О. В. Романовская

Конституционные основы делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

Р69

Автор:

Романовская О. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета.

Рецензенты:

Малый А. Ф., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры конституционного и административного права Казанского федерального университета;

Толстых В. Л., доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института философии и права Сибирского отделения Российской академии наук.

Научная монография имеет целью определить содержание института делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям в российском и зарубежном конституционном праве. Выделены смежные формы деконцентрации власти, включающие в себя элементы делегирования: саморегулирование, сорегулирование, квазирегулирование. Уделено внимание также соотношению понятий государственного регулирования и дерегулирования в России и за рубежом.

Самостоятельным объектом исследования выступило правовое положение инновационного центра «Сколково», представляющего собой пример выведения территории из-под общей юрисдикции органов государственной власти. В монографии уделено внимание анализу либертарианской идеологии как основы проведения экономических реформ, нацеленных на повышение эффективности системы управления в государстве.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2019 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти, государственных корпораций, саморегулируемых организаций.

УДК 342.4(470+571)(075.8)

ББК 67.400(2Рос)я73

© Романовская О. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

ВВЕДЕНИЕ

В XXI веке происходит определенная переоценка ценностей. Открытость границ, информационное пространство, интернационализация права, глобализация экономики, развитие биотехнологий — эти и многие другие факторы активно влияют на современное видение роли государства в регулировании общественных отношений. Особенно это касается правовых форм воздействия на экономическую сферу. Практически каждое государство занято поиском новых оптимальных форм государственного воздействия на экономику, чтобы не остаться в хвосте международной конкурентной гонки. Российская Федерация не является исключением.

Для нас данный поиск имеет свои исторические особенности. Годы советской власти привели к тотальному господству коммунистической идеологии, в рамках которой не признавались ни рыночная экономика, ни свободная конкуренция, ни частная собственность. В условиях сосредоточения всех рычагов власти у Коммунистической партии Советского Союза не могло быть и речи о деконцентрации власти и передаче государственных полномочий иным субъектам права, прямо не вовлеченным в публичное регулирование. Подобное отрицание происходило на фоне того, что сама КПСС ни в одной норме Конституции (начиная с Конституции РСФСР 1918 г.) не обозначалась как основной носитель государственной власти.

Конституционные реформы начала 90-х гг. прошлого столетия привели к обновлению всех сторон общественной жизни. Провозглашены базовые демократические принципы построения Российского государства, получившие свое закрепление в Конституции РФ 1993 г. Однако и в данном документе нельзя найти основы деконцентрации государственной власти и формы ее передачи иным субъектам, не являющимся органами государственной власти. Почему же деконцентрация власти и ее делегирование (как одно из проявлений) приобретают все большую актуальность в работах современных юристов? Ответ на данный вопрос обусловлен ускорением общественных процессов. Развитие цифровых технологий, создание информационного общества, быстрые темпы изменения индустриальных отношений приводят к тому, что государственный аппарат не успевает адекватно реагировать на меняющуюся действительность. Решения данной проблемы выработаны современной наукой. Во-первых, необходимо вовлечение в государственное управление узких специалистов, имеющих непосредственное знание в необходимой сфере, но большинство из которых не связывает свою судьбу с официальной государственной службой, налагающей широкий спектр ограничений. Во-вторых, «рассредоточение» власти позволяет быстро выявить пробельность в регулировании и найти путь ее устранения.

Влияние указанных факторов усиливается тем, что происходит в современном мире. Это и создание межгосударственных объединений с надгосударственными полномочиями, и диктат транснациональных корпораций, и появление новых международных угроз (например, терроризм и киберпреступность), мгновенное распространение информации, вносящее диссонанс в жизнь любого социума.

Все это не может не затронуть и государственные институты, которые пытаются приспосабливаться к меняющейся действительности. Наша страна за последние 25 лет опробовала практически все возможные варианты развития: от политики хаоса и дезинтеграции всех управленческих систем до усиления центристских начал (с момента трагедии в Беслане и исторического выступления В. В. Путина об укреплении вертикали власти). Но уже через непродолжительное время стало ясно, что процесс централизации имеет свои пределы. Политические реформы, прошедшие под эгидой усиления демократии и принципа деконцентрации власти, совпали с затянувшимся экономическим кризисом, санкциями со стороны США и Европейского союза. Все это обострило актуальность поиска национальной эффективной системы управления. В качестве одного из рецептов повышения эффективности предлагается внедрение в систему организации государственной власти некоторых коммерческих принципов. Продолжением такой политики является передача (делегирование) отдельных государственно-властных полномочий субъектам частного права. Все это вписывается в логику либеральной идеи о построении такой организации общества, в которой государству будет уделена минимальная роль. Таким образом, частный вопрос о возможности делегирования власти затрагивает пересмотр всей концепции развития общественных отношений.

Каждый человек привык жить в системе государственных координат. В мире нет социальных групп, которые позволили бы себе такую роскошь, как жить вне государства. Однако в настоящее время все активнее внедряется идея о перспективах внегосударственного бытия. Делегирование власти здесь выступает определенным переходным этапом, но это — крайняя возможная ситуация. Как представляется, государство может спокойно существовать и в условиях делегирования власти и отказа от собственной монополии на управление (в самом широком смысле слова) и принуждение. Другое дело, что подобное сожитие нуждается в тщательной проработке ее правовых форм. Данное исследование и являет собой попытку сконцентрировать (в пределах одной монографии) юридические проблемы, возникающие в процессе делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям, выработать особенности форм реализации деконцентрации власти (сорегулирование, саморегулирование и квазирегулирование). Нельзя не сказать, что данная монография стала некоторым итогом той серьезной работы, которая была проведена в течение трех лет благодаря гранту, выделенному Российским фондом фундаментальных исследований, что обусловливает обязательное упоминание о его участии: публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта № 16-03-50051-ОГН.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И ДЕЛЕГИРОВАНИЕ: ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Вопрос о системе субъектов, осуществляющих государственную власть, имеет принципиальное значение. Ответы на него характеризуют всю систему организации власти в любой стране мира. Российская Федерация — не исключение. Одним из аспектов указанного вопроса является допустимость вовлечения негосударственных организаций в систему публичного управления, в рамках которого происходит делегирование государственно-властных полномочий. Прежде чем перейти к изучению основ делегирования, необходимо представить краткий экскурс в понятие государственной власти, обозначить предмет делегирования.

