О. Ю. Болдырев

Экономический суверенитет государства и конституционно-правовые механизмы его защиты

Монография

Научный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
С. А. Авакьян

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.417+341.231

ББК 67.400+65.5

Б79

Автор:

Болдырев О. Ю., кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Дзарасов Р. С., доктор экономических наук, заведующий кафедрой политической экономии и истории экономической науки Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова;

Пастухова Н. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права, директор Института современного прикладного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Сильвестров С. Н., доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист Российской Федерации, директор Института экономической политики и проблем экономической безопасности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова С. А. Авакьян.

Глобализация, мировой финансовый кризис и процессы интеграции и дезинтеграции актуализируют проблематику экономического суверенитета государства. Перед Россией эти проблемы встали в 1990-е гг. в связи с радикальными экономическими реформами и сохраняют актуальность в настоящее время: вступление в ВТО; хранение значительной части государственных резервов в финансовых инструментах иностранных государств; особенности денежно-кредитной политики; технологическая зависимость, в том числе от зарубежных стандартов и комплектующих, от импорта критически значимой продукции и т. д.

Несмотря на актуальность проблематики и использование термина «экономический суверенитет» в нормативных правовых актах, в том числе в Стратегии экономической безопасности РФ до 2030 г., а также Конституционным Судом РФ, данная категория еще не получила однозначного признания в конституционно-правовой науке.

Монография представляет собой первое в науке конституционного права комплексное исследование экономического суверенитета, его структуры, различных угроз ему и его отдельным элементам и конституционно-правовых механизмов его обеспечения и защиты, в том числе апробированных в зарубежном опыте.

Законодательство приведено по состоянию на январь 2018 г., за исключением специально оговоренных случаев.

Работа предназначена для специалистов, чья профессиональная деятельность или научные интересы связаны с проблемами экономического и в целом государственного суверенитета, экономической и национальной безопасности, вопросами конституционного и интеграционного права, с конституционной экономикой и другими междисциплинарными направлениями на стыке юридической, экономической и международной проблематики. Монография может представлять интерес и для широкого круга читателей, интересующихся экономикой, правом, международными отношениями.

УДК 342.417+341.231

ББК 67.400+65.5

© Болдырев О. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Еще около ста лет назад знаменитый мыслитель Освальд Шпенглер ставил вопрос: «Должна ли в будущем торговля управлять государством или государство торговлей?»1 По сути, это был вопрос об экономическом суверенитете. Шпенглер считал, что знает ответ: государство должно сохранить суверенитет в этой сфере. Более ста лет назад ответ на вопрос о суверенитете давал и известный юрист-конституционалист Н. И. Палиенко: «Именно суверенитет является не только исторической категорией, но и ныне <…> является тем необходимым критерием, который даст возможность отличить государство от других публично-правовых союзов <…> Пока на земле будут существовать общественные союзы, власть и право, будет существовать и суверенитет»2. И сегодня в теории государства к признакам последнего часто относят суверенитет3.

Но процессы глобализации вызвали явление десуверенизации государств4. В науке о международных отношениях, политологии, геополитике5 и других подобных дисциплинах ведется дискуссия вокруг того, сохраняется ли так называемая «Вестфальская система» суверенных государств, разрушается ли или уже разрушена6, а также анализируются плюсы и минусы подобных тенденций. Но даже если и не вдаваться в их оценку, нельзя не отметить, что проблема возникает и с конституционно-правовой точки зрения, поскольку конституции большинства современных государств в прямой или косвенной форме закрепляют государственный (а в ряде случаев — и народный) суверенитет7, но реально подлинно суверенных государств меньшинство: исследователи отмечают, что «большинство государств мира, формально имея суверенитет, не обладают им в полной степени реально, так как на них распространяется <…> экономическая <…> воля и даже экспансия более сильных государств»8. Как вынужден признать и председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, «в начале XXI века <…> возникла самая серьезная и самая вероятная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самих основ конституционного устройства суверенных государств»9 (выделено мною. — О. Б.). Особенно это проявляется в экономической сфере: «Глобализация понижает эффективность макроэкономической политики государств, уменьшая способность национальных правительств собирать налоги и финансировать “государство благосостояния”10, контролировать инфляцию и валютный курс»11, в условиях глобализации национальные границы в традиционном смысле разрушаются12, «суверенные» государства стали связаны практически единой мировой финансовой системой13, а также системой соглашений, регулирующих вопросы мировой торговли и ограничивающих самостоятельность государств в проведении собственной финансово-экономической, промышленно-технологической и социальной политики. Все больше проявляются расхождения между закрепленными в конституциях государств сферами их ведения и полномочиями их органов, с одной стороны, и реально ими контролируемыми, находящимися в их юрисдикции сферами и полномочиями их органов, — в условиях наложенных международными обязательствами ограничений, — с другой. Все чаще в рамках реализации народного суверенитета, например, в ходе избирательных кампаний те или иные кандидаты и партии оказываются в ситуации, когда, даже искренне обещая избирателям проведение определенного курса экономической политики (основываясь на нормах конституции и своих представлениях), ни они, ни их избиратели могут не знать о юридической невозможности его реализации, поскольку на суверенитет государства в этой части уже наложены определенные ограничения (например, ограничения в части поддержки национального производителя, наложенные нормами ВТО).

При этом не только, как констатирует С. Н. Сильвестров, «соотношение между внешними и внутренними факторами развития национальных хозяйств принципиально изменяется в пользу первых»14, но и само международное право «размывается»15, в связи с чем все больше возникает вопросов об обязательности тех или иных его положений, в том числе об отнесении отдельных положений к «общепризнанным принципам и нормам» (разные государства по-разному решают этот вопрос, в том числе на уровне конституционных актов и в решениях органов конституционного контроля) и к «общим принципам права, признанным цивилизованными народами» (признаваемым источником международного права в целом и международного экономического права в частности16).

Проблематика экономического суверенитета остро стоит во всем мире. Большинство государств сегодня находятся фактически в долговой зависимости — как от других государств, так и от международных финансовых организаций и даже от частных кредитных учреждений, причем условиями предоставления кредитов часто является ограничение суверенитета государства в части определения своей бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и в целом макроэкономической политики.

Другой пример: некоторые ресурсообеспеченные государства — вне зависимости от конституционно и/или законодательно закрепленной формы собственности на недра — оказываются ограниченными (например, через различные международные обязательства, концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции с инвесторами) в возможности проведения собственной ресурсно-энергетической политики, а иногда даже теряют монополию на контроль за информацией о наличии полезных ископаемых на своей территории (все более концентрируемой в руках мировых монополистов нефтегазосервисной отрасли), а также оказываются ограничены в определении потоков извлекаемых ресурсов на внутренний и внешний рынки. Теряют государства контроль и над другими своими ресурсами, включая трудовые и человеческие ресурсы в целом; над подлежащими суверенному контролю и налогообложению капиталами. Более того: не только государства теряют возможности управления капиталом, но, напротив, исследователи отмечают проблему того, что капитал, причем часто транснациональный, начинает управлять государствами17, концентрирует в своих руках СМИ и финансирование избирательных кампаний.

Ситуация усугубляется мировым экономическим кризисом, продемонстрировавшим взаимозависимость государств, их несамодостаточность и зависимость от внешних факторов18.

Процесс носит как объективный (хотя степень его «объективности» спорна), так и субъективный характер: именно через экономические механизмы осуществляется сегодня экспансия развитых государств в союзе с транснациональными корпорациями, жертвами которых оказываются «суверенные» государства и сама сегодняшняя конституционно-правовая модель демократии — с политической точки зрения ряд авторов трактуют это как политику неоколониализма, осуществляемую именно через экономические механизмы19. Как отмечает М. В. Ершов, «именно экономические механизмы в настоящее время позволяют достигать тех целей по установлению “трансграничного контроля” над различными секторами экономики и отдельными странами, который ранее обеспечивался лишь силовыми методами, что придает экономическим рычагам в условиях глобальной интеграции стратегическое и геополитическое значение»20. Осмысление данных тенденций позволило исследователям выделить относительно новую научную дисциплину — геоэкономику21. То же, что «новая мировая периферия формируется не в результате конспирологического заговора и военной агрессии Запада, а “демократическим” путем»22, придает проблеме конституционно-правовой характер.

В мире наблюдается сосуществование противоположных тенденций: десуверенизации государств в условиях глобализации и, напротив, борьбы государств за сохранение своего суверенитета23, в том числе перед лицом транснационального финансового капитала. В общественных науках ведутся споры между «глобалистами», «антиглобалистами» и «альтерглобалистами»24. В юридической литературе рассматривается противоборство тенденций так называемого многоуровневого конституционализма с передачей конституционных публично-властных полномочий национальных государств наднациональным органам и организациям25, замещающего «конституционализм, основанный на формуле государство-нация»26, с одной стороны, и отказа некоторых стран от интернационализации конституционного права в целях сохранения так называемой конституционной идентичности националь­ных государств27, с другой. Отмечается, что «глобалистические подходы конца XX — начала XXI в., связанные с усилением международно-правового регулирования, причем в значительной мере не международных договоров, а документов международных организаций, сменяются возвратом к национальному правовому <…> регулированию, созданием правовых основ для отказов от исполнения, например, решений международных судов»28. В разных государствах сосуществуют процессы дерегулирования торговли сырьем и, наоборот, так называемого «ресурсного национализма»29; либерализации миграционной политики (являющейся неотъемлемой частью социально-экономической и культурной политики суверенного государства) и, напротив, постановки вопроса о введении ограничений миграции; закрепления «независимости» центральных банков или же постановки вопроса об их подконтрольности и т. д. В Европейском союзе уже много лет продолжается борьба двух тенденций: сторонники единой Европы призывают отказаться от принципа государственного суверенитета30; отдельные же государства ведут борьбу за его сохранение или возвращение. И интеграционные процессы в целом, значимость которых проявляется в появлении даже отдельного направления «интеграционное право»31, сопровождаются постановкой некоторыми государствами противоположного вопроса — о выходе из интеграционных образований (свежий пример — референдум в Великобритании летом 2016 г.32). Ряд государств пытается (успешно или безуспешно) пересмотреть условия своего членства в международных организациях или выйти из «обременительных» международных обязательств (например, выход Канады из Киотского протокола или безуспешная попытка пересмотреть Украиной условия своего членства в ВТО по 371 тарифной позиции).

При этом и принятие государствами на себя долгосрочных ограничивающих их экономический суверенитет международных обязательств, и выход из них — имеют конституционно-правовой аспект, ставят вопрос об использовании конституционно-правовых институтов. Так, Украина, по мнению некоторых исследователей, фактически ограничила свой экономический суверенитет, приняв обязательства об «Ассоциации с ЕС», отказав при этом народу в использовании конституционно-правового инструмента обеспечения народного суверенитета — отказав ему в возможности решения этого вопроса на референдуме. В то же время, например, жители Голландии обеспокоились ограничением суверенитета уже своего государства в связи со вступлением Украины в «Ассоциацию с ЕС» и вынесли соответствующий вопрос на референдум. Подобные разнонаправленные тенденции требуют своего осмысления не только экономистами, политологами, международниками, социологами и философами, но и юристами-конституционалистами.

В России проблематика экономического суверенитета приобрела остроту, начиная с 1990-х гг. В 1990-е гг. ее актуальность была связана с чрезвычайной закредитованностью по линии международных финансовых организаций; с проведением несуверенной экономической политики — в соответствии с требованиями указанных организаций и с рекомендациями других иностранных советников; с утерей в ходе приватизации контроля за стратегическими, в том числе оборонными предприятиями, целыми отраслями экономики и критически важными технологиями; с фактическим выведением Центрального банка из системы демократически подконтрольных народу и его представителям органов — в совокупности с произведенным, представляется, в нарушении Конституции, наделением его и важнейшими государственными функциями, и полномочиями по управлению огромными государственными активами; с покушениями на ресурсный и энергетический суверенитет государства и борьбой за их сохранение (издание Президентом РФ Указа «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», а затем борьба в согласительной комиссии между Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации вокруг Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»; подписание Россией Договора к Энергетической Хартии, отрицательное заключение на него Счетной палаты РФ и отказ его ратифицировать парламентом)… Как отмечал академик РАН Д. С. Львов, главная цена радикальных реформ 1990-х гг. — «потеря управляемости экономикой»33 (что связано с утратой внутреннего «верховенства» как элемента экономического суверенитета).

Проблема экономического суверенитета сохранилась и в 2000-е и 2010-е гг. Огромные ресурсы изымаются из национальной экономики и вкладываются на протяжении многих лет не в национальное развитие, а в финансовые инструменты зарубежных государств, в первую очередь США. Страна оказалась зависимой от импорта наукоемкой, в том числе критически значимой, продукции34, от зарубежных платежных систем и т. д. Разрушительные (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития), по мнению экспертов, образовательные реформы осуществляются не в соответствии с задачами национального развития, а с ориентацией «на Запад»35. Укрепляется «иерархическая структура мировой экономики, в которой России как ресурсной стране отведено место далекое от верхних уровней»36, и экономисты констатируют, что «Россия заняла в мирохозяйственной системе периферийное положение экспортера сырья»37, превращается в «глобального поставщика энергии, сырья, финансового капитала <…> и высококвалифицированных специалистов, не востребованных на родине»38, ее экономика «стала открытой, запредельно зависимой от внешних факторов и при этом структурно примитивной»39, основанной «на слабо диверсифицированном производстве и экспорте продукции не выше четвертого-пятого передела». Как отмечает С. Н. Сильвестров, «уровень открытости отечественной экономики обострил проблему обеспечения государственного регулирования устойчивости и экономической безопасности ее развития. При формировании почти половины ВВП за счет внешних факторов и сокращении государственного присутствия в экономике резко возрастает зависимость от конъюнктурных колебаний»40.

Исследователи отмечают и «несуверенность» российского бюджета, сокращение расходных статей которого (а также такие меры, как отказ от индексаций зарплат бюджетников, пенсий, предложения по повышению пенсионного возраста и т. д.) аргументируются снижением цены лишь на одну группу экспортных товаров (цены на нефть и привязанной к ней цены на газ), цена на которые определяется внешними факторами41 (как отмечает С. Н. Сильвестров, степень открытости российской экономики «кратно (в 2,5–3,0 раза) превышает общемировой уровень влияния внешних факторов на формирование ВВП и доходной части госбюджета…»42), а комментаторы Конституции РФ отмечают: «установление в России таких конституционных норм, как “реализация государственного суверенитета”, не сочетается с зависимостью страны от экспорта ее сырья в условиях диктата цен на сырье и объемы экспорта из-за рубежа, с осуществлением Центральным банком РФ денежной эмиссии в объеме поступающей в страну валюты (“нефтедолларов”) и т. д.»43.

