Правовые и социальные аспекты обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. Н. Балашовой,
кандидата юридических наук,
доцента О. В. Нардиной

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.63

ББК 67.404.4

П68

Авторы:

Балашова Т. Н., доктор юридических наук, профессор — разд. 1 (гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3–5), гл. 3 (§ 1)), разд. 2 (гл. 1 (§ 3), гл. 2 (§ 1), гл. 4 (§ 2)), разд. 3 (гл. 1 (§ 2–3));

Гришина Т. М., старший преподаватель — разд. 2 (гл. 4 (§ 3));

Власенко М. С., кандидат юридических наук, доцент — разд. 1 (гл. 2 (§ 2, 6), гл. 3 (§ 3)), разд. 2 (гл. 3 (§ 2–7), гл. 4 (§ 1–2));

Лаврищева О. А., кандидат юридических наук, доцент — разд. 1 (гл. 1 (§ 1)), разд. 2 (гл. 1 (§ 1), гл. 2 (§ 2–5)), разд. 3 (гл. 1 (§ 1), гл. 2 (§ 1–3));

Нардина О. В., кандидат юридических наук, доцент — разд. 1 (гл. 2 (§ 1, 5), гл. 3 (§ 2)), разд. 2 (гл. 1 (§ 2), гл. 3 (§ 1)), разд. 3 (гл. 1 (§ 3–4)).

Рецензенты:

Гошуляк В. В., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор кафедры государственно- правовых дисциплин, директор Юридического института Пензенского государственного университета, действительный член Российской академии социальных наук, член экспертного совета Российского фонда фундаментальных исследований, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации;

Куликова С. А., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского университета имени Н. Г. Чернышевского.

Монография посвящена правовым и социальным проблемам обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации. В работе исследуются права несовершеннолетних в системе обеспечения национальной безопасности, правовые подходы к определению понятий «ребенок», «несовершеннолетний» в действующем российском законодательстве, особенности государственной политики обеспечения безопасности несовершеннолетних, в том числе в сфере профилактики отклоняющегося поведения детей и подростков, вопросы обеспечения безопасности несовершеннолетних в цифровом пространстве, специфика реализации прав несовершеннолетних на образование, здравоохранение и труд, проблемы защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних граждан в Российской Федерации и ряд других проблем.

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2020 г.

Представленная монография рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов, должностных лиц органов исполнительной власти, сотрудников правоохранительных органов, а также научных работников и специалистов в области защиты прав человека.

УДК 347.63

ББК 67.404.4

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Потребностью современного общества является охрана и защита интересов несовершеннолетних от пагубного, негативного воздействия социума, а также повышение эффективности противодействия участию несовершеннолетних в противоправных деяниях. В связи с этим возникает необходимость в создании государственной программы, направленной на обеспечение безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации. В основу государственного регулирования обеспечения безопасности несовершеннолетних должен быть заложен принцип бережного отношения к нравственному, психологическому и физиологическому развитию подрастающего поколения, как будущего страны.

Общество и государство всегда были и будут заинтересованы в воспитании нравственно и физически здорового подрастающего поколения. Однако в ч. 2 ст. 38 Конституции РФ1 говорится лишь о том, что «забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей», и при этом умалчивается о заинтересованности и обязанности заботы о детях со стороны государства. Именно поэтому в настоящее время отсутствуют эффективные государственные механизмы по обеспечению социально-­правовой защиты детей и в целом безопасности несовершеннолетних.

В соответствии с вышесказанным, исследование, представленное в настоящей монографии, посвящено изучению и анализу правовых и социальных проблем обеспечения безопасности несовершеннолетних с учетом существующих подходов к их решению в России, а также выработке основных направлений государственной конституционной программы по обеспечению безопасности несовершеннолетних, в которой будут учитываться современные особенности социально-­экономического и политического развития Российской Федерации.

Государство в лице своих органов обязано создать для каждого ребенка такие условия, при которых он будет иметь возможность выявлять, приобретать и реализовывать свои права. Однако в ходе проводимых в Российской Федерации социально-­экономических реформ положение детей оказалось неблагополучным, а сами дети — незащищенными. По мнению авторов монографии, ситуация связанная с постоянным ухудшением материального положения детей, их алкоголизмом, наркоманией, безнадзорностью и беспризорностью, ростом посягательств на права ребенка, должна оцениваться как угроза национальной безопасности России.

В настоящее время интерес отечественной правовой науки к проблемам защиты прав несовершеннолетних достаточно высок. Озабоченность по поводу реализации прав ребенка понятна. Российское общество обеспокоено состоянием будущих поколений. Однако современной науке еще не удалось создать эффективных подходов к решению проблем в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних в силу двух причин.

Первая состоит в том, что в различных отраслях права (конституционном, гражданском, семейном, административном, уголовном и др.) существует огромный массив нормативных актов, так или иначе связанных с регулированием прав ребенка, накоплен большой объем знаний, содержащих рекомендации относительно реализации прав несовершеннолетних в различных сферах жизни общества, совершенствования институтов, связанных с детством. Однако в современном российском праве слабо представлена межотраслевая и межпредметная связь, что, в свою очередь, мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий, реализации на практике декларированных в законодательстве в интересах детей подходов.

Вторая заключается в отсутствии взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления. Проблемы обеспечения безопасного детства должны решать органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, прокуратура и суд. Однако все звенья госаппарата и местного самоуправления не удается объединить и распределить между ними компетенцию в соответствии с ветвями и уровнями власти, исключив одновременно дублирование и параллелизм в работе.

В настоящее время назрела необходимость выстроить государственные приоритеты защиты прав ребенка и в соответствии с ними разработать четкие по смыслу и содержанию правовые предписания, способные эффективно обеспечивать и защищать права детей в различных жизненных ситуациях.

Раздел 1. ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 1. Правовые подходы к определению понятий ребенок, несовершеннолетний в действующем российском законодательстве

§ 1. Подходы к определению понятия «ребенок» в российском праве

Принятие Конвенции о правах ребенка (1989)2 дало возможность международному сообществу признать факт предоставления и осуществления специальной защиты прав и интересов детей. Именно с этого момента и до настоящего времени проводятся острые дискуссии по вопросу определения понятия «ребенок». Данный термин рассматривается как многогранная категория не только в общенаучном, но и в юридическом смысле. Особо актуален данный вопрос с нормативно-­правовой точки зрения: необходимо четко сформулированное определение понятия «ребенок», поскольку дети пользуются специальными правами, которые присущи им только в определенный период физиологического развития.