Термин «власть» используется не только юриспруденцией. Феномен такого явления как власть является предметом изучения философов, психологов, историков, социологов. Почему одни управляют другими, почему необходимо определенное соподчинение. Власть стоит в центре другого феномена — Государство. В последнее столетие активно развивается специальная наука — кратология (учение о власти).

Необходимо привести определение классика немецкого конституционализма Георга Еллинека: «Государство есть множество людей, осевших на ограниченной части земной поверхности, живущих под господствующей властью и связанных этой властью в единое целое»1. Таким образом подчеркивалась исключительность государственной власти (монополия на власть в лице государственных органов), а также объединяющее и организующее начало. Сравнивая различные определения государства, нетрудно заметить, что в любом случае его родовым признаком будет государственная власть. Приведем некоторые из них. Т. Гоббс: «Государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное множество людей, с тем чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как сочтет необходимым для их мира и общей защиты»2. Бенедикт Спиноза: «Наличие какой бы то ни было верховной власти (imperium) создает гражданское состояние, совокупное же тело верховной власти называется государством (civitas), а общие дела верховной власти, направляемые тем, в чьих руках верховная власть, именуются делами правления (res publica)»3. А. И. Герцен: «Государство — форма, через которую проходит всякое человеческое сожитие, принимающее значительные размеры. Оно постоянно изменяется с обстоятельствами и прилаживается к потребностям. Государство везде начинается с полного порабощения лица — и везде стремится, перейдя известное развитие, к полному освобождению его… Государство не имеет собственного определенного содержания — оно служит одинаково реакции и революции — тому, с чьей стороны сила»4.

Одними из оригинальных (и актуальных по настоящее время) являются рассуждения Г. В. Ф. Гегеля о природе и сущности государства: «Государство есть действительность нравственной идеи — нравственный дух как очевидная, самой себе ясная, субстанциальная воля, которая мыслит и знает себя и выполняет то, что она знает и поскольку она это знает»5. Труд Гегеля «Философия права» — гимн государству. Он указывает, что высшая обязанность каждого человека быть членами государства. Более того, «сам индивид обладает объективностью, истиной и нравственностью лишь постольку, поскольку он член государства». Человек не может существовать как единица. С данным утверждением сложно спорить. Сочинение Даниеля Дефо о Робинзоне Крузо — красивая сказка. За 28 лет одиночества любой человек утратил бы свои коммуникационные качества, не говоря о всех социальных навыках. Таким образом цель и назначение каждого индивида — вести общую жизнь. Гегель одним росчерком пера перечеркивает все теории происхождения государства, относя их к частностям возникновения отдельных государства: «это вопрос к самой идее государства не имеет никакого отношения».

Казалось бы, такое понимание государства, его воли должно оправдывать существование таких государств, которые вряд ли явят собой пример для подражания. Гитлеровская Германия, Сталинский Советский Союз — тоже государства со всеми своими обязательными признаками и той же волей, которая имеет свое верховенство. Но и в данном случае Гегель призывает мыслить глубже, чем заниматься простым выявлением отдельных недостатков: «Государство — не произведение искусства, оно находится в мире, тем самым в сфере произвола, случайности и заблуждения; дурное поведение может внести искажения в множество его сторон. Однако ведь самый безобразный человек, преступник, больной, калека — все еще живой человек, утвердительное, жизнь существует, несмотря на недостатки, а это утвердительное и представляет здесь интерес»6.

И. А. Исаев подчеркивает: «Гегелевская концепция предполагала наличие диалектического единства особенного и универсального, личности и государства: в ней истинное не ограничивало, а расширяло, не подавляло, а возвышало личность гражданина, освобождая ее. Государство же представляло универсальное самосознание, с которым отождествлялось уже самосознание гражданина, жизнь государства состояла в непрерывном и постепенном процессе такого отождествления»7.

Гегелевская философия в последующем стала идеологической основой построения объединенной Германии. Интересны исторические пути политико-правовых учений. Французские мыслители привели к революции, уничтожению монархического строя, перекраиванию всего мира. Гегель стал основой эволюционного развития, благодаря которому разрозненные германские княжества объединились в мощное государство, которое по настоящее время выступает локомотивом мировой экономики и политики. В. Г. Баев отмечает: «Гегель утвердился в мысли, что моральное развитие лиц обусловливается с необходимостью общим строем и духом народной жизни. Нравственность отдельного человека есть биение пульса целой системы… Сущность философии Гегеля лежит выше крайностей революции и реакции. Гегель давал своему времени санкцию своеобразного философского одобрения, и время отвечало ему официальным признанием. Редко случалось философу до такой степени овладевать умами своих современников! Еще реже философии удавалось сделаться официальным руководством в политике»8.

