автордың кітабын онлайн тегін оқу Основы конституционного строя
В.В.Комарова, В.А. Лебедев, Н.Б. Пастухова

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр3 Тегін фрагмент

Основы конституционного строя

Сборник научных работ

Том II

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340

ББК 67.400

О-75

Авторы:

Кутафин О. Е., Козлова Е. И., Фадеев В. И., Михалева Н. А., Комарова В. В., Будаев А. М., Варлен М. В., Васильев С. А., Дорошенко Е. Н., Заикин С. С., Зенин С. С., Кабышев С. В., Кутейников Д. Л., Коврякова Е. В., Лебедев В. А., Миерхольд А. А., Митюков М. А., Нарутто С. В., Невинский В. В., Осавелюк А. М., Панов А. А., Садовникова Г. Д., Сергеев А. Л., Страшун Б. А., Шугрина Е. С.

Составители:

Комарова В. В., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего образования Российской Федерации, зав. кафедрой конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»;

Лебедев В. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации;

Пастухова Н. Б., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», почетный работник высшего образования Российской Федерации.

Автор вступительной статьи Комарова В. В.

Сборник работ издается для сохранения научного наследия Школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры; развития идей учениками, коллегами и последователями.

УДК 340

ББК 67.400

Вступительная статья

Для сохранения богатого и многообразного научного наследия школы российского конституционализма МГЮА имени О. Е. Кутафина, в целях обеспечения преемственного развития научной школы кафедрой конституционного и муниципального права подготовлен второй том серии — сборник научных работ, посвященный основам конституционного строя.

В сборник включены работы представителей научной школы государствоведов и конституционалистов Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Первая часть «Конституционное развитие России» состоит из двух разделов: теоретического наследия основоположников школы российского конституционализма, посвященного проблемам основ конституционного строя, и трудов представителей кафедры конституционного и муниципального права, посвященных развитию основ конституционного строя.

С использованием, исторического, сравнительно-правового, системного методов составители сборника показывают, как фундаментальная постановка научных проблем основоположников школы российского конституционализма находит свое развитие в трудах их учеников и коллег.

Научное наследие основоположников научной школы российского конституционализма, к которому будут постоянно обращаться современники и будущее поколение юристов, — кладезь глубоких и оригинальных мыслей, образец великолепного логического анализа, доказательной полемики, образец умения просто и доступно писать о сложном. Их объединяет новизна подходов к оценке явлений правовой и социальной действительности.

Квинтэссенции, изложенные в статьях, нашли глубокое раскрытие в монографических исследованиях, учебных пособиях и учебниках кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина.

Вторая часть «Конституция Российской Федерации: проблемы реализации и перспективы развития конституционализма» включает в себя современные работы преподавателей кафедры.

Развивая идеи основоположников научной школы, современные ученые — преподаватели кафедры конституционного и муниципального права, критические осмысливая, исследуют проблемы реализации основ конституционного строя: проблемы укрепления государственного единства и целостности России, конституционную систему власти и реализацию принципа разделения властей; правовое государство как конституционную основу; особенности российского федерализма и перераспределение полномочий между уровнями публичной власти современного государства. Исследуются взаимодействие человека и государства, актуальные вопросы самоуправления, организации работы органов публичной власти.

В третьей части размещена библиография работ основоположников научной школы, посвященных основам конституционного строя.

Мы надеемся, что издание материалов научной школы российского конституционализма университета вызовет интерес у юридической общественности, расширит представления о конституционализации государственной и общественной жизни, станет дополнительным стимулом дальнейших научных исследований в этой области.

Сборник работ издается для сохранения научного наследия школы российского конституционализма, выраженного в статьях, с целью популяризации среди молодых юристов, студентов бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры, развития идей учениками, коллегами и последователями.

В. В. Комарова
заведующая кафедрой конституционного и муниципального права
Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник высшей школы Российской Федерации

Часть 1.
Конституционное развитие России

Раздел 1.
Теоретическое наследие основоположников школы российского конституционализма, посвященное проблемам основ конституционного строя

Кутафин О. Е.

Конституция и проблемы ее реализации1

Уважаемые коллеги, мы сегодня подводим итоги действия Конституции Российской Федерации 1993 г. Пять лет — не очень большой срок, однако он достаточно велик для оценки такого важного документа, каким является Конституция РФ.

Что мне кажется необходимым в связи с этим отметить? Думаю, что прежде всего то, что, несмотря на острую борьбу вокруг подготовки и принятия действующей ныне Конституции России, очевидно одно: Конституция сыграла важную стабилизирующую роль в нашем государстве. Вместе с тем ее принятие и дальнейшее существование породили много проблем.

Важнейшая из них — это проблема ее реализации. У меня иногда складывается впечатление, что Конституция была принята только для того, чтобы создать видимость наличия в стране новой Конституции. Получается следующее: Конституция действует, но регионы приводят свое законодательство в соответствие с ней как бы под дулом пистолета. Ведь только в конфликтных ситуациях начинается исправление тех или иных положений действующих в субъектах Федерации конституций, уставов и других актов, приведение их в соответствие с Конституцией РФ. Поражает и другое. Федеральные власти, т. е. власти, которые больше других заинтересованы в реализации Конституции РФ, тоже не очень последовательно ее исполняют и даже не всегда понимают содержащиеся в ней нормы и положения. Мне постоянно приходится сталкиваться с вопросами гражданства, и я всегда с удивлением констатирую тот факт, что некоторые наши федеральные чиновники до сих пор не знают, что в нашей стране существует единое гражданство. У нас сегодня нет гражданства республик в составе РФ. У нас есть только гражданство Российской Федерации. Видимо, не зная собственной Конституции, федеральные власти иногда проводят политику, прямо противоречащую этой Конституции. Иначе как, например, понимать те договора, которые заключены федеральными властями с властями некоторых субъектов Российской Федерации, в которых вопросы гражданства толкуются не так, как они толкуются в действующей Конституции РФ, а так, как это имеет место в конституциях субъектов Федерации? Поэтому, когда мы жалуемся, что наша Конституция плохо реализуется только субъектами Федерации, у меня на этот счет возникают серьезные сомнения. Я вообще считаю, что политиканство или, грубо говоря, политическая проституция применительно к Конституции — это вещь совершенно недопустимая. Конституция РФ должна реализовываться независимо от тех политических последствий, которые могут иметь место как следствие этой реализации, потому что закон превыше всего.

В связи с проблемами реализации действующей Конституции возникает не менее важный вопрос о ее совершенствовании. Я думаю, что проф. Баглай прав, когда говорит о том, что конституции не знают проблемы пробелов. Тем не менее по своему содержанию конституция, конечно, может быть несовершенна. С моей точки зрения, наша действующая Конституция вполне совершенна, если говорить о таких ее главах, как первая и вторая. Они не нуждаются в сколько-нибудь существенной доработке, хотя кое-какие поправки и им не помешают. Так, нуждаются в дальнейшей доработке проблемы, касающиеся равенства субъектов Федерации. А вот в остальных главах многие статьи и положения требуют существенной корректировки, внесения изменений и дополнений. Взять хотя бы принцип разделения властей и его реализацию в действующей Конституции. Я думаю, что не может быть таких разделенных властей, когда одна власть стоит над другими и пытается координировать их работу. Думается, что это скорее советская система, чем реализация принципа разделения властей. Поэтому существует очевидная необходимость привести действующую Конституцию в соответствие с этим действительно демократическим принципом. Я понимаю, что создатели действующей Конституции исходили из того, что нашему парламенту абсолютно нельзя доверять, да и другие ветви власти тоже далеко не идеальны. Однако руководствоваться такого рода соображениями при написании конституции, конечно, нельзя. Разумеется, при создании любой конституции непременно учитываются соотношение сил в обществе и многие другие вещи. Собственно, для этого и существует конституция. Но в любом случае полномочия среди ветвей власти должны распределяться таким образом, чтобы в полной мере мог быть реализован принцип разделения властей.

Я думаю, что в связи с рассмотрением вопросов реализации и совершенствования действующей Конституции РФ нуждается в детальном рассмотрении и проблема суверенитета РФ и ее субъектов. Полагаю, все согласны с тем, что многие понятия о суверенитете, которые были выработаны в XIX — начале XX в., ныне трансформировались. Например, мы справедливо придаем большое значение защите прав и свобод человека, однако утверждать сегодня, что эта защита является чисто внутригосударственным делом, едва ли верно. Очень важной и сложной является проблема суверенитета субъектов Российской Федерации, не признанная Конституцией 1993 г., но старательно пропагандируемая в регионах. Интересно, что речь идет не только о суверенитете некоторых субъектов РФ, но и о необходимости его укрепления. Таким образом, налицо две тенденции, ведущие в конечном счете к развалу Российской Федерации. Думается, что все это нельзя не учитывать в нашей как теоретической, так и практической работе по реализации действующей Конституции РФ.

Конституция РФ 1993 г. сыграла исключительную роль для развития науки конституционного права. Мне кажется, что и многочисленные проблемы, возникшие в процессе ее реализации, также самым положительным образом сказались на развитии конституционного права. Мы можем смело говорить о том, что нам сегодня не нужно хвалить избирательное право нашей страны как самое демократическое, права и обязанности наших граждан — как тоже самые демократические. У нас возникает целая группа разного рода острых проблем, которые нужно реально решать. Это как раз то, чего раньше конституционному праву очень не хватало, и слава Богу, что эти проблемы есть, потому что для тех, кто занимается конституционным правом, жизнь становится гораздо интереснее. Наличие этих проблем нам всем показало, что некоторые вопросы мы раньше представляли гораздо проще, чем, например, сегодня. В свое время (в период, так сказать, романтического демократизма) нам казалось, что если мы проведем свободные выборы, смысл которых заключается в том, что будет несколько кандидатов, то у нас никаких проблем не будет и у нас будет демократия. И если мы введем свободу слова, то у нас тоже будет демократия. И если мы создадим Конституционный Суд, то у нас существенно усилятся, так сказать, демократические моменты, и т. д. На самом деле все эти процессы оказались гораздо сложнее, чем мы думали. Выборы породили такую массу проблем и такую массу безобразий, которая нам раньше и не снилась и которая сейчас нас заставляет вспоминать слова Черчилля о том, что демократия — дело скверное, просто человечество ничего лучшего не придумало. То же самое относится и к свободе слова, и ко многим другим демократическим институтам. К чему я это говорю? Я говорю это к тому, что, конечно, мы никогда не откажемся впредь от тех демократических завоеваний, которых мы достигли в последние годы. Но в то же время эти завоевания дают нам основание относиться к разным институтам демократии, к их реализации очень осторожно. Мы должны иметь в виду, что эти демократические институты — орудие слишком острое, и нужно уметь ими пользоваться, тщательно изучать и совершенствовать практику их применения.

Кутафин О. Е.

Пробелы, аналогия и дефекты в конституционном праве2

Государственные органы, применяющие нормы конституционного права, нередко сталкиваются с фактами отсутствия или неполноты нормы по тому или иному вопросу, подлежащему разрешению. Такое положение принято называть пробелом в праве. «Пробел в праве — это пробел в содержании действующего права в отношении фактов общественной жизни, находящихся в сфере правового воздействия»3.