Основной закон нашей страны содержит всего три нормы, в которых употребляются понятия «дети» и «ребенок»: «статья 38 закрепляет обязанность государства и родителей заботиться о детях; статья 39 регламентирует нормы о социальной защите детей, а статья 43 устанавливает право на образование». В остальных статьях данный термин рассматривается как субъект правоотношений и синонимичен понятиям «гражданин» и «каждый».

В различных отраслевых нормативно-­правовых актах термин «ребенок» употребляется в различном правовом наполнении в пределах конкретной отрасли права с учетом возрастного критерия, который значительно варьируется в зависимости от целей и задач. В качестве примера можно процитировать статью Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»: «ребенок определяется как лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия)»3.

Российские кодифицированные акты в гражданской и семейной сфере рассматривают понятие «дети» как лица, которые не достигли установленного законом возраста совершеннолетия. В статье 54 Семейного кодекса РФ отмечается, что «ребенком признается лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет»4. Данное понятие полностью воспроизводит определение, регламентированное в ст. 1 Конвенции о правах ребенка. Из вышеизложенного видно, что в Семейном кодексе РФ трактовка понятия «ребенок» полностью соответствует международной. Однако вопрос о его семантико-­юридической точности остается открытым.

Согласно анализу норм гражданского права термин «ребенок» состоит из двух составляющих понятий: «малолетний» и «подросток». Под малолетними понимаются «лица, не достигшие четырнадцати лет» (ст. 28 ГК РФ)5. Подростком считается ребенок в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет.

В плане соотношения понятий «несовершеннолетний» и «ребенок» обозначились различные точки зрения. Например, Н. М. Савельева «понятие «несовершеннолетний» связывает с возрастом субъекта, а понятие «ребенок» с отсутствием у лица полной дееспособности в гражданском и семейном праве»6. Г. А. Трофимова обращает внимание на то, что «термин «ребенок» может использоваться в нескольких значениях, то есть является многозначным. А термин «несовершеннолетний» является однозначным и обозначает носителя прав и обязанностей, который не достиг совершеннолетия»7.

Противоположной точки зрения придерживается В. И. Абрамов. Он считает, что «категории «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» охватываются общим понятием «ребенок» и «могут служить основанием для формирования самостоятельных видов правового статуса детей»8. Интересную точку зрения по данному вопросу высказала А. В. Токарева. Она, как и В. И. Абрамов, отождествляет понятия «ребенок» и «несовершеннолетний». Однако, автор подчеркивает тот факт, что «последнее имеет отношение только к праву, причем преимущественно к уголовному и гражданскому, в то время как «ребенок», как категория употребляется в других отраслях знания, а в юридической отрасли превалирует в конституционно-­правовой и семейно-­правовой отраслях»9.

На практике бывают ситуации, когда дееспособность может возникнуть раньше, чем достижение ребенком 18-летнего возраста. Приведем следующие примеры. Это может быть в результате эмансипации, когда «несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью». Если гражданин вступает в брак до 18 лет в случаях, когда это допускается законом, он приобретает полную дееспособность с момента вступления в брак. Снижение брачного возраста производится по месту жительства лиц, вступающих в брак. Это можно сделать только в тех субъектах Российской Федерации, где принят соответствующий закон. В настоящее время отсутствуют единые нормы в законодательстве, которые бы определяли одинаковые условиям заключения ранних браков. Так, в республике Башкортостан, Новгородской и Орловской областях возрастные ограничения вообще отсутствуют. Тут брак может быть разрешен до 14-летнего возраста.

Кроме того, необходимо отметить, что приобретенная после вступления в брак полная дееспособность сохраняется и после его расторжения, даже если гражданин не достиг восемнадцатилетнего возраста. Как следствие этого, лицо может быть дееспособным, но при этом оставаться несовершеннолетним. В правовом понимании такое лицо все еще остается ребенком, но при этом обладает ограниченным специальным статусом, правовая основа которого регламентирована в соответствующих статьях СК РФ: п. 1 ст. 56, п. 2 ст. 61, п. 2 ст. 120.

В связи с этим в юридической науке обсуждается вопрос о необходимости расширения легального определения термина «ребенок» и введении в научный оборот понятия «несовершеннолетний ребенок». Под последним следует понимать «лицо (каждое человеческое существо) до достижения возраста восемнадцати лет, либо до вступления в брак, либо до приобретения полной дееспособности по другим основаниям»10. При этом следует отметить, что данное понятие является спорным для семейного права, поскольку «гражданская дееспособность в принципе не имеет базисного значения для семейного статуса»11. Кроме того, в п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ указывается, что досрочное приобретение дееспособности несовершеннолетним лицом не оказывает однозначно ликвидирующего воздействия на его ювенальный статус. При этом нельзя отрицать тот факт, что установление взаимосвязи данных категорий имеет практический смысл для разрешения судебных споров: если норма закона признает лицо полноценным участником гражданских правоотношений, то не имеет смысла сохранять за ним статус ребенка, пытаясь его ограничить определенными правовыми нормами.

Интересной позиции по вопросу соотношения статусов «ребенок» и «несовершеннолетний» придерживается Е. А. Усачева. Она считает, что, в первую очередь, необходимо исходить из взаимосвязи данных понятий с категорией «дееспособность» с учетом целевого назначения. С этой точки зрения, термин «ребенок» и «несовершеннолетний» совпадают, так как они обозначают одно и то же лицо, которое в умственном и физическом плане не зрелое. На наш взгляд, целесообразно ввести в семейное законодательство нормы, регламентирующие, что термин ребенок употребляется при определении степени родства, а несовершеннолетний ребенок рассматривается как специальный правовой статус12.

Таким образом, можно отметить, что термин «ребенок» имеет двойственное значение. С одной стороны, это несовершеннолетнее лицо, обладающее специальным правовым статусом, необходимым для обеспечения специальной охраны его прав и заботы о его интересах. С другой — это умственно незрелое лицо, обладающее биологической степенью родства со своими родителями. Можно выделить главный квалификационный признак ребенка — это возраст детства, который в соответствии с российским законодательством начинается от рождения и прекращается по достижении ребенком совершеннолетия (18 лет). Следовательно, в рамках семейного права понятия «несовершеннолетний» и «ребенок» совпадают. На наш взгляд, данные термины следует разграничивать.