Некоторые же авторы, подходя к анализу конституций с историко-геополитических позиций, рассматривают саму Конституцию РФ и конституции других постсоветских государств как «несуверенные»: «Их принятие явилось финальным аккордом, подводившим итог проигранной СССР “холодной войны”. Для войн нового типа, каковой являлась “холодная война”, не предполагающих непосредственного ввода вооруженных сил на территорию противника, документы о капитуляции приобретают неклассический формат <…> Несуверенные Конституции постсоветских государств и были фактически документами, заявляющими о капитуляции побежденной в “холодной войне” стороны»44. Данный тезис частично коррелирует с тем, на что обращают внимание не только экономисты и политики, но и юристы: что антиконституционный государственный переворот, в результате которого удалось навязать действующий вариант конституции45, активно поддерживался из-за рубежа, в том числе США — в силу их заинтересованности в проводимом Президентом РФ и исполнительной властью политическом и экономическом курсе46.

Проблема экономического суверенитета дополнительно актуализирована присоединением России к ВТО, как будет показано в работе, фактически ограничившим ее суверенитет в целом ряде вопросов, находящихся, по Конституции РФ, в ведении Российской Федерации, а теперь — еще и присоединением к ВТО Казахстана, состоящего с Россией в одном Таможенном союзе; санкциями Запада в связи с украинской ситуацией, сама возможность ощутимости которых свидетельствует о недостаточной промышленно-технологической самодостаточности страны47; возникновением коллизий между решениями Конституционного Суда Российской Федерации (далее — КС РФ) и Европейского Суда по правам человека, что актуализировало дискуссию о верховенстве международного права48.

Придает проблематике экономического суверенитета актуальность и ряд недавно состоявшихся и подробнее рассмотренных в настоящем исследовании «покушений» на экономический суверенитет России — как удавшихся, так и пока отложенных. За последние годы одним из «вызовов» экономическому суверенитету России стало применение положений нератифицированного ею Договора к Энергетической Хартии (ДЭХ), в силу чего Российская Федерация была подведена под юрисдикцию Гаагского третейского суда и проиграла в нем так называемое «дело бывших акционеров ЮКОСа», в соответствии с решением по которому Россия была обязана выплатить выигравшей стороне 50 млрд долл. (и хотя, данное решение было позже отменено государственным судом, вопрос рано считать закрытым, а проблема требует осмысления). Другим «вызовом» стало фактическое выведение из-под суверенитета Российской Федерации части ее территории (через Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации») — представляется, в нарушение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ. Новую угрозу «ползучей» уступки тесно взаимосвязанных территориального и экономического суверенитета России49 может нести так называемое «совместное освоение» Россией и Японией территорий, от претензий на которые Япония не отказывается, и с которой в силу имеющегося территориального конфликта у России нет мирного договора. Показательно: в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития с иностранной компанией McKinsey & Company50.

Исследователями отмечается и «непримиримое противоречие» внешних угроз (в том числе на фоне обострения отношений с Западом) и патриотической риторики главы государства в части внешней политики, с одной стороны, с «антинациональной экономической политикой правительства и Центробанка, которые, принимая концепцию однополярного мира и зависимого статуса России, обслуживают интересы глобального бизнеса и никакого развития для “этой страны” не планируют», с другой51. С точки зрения конституционно-правовой это свидетельствует, во-первых, о недостаточности «превентивных», нацеленных на обеспечение экономического суверенитета государства конституционных и законодательных механизмов; во-вторых, о фактическом снятии с главы государства ответственности за деятельность Правительства (в рамках российской модели разделения властей) и Центрального банка (в особенности идеологически обосновываемое требованием «независимости» Центрального банка — уже самим по себе представляющим угрозу экономическому суверенитету государства), и, в-третьих, о том, что, учитывая отмечаемое некоторыми исследователями «неразрешимое противоречие между суверенной внешней политикой <…> и полностью зависимой экономической политикой»52, экономический суверенитет следует признать одним из важнейших элементов суверенитета, а его обеспечение — неотъемлемым условием обеспечения суверенитета государства в целом53, — что мог бы сделать КС РФ. Не случайно исследователи, например член-корреспондент РАН Д. Е. Сорокин, отмечают, что «задача сохранения территориальной целостности, которая стоит перед любым государством, для Российской Федерации может быть решена лишь при условии, что ее экономическая, а следовательно, и оборонная, мощь будет сопоставима с любым иным мировым полюсом силы»54.

Конституционно-правовая наука не всегда успевает улавливать изменение повестки дня. Анализируя «властеотношения» в формальном аспекте, она во многом абстрагируется, во-первых, от анализа того, насколько народ (суверен) и органы государственной власти реально властью обладают, а во-вторых, от того, не концентрируются ли реальные рычаги власти и управления у неформальной экономической власти. Хотя на этапе разработки Конституции РФ «экономический вопрос» обсуждался, представляется, что изменилась «повестка дня»: если тогда в качестве приоритетных вопросов рассматривались закрепление различных форм собственности, экономических прав и свобод и т. п.55, то теперь актуализируется проблема обеспечения экономического суверенитета. Но в науке она остается недостаточно исследованной — несмотря на развитие таких направлений, как «конституционная экономика», «экономическая конституция», «экономический конституционализм» и т. п., а сама категория «экономический суверенитет» еще не является общепринятой в конституционно-правовой науке — несмотря на то, что используется уже в юридической литературе, законодательстве, решениях КС РФ.

Автором предлагается выделять «экономический суверенитет» по критерию объекта. Возникает вопрос: кто является его субъектом? Можно говорить об экономическом суверенитете как о важной составляющей государственного суверенитета56. Но не только. Государственный суверенитет должен реализовываться в соответствии с конституционно-правовыми принципами функционирования самого государства как конституционно-правового института57. В демократических государствах одним из таких принципов является принцип народного суверенитета, прямо прописанный в конституциях ряда государств. Соответственно, речь пойдет и о народном суверенитете58. И здесь конституционалисты могут углубиться в то, что меньше интересует экономистов, международников и геополитиков — в угрозы сегодняшней модели глобализации и ее «вызовы» не только для государственного, но и для народного суверенитета и самой модели демократии (здесь — сближение с проблематикой, исследуемой философами, в частности, с анализом того, что Ю. Хабермас называет «транснационализацией народного суверенитета»59).

Завершая введение, сначала процитируем классика науки конституционного (государственного) права Г. Еллинека, писавшего, что исследование суверенитета позволяет глубже понять современные проблемы и заглянуть в будущее60, затем — известного юриста и философа К. Шмитта, считавшего, что понятие «суверенитет» представляет наибольший актуальный интерес из всех юридических понятий61, а также современного исследователя — Н. Б. Пастухову: «Пока существует государственность, проблема суверенитета вряд ли утратит свою актуальность»62. При этом дополним: характер сегодняшних угроз определяет приоритетность сохранения и анализа именно экономического суверенитета, в том числе конституционных механизмов его обеспечения. И если 10 лет назад проблема экономического суверенитета ставилась преимущественно учеными63, то теперь ее формулирует и Президент РФ64 (что позволяет А. И. Агееву ставить вопрос: «Сталкиваемся ли мы в данном случае с довольно коротким интервалом от научного доказательства идеи до ее политического манифестирования?»65), а термины «технологический суверенитет» и «суверенитет финансовой системы», обозначающие отдельные элементы экономического суверенитета, включены в новую Стратегию национальной безопасности РФ (см. п. 61, 62)66.

Недавно вышел Указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»67, в котором при определении термина «экономическая безопасность» вводится термин «экономический суверенитет» и дается его определение. Эти тенденции свидетельствуют о признании актуальности данной проблематики и, в свою очередь, сами дополнительно ее актуализируют, требуют конституционно-правового осмысления.

Данное исследование является первым в конституционно-правовой науке комплексным исследованием понятия «экономический суверенитет»68, его структуры, различных по характеру угроз ему и его отдельным элементам и конституционно-правовых механизмов его обеспечения и защиты.

Глава 1. Экономический суверенитет: понятийный аппарат и особенности исследования конституционно-правовых проблем Его обеспечения

1.1. Экономический суверенитет — категория не только экономическая и политологическая, но и конституционно-правовая

Возникновению концепта «суверенитет» и его эволюции посвящено большое количество научных трудов, в том числе по истории политических и правовых учений, поэтому, учитывая предмет и ограниченный объем данной работы, мы на этих вопросах не останавливаемся. Отметим лишь, что в политико-правовых науках наибольшее распространение получила классификация суверенитета по субъекту: «государственный», «народный», «национальный». Хотя существуют и иные критерии классификации суверенитета, в частности по объекту. В силу масштаба и значимости экономической сферы69, а также с учетом процессов глобализации70 и актуализируемых ими проблем, особую остроту приобретают вопросы обеспечения экономического суверенитета71.

Выделение «политической» и «экономической» составляющих суверенитета производилось и ранее, например, классиком советского государственного права и специалистом в области вопросов суверенитета И. Д. Левиным. Он писал, что политическая независимость создает относительно наилучшие условия для борьбы государства за укрепление своих экономических позиций, чем, в свою очередь, создается более надежная основа и для политической независимости, т. е. обеспечивается более полная реализация суверенитета, который нужно понимать диалектически во взаимосвязи экономического базиса и политической надстройки72.

Термин «политический суверенитет», используемый некоторыми авторами (причем чаще политологами, чем юристами), понимается по-разному. В качестве одного из вариантов понимания термина «политический суверенитет» можно рассматривать право государства определять и реализовывать основные направления внешней и внутренней политики. Экономическая политика — составная часть политики государства, а потому экономический суверенитет (в его формальном аспекте) логично рассматривать как частный случай политического. Однако в фактическом аспекте экономический суверенитет выходит за пределы политического, поскольку включает в себя необходимую экономическую самодостаточность государства (подробнее — ниже).

1.1.1. Категории «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Различие экономического и конституционно-правового подходов

Некоторые юристы-конституционалисты, например Н. Б. Пастухова, скептически относятся к термину «экономический суверенитет», полагая необходимым противодействовать «опасным попыткам “приписать” суверенитет каким-либо иным субъектам (суверенитет республики, региона, личности и т. п.), открывающим простор для конкуренции самых разнородных “суверенитетов” (экономический, политический, духовный)»73. Пастухова Н. Б. подчеркивает: «Рассматривать суверенитет необходимо только во взаимосвязи с государством»74.

Признаем «геополитическую» правоту Н. Б. Пастуховой в части фиксации опасности «растворения» государственного суверенитета и приписывания суверенитета субъекту федерации (хотя, мировая практика знает такие примеры75). С точки зрения конституционно-правовой Н. Б. Пастухова также, безусловно, права — в части того, что применительно к России, действительно, суверенитет субъектов РФ не допускается, о чем прямо сказал Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ). Однако представляется, что в данном случае не учитывается, что экономический суверенитет выделяется по критерию не субъекта, а объекта и потому не противопоставляется традиционно выделяемым в политико-правовых науках по критерию субъекта государственному, народному и национальному суверенитетам, а дополняет их (таким образом, выделение экономического суверенитета никак не препятствует рассматривать его во взаимосвязи с государством, на важности чего, представляется, совершенно верно делает акцент Н. Б. Пастухова)76.

Стоит отметить, что вообще юристы-конституционалисты говорят о суверенитете в экономической сфере, а среди суверенных признаков государства называют наличие государственной собственности и определение ее объектов, утверждение государственного бюджета77. Таким образом, юристы-конституционалисты, на самом деле, фактически говорят об экономическом суверенитете государства, используя иные словесные конструкции. Представляется, что они часто избегают использования термина «экономический суверенитет» по двум причинам: во-первых, в силу того, что он пока еще не получил всеобщего признания в юридической науке, а во-вторых, из-за опасения «размножения» видов суверенитета сверх классически принятой триады «государственный — народный – национальный», упуская из виду, что «размножения» не происходит, поскольку экономический суверенитет выделяется по другому критерию.

Согласимся с тем, что излишнее «размножение», действительно, вряд ли оправдано. Но именно излишнее — когда выделение термина не обусловлено его важностью, возможностью проанализировать определенные проблемы и пути их решения, ускользающие из виду при использовании ранее принятых терминов, а также, когда оно не обусловлено уже получившими развитие научными концепциями, им оперирующими (кстати, близким образом аргументирует выделение «непривычного» для отечественной науки конституционного права термина Г. Н. Андреева — правда, применительно не к «экономическому суверенитету», а к «экономической конституции»78, о которой также будет сказано ниже), или использующими его нормативно-правовыми актами, судебной практикой, иными официальными документами. Применительно к экономическому суверенитету, представляется, главное, что обусловливает его выделение — это как раз возможность проанализировать определенные проблемы и пути их решения, ускользающие из виду при использовании лишь ранее принятых терминов. Так, у многих юристов, занимающихся вопросами суверенитета, за фиксацией его констатации в Конституции из поля зрения исчезали концептуальные вопросы: можно ли считать суверенными государства, связанные в определении своей экономической политики международными обязательствами, срок действия которых значительно превышает срок полномочий принявшей их власти, причем не только международными договорами, но и различными инвестиционными и концессионными соглашениями, ограничивающими возможность государства полноценно распоряжаться своими природными ресурсами (даже при формальном закреплении в конституции и/или законодательстве государственной собственности на них), международными кредитами, полученными под условие проведения определенного экономического и политического курса79 и т. д.? Можно ли считать подлинно суверенными государства, чьи центральные банки, под предлогом их «независимости», реально являются в значительной степени неподконтрольными — ни народу, ни его представителям в парламенте и проводят не суверенную финансовую политику, например, так называемую политику «currency board»? Можно ли считать суверенными государства, полностью встроенные в иностранные технологические цепочки и занимающие в них место производителя продукции с низкой добавленной стоимостью; привязанные к зарубежным стандартам и комплектующим, к зарубежным платежным системам и программным продуктам; впавшие в односторонне-несбалансированную зависимость от импорта и т. д.?