Когда возникает вопрос о причинах пробельности права, обычно указывают на то, что ни одна правовая система не может охватить все разнообразие жизненных ситуаций. Жизненные реалии постоянно порождают новые фактические составы, которых закон не предвидел и не всегда может предвидеть. Поэтому в действующем праве подчас может отсутствовать норма, под которую подпадает соответствующий случай, т. е. возникает вопрос о пробеле в праве4.

Следует различать действительные и мнимые пробелы в конституционном праве. Мнимый пробел имеет место, когда конкретный вопрос или конкретная сфера общественных отношений находятся за пределами правового регулирования вообще или вне пределов правового регулирования нормами конституционного права, хотя, по мнению тех или иных лиц или организаций, нуждается в урегулировании. Как подчеркивал П. Е. Недбайло, «пробелы в праве нельзя отожествлять с неурегулированностью правом тех общественных отношений, которые не подлежат правовому воздействию»5.

Пробел является мнимым, если правом не затрагиваются определенные вопросы. Это говорит о том, что законодатель не считает целесообразным урегулировать соответствующее отношение конституционно-правовыми средствами.

Пробел отсутствует и в том случае, когда определенный вид общественных отношений, входящих в сферу регулирования конституционного права, недостаточно конкретно регламентирован, хотя имеются нормы более общего характера, применимые к данному виду общественных отношений. Например, согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях. Конституция не конкретизирует формы таких объединений. Это значит, что, применяя указанную норму, Россия может участвовать в любых межгосударственных объединениях, передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет, как сказано в Конституции, ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Нельзя считать пробелом и такие ситуации, когда нормативный акт предоставляет субъекту конституционного права определенные полномочия, не конкретизируя их. В подобных случаях законодатель лишь предоставляет субъекту возможность действовать в определенных рамках самостоятельно, по собственному усмотрению, находя наиболее целесообразное решение. Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В Конституции не установлена форма правового акта, посредством которого могут решаться упомянутые вопросы. Это значит, что стороны могут сами выбирать такую форму с учетом различных обстоятельств. Главное здесь в том, чтобы такие вопросы решались по соглашению сторон.

Некоторые ученые полагают, что одним из видов пробела в праве является отсутствие в правовой норме одного из трех ее элементов6. Однако такой подход, по крайней мере применительно к конституционному праву, является ошибочным, поскольку большинство конституционно-правовых норм характеризуется упомянутой особенностью. Думается, это можно отнести к подавляющему большинству других отраслей российского права. Действительный пробел права имеет место тогда, когда можно констатировать, что соответствующий вопрос входит в сферу регулирования конституционного права и должен решаться правовыми средствами, но его решение в целом или в какой-то части не предусмотрено или предусмотрено не полностью. Так, согласно ч. 1 и 4 ст. 111 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Возникает вопрос: может ли Президент РФ трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру? Конституция РФ не дает на него ответа. Не решен он и в текущем законодательстве. Правда, можно сказать, что, если бы Президент не имел такой возможности, то об этом в Конституции было бы прямо сказано. Тем не менее, думается, что нерешенность данного вопроса — действительный пробел Конституции, который должен быть устранен.

Пробелы права возможны как в процессе нормативного регулирования, так и в последующем в связи с возникновением новых отношений, которые не предусмотрены частично или полностью законодателем. Они обнаруживаются при регулировании конкретных общественных отношений и характерны для норм, которые непосредственно применяются органами государства, издающими акты применения права. К нормам, устанавливающим общие принципы и руководящие основы правового регулирования, т. е. не являющимся непосредственными основами для решения конкретных дел, проблема пробелов права прямого отношения не имеет7. Следовательно, для конституционного права, в котором такого рода нормы встречаются гораздо чаще, чем в других отраслях права, пробелы характерны в меньшей степени.

Пробелы в праве — явление естественное и неизбежное. Особенно часто с ними приходится сталкиваться в периоды коренных изменений общественного строя страны, в процессе принятия новых конституций и т. п.8 Тогда государственным органам зачастую приходится обходиться без соответствующих норм права, конкретно регулирующих тот или иной вопрос.

Однако пробелы в праве могут встречаться и в условиях стабильной обстановки в государстве. Любой нормативный акт является продуктом человеческой деятельности, и поэтому он не застрахован от упущений и недочетов.

Как бы тщательно ни разрабатывался тот или иной нормативный акт, не всегда можно предусмотреть в нем все многообразие повседневных жизненных ситуаций, все детали будущего регулирования. Кроме того, пробелы в праве могут возникать и в процессе действия нормативного акта вследствие изменения обстановки, возникновения новых жизненных ситуаций.

Иногда нормативный акт предусматривает необходимость правового регулирования определенных отношений, однако специальный закон, их регулирующий, отсутствует. Так, согласно ч. 3 ст. 87 Конституции РФ, выраженная в ней норма предполагает определение федеральным конституционным законом режима военного положения. Такой закон был принят только в 2002 году9.

Наиболее очевидны такие пробелы в процессуальных формах, используемых в конституционном праве, когда существующая норма материального права требует особой формы ее реализации. Известно, например, какие сложности могут возникнуть на практике из-за отсутствия соответствующих процессуальных норм в связи с реализацией ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, посвященной прекращению исполнения полномочий Президента РФ досрочно, или ст. 93, посвященной отрешению Президента РФ от должности. Разумеется, пробелы в праве — явление ненормальное, свидетельствующее об упущениях в нормативном регулировании. Поэтому необходимо делать все возможное для их скорейшего устранения путем пересмотра отдельных положений нормативных актов, внесения в них дополнений и изменений. Такая работа в сфере конституционно-правового регулирования проводится постоянно. Свидетельство тому — Федеральный закон от 5 сентября 1997 г. № 124−ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10. В этом законе ничего не говорилось об иностранных гражданах, лицах без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, что, несомненно, являлось его пробелом. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 55−ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”»11 этот пробел устранил. В новой редакции (п. 8 ст. 3) указывается, что иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Кроме того, в п. 8 ст. 3 говорится, что в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Другой пример. В ходе избирательной кампании или подготовки и проведения референдума в избирательные комиссии, комиссии референдума поступают обращения о нарушении федеральных законов и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, касающиеся подготовки и проведения выборов, референдума. Однако в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (1997 г.) эти вопросы не рассматривались. В его новой редакции12 этот пробел был устранен. Теперь в п. 4 ст. 20 говорится о том, что избирательные комиссии, комиссии референдума обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании или подготовки и проведения референдума обращения о нарушении Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований в части, регулирующей подготовку и проведение выборов, референдума, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, − немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок. Избирательные комиссии, комиссии референдума вправе обращаться с представлением о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований в части, регулирующей подготовку и проведение выборов, референдума, в правоохранительные органы, которые обязаны в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, − немедленно принять меры по пресечению этих нарушений. В случае, если факты, содержащиеся в обращении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Наличие пробелов в праве тесно связано с проблемой аналогии. Аналогия применяется в тех случаях, когда государственный орган обязан решить конкретный вопрос, а порядок его решения не урегулирован правом, в результате чего и образуется пробел в праве. В такой ситуации государственный орган, лишенный возможности отказаться от решения упомянутого вопроса, должен найти норму, которая регулирует наиболее близкое, родственное, т. е. аналогичное отношение, и решить вопрос в соответствии с ее предписаниями. Решение вопроса на основании наиболее близкой по содержанию нормы или, иначе говоря, применение нормы права к случаям, которые ею не предусмотрены, однако аналогичны регулируемым этой нормой случаям, принято называть аналогией закона.

Если при наличии пробела такого рода родственной нормы не обнаружено, то к рассматриваемому вопросу могут быть применены общие начала и принципы правового регулирования, свойственные соответствующей отрасли права. Такого рода аналогию принято называть аналогией права.

Аналогия закона является простейшим видом аналогии. Аналогия права — более сложное явление, представляющее высший уровень применения аналогии. Аналогия права как бы аккумулирует общие начала и принципы соответствующего института или конституционного права в целом и их преломление в конкретном решении вопроса на основе этих начал и принципов.

Использование аналогии закона, создающей наименее благоприятные условия для субъективного усмотрения должностных лиц, предпочтительно с точки зрения обеспечения законности во всех областях жизни страны. Поэтому аналогия права применяется лишь тогда, когда невозможно найти близкую, родственную, аналогичную норму.

Как известно, в нашей стране в ряде областей правового регулирования применение аналогии не практикуется. Например, особенность уголовного права состоит, в частности, в том, что уголовный закон должен исчерпывающе определить круг деяний, которые считаются преступными. За рамки этого круга выходить нельзя, не нарушая действующего закона. Поэтому в уголовном праве в принципе не может быть пробелов, а следовательно, не может быть применена и аналогия, поскольку это означало бы объявление преступлением такого деяния, которое уголовным законом не предусмотрено. Именно поэтому в российском уголовном праве применение аналогии отменено.

Можно согласиться с мнением о том, что недопущение аналогии следует распространить на всю правоохранительную деятельность государства, включающую охрану норм права от нарушений, контроль за правомерностью поведения субъектов права и наложение юридических санкций за правонарушения13. В этой сфере правового регулирования, характеризующейся запрещением определенного поведения и установлением санкций за те проступки, которые опасны или вредны для общества, запрещенное деяние должно быть совершенно определенно отражено в нормативном акте. Здесь не может быть никаких пробелов, которые можно было бы восполнить аналогией. И уж если такая необходимость возникает, возможность применения аналогии непременно должна быть предусмотрена в законодательстве.

Иное отношение к аналогии возможно при применении права в случаях организации его положительных велений. При этом решаются вопросы, не связанные с правонарушениями и юридической ответственностью, которые должны быть разрешены независимо от того, в какой мере соответствующий вопрос урегулирован правовыми нормами. В такой ситуации возможность в случае отсутствия закона, регулирующего спорное отношение, исходить из общих начал и смысла законодательства является вполне оправданной и не противоречит законности. Таким образом, применение аналогии не только оправдано, но и необходимо в ряде отраслей права, включая и конституционное. Здесь правоприменительный орган не может решать конкретные вопросы, даже если обнаружен пробел в соответствующей сфере правового регулирования, поскольку иной подход к решению этих вопросов оставляет без правового опосредования многие важные моменты общественной жизни.

Можно согласится с В. В. Лазаревым в том, что аналогия «разрешена повсюду, где нет специального запрещения и где сам нормодатель не связывает наступление юридических последствий только с конкретным законом»14.

Что касается конституционного права, то здесь применение аналогии имеет все основания, поскольку согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что на разрешение соответствующих споров распространяется положение ч. 3 ст. 11 ГПК РФ: «В случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права)». Однако использование приемов, допустимых в ходе применения права, не может быть «прерогативой одних лишь судов. Такое использование желательно и во внесудебных решениях, если это способствует выполнению правом своих задач»15.

В конституционном праве возможно применение как аналогии закона, так и аналогии права. При этом попытки установить какие-либо пределы применения аналогии, скажем, применительно к отдельным институтам конституционного права, оказались бы искусственными и противоречили бы сути аналогии16. Более того, в конституционном праве, учитывая традиционно слабую детализированность его положений, а также сравнительно небольшой опыт применения новейших законов, следует ожидать достаточно интенсивного применения аналогии.