В целях совершенствования категориального аппарата семейного права следует уточнить понятие «ребенок». Это особый субъект права, человек в возрасте от рождения до 18 лет, наделенный правами, свободами и обязанностями, а также несущий ответственность. С учетом специального правового статуса ребенка необходимо на законодательном уровне регламентировать термин и «несовершеннолетний ребенок», под которым следует понимать лицо, которое не достигло восемнадцатилетнего возраста (совершеннолетия) и не приобрело полной гражданской дееспособности по иным основаниям.

§ 2. Соотношение категорий «ребенок» «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» в системе правозащитных отношений

Важным этапом в жизни каждого человека является детство. Именно в детстве человек готовится к полноценной общественной жизни, развивается его творческая активность, воспитывается нравственность, гражданственность, чувство патриотизма, происходит формирование личности. В связи с этим особую значимость приобретает закрепление в действующем законодательстве правового статуса ребенка, а также определение возможно сти защиты его интересов со стороны государства. Ведь от эффективности обеспечения прав и законных интересов детей напрямую зависит и будущее самого государства.

Эффективность правового регулирования статуса ребенка во многом зависит от того, насколько четко в действующем законодательстве определено само понятие «ребенок», которое, хотя и имеет в настоящее время легальную дефиницию, тем не менее, является довольно спорным. Важность четкого определения понятие «ребенок» обусловлена еще и тем, что этот термин употребляется как в национальном, так и в международном законодательстве, а также в нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности, что сказывается на его наполнении в зависимости от задач, реализуемых той или иной отраслью права.

В свете сказанного возникает необходимость проанализировать данное понятие, рассмотреть различные подходы к его определению и дать его оценку исходя из целей введения его в категориальный аппарат конституционного права, закрепляющего основы правового статуса человека и гражданина. Кроме того, определение понятия «ребенок» представляет для нас интерес и с точки зрения соотношения его с категориями «правовая защита», «конституционно-­правовая защита».

Значимым документом, повлиявшим на развитие международной защиты прав детей, явилась Декларация прав ребенка 1959, определившая десять основных принципов, которые легли в основу современных конституций и иных документов различных государственных и общественных организаций, защищающих права ребенка в различных странах мира.

С точки зрения юридической техники, безусловно, Декларация не является совершенной, поскольку в ней не дается определение понятия «ребенок», но в преамбуле документа уточняется, что «ребенок в силу своей физической и умственной незрелости нуждается в специальной защите и заботе, в том числе и правовой, как до, так и после рождения». Таким образом, в Декларации определяется момент, с которого лицо признается ребенком.

Принятие в 1989 г. Конвенции о правах ребенка позволило на международном уровне закрепить и признать необходимость предоставления и осуществления специальной защиты прав и интересов ребенка в силу его «физической и умственной незрелости, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения».

В статье 1 Конвенции приводится определение понятия «ребенок», а именно, «каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее». В процессе закрепления понятия «ребенок», в Конвенции был зафиксирован и верхний возрастной предел в 18 лет, до которого лицо считается таковым, с оговоркой: «если по закону, применимому к данному ребенку, он не достигает совершеннолетия ранее».

Конституция Российской Федерации содержит несколько статей, использующих понятия «ребенок», «детство», «дети». В частности, в ч. 2 ст. 7 закреплено, что в России «обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства», а в ч. 3 ст. 38 содержится следующее положение: «трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях».

Таким образом, Основной закон РФ четко определяет ребенка как гражданина, не достигшего совершеннолетия, т. е. 18-летнего возраста. Понятие «дети», используемое в статьях 39, 43 Конституции РФ, является лишь синонимом понятия «ребенок», указывающим на множественное число.

Что же касается понятия «детство», то нужно отметить, что Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 июля 2013 г. № 19-П достаточно конкретно определяет, что это «период физической, умственной и психологической незрелости и одновременно важнейший этап развития личности, на котором закладываются основы моральных и нравственных качеств, формируются мировоззрение и взгляды, определяющие жизненные принципы и перспективы»13.

В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях прав ребенка) закреплено положение о том, что государство признает детство в качестве важного периода в жизни человека исходя из принципов «приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности».

Кроме того, в Законе об основных гарантиях прав ребенка дается и определение понятия «ребенок»: лицо до достижения им возраста 18 лет (совершеннолетия).

На основании закрепленных в действующем российском законодательстве определений нельзя создать полное представление о ребенке как субъекте права. Поэтому в различных отраслях российского законодательства мы сталкиваемся с терминологической многовариантностью, встречая такие термины, как «малолетний», «несовершеннолетний», «подросток».

По мнению некоторых исследователей все это является результатом национального нормотворчества14. Но как соотносятся все эти понятия с понятием «ребенок», тождественны ли они или имеют различное значение. Безусловно, ответить на этот вопрос утвердительно нельзя, все эти определения имеют разное правовое наполнение.

Основными критериями разграничения перечисленных дефиниций большинство исследователей называют возрастной критерий, а также отраслевую принадлежность правоотношений, субъектом которых выступают дети.

Так, по мнению Е. Н. Микитовой, рассматривающей ребенка как специального субъекта правовых отношений, квалифицирующим признаком его специальной правосубъектности являются возрастные пределы, в которых ребенок наделяется таким статусом15.

Н. М. Савельева, проводя разграничение понятий «несовершеннолетний» и «ребенок», предлагает связывать понятие «несовершеннолетний» исключительно с возрастом лица, а понятие «ребенок» должно указывать, что лицо не обладает полной дееспособностью в гражданских и семейных правоотношениях16. Следовательно, понятием «ребенок» будет охватываться любой несовершеннолетний субъект до момента приобретения им полной дееспособности.

Ряд исследователей отождествляют понятия «ребенок» и «несовершеннолетний».

Например, Т. В. Лобанова предлагает использовать понятие «ребенок» как универсальное, поскольку все остальные дефиниции подпадают под эту категорию17.

Подобной точки зрения придерживается и Е. А. Капитонова, которая рассматривает категории «ребенок» и «несовершеннолетний» как аналогичные18.

Г. А. Трофимова, отмечая многозначность термина «ребенок», вместе с тем указывает, что несовершеннолетним может называться только носитель прав и обязанностей, не достигший совершеннолетия, а, соответственно, само понятие «несовершеннолетний» по сути однозначно19.