Необходимость общежития как предтеча государства рассматривалась и русскими дореволюционными учеными-юристами. И. А. Ильин указывал: «Общежитие необходимо человеку потому, что оно может дать и действительно дает ему элементарную обеспеченность и духовную полноту жизни. Каждый из нас, взятый сам по себе, в отдельности, является существом ограниченным и беспомощным. С самого момента рождения человек нуждается в помощи других людей и неминуемо погибает, если не находит ее: голод и холод, первые враги человека, полагают быстрый конец его жизни. Принимая эту первоначальную помощь, каждый из нас завязывает тем самым первые общественные связи задолго до того, как он начинает сознавать и помнить себя»9. Ученый выделяет и формы общежития: семья, род, племя, государство. И. А. Ильин пишет: «Государство есть союз людей, организованный на началах права, объединенный господством над единой территорией и подчинением единой власти». И. А. Ильин отмечает на особенность реализации власти государством, заключающуюся в распределении полномочий между носителями власти. Отсутствие такого распределения привело бы к парализации государственной деятельности. Ученый резюмирует: «Единство государственной власти следует понимать, конечно, не в смысле единства «органа» или нераспределимости функций и компетенций, но в смысле единого организованного воленаправления, выражающегося в единстве обретаемого и осуществляемого права».

Б. А. Кистяковский характеризовал государство как «оседлый на определенной территории народ, объединенный известной степенью социальной солидарности и обладающий организованной властью»10. Государство воспринималось им в классическом виде как монополия на власть: «Только государство обладает всей полнотой власти и располагает всеми ее формами. Все остальные социальные организации обладают лишь частичной властью или какою-нибудь одной из ее форм. Притом власть всех остальных социальных организаций нуждается для своего осуществления в санкции со стороны государственной власти». Ученый оценивает признаки власти, которой обладают частноправовые организации, указывая, что в некоторых случаях она гарантирована государством, в иных — обеспечивается путем включения опять же государством репрессивного механизма. Одновременно Б. А. Кистяковский признавал, что есть публично-правовые организации, которые не являются государством, но обладающие сходной властью. Б. А. Кистяковский выделял такие «автономные организации», как церкви, иные религиозные общины, относя к ним (в какой-то мере) и университеты. Автор называет их «публично-правовыми корпорациями», указывая на черты, свойственные государственной власти, но при этом дополняя: «Однако все эти публично-правовые организации применяют не свою власть, а власть государства, они обладают властью лишь постольку, поскольку государство наделяет их ею; помимо государство они никакой властью не располагают. Государство отличается от этих публично-правовых союзов тем, что оно ни от кого не заимствует своей власти; оно обладает своей собственной властью, которая не только возникает в нем самом, но и поддерживается и ограничивается его собственными средствами»11.

Н. М. Коркунов рассматривал государственную власть как особую группу реальных явлений общественной жизни12. При этом он подчеркивал, что невозможно объяснить государственное властвование как действие единой воли: «Если бы государственное властвование было действием единой воли, все осуществляющие это властвование установления должны бы были быть устроены так, чтобы выражать эту единую волю. Между тем в действительности очень часто государственным установлениям придается намеренно такой состав, строй и порядок действия, чтобы парализовать ими проявление в действиях установления всегда единой воли»13. В качестве примера автор приводит назначение на должности по жребию, практиковавшееся в древних государствах. Оригинальность идей Н. М. Коркунова заключается в том, что он указывает на иные механизмы, обеспечивающие государству возможность властвовать, «это сила, обусловленная сознанием зависимости от государства». Но зависимость это строится не на всемогуществе государства, а на единстве языка, обычаев, культуры, родственных и общественных связей. Государство лишь пользуется этими «скрепами», становится формой общественного жития, «человеческого общения». Н. М. Коркунов справедливо указывает, что долгое время в теории государства и права не ставился так принципиально вопрос о разделении общества и государства. При таком подходе (переведем его на тему монографии) делегирование власти и выделение его особенностей не носило принципиальный характер. Общественные и государственные институты находились в тесном переплетении, когда сложно было провести саму разделительную черту. Можно приводить массу примеров, когда семья14 выполняла функции государства, а в некоторых случаях являлась основой государства. Точно также церковь являла собой костяк государства, а в некоторых случаях подменяя органы правотворчества и управления. Цеховые гильдии определяли правила регулирования всех общественных отношений, создав основу для формирования многих европейских городов-республик. И лишь историческое развитие приводит к полному установлению монополии государства на принуждение, в чем Н. М. Коркунов видит развитие политической жизни.

Делегирование упоминается А. Д. Градовским, но в узком смысле, только применительно к земским собраниям. При этом делается ремарка, что подобное явление появился в Российской Империи недавно после реформы местного самоуправления15. А. Д. Градовский представляет исторический экскурс в процесс становления аппарата государственного управления, где личное служение видоизменяется в государственную службу.

А. Я. Антонович (как и А. Д. Градовский) делегирование рассматривал через участие земств в «удовлетворении местных потребностей», дополняя: «Государство передает часть своего дела общественным союзам, видя в этом один из наиболее целесообразных способов осуществления задачи благоустройства. Союзы эти поэтому представляются органами полицейской деятельности государства же. Из этого видно, что органы самоуправления не могут существовать независимо от органов управления. Те и другие преследуют цели государственного благоустройства, между ними должно быть единение, а не антагонизм. Самоуправление является одним из способов наилучшего достижения целей благоустройства, т. е. одной из форм общего управления. Поручая органам самоуправления определенные задачи, государство не может отказаться от надзора и контроля за выполнением этих задач… Передавая задачи местного благоустройства органам самоуправления, государство не только не может отказаться от наблюдения за выполнением им же вверенного поручения, но некоторые из них объявляет обязательными»16.