Например, применение аналогии закона предусмотрено ст. 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В ней говорится, что в случае, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Федерации о выборах отсутствует либо не может быть применен вследствие установленного судом его несоответствия Конституции РФ, Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституции, уставу, закону субъекта Федерации, соответствие которым является обязательным для проведения соответствующих выборов, выборы органа государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иных федеральных законов, обеспечивающих конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления.

Применяется в конституционном праве и аналогия права. Например, Конституционный Суд РФ в определении от 28 декабря 1995 г. № 122-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Совета Федерации о соответствии Конституции РФ постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ 9 декабря 1995 г. «О порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва» обосновал свой вывод о том, что полномочия Совета Федерации первого созыва сохраняются до начала работы Совета Федерации нового созыва, в частности, тем, что это общепризнанный принцип конституционного и парламентского права17.

Следует подчеркнуть, что аналогия в конституционном праве может быть использована не всегда. Она применяется только тогда, когда можно установить имеющийся пробел. Следовательно, нельзя применить аналогию в тех случаях, когда с очевидностью можно установить норму, относящуюся к решаемому вопросу. Нельзя применять аналогию и тогда, когда в нормах содержатся выражения «и другие», «в аналогичных случаях» и т. д.18 Думается, что в подобных случаях имеет место точное применение норм такого рода и ни о каком распространении на аналогичные случаи не может быть и речи.

Недопустимо применение по аналогии тех правовых норм, которые устанавливают исключения, изъятия из общего порядка правового регулировании, и тех, в которых имеется специальное указание о том, что они применяются лишь в случаях, указанных в законе. Например, согласно ч. 2 ст. 47 Конституции РФ, обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом. Это означает запрещение законодателем применения этой нормы по аналогии.

Нет нужды в использовании аналогии и в тех случаях, когда в процессе решения вопроса может быть устранен пробел в праве. Например, отстранив своим указом от 2 апреля 1999 г. Генерального прокурора РФ от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент РФ тем самым устранил пробел в законодательстве, касающийся порядка отстранения от должности Генерального прокурора в случае возбуждения в отношении него уголовного дела. Правда, Президент в этом случае не пошел по пути издания нормативного указа, устанавливающего порядок временного отстранения Генерального прокурора от должности, а издал индивидуальный акт. Однако этого было недостаточно для того, чтобы исключить необходимость использования в данном случае аналогии закона. Логически аналогия закона требует определенного, развернутого набора элементов, чтобы быть достаточно обоснованной. Поэтому так называемые «общие начала», т. е. нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи и т.п., которыми изобилует конституционное право, не отвечают этим условиям, не обладают той детальностью, которая позволяла бы сопоставлять частную ситуацию с составом той или иной нормы, и поэтому для использования аналогии закона не пригодны. Однако эти «общие начала» используются для разрешения конкретных дел при применении аналогии права.

Следует подчеркнуть, что использование аналогии закона возможно лишь тогда, когда признаки рассматриваемого случая и признаки, предусмотренные нормой права, используемой для применения аналогии, характеризуются существенным сходством. При этом упомянутое сходство должно распространяться на такие признаки, которые имеют принципиальное значение, а различия не должны касаться сущности явлений19.

Говоря об аналогии, нельзя не упомянуть о том, что в законодательстве должна быть предусмотрена возможность и необходимость применения как аналогии закона, так и аналогии права, поскольку в противном случае у исполнителя может сложиться впечатление, что в случае обнаружения пробела в праве нужно не решать возникший вопрос по аналогии, а отказаться от его решения, ссылаясь на неурегулированность решения подобного вопроса правовыми средствами.

В конституционном праве аналогия закона и аналогия права иногда используются одновременно, когда обращение к «общим началам» сочетается с аналогией закона, усиливая последнюю с точки зрения обоснованности спорного вопроса. Например, в упоминавшемся выше определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. указано: «Статья 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорит о Федеральном Собрании как о постоянно действующем органе, из чего следует, что полномочия палат Федерального Собрания и их депутатов сохраняются до начала работы Совета Федерации и Государственной Думы нового созыва. Это общепризнанный принцип конституционности и парламентского права. Применительно к Государственной Думе он прямо сформулирован в статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации. В отношении депутатов обеих палат Федерального Собрания данный принцип отражен в статье 3 Федерального закона от 8 мая 1994 г. “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы”, определяющей, что срок полномочий депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращается с момента начала работы соответствующей палаты нового созыва. Сохранение полномочий Совета Федерации первого созыва до начала работы Совета Федерации нового созыва означает также, что все принятые в этот период в соответствии с Конституцией Российской Федерации решения Совета Федерации по вопросам его ведения являются правомочными. Наличие названных конституционных и законодательных положений не требовало принятия постановления Совета Федерации о порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва»20.

Применение аналогии всегда связано с решением конкретного вопроса. Оно носит индивидуальный характер и не имеет обязательной силы для решения других идентичных вопросов. Конкретное решение, конечно, может служить примером для их решения, однако оно не может претендовать на официальную общеобязательность. Придание такой общеобязательности — дело конкретных нормотворческих органов.

Таким образом, применение аналогии — это не восполнение пробела права, поскольку восполнение является прерогативой не органа, осуществляющего применение права, а законодателя. Конечно, применение аналогии определенным образом расширяет рамки действия законодательства. Но при этом оно опирается на действующее законодательство, не изменяя его содержания и объема.

Наряду с пробелами некоторыми исследователями конституционного права рассматривается вопрос о так называемых дефектах, т. е. иначе говоря об изъянах, недостатках в этом праве.

Например, вопрос о дефектах в конституционном праве был поднят в докладе С. А. Авакьяна на научной конференции, состоявшейся на юридическом факультете МГУ в марте 2007 года.

В числе этих дефектов им были названы прежде всего дефекты конституционно-правовых идей. В качестве примеров такого рода идей приводились: идея местного самоуправления; идея конституционного правосудия, развивающегося в определенных условиях; идея уполномоченного по правам человека в условиях современной России; идея перехода от однопартийной системы к многопартийной в условиях, когда гарантируется создание всевозможных партий и т. д.

К другой группе дефектов С. А. Авакьян отнес дефекты, связанные с моделью и содержанием акта (дефекты разработки). В их число включены дефекты сознательного отказа от конституционно-правового регулирования какой-то материи, извращение такой идеи или ее воплощения в форме и нормах, губящих саму идею; дефекты абстрактного формирования идеи или нормы, когда законодатель или не знает, чего он хочет, или надеется на то, что какое-то решение созреет на практике; дефекты выбора формы акта для регулирования общественных отношений; расширения регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию.

Наконец, в особую группу С. А. Авакьян объединяет дефекты правоприменения, которые в одних случаях выглядят как правонарушения и поэтому устраняются посредством восстановления нарушений нормы, а в других — не сводятся к формальному нарушению конституционноправовой нормы, а лишь к злоупотреблению правом.

Рассуждения С. А. Авакьяна, конечно, заслуживают внимания, хотя выглядят они более чем спорно.

Особенно спорными представляются его рассуждения о дефектах конституционно-правовых идей. Во-первых, не понятно, кто определяет дефектность этих идей, а во-вторых, если согласиться с С. А. Авакьяном, тов науке конституционного права останутся лишь одни дефективные идеи, поскольку все они в той или иной мере спорны.

Что же касается других дефектов, то они, скорее всего, сводятся к тем или иным недостаткам конституционно-правовых норм, о чем, видимо, и следует вести речь.

Между тем, среди этих норм действительно есть немало таких, которым свойственны те или иные, причем достаточно очевидные дефекты, о которых можно и нужно говорить в целях дальнейшего совершенствования конституционно-правового законодательства.

Например, дефектной представляется ст. 18 Конституции РФ, в которой сказано, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Трудно сказать, что имели в виду авторы этой статьи, однако не вызывает сомнения тот факт, что непосредственно действующими являются не права и свободы человека и гражданина, а нормы права, их закрепляющие.

Думается, что дефектной является и глава 7 Конституции РФ, посвященная судебной власти, которая, как известно, осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура РФ не является составной частью судебной власти и, следовательно, ст. 129, посвященная прокуратуре, ошибочно включена в эту главу, что не может не дезориентировать как науку, так и практику.

Представляется дефектным также изложение в Конституции РФ принципа разделения властей. Как справедливо отмечал В. С. Нерсесянц, существующая в Российской Федерации «система разделения и взаимодействия властей носит в целом ассиметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью… Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и концентрируется в виде некоей отдельной (исходящей, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой. Так, в Конституции (ч. 1 ст. 11) содержится положение о том, что “государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации”. Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент “обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти” (ч. 2 ст. 80), а “исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации” (ч. 1 ст. 110)… Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур… Неопределенность в самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием)…»21.

Грешат различными дефектами и многие законы. Например, в нашем законодательстве с упорством, достойным лучшего применения, слово «соотечественник» используется для обозначения то русскоязычных граждан других стран, то выходцев из России или Советского Союза.

Свидетельство тому — принятый 5 марта 1999 г. Государственной Думой Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»22. Игнорируя тот очевидный факт, что соотечественниками во всем мире принято считать лишь лиц одной гражданской принадлежности, Государственная Дума, исходя из того, что Российская Федерация — правопреемник и правопродолжатель российского государства, Российской республики, РСФСР и СССР, а институт Российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (континуитета) российской государственности, признала соотечественниками лиц, родившихся в одном государстве, проживающих либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (п. 1 ст. 1).

Конечно, наш законодатель, допуская дефекты, не всегда страдает невежеством. Чаще всего он намеренно идет на всевозможные искажения сути понятий или институтов с определенной политической целью или даже для обеспечения определенных персональных интересов. Однако от этого свою дефектность такие правовые акты не утрачивают.

Кутафин О. Е.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права23

Российская Федерация, ее субъекты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования являются не только субъектами конституционного права Российской Федерации, но и субъектами гражданского права, выступая в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124 ГК РФ)24.

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях является необходимостью для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач — региональных и местных, связанных имущественными отношениями25.

Однако, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, нельзя не учитывать особенности их статуса, связанные с обладанием ими публичной властью, позволяющей им часто самим определять правопорядок в целом, включая и случаи, а также пределы собственного участия в гражданских правоотношениях.

Традиционно юридическая мысль в данной области исходила из необходимости уравнять положение публично-правовых образований с другими субъектами гражданского права. В связи с этим публично-правовые образования было принято рассматривать как одну из разновидностей юридического лица, субъекта гражданского права. Органы публично-правовых образований, как и органы юридических лиц, действовали исключительно от их имени и не приобретали самостоятельной гражданской правосубъектности.

С появлением социалистического государства, в руках которого были сосредоточены практически все средства производства при одновременном сохранении гражданского оборота, традиционное решение этого вопроса столкнулось с рядом трудностей.

«В частности, — подчеркивает О. Усков, — с позиций отсутствия самостоятельной юридической личности органов государства невозможно было объяснить наличие гражданско-правовых отношений между ними и единственным выводом было то, что государство само с собой вступает в указанные отношения, поскольку его органы действуют исключительно от его имени»26.

