Концепция консолидации законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции

Научно-практическое пособие

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Д. А. Пашенцева

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.35

ББК 67.408

К65

Рецензенты:

Власенко Н. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры теории государства и права Юридического института Российского университета дружбы народов, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Чердаков О. И., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Международного юридического института.

В современных условиях вопросы систематизации законодательства о противодействии коррупции могут рассматриваться как приоритетные с позиций теории и практики правового регулирования, поскольку их успешное решение в значительной мере определяет эффективность применения соответствующих норм.

В пособии представлены концептуальные основания консолидации законодательства о противодействии коррупции в современной России. Исследование проведено на основе анализа российской правовой традиции с учетом доктринальных представлений и зарубежного опыта. Вопросы консолидации антикоррупционного законодательства рассмотрены в качестве целостной концепции, которая базируется на современных теоретических представлениях о системе законодательства и системе права, принципах правотворчества, сущности и формах систематизации. Большое внимание уделяется непосредственно научной концепции систематизации законодательства о противодействии коррупции, а также критериям ее эффективности.

Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.

Для государственных и муниципальных служащих, работников системы образования, практикующих юристов, аспирантов и студентов.

УДК 343.35

ББК 67.408

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2021

© Оформление. ООО «Проспект», 2021

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

Пашенцев Дмитрий Алексеевич — доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующий отделом теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — введение, параграф 1.1 главы 1, параграф 1.2 главы 1 (в соавторстве с А. А. Дорской), краткие выводы.

Абрамова Александра Ивановна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграф 2.3 главы 2.

Залоило Максим Викторович — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграфы 2.1, 2.2 главы 2, параграф 3.1 главы 3.

Дорская Александра Андреевна — доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграф 1.2 главы 1 (в соавторстве с Д. А. Пашенцевым).

Цирин Артем Михайлович — кандидат юридических наук, заведующий отделом методологии противодействия коррупции Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — параграф 2.4 главы 2, параграф 3.2 главы 3.

COLLECTIVE OF AUTHORS

Pashentsev D. A. — doctor of law, professor, honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, head of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — introduction, paragraph 1.1 of chapter 1, paragraph 1.2 of chapter 1 (co-authored with А. А. Dorskaya), summary.

Abramova A. I. — candidate of law, leading researcher of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — paragraph 2.3 of chapter 2.

Zaloilo M. V. — candidate of law, leading researcher of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — paragraphs 2.1, 2.2 of chapter 2, paragraph 3.1 of chapter 3.

Dorskaya A. A. — doctor of law, professor, chief researcher of the department of theory of law and interdisciplinary studies of legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation paragraph 1.2 of chapter 1 (co-authored with D. А. Pashentsev).

Tsirin A. M. — candidate of law, head of the anti-corruption methodo­logy department of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation — paragraph 2.4 of chapter 2, paragraph 3.2 of chapter 3.

ВВЕДЕНИЕ

Противодействие коррупции занимает важное место в правовой политике демократического государства. В современных условиях это направление государственной деятельности закономерно выходит на новый уровень. За последние годы в Российской Федерации сформирован значительный массив правовых норм, направленных на борьбу с коррупцией1. Пришло время задуматься о повышении эффективности их реализации, об усилении системного характера антикоррупционной деятельности. Фактически речь идет о наступлении нового этапа в противодействии коррупционным правонарушениям, который связан с целенаправленным и комплексным воздействием на соответствующие сферы общественных отношений.

Постнеклассическая научная парадигма говорит о том, что конструирование правовой реальности происходит посредством прохождения трех стадий: создание знаковой формы (подготовка и принятие нормативных правовых актов), формирование ментального образа (правовое воспитание), реализация требований правовой нормы в повседневном поведении ее адресатов. Представляется, что в сфере противодействия коррупции первая стадия пройдена успешно — подготовлены и приняты необходимые нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции и соответствующие международным стандартам в данной сфере. Достаточно активно проводится работа, связанная со второй стадией — антикоррупционным правовым воспитанием2. Что касается третьей стадии — реализации правовых норм, — то в этом вопросе еще предстоит большая и систематическая работа. Одним из ее аспектов выступает упорядочение правового массива, так как систематизация норм антикоррупционного законодательства является важным условием его понятности и доступности для всех адресатов. Такая систематизация облегчает правоприменительную практику, а также способствует успешной реализации правовых норм в форме исполнения и соблюдения.