В. И. Абрамов придерживается иной точки зрения, не рассматривая понятия «ребенок» и «несовершеннолетний» как тождественные. По его мнению, понятие «ребенок» более емкое по своему содержанию и не ограничивается только лишь возрастным критерием его определения. Данный автор полагает, что рассматриваемым понятием может определяться правовая связь между родителями и детьми, которые, в свою очередь, уже переступили возраст совершеннолетия. Следовательно, это понятие можно использовать не только для обозначения временных границ жизни человека, но и при характеристике юридически значимой правовой связи детей и родителей, для которых дети остаются детьми на протяжении всей жизни.

Таким образом, В. И. Абрамов предлагает рассматривать понятие «ребенок» как единое, универсальное, а используемые в российском законодательстве категории «малолетний», «несовершеннолетний», «новорожденный», «ребенок до года», «подросток» и другие должны охватываться этим единым понятием20.

Кроме того, перечисленные дефиниции «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» могут быть использованы в качестве основания при формировании самостоятельных видов правового статуса ребенка.

Аналогичную точку зрения высказывает и М. В. Геллер, полагая, что многозначное понятие «ребенок», применяемое как на международном, так и на внутригосударственном уровне, используется как для характеристики правового статуса субъекта, не достигшего совершеннолетнего возраста, так и при определении юридически значимой первой степени кровного родства с конкретными лицами21.

В связи с этим М. В. Геллер предлагает заменить в действующем российском и международном законодательстве универсальное понятие «ребенок» однозначной дефиницией «несовершеннолетний», основанной на возрастном критерии ее определения.

А. В. Токарева, как и большинство исследователей, отождествляющих понятия «ребенок» и «несовершеннолетний», обращает внимание на тот факт, что категория «ребенок» широко используется в различных научных отраслях, а в юридических науках чаще всего в конституционном и семейном праве. При этом понятие «несовершеннолетний» имеет отношение только к праву, и преимущественно к уголовному и гражданскому.

Действительно, если обратиться к нормам частей 2, 3 ст. 38 Конституции РФ, можно отметить, что в них понятие «ребенок» употребляется в смысле состояния совершеннолетнего лица в определенных родственных отношениях с другими лицами — родителями. Соответственно, дефиниция «ребенок» может употребляться и в социальном значении. Поэтому в определении понятия «ребенок» нужно учитывать не только возрастной критерий, но и отраслевую принадлежность отношений, субъектом которых выступает лицо.

Многозначность понятия «ребенок» вызывает необходимость расширения его толкования. В юридической науке обсуждается вопрос о введении в научный оборот понятия «несовершеннолетний ребенок».

В частности, О. И. Величкова предлагает в качестве несовершеннолетнего ребенка рассматривать лицо, не достигшее возраста 18 лет, либо до заключения им брака, либо до приобретения им полной дееспособности по иным основаниям22.

В свою очередь А. И. Зенкевич считает, что наряду с понятием «несовершеннолетний ребенок» к ребенку, который уже достиг 18-летнего возраста, по аналогии следует применять понятие «совершеннолетний ребенок»23. При этом данный автор полагает, что подобная терминология должна использоваться только в пределах тех международных и внутригосударственных норм, которые касаются правового статуса ребенка, не достигшего совершеннолетия, либо направлены на регулирование отношений, субъектами которых выступают дети и родители (законные опекуны, попечители).

В исследованиях, посвященных проблемам защиты прав и законных интересов детей, применительно к категориям «правовая защита», «конституционно-­правовая защита» отсутствует универсальность терминологического обозначения субъекта, не достигшего совершеннолетия.

В частности, в работах В. И. Абрамова, А. Ю. Сологуб, О. А. Бондаренко используется понятие «ребенок», а Л. Н. Дегтярева, О. Н. Двуреченская, А. И. Савельев оперируют понятием «несовершеннолетние».

Такая разница в подходах связана с тем, что в первом случае понятие «ребенок» использовано как универсальное, а во втором применяемая терминология выстраивается с позиций ювенальной юстиции, когда основным критерием, характеризующим ребенка, выступает возраст.

Считаем, что в условиях существующей правовой системы невозможно выделять какое-­то одно понятие и игнорировать другое. Более целесообразно использовать и дефиницию «ребенок», и дефиницию «несовершеннолетний» с учетом особенностей конкретных правозащитных отношений, субъектом которых являются дети.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать ряд выводов:

— определение понятия «ребенок», закрепленное в Конвенции о правах ребенка, а также используемое действующей Конституцией РФ, необходимо рассматривать как универсальное с определенными оговорками, обусловленными специфическими особенностями правоотношений, субъектом которых является ребенок;

— понятие «ребенок» должно использоваться в целом для режима защиты прав и интересов детей как на международном, так и на национальном уровнях;

— понятие «ребенок» необходимо рассматривать как родовое понятие в отношении всех лиц, не достигших 18-летнего возраста, категории «несовершеннолетний», «малолетний», «подросток» должны охватываться этим единым понятием, а в отдельных случаях могут быть использованы в качестве основания при формировании самостоятельных видов правового статуса ребенка.

Предложенный подход к определению понятия «ребенок» будет способствовать унификации существующей юридической терминологии и устранению противоречий в действующем законодательстве.

ГЛАВА 2. Государственная политика обеспечения безопасности несовершеннолетних в РФ

§ 1. Конституционно-­правовые гарантии обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации

Конституции РФ (1993) закрепила за Российской Федерацией статус правового и демократического государства, которое рассматривает человека, его права и свободы высшей ценностью. Среди всех лиц, постоянно или временно находящихся на территории государства особую категорию составляют несовершеннолетние. Данная группа лиц, вопросы обеспечения их безопасности, защиты их прав должны быть под особой государственной защитой в связи с тем, что:

— увеличилось количество детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;

— в силу физической и психологической незрелости они не обладают возможностью самостоятельно преодолевать социальные проблемы, полноценно реализовывать свои права и обязанности, а также нести ответственность;

— дети формируют будущее нашей страны и всего мира в целом.

Однако государство и общество не всегда могут адекватно реагировать на современные вызовы. В результате несовершеннолетние сталкиваются с проблемами, с которыми не могут справиться самостоятельно, а общество — с детскими суицидами, детской безнадзорностью, преступностью среди несовершеннолетних, распространению в среде детей наркотических и психотропных веществ, детской порнографии, кибербуллингом, детским травматизмом и многим другими. Необходимо отметить, что перечисленные проблемы в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних и защиты их прав возникают там, где имеют место социально-­экономические, информационные, культурно-­мировоззренческие противоречия.