Как писал А. В. Венедиктов, «если единственным субъектом права государственной собственности является социалистическое государство, а отдельные органы лишь управляют предоставленным им государством имуществом, то как совместить отрицание права собственности за государственными органами на это имущество с понятием договора купли-продажи как договора, направленного на передачу права собственности одним собственником другому?

Что представляет собой в таком случае купля-продажа внутри государственного сектора?»27.

«Единственное объяснение таких отношений может быть найдено в признании за государственными органами, — пишет О. Усков, — какого-то особого права, отличного от права собственности самого государства, и, следовательно, наделение их самостоятельной юридической личностью, что и было сделано... в.... конструкции оперативного управления госорганов. При этом государство не признавалось субъектом гражданского права, а оперативное управление было объявлено единственно возможным способом осуществления права государственной собственности во внутреннем обороте. Если же государство “в целом” и участвует в имущественных отношениях, то это скорее исключение из общего правила и в большинстве случаев они регулируются нормами финансового, налогового, административного, но не гражданского права»28.

Действующий Гражданский кодекс устанавливает, что публично-правовые образования наряду с гражданами и юридическими лицами являются субъектами гражданского права (ст. 2) и их правосубъектность аналогична правосубъектности юридических лиц (ст. 2), а их органы осуществляют их права (ст. 125).

Поскольку публично-правовые образования не являются юридическими лицами, можно говорить о целевой гражданской правосубъектности этих образований. Поэтому их участие в гражданских правоотношениях приобретает специфический характер. Речь идет о законодательно устанавливаемых ограничениях на совершение некоторых видов сделок или, наоборот, о возможности осуществления сделок с имуществом, изъятым из гражданского оборота, ограничении и особых формах участия в торговом обороте, а также о том, что государство вправе устанавливать правила гражданского оборота.

Вместе с тем необходимым условием вступления публично-правовых образований в гражданский оборот является «отказ» их от некоторых только им присущих возможностей, входящих в противоречия с общими принципами гражданского права, и прежде всего от принципа равенства всех участников гражданских правоотношений29. И все же, несмотря на равенство всех участников гражданских правоотношений, возможностей у публично-правовых образований по участию в гражданском обороте намного больше, чем у такого субъекта гражданского права, как юридическое лицо.

В то же время, признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, необходимо обеспечить такое их участие в гражданско-правовых отношениях, которое в полной мере позволило бы соблюсти интересы всех участников имущественного оборота как юридически равных субъектов, находящихся не в публично-правовых, а в частноправовых отношениях друг с другом.

Надо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную30, другие — как общую31, третьи — специальную32, четвертые — как целевую33.

Следует согласиться с позицией Конституционного Суда РФ, считающего, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы34.

Эти обстоятельства и определяют специфику участия публично-правовых образований в гражданском обороте.

В юридической литературе общепризнано, что одним из субъектов гражданско-правовых отношений является государство — важнейший субъект конституционно-правовых отношений. Однако этот факт можно толковать по-разному.

Конечно, не вызывает сомнения, что Российская Федерация и находящиеся в ее составе республики являются субъектами конституционно-правовых отношений. Однако если следовать смыслу Конституции РФ, то под словом «государство» следует понимать не любое государство, а совершенно конкретное — Российскую Федерацию.

Правосубъектность Российской Федерации определяется Конституцией. Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией находятся в ведении органов власти ее субъектов.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности Федерации, а также единой денежной и кредитной системой.

Конституция закрепляет предметы ведения, принадлежащие исключительно Российской Федерации (ст. 71). Ряд других имеющихся у нее в соответствии с Конституцией (ст. 72) полномочий Российская Федерация осуществляет совместно с ее субъектами.

Субъекты Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа обладают рядом общих черт правосубъектности, позволяющих объединить их в одну группу:

а) все они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

б) их правовой статус определяется их конституциями или уставами;

в) все они имеют свои органы государственной власти, через которые реализуются их права.

Поскольку все субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, они имеют одинаковые предметы совместного ведения с Федерацией.

Таким образом, правосубъектность субъектов Федерации имеет некоторые общие черты. Однако специальная правосубъектность их различна. Она определяется особенностями статуса субъектов Российской Федерации, установленными Конституцией Российской Федерации.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.)35 определены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований: поселения, муниципального района, городского округа.

Муниципальное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральным законом, — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования — составные части местного самоуправления, которое признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации36

Надо сказать, что в различных правовых системах гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований оформляется по-разному. «Часто встречается, — отмечает Е. А. Суханов, — признание государства в целом и (или) ряда его органов (учреждений), а также административно-территориальных образований и их органов юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно-административного, властно-распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частного права»37.

В советский период государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривалось как фиск (казна) — особый субъект права. «Советское государство действует как субъект права, — писал С. Н. Братусь, — в тех случаях, когда стороной в гражданском правоотношении является именно государство как таковое, а не тот или иной отдельный государственный орган»38.

Надо сказать, что в советский период понятие «казна» применялось только к государству. Его органы в этом случае считались представителями казны. Не применялось понятие «казна» и к административно-территориальным и иным такого рода образованиям, которые обычно рассматривались как юридические лица публичного права.

Автономные республики, автономные области и национальные (автономные) округа, края, области, районы, города и т. д. выступали в качестве субъектов гражданского права. «Гражданская правосубъектность перечисленных государственных образований и административно-территориальных единиц, — писал М. И. Брагинский, — возможна благодаря тому, что их юридический статус характеризуется необходимой степенью личной и имущественной обособленности. Граждане, проживающие на территории соответствующих государственных образований и административно-территориальных единиц, составляют их личный субстрат, а денежные средства определенного звена бюджетной системы (республиканский бюджет автономной республики, областной бюджет автономной области и т.п.) — важнейшую часть закрепленного за ним имущества»39.

Советские конституции и принятые в соответствии с ними нормативные акты, определявшие правовое положение государственных образований и органов власти административно-территориальных единиц, прямо не закрепляли гражданской правосубъектности автономных республик, автономных областей, автономных (национальных) округов, краев, областей, городов, районов и др. Ничего не говорилось о них как субъектах права ни в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, ни в Гражданском кодексе РСФСР. Так, ст. 13 Основ и ст. 24 ГК РСФСР выделяли в качестве особых субъектов гражданского права наряду с юридическими лицами только Союз ССР и союзные республики как суверенные государства.

Тем не менее в целом по вопросу о гражданской правосубъектности отдельных звеньев государства в советской литературе господствовала точка зрения, согласно которой либо вообще не упоминалось о выступлениях в гражданском обороте государственных образований — автономных республик, автономных областей и автономных (национальных) округов, а также административно-территориальных единиц, либо, не отвергая в принципе такую возможность, считалось, что такого рода выступления практически сливаются с выступлением их представительных или соответствующих исполнительных органов.

Действующее законодательство Российской Федерации считает государство, государственные и муниципальные образования самостоятельными, причем особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с физическими и юридическими лицами. Согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ, к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей этих субъектов. Иначе говоря, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, они выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданскими и юридическими лицами, хотя сами юридическими лицами не являются. Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в информационном письме от 30 июня 1993 г. № С-13/ОП-210, «наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица»40.

Тот факт, что публично-правовые образования по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых, предусмотренных законом, особенностей, отличающих их от юридических лиц. Так, публично-правовые образования, в отличие от юридических лиц, не вправе отказываться от права собственности (ст. 236 ГК РФ).

Думается, что особый статус публично-правовых образований с точки зрения его практического использования вполне оправдан. Любое другое решение этого вопроса возможно путем либо отказа от гражданской правосубъектности публично-правовых образований, что практически невозможно, либо применения к ним общих правил, связанных с юридическими лицами, например, правил о порядке создания и прекращения юридических лиц, что также невозможно.

В нынешних условиях все гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований при отсутствии специальных изъятий заключаются в соответствии с нормами о сделках с участием юридических лиц, чем и обеспечивается особая гражданская правосубъектность публично-правовых образований, не являющихся юридическими лицами.

Являясь субъектами гражданского права, публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Согласно ст. 125 ГК РФ, государственные публично-правовые образования в лице своих органов государственной власти могут от имени Российской Федерации и ее субъектов своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде, а муниципальные публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде.

При характеристике правоспособности и дееспособности публично-правовых образований следует подчеркнуть, что они отличаются от юридических лиц прежде всего тем, что не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер. Поэтому, как правильно указывается в правовой литературе, правоспособность публично-правовых образований, какой бы широкой она ни была по своему содержанию, всегда носит не обычный, общий для всех юридических лиц, а специальный характер41. Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам.

Как уже отмечалось, публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Однако с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публично-правовое образование, от имени которого эти органы действуют.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, в качестве юридических лиц, особенности правового положения которых определяются законом и иными правовыми актами.

Согласно ГК РФ (п. 3 ст. 125), в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Федерации и муниципальных образований, по специальному поручению соответствующего публично-правового образования и от его имени могут выступать различные государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Однако в этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых государственные органы, органы местного самоуправления выполняют функции не органов публичной власти, а только представителей.

Надо сказать, что компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в любой области, включая и их участие в гражданских правоотношениях, устанавливается актами соответствующей отрасли публичного, а не гражданского (частного) права.

Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а только как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями. Это имущество состоит прежде всего из средств соответствующего бюджета (государственного или местного) и является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

В правовой литературе высказаны сомнения относительно способности собственно государства как публично-властной организации, наделенной функцией принуждения, участвовать в гражданских правоотношениях.

«В юридической науке, — пишет Д. В. Пятков, — общепризнано, что государство — субъект различных отраслей права. Теоретические обоснования получило участие государства в гражданских правоотношениях. При этом не подвергается сомнению, что неотъемлемыми признаками государства являются публичная власть, способность к легализованному насилию и подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать тот факт — вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения»42. Д. В. Пятков полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Однако, сохраняя публичную власть, государство не может ее использовать, в связи с чем он ставит вопрос: для чего государству публичная власть в гражданском правоотношении, если оно этой властью не должно пользоваться? Кроме того, само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений, поскольку другие субъекты гражданского права не обладают столь ярким символом юридического неравенства, как публичная власть.

«Вряд ли можно оправдать, — пишет Д. В. Пятков, — сохранение указанного противоречия. Оно должно быть устранено, как и всякое другое, вызванное несовершенством теории и законодательства. В данном случае устранить противоречие можно одним из трех способов:

— модифицировать теорию государства, отказавшись от публичной власти как неотъемлемого признака государства;

— должным образом отразить в учении о гражданском правоотношении тот факт, что равенство участников гражданского оборота лишь презумпция, опровергаемая одним только вступлением государства в гражданские правоотношения;

— найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес в гражданских правоотношениях. Выбор этого способа требует в некоторой степени изменить представления о субъектах права, но он не колеблет устои ни государственного, ни гражданского права, в полной мере может сочетаться и с конституционным принципом равного признания и равной защиты всех форм собственности, и с основными началами гражданского законодательства. Поэтому такой способ является наиболее предпочтительным»43.

Д. В. Пятков предлагает различать публично-властную организацию — собственно государство, наделенное функцией принуждения и не решающее хозяйственных вопросов, и хозяйственную публичную организацию — то, что мы сегодня привыкли называть «государство как собственник». Он категорически отказывается признавать собственно государственную составляющую за данной функцией, поскольку в рамках указанной деятельности заведомо исключаются априорное возвышение одного лица над другим, презумпция отношений «власти — подчинения». При этом принципиальным элементом предлагаемого подхода является то, что хозяйственные публичные организации, в отличие от государства, не обладают публичной властью и суверенитетом.