Систематизация законодательства может осуществляться в различных формах, и применительно к законодательству о противодействии коррупции выбор оптимальной формы является очень важным. Такой выбор зависит от точного определения места, занимаемого антикоррупционными нормами в системе российского права3. В Институте законодательства и сравнительного правоведения разрабатывается концепция циклических правовых массивов, и законодательство в сфере противодействия коррупции относится к таким массивам4. Это осложняет его систематизацию, накладывая ограничение на выбор ее возможных форм. Представляется, что в сложившихся условиях и на современном уровне развития юридической науки и практики оптимальной можно считать консолидацию антикоррупционного законодательства.

В предлагаемой вниманию читателей работе исследованы теоретические и практические вопросы консолидации законодательства о противодействии коррупции. Исследование проведено на основе анализа российской правовой традиции с учетом доктринальных представлений и зарубежного опыта. Вопросы консолидации антикоррупционного законодательства рассмотрены в качестве целостной концепции, которая в своих основаниях базируется на современных теоретических представлениях о системе законодательства и системе права, принципах правотворчества, сущности и формах систематизации. Большое внимание уделяется непосредственно научной концепции систематизации законодательства о противодействии коррупции, а также критериям эффективности систематизации законодательства о противодействии коррупции.

Авторы монографии опирались на научные школы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации5, труды ученых Института по вопросам изучения противодействия коррупции6.

Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ КОНСОЛИДАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

1.1. Методологические основания исследования вопросов консолидации законодательства о противодействии коррупции

Решение вопроса о методологии исследования консолидации законодательства о противодействии коррупции должно осуществляться на основе сочетания, во-первых, выработанных теоретико-правовой доктриной классических подходов к консолидации законодательства и определению ее оптимальных форм, во-вторых, новых научных подходов, отвечающих требованиям постнеклассической научной парадигмы. Кроме того, методология научного исследования законодательства о противодействии коррупции не может развиваться вне понимания тех процессов, которые происходят в регулируемой этим законодательством сфере общественных отношений, тех тенденций, которые в современных условиях объективно характеризуют состояние борьбы с коррупцией.

Ученые, которые исследуют коррупцию и способы ее преодоления, отмечают современные трансформации этого негативного явления. К их числу относятся: качественные изменения, выражающиеся в появлении сетевых и закрытых форм коррупции; транснационализация коррупции; функциональное обособление и институционализация коррупции7. В этих условиях российское законодательство о противодействии коррупции, несмотря на высокую динамику и восприимчивость к новым вызовам, сохраняет ряд существенных недостатков. К их числу исследователи относят следующие:

«1) множественность образующих его нормативных правовых актов разной юридической силы и различной отраслевой принадлежности;

2) разнонаправленность этих актов (публичная и частная сферы);

3) отсутствие баланса в количестве актов, нацеленных на противодействие коррупции в публичной и в частной сферах (подавляющее количество актов (79%) направлены на противодействие коррупции в публичной сфере и только 18% — в сфере бизнеса);

4) отсутствие единства принципов законодательного регулирования в публичной и частной сферах;

5) низкий уровень систематизации»8.

Такая ситуация свидетельствует в пользу желательности и даже необходимости консолидации законодательства о противодействии коррупции. Процитированные выше авторы ставят вопрос о систематизации этого законодательства. Но происходящие в современном праве изменения заставляют задуматься о выборе оптимальной формы такой систематизации. Решение этого вопроса возможно только на основе самой современной методологии, применяемой сегодня в юридических исследованиях.

Постановка и решение задачи о консолидации законодательства в сфере противодействия коррупции предполагает предварительное определение того места, которое оно занимает в системе современного законодательства, что из себя представляет эта система, как она развивалась исторически. «Также представляется важной задачей определение и анализ системных связей законодательства в сфере противодействия коррупции с иными компонентами российского законодательства»9.