В экономической и иной обществоведческой научной, а также публицистической литературе (и в отечественной, и в зарубежной) используются термин «экономический суверенитет»80 и термины, обозначающие его отдельные элементы: «финансовый суверенитет»81, «ресурсный суверенитет»82, «энергетический суверенитет»83, «технологический суверенитет»84, «информационный суверенитет»85 и т. д. В частности, концепт «экономический суверенитет» получил распространение в Китае в контексте проблематики экономической безопасности государства86. Таким образом, если категория «суверенитет» получила основное развитие в политических и правовых науках, то «экономический суверенитет» становится категорией политэкономической, а также геоэкономической, поскольку, как верно отмечается в п. 13 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2015 г., «в борьбе за влияние на международной арене задействован весь спектр политических, финансово-экономических и информационных инструментов»87 (выделено мною. — О. Б.), а М. В. Ершов пишет: «Экономические механизмы в настоящее время позволяют достигать тех целей по установлению “трансграничного контроля” над различными секторами экономики и отдельными странами, который ранее обеспечивался лишь силовыми методами, что придает экономическим рычагам <…> геополитическое значение»88.

Указанные выше термины и близкие к ним используются и в юридической литературе, например, «налоговый суверенитет»89, «бюджетный суверенитет»90, «фискальный суверенитет»91 (данный термин используется и в решениях КС РФ92), «финансовый суверенитет»93, «таможенный суверенитет»94 и др. Встречается в юридической литературе и сам термин «экономический суверенитет»95 — чаще в международно-правовых96, но также и в конституционно-правовых работах97.

Применяется термин «экономический суверенитет» и в российском законодательстве. Если в Законе РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 говорилось об «экономической основе суверенитета»98, то п. 2 ст. 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» использует уже сам термин «экономический суверенитет» (ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), хотя и не дает ему определение. Прежний Закон (Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»), даже называвший в качестве первой своей цели защиту экономического суверенитета (ст. 1 Закона), также не разъяснял термин, но в ст. 2 определял близкий ему по смыслу (хотя, не совпадающий) термин «экономическая безопасность» (подробнее о соотношении этих терминов — см. ниже; сейчас же отметим лишь, что и сам Закон в ст. 1 «защиту экономического суверенитета» и «обеспечение экономической безопасности Российской Федерации» называл в качестве различных целей, перечисляя их через запятую). Тем не менее для целей действующего Закона попытки сформулировать определение экономического суверенитета осуществлялись его комментаторами99. Термин «экономический суверенитет» используется и в других нормативно-правовых актах100, Конституционным судом РФ101, в иных официальных документах органов государственной власти РФ102.

Из международных актов, фактически признающих экономический суверенитет, отметим, в частности, Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН, согласно которой народ имеет право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами103 (т. е. речь идет о закреплении даже не просто государственного, а народного суверенитета в экономической сфере); Хартию экономических прав и обязанностей государств, предусматривающую, что каждое государство имеет право в пределах своей юрисдикции регулировать и контролировать деятельность транснациональных корпораций, а также «имеет суверенное право выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа…»104 (о праве государств «свободно выбирать и развивать свои <…> экономические <…> системы» говорится и в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе105). Показательно, что указанные Резолюция и Хартия принимались в рамках идеи так называемого «Нового международного экономического порядка» (НМЭП), за который боролись государства, освободившиеся от колониальной (формально колониальной) зависимости. Сегодня ряд исследователей ставит вопрос об освобождении от фактически колониальной зависимости, что делает эти документы вновь актуальными.

В международных актах и документах говорится и об иных отдельных элементах экономического суверенитета, например, термин «tax sovereignty» используется в документах Организации экономического сотрудничества и развития106.

Совсем недавно, 13 мая 2017 г., вышел Указ Президента РФ № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»107 (далее — Стратегия экономической безопасности РФ), в котором дано легальное определение экономического суверенитета: «объективно существующая независимость государства в проведении внутренней и внешней экономической политики с учетом международных обязательств». Дискуссионными представляются следующие моменты:

1. Определение «экономического суверенитета» как «объективно существующего» видится не вполне обоснованным, так как, представляется, не у всех государств он «объективно» существует. Экономический суверенитет нуждается в обеспечении, и его «существование» — достижение, нуждающееся в постоянных поддержке и подкреплении.

2. В определении экономического суверенитета указывается на независимость лишь в проведении внешней и внутренней экономической политики, что, с точки зрения автора данной работы, зауживает понятие экономического суверенитета (подробнее — см. ниже).

3. Оговорка «с учетом международных обязательств» допускает принятие таких международных обязательств, которые способны выхолостить экономический суверенитет, что ведет к ограничению фундаментального понятия «экономический суверенитет» лишь тем, что в данный момент «объективно существует», выводя за рамки то, к чему надлежит стремиться (в настоящей работе будет говориться как раз, в том числе о механизмах защиты экономического суверенитета государства, используемых при принятии международных обязательств, страхующих от принятия «кабальных» и не соответствующих национальным интересам международных обязательств, а также будет рассматриваться вопрос о возможности выхода из подобных международных обязательств).

Учитывая изъяны данного определения, не отказываемся от предложения собственного определения, обратившись сначала к доктринальным подходам.

В неюридической литературе четкой дефиниции термину «экономический суверенитет» обычно не дается — он часто рассматривается как нечто заведомо понятное, определение существа чего представляется излишним (хотя разные авторы чаще акцентируют внимание лишь на отдельных элементах экономического суверенитета, например финансовом108, реже рассматривая понятие в целом). Нет единого понимания и терминов, обозначающих его отдельные элементы, например, существуют различные подходы к пониманию термина «налоговый суверенитет»109. Иногда исследователи все же пытаются подробнее расшифровать понятие «экономический суверенитет»110, а также понятия, обозначающие его элементы111.

При этом известные попытки дать определение «экономического суверенитета» представляются в большинстве своем неполными или как минимум неподходящими для целей конституционно-правового анализа. Например, экономический суверенитет определяется как «верховный контроль государства над главнейшими отраслями экономики (в первую очередь — сырьевыми) и снижение зависимости страны от мировых катаклизмов»112. Но, во-первых, для юристов-конституционалистов важен не только сам контроль, но сохранение суверенной возможности контроля; во-вторых, понятие «главнейшие отрасли экономики» расплывчато; в-третьих, выделение сырьевых отраслей экономики в качестве «главнейших» спорно уже с экономи­ческой точки зрения, и, наконец, неясным является понятие «мировых катаклизмов» — скорее, речь должна идти о «внешних факторах». Спорно и использование словосочетания «снижение зависимости», поскольку последнее описывает процесс, а экономический суверенитет — это состояние; снижение же зависимости может иллюстрировать процесс борьбы за экономический суверенитет, за его обеспечение (его возвращение, укрепление). Аналогично чисто экономическим (скорее, даже политэкономическим) и не подходящим для целей конституционно-правового анализа представляется и следующее определение: экономический суверенитет — «собственность <…> народа на свое национальное богатство, на основе которой уполномоченные им органы самостоятельно осуществляют регулирование экономики и внешнеэкономической деятельности прежде всего в интересах наемного работника»113 (хотя в этом определении есть не только политэкономическая, связанная с интересами наемных работников, но и конституционно-правовая составляющая, поскольку, по сути, говорится о народном экономическом суверенитете, реализуемом через государственный экономический суверенитет).

Предлагаются определения экономического суверенитета и в юридической науке, например: верховенство государства на всей его территории и соответствующее подчинение власти государства всех лиц и организаций в пределах государственной территории в экономической области114; совокупность юридических правил, которые устанавливают взаимные обязательства государств, гарантирующих для каждого из них и всех вместе суверенное право свободно распоряжаться своими ресурсами, богатствами и всей экономической деятельностью, и суверенное право на равноправное участие в международных экономических отношениях115; форма полновластия (верховной власти) многонационального народа РФ в экономической сфере жизни общества, а также порядок и механизмы ее реализации116 и др. Однако и каждое из указанных «юридических» определений представляется не полным; в частности, в первом учитывается лишь внутренний, но не внешний аспект суверенитета (видимо, это связано с тем, что автор давал определение в контексте рассматриваемой им проблемы, относящейся к налоговой сфере); второе определение, напротив, носит узко международно-правовой характер, поскольку суверенитет определяется через взаимные обязательства государств (кроме того, сомнительным представляется определение суверенитета как «совокупности юридических правил»); в третьем определении фактически говорится об экономическом суверенитете народа, являющемся, как будет ниже показано, лишь одной из форм экономического суверенитета (наряду с чаще рассматриваемым в литературе экономическим суверенитетом государства и с экономическим суверенитетом иных субъектов) и т. д. Более подходящим для целей конституционного права представляется определение Н. В. Омелехиной: «Во внутригосударственной сфере экономический суверенитет выступает как верховенство и самостоятельность публичной политической власти в решении вопросов организации государственного хозяйства и управления им. Внутренний экономический суверенитет государства определяется, по сути, предметом ведения федерального центра (если речь идет о федеративном государстве, например, о России) во внутриэкономической сфере (другие исследователи, даже не использующие термин “экономический суверенитет”, также связывают внутренний суверенитет с возможностью государства распоряжаться своей территорией и ресурсами117. — О. Б.). Внешнее же проявление государственного экономического суверенитета определяется компетенцией федерального центра (государства в целом) в области международных экономических взаимодействий»118. Данное определение уже в большей степени конституционно-правовое, чем теоретико-правовое и международно-правовое, поскольку раскрывает и внутреннее (через компетенцию федерального центра — для федераций), и внешнее проявления экономического суверенитета. Однако и данное определение не представляется безупречным. Во-первых, хотя слово «экономика» этимологически и восходит к хозяйству, последний термин требует более полного раскрытия. Во-вторых, должна ли речь идти лишь о государственном хозяйстве и управлении им (т. е. в условиях смешанной экономики — лишь о ее государственном секторе) или же и о регулировании экономических отношений с участием иных, в том числе частных хозяйствующих субъектов — в пределах территории и юрисдикции данного государства? В-третьих, вначале говорится о публичной власти в целом, а затем — лишь о ее федеральном уровне. Последнее можно объяснить принятием доктрины неделимости государственного суверенитета и, в частности, позиции КС РФ об отсутствии государственного суверенитета у субъектов РФ, однако указанные обстоятельства имеют значение лишь для сегодняшней российской ситуации, но вряд ли могут играть роль при попытке дать общее определение.

Стоит также обратить внимание, что различные исследователи (как экономисты, так и юристы), пишущие об «экономическом суверенитете», часто заужают это понятие, рассматривая его в контексте лишь (или преимущественно) какой-либо одной сферы. Например, доктор экономических наук М. В. Ершов, как представляется, больше акцентирует внимание на финансовом суверенитете119; доктор юридических наук И. З. Фархутдинов рассматривает проблематику экономического суверенитета в первую очередь в контексте инвестиционных отношений120, а доктор юридических наук И. П. Блищенко и кандидат юридических наук Ж. Дориа, издавшие даже учебное пособие по экономическому суверенитету государства121, анализируют «экономический суверенитет» как категорию международного права122.

Получающее распространение рассмотрение экономического суверенитета лишь как международно-правовой категории связано с узким подходом ряда юристов к пониманию «экономического суверенитета», ограничивающим его применение лишь сферой международного права и регулирования внешнеэкономической политики государства123, однако, ниже будет аргументироваться необходимость более широкого рассмотрения данной проблематики и применимости конституционно-правовых механизмов для обеспечения и защиты экономического суверенитета. Поэтому представляется более верным подход Т. С. Мелешкиной, отмечающей: «Важнейшим фактором стабильного государственно-правового развития Российского государства является обеспечение его экономического суверенитета, который проявляется в возможности государства самостоятельно и независимо строить свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику»124 (т. е. речь идет уже не только о внешнеэкономической политике, но и о денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, социаль­ной, промышленно-технологической политике и т. п.).

Исходя из сути понятия и контекста оперирующих им научных работ, можно выделить следующие основные смысловые значения термина «экономический суверенитет», применяемые в отношении государства: возможность (право) государства определять направления своей экономической политики и осуществлять ее125; независимость в экономической сфере, экономическая самодостаточность; сбалансированность взаимозависимостей с другими государствами126; полный и неотъемлемый контроль за всеми своими экономическими ресурсами, «активами и пассивами» и др.

Кстати, формулировка «контроль» не случайна. Дело в том, что формального критерия формы собственности (в отношении ресурсов и т. д.) недостаточно. Во-первых, в отличие от конституций некоторых государств, например Бразилии, ст. 20 которой определяет объек­ты, находящиеся в федеральной собственности, Конституция России прямо этого не делает и, как отмечают исследователи, «получить реальное представление об объектах государственной собственности Российской Федерации довольно трудно. Потребуется произвести системный анализ норм ст. 8–9 и 71 Конституции РФ, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, специализированных федеральных законов о рациональном природопользовании и охране окружающей среды, о разграничении собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями»127.

Во-вторых, появились апробированные механизмы доступа транснационального капитала к национальным природным ресурсам даже при сохранении формально государственной собственности на них (подробнее — см. раздел, посвященный ресурсному и энергетическому суверенитету). Как отмечает В. Б. Кондратьев, «государственная собственность не подразумевает обязательную государственную монополию»128.

В-третьих, известны и обратные примеры, когда при нахождении большей части имущества в частных руках государство сохраняет за ним жесткий контроль. Представляется верной позиция академика, бывшего директора Института экономики РАН Л. И. Абалкина: «Неверно <…> фиксировать роль государства в каких-то однозначно выраженных параметрах. Например, связывать масштабы этой роли с удельным весом государственной собственности, или с долей ВВП, распределяемой через государственный бюджет, или с объемом закупок по контрактации или в форме государственного заказа. Это важные показатели, но механизм государственного регулирования тоньше, сложнее, многообразнее, и часто эта регулирующая роль может быть значительно более высокой при относительно меньших показателях, скажем, по доли собственности или по размеру распределяемого через бюджет ВВП»129. А один из наиболее известных в мире исследователей проблематики социального государства Г. Эспин-Андерсен указывает на широко распространенные заблуждения, в частности: «Многие думают, что <…> эти страны (имеются в виду скандинавские государства. — О. Б.) если не полностью, то наполовину социалистические (известен даже термин “шведский социализм”. — О. Б.) <…> Однако нет ничего более далекого от истины — роль государственной собственности в этих странах незначительна и на самом деле гораздо меньше, чем в таких бастионах капитализма, как, например, Франция»130. Кроме того, Швеция — исторически государство с очень монополизированным капиталом131. Однако одновременно эти страны оказываются одними из наиболее социально ориентированных — несмотря на то, что по формальному критерию объема и форм собственности — одни из самых «капиталистических». Социальная ориентация достигается другим, в частности, использованием государством различных (в том числе налоговых) механизмов, не допускающих паразитирования на монопольном положении, и извлечения из него сверхприбылей; инструментов, стимулирующих к реализации социальной функции собственности132. И арсенал этих инструментов контроля государства за капиталом, его ограничений, прямого и косвенного влияния на него — все это составляет часть экономического суверенитета государства.