Следовательно, государство и общество на конституционно-­правовой основе должны сформировать эффективную организационно-­правовую систему, способную защищать права несовершеннолетних и обеспечивать их безопасность.

В общепризнанных международных актах, таких как Всеобщая декларация прав человека (1948)24, Декларация прав ребенка (1959)25, Конвенция о правах ребенка (1989), Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей (1990)26 были выработаны и закреплены нормы в области защиты прав детей. Каждое государство, подписавшее указанные документы обязано создавать организационно-­правовые гарантии, способные обеспечивать реализацию прав и законных интересов детей, формировать нормативно-­правовые основы, обеспечивающие комплексную безопасность несовершеннолетних: физическую, духовную, социально-­экономическую, интеллектуальную, информационную, а в итоге обеспечить всем детям счастливое детство.

Российская Федерация приняла и присоединилась к указанным международным нормам и в статьях Конституции РФ закрепила систему личных и социально-­экономических прав и свобод, гарантирующих каждому несовершеннолетнему:

— безопасное осуществление жизнедеятельности и развитие (ст.ст. 20–25, 42, 45–55, 58);

— удовлетворение основных социальных потребностей, а также защиты прав и интересов (ст.ст. 2, 17, 18, 26–28, 30, 34, 35, 37, 39, 40);

— беспрепятственный доступ к системам образования и здравоохранения, реализации творческих способностей (ст.ст. 29, 41, 43, 44);

— государственную поддержку семьи, материнства и детства (ст.ст. 7, 38) и др.

Полноценная реализация конституционных норм невозможна в отрыве от законодательства. Для обеспечения безопасности несовершеннолетних были приняты Федеральные законы от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»27; от 24 апреля 2008 г. № 48 «Об опеке и попечительстве»28 и др.

В целях совершенствования государственной политики в отношении несовершеннолетних были разработаны и реализовывались Национальные стратегии действий в интересах детей до 2000 г.29; 2012–2017 гг.30; 2018–2027 гг. — объявлены Десятилетием детства и составлен федеральный план основных мероприятий, которые необходимо провести в рамках «Десятилетия детства»31.

Помимо целенаправленных программ государство решает проблему обеспечения безопасности несовершеннолетних посредством новых, принятых до 2024 г., национальных проектов: здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, рынок труда, наука, культура и др32.

Несмотря на усилия государства, направленные на обеспечение конституционных прав несовершеннолетних, в настоящее время их нельзя признать реализованными. И указанные выше проблемы, с которыми сталкиваются несовершеннолетние, гипертрофируются у особо уязвимых групп: несовершеннолетних, являющихся беженцами и вынужденными переселенцами, детей-­инвалидов, детей, проживающих в семьях, не имеющих возможности обеспечить достойную жизнь, выпускников детских домов, детей, проживающих в приемных семьях и др. И. М. Рачек, анализируя защиту прав ребенка, подчеркивает, что охрана и защита их прав «вызывает обоснованную тревогу, более того, угрожает национальной безопасности»33.

Для конституционного государства такое положение вещей не является приемлемым, поэтому для защиты и охраны прав несовершеннолетних должна быть создана общегосударственная система институтов, механизмов и мер, гарантирующих безопасность несовершеннолетних. Данная система должна в обязательном порядке учитывать социально-­экономическое и культурно-­мировоззренческое состояние общества.

Конституционно-­правовые гарантии, обеспечивающие безопасность несовершеннолетних, характеризуют несовершеннолетнего как субъекта, имеющего возможность своевременно и полноценно реализовывать весь комплекс конституционных прав и свобод, а также иметь условия, «необходимые для содержания и благополучного развития, подготовки к самостоятельной жизни»34. О. А. Бондаренко предлагает жизненно важные потребности рассматривать через категорию — «интересы ребенка». Связано это с тем, что, по ее мнению, «интересы ребенка» предшествуют правам и обязанностям35.

Конституционное регулирование в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации:

во-­первых, позволяет выделить несовершеннолетних как особый субъект, нуждающийся в защите;

во-­вторых, отмечает необходимость защиты несовершеннолетних в различных сферах: личной, социальной, экономической, культурной, информационной и др.

в-­третьих, выделяет юридические свойства, присущие основным правам несовершеннолетних — они имеют естественный характер, являются неотчуждаемыми, неотъемлемыми и непосредственно действующими и не зависят от государственного признания;

в-­четвертых, позволяет проследить зависимость обеспечения прав несовершеннолетних от состояния экономики, уровня культуры в обществе учета национальных традиций и других факторов;

в-­пятых, выстраивает взаимоотношение между государством и несовершеннолетними лицами, государством и международным сообществом, где государство является обязанным соблюдать и защищать их права, а также обеспечивать их безопасность;

в-­шестых, устанавливает границы реализации прав несовершеннолетних, с целью соблюдения баланса прав всех субъектов конституционно-­правового регулирования, достижения социальной справедливости и равенства;

в-­седьмых, находит отражение практически во всех институтах конституционного права, регламентирующих функционирование и развитие общества и государства.

Обеспечение конституционных прав и свобод несовершеннолетних должно быть гарантировано государством и обеспечено общегосударственной системой, включающей организационно-­правовые институты, средства и юридические механизмами защиты. Причем важно подчеркнуть, что права несовершеннолетних реализуются не только посредством конституционно-­правовых, но и отраслевых средств, предусмотренных семейным, гражданским, административным, уголовным законодательством.

Тем не менее «огромный массив нормативных актов, так или иначе связанный с регулированием прав ребенка» не является эффективно работающей системой. И. М. Рачек проблему видит в «слабо развитых межотраслевых и межпредметных связях. Это мешает совершенствованию правового регулирования, восполнению пробелов и преодолению коллизий»36.

Общегосударственная система, направленная на обеспечение безопасности несовершеннолетних должна состоять из взаимодействующих между собой институтов. В настоящее время такое взаимодействие между органами, обеспечивающих права несовершеннолетних, не достигнуто.

Подтверждением сказанному могут служить, случившееся с детьми происшествия, на которые своевременно не отреагировали специальные органы. Например, в марте 2019 г. в московской квартире была обнаружена девочка-­маугли. Причем неоднократные обращения соседей в правоохранительные органы долгое время оставались без внимания.