Другой представитель полицейского права И. Т. Тарасов, сторонник русской терминологии, предвидел перспективы вовлечения негосударственных организаций в процесс реализации публичных полномочий. Критикуя термин «ассоциация», он предлагал новый — «соединство», считая следующее: «Соединство, в тесном смысле, как орган управления, является продуктом новейшего времени, и мы живем в такую эпоху, когда эта новая, живая сила энергически пробивает себе все большую и большую область деятельности, в пределы которой входят не только прежде известные, но и вновь открытые задачи. Многие задачи, выполняемые теперь органами соединства, выполнялись прежде органами правительства и самоуправления, но еще большее количество задач, выполнение которых органами соединства оказало и теперь оказывает неисчерпаемые услуги человечеству, было дотоле неизвестно»17. Далее автор определяет виды соединства: «Соединство, в этом тесном смысле, обнимает собою только некоторые, законом определенные, формы общения, за которыми признано значение органов управления, т. е. не частных учреждений, преследующих частные цели, а учреждений общественных, преследующих цели общественные. Формы эти — корпорации (учреждения), общества и товарищества». И. Т. Тарасов, представив общую картину, при этом уходит от детального разбора, в чем выражается публичный элемент представленных соединств. К тому же общая характеристика обществ, включающая также и акционерные общества, не отражает сущности организаций частного права, выполняющих отдельные государственно-властные полномочия. К тому же И. Т. Тарасов выделяет и иные формы общения, заключающие в себе лишь некоторые элементы соединства: «Сюда следует отнести: 1) брачный союз, семью и, так называемое, communion, имеющее место, например, при общем владении наследством, конкурсном управлении имущества должника и т. п.; 2) договорные общества, возникающие из хозяйственных потребностей и известные под названием societates; 3) общежития территориальные, профессиональные и т. п.; 4) собрания и съезды политические и не политические и 5) тайные союзы»18. Последние в качестве примера представлены масонскими ложами.

Союзы, преследующие общественные интересы, выделял А. С. Алексеев. Он отличал их от союзов, преследующих частные цели. Особенность первых заключается в том, что мотивы их создания находятся в «сознании общей пользы». Граждане, участвующие в деятельности таких союзов, отделяют свой частный интерес, а общественный интерес получает самостоятельное значение. Автор проводил и собственную классификацию в зависимости от преследования общественного интереса: «Есть общественные интересы, преследование которых для каждого человека является неотразимым требованием его культурного прошлого и не зависит поэтому от его доброй воли: он должен их преследовать, если и не хочет отказаться от общения с себе подобными. И есть другие интересы, которые таким неотразимым требованием не являются: от доброй воли каждого зависит преследовать их или нет. Союзы, преследующие интересы первого рода, называются непроизвольными союзами: к ним принадлежат корпорации публичного права (государство, церковь, община). Союзы, преследующие интересы второго рода, называются произвольными союзами; к ним принадлежат корпорации гражданского права»19. А. С. Алексеев при этом определял государство как «союзное общественное господство», как союз свободных людей, «признающих над собой не личную власть, а только власть общественную»20.

В трудах ученых дореволюционного времени значительное внимание уделялось принципу единства государственной власти. Б. Э. Нольде сводил представление о единстве к тому, «что в едином государстве имеется не только один центр государственной власти и один ее источник, но, кроме того, власть эта из такого центра симметрично, правильными волнами, распространяется в однообразных формах на каждую часть территории и на каждую группу населения»21. Следуя выделенной традиции, Б. Э. Нольде дополняет: «Дележ государственной работы между служилым элементом, коронными агентами государственной власти, с одной стороны, и автономными организациями, с другой, является одним из характернейших явлений государственной жизни». Но и в этом случае под автономными организациями Б. Э. Нольде понимал территориальные образования, которые, в той или иной мере, ощущает некоторую самостоятельность в решении собственных вопросов. Но даже в этом аспекте ученый подчеркивал: «Государственная природа самоуправления несомненна»22.

О. Эйхельман указывал, что человек черпает жизненный мотив «из своего просвещенного и разумного понимания о государстве»23, которое обозначалось им как «моральное существо». Исходя из этого, власть определялась как неограниченная и самодержавная, а государство — «организованное господство над страною и населением». Таким образом государство свободно в определении субъектов, осуществляющих власть от его имени. Подобные рассуждения находили свое отражение в концепции «верховной власти», получившей свое развитие еще в Наказе Екатерины II (с дополнениями к нему 1768 г.): «Право же от власти Верховной неотделимое было, есть и будет: 1) власть законодательная, 2) власть защитительная и 3) власть совершительная… Власти эти суть малые протоки, сиречь правительства, через которые изливается власть государева». А. В. Романович-Славитинский на основе представленного тезиса выразил общую формулу организации власти: «Таким образом, правительственные функции, как власть, принадлежат только государю. Правительственные же функции властей подчиненных — только полномочия, делегации от власти Верховной, в объеме и пределах, законом точно обозначенных»24.