Некоторые варианты трактовки термина «экономический суверенитет» можно объединить формулировкой «суверенитет в экономической сфере». Некоторые исследователи считают данный термин более корректным, чем термин «экономический суверенитет». С абсолютизацией этой позиции трудно согласиться. Во-первых, подобно тому, как равно допускается использование синонимичных терминов «суверенитет государства» и «государственный суверенитет», «суверенитет народа» и «народный суверенитет» и т. п., возникает вопрос: почему же в данном случае термин «суверенитет в экономической сфере» допустимо использовать, а термин «экономический суверенитет» — нет? Во-вторых, как было показано, термин «экономический суверенитет» уже получает достаточно широкое распространение — как в литературе, так и в нормативно-правовых актах, судебной практике, иных официальных документах. И, в-третьих, возникают два вопроса: что понимать под «экономической сферой» и следует ли понимать под ограничением экономического суверенитета государства лишь ограничение государственного суверенитета в экономической сфере или же и ограничение суверенитета государства в иных сферах, но реализованное экономическими механизмами (например, путем долгового «закабаления» государства, в рамках которого предоставление кредитов, их реструктуризация и т. п. обусловливаются кредитором неэкономическими требованиями к заемщику)? Соответственно, термин «экономический суверенитет» можно рассматривать в широком и узком смысле.

Исходя из классического определения государственного суверенитета как «верховенства в делах внутренних и независимости в делах внешних»133, целесообразно разделить формальный и фактический экономический суверенитет. Хотя некоторые классики конституционно-правовой мысли, например Г. Еллинек, полагали, что «суверенитет» — понятие правовое и речь идет о юридической, а не фактической независимости государственной власти от иных субъектов134 (а, например, современный исследователь Г. М. Вельяминов предлагает следующее определение: «Суверенитет есть формально-юридическая независимость государственной власти от всякой иной власти»135), тем не менее другие исследователи противопоставляют ему «реальный суверенитет», означающий «способность государства на деле (а не декларативно) самостоятельно проводить свою внутреннюю, внешнюю и оборонную политику, заключать и расторгать договоры, вступать или не вступать в отношения стратегического партнерства и т. п.»136. В юридической литературе уже предложено разграничение de jure и de facto в отношении фискального (налогового) суверенитета137, который является подэлементом экономического суверенитета138. Попробуем разграничить формальный и фактический экономический суверенитет и будем рассматривать их следующим образом:

1. Формальный экономический суверенитет — как право государства контролировать все свои экономические ресурсы, активы и пассивы, сохранять в их отношении юрисдикцию и самостоятельно определять собственную экономическую политику, включая ее денежно-кредитную, бюджетно-налоговую, внешнеэкономическую, антимонопольную (конкурентную), секторальные (промышленная, сельскохозяйственная и т. д.) и другие составляющие (некоторые авторы даже считают, что для определения понятия «экономический суверенитет» требуется ввести и дефиницию понятия «экономическая политика»139, но, представляется, что делать это необязательно: классификация видов макроэкономической политики различается и в работах ученых-экономистов, так как разные авторы в нее включают политику в области цен и доходов, труда и занятости, инновационную политику и политику стимулирования научно-технического прогресса, инвестиционную политику и т. д. — указанный вопрос является в большей степени предметом экономической дискуссии и выходит за рамки данной работы; кроме того, речь идет не только о макроэкономической политике, но и о государственном, в том числе правовом, регулировании микроэкономической сферы).

2. Фактический экономический суверенитет — как наличие фактической возможности контролировать все свои экономические ресурсы, активы и пассивы, сохранять в их отношении юрисдикцию и определять собственную экономическую политику; самодостаточность и независимость от внешних поставок, особенно критически важной продукции (продовольствия, лекарств, вооружений), от колебаний мировых цен на отдельные виды ресурсов и товаров, от кризисных экономических явлений в других государствах и в мире в целом (полная независимость едва ли достижима, поэтому под ней, скорее, должна пониматься сбалансированная взаимозависимость140).

Формальный экономический суверенитет — целиком и полностью можно считать объектом исследования в рамках науки конституционного права. Именно «право независимо принимать решения»141 (выделено мною. — О. Б.) можно назвать «конституционно-правовым» пониманием экономического суверенитета. Однако юристы-конституционалисты не могут абстрагироваться и от вопросов фактического экономического суверенитета, поскольку последний является отражением соответствия или несоответствия реалий конституционным нормам о суверенитете142.

Некоторые исследователи еще разграничивают «активный» и «пассивный» суверенитет143 — по критерию того, насколько государство реализует свой суверенитет, набор имеющихся у него суверенных инструментов проведения той или иной экономической политики. Данное разграничение представляет интерес с позиций экономической науки, но с точки зрения конституционного права важно наличие и сохранение в руках государства самого суверенного права и возможности данный набор инструментов использовать, а не определение целесообразности их использования в тех или иных ситуациях.

Если право ограничено, например, международными обязательствами, то мы имеем ограничение формального экономического суверенитета (сделаем оговорку, что многие правоведы исходят из традиционного рассмотрения государственного суверенитета как величины дискретной –«суверенитет либо есть, либо его нет» — рассматривают принятие международных обязательств не как ограничение, а как реализацию государственного суверенитета, а передачу части государственных полномочий межгосударственным объединениям не рассматривают в качестве уступки части суверенитета — данный подход в современных условиях представляется дискуссионным, о чем будет говориться ниже). Если право сохраняется, но у государства нет возможности им воспользоваться, то речь — об ограничении фактического экономического суверенитета.

От данных понятий следует отличать проведение несуверенной экономической политики (соответствующей не задачам собственного национального развития, а интересам внешнего «заказчика»), являющееся (в отличие от ограничения суверенитета) вопросом не формально-юридического, а экономического и политологического анализа (проведение несуверенной политики возможно даже при сохранении формально-юридического суверенитета). Однако положения законодательства, нормативно оформляющие такую политику, могут рассматриваться на предмет их соответствия Конституции. В связи с этим уместно введение конституционно-правовой категории «латентное ограничение экономического суверенитета государства», под которой автор понимает ситуацию, когда государство фактически отказывается от реализации своего экономического суверенитета (имея и право, и возможность его реализации), проводит несуверенную политику и осуществляет ее нормативно-правовое оформление144. Подобная тенденция (хотя и без соответствующего термина) фиксировалась, начиная с 1990-х гг. в ряде официальных документов, в том числе Счетной палаты РФ. Приведем в качестве примера абз. 1 п. 2.5 «Информации об исполнении поручения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проведении финансовой экспертизы проекта федерального закона “Об утверждении Государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации”» (включена в Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации): «Правительство Российской Федерации проводит политику приватизации в соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда (МВФ), реализация которых предусмотрена распоряжением бывшего Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В. О. Потанина (от 30 декабря 1996 г. № ВП-П2-42937)»145. В качестве другого примера приведем выдержку из еще одного документа Счетной палаты РФ: «… вся основополагающая документация, идеология, цели, механизмы и способы их достижения разработаны экспертами МБРР при недостаточно активном участии отечественных экспертов <…> главная роль в формулировании их (имеются в виду основополагающие документы по проектам, финансируемым за счет займов Международного банка по реконструкции и развитию. — О. Б.) целей и задач, разработке организационной структуры проектной деятельности, распределении средств займа по различным направлениям принадлежит экспертам МБРР, а не соответствующим отечественным органам исполнительной власти <…> подготавливаемый по результатам этих сессий (имеются в виду ежегодные совместные сессии представителей РФ и МБРР по обзору портфеля проектов, финансируемых МБРР. — О. Б.) итоговый документ <…> фактически является документом самого банка и рассматривает программу реализации проектов с его точки зрения, пользуется его терминологией и выпускается на английском языке (русский перевод появляется значительно позже. — О. Б.)»146. И еще один пример — из другого Отчета Счетной палаты Российской Федерации, где говорится, что Соглашение между РФ и МБРР о займе для финансирования проекта по реформированию сельского хозяйства «составлено только на английском языке и официального текста на русском языке не имеет, что вызывает трудности в толковании ряда положений этого Соглашения»147 (проблема отсутствия аутентичного перевода на русский язык принятых Россией международных обязательств подробнее будет рассматриваться в третьей главе данной монографии в контексте присоединения России к ВТО).

В задачи настоящего исследования не входит определение перечня того, в чем латентное ограничение экономического суверенитета может выражаться. Так, например, еще одним примером «латентного» ограничения экономического суверенитета можно считать осуществление в современной России, по мнению ряда экспертов, разрушительных (как с точки зрения социальной, так и с точки зрения воспроизводства научно-технологического потенциала как фактора экономического развития) образовательных реформ под «патронажем» и на условиях Всемирного банка и т. п. (подробнее — см. в разделе, посвященном угрозам научно-образовательному, промышленно-технологическому и информационному суверенитету). Другой пример — участие иностранных консультантов в разработке программ и стратегий, в том числе в сферах, являющихся стратегическими для государства и/или где может иметь место конфликт интересов (например, в конце 2017 г. Минвостокразвития заключило контракт на 28 млн руб. с McKinsey & Company для подготовки предложений о создании на Курильских островах территорий опережающего развития148).

Смысл введения нового понятия в том, чтобы дать дополнительные инструменты защиты суверенитета государства КС РФ. Автором данной работы предлагается следующее толкование: закрепление суверенитета в Конституции предполагает не только его распространение на всю территорию Российской Федерации, не только формальное право государства на суверенные полномочия (их реализацию)149, но и должно ориентировать все органы государственной власти на принятие таких нормативно-правовых актов и на проведение такой политики, которые направлены на обеспечение суверенитета. Такое толкование дало бы возможность КС РФ признавать неконституционными не только акты, которые прямо ограничивают экономический суверенитет государства, но и совокупность нормативно-правовых актов — в той части, в которой совокупность их норм институционально оформляет «латентное» ограничение экономического суверенитета государства.

Говоря о понятии экономического суверенитета, разграничив формальный и фактический экономический суверенитет государства, а также разграничив три ситуации — ограничения формального экономического суверенитета (предмет юридического анализа — международно-правового и конституционно-правового; яркий пример — принятие государствами обязательств в рамках ВТО или ЕС)150, ограниченного фактического экономического суверенитета (предмет в первую очередь экономического и политологического анализа, но важного и для юристов-конституционалистов с целью отслеживания, не являются ли конституционные нормы о суверенитете несоблюдаемой «формальностью») и «латентного ограничения экономического суверенитета» (предмет как политологического и экономического, так и конституционно-правового анализа: последнее — в отношении нормативно-правового оформления данной тенденции), отметим, что имеется терминологическая путаница и в соотношении терминов «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность» (вплоть до их смешения). Связана она с тем, что категория «экономическая безопасность», хотя и является уже общепринятой, но размыта151, по-разному понимается даже экономистами152 (а исключение ее понятия и параметров из Стратегии развития национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. критикуется исследователями153). Ряд авторов понимают ее широко, выделяя самые разные по природе угрозы ей: критическую зависимость от импорта; имущественное расслоение, экономическую преступность, техногенные факторы и т. д.154 Некоторые из этих угроз могут представлять угрозу и экономическому суверенитету государства — в части его «внешнего» аспекта (внешней независимости), например, «усиление импортной зависимости», «рост внешнего долга», «высокая зависимость <…> от внешнеэкономической конъюнктуры, от политических и экономических решений интеграционных группировок зарубежных стран, международных финансовых и торговых организаций…»155, «финансовая и экспортно-импортная зависимость от внешних рынков»156 и т. д.

Автор настоящего исследования предлагает следующее разграничение понятий «экономический суверенитет» и «экономическая безопасность». Во-первых, «безопасность» — категория, характеризующая состояние объекта, отсутствие опасностей (угроз) и/или защищенность от опасностей (угроз). Суверенитет — категория, характеризующая состояние субъекта, его формальное право и реальную возможность самостоятельно осуществлять действия, в том числе по обеспечению безопасности объекта. Применительно к государству — по обеспечению безопасности граждан, общества и самого государства. В качестве объектов безопасности (в том числе экономической) выделяют государство (термин «национальная безопасность» используется обычно в значении «государственной безопасности»157), предприятие, личность и т. д. Субъектами суверенитета являются народ, нация, государство и др.

Во-вторых, категория «экономическая безопасность» имеет в большей степени экономический и военно-стратегический характер (хотя используется и в нормативно-правовых актах, а также в литературе по различным отраслям права). Категория же «суверенитет» — в большей степени государственно-политическая, управленческая и конституционно-правовая.

В-третьих, в отношении «безопасности» часто предлагаются различные индикаторы и параметры, направленные на ее «количественное измерение» (хотя возможны и качественные оценки)158. Суверенитет — в большей степени качественная категория — несмотря на расхождения исследователей в определении его как величины дискретной (по мнению многих юристов-конституционалистов, «суверенитет либо есть, либо его нет»), либо которая может быть ограниченной. Кстати, если отталкиваться не от доктрины, а от нормативных актов и официальных документов, то показательно, что тезис, содержащийся в п. 11 Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г., о том, что «в условиях усиления существующих и появления новых вызовов и угроз экономической безопасности Российская Федерация сохраняет достаточно высокий уровень экономического суверенитета» (тезис, содержательно дискуссионный), косвенно демонстрирует подход разработчиков Стратегии к пониманию суверенитета как величины не дискретной, а способной находиться в более или менее ограниченном состоянии, обладать более или менее высоким «уровнем». А, например, И. З. Фархутдинов пишет о важности «усиления экономического суверенитета», что также косвенно демонстрирует рассмотрение суверенитета не как дискретного свойства, а как того, что может быть усилено или, наоборот, как он же отмечал, «подтачиваться»159.

В-четвертых, в целом «безопасность» — это категория, характеризующая одну из целей функционирования государства. Суверенитет же выступает как базовый инструмент реализации государством своих целей и задач, в том числе безопасности160. Если экономисты и политики спорят о конкретных видах макроэкономической политики и инструментах, направленных на обеспечение экономической (и шире — национальной) безопасности161, то с точки зрения конституционного права важно, что экономический суверенитет предполагает сохранение в руках государства самого права и возможности проводить ту или иную политику и потому есть основополагающий инструмент обеспечения экономической безопасности162.