Д. В. Пятков предлагает распространить этот свой подход не только на государства, т. е. Российскую Федерацию и республики в ее составе, но и на другие субъекты Федерации, поскольку у них, как и у государств, имеется публичная власть, а также на муниципальные образования, в деятельности которых признается публично-властное начало.

Таким образом, Российская Федерация и другие публично-правовые образования как публично-властные организации будут участвовать только во властеотношениях, а одноименные хозяйственно-публичные организации — только в гражданских правоотношениях. «Конституционный принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности, основные начала гражданского законодательства позволяют усомниться в том, что совпадение наименований публично-властных организаций и некоторых субъектов гражданского права означает тождество этих лиц... Случается, несколько человек обладают не только одинаковой фамилией, но и одинаковым именем и отчеством. Ничто при этом не препятствует утверждать, что перед нами различные, хотя и однотипные, субъекты права»44.

Таким образом, по мнению Д. В. Пяткова, Российская Федерация, участвующая во властеотношениях, и Российская Федерация, участвующая в гражданских правоотношениях, — это различные, хотя и одноименные, субъекты права. А это значит, что с правовой точки зрения, поддерживаемой Д. В. Пятковым, в нашей стране существует как минимум две Российские Федерации, два Алтайских края, две Свердловские области и т. д.

С этим трудно согласиться даже в интересах создания новой, самой прогрессивной теории участия государства в гражданских правоотношениях. Создается впечатление, что представление о государстве как о «двуликом» субъекте выглядит куда более реалистичным, чем представление об одном и том же государстве как о двух различных субъектах права. Это тем более очевидно, что, вступая в различные правоотношения, государство «оставляет» публичную власть за пределами не только гражданских, но и многих других правоотношений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 5 ст. 66), статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. В этом случае речь не идет о каких-либо властеотношениях.

В Конституции РФ (ч. 3 ст. 66) говорится, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Такого рода отношения также не носят характер властеотношений, поскольку никакой властью над Российской Федерацией ни автономная область, ни автономный округ не обладают.

Впрочем, Д. В. Пятков и сам признает: «Воздействие со стороны государства на общественные отношения не сводится только к принуждению. В отношениях с государством возможен даже договор»45. Тем не менее он рассматривает принуждение в качестве важнейшего признака самого государства как участника общественных отношений, исключающего его участие на равных основаниях с другими субъектами гражданских правоотношений. «Какой бы способ действий ни был избран государством, — полагает он, — какую бы функцию ни выполняло государство в каждом данном случае, оно всегда остается публично-властным субъектом, уполномоченным на легализованное насилие»46.

Говоря о характере гражданской правоспособности государства, следует согласиться с С. Н. Братусем, который справедливо считал, что, вступая в гражданские правоотношения, государство добровольно ограничивает свой иммунитет. Поэтому для существования так называемой властной гражданской правоспособности нет никаких оснований47.

Думается, что выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа правоотношений, в которые вступает государство. Это в равной степени характеризует участие всех публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Козлова Е. И.

Тенденции развития основных институтов советского государственного права48

В реализации выработанного Коммунистической партией Советского Союза курса на ускорение социально-экономического развития страны важная роль принадлежит советскому праву.

Как отмечается в утвержденной XXVII съездом партии новой редакции Программы КПСС, «предметом постоянной заботы партии были и остаются укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, неуклонное соблюдение социалистической законности и правопорядка…»49.

Повышение роли права органически связано с процессами, происходящими в его внутреннем развитии. Их анализ представляет собой важную теоретическую проблему, решение которой имеет не только познавательное значение, но и актуально для дальнейшего совершенствования советского законодательства, поиска путей повышения эффективности действия правовых предписаний.

В данной статье ставится задача проанализировать некоторые аспекты развития права на примере основных институтов ведущей отрасли нашей правовой системы — советского государственного права.

В качестве таких институтов рассматриваются совокупности норм, выделяемых обычно как элементы отрасли советского государственного права. К. ним относятся нормы, закрепляющие основы общественного строя и политики; основы правового положения граждан СССР; национально-государственное и административно-территориальное устройства Советского государства; систему, основные принципы организации и деятельности органов государства.

Каждому из основных институтов советского государственного права присуши свои особенности развития, отражающие специфику регулирования тех общественных отношений, которые составляют их предмет. Вместе с тем их развитию свойственны, и общие черты, в которых наиболее ярко проявляется возрастающая роль государственно-правового регулирования в условиях совершенствования социалистического общества. Естественно, что в свою очередь в общих тенденциях развития основных государственно правовых институтов отражаются, с учетом специфики, особенности развития всего права в целом.

1. Одной из общих тенденций, свойственных развитию основных институтов советского государственного права, является неуклонное и последовательное расширение круга регулируемых ими общественных отношений и, как следствие, обогащение их содержания, возрастание их объема.

Институты стали более разветвленными, охватывают значительно большее количество норм, чем на предшествующих этапах развития государственного права.

Этот процесс, выступающий как результат действия субъективного фактора — воли законодателя, имеет объективные основания. Расширение правовой регламентации общественных отношений обусловлено, с одной стороны, необходимостью более высокого уровня их упорядоченности, а с другой — подготовленностью к этому самих общественных отношений, ставших более зрелыми.

Характеризуя достижения советского общества, которые вывели нашу страну на новые исторические рубежи развитого социализма, Программа клее подчеркивает необходимость совершенствования общественных отношений50.

Зрелый характер общественных отношений выступает как предпосылка более высокой степени их возможной упорядоченности, реализуемой, прежде всего, через расширение их прав оного регулирования.

Общественные отношения находятся в постоянном развитии, отражают усложняющиеся процессы интеграции и дифференциации всех сторон социальной жизни, и право не может не поспевать за потребностями этих социальных реалий.

Одним из факторов зрелости общественных отношений является повышение уровня правосознания, правовой культуры их участников. Это условие также является важной предпосылкой возможности углубления и расширения правового регулирования.

Следует отметить, что процесс расширения предмета правовой регламентации коснулся всех институтов советского государственного права, хотя и выразился по-разному в каждом из них. Для институтов государственного права, составляющих элементы его системы, свойственны различная степень их разветвленности, неодинаковый объем охватываемых ими норм. Эти различия объективно обусловлены характером той сферы общественных отношений, которые они регулируют.

Институты, предметом которых являются отношения, требующие по преимуществу конституционного уровня регулирования, не могут быть в силу объективных причин, чрезмерно разветвленными. К таким, в частности, относятся: «Основы общественного строя и политики», «Основы правового положения граждан СССР». Они не требуют большого объема государственно-правового законодательства, устанавливающего правовые нормы, входящие в рамки данных институтов, в силу специфики своего предмета. Эти институты устанавливают и закрепляют основополагающие начала, устои, принципы общественного строя, основы статуса граждан.

Реализация этих принципов — задача всей правовой системы, в частности, всех других институтов советского государственного права. Не представляя собой поэтому разветвленных правовых образований внутри отрасли, они тем не менее составляют ее важнейшие звенья.

Расширение правовой насыщенности таких институтов шло по линии увеличения числа конституционно выраженных правовых норм, усиления емкости их содержания. Это весьма рельефно проявилось в действующей Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик. Так, вместо 12 статей, посвященных закреплению общественного устройства в Конституции СССР 1936 года, в ныне действующей Конституции СССР имеется 32 статьи, причем значительно более емких по своему содержанию. В Конституции СССР 1936 года закреплению основных прав и обязанностей граждан было отведено 16 статей, в действующей Конституции — 31, не считая статей, посвященных гражданству и общим принципам правового статуса граждан.

Таким образом, эти институты, равно как и совокупность норм, закрепляющих национально-государственное устройство Советского государства, значительно возросли в своем объеме, но, как состоящие из правовых предписаний преимущественно конституционного ранга, они не представляют обширных, разветвленных правовых образований.

В особенно большом масштабе расширилась совокупность государственно-правовых норм, закрепляющих организацию и деятельность органов Советского государства. Это закономерно, поскольку реализация по сути дела подавляющей части всех правовых предписанной осуществляется через органы государства, а это вызывает необходимость особенно развернутого и тщательного регламентирования их деятельности.

На основе Конституции СССР 1977 года приняты или обновлены законы о всех органах государства. Объем этого законодательства весьма значителен. Законотворческая деятельность в этом направлении будет продолжаться и дальше.

Запланирована разработка Общего положения о государственных комитетах СССР, Общего положения о министерствах СССР, Положения о Государственном комитете СССР по науке и технике и других актов. Большой объем законотворческих работ предстоит выполнить в связи с осуществляющейся в настоящее время перестройкой системы управления.

Характеризуя расширение законодательной деятельности, касающейся органов государства, следует подчеркнуть такую его новую черту, как углубление планомерных начал в его развитии. 12 декабря 1977 года Президиум Верховного Совета СССР утвердил план организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР51. Он охватывал период до 1982 года. 24 сентября этого года был утвержден План подготовки законодательных актов СССР и постановлений Правительства СССР на 1983–1985 годы52.

В настоящее время реализуется План подготовки законодательных актов на новый пятилетний период (1986–1990 гг.)3. Таким образом, утвердилось перспективное планирование законодательной деятельности. Это является важной предпосылкой научно обоснованного, целенаправленного, с учетом многообразных потребностей практики воздействия на дальнейшее развитие, различных институтов советского законодательства, повышения их эффективности, в том числе и государственного права. Таким образов, с выходом нашего общества на новые исторические рубежи происходит расширение государственно-правового регулирования, соответственно отражающееся на объеме норм, образующих основные государственно-правовые институты.

Расширение законодательного регулирования организации и деятельности органов Советского государства порождает одну теоретическую и практическую проблему, которая должна привлечь внимание государствоведов. Суть ее состоит в том, что отдельные правовые нормы в действующей системе законодательства провозглашаются дважды. Здесь. не идет речь о конституционных нормах, которые правомерно включаются в законодательные акты, развивающие конституционные положения. Имеются в виду нормы, не получившие конституционного закрепления.

Так, например, норма о включении Председателя Комитета народного контроля СССР в состав Правительства СССР закреплена в Законе «О Совете Министров СССР» (ст. 20)53 и в Законе «О народном контроле СССР» (ст. 12)54. Причем в последнем законе, принятом в 1980 году, нет ссылки на принятый за два года до этого Закон о Совете Министров СССР.

Нормы о том, что постоянные комиссии Верховного Совета РСФСР ответственны перед Верховным Советом РСФСР и ему подотчетны (ст. 28), и о том, что в состав постоянных комиссий не могут быть избраны Председатель Верховного Совета РСФСР, его заместители, а также депутаты, входящие в состав Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР, Комитета народного контроля РСФСР, Верховного суда РСФСР, и Прокурор РСФСР (ст. 27) закреплены в Регламенте Верховного Совета РСФСР55. В идентичных формулировках они повторяются и в Положении о постоянных комиссиях Верховного Совета РСФСР (соответственно ст. ст. 6 и 5)56. Можно привести и другие примеры такого рода. Встает важный для практики вопрос: норма какого акта является первичной, на какой из них должен ссылаться правоприменяющий субъект? Этот вопрос не может решаться произвольным толкованием правоприменяющего лица. Он должен четко и определенно вытекать из законодательства.