В. В. Ивановский рассматривает суть единства государственной власти в абсолютной монархии, которая заключается в простом факте: сосредоточении ее в руках одного лица — самодержца. В то же время «не было еще такого примера, чтобы власть проявлялась и осуществлялась одним физическим лицом без посторонней помощи и организации»25. Для этого создается система агентов, но имеющая обязательный признак — «единство властвования». Самодержец самостоятельно определяет перечень агентов, позволяющих реализовать принадлежащую ему власть. Как указывает Л. А. Шалланд: «Всякий общественный союз может существовать лишь при наличности известных учреждений, или лиц, могущих выражать во вне его волю. Для высшего общественного союза — государства — также необходимы органы, через которые оно проявляет свою волю, так как проявление воли является необходимым условием государственного властвования»26. Таким образом возможность делегирования власти имеет своеобразное толкование: от Верховной власти — органам, ее реализующим. Дореволюционная юридическая наука именно поэтому практически не использует и термин «делегирование», поскольку его как такового и нет. Создание агентов — естественная необходимость, делегирование же подразумевает элемент «своеволия». Такой же естественный путь рассредоточения власти абсолютного монарха начертал и А. И. Елистратов: «По мере усложнения задач государственной деятельности, он все шире пользуется услугами должностных лиц. Первоначально должностные лица являются не более, как личными слугами короля; они служат ему по найму; их обязанности состоят в исполнении отдельных поручений. И лишь впоследствии служебное бремя должностного лица превращается в определенный комплекс публичных обязанностей и прав, — в определенную, юридически скомбинированную, совокупность заданий публичной деятельности, в связи с предоставленным в распоряжение должностного лица средствами к их осуществлению. У отдельных групп должностных лиц создается определенная, устойчивая компетенция, укрепляющая их самостоятельность»27. С. А. Корф указывает на «процесс дифференциации государственной власти», что и приводит к большому разнообразию осуществления государственной власти28.

Понимание государства как юридическое лицо публичного права было весьма распространенным в российской дореволюционной науке. Являясь таковым государство реализовывало свою власть через созданные им органы. Действия органа таким образом олицетворяли властную деятельность самого государства. В. М. Гессен отмечал: «Орган, как таковой, не является по отношению к государству лицом, не существует двух юридических лиц — государства и его органа, органы государства образуют одно целое»29. Одновременно В. М. Гессен отрицал за органом субъективное право на компетенцию. Государство свободно в определении круга агентов, реализующих от его имени государственную власть. Государствовед добавляет, что и у граждан возникают публичные обязанности перед государством, а не перед тем или иным должностным лицом: «Нельзя же, в самом деле, думать, что публично-правовые отношения сводятся к отношениями между гражданами и органами государственной власти; что мы платим не государству, а сборщику Х; что мы отбываем воинскую повинность не государству, а воинскому начальнику»30. Н. И. Лазаревский вносил определенную критику, соглашаясь, что придание государству статуса юридического лица публичного права является наиболее удобной конструкцией. В конкретные правоотношения вступают конкретные должностные лица и органы государства: «Мы можем обобщить обязанности всех этих органов, говоря, что это обязанности государства, но должны помнить, что такой обязанности государства, которая заключалась бы в чем бы то ни было ином, кроме обязанностей отдельных органов, нет»31.

Завершая обзор дореволюционной государствоведческой мысли, следует обратить внимание на работу В. И. Дунаева и А. А. Никитинского32, в которой есть глава с примечательным названием — «Государство будущего». Авторы представляют общий обзор исследований современных им мыслителей: Г. Еллинека, Ш. Бенуа, М. Леруа и др. Обобщив ряд работ, российские исследователи указали на появление заметной тенденции: формирование новых центров регулирования общественных отношений. Каждый приведенный автор указывал на появление различных предпринимательских и рабочих союзов — «дифференцированных организаций» (по Г. Еллинеку33), все больше смещающих вектор влияния на принятие общегосударственных решений. Подобные союзы более компетентны, объединяют заинтересованных граждан, самоорганизующихся и умеющих формулировать требования, которые бы наиболее соответствовали их интересам. Российские ученые не согласны с таким видением, считая, что «до сих пор, по крайней мере, эволюция шла в сторону централизации»34, но при этом отмечая намечающуюся тенденцию — развитие демократических начал приведет к пересмотру роли бюрократии и чиновничества в регулировании общественных отношений. Уже в то время авторы указывали на определенную нестыковку: как частноправовые организации могут перенять функции государства, если их юридическая природа (организации и государства) прямо противоположны. Будучи приверженцами социалистического учения, В. И. Дунаев и А. А. Никитинский отмечают и появление «реакционных организаций» — союзов предпринимателей, ранги, тресты и т. д.: «Им не зачем завоевывать государственную власть: она большею частью в их руках, и речь идет только о том, чтобы удержать ее. Буржуазное государство не может серьезно бороться с ними, хотя и испытывает иногда неудобство существования таких могущественных организаций наряду с собою и в себе. Поэтому можно ожидать роста увеличения их повсюду»35.

Всемирная история знает, когда государство активно «переплеталось» с институтами гражданского общества, доверяя им свои отдельные функции, полномочия, зачастую без какой-либо отдачи или установления контроля. Самыми яркими примерами могут служить гильдии, создававшиеся в средневековой Европе по профессиональному признаку (для ремесленников такие гильдии вошли в историю под названием цеха, хотя известны многочисленные названия аналогичных организаций). Гильдии выполняли управленческие функции, законодательствовали и осуществляли правосудие, строго регламентируя практически любую сторону жизни своего члена36.

В конце XVIII в. (декрет Учредительного собрания, 1790 г.) во Франции были созданы семейные суды, долженствующие стать «первичной ячейкой гражданского судопроизводства»37.