Сделаем, правда, оговорку, что в некоторых ситуациях укреплению безопасности, обеспечению прав и свобод человека и гражданина может служить и уступка части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и т. д.163 При этом между утверждением, что суверенитет выступает в качестве основополагающего инструмента обеспечения безопасности, и тезисом о возможности уступки части суверенитета ради обеспечения безопасности — нет противоречия. Вступая в межгосударственные объединения и уступая часть своего суверенитета более масштабному образованию, государство реализует свое суверенное право на выбор той или иной стратегии достижения своих целей, в том числе обеспечения безопасности. В частности, примечательна позиция, сформулированная Конституционным Судом Чешской Республики по делу о Лиссабонском договоре (решения от 26 ноября 2008 г. и от 11 марта 2009 г.), в соответствии с которой, с одной стороны, национальная безопасность может эффективно осуществляться суверенными государствами, но, с другой — «суверенными государствами, действующими сообща», а интеграция может привести к защите и укреплению суверенитета государств-членов «с точки зрения внешних, особенно геополитических и экономических факторов»; суверенитет — не самоцель, а средство и включает в себя право распоряжения своими полномочиями, включая их передачу164. В данной позиции отражен один из подходов по вопросу, являюще­муся дискуссионным среди юристов: ограничивает ли принятие международных обязательств суверенитет государства или же, напротив, является его проявлением. В третьей главе настоящей работы будут сформулированы те требования, закрепление и соблюдение которых представляется необходимым условием при передаче суверенных полномочий государства наднациональным образованиям (как будет показано, зарубежный опыт свидетельствует не только о признании возможности уступки части суверенитета межгосударственным объединениям, организациям коллективной безопасности и иным международным и наднациональным образованиям, но и о понимании ответственности подобных решений, что выражается в усложненных конституционно-правовых процедурах их принятия).

1.1.2. Классификации экономического суверенитета

Экономический суверенитет можно классифицировать по различным критериям. Во-первых, поскольку экономический суверенитет выделяется по критерию объекта, его можно классифицировать по критерию субъектов, им обладающих.

Субъекты экономического суверенитета

Субъектами экономического суверенитета являются субъекты суверенитета в целом: государство, народ, нация и т. д. (по мнению некоторых исследователей, например Н. А. Ушакова, «термин “суверенитет” характеризует свойства государства и только государства и использование этого термина в ином значении <…> недопустимо»165, однако представляется, что юристы-конституционалисты могут подходить к категории «суверенитет» шире, чем юристы-международники: хотя ниже будет отмечаться дискуссионность и в некоторых случаях сомнительность выделения отдельных предлагаемых исследователями видов суверенитета, а в настоящем исследовании основное внимание будет уделяться экономическому суверенитету государства, т. е. экономическому суверенитету, как одной из важнейших составляющих государственного суверенитета166, тем не менее представляется целесообразным кратко рассмотреть и иные выделяемые исследователями по критерию субъекта виды суверенитета).

Экономический суверенитет как элемент государственного и народного суверенитета

Выше говорилось преимущественно о государственном экономическом суверенитете (экономическом суверенитете государства) — подобное понимание экономического суверенитета постепенно утверждается в литературе. Так, Н. В. Омелехина пишет: «Будучи составной частью государственного суверенитета, экономический суверенитет предполагает суверенное право государств свободно распоряжаться своим имуществом и ресурсами, осуществлять экономическую деятельность и являться равноправными участниками международных экономических отношений»167. Но в тех государствах, где в конституциях закрепляется принцип народного суверенитета, «экономическим» сувереном выступает народ, следовательно, можно говорить и о народном экономическом суверенитете, что согласуется с позицией некоторых исследователей168. Причем, если государственный экономический суверенитет представляет интерес как для юристов-конституционалистов, так и для экономистов, то проблематика народного экономического суверенитета в большей степени может быть объектом именно конституционно-правовой науки169. Однако граница между данными категориями условна, поскольку государственный и народный экономический суверенитет тесно переплетены. Народный суверенитет в демократических государствах, как правило, выступает как принцип реализации государственного суверенитета. Можно сформулировать и иначе: реализуя в значительной степени свою власть через государственные органы, народ реализует свой (народный) суверенитет через государственный суверенитет (за исключением случаев прямого народного волеизъявления на референдуме и т. п.) — не случайно в конституциях некоторых государств, например, в Конституции Латвии прямо говорится, что суверенитет государства принадлежит народу170. В силу этого в ряде случаев государственный и народный экономический суверенитеты будут рассматриваться вместе171. В некоторых же случаях будет делаться акцент на угрозах именно государственному или народному экономическому суверенитету или их взаимодействию. Здесь можно обратить внимание на три момента:

1. Государственный экономический суверенитет отражает как внутренний аспект (верховенство на всей территории), так и внешний (независимость от внешних субъектов), в то время как народный — в большей степени внутренний. Таким образом, возможны ситуации, когда государственный экономический суверенитет как минимум формально сохраняется, но народный — ущемляется. Например, сам факт выведения Центрального банка из системы разделения властей в случае, если за ним сохраняется статус государственного органа, не является прямым ограничением государственного экономического суверенитета (суверенитет государства в сфере эмиссии национальной валюты, проведения денежно-кредитной политики и т. д. сохраняется, так как эти функции осуществляет государственный орган), но ущемляет народный экономический суверенитет — в части возможности народа управления делами государства (например, золотовалютными резервами, эмиссией национальной валюты и денежно-кредитной политикой) и контроля за указанными сферами (при выведении властного органа из системы разделения властей возникают угрозы частичной или полной утраты контроля за ним). При этом формальное ущемление народного экономического суверенитета в случае с Центральным банком ведет уже к вероятному фактическому ограничению государственного экономического суверенитета, потому что, находясь вне контроля со стороны народа и его представителей (парламента и формируемого им или с его участием контрольно-счетного органа), Центральный банк легче может оказаться под контролем со стороны иных, в том числе и внешних сил, мировой закулисной финансовой системы и т. д.172 Теоретически возможны и обратные ситуации, когда ограниченным оказывается государственный, но не народный экономический суверенитет. Например, народ вправе, принимая Конституцию, установить пределы «вмешательства государства в экономику». Ограничив государственный экономический суверенитет, народ, тем не менее, не лишил себя суверенного права пересмотреть это положение, например, при принятии новой Конституции.

2. Ограничение государственного экономического суверенитета может влечь и ограничение народного. Так, присоединившись к ВТО, Россия ограничила суверенитет не только государственный (более подробный анализ чего будет произведен во второй части третьей главы настоящей монографии), но и народный (в части возможности народа изменить социально-экономический курс избранием другой власти — в рамках ограничений, наложенных правилами ВТО). Это особенно актуально применительно к долгосрочным международным обязательствам (особенно если их срок значительно превышает срок полномочий конкретной власти, их принявшей от имени государства, — т. е. и срок, на который народ «доверился» этой власти) с затрудненным выходом.

3. С конституционно-правовой точки зрения важно, насколько был реализован народный суверенитет в процессе принятия долгосрочных международных обязательств, ограничивающих государственный суверенитет: были ли учтены воля народа, например, был ли проведен референдум. Так, этот вопрос остро вставал при вступлении разных государств в ЕС, вставал он и при присоединении России к ВТО, при принятии Украиной обязательств по договору об «Ассоциации с ЕС» (а до этого — при осуществлении Украиной выбора между вступлением в «Ассоциацию с ЕС» и присоединением к Таможенному союзу России, Белоруссии и Казахстана).

К вопросу об экономическом суверенитете субъектов федерации

Отдельно стоит сказать несколько слов об «экономическом суверенитете субъектов федерации». Его выделение спорно и, учитывая подход большинства федеративных государств к вопросу о наличии суверенитета у их субъектов, сомнительно. Применительно к проблеме «экономического суверенитета» субъектов федеративных государств можно выделить три аспекта:

1. «Внешнеполитический» и, что важнее в контексте данного исследования, «внешнеэкономический» — возможность субъекта федерации выступать в качестве самостоятельного субъекта международного права (т. е., речь не идет об его участии во внешней политике государства через палату парламента или иной орган, представляющий субъекты федерации173); возможность вступать в экономические отношения и заключать договоры/соглашения с другими государствами и/или их субъектами федерации, административно-территориальными образованиями.

2. Определенная экономическая независимость от федерации, т. е., федерального центра (формальная) и самодостаточность (фактическая в том числе, учитывая имеющиеся ресурсы, источники доходов).

3. «Внутренний» — сферы ведения субъектов федерации в области экономики.

Рассмотрение второго вопроса требует обращения к проблеме финансового федерализма174, а анализ третьего вопроса связан с разграничением полномочий между федерацией и субъектами федерации. Обе указанные проблемы лежат за пределами данного исследования. В части третьего («внутреннего») аспекта отметим лишь проблему соотношения ст. 9 Конституции РФ и положения Федеративного договора, признававшего природные ресурсы достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. По мнению некоторых исследователей Конституции РФ, например, С. Сулакшина, «отсюда логично вытекало и право субъекта РФ объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять регулирование отношений собственности»175, что представляет угрозу экономическому суверенитету федеративного государства (по его мнению, норма Конституции РФ «ушла недостаточно далеко от положения указанного договора, поскольку позволяет трактовать принадлежность природных ресурсов не всему народу России, а лишь тем народам, которые проживают на соответствующей территории, нарушая этим суверенитет РФ»176). Российская Федерация сталкивалась с соответствующей проблемой, например, в ст. 16 Конституции Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 г.) было закреплено, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Однако данная проблема была решена Постановлением КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, признавшим данную норму, как допускающую признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, не соответствующей Конституции (абз. 1 п. 2 резолютивной части), и установившим, что «субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации» (абз. 6 п. 3.1 мотивировочной части)177. В сформулированном к данному постановлению Мнении судья КС РФ В. О. Лучин разграничивает понятия «достояние» и «собственность», также признавая несоответствующим Конституции РФ закрепление Конституцией Республики Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, но при этом отмечая, что «само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России». Таким образом, он делает вывод: «Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия “достояние” и “собственность” и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71 пункт «о») относится к ведению Российской Федерации» (абз. 8, 9 п. 3 Мнения)178.

Аналогичная проблема возникла и при закреплении в Конституции Республики Башкортостан нормы о том, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, и при закреплении в Конституции Республики Ингушетия, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью. КС РФ в определении от 27 июня 2000 г. № 92-О признал данные положения неконституционными, «поскольку названные положения, закрепляя собственность республики на природные ресурсы, а также относя к ведению республики (а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) установление отношений собственности на природные ресурсы, ограничивают тем самым суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»179.

Если Конституция РФ употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации (как отмечает в своем мнении к постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П судья КС РФ В. О. Лучин, «упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей»180), а КС РФ неоднократно формулировал позицию об отсутствии суверенитета у субъектов РФ181, то, например, Конституция Швейцарии (ст. 3) признает ограниченный суверенитет субъектов федерации: они суверенны в той части, в которой их суверенитет не ограничен Конституцией, и осуществляют все права, не переданные конфедерации. Тем не менее парадокс заключается в том, что именно Конституция Швейцарии, закрепляющая суверенитет субъектов, как раз сама его фактически сводит на нет, «не оставляя им (кантонам. — О. Б.) практически ни одного права, выражающего верховенство и самостоятельность…»182. Так, в части «внутреннего экономического суверенитета» Конституция закрепляет в исключительном ведении Союза право самостоятельно решать денежные и валютные дела, выпускать монеты и банкноты (ст. 99), устанавливать прямые налоги (ст. 128), определять размеры пошлин и других сборов с трансграничного товарооборота (ст. 133); в части внешнего — «иностранные дела» (ст. 54).

Стоит отметить, что указанные выше три аспекта проблемы экономического суверенитета субъектов федерации (возможность участия субъектов федерации во внешнеэкономических отношениях, их экономическая независимость от федерации и сферы ведения субъектов федерации в экономической области) взаимосвязаны. Так, например, соглашения, которые могут заключать субъекты федерации с субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями других государств (первый аспект) возможны, как правило, лишь в части сферы ведения субъектов (третий аспект).

В части же первого аспекта (внешнеполитического и внешнеэкономического) указанный вопрос частично регламентируется и на международно-правовом уровне: так, в соответствии с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (далее — Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве), предусматривается возможность субъектов федерации заключать соглашения, — правда, разрешение этого вопроса она относит к внутреннему праву государств. Подход же разных государств различный. Так, в Австралии штаты и территории не являются суверенными государствами и, соответственно, субъектами международного права: с разрешения федеральных органов они могут заключать соглашения с субъектами и административно-территориальными образованиями других государств — по вопросам, полностью находящимся в их ведении, но такие соглашения не могут быть отнесены к международным договорам183.

В Германии же земли могут заключать договоры даже с иностранными государствами, однако данные договоры ограничены законодательной компетенцией земель, требуют согласия Федерального правительства (п. 3 ст. 32 Основного закона ФРГ)184 и представляют собой соглашения, которые также не рассматриваются в качестве международных договоров (аналогично — и в Бельгии, а также, например, в Австрии, где также подобные соглашения могут заключаться с согласия федерации, и она имеет возможность прекратить их действие)185.

Хотя, как выше говорилось, Конституция Швейцарии признает пусть и ограниченный, но суверенитет субъектов федерации, однако в части рассматриваемого внешнеэкономического аспекта международной договороспособностью они не обладают: те договоры с иностранными образованиями, которые заключаются кантонами, даже терминологически в Конституции Швейцарии отграничены от международных договоров швейцарской конфедерации и заключаются с согласия федеральных органов186 (хотя, с другой стороны, кантоны участвуют в выработке внешней политики государства в целом, их одобрение требуется при вступлении в международную организацию коллективной безопасности или наднациональное сообщество). Аналогично и в Конституции Мексики, признающей суверенитет субъектов федерации (ст. 40), но ограничивающей его лишь «внутренним» аспектом — международной договороспособностью они не обладают187.

В Канаде провинции и территории не рассматриваются как суверенные государства и потому не являются субъектами международного права, не имеют международной договорной правоспособности, что подтверждается судебной практикой188. Это не исключает возможности заключения ими договоренностей с субъектами федерации других государств: так, например, 18 декабря 2000 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Канады «О принципах и основах сотрудничества между субъектами Российской Федерации и провинциями и территориями Канады», где возможность подобных договоренностей предусматривается, но сразу (в ст. 3) оговаривается, что они не являются международными договорами189. Аналогично и в США: по п. 1 разд. 10 ст. I Конституции, штатам не предоставляется возможности заключать международные договоры (не могут они также вступать в союзы или конфедерации, а также заключать договоры с другими штатами)190, хотя с разрешения федерации штаты США заключают соглашения с иностранными субъектами (Конституция США лишает их и внутреннего «экономического суверенитета», закрепляя в том же пункте, что они не могут чеканить монету и выпускать кредитные билеты, облагать пошлинами и сборами импорт и экспорт). И если по ст. II Статей Конфедерации 1781 г. штаты обладали государственным суверенитетом, но лишь в составе Конфедерации США191, то впоследствии близкую позицию в виде «штаты получают общую власть из существа принадлежащего им суверенитета» сформулировал Верховный Суд США192.