Процессы, происходящие в современном мире и связанные с влиянием новых технологий на динамику общественных отношений, меняют принятые представления о происходящих в правовой сфере процессах. Внешним выражением этого явления стал количественный рост новых отраслей законодательства и отраслей права, которые вызывают у исследователей обоснованные опасения. Например, Т. А. Радько и А. А. Головина задают справедливый вопрос: «Насколько оправдано такое „размывание” системы права и не приведут ли наблюдаемые тенденции к стиранию грани между отраслью права и подотраслью права, институтом права? Не утрачен ли в настоящее время надежный ориентир для отраслевых юридических наук при решении вопроса о месте того или иного массива норм в системе российского права?»10 Эти же вопросы вполне можно задать и применительно к системе законодательства.

Сегодня ученые убедительно пишут о процессах «циклизации», наблюдаемых в праве. В результате этих процессов возникают циклические правовые массивы, которые становятся «основным драйвером и магистральным направлением интеграции и дифференциации права» в современную эпоху11. Одним из таких массивов выступает законодательство о противодействии коррупции, которое сегодня «пронизывает» своими нормами все отрасли законодательства, но при этом не входит в их состав. Открытие циклических правовых массивов заставляет пересмотреть многие устоявшиеся подходы к системе права, так как эти массивы «не обнаруживают тенденции к обособлению подобно отраслям или институтам права, а, напротив, демонстрируют способность к сквозному пронизыванию всех или большинства элементов системы права, внедрению в устоявшиеся ее элементы, особому взаимодействию с ними, детерминации их содержания, функционирования, а также вектора и темпов дальнейших трансформаций»12.

Непохожесть указанных процессов на все то, что мы до этого знали о системе законодательства, существенным образом осложняет вопрос о консолидации законодательства о противодействии коррупции, позволяет поставить вопрос о перспективном появлении новых форм такой консолидации.

Несмотря на очевидную необходимость поиска новых форм консолидации, не стоит отбрасывать и те возможности, которые сохраняет классическая систематизация, при условии, что последняя опирается на положения современной системно-правовой теории.

Исследователи отмечают, что системность всегда играла в правоведении основополагающую роль. Эта роль вытекала из постоянно присущего юридической науке стремления «описывать право как единую онтологическую сущность, приписывать праву как явлению целостный характер»13.

Ученые, которые исследуют системные характеристики законодательства о противодействии коррупции, отмечают, что легально такая отрасль законодательства в системе законодательства России не закреплена, в связи с чем ее место «в настоящее время может определяться только в рамках научных дискуссий с использованием аргументов доктринального характера»14. Такая постановка вопроса логично предполагает включение в его решение субъективного компонента. Этот «субъективный компонент законодательства в сфере противодействия коррупции проявляется в том, что и его системообразующее ядро, и системные связи формируются под влиянием законотворческой политики в результате принятия тех или иных законодательных актов в соответствии с потребностями времени»15.

Из выявленных наукой общих закономерностей строения и функционирования систем вытекают определенные системные свойства законодательства в сфере противодействия коррупции. Эти свойства могут быть выражены в следующих главных аспектах:

• структурные элементы законодательства объединены системными связями, в силу чего они реализуются не изолировано друг от друга, а в тесном взаимодействии;

• каждый элемент системы вносит свой вклад в реализацию общих задач, что придает системе определенную целостность;

• для этой системы характерна внутренняя структура, проявляющаяся в дифференциации элементов (институтов) и наличии различных уровней внутренней организации.

С позиций классической системно-правовой теории законодательство может рассматриваться как система, обладающая сложным внутренним строением. Элементы этой системы не просто входят в ее состав, но они соединены определенными взаимосвязями.

В то же время стоит согласиться с мнением, что существующие в отечественной юридической литературе подходы к пониманию системного строения права и законодательства сориентированы главным образом «на фиксацию его статического состояния посредством указания на ряд структурных элементов…»16. Но в современных условиях процессы, которые происходят в законодательстве, актуализируют обращение именно к динамическим характеристикам его системы. Поэтому аксиоматичность базовых теоретических конструкций препятствует становлению новых юридических форм фиксации меняющейся правовой жизни17.