Весьма примечателен опыт Ост-Индской английской компании38, учрежденной в начале XVII в., обладавшей по специальной хартии полномочиями по содержанию вооруженных, полицейских сил. У акционерного общества, продававшего свои акции на международной бирже, были свои тюрьмы, система званий. Компания издавала законы, в 1661 г. получила право объявлять войну и заключать мир, а в 1686 г. — полностью распоряжаться собственными армией и флотом, учреждать военно-полевые суды, чеканить монету39. Примечательна битва при Плесси (в Индии) 23 июня 1757 г., в которой фактически сражались Английская и Французская Ост-Индские компании друг с другом за сферы влияния в Индии. Российский ученый-правовед И. Т. Тарасов на примере Ост-Индской компании ввел понятие корпорации, corps pollitique, имеющей отличительный признак — преобладание «правительственного элемента». Правительственный элемент предполагал наличие особых «полицейских мер» по отношению к корпорации: особый надзор, более строгая отчетность, участие государственных чиновников в управлении. Акционерная корпорация — это не «чистый» субъект гражданской инициативы, а промежуточная форма между правительством и обществом. Когда общество еще находится в зачаточном состоянии и не может под свою ответственность свободно участвовать в рыночных отношениях, государство активизирует предпринимательскую инициативу и ставит ее под свой контроль40. Выделением особенностей подобных корпораций также активно занимались российские ученые-юристы, в то же время весьма осторожно относившиеся к переносу такого опыта на национальную почву.

Обобщая труды дореволюционных ученых-государствоведов, сформулируем некоторые тезисы:

1) Власть определялась как базовый признак любого государства. В ее отсутствие можно было констатировать и отсутствие государства.

2) Наибольшее распространение получило учение о наличии Верховной власти, которая в условиях монархического строя принадлежала Государю.

3) Естественная необходимость реализации государственной власти приводит к созданию государственного аппарата и чиновничества. С усложнением общественных отношений, все больше нуждающихся в публичном регулировании, развивается и аппарат реализации публичных функций.

4) Государство самостоятельно в определении агентов, реализующих его властные функции. Их перечень и статус являются вторичным по отношению к общим признакам государства как публично-правовой корпорации, обладающей статусом юридического лица.

5) Российская юридическая наука анализировала статус публичных корпораций, включавших в себя «правительственный элемент», допуская создание подобных (при соблюдении ряда условий, в числе которых — особый правительственный надзор) в национальном правовом порядке.

Советская юридическая наука не могла рассматривать делегирование государственной власти в силу базовых положений, определявших сущность советского государства. Статья 1 Конституции РСФСР устанавливала: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». В основу государственного устройства была положена диктатура пролетариата, а в последующем всевластие коммунистической партии. Сама концепция верховной власти была сохранена, но преобразилась в новую формулу, изложенную, в частности, статьей 3 Конституции РСФСР 1925 г.: «Носителем Верховной власти в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике является Всероссийский Съезд Советов, а в период между Съездами — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов».

Конституционные акты 1936 и 1977 гг. отличались своими расхождениями с реальной советской действительностью. Так, Конституция СССР 1936 г. провозглашала, что политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся (статья 2), а вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (статья 3). В соответствии со статьей 57 высшим органом государственной власти Союзной республики являлся Верховный Совет Союзной республики. В реалии же все функции государства были сосредоточены в руках Коммунистической партии. Только статья 126 Конституции СССР 1936 г. закрепляла лишь возможность (на добровольной основе) наиболее активных и сознательных граждан объединяться в рядах «передового отряда трудящихся». Отчасти государственное лицемерие было преодолено только в 1977 г., когда статья 6 Конституции СССР провозгласила:

«Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу.

Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая партия определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководит великой созидательной деятельностью советского народа, придает планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу коммунизма.

Все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР».

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. № 9-П по так называемому «делу КПСС»41 отмечался режим неограниченной власти партийных функционеров. Оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. Даже органы КГБ обозначались как политические, осуществляющие мероприятия ЦК КПСС и работающие под его непосредственным руководством.

С переходом к демократическим ценностям (в эпоху реформ 90-х гг. прошлого столетия) назревает и дискуссия об устоявшихся институтах организации публичной власти, в рамках которых стало уделяться внимание и возможности делегирования государственной власти организациям, созданным по канонам частного права.

ПРИНЦИП ДЕКОНЦЕНТРАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

Сам институт делегирования полномочий в современных российских условиях «подается» с большой осторожностью. Длительное противостояние законодательного и исполнительного органов в «ельцинскую эпоху» свело на нет любые дискуссии о целесообразности данного института, а значит и о создании механизма недопущения злоупотреблений при его реальном осуществлении.

Впервые в российской конституционной практике о передаче государственно-властных полномочий негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 апреля 1992 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 февраля 1992 г. № 2275-1 “О Всероссийском агентстве по авторским правам”»42. В указанном решении анализировалась природа агентства, совмещающего выполнение властных, управленческих и коммерческих функций, что, по мнению Суда, создает особые условия для его хозяйственной деятельности43. Одновременно делалось значимое замечание: «Само по себе осуществление подобных функций каким-либо общественным объединением при делегировании их правомочным государственным органом допустимо». При этом Суд не стал развивать данный вывод, а дальнейшую практику российского органа конституционного контроля рассмотрим чуть ниже.

Развитие российской юриспруденции пошло иным путем. В начале 90-х гг. прошлого столетия жесткой критике подвергался тотальный централизм, антиподом которого стала практика деконцентрации государственной власти.

Принцип централизма долгое время воспринимался как основа понимания народного суверенитета. Советская доктрина исходила из того, что поскольку вся власть принадлежит советскому народу (кстати, советские конституции никогда не закрепляли формулы, что народ является источником власти), то единство власти должно четко восприниматься как принадлежность ее единой вертикали. Теория разделения властей в это время всегда воспринималась как яркое проявление буржуазной идеологии.