Россия же, ратифицировавшая упомянутую выше Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве, разрешает этот вопрос как на конституционном уровне (так, по п. «к» ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации относятся внешняя политика, международные договоры и вопросы войны и мира, а по ст. 72 к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации), так и на законодательном уровне (Федеральный закон «О координации международных и внешне­экономических связей субъектов Российской Федерации»193), а также заключила с рядом государств (с КНР, Канадой, Индией, Вьетнамом, Арменией) соглашения о принципах сотрудничества между субъектами Российской Федерацией и их субъектами федерации и/или административно-территориальными образованиями, признающие за субъектами РФ и этих государств возможность заключать соглашения, но с оговоркой, что, во-первых, они не являются международными договорами, а, во-вторых, в указанных соглашениях не должны решаться вопросы, находящиеся в ведении государств и затрагивающие суверенитет (правда, в противоречие с нормой приведенного выше Федерального закона вступала ст. 99 Бюджетного кодекса РФ, на что будет обращено внимание при анализе угроз экономическому суверенитету в сфере государственного долга)194.

Более подробное рассмотрение данного вопроса выходит за рамки настоящего исследования. Отметим лишь, что непризнание большинством федеративных государств суверенитета за своими субъектами, а, следовательно, и их международной договороспособности, хотя, с одной стороны, свидетельствует об отсутствии у субъектов (в том числе и субъектов РФ) «экономического суверенитета» (хотя с некоторой долей условности можно говорить о наличии у них определенных суверенных полномочий в экономической сфере, особенно в части «внутреннего» аспекта суверенитета — в России, правда, в соответствии с решениями КС РФ, за субъектами не признаваемого), что исключает более подробное рассмотрение вопроса, но, с другой стороны, никак не должно исключать процедуры выработки общей воли федерации и субъектов федерации (в том числе процедуры согласования решения «центральной» власти и субъектов федерации) при принятии международных обязательств, где передаются полномочия, находящиеся в остаточном ведении субъектов федерации или их совместном с федерацией ведении195. Ниже будет показано, что в ряде государств прямо предусматривается требование такого согласования. В России же оно предусмотрено ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно п. 1 которой международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Предпринимались попытки выведения необходимости согласования «центральной и региональной воль» и из постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П, однако, например, при присоединении к ВТО оно осуществлено не было196. Более того, КС РФ сформулировал в деле о проверке конституционности не вступившего в силу Протокола о присоединении России к Марракешскому соглашению следующую, представляется, спорную позицию: «Поскольку любой международный договор, затрагивающий ключевые вопросы экономической политики Российской Федерации, не может не затрагивать и интересы субъектов Российской Федерации, причем всех, предположение о том, что всякий раз в таком случае необходимо проведение согласительных процедур со всеми субъектами Российской Федерации, противоречило бы правовой природе России как единственно обладающей государственным суверенитетом (Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П)»197.

К вопросу о публичном и частном экономическом суверенитете. Экономический суверенитет личности

Дискуссионным является выделение других субъектов экономического суверенитета. Так, если развивать логику Г. Ласки, отметившего, что кроме государства властные функции фактически осуществляют разные общественные институты, и в связи с этим выдвинувшего концепцию децентрализованного суверенитета (как бы «растворяющегося» в указанных институтах)198, придется задаться вопросом о соотношении «мощи» экономических ресурсов государства и, например, частного капитала, а также отдельных его видов, например, финансового капитала или капитала, монополизированного и имеющего иностранное или криминальное происхождение, а потому создающего угрозу для общества, подрывающего государственный и народный суверенитет. Встает вопрос и о соотношении финансового суверенитета государства и частного «финансового суверенитета»; о роли частного капитала в формировании конституционных институтов, формально являющихся общественными или даже участвующими в осуществлении государственной власти (о роли частного капитала в финансировании политических партий и других общественных объединений, в финансировании избирательных кампаний и, таким образом, в формировании законодательной власти). Введение подобных категорий не представляется достаточно оправданным с точки зрения терминологии конституционно-правовой науки, однако, выделение самих тенденций накопления и монополизации капитала и его влияния на политическую, а соответственно, и конституционно-правовую сферу жизни ниже будет приводиться в качестве угрозы и государственному, и народному суверенитету, а также самой модели демократии.

Сегодня исследователи стали выделять «суверенитет личности»199. Данная категория представляется дискуссионной и далее не будет рассматриваться в настоящем исследовании, однако кратко отметим разнообразие позиций по вопросу, что считать «суверенитетом личности». Учитывая, что у индивида не предполагается наличие возможностей, сравнимых с политической властью, «внутренний» аспект суверенитета личности фактически отпадает (если не понимать его узко как совокупность прав и свобод). Пастухова Н. Б. считает, что под «суверенитетом личности» стоит понимать совокупность ограничений, накладываемых на суверенитет государства в его отношении к каждому из граждан, а сама категория актуализируется в условиях возрастающего влияния международных инстанций, защищающих права человека от посягательства на них своего государства200 (т. е., по сути, больше говорится о внешнем аспекте суверенитета личности — как его независимости, обеспечиваемой ограничением государственного суверенитета в отношении личности и защищаемой международными инстан­циями). По мнению же автора данного исследования, если термин «суверенитет личности» использовать, то можно выделить два аспекта «экономического суверенитета личности»: внутренний и внешний.

Первый — экономические и социальные / социально-экономические права и свободы личности201. Затронув вопрос о свободе, обратим внимание на то, что концепции свободы сильно различаются. Наряду с либеральной парадигмой свободы — «свободы от регулирования, от государственного вмешательства», от «физического принуждения»202, отметим другое понимание свободы — свободы «от не физического, в том числе экономического принуждения». Данная категория подробно разрабатывалась в марксизме. На обеспечении занятости как условии реальной свободы граждан акцентировали внимание и исследователи других направлений, в частности, один из авторов модели социального государства и видный деятель, заметим, Либеральной партии Великобритании203 лорд Беверидж в работе «Полная занятость и свободное общество»; обращал на это внимание, например, и известный историк Э. Хобсбаум, наглядно демонстрировавший связь свободы и занятости, особенно в отсутствие трудового и социального законодательства204. На невозможность обеспечения подлинной свободы исключительно в рамках свободного нерегулируемого рынка (в рамках которого возникают явления, разрушающие сам рыночный механизм) обращается внимание и в зарубежной конституционно-правовой литературе, в том числе в работах немецкого государствоведа Х. Маурера. В частности, он писал: «Эта ситуация (невмешательство государства в экономику в целях обеспечения прав и возможностей граждан в свободном обществе. — О. Б.) возможна только тогда, когда рыночный принцип, действительно, функционирует, и в его реализацию не вкрадываются такие явления, как недобросовестная конкуренция, монополии, картели и т. д. В первом случае границы будут определяться рыночной экономикой, во втором — социальным государством»205.

Утверждая, что сам факт социальной заботы государства «закабаляет» граждан, представители ортодоксального либерализма предлагают государству «уйти», предоставив гражданам свободу. Данная позиция представляется лукавой. «Уход» государства не дает искомой свободы — лаконичная и точная аргументация данного тезиса была произведена еще дореволюционным отечественным правоведом П. И. Новгородцевым: «Пользование свободой может быть совершенно парализовано недостатками средств… Именно во имя охраны свободы право должно взять на себя заботу о материальных условиях его осуществления»206. Более того, «уход» государства, напротив, содействует возникновению еще большей зависимости граждан (как минимум тех из них, недостаток средств которых требовал бы обращения к государственной помощи и защите), но уже скрытой и не от государства (которое все-таки в нормальном демократическом государстве должно быть инструментом самоорганизации общества), а откуда более непрозрачных, преследующих сугубо коммерческие и иные личные интересы субъектов207, в частности, от банков и иных подобных акторов, которые можно обозначить как «коллективного ростовщика» (а закредитованное население не является самостоятельным), а также от работодателей.

В работе «Либерализм и свобода» известный французский политэконом институционально-социологического направления Ф. Перру отмечал, что экономика ХХ в. разрушила состояние свободы, понимаемой в духе либералов, но об этом не стоит жалеть, поскольку то не была свобода, «отвечающая внутренним потребностям здорового человека». Она принимала во внимание только потребности «платежеспособные, вооруженные покупательной способностью», и игнорировала скрытую за «свободой» борьбу неравных сил, одни из которых имели возможность навязывать другим свое господство, доминирование208.

Более того, заведующая сектором социальной философии Института философии РАН В. Г. Федотова обращает внимание и на то, что реализация не только личных и социальных, но и экономических (в их узком понимании) прав и свобод требуют помощи государства — помощи государства в обеспечении свободы (а не «свободы от государства»): «Государство брало на себя функцию обеспечения свободы предпринимательства не только от государства, но и от монополий, теневых и криминальных структур, подавляющих эту свободу»209.

Таким образом, если и использовать термин «суверенитет личности», то придется признать, что при формально-юридическом «внутреннем экономическом суверенитете личности» (закреплении за ней конституцией экономических и социальных прав), фактический экономический суверенитет личности часто выхолащивается внешней зависимостью, причем, не только от государства (на чем обычно делают акцент представители либеральной парадигмы), но и от частного капитала.

Современный мир содержит множество рычагов управления людьми и несвобод (фактических) при формально-юридической свободе. Так, например, взявшие кредит граждане фактически лишаются возможности защищать свои трудовые права, поскольку увольнение для них является не просто выходом на рынок труда в поисках нового места работы, но и влечет изменение условий кредитов. По этой же причине граждане фактически лишаются возможности свободно реали­зовывать свои политические права — в условиях, когда участие в манифестациях или поддержка тех или иных общественно-политических сил (или, наоборот, выступление против них) не поддерживается работодателем и может повлечь их увольнение (что не так сложно при современном российском трудовом законодательстве, по мнению ряда экспертов, не создающем достаточных гарантий защиты прав работников). Обремененные кредитами граждане держатся за рабочее место особенно сильно, в силу чего они тем более вынуждены соглашаться на неформальные условия (на фоне кризиса, чреватого массовыми сокращениями, это особенно актуально).

Аналогично и работодатели также часто обременены кредитами. При этом общая непрозрачность экономических отношений делает успешность экономической деятельности весьма зависимой от внеэкономических факторов, среди которых — отношения с властью, основными экономическими игроками (кредитно-финансовыми учреждениями, инфраструктурными компаниями) и т. д. В силу этого они не склонны держать у себя работников, проявляющих себя как активные участники гражданского общества.

Таким образом, важен как внутренний, так и внешний аспект «экономического суверенитета личности» — независимость, причем не только и, может быть, сегодня даже не столько от государства (Н. Б. Пастухова подчеркивает, что обычно категория «суверенитет личности» используется для попытки личности эмансипироваться от своего государства и даже от гражданской общности своего народа и лежит в рамках западных концепций, абсолютизирующих роль «privacy» — «суверенной» частной жизни), сколько экономическая независимость от иных субъектов, например, работодателя (классическая политэкономическая проблема конфликта труда и капитала второй половины XIX — начала ХХ в., особенно подробно разработанная в рамках марксизма) или от кредиторов (не в терминологии обязательственного права как стороны по любому гражданско-правовому договору, а в классическом экономическом понимании кредитного закабаления). Здесь применительно к личности возникает та же проблема «долгового закабаления», которая в данном исследовании подробнее рассматривается применительно к государству.

Обозначив указанные проблемы в отношении «экономического суверенитета личности», больше не возвращаемся к ним в рамках данного исследования. Отметим лишь, что подобно тому, как важен анализ экономической основы государственного суверенитета (действовал даже Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»), наука конституционного права должна исследовать и экономическую (социально-экономическую) основу реализации прав и свобод человек и гражданина (причем не только социальных и экономических, но и личных, политических, культурных и т. д.).

Заканчивая рассмотрение субъектов экономического суверенитета, оговорим, что проблематика экономического суверенитета нации (как и национального суверенитета в целом), а также выделяемых в литературе суверенитета наднациональных образований210, «глобального суверенитета»211, «суверенитета потребителя» и тому подобных категорий, в силу ограниченности объема, в данной работе не рассматривается. Отметим только, что выделение суверенитета наднациональных образований и «глобального суверенитета», как представляется, как раз и таит угрозу для государственного и народного суверенитета, которым уделяется основное внимание в данном исследовании. Категория же «суверенитет потребителя» носит преимущественно экономический характер и не представляет конституционно-правового интереса.

Отметим и необходимость разделять «субъектов экономического суверенитета» и «субъектов обеспечения (выделено мною. — О. Б.) экономического суверенитета»212. Последними, действительно, как предлагает Х. Х. Избулатов, могут быть отдельные государственные органы, общественные и государственные институты, «активно функционирующие акторы, оказывающие действенное влияние на поддержание в надлежащем, требуемом обществом и государством состоянии системы и механизмов осуществления экономического суверенитета»213 (если говорить о субъектах обеспечения экономическо­го суверенитета государства), но субъектами самого экономического суверенитета являются классические субъекты суверенитета как политико-правовой и конституционно-правовой категории: государство, народ, нация (выделение экономического суверенитета иных субъектов — столь же дискуссионно, сколько выделение их суверенитета в целом).

Иные классификации экономического суверенитета

Выделенные по критерию субъекта виды экономического суверенитета можно классифицировать далее по иным критериям (рассмотрим на примере экономического суверенитета государства, которому посвящена основная часть данной работы):

1. По критерию внутреннего верховенства и внешней независимости — на внутренний и внешний (как и суверенитет в целом).

2. По критерию разграничения юридического права и реальной возможности его реализации — на формальный и фактический (см. выше).

3. По объекту/структуре214 (входящим в него элементам) — данный вопрос требует на нем остановиться чуть подробнее.

Структура (элементы) экономического суверенитета

К элементам экономического суверенитета логично относить такие, как: суверенитет в сфере внешнеэкономической политики, ресурсный, энергетический, финансовый, промышленно-технологический суверенитет и т. д., поскольку в литературе отмечается, что «в обобщенной форме экономический суверенитет характеризуют: ресурсная <…> самодостаточность; финансовая независимость; научно-технологическая и технологическая самостоятельность, самостоятельное развитие критических технологий»215, а в нормативно-правовых актах и официальных документах используются соответствующие термины, например, «технологический суверенитет» (п. 61 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации), «суверенитет финансовой системы» (п. 62 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации)216 и т. д.