Таким образом, несовершеннолетний является субъектом права, которому государство в нормах конституции гарантирует возможность реализации его основополагающих прав и свобод, необходимых для обеспечения жизнедеятельности, благополучного и безопасного развития. Вместе с тем на федеральном уровне назрела необходимость формирования общегосударственной системы, способной скоординировать работу органов государственной власти и местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности несовершеннолетних.

§ 2. Особенности обеспечения социальной безопасности несовершеннолетних в Российской Федерации

В широком смысле термин «безопасность молодежи» определяется в научной литературе, как «совокупность условий и факторов, обеспечивающих жизнедеятельность и устойчивое развитие молодого поколения, способного противостоять социальным и индивидуальным угрозам окружающей среды, целенаправленно реализуя свои основные социальные функции, как ресурс и потенциал общества»37. Проблемы социальной безопасности обсуждаются представителями различных областей науки. Бесспорно, социальная безопасность — явление социокультурного плана»38. Но необходимо также опираться на правовые основы обеспечения социальной безопасности. Социальная безопасность, на первый взгляд, должна связывается с качеством социальной сферы, с мерами по социальной защите и поддержанию оптимальных условий существования человека. В широком смысле под социальной безопасностью следует понимать способность общественной системы обеспечить эффективное функционирование государства и социальных институтов, обеспечивающих стабильное развитие личности и общества во всех сферах общественной жизни, на основе повышения качества жизни своих граждан, соблюдения их прав и свобод.

С. И. Самыгин и О. В. Степанов выделяют три категории критериев социальной безопасности: первая группа основана на природном источнике угрозы безопасности, вторая группа базируется на техногенных источниках угрозы социальной безопасности, третья группа критериев основана на источниках угроз социального происхождения (демографические, уровень социального здоровья, качество жизни, уровень преступности, индекс нравственного состояния общества, индекс развития человеческого потенциала, уровень социального расслоения в обществе, уровень социальной конфликтогенности в обществе, уровень соблюдения прав и свобод личности и гражданина, уровень стабильности институциональной системы, уровень стабильности и целостности системы ценностей общества и его мировоззренческих основ)39.

Не вызывает сомнений тот факт, что одним из важнейших показателей социальной безопасности выступает положение в сфере занятости и трудоустройства молодёжи. Это подтверждают социологические исследования в данной области40. Вопросы занятости и трудоустройства несовершеннолетних и молодёжи являются одними из приоритетных направлений, как на международном уровне, так и на внутригосударственном. Важной задачей в области занятости несовершеннолетних является принятие мер, целью которых является востребованность на рынке труда профессий и специальностей, получаемых обучающимися в образовательных учреждениях профессионального образования.

К основным направлениям деятельности по решению проблемы занятости и трудоустройства несовершеннолетних можно отнести следующие: организацию органами местного самоуправления работы по квотированию рабочих мест; организацию службами занятости временных, сезонных и общественных работ; организацию профессионального обучения и профессиональной ориентации подростков, особо нуждающихся с социальной защите, совместно с образовательными учреждениями и правоохранительными органами; принятие действенных мер, направленных на борьбу с использованием труда несовершеннолетних в неформальной экономике, а так же труда детей, работающих без заключения трудового договора, расширив права государственных инспекторов труда; освободить работодателя от обязанности проводить за счёт собственных средств медицинские осмотры несовершеннолетних, которые должны проходить на бесплатной основе; упростить процедуру прекращения трудовых правоотношений с несовершеннолетними путём направления уведомления об увольнении в государственные органы по факту увольнения, минуя получение предварительного согласия на увольнение; должны быть дополнительно разработаны меры поощрения работодателей за трудоустройство несовершеннолетних; необходимо организовать взаимодействие между органами уголовно-­исполнительной системы и организациями, предусматривающими дальнейшее обязательное трудоустройство несовершеннолетних лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, по полученной профессии и специальности.

Проблема обеспечения социальной безопасности несовершеннолетних является комплексной и её решение требует применения социальных средств, нормативных, психологических, педагогических методов, методов контроля и надзора.

Социальные средства подразумевают социальную защиту, состоящую из экономических, организационных, правовых мер, гарантированных государством и обеспечивающих несовершеннолетним гражданам условия для преодоления трудной жизненной ситуации.

Следует согласиться с тем, что социальная безопасность не может быть обеспечена только действиями властных институтов, для этого необходимы такие благоприятные социально-­экономические условия, как экономический рост, обеспечение занятости населения, преодоление демографического кризиса, обеспечение доступа к системам образования, охраны здоровья, а также культурным ценностям и многим другим ценностям41.

Используя метод нормативно-­правового регулирования в обеспечении социальной безопасности несовершеннолетних, государство закрепляет субъективные права и обязанности участников этих правоотношений. Нормативный механизм заключается в ратификации конвенций, подписании международных договоров, создание национальной правовой базы в сфере наделения несовершеннолетних рядом прав и гарантий, обеспечения их защиты в различных областях. В национальном законодательстве принят целый ряд важнейших нормативно-­правовых актов, регулирующих вопросы защиты прав и свобод ребёнка — Федеральные законы:

— Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации,

— Об опеке и попечительстве42,

— Об основах системы профилактики правонарушений несовершеннолетних,

— О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-­сирот и детей, оставшихся без попечения родителей43 и др.

Метод контроля и надзора осуществления социальной безопасности несовершеннолетних, включает в себя правоприменительные механизмы защиты прав ребенка — деятельность государственных и муниципальных органов (суды, прокуратура, органы исполнительной власти, органы внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства); негосударственных органов (общественные комиссии по делам несовершеннолетних, правозащитные организации); общественно-­государственных органов (прежде всего, институты уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам детей).

В обеспечении социальной безопасности несовершеннолетних используются и психолого-­педагогические методы44. В целях обеспечения социальной безопасности образовательное учреждение реализует ряд мер по социально-­правовой защите детства, которые включают в себя социальную защиту и помощь учащимся в реализации прав и свобод, социальная защита детей сирот, детей с ограниченными возможностями, работа с малообеспеченными и многодетными семьями, профилактика правонарушений, работа по правовому просвещению детей и родителей, социально-­педагогическая защита прав ребенка на образование, охрану здоровья и отдых, разрешение конфликтов между участниками образовательного процесса и др. В образовательном учреждении деятельность по защите прав детей осуществляют педагоги, социальные педагоги, психологи, комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, школьные службы примирения (медиации).