Единство власти проявлялось во всем: единство представительных органов всех уровней, образуемость исполнительных органов советами народных депутатов, подчиненность народных депутатов общегосударственным интересам и др. Авторитаризм хоть и трактовался как слияние власти в руках одного института, но он, по мнению советских ученых, не мог иметь что-то общее с советской моделью правления в силу масштабных различий. Далее при описании таких различий включался «идеологический» момент.

Принятие Конституции России в 1993 году ознаменовало полный переход к демократическому режиму правления. Народ обозначен не просто носителем суверенитета, но и единственным источником власти. Начало 90-х годов прошлого столетия характеризовалось поиском модели управления в условиях нового федеративного устройства. Происходили масштабные преобразования, затронувшие все аспекты функционирования общественной жизни. В этих условиях федеральная государственная власть не могла действовать на принципах жесткого управления, поэтому возник известный президентский призыв субъектам: «Берите суверенитета, сколько хотите». Напомним, в 1992 г. был подписан Федеративный договор, который распределил полномочия между органами власти в центре и на местах. В 1994 г. началась кампания по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике. На фоне определенных неудач многонациональность и многоконфессиональность, помноженные на региональный эгоизм, стали приводить к тому, что над страной стала довлеть реальная опасность распада. Финансовый кризис 1998 г. чуть-чуть к этому не привел. Ряд субъектов стал вести подготовку по созданию собственной валюты и формированию собственной экономической системы. Потребовались невероятные усилия по снижению давления негативных факторов.

В соответствии с Основами конституционного строя (глава 1 Конституции РФ) наше государство провозглашено демократическим федеративным и правовым с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Термин «источник власти» является связующим звеном между народом и государством. В этом проявляется суверенитет народа, который, обладая им, создавая государство, «освящает» его этим признаком. В то же время понятно, что народ не может повседневно реализовывать свою власть. Для этого есть специальный механизм в лице органов государственной власти, которые выстраиваются по определенным принципам.

Необходимо также учитывать, что Россия — уникальное федеративное государство. Многонациональное, многоконфессиональное, самое большое в мире по размерам территории, имеющее больше 80 разнопорядковых субъектов (часть из них провозглашены государствами). За последние 25 лет наша страна прошла своеобразный исторический путь развития федеративных отношений. Так, в начале 90-х годов прошлого столетия довлела опасность распада государства, чему стал подтверждением финансовый кризис 1998 г. В реальном федеративном устройстве царил хаос. Некоторые субъекты находились на привилегированном положении, позволяя себе не платить налоги в федеральный бюджет, иные добивались заключения самостоятельных договоров с центром в обход Конституции России. Шел, так называемый, «парад суверенитетов», способствовавший региональному сепаратизму. Итогом стали боевые действия на Кавказе. Отсутствовало четкое распределение зон ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти. Все это привело к установлению политики усиления центристских начал.

В конце 90-х годов, а уже потом с переходом в новый XXI век, Президент России провел громадную работу по централизации государственной власти. Основным проводником данной политики долгое время был Конституционный Суд России, который своими решениями последовательно приводил основные законы субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией. Особая роль главы государства и органа конституционного контроля обусловлена их особыми положениями в системе организации власти. Рассмотрим некоторые из них.

Во-первых, следует обратить внимание на преамбулу Конституции России — «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле…». Эта фраза показывает наше единение, она не просто высокая декларация, а предначертание конституционного строительства как для Российского государства в целом, так и для его регионов. Мы все — многонациональный единый народ. Мы соединены общей судьбой, которую мы строим сами, и за что, мы несем историческую ответственность перед будущими поколениями. Мы живем на своей земле. Исходя из этих базовых положений, необходимо оценивать иные нормы Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, статья 77 Конституции России закрепляет, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В-третьих, следует учитывать особое место Президента Российской Федерации в системе центральных органов государственной власти. Статья 78 Конституции устанавливает (часть 4): «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». А в соответствии со статьей 80 Конституции Президент Российской Федерации является главой государства. Именно он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Приведенные положения нашли, прежде всего, свое отражение в Постановлениях Конституционного Суда России. Так, в процессе рассмотрения Устава Алтайского края (Постановление от 18 января 1996 г. № 2-П) Суд указал, что принцип самостоятельности и независимости не имеет абсолютного распространения на отношения между центральными органами власти и региональными. Тогда был сформулирован фундаментальный принцип: «Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти». Все последующие решения подтверждали его. Принцип единства стал базой для последующей концентрации государственной власти.

Постановление Конституционного Суда РФ № 11-П от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» имело решающее значение как для определения статуса Президента России (тезис о скрытых полномочиях в дальнейшем достаточно активно использовался в конституционной практике), так и для статуса глав регионов. Приблизив их в субординационном поле к президентским структурам, фактически была выстроена система взаимоотношений, при которых основные вопросы координации исполнительной власти на местах стали решаться не в Правительстве России (хотя по Конституции России именно этот орган осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации), а в аппарате Президента России. Дальнейшие шаги свидетельствовали именно о становлении такой модели регулирования: совершенствование статуса полномочных представителей Президента, курирование избирательных кампаний, формирование региональной политики от центра, — эти вопросы стали решаться, в первую очередь, в администрации Президента, а не в аппарате Правительства44.

Постановление № 8-П от 4 апреля 2002 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» стало основой для института федерального воздействия. Тогда была сформулирована обязанность органов государственной власти субъекта Российской Федерации по защите Конституции Российской Федерации и конституционного строя Российской Федерации, а также обязанность федеральных органов государственной власти создать единый контрольный механизм, который, в свою очередь, обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы. В мотивировочной части Конституционный Суд России прямо сформулировал принцип, в соответствии с которым высшие должностные лица субъекта Российской Федерации находятся в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации.