При этом элементы экономического суверенитета переплетаются между собой. Так, поскольку энергетическая сфера включает и природные энергоресурсы, и электроэнергетику, и атомную промышленность, и другие составляющие (см., в частности, п. 60 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации), происходит пересечение энергетического суверенитета и других элементов экономического суверенитета, например, ресурсного суверенитета. Ресурсный же суверенитет тесно пересекается с территориальным суверенитетом. Выделение «территориального суверенитета» также дискуссионно — чаще говорится о территории как о пространственном ограничении действия суверенитета, хотя в некоторых конституциях говорится о суверенитете и территории почти через запятую: (например, в ст. 1 Конституции Туркменистана217), а иногда даже используется сам термин «территориальный суверенитет» — в конституциях (ч. 3 ст. 4 Конституции Восточного Тимора218) и в литературе219. Однако ресурсный и территориальный суверенитеты пересекаются подобно кругам Эйлера-Венна, поскольку последний включает в себя также право осуществления правосудия на соответствующей территории и другие правомочия, выходящие за пределы экономического суверенитета. Территориальный суверенитет также пересекается с тем, что условно можно назвать «суверенитетом юрисдикции» (или шире — «суверенитетом правового поля») — последнее в значительной степени входит в экономический суверенитет (в части регулирования экономических отношений и рассмотрения экономических споров в национальных юрисдикционных органах), но тоже выходит за его пределы. Аналогично, внешнеэкономический суверенитет пересекается как с финансовым (в части фискальных поступлений от таможенных пошлин), так и с промышленно-технологическим, поскольку инструменты внешнеэкономической политики направлены, в том числе, и на защиту собственного производителя.

Возможны и различные классификации «подэлементов» экономического суверенитета, например, в рамках финансового суверенитета можно выделять валютный суверенитет, суверенитет в части денежно-кредитной политики, суверенитет в части бюджетных доходов (фискальный суверенитет) и расходов и т. д. Они также пересекаются. Например, деоффшоризация экономики является не только механизмом обеспечения фискального суверенитета, но и, как отмечают исследователи, например академик РАН С. Ю. Глазьев, является условием реализации суверенной денежно-кредитной политики220. Суверенитет в части бюджетных доходов и расходов тесно пересекается с суверенитетом в части внутренней социально-экономической политики (первый выделяется по критерию инструментария, второй — по функции государства). Выделяемый в литературе «таможенный суверенитет»221 можно рассматривать как подэлемент и суверенитета в сфере внешнеэкономической деятельности, и фискального суверенитета (в свою очередь, являющегося подэлементом финансового).

Такая классификация элементов экономического суверенитета является условной, поскольку, как, представляется, верно отмечают исследователи, «все элементы государственного суверенитета находятся в системном единстве. Стоит ликвидировать какой-либо из элементов, как разрушится вся система суверенитета»222.

Исходя из предложенных выше определений формального и фактического экономического суверенитета, можно предложить и другой вариант их структурирования.

Элементами формального экономического суверенитета являются:

1) право на обособление своего экономического пространства от экономических пространств иных субъектов (таможенное и т. п.), а также на регулирование условий доступа иностранных инвестиций в национальную экономику223 и на поддержку отечественного производителя224;

2) право осуществлять юрисдикционную деятельность («суверенитет юрисдикции») по экономическим спорам в пределах своего «территориального суверенитета» или иной нормативно-закрепленной юрисдикции. И обратно: неподсудность внешним юрисдикционным органам, государственный иммунитет225;

3) право осуществлять нормативно-правовое регулирование («суверенитет правового поля») экономических отношений в пределах своего «территориального суверенитета»;

4) право собственности, распоряжения ею226 и контроля за своими активами и пассивами;

5) право на наличие национальной денежной единицы и ее эмиссию;

6) право определять собственную экономическую политику (элемент можно далее дробить по видам экономической политики), включая право на введение ограничений (в рамках своей юрисдикции) деятельности субъектов экономических отношений — в целях обеспечения публичных интересов, а также на связывание права реализации ими правомочий собственника и иных экономических прав с публичными интересами;

7) право взаимодействовать с иными субъектами — носителями экономического суверенитета (государствами), определять правила этого взаимодействия, создавать с ними объединения, включая добровольную уступку им части своего экономического суверенитета, а также право выхода (выделено мною. — О. Б.) из объединений и иных международных обязательств227, включая различные инвестиционные и концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и т. д. (далее — «международные обязательства в широком смысле слова»), ибо, цитируя знаменитую ст. 28 Конституции Франции 1793 г., «ни одно поколение не может подчинить своим законам поколения будущие»228, и сегодня, представляется, данный подход имеет смысл экстраполировать на сферу международных обязательств, принятых «предыдущим поколением».

Элементами фактического экономического суверенитета являются:

1) те же элементы, что и формального, но с заменой «право» на «фактическая возможность»;

2) максимальная самодостаточность и независимость либо сбалансированная взаимозависимость от внешних поставок, колебаний мировых цен на отдельные виды ресурсов и товаров, кризисных экономических явлений в других государствах и в мире в целом.

Хотя такой вариант классификации элементов экономического суверенитета (отдельно формального экономического суверенитета и отдельно — фактического экономического суверенитета) представляется более точным, в дальнейшем мы будем пользоваться первоначальной классификацией («ресурсный суверенитет», «финансовый суверенитет» и т. д.), поскольку именно она получила распространение в литературе и нормативно-правовых актах.

Из работ некоторых юристов-конституционалистов можно сделать вывод о различном объеме экономического суверенитета у разных государств. Они относят «наличие единой кредитно-денежной системы, самостоятельную эмиссию собственной денежной единицы и ценных бумаг» к признакам государственного суверенитета, но лишь «России и некоторых стран мира», так как многие страны Африки, Латинской Америки и Полинезии не имеют собственной денежной единицы и сами не осуществляют денежную эмиссию229. Данный тезис — спорный: если не относить указанный признак к универсальным, то получается, что у этих государств нет ограничения экономического суверенитета — просто он у них «изначально более узкий», чем у других стран, лишение которых данных функций уже следует рассматривать как ограничение их экономического суверенитета.

Подводя итог рассмотрению подходов к определению экономического суверенитета, его классификации, можно предложить следующее краткое определение экономического суверенитета (общее — безотносительно его субъекта): экономический суверенитет — это совокупность формального права самостоятельно принимать решения по всем вопросам, связанным с экономической деятельностью, а также реальной возможности экономического самообеспечения. Данное определение может быть дополнено и уточнено. Определим и экономический суверенитет государства: экономический суверенитет государства — это совокупность формального права самостоятельно принимать решения по всем вопросам своей компетенции в экономической сфере (применительно к России — по всем вопросам, отнесенным ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации), реальной возможности самостоятельного принятия решений по кругу указанных вопросов, а также и фактической возможности экономического самообеспечения.

Несколько оговорок. Первое: под экономическим самообеспечением в данном случае понимается не абсолютная самодостаточность в условиях изоляции, но сбалансированность взаимозависимостей.

Второе: перед лицом внешних субъектов первая часть определения, касающаяся права принятий решений по вопросам, отнесенным к ведению государства, может быть дополнена и вопросами, отнесенными к ведению его субъектов (если это федеративное государство) и их совместному ведению и т. п. («конкурирующей компетенции» и т. д. — в зависимости от установленной в данном государстве модели разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации и принятой терминологии), подразумевая, тем самым, целесообразность выступления государства перед внешними субъектами как единого целого — как совокупной воли центральных и региональных органов государственной власти. Особенно это актуально для таких государств, как Россия, где суверенитет субъектов федерации не признается (что, как говорилось выше, зафиксировано КС РФ).

Третье: как всякая попытка дать предельно краткую дефиницию сложному многогранному явлению, предложенное автором определение не является исчерпывающим и может рассматриваться в совокупности с более подробной расшифровкой экономического суверенитета, приведенной выше.

1.1.3. Ценность экономического суверенитета

Если один из вечных вопросов для экономистов — о степени участия государства в экономике, то юрист-конституционалист может сформулировать вопрос концептуально: допустимо ли (вне зависимости от доминирующих на данном историческом этапе представлений о должном участии государства в экономике) «связывание рук» последующим властям и народу и лишение их самой возможности определять степень государственного участия в экономике? Если экономисты спорят о целесообразности тех или иных мер экономической политики, то для конституционалиста главный вопрос — о сохранении в руках государства самой возможности использования тех или иных мер, т. е., вопрос сохранения суверенитета.

Однако ценность государственного суверенитета все чаще подвергается сомнению. Процессы глобализации — вызов государственному суверенитету и в целом, и особенно в экономической сфере. Но отсутствует единство в оценке того, является ли суверенитет «пережитком Вестфальской эры», или же этот вызов — серьезная угроза одной из ключевых конституционно-правовых ценностей. И, как отмечает С. Н. Бабурин, «теоретические споры вокруг проблемы суверенитета давно уже стали ключевым инструментом политического противоборства»230.

В данной дискуссии юристам-конституционалистам определиться проще, чем представителям другим дисциплин — можно оттолкнуться от конституционных норм. А конституции большинства современных государств в прямой или косвенной форме закрепляют государственный (а в ряде случаев — и народный) суверенитет231.

Народный (прямо) и государственный (косвенно) суверенитет закреплены в первой главе Конституции РФ «Основы конституционного строя» (ст. 3, 4), которой, в соответствии со ст. 16, никакие другие положения Конституции противоречить не могут. Таким образом, хотя процедура проверки соответствия одних норм Конституции РФ другим не предусмотрена, тем не менее можно говорить даже о приоритете этих норм перед, например, ст. 79 Конституции РФ, позволяющей передать часть полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям (кстати, по мнению О. Г. Румянцева, являвшегося секретарем Конституционной комиссии в 1990–1993 гг., норму о праве «вступать в Союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий» следовало закрепить «в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России…»232; действующая же Конституция России в первой главе «Основы конституционного строя» закрепляет лишь суверенитет, а возможность передачи части полномочий Российской Федерации межгосударственным объединениям устанавливается в главе 3 Конституции). Это позволяет ставить вопрос об абсолютной ценности суверенитета государства, а также о введении презумпции ценности экономического суверенитета как составляющей суверенитета в целом.

В юридической доктрине суверенитет давно относят к «конституционно значимым ценностям» (эту категорию активно использует и КС РФ). Иногда его относят даже к «ценностям высшего порядка», обеспечение которых «стало главной задачей деятельности органов всех уровней власти, должностных лиц, граждан и их объединений»233. Из зарубежного опыта заслуживает внимания предложение рассматривать в качестве ценности национальную нормативную автономию (а национальная нормативная автономия в экономической сфере — по сути, и есть экономический суверенитет государства или, точнее, его важная составляющая)234. Более того, толкование постановления КС РФ приводит к выводу, что КС РФ относит к числу «конституционно-значимых ценностей», обеспечивать которые обязан законодатель, и непосредственно «экономический суверенитет РФ»235, т. е. имеется и конституционно-аксиологическое236 доказательство ценности экономического суверенитета.

Кроме того, выше говорилось о том, что ценность экономического суверенитета обусловлена также тем, что он выступает инструментом обеспечения экономической безопасности как одного из ключевых аспектов национальной безопасности в целом («безопасности государства» в терминологии Конституции РФ); в качестве же первой цели государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности в Стратегии экономической безопасности РФ 2017 г. названо «укрепление экономического суверенитета Российской Федерации»237.

Выступает экономический суверенитет государства и инструментом реализации другого конституционного принципа — социального государства (применительно к России — ст. 7 Конституции РФ), поскольку для полноценной реализации последнего требуется сохранение в руках государства суверенного права использовать весь спектр инструментов социальной и социально-экономической политики. Ниже будут приведены примеры ограничения экономического суверенитета государства, ставящие под угрозу возможность полноценной реализации принципа социального государства (например, предоставление государству кредитов под условие сокращения социальных расходов или принятие в рамках ВТО обязательств по открытию рынка услуг в области здравоохранения, образования, что косвенно влечет так называемую «приватизацию публичных благ»). Экономический суверенитет и социальное государство — темы, традиционно рассматриваемые раздельно, хотя тесно связанные. Вся дискуссия об инструментах социальной (социально-экономической) политики уместна лишь в случае сохранения в руках государства самого суверенного набора данных инструментов.

Таким образом: если в политических науках вопрос о ценности суверенитета — дискуссионный, то с конституционно-правовой точки зрения, суверенитет (включая экономический суверенитет как один из его ключевых элементов) является безусловной ценностью238, частью которой в определенных ситуациях государства могут поступаться, но при этом принципиально важным является выполнение следующих условий:

1) фиксация самого факта существенной уступки части суверенных полномочий иному субъекту (подробнее о «существенности» говорится в третьей главе данной работы);

2) наличие четкого обоснования необходимости поступиться одной ценностью (частью суверенитета)239 — ради иной, высшей ценности, ради достижения стратегических целей общества и государства, в том числе безопасности государства и общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина и т. п.;

3) особого внимания заслуживает вопрос о степени долгосрочности принимаемых обязательств — с выделением тех из них, что принимаются на длительный период (например, в два или более раза превышающий срок полномочий органов власти) или, тем более, бессрочно;

4) отдельно должен выделяться вопрос о механизме и степени затрудненности выхода из международного обязательства (а применительно к международным обязательствам, имеющим экономическое содержание, еще о цене выхода — какие материальные потери в виде, например, прямых компенсаций ущерба другим участникам обязательства государство должно понести в ходе выхода из договора): недопустимы ситуации, когда после ратификации договора остаются неясными возможность и степень затрудненности выхода из обязательства, его механизм;

5) процедура принятия решения по вопросам, связанным с существенной и, тем более, с долгосрочной уступкой части суверенитета (части суверенных полномочий) должна соответствовать масштабу и цене вопроса и быть усложненной по сравнению с процедурой принятия текущих решений.

Эти вопросы будут рассмотрены в данном исследовании ниже.

1.2. Междисциплинарные подходы и анализ экономического суверенитета

Проблематика настоящего исследования — междисциплинарная, причем как лежит на стыке с другими общественными дисциплинами, так и требует межотраслевого подхода в рамках ее правового решения. Однако именно в рамках конституционного права представляется возможным поставить некоторые наиболее фундаментальные концептуальные вопросы.