Сложность и многогранность изменений, происходящих в современном мире и определяющих динамику законодательного регулирования общественных отношений, детерминируют потребность в использовании новой методологии юридической науки. Такая методология предполагает междисциплинарный синтез, повышенное внимание к субъективным факторам, включая фактор личности исследователя, отказ от жесткого детерминизма, признание ненаучных компонентов познания. В ее рамках постепенно зарождается новое понимание сущности системности как основополагающей характеристики права.

Сложность использования такого подхода к исследованию консолидации законодательства о противодействии коррупции состоит в том, что в этом случае возможно возникновение новых расхождений в понимании системы законодательства и системы права, причем эти расхождения могут иметь принципиальный характер.

Обращаясь в качестве сравнения к современному пониманию системы права, которую формулируют сторонники постклассической юриспруденции, отметим, что оно существенно и даже принципиально отличается от классического понимания. В частности, И. Л. Честнов пишет, что «система права с позиций постклассической методологии — это процесс конструирования и воспроизводства образцов поведения, отвечающих интересам правящей элиты и основных референтных групп… обладающих общественной легитимностью и социальной функциональной значимостью»18. Такое новое понимание системности в праве логично вытекает из нового понимания самого права, которое определяется сторонниками постклассической юриспруденции не как система норм, имеющих принудительный характер, общеобязательность и формальную определенность. Право рассматривается «постклассическими» учеными как постоянная массовая деятельность субъектов, направленная на реализацию этих норм.

Для постклассической системной теории характерны «признание сложности, неравновесности, стохастичности явлений и процессов, рассматриваемых синергетикой; аутопойетичность и рефлексивность в теории систем Н. Лумана; сконструированность, человекоразмерность, релятивность, историческая и социокультурная контекстуальность»19. С таких позиций системность предстает не в качестве присущего праву объективного свойства, а лишь как методология изучения права. Применительно к вопросам консолидации законодательства такой подход позволяет утверждать, что такая консолидация не есть отражение существующей объективной реальности, она имеет прикладной характер, ориентированный на удобство развития и применения законодательства. Следовательно, вполне возможно создавать, конструировать и использовать иные, отличные от общепринятых, формы консолидации, если они удовлетворяют интересам общественного развития на его современном этапе.

Форма, в которую законодатель облекает правовые нормы, выступает начальным элементом конструирования правовой реальности. Выбор таких форм с позиций теории права и практики правотворческой деятельности весьма ограничен, но правотворец вполне может отдавать предпочтение той или иной форме из числа имеющихся. В случае с консолидацией законодательства о противодействии коррупции консолидированный акт является одной из таких форм, которые характерны для отечественной правовой традиции, а также для романо-германской правовой семьи, в которую, по мнению многих ученых, входит правовая система России. Исторически российское законодательство всегда тяготело к такой форме, как консолидация.

Консолидация весьма удобна для конструирования общественных отношений с помощью права. Наряду с иными формами систематизации законодательства, она обеспечивает определенную преемственность в развитии права, определяет такие качества законодательства, как стабильность, упорядоченность и системность. Консолидация способствует структурированию системы законодательства, правда, в несколько меньшей степени по сравнению с кодификацией. С помощью консолидации возможно устанавливать более четкие границы правового поведения субъектов общественных отношений, что способствует снижению уровня правовой неопределенности. Такие характеристики консолидации позволяют утверждать, что ее использование в случае с законодательством о противодействии коррупции в современных условиях представляется своевременным и полезным.