При достаточно разветвленном законодательстве об органах государства воспроизведение ряда норм в различных правовых актах. является по-видимому неизбежным. Однако ОНО должно осуществляться с соблюдением необходимых правил законодательной техники. Законодатель должен сам определять тот акт, в котором норма является первичной. При воспроизведении ее, в случае необходимости, в ином документе должна быть ссылка на первичный акт.

Так, в первом из приведенных примеров таким актом является Закон «О Совете Министров СССР». В Законе «О народном контроле в СССР» следовало указать: «В соответствии с Законом «О Совете Министров СССР» Председатель Комитета народного контроля СССР включается в состав Правительства СССР».

Во втором случае таким актом, на который должен ссылаться применяющий нормы субъект, должно быть Положение о постоянных Комиссиях Верховного Совета РСФСР в связи, с тем, что приводимые в качестве примера нормы по своему содержанию являются материальными, а Регламент — это акт, устанавливающий процедуру деятельности Верховного Совета.

Можно сослаться на надлежащую правовую форму воспроизведения Законом о трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями и организациями норм, установленных в других законодательных актах. Статья 5 Закона устанавливает: «Трудовые коллективы в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик… выдвигают кандидатов в депутаты Советов народных депутатов, представителей в состав избирательных комиссий… возбуждают вопрос об отзыве депутатов» и т. д.

2. В развитии советского государственного права четко обнаруживает себя тенденция превращения его основных институтов в более зрелые правовые образования, во все возрастающей степени формирующиеся как относительно самостоятельные, хотя и органически взаимосвязанные элементы системы советского государственного права.

Этот внутренний процесс развития находит отражение в Конституции СССР — основном источнике советского государственного права.

Так, первые советские конституции не формировали в качестве правового института совокупность норм, закрепляющих социалистические устои общественного строя. Тогда он еще только складывался, создавались его основы. С построением основ социализма в отрасли советского государственного права сформировался институт «Общественное устройство», в нормах которого были отражены главные черты общества в основном построенного социализма.

Дальнейшее развитие этот институт получил на новых исторических рубежах, открывших этап развитого социализма. Значительно обогатилось его содержание. Он получил в Конституции СССР 1977 года и новое наименование: «Основы общественного строя и политики».

Аналогично формировалась как самостоятельный институт в системе советского государственного права и совокупность норм, закрепляющих взаимоотношения между Союзом ССР, союзными и автономными республиками, различными видами национально-государственных образований. Впервые в качестве самостоятельного правового института эти нормы были оформлены в единое целое Конституцией 1936 года, что получило свое выражение в гл. 2 («Государственное устройство СССР»). Конституция СССР 1977 года придал ему более точное наименование: «Национально-государственное устройство».

По мере создания экономических, социальных и политических предпосылок формировался и институт, нормы которого определяли правовой статус гражданин, личности в социалистическом обществе.

В Конституции СССР 1936 года он получил выражение в гл. 10: «Основные права и обязанности граждан». Принятая в 1977 году Конституция СССР знаменовала его дальнейшее формирование, значительно расширив и обогатив содержание, сконцентрировав соответствующие нормы в разд. II: «Государство и личность».

Разумеется, как правильно отмечает С. С. Алексеев, полного тождества между институтом и главой (разделом) нормативного акта нет, но, по его мнению, «принципиальное соответствие между правовым институтом и укрупненными подразделениями кодифицированного нормативного акта является своего рода закономерностью»57.

Внешнее обособление правовых институтов как главных структурных подразделений отрасли в системе законодательства показывает высокий уровень развития отрасли и способствует более эффективному действию содержащихся в них правовых предписаний.

3. Превращение основных институтов советского государственного права в более разветвленные, зрелые выражается и в повышении уровня их внутренней структурности. В этом проявляется диалектический процесс усиления как интеграции, так и дифференциации всех сфер общественной жизни, общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию.

Рассматриваемая тенденция развития государственно-правовых институтов учтена законодателем, что со всей очевидностью проявилось в Конституции СССР 1977 года. В отличие ОТ Конституции СССР 1936 года, в которой основные институты в их законодательном выражении структурно не делились, Конституция СССР 1977 года представляет их иначе. Она внутри основного института группирует нормы по сфере однородных общественных отношений, составляющих их предмет, четко выделяет их составные части,

Так, в отличие от прежней Конституции, в которой основы устройства общества закреплялись в одной главе — «Общественное устройство», действующая Конституция СССР выражает нормы данного института с четким выделением его внутренней структуры. В соответствующем разделе получили объективное обособление в рамках института путем выделения в отдельные главы раздела группы норм, закрепляющих политическую и экономическую системы, регулирующих отношения в области социального развития и культуры, внешней политики и защиты Отечества.

Четкая внутренняя группировка норм свойственна закреплению и всех других институтов советского государственного права. Этот процесс развития законодательства отражает усложнение структуры основных государственно-правовых институтов. Превращение их в более зрелые правовые образования.

Названная тенденция требует дальнейшего теоретического углубленного исследования проблемы структуры советского государственного права. Наука должна заняться разработкой вопроса о том, что представляют собой объединения норм внутри институтов, подчас достаточно объемные. Необходимо выработать для них определенные дефиниции.

Одним из направлений, по которым пошли теоретические изыскания государствоведов, является выдвигаемое рядом авторов предложение о придании основным институтам отрасли государственного права статуса подотрасли.

Так, еще в 1971 году профессор Уманский предлагал выделить в советском государственном праве три подотрасли, которые образуются из однородных правовых институтов, Он считал целесообразным рассматривать как подотрасли совокупности норм, регулирующих: 1) основы общественного строя СССР; 2) национально-государственное устройство: 3) формирование, основы организации и деятельности органов Советского государства58.

Идеи о выделении подотраслей в советском государственном праве поддерживаются некоторыми государствоведами и в настоящее время. Авторы учебника «Государственное право зарубежных социалистических стран» полагают, что примерами государственно-правовых подсистем или подотраслей государственного права могут служить: «основы правового положения личности в социалистическом государстве», «право народного представительства»59.

Е. А. Лукьянова доказывает целесообразность выделения в советском государственном праве таких подотраслей, как: «основы общественного строя и политики»; «национально-государственное устройство СССР»; «статус личности в СССР»; «основы советской представительной системы и связанных с ней форм непосредственной демократии»; «основы организации и деятельности иных государственных органов»60.

Таким образом, по рассматриваемому вопросу выявились две тенденции. Сторонники первой из них считают возможным все нормы отрасли разделить на подотрасли. Приверженцы второй предлагают выделить в отрасли лишь отдельные подотрасли. Думается, что искать решение проблемы на путях выделения подотраслей в государственном праве или вообще разделения всех его институтов на подотрасли неправильно.

В основе такой позиции лежат как теоретические, так и практические мотивы. Прежде всего надо отметить, что нет практической необходимости выделять в структуре советского государственного права подотрасли. В трех из основных институтов данной отрасли объем нормативных предписаний незначителен, поскольку эти институты закрепляют основополагающие начала в соответствующих сферах общественных отношений. Так, институт «Основы общественного строя и политики» охватывает всего несколько десятков норм. Аналогичные соображения можно высказать и по двум следующим за ним государственно-правовым институтам. В чем же состоит тогда практическая необходимость выделения их как подотраслей?

В общетеоретической литературе справедливо отмечается, что наиболее яркой отличительной чертой подотраслей, выделяющей их из иных правовых общностей, является наличие в составе подотрасли общего института или, во всяком случае, ассоциации общих норм61. Такие общие институты в составе называемых указанными выше авторами подотраслях не могут быть выявлены. Каждый из них состоит из относительно самостоятельных групп однородных по предмету регулирования норм.

От каждого из основных институтов советского государственного права не отпочковывается какая-либо разветвленная совокупность государственно-правовых норм, которая могла бы составиться подотрасль в данной отрасли. Поэтому предложения вышеназванных авторов представляются искусственными.

Особо следует рассмотреть вопрос о целесообразности выделять как подотрасль совокупность норм, закрепляющих организацию и деятельность советских представительных органов государственной власти.

Этот институт государственного права объединяет очень обширную совокупность норм. Однако эти нормы являются в основной своей части организационными или компетенционными. Они затрагивают сравнительно небольшой круг общественных отношений, и здесь не наблюдается, образно говоря, протяженного радиального ответвления законодательных государственно-правовых предписаний. Все отношения, выходящие за рамки этой сферы, регулируются уже нормами других отраслей права. Так, нормы советского государственного права устанавливают компетенцию местных Советов народных депутатов. В отдельных отраслях их полномочия детально развиваются уже отраслевым законодательством: финансовым, административным, трудовым и другим.

Поэтому расширение института, объединяющего нормы, регулирующие организацию и деятельность органов Советского государства, происходит как бы сферически. При этом не образуется особой, специфической ветви правовых предписаний, которая могла бы оформиться как подотрасль государственного права.

Вместе с тем вопрос о том, что представляют собой относительно обособленные группы норм внутри основных институтов государственного права, требует разработки и решения. Вопреки общетеоретическим установкам о том, что первичное звено правовой материи — норма, объединения норм по однородному предмету регулирования — правовой институт, совокупность родственных институтов — отрасль права, в советской государственно-правовой науке (как, впрочем, и в других отраслевых науках) понятие «институт» употребляется для характеристики любой, как большой, так и малой совокупности однородных норм. Такие формулировки, конечно, нельзя признать научно строгими. Поэтому исследование теоретических аспектов структуры советского государственного права — актуальная проблема науки; которая требует специального исследования, и в данной статье она не поднимается, так как выходит за рамки поставленных задач.

4. Каждый основной государственно-правовой институт является сложным образованием и по уровню объединяемых им норм. Он включает конституционные нормы, нормы законов, подзаконных актов. Специфической чертой любого основного государственно-правового института является обязательное наличие в нем норм конституционного уровня. В этом плане важной чертой развития государственно-правовых институтов является прежде всего расширение их конституционного ядра.

Тем самым основная, сердцевинная часть норм, составляющих государственно-правовой институт, получает выражение в акте, обладающем высшей юридической силой. Это повышает правовую значимость государственно-правовых предписаний, их устойчивость, стабильность. Конституция СССР 1977 года возвела на уровень Основного Закона большое количество норм, ранее закреплявшихся в текущем законодательстве.

Вместе с тем Основной Закон повысил уровень стабильности конституционного ядра государственно-правовых институтов, исключив из Конституции государственно-правовые нормы, часто подвергавшиеся изменениям (перечисление министерств, конкретизацию состава Совета Министров СССР, путем указания того, руководители каких министерств и государственных комитетов в него входят).

Вместе с тем представляется, что некоторые нормы, отраженные в настоящее время в текущем законодательстве, должны получить конституционное закрепление. Так, упоминаемая выше норма о включении Председателя Комитета народного контроля СССР в состав Правительства СССР, закреплена в Законе о Совете Министров СССР, причем не в ст. 4 «Порядок образования Совета Министров СССР. Состав Совета Министров СССР», а в ст. 20 «Контроль Совета Министров СССР за деятельностью подведомственных ему органов»62. Эта же норма, как указывалось выше, закреплена и в ст. 12 Закона о народном контроле в СССР63.