Таким образом, социальная безопасность несовершеннолетних заключается в обеспечении прав несовершеннолетних на охрану здоровья, на отдых и оздоровление, которые осуществляется через оказание детям бесплатной медицинской помощи, проведение лечебно-­оздоровительной работы, диспансерного наблюдения, медицинской реабилитация детей-­инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, санаторно-­курортное лечение; создание учреждений для отдыха и оздоровления детей; реализация прав на занятость и трудоустройство, защиту прав и законных интересов несовершеннолетних граждан в области профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, включая мероприятия по квотированию рабочих мест для несовершеннолетних, реализацию государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учёбы время; меры по защите прав несовершеннолетних граждан в сфере образования (создания общественных организаций обучающихся; развитие института школьной медиации и психологической помощи несовершеннолетним).

Проблема обеспечения социальной безопасности несовершеннолетних требует комплексного подхода и может быть решена только при целенаправленной и совместной комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов управления социальной защитой населения, федеральных органы государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, органов опеки и попечительства, органов по делам молодежи, органов управления здравоохранением, органов службы занятости, органов внутренних дел, учреждений уголовно-­исполнительной системы.

§ 3. Государственная политика обеспечения безопасности несовершеннолетних в сфере здравоохранения

Важнейшими направлениями обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются укрепление здоровья населения страны, создание необходимых условий для безопасности личности, в том числе в информационной среде, а также развитие общегосударственной системы здравоохранения органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества.

Проблема правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан в России обусловлена, в частности, недостаточностью обоснованных научных работ, которые охватывали бы весь спектр правового регулирования прав человека в сфере охраны здоровья, а также разрабатывали новые подходы к определению прав пациентов, их нормативного закрепления и путей разрешения проблемы реализации и защиты указанных прав. Значительное количество сложностей возникает из-­за недостаточной правовой культуры и осведомленности граждан о своих правах, а также не достаточного урегулирования прав и обязанностей медицинского персонала. Это во многом обусловлено тем, что отношения, которые возникают между пациентом и врачом, преимущественно регулируются разрозненными нормативными и подзаконными актами, а иногда и такими, которые предназначены для служебного пользования.

Обеспечение прав и свобод человека в государстве происходит, прежде всего, путем принятия соответствующих законов, определяющих, какие права и в какой сфере общественных отношений имеет каждый гражданин. Став полноценным членом Совета Европы 28 февраля 1996 г., ратифицировав «Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод» от 4 ноября 1950 года45 и последующие протоколы к ней, Россия взяла на себя обязательство привести законодательство об охране здоровья в соответствие с мировыми стандартами. Такое обязательство обусловливает необходимость учитывать в действующем законодательстве опыт зарубежных стран относительно сферы охраны здоровья, а также статус пациента и его реализацию.

В настоящее время в России действует Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»46, который, наравне с Конституцией РФ и другими законодательными актами, регулирует права граждан на получение доступной и качественной медицинской помощи независимо от пола, возраста, национальности, состояния, имущественного положения, места жительства, убеждений и от других обстоятельств.

Однако, принимая во внимание историческое развитие права на здоровье, можно отметить, что нормативное закрепление указанного права возникло сравнительно недавно — в середине XX века. Так, в европейских конституциях XVIII-XIX вв. вообще не упоминалось о праве на здоровье, несмотря на то, что другие права человека провозглашались47. В современном праве право на здоровье — высшее неотчуждаемое благо каждого человека48.

В научной литературе различают объективное и субъективное право на здоровье. В объективном смысле — это совокупность норм, которые закреплены на законодательном уровне в нормативных актах, и которые регулируют отношения в сфере охраны здоровья граждан. В субъективном смысле — это права граждан, регулируемые нормами права, возникающие при получении медицинской помощи, а также в связи с медицинским вмешательством49.

Человек имеет немало прав в сфере охраны здоровья. В свою очередь, охрана здоровья граждан, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан», представляет собой систему мер, которые направлены на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, предоставление ему качественной медицинской помощи.

Классифицировать права человека в сфере охраны здоровья можно по различным основаниям. Например, Н. И. Беседкина предлагает разделять права в сфере охраны здоровья в зависимости от способа реализации и защиты на индивидуальные, которые реализуются и защищаются человеком самостоятельно и коллективные, которые реализуются и защищаются населением совместно с органами государственной власти50. В. И. Акопов, выделяя отдельно права пациентов, давая им детальную характеристику, классифицирует их на основные, которые составляют основу правоотношений врач-­пациент; специфические, которыми наделены отдельные категории граждан и дополнительные51. Существует и более развернутая классификация прав в сфере охраны здоровья граждан, в частности, по субъектам реализации — основные, специальные и особые права52.

В принципе любая классификация призвана выявить сущность явления, раскрыть его содержание и закономерности. Научная классификация имеет важное ориентирующее значение для теоретической и практической деятельности. Анализ общих свойств объектов любой теории определяет сложность ее структуры и специфику отображения в окружающей действительности.

Проанализировав предложенные учеными группы прав граждан и непосредственно пациентов в сфере охраны здоровья, делая упор на общую классификацию прав человека, считаем, что наиболее целесообразной является классификация прав граждан в сфере охраны здоровья в зависимости от их нормативно-­правового закрепления в действующем законодательстве, поскольку она способствует более полному анализу особенностей указанных прав, раскрывает их содержание.

Первую группу прав граждан составляют основные права, принадлежащие всем гражданам, закрепленные Конституцией РФ, которые направлены на укрепление здоровья человека, защиту от неправомерного посягательства на его здоровье. К этой группе относятся: право на жизнь, право на уважение достоинства, право на личную неприкосновенность, запрет собирать, хранить, использовать и распространять конфиденциальную информацию о лице без его согласия, право на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, защиту материнства и детства и другие.

Вторую группу прав составляют права, закрепленные в международных правовых актах, к которым относятся:

— право на жизнь и личную неприкосновенность (ст. 3 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.),

— охрана материнства и детства (ст. 10 Международного пакта о экономических, культурных и социальных правах 1966 г.53),

— право на достаточный жизненный уровень, (ст. 11 Международного пакта об экономических, культурных и социальных правах 1966 г.) и другие.

Такое разделение подчеркивает, что создатели Конституции РФ, разрабатывая второй раздел «Права и свободы человека и гражданина», учли все достижения международного права в области прав человека и закрепили их на конституционном уровне. Тем самым, были гарантированы права и свободы человека и гражданина, провозглашенные международными документами о правах человека. Эти права составляют основу для других прав в сфере охраны здоровья, закрепляются в других нормативно-­правовых актах. Именно из этого начала прав, входящих в систему прав граждан в сфере охраны здоровья, берут начало права пациентов, правила отношений с пациентами и организация всей системы охраны здоровья граждан России.