Таким образом, методология исследования вопросов консолидации законодательства о борьбе с коррупцией должна учитывать следующие положения:

1) исследование консолидации законодательства о борьбе с коррупцией будет эффективным при условии сочетания классического системного подхода, принятого в юридической науке, и новой постнеклассической методологии, возникшей в качестве ответа на вызовы новой реальности и новой научной рациональности;

2) реальность, вызванная к жизни новыми технологиями, способна породить неизвестные ранее способы систематизации законодательства, в том числе, цифровые, что позволяет задуматься о еще неизвестной сегодня, но вполне возможной в будущем цифровой форме консолидации;

3) современные тенденции развития общественных отношений требуют от права большей, чем прежде, гибкости, отвечающей динамичным реалиям эпохи; такую гибкость применительно к законодательству о борьбе с коррупцией призвана обеспечить его консолидация в такой форме, которая позволит своевременно вносить все необходимые изменения в действующее правовое регулирование;

4) консолидация законодательства о борьбе с коррупцией должна отвечать таким требованиям, как гибкость, динамичный характер, удобство применения, непротиворечивость по отношению к иным законодательным формам;

5) с современных научных позиций, право создается в процессе его повседневной реализации; исходя из этого, консолидация законодательства о противодействии коррупции должна быть ориентирована на активное, правильное и эффективное применение соответствующих законодательных норм.

1.2. Развитие законодательства о противодействии коррупции в России: тенденции и исторические этапы

Вопросам противодействия коррупции уделялось внимание еще в древние века, о чем свидетельствуют нормы законодательных памятников прошлого. Антикоррупционные положения можно встретить в религиозных и правовых памятниках, но с течением времени коррупция все еще остается достаточно стабильным негативным явлением. Ее проявления подрывают доверие населения к власти, отрицательно сказываются на уровне жизни граждан, наносят существенный ущерб экономике, негативно влияют на развитие социальной сферы.

Одним из важных факторов, влияющих на сложность противодействия коррупции, является разнообразие ее форм. Это может быть и подкуп, и лоббизм, и транснациональная коррупция, и взяточничество, и олигополия, и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и завуалированные хищения и т. д.20

Уже в библейских изречениях проявления коррупции рассматривались как абсолютное зло. Например, в книге пророка Исайи говорится: «Горе тем, которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного». В правовых памятниках Древнего Рима использовался термин corrempere, который обозначал либо подкуп судьи, либо изменение показаний в суде за деньги21. Современный термин «коррупция» так же имеет латинское происхождение и является производным от латинского corruption (подкуп). В обычном значении под коррупцией понимают преступную деятельность, заключающуюся в использовании должностным лицом своих властных полномочий для личного обогащения.

Россия не является исключением с точки зрения присутствия коррупционного элемента на разных этапах исторического развития и попыток противодействовать ему организационными и правовыми мерами. На протяжении практически всей российской истории государство предпринимало различные, в том числе правовые, меры по противодействию коррупции. К сожалению, актуальной данная тема остается и на современном этапе. Так, только за 2018 г., по отчетам Генеральной прокуратуры РФ, количество зарегистрированных фактов коррупции выросло на 10% по сравнению с предыдущим годом, а ущерб от преступлений коррупционной направленности составил 46 млрд рублей22.

Мнения относительно того, насколько эффективно осуществляется противодействие коррупции в России, существуют разные.

Согласно первой точке зрения в Российской Федерации проводится активная работа по противодействию коррупции.

Однако существует и другое мнение, согласно которому коррупция является чуть ли ни элементом политико-правовой культуры российского общества23, что она существовала всегда и борьба с ней всегда заканчивается неудачей. Невысоко оценивается эффективность противодействия коррупции в России со стороны мирового сообщества. Так, по данным организации Transparency, в 2003 г. в списке 133 наиболее коррумпированных стран Российская Федерация занимала 88 место, в 2010 г. — из 178 стран — 154 место24, в 2018 г. — из 180 мест — 13825.

Разработка историко-теоретической составляющей противодействия коррупции не относится к числу приоритетных тем отечественной юридической науки. В то же время в работах российских ученых были исследованы отдельные исторические аспекты антикоррупционной тематики, например, историко-правовые вопросы, связанные с противодействием взяточничеству как широко встречавшемуся в деятельности должностных лиц явлению. В XIX — начале ХХ в. исследовались как в специальных работах (Н. А. Неклюдов, В. Н. Ширяе

...