомных в 1990–2010-е)1021. В настоящее время наблюдается тенденция увеличения доли федерального финансирования деятельности муниципалитетов, что, как отмечает К. Грехем, поддерживается и регионами1022. В условия скрытого дефицита муниципальных бюджетов и большого объема обязательств регионов такое участие со стороны федерации воспринимается благожелательно.

Скоординированное взаимодействие между всеми уровнями власти должно компенсировать и эффекты односторонних управленческих решений, принимаемых на вышестоящих уровнях власти и ведущих к росту функциональной и финансовой нагрузки («необеспеченные мандаты») на муниципалитеты1023.

Вместе с тем, правовые ограничения, а также нежелание провинций и территорий уступать свое исключительное право в вопросе организации и деятельности муниципальных институтов в Канаде делают институциональную формализацию рассматриваемого сотрудничества трудно реализуемой. Во всяком случае, об этом свидетельствует неудачный опыт создания в 1971 году федерального Министерства по вопросам урбанизации (Ministry of State for Urban Affairs), в задачи которого входило, в том числе, развитие трехсторонних управленческих связей (федерация-провинции-муниципалитеты), а также настороженное отношение регионов к мерам, предпринятым в этом направлении в 2005 году правительством П. Мартина1024.

Таким образом, взаимодействие органов власти различных уровней по реализации собственной либо совместной компетенции хотя и присутствует, но осложнено рядом как правовых, так и концептуальных факторов. Его оптимизация требует, в том числе, пересмотра модели взаимоотношений уровней публичной власти и места в этой модели муниципальных институтов, а также разработки устойчивой стратегии взаимодействия трех уровней власти по ряду направлений, связанных с развитием местного самоуправления.

Разработка такой стратегии в Канаде предполагает поиск компромисса и признание необходимости договорного сотрудничества в вопросе развития местного самоуправления между федеральным центром и субъектами, с привлечением муниципалитетов к указанному процессу. Вместе с тем, возможна и разработка нескольких документов разных уровней, в зависимости от регулируемого вопроса (например, региональные стратегии развития территориальных основ местного самоуправления и общефедеральная стратегия развития финансово-экономических основ).