Можно отметить как минимум два конституционно-правовых аспекта. Во-первых, сама категория «суверенитет» является объектом конституционно-правового исследования, и хотя термин «экономический суверенитет» пришел из экономической науки, он обозначает один из видов суверенитета как объекта конституционно-правового анализа (что не исключает анализ экономического суверенитета и как международно-правовой категории240, а, например, таких его элементов, как «фискальный суверенитет» и «финансовый суверенитет» — как финансово-правовых категорий241). Таким образом, вне зависимости от того, носят ли угрозы экономическому суверенитету конституционно-правовой характер или нет, а также используются ли конституционно-правовые или иные механизмы его обеспечения, данная проблематика в любом случае представляет конституционно-правовой интерес.

Во-вторых, в данном исследовании, хотя и показан широкий спектр механизмов обеспечения экономического суверенитета, тем не менее основной акцент будет сделан на конституционно-правовых механизмах, менее изученных и не исследовавшихся в систематизированном виде в юридической науке.

В ходе работы потребовалось обращение к экономической литературе, в особенности по институциональной экономике (как в рамках «классического институционализма», делавшего акцент на правовых, социальных и иных факторах242, так и в рамках неоинсти­туционализма, так как из него вышло междисциплинарное направление «конституционная экономика»243); политической экономии (в силу необходимости анализа «политического контекста» в конституционном праве244); мировой экономике (рассмотрение внешних угроз экономическому суверенитету); по экономической безопасности, макроэкономике (в том числе внешнеэкономической политике) и т. д.

Возникает задача выбора парадигмы, в рамках которой анализ проблем обеспечения экономического суверенитета будет наиболее плодотворным. Очевидно, что в настоящем исследовании выбор может идти между чистым конституционным правом и смежными направлениями. Речь идет о двух группах направлений:

1. Направления, смежные с конституционным правом, рассматриваемые рядом авторов как его часть, и возникшие в связи с процессами глобализации, интеграции, стирания граней между конституционным и международным правом245 (например, И. А. Умнова отмечает «конвергенцию» конституционного и международного публичного права246, а Н. Б. Пастухова ставит задачу «оценки степени взаимообусловленности и взаимопроникновения международного и конституционного права в современном мире, а также процесса изменения представлений о суверенитете»247).

Направления, возникшие на стыке юридической (в частности, конституционно-правовой) и экономической наук, отмежевывающиеся от классических в отечественной традиции «конституционных основ экономики» (понимаемых как раздел конституционного права и имеющих близкие аналоги в праве других государств, например «конституционное хозяйственное право» в Германии248) и постепенно претендующие на замещение собой «конституционных основ экономики» (в силу этого они будут рассмотрены подробнее).

1.2.1. Взаимопроникновение конституционного и международного права

Развитие концепций, возникших в условиях некоторого стирания граней между конституционным и международным правом (концепции «наднационального права», «интеграционного права» и др.), изучается в свете проблематики государственного суверенитета249. Учитывая, что превалирует интеграция экономическая250, актуален их анализ и применительно к экономическому суверенитету.

Изначально поводом «ломать копья» стало возникновение Европейского союза (далее — ЕС) (нужно помнить, что путь к созданию ЕС институционально начинался с чисто экономической интеграции — с учреждения в 1951–1952 гг. Европейского объединения угля и стали), природа которого до сих пор дискуссионна. Как пишет В. Е. Чиркин, «конкретных определений не так много, что связано со сложностями в оценке этой новой публично-правовой формы, к которой не всегда подходят классификации, сложившиеся в науке государствоведения и в конституционном праве»251.

От международно-правового анализа природы ЕС (учрежден на основе международных актов и т. д.) исследователи перешли к попытке его конституционно-правового анализа252 — как образования, имеющего власть, органы и даже выделяемое исследователями верховенство ЕС (некоторые авторы даже говорят о «конституционно-правовых нормах ЕС», регламентирующих «ограничение суверенных полномочий государств-членов»253). Исследователи, применяющие «конституционно-правовой метод» анализа природы ЕС, спорят о том, является ли он «федеративным государством»254, «федеративным государством в процессе становления», «квазифедерализмом» и т. д. Тем не менее в целом, как отмечает В. Е. Чиркин, в зарубежной литературе отказались от попыток характеризовать ЕС как федерацию или конфедерацию255.

Складывается школа исследователей, считающих, что природа ЕС и не международно-правовая, и не конституционно-правовая, а «наднациональная». Другие авторы отмечают, что его право не исчерпывается «наднациональной составляющей», а В. Е. Чиркин пишет о «государствоподобной власти» и предлагает называть подобные объединения региональными международно-государственными образованиями256. Последнее важно в свете вопроса о том, как толковать термин «межгосударственное объединение» (ст. 79 Конституции РФ), а также аналогичные термины в конституциях других государств.

Встречные попытки перенесения конституционно-правовых конструкций и принципов на межгосударственный уровень, взаимовлияние конституционного законодательства различных государств, а также влияние международного права и международных «стандартов» на конституционное право суверенных государств привели к возникновению категории «глобальный конституционализм»257 (используются в литературе и иные понятия: «world constitutionalism»258, «transnational constitutionalism»259 и т. д.), к выделению конституционно-правовых аспектов интеграционного права260. А передача рядом государств своих конституционных полномочий наднациональным органам и организациям261 получила определение «многоуровневого (или «многослойного») конституционализма»262. При этом если одни исследователи позитивно оценивают процесс формирования «конституционализма вне государств» и «международного конституционного права», то другие высказывают тревогу по поводу того, что это влечет «потерю национальными конституциями качеств главной формы права, закрепляющей государственный суверенитет и право государства самостоятельно определять основы государственного и общественного строя»263. Таким образом, возникло противостояние между «конституционными глобалистами» и «локальными конституционалистами», отстаивающими идеи государственности, суверенитета и национальных интересов264.

В данном исследовании анализу подлежат лишь аспекты, связанные с «государствоподобным правом», выделением «конституционно-правовой составляющей» в «наднациональном» праве (или с «конституционным правом наднациональных образований»265), а также с формируемой сегодня отраслью «интеграционное право»266 (учитывая, что подходы к пониманию «интеграционного права» различаются, мы будем обращаться в основном не к праву отдельных интеграционных образований, рассматриваемых некоторыми исследователями, как синоним «интеграционного права» или как минимум его значительная составляющая, а к совокупности норм — в первую очередь конституционно-правовых — регулирующих возможность/ограничения участия государств в интеграционных образованиях, международных организациях и иных международных/наднациональных образованиях, процедуры вступления в них и выхода из них)267. Международно-правовые аспекты будут затронуты в той части, в которой они переплетены с конституционно-правовыми (возможность передачи суверенных полномочий государства межгосударственным объединениям, а также процедуры принятия государством на себя международно-правовых обязательств), и в которой к ним применим «конституционный подход» (например, оценивание соответствия ЕС принципу разделения властей, закрепленному в конституциях государств-членов, или оценивание соответствия права ВТО Основам конституционного строя России).

1.2.2. Направления на стыке конституционно-правовой и экономической наук

Поскольку настоящее исследование лежит на стыке с экономической проблематикой, остановимся на этих направлениях подробнее.

В настоящее время получают развитие и распространение междисциплинарные направления как на стыке экономической и юридической наук в целом («экономический анализ права»268, известный также как «law & economics»269; «экономическое право»270 и т. д.), так и на стыке экономической и конституционно-правовой наук («конституционная экономика»271, «экономическая конституция»272, «финансовая конституция»273, «экономический конституционализм»274 и т. д.). Однако в основе данных направлений лежат различные подходы.

Экономическое право, институционализм и экономический анализ права

В основе выделения «экономического права» (не путать с «экономикой права», чаще понимаемой как синоним «экономического анализа права») лежит преимущественно юридический подход, и разрабатывается оно в основном юристами. В условиях «конкуренции за регулирование экономической сферы» различных отраслей права (гражданского права; выделяемого в странах континентальной Европы «торгового» права275; финансового и других отраслей права276), а также межотраслевых сфер законодательства (антимонопольного277, банковского278, энергетического279, предпринимательского/хозяйственного280 и т. д.) одни исследователи отдают в регулировании экономических отношений приоритет частному праву281, другие, напротив, предлагают понимать под экономическим правом в первую очередь публичное282. Имеются и попытки выделения «экономического права» как мегаотрасли, включающей нормы и публичного, и частного права283. Хотя в последнем случае выделение «экономического права» дискуссионно с точки зрения соответствия доминирующему в отечественной теории права критерию предмета и метода (за исключением, пожалуй, «международного экономического права», уже традиционно выделяемого в качестве отрасли международного публичного права), тем не менее, представляется, что преимуществом данного подхода может стать возможность анализировать правовое регулирование экономических отношений системно и комплексно, демонстрация межотраслевого (включая отрасли и публичного, и частного права) правового регулирования экономической сферы. В этом смысле если выделение «экономического права» как отрасли спорно, то его выделение как научной и учебной дисциплины (синонимом могло бы быть «правовое регулирование экономических отношений» и т. п.), возможно, перспективно.

В контексте настоящего исследования стоит упомянуть и еще об одном понимании «экономического права» — как «правового комплекса», формируемого в качестве одной из выделяемых некоторыми исследователями «глобальных интегрированных отраслей права»284. По мнению И. А. Умновой, экономическое право формируется «для противодействия глобальным (международным, транснациональным) экономическим кризисам»285. Как она отмечает, «экономическое право» относится к пока лишь «обозначившим общие контуры своего развития» глобальным интегрированным отраслям права286. Предложенная формулировка как будто предполагает поиск правовых механизмов обеспечения экономической суверенности. Правда, предлагаемое И. А. Умновой рассмотрение «экономического права» в качестве не отрасли или «мегаотрасли» национального права (и, кстати, не в качестве «международного экономического права», уже традиционно выделяемого в качестве отрасли международного публичного права), а в качестве «глобальной интегрированной отрасли права», являющейся, как отмечает И. А. Умнова, «высшей формой интеграции международного и национального права»287 (подробнее про конвергенцию конституционного и международного права — см. предыдущий раздел) ставит вопрос: насколько отрасль права, выделяемая в рамках интеграции международного и национального права, бросающей, как выше отмечалось, по мнению некоторых исследователей, вызов государственному (в том числе экономическому) суверенитету, способна стать одновременно инструментом его защиты (в том числе перед лицом международных экономических кризисов)? Данные подходы и вопросы, которые они ставят, требуют дальнейшего осмысления.

В экономической же науке правовые факторы стали анализироваться в рамках институциональной экономики (хотя, определенное внимание праву уделяли еще классики политэкономической мысли, включая А. Смита, И. Бентама и др.). При этом сами термины «институт» и «институция» были во многом позаимствованы экономистами из юриспруденции (термин «институция» использовался еще древнеримскими юристами, однако, в современной юридической науке в отличие от термина «институт» обычно не используется288). В юридической науке институционализм связывают в первую очередь с именем французского юриста М. Ориу. Одним же из основателей институциональной экономики как экономической школы принято считать социолога и экономиста Т. Веблена, хотя ее истоки находят в немецкой исторической и социологической школах, а иногда и в классической политической экономии или даже раньше289. Сам термин «институциональная экономика» предложил У. Гамильтон, являвшийся, кстати, изначально не экономистом, а юристом и бывший профессор Йельской школы права.

Очень значительное внимание праву, юридическим институтам уделял один из основателей и крупнейших представителей школы «классического» (или «оригинального», «старого», «исходного») институционализма (кстати, автор первой книги, которая так и называлась «Институциональная экономика») Дж. Коммонс290. В истории экономических учений даже выделяется в качестве отдельной ветви «классического» институционализма «правовой институционализм», связываемый в первую очередь с его именем291.

На смену «классическому» институционализму пришел «новый» или «неоинституционализм»292. Несколько упрощая: если первый делает акцент на правовых, социальных и иных факторах и применении методологии соответствующих наук к экономике, то второй, наоборот, применяет «экономическую методологию» к другим общественным наукам (так называемый «экономический империализм»). Однако мы не случайно берем термин «экономическая методология» в кавычки, поскольку неоинституционалисты сводят его понимание преимущественно к методологии математизированной неоклассической микроэкономики. Тем самым неоинституционализм фактически возвращается к ряду аксиом неоклассики, притом, что именно отказавшись от них, институционализм («классический институционализм») и обособился в отдельное направление. Не случайно на Западе «новый институционализм» еще в 1970-е гг. получил определение «неоклассический институционализм»293, а американские политологи прозвали его «институционализмом рационального выбора»294. В связи с этим А. И. Московский говорит об «институциональном шарлатантстве»295.

Стоит отметить, что и сегодня есть сторонники и продолжатели именно «классического» институционализма (например, знаменитый английский профессор Дж. Ходжсон) — возник даже парадоксальный термин «современные “старые” институционалисты». Показательно и то, что Д. Норт, удостоенный Нобелевской премии за работы в области нового институционализма, позже фактически вернулся к «классическому»296.

Тем не менее многие междисциплинарные направления на стыке экономической и юридической наук получили развитие в рамках неоинституционализма или отпочковались от него: «теория прав собственности», «теория контрактов», «экономический анализ права» («экономика права; «law & economics»), «конституционная экономика»297. Причем «экономический анализ права» и «конституционная экономика» получают распространение и среди юристов (более того, один из создателей «экономического анализа права» — Ричард Познер — известный американский судья).

Под «экономическим анализом права» исследователи обычно понимают, если несколько упрощенно, анализ права при помощи «экономической методологии». Но важная оговорка: реально данная методология является не экономической, а лишь методологией экономического «mainstream», т. е., по сути, мы имеем дело не с «экономическим анализом права», а с анализом права при помощи лишь одной (пусть сегодня и доминирующей) из групп экономических школ — с неоклассическим анализом права, рассматривающим человека как рационального максимизатора полезности298, причем при принятии и внерыночных решений (нарушать или не нарушать закон, возбуждать или не возбуждать судебный иск и т. д.). Подобные исходные посылки приводят к таким сомнительным концепциям, как доктрина «эффективного нарушения договора» Р. Познера. Концентрируясь на «эффективности» лишь для частных эгоистов, этот подход абстрагируется от морали. Но тогда «эффективным» следует признать любое безнаказанное злоупотребление (кстати, данную концепцию критикуют некоторые цивилисты299, в том числе и А. Г. Карапетов, в целом выступающий сторонником «экономического анализа права»300). А ведь задача права, сформулированная знаменитым древнеримским юристом Цельсом как «Ius est ars boni et aequi» («право — есть искусство добра и справедливости»), — пресекать возможность подобных ситуаций. Это диктуют и чисто экономические соображения: современное высокотехнологичное производство при неисполнении обязательств отдельными звеньями невозможно. Представляется, что Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ) в аб

...