Однако ст. 129 Конституции СССР дает исчерпывающую характеристику состава Совета Министров СССР. В соответствии с ней Совет Министров СССР образуется в составе Председателя Совета Министров СССР, первых заместителей и заместителей Председателя, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. Устанавливается также, что в состав Совета Министров СССР входят по должности председатели Советов Министров союзных республик и что по представлению Председателя Совета Министров Верховный Совет СССР может включать в состав Правительства СССР руководителей других органов н организаций СССР.

Таким образом, имеется несоответствие между конституционной нормой о составе Совета Министров и нормами указанных выше законов. Поэтому представляется, что положение о включении Председателя Комитета народного контроля СССР в состав Совета Министров СССР должно получить отражение в ст. 129 Конституции СССР.

Думается, что и норма, закрепленная в ст. 5 Закона о Совете Министров СССР о том, что вновь образованный Совет Министров СССР представляет на рассмотрение Верховного Совета СССР заявление о своей предстоящей деятельности, является по своей сущности конституционной и должна быть отражена в Основном Законе.

Характеризуя направления развития государственно-правовых институтов, следует указать на возрастание роли закона как источника советского государственного права.

В соответствии с Конституцией 1977 года многим актам, которые ранее принимались в форме «Положений» придана форма закона. Это касается, например, таких ранее предусматриваемых актов как Положения: о выборах, о Верховном Суде СССР, о прокурорском надзоре, об автономных областях, о национальных округах и др. Теперь все эти акты приняты в форме законов. Расширение законодательного закрепления норм коснулось не только уровня существующего акта, но и распространения законодательного регулирования на многие сферы отношений, не имевшие должного правового нормирования. Впервые приняты такие акты, как Регламент Верховного Совета СССР, Закон о Совете Министров СССР и др. Этот процесс способствует повышению правовой насыщенности и силы государственно-правовых институтов.

5. Важной тенденцией развития институтов советского государственного права является значительное обогащение видового состава входящих в них норм. Здесь, прежде всего, надо отметить увеличение числа норм-принципов, норм общего характера, определяющих цели, основное направление политики государства.

Если Конституция СССР 1936 года и основанное на ней государственно-правовое законодательство в основном состояли из норм-правил, норм-дефиниций, из организационных норм, то в действующей Конституции и в принятом или обновленном на ее основе законодательстве значительно обогатился видовой состав норм государственно-правовых институтов.

Конституция СССР 1977 года закрепляет высшую цель и главные задачи социалистического общенародного государства, основное направление развития политической системы советского общества, высшую цель общественного производства, принципы руководства экономикой, принципы и направления социальной политики государства и т. д.

Расширение видового состава государственно-правовых норм, широкое введение норм-принципов, целевых норм является важной предпосылкой дальнейшего повышения социальной роли правового регулирования, усиления его эффективности, более целенаправленного воздействия на развитие общественных отношений.

Зрелые общественные отношения дают возможность их урегулирования на более глубоких уровнях, вследствие чего право воздействует на их развитие, используя укрупненные масштабы координации и направления социальной действительности.

Установление общих принципов как более высокого этажа правового регулирования позволяет ввести в действующую правовую систему факторы глубинного воздействия на сущностные свойства общественных отношений.

Оно является выражением и дальнейшим углублением процесса научного руководства обществом, отражает усиление роли субъективного фактора в историческом развитии, позволяет полнее использовать преимущества динамически развивающейся системы советского общества.

Вместе с тем данный процесс расширяет сознательное восприятие качественных черт социально-экономического и политического строя советского общества субъектами правовых отношений, что содействует в огромной мере повышению эффективности государственного права, способствует правовому и идеологическому воспитанию трудящихся.

Сформулированные как правовые установления общие принципы и цели обеспечивают целенаправленное развитие правоустановлений, способствующих их реализации, проведению в жизнь, влияют на создание условий более успешного действия закономерностей общественного развития.

Видовой состав норм, образующих основные институты советского государственного права, имеет определенные особенности в каждом из них. Так, нормы-принципы, нормы-цели преобладают в институте, посвященном закреплению основ общественного строя и политики. Компетенционные, организационные нормы, иные нормы конкретно-регулирующего характера преобладают в институте, рассчитанном для закрепления организации и деятельности органов Советского государства.

Следует отметить появление в Конституции, особенно в институте «Основы правового положения граждан», специфического вида норм, формулирующих соответствующие нравственные требования, установки, определяющие поведение граждан. Так, ст. 64 Конституции СССР гласит: «Долг каждого гражданина СССР — уважать национальное достоинство других граждан, укреплять дружбу наций и народностей Советского многонационального государства»; ст. 69 указывает: «Интернациональный долг гражданина СССР — содействовать развитию дружбы и сотрудничества с народами других стран, поддержанию и укреплению всеобщего мира».

6. Для развития институтов советского государственного права на этапе совершенствования социализма характерно значительное увеличение в их составе норм, устанавливаемых республиканским законодательством (союзных и автономных республик).

Такая тенденция является следствием дальнейшего совершенствования принципов национально-государственного устройства Советского государства, расширения гарантий суверенных прав союзных республик, рамок самостоятельности автономных государств, гармонически сочетаемых с укреплением союзных начал в социалистической о федерации.

Во всех союзных республиках, имеющих в своем составе автономные области, приняты законы о каждой автономной области. В РСФСР принят закон об автономных округах. Во всех республиках приняты указы о порядке решения вопросов административного устройства союзных республик, Положения о работе с наказами избирателей, указы об отделах и управлениях исполнительных комитетов местных Советов, Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства, Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах, Положения о депутатских группах и многие другие акты.

Это направление развития государственно-правовых институтов связано с их расширением в целом, однако подчеркивает его специфическую грань.

Сочетание норм союзного и республиканского законодательства в различных государственно-правовых институтах неодинаково. Оно отражает разграничение компетенции Союза ССР и союзных республик — наличие исключительных полномочий как у Союза ССР, так и у союзных республик, а также сфер деятельности, в которых компетентны и Союз ССР и республики, но при этом их полномочия неодинаковы.

Следует отметить, что в структуре каждого из государственно-правовых институтов нормы республиканского законодательства имеют различную природу по признаку соотношения их с нормами общесоюзными.

Одни нормы конституций союзных республик текстуально воспроизводят нормы Конституции СССР, лишь увязывая их действие соответственно в данном государстве — союзной республике. Таковыми являются большинство норм института «Основы общественного строя и политики СССР». Нормы института «Основы правового положения граждан» в конституциях союзных республик регламентируют статус граждан соответствующей республики, являющихся. В силу единства советского гражданства гражданами СССР. Такое воспроизведение норм союзной Конституции в конституциях союзных республик не означает, что нормы конституций союзных республик играют роль, опосредующую действие норм союзной Конституции на территории республики. Конституция СССР, как и законы СССР, действует непосредственно на территории всех союзных республик и имеет на этой территории одинаковую силу.

Здесь нет аналогии с конфедерацией, где для действия актов органов Союза на территории его членов требуется принятие об этом соответствующего закона каждым из субъектов конфедерации.

Воспроизведение норм союзной Конституции в конституциях союзных республик говорит лишь о том, что они устанавливают основы общественного строя и основы правового статуса граждан в соответствии с союзной Конституцией, о соответствии конституций республик Конституции СССР. Оно обусловлено тем, что союзные республики — члены единого государственного союза и имеют единые основы общественного строя. Поэтому они и закрепляются в конституциях союзных республик в идентичных союзной Конституции положениях и формулировках.

В таких институтах, как «Национально-государственное и административно-территориальное устройство Советского государства» и «Органы Советского государства» соотношение союзных и республиканских норм иное. В первом из них в конституциях союзных республик наряду с нормами, идентичными нормам союзной Конституции, закрепляющим правовой статус союзных, автономных республик, автономных областей и округов, имеются и нормы, регулирующие отношения, относящиеся к исключительному ведению союзной республики. Так, ст. 79 Конституции СССР устанавливает, что союзная республика определяет свое краевое, областное, окружное, районное деление и решает иные вопросы административно-территориального устройства. Конституции союзных республик, реализуя эти свои правомочия, закрепляют в своих статьях, какие в республиках имеются края, области (при отсутствии областного деления — районы), города республиканского подчинения. Президиумами Верховных Советов союзных республик приняты также указы о порядке решения вопросов административно-территориального устройства республики, которыми утверждены Положения о порядке решения вопросов административно-территориального устройства республики64.

Статья 76 Конституции СССР устанавливает, что вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР, союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории. В соответствии с этим положением Конституция каждой союзной республики подробно закрепляет компетенцию союзной республики, перечисляя вопросы, отнесенные к ее ведению.

Еще больший объем республиканского законодательства (союзных и автономных республик) содержится в институте, обобщающем нормы, направленные на регулирование организации и деятельности органов Советского государства.

В соответствии со статьей 73 Конституции СССР (п. 3) ведению СССР подлежит установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления. Поэтому раздел VI Конституции СССР носит наименование: «Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках». Эти основы закрепляются в положениях Конституции СССР (главы 13–17), в Законе СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»65, Указах Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов»66, «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов»67, «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»68 и других актах. На базе этих актов республики самостоятельно решают вопросы организации и деятельности своих органов государственной власти и управления. Эти вопросы конкретно регламентируются в конституциях союзных республик, в Регламентах их Верховных Советов, законах о Советах Министров и иных актах законодательства республик. В союзных республиках приняты законы о местных Советах народных депутатов всех звеньев. На основе союзного и республиканского законодательства отдельные правовые предписания, регламентирующие деятельность местных Советов, устанавливаются самостоятельно этими органами (например, в Регламентах местных Советов). Таким образом, структура рассматриваемого государственно-правового института является по сравнению с другими наиболее сложной по юридической силе, территорий действия охватываемых им норм.

Структура этого института обеспечивает, с одной стороны, единые основы построения и деятельности органов государственной власти и управления в рамках всего союзного государства, а, с другой стороны, полноту суверенных прав союзных республик, самостоятельность автономных республик в решении вопросов своего государственного строительства, максимальный учет особенностей каждой данной республики.

7. На основе Конституции СССР 1977 года значительно усовершенствован правовой механизм реализации государственно-правовых норм, и прежде всего конституционных. Здесь, в первую очередь, необходимо отметить появление большого количества норм процедурного характера как в Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик, так и в актах текущего законодательства. Так, конституции всех уровней предусмотрели, что порядок деятельности каждого Верховного Совета определяется принимаемым им Регламентом и другими законами. Такие Регламенты были приняты всеми Верховными Советами.