Апогеем концентрации власти можно считать программное заявление Президента Российской Федерации В. В. Путина 13 сентября 2004 г. (после трагедии в Беслане) о реформе вертикали исполнительной власти и отказа от принципа выборности глав регионов. Предельно ясно политические инициативы В. В. Путина прокомментировал Председатель Государственной Думы РФ (на тот момент) Б. Грызлов — это принципиально важный и необходимый шаг к оптимизации управления страной. Наведение порядка — повышение управляемости, — связующая цепь, в которой каждое звено зависит от другого45.

Эти предложения вызвали неоднозначную оценку как в России, так и за рубежом. Джордж Буш, будучи Президентом США, выразил свою обеспокоенность: «…великие страны, государства с развитой демократией должны сохранять баланс власти между центральным правительством и региональными администрациями»46.

Однако через восемь лет произошла обратная реформа, что объяснимо: процесс централизации власти имеет свои пределы. С 2012 г. происходит возвращение принципа выборности глав субъектов Российской Федерации. Деконцентрация власти опять стоит остро на повестке дня. Этому есть много причин. Во-первых, экономический и финансовый кризис показал, что в таких условиях активно развиваться может только динамичная и современная экономика, умеющая быстро перестраиваться под меняющиеся условия. Во-вторых, государственная власть в условиях цифроизации больше не может опираться на бюрократию. Чиновничий аппарат не поворотлив, во многом страдает косностью, нежеланием перемен. Необходимо распределение зон ответственности, а также мобильность управленческих ресурсов. В-третьих, глобализация мировой экономики требует наличие новых публичных институтов, которые могли бы способствовать развитию инвестиционной привлекательности страны47.

Деконцентрация власти не является чем-то революционным для современного российского права. Впервые на ее необходимость указал Конституционный Суд РФ в упомянутом выше Постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края». В этом решении единство власти соотносилось с распределением зон ответственности, которое невозможно вне реализации принципа разделения властей. Единство власти не трактовалось как разрешение на тотальное давление, оно определялось в совокупности с взаимодействием. Напрямую Конституционный Суд РФ понятие «деконцентрация» не использовал, выделяя «недопустимость концентрации», что можно трактовать в различных аспектах. Учитывая данный фактор, в иных своих решениях Конституционный Суд России так и не выделил принцип деконцентрации как самостоятельный критерий оценки реализации теории разделения властей. В Особом мнении судьи А. Н. Кокотова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П (дело касалось формирования органов местного самоуправления в Иркутской области) проводится грань между понятиями «децентрализация» и «деконцентрация». При этом А. Н. Кокотов поясняет конкретным примером: главы местных государственных администраций должны избираться местным населением, а не назначаться главами субъектов Российской Федерации. Он также ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, но в котором понятие «деконцентрация» найти не удастся. Кстати, в научной литературе всегда указывается, что данные термины имеют различное содержание48. Иногда уточняется, что децентрализация — это вопрос организации власти, а деконцентрация — вопрос полномочий.

Принцип деконцентрации активно используется в государствоведческих науках. Так, при определении видов государственного контроля специально подчеркивается, что он может различаться в зависимости от организации соответствующих органов: централизованных, характеризуемых иерархическим способом построения, децентрализованных, отличающихся тем, что органы относительно самостоятельны, слабо связаны друг с другом по горизонтали и вертикали49. Разборка понятийного аппарата подробно проведена Ю. А. Тихомировым: «Централизация — осуществление функций только центральными органами. Децентрализация — передача части функций нижестоящим и местным органам. Деконцентрация — рассредоточение функций управления по “горизонтали” и “вертикали” (включая функциональные аспекты). Делегирование — согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Субсидиарность – взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления»50. А. М. Волков дополняет: «Под деконцентрацией будем понимать рассредоточение властных полномочий одних органов между другими путем передачи им части своих полномочий и всей полноты ответственности по переданным полномочиям»51.

Есть и иная точка зрения, согласно которой между децентрализацией и деконцентрацией присутствует внутреннее единство. Так, И. В. Понкин указывает, что децентрализация публичной власти и публичного управления включает в себя не только деконцентрацию, но и перераспределение, реструктуризацию и иную реорганизацию системы публично-властных полномочий. Причем эти процессы происходят между уровнями публичной власти, либо между различными субъектами управления одного уровня. По мнению автора, административная децентрализация существует в трех основных формах:

— деконцентрация;

— делегирование;

— деволюция52.

Связь деконцентрации с децентрализацией проводят Б. А. Исаев и Н. А. Баранов. Точнее деконцентрация определяется как форма децентрализации (наряду с делегированием и передачей власти). Деконцентрация рассматривается авторами как форма передачи властных полномочий с высшего уровня управления на нижестоящий. Передача властных полномочий негосударственным организациям не рассматривается как форма деконцентрации53.

Принцип деконцентрации власти подробно рассматривается в доктрине французского административного права, в которой он понимается как основа рассредоточения полномочий между разноуровневыми органами управления, но при сохранении ответственности высшего звена за законность реализации полномочий нижестоящими звеньями. Франция, действительно, является пионером в развитии принципа деконцентрации в системе государственного управления, несмотря на то, что сами французы к этому принципу относятся иногда весьма иронично. Ролан Драго выделяет три условия проведения деконцентрации:

1) природа управленческих функций. Необходимо выделить само содержание функции по трем ключевым показателям — субъект ее выполнения, характер, финансовое обеспечение;

2) уровень деконцентрации. В данном аспекте речь идет об определении оптимальных параметров деконцентрации — «Он может рассматриваться сам по себе (в масштабах всей страны, региона, департамента), а также в сочетании с характером выполняемых ф

...