На конституционном уровне закреплены многие важные стороны законодательного. процесса. В статье 114 Конституции СССР впервые установлено, что проекты законов и другие вопросы, внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР, обсуждаются палатами на их раздельных или совместных заседаниях; что в случае необходимости проект закона либо соответствующий вопрос может быть передан для предварительного или дополнительного рассмотрения в одну или несколько комиссий. Установлено также, что проекты законов и другие наиболее важные вопросы государственной жизни решением Верховного Совета СССР, либо Президиума Верховного Совета СССР, принятым по их инициативе или по предложению союзной республики, могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Конституция 1977 года усовершенствовала и углубила демократический характер принятия актов Верховного Совета СССР. Законы СССР принимаются Верховным Советом СССР или всенародным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета СССР. Изменена и норма Конституции о порядке принятия закона. Если по Конституции СССР 1936 года закон считался утвержденным, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством голосов каждой палаты, то по действующей Конституции для принятия закона требуется, чтобы в каждой из палат за него проголосовало большинство от общего числа депутатов палаты.

Введено и новое положение, характеризующее отличие в порядке принятия законов и постановлений, а также иных актов Верховного Совета. Постановления и иные акты принимаются, в отличие от законов, большинством от общего числа депутатов Верховного Совета (ст. 114).

Углублен в Конституции СССР и демократизм процедуры разрешения разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей. Если прежний Основной Закон предусматривал возможность роспуска Верховного Совета Президиумом с назначением новых выборов, то в действующей Конституции устанавливается иной порядок, при котором отсутствует такое право у Президиума. В соответствии со статьей 115 при недостижении в предусмотренном порядке согласного решения, вопрос переносится на обсуждение следующей сессии Верховного Совета или передается им на всенародное голосование (референдум).

Конституция четко определила также перечень органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Впервые в Конституцию СССР введены положения, касающиеся организации и деятельности постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР (ст. 125).

Все сказанное выше в полной мере относится и к конституциям союзных и автономных республик, в которых также значительно расширены нормы процедурного характера.

Явная тенденция расширения числа норм процедурного характера проявляется и в текущем законодательстве об органах Советского государства. Таких норм много в законах о Советах Министров, о трудовых коллективах, о гражданстве СССР, о правовом положении иностранных граждан в СССР, в Положении об аппарате Президиума Верховного Совета СССР, Положениях об аппарате Президиума Верховного Совета, принятых в союзных республиках, и других актах.

Принимаются и правовые акты, которые специально предназначены для регламентации порядка реализации определенных государственно-правовых предписаний. К таким актам относятся, например, Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об организации работы с наказами избирателей» (соответствующие указы приняты и в союзных республиках), Положения о порядке решения. вопросов административно-территориального устройства, принятые Президиумами Верховных Советов всех союзных республик и др.

Развитие государственно-правовых институтов в этом направлении является важным фактором совершенствования их практической реализации.

Козлова Е. И.

К вопросу о предмете конституционного права Российской Федерации: современный формат дискуссии69

Дискуссия о предмете конституционного (в прошлом — государственного) права, начавшись еще при разработке Конституции РСФСР 1918 г., не утихает до сегодняшнего дня. Причем на тех или иных исторических этапах менялись ее тональность, методологическая и идеологическая основы, политическая составляющая, острота противостояния сторонников различных подходов к необходимости существования данной отрасли. Содержательный анализ основных позиций, касающихся предмета отрасли конституционного (государственного) права в историческом аспекте, дан в монографии О. Е. Кутафина «Предмет конституционного права»70. В ней была сформулирована и собственная позиция автора по вопросу о предмете отрасли, рассмотрены все сопутствующие вопросы (о нормах, системе, правоотношениях и пр.).

Вскоре была издана еще одна работа, в которой был дан анализ многих теоретических воззрений не предмет отрасли, с привлечением суждений некоторых ученых зарубежных стран. Это курс лекций, опубликованный М. М. Авдеенковой и Ю. А. Дмитриевым71.

Однако выход в свет этих монографий и других трудов не поставил последнюю точку в дискуссии, если считать таковой выработку единого определения предмета отрасли, взятого на вооружение всеми учеными, и одинаково формируемого во всех учебниках по данной отрасли. По-прежнему высказываются различные суждения о предмете отрасли. Такое расхождение суждений не должно вызывать беспокойства, пока оно не затрагивает сущностных признаков предмета отрасли, отражаемых в ее системе.

Во-первых, потому, что, как правильно отмечает О. Е. Кутафин, предмет конституционного права не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания Конституции, направления нормотворческой деятельности государства. Таким образом, ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований72 (имеется ввиду поиск интегрирующего признака).

Во-вторых, потому что по общему правилу, критерии, объединяющие все элементы в любой системе, допускают множество вариантов, в связи с тем, какая сторона единства частей системы (а их как правило много) борется за определяющую единство по разумению того или иного теоретика. Играет роль и психологический фактор. В отличие от советских времен, тогда получение грифа: «допущено в качестве учебника» решалось, как правило, в централизованном порядке, сейчас этот процесс в значительной мере упростился. Учебников много и каждый автор выделяет, исходя из своих воззрений, тот критерий, который определяет единство предмета, имеет свой взгляд на признак, характеризующий единство. Это закономерно, т.к. способствует развитию науки, более глубокому и всеохватывающему познанию предмета отрасли. Таких определений много. Так С. А. Авакьян видит обобщающий признак многообразных общественных отношений, составляющих предмет отрасли, в том, что эти отношения можно назвать политическими отношениями73.

Е. И. Колюшин предметом отрасли считает регулирование конституционно-правовых отношений74.

О. Е. Кутафин выделяет в предмете отрасли две группы общественных отношений:

1) те, которые складываются в областях, составляющих основные элементы государства (население, территория, власть);

2) те, которые имеют основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются.

В. Е. Чиркин определяет объект (так он именует предмет) отрасли — как наиболее важные общественные отношения: основы жизни человека, существования и деятельности коллективов (объединений общественного, а не частного характера), государства и общества, в тех пределах, где они поддаются правовому регулированию.

Моя позиция, сформулированная в учебнике «Конституционное право России»75, определялась исходной предпосылкой «от противного»: вывести определение предмета на основе анализа самого конституционно-правового законодательства, которое охватывает действующую Конституцию и законы, традиционно относящиеся к конституционному праву. Предмет отрасли на основе такого подхода определен как регулирование того комплекса общественных отношений, посредствам которых обеспечивается организационное и функциональное единство общества как государственно организованного, основанного на единых принципах социума, что воплощается в регулировании основ конституционного строя, основ правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, систему государственных органов и систему местного самоуправления.

Имеют место и другие определения, отраженные в действующих учебниках. Все эти проблемы единства отражают различные подходы, они допустимы в том случае, если не затрагивают, не меняют конституционно выраженную систему отрасли, выявляющую ее сущностную характеристику.

Поиск такой единой дефиниции в системе сложных явлений беспредметен. Стоит вспомнить слова Ф. Энгельса: «Дефиниции не имеют значения для нации, потому, что они всегда оказываются недостаточными. Единственно реальной дефиницией оказывается развитие существа самого дела, а это уже не дефиниция»76.

Естественно, ученые не абстрактно выводят суждения о том, каков должен быть предмет отрасли, а из анализа действующего законодательства в соответствующей сфере общественных отношений, прежде всего норм Конституции.

Характеризуя дискуссию о предмете и системе отрасли, необходимо остановиться на некоторых высказанных в печати, в действующих учебниках позициях, которые затрагивают вопросы, требующие междисциплинарного обсуждения, общеправовые концепции, которые не могут решаться на уровне одной отрасли, без учета той методологической основы, которая формируется в общей теории права и государства.

Так в печати высказываются суждения о том, что «отраслевое отражение права никогда не было и не является в настоящий момент аксиоматической правовой данностью»77.

На современном этапе характерной чертой дискуссии о предмете отрасли является отсутствие коллективных диспутов по этим вопросам, носящих публичный характер; слабые междисциплинарные связи, особенно необходимые при обосновании тех или иных радикально отвергающих общепринятые концепции общей теории права и государства; включение дискуссионных и неапробированных теоретических воззрений в учебники для студентов, что нельзя признать целесообразным, т. к. они вносят путаницу в головы студентов, поскольку в теории им внушали другие позиции. Думается, что достаточно широко обеспечилось обсуждение программы по учебному курсу «Конституционное право». В определенных рамках отступления от нее могло допускаться, однако без «революционных» потрясений, не апробированных коллективным разумом и без привлечения специалистов по общей теории права и государства.

В качестве примера для подтверждения ряда изложенных выше тезисов можно сослаться на некоторые суждения о предмете и структуре отрасли, высказанные в Учебнике по конституционному праву России (ответственный редактор А. И. Кокотов и М. И. Кукушкин)78.

Следует упрекнуть авторов в том, что в Учебнике для студентов в учебный курс вводятся новые, не апробированные в науке положения о том, что конституционное право РФ выступает в двух ипостасях, прежде всего как общая часть Российского права, и как обычная отрасль права. Кроме того выделяется государственное право в качестве самостоятельной комплексной отрасли. Во-первых, данные положения оспоримы по существу. Во-вторых, расходятся с концепцией общей теории права и государства. В-третьих, не следует включать в учебный курс такого рода новеллы, если нет возможности понятно объяснить свои воззрения достаточно для правильного и доступного восприятия их студентами. В-четвертых, искусственно разрывается сущность конституционного права как ведущей отрасли права.

Такого рода суждения без должного обоснования и без учета реальности можно встретить и в других учебниках. Так Е. И. Колюшин в своем учебнике сообщает студентам, что традиционное деление права на отрасли в настоящее время хотя и остается, но теряет прежнее значение. Постепенно возрастает значимость деления права на публичное и частное79. Но даже если и так, то разве отнесение конституционного права к сфере публичного права снимает вопросы о его предмете, о разграничении с административным правом и другими ветвями публичного права. Характерной чертой дискуссии о предмете отрасли на современном этапе является то, что поднимаются и внедряются те теоретические суждения, которые были предметом обсуждения много лет назад (об отраслевом строение права; о понятии государственного права в широком и узком смысле и др.).

Так сказать, что пошли по второму кругу, и слова Маркса о том, в каком качестве повторяется прошлое.

Предмет отрасли получает свое реальное выражение в системе. Поэтому надо сказать о том, что для современной дискуссии характерны многочисленные предложения, которые, в конечном счете, могут без особой на то необходимости привести к значительному усечению предмета конституционного права как ведущей отрасли российского права.

Имеются ввиду многочисленные предложения о выделении в качестве самостоятельных о траслей избирательного права, парламентского права, процессуального конституционного права и проч.

В качестве вывода следует: 1) установить определенные логические рамки для «полета мысли» путем определения статуса программы по учебному курс «Конституционное право», 2) усилить междисциплинарные связи, особенно с теорией права и государства, 3) практиковать проведение тематических межвузовских конференций по общеотраслевым проблемам, и прежде всего об отраслевом строение права, о понятии отрасли, подотрасли, об отсутствии необходимости дробить единую отрасль конституционного права на самостоятельные отрасли, 4) в определении предмета отрасли следует исходить из анализа реального конституционно-правового законодательства, выработанного и утвердившегося в данное время разграничения и взаимосвязи предметов различных отраслей российского права.

Козлова Е. И.

Обоснование новых концепций российской конституции в правовой теории80

Если кратко охарактеризовать роль Конституции то можно применить популярное ныне изречение: «Конституция — это наше все». Как учредительный акт она на законных основаниях перенесла нас в другую эпоху, другой мир, в котором государство и общество основывается на кардинально новых принципах: народовластие; правовой характе

...