Третью группу прав составляют специальные права граждан в сфере охраны здоровья, которыми наделены все, кто обращается за медицинской помощью, при этом гражданин приобретает статус «пациента» и становится субъектом правоотношений.

Права пациентов сгруппированы, преимущественно, в Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан» и детализируются в различных нормативных актах. В ст. 19 указанного закона закреплено положение, что каждому гарантируется право на медицинскую помощь, которая оказывается как бесплатно, так и на платной основе. Также в гл. 4 установлен перечень прав пациентов, всесторонне и полно учитывающий их интересы и специфику статуса.

Таким образом, каждый человек имеет право на здоровье, которое определяется перечнем прав пациентов, детализированных в нормативно-­правовых актах. При этом следует отметить, что само по себе определение и классификации прав пациентов не были бы эффективными без разработки и принятия единого документа, которым является Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан», где четко и детально определена вся сфера правоотношений врача и пациента.

Одной из основных задач, стоящих пред нашей страной, является выработка эффективной государственной политики по охране здоровья детей, поскольку здоровье подрастающего поколения имеет важнейшее значение для государства и общества. Каждый ребенок должен иметь возможность жить здоровой и полноценной жизнью. Государственная политика в сфере охраны здоровья несовершеннолетних должна строиться на основе предупреждения заболеваний, доступности всех видов медицинской помощи, повышения эффективности и качества оказываемых медицинских услуг, разработки и внедрения современных медицинских технологий.

Национальными интересами России, обозначенными в Стратегии национальной безопасности54, являются, в частности, повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны. В целях противодействия угрозам в сфере охраны здоровья граждан, в том числе и несовершеннолетних, как самой незащищенной категории, Стратегия национальной безопасности предусматривает ряд мер, направленных на эффективное обеспечение охраны здоровья граждан, в число которых входит развитие служб охраны материнства и детства, реализация государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, развитие профилактической медицины и первичной медико-­санитарной помощи, повышение эффективности оказания специализированной, в том числе, высокотехнологичной и скорой медицинской помощи, развитие паллиативной медицинской помощи, разработка и внедрение инновационных методов профилактики, диагностики, и лечения, а также современных информационных и коммуникационных технологий. Уровень реализации мер по охране детского и подросткового здоровья является показателем социального здоровья всего общества в целом.

Конституция РФ закладывает основы российского законодательства, регулирующего сферу здравоохранения. В ст. 41 Конституции РФ каждому предоставляется право «на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений». Реализация закрепленного конституционного права граждан на охрану здоровья осуществляется в рамках принятых нормативных правовых актов, среди которых ключевое значение имеют: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124 «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52 «О санитарно-­эпидемиологическом благополучии населения»55; Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»56; Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157 «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»57 и иные.

Права ребенка на охрану здоровья, его беспрепятственный доступ к здравоохранению неразрывно связаны с правом на выживание и здоровое развитие, предусмотренным ст. 24 Конвенции о правах ребенка. В соответствии с закрепленным в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка» принципом приоритета охраны здоровья несовершеннолетних, политика государства направлена на разработку и реализацию мер правового, экономического, социального характера, способных обеспечить всестороннее гармоничное развитие личности.

Однако, несмотря на предпринятые меры по обеспечению соблюдения прав ребенка на охрану здоровья, в настоящее время в этой сфере существует ряд проблем правового, социально-­экономического, психологического, этического и иного характера. Среди правовых проблем, в частности, можно назвать:

— отсутствие единого общегосударственного и межсекторального подхода к вопросам реализации прав ребенка на охрану здоровья и ориентация на отраслевые меры;

— отсутствие эффективных механизмов реализации принятых нормативных правовых актов, направленных на регулирование охраны здоровья несовершеннолетних;

— нечеткость иерархической структуры нормативных правовых актов, а в ряде случаев — противоречивость норм, касающихся охраны здоровья детей;

— отсутствие учета интересов отдельных категорий несовершеннолетних, права которых в сфере охраны здоровья имеют определенные особенности, в частности — детей из уязвимых социальных и этнических групп, несовершеннолетних родителей, детей — жертв насилия, детей-­мигрантов;

— отсутствие законодательного регулирования проблемы правовой защиты ребенка до его рождения (установление правосубъектности плода);

— неурегулированность вопросов предоставления несовершеннолетним любой медицинской помощи без согласия родителей (опекунов, попечителей), в частности наличие в действующем законодательстве очевидного несоответствия «возрастных градаций получения согласия несовершеннолетнего на медицинское вмешательство возрасту частичной дееспособности, установленному гражданским, семейным и иным отраслевым законодательством»58 и прочие.

К серьезной социально-­экономической проблеме реализации прав ребенка на охрану здоровья относится проблема коммерциализации здравоохранения. Детям до 18-ти лет гарантировано оказание медпомощи бесплатно. Но зачастую очередность либо срок ожидания, устанавливаемый в пределах программ государственного регулирования в медицинской сфере, столь велик, что появляется необходимость оплачивать процедуру, анализы либо лечение.

Устойчивая тенденция сокращения бюджетного финансирования отрасли детского здравоохранения на фоне постоянного увеличения стоимости медицинских услуг и содержания в лечебно-­профилактических учреждениях приводит, в конечном итоге, к нарушению прав ребенка на получение льготного лекарственного обеспечения, получению бесплатных медицинских услуг, делению несовершеннолетних пациентов на группы по имущественному признаку (кого лечить бесплатно, а кого — за деньги). Больные дети принимаются в стационары только при наличии своего постельного белья и одежды, а родителей, кроме того, вынуждают покупать лекарства и кормить своего ребенка.

Таким образом, в современной российской государственной политике обеспечения безопасности несовершеннолетних в сфере здравоохранения остается неразрешенным целый ряд серьезных противоречий, в числе которых:

— дисбаланс между продекларированным правом ребенка на охрану здоровья и фактическим отсутствием законодательного закрепления этого права в качестве основной цели национального развития в целом;

— отсутствие механизмов обеспечения прав несовершеннолетних на охрану здоровья в условиях экономических и иных кризисов и нестабильностей;

— оставление без должного внимания со стороны государства таких социально значимых факторов, обусловливающих детское здоровье, как семейное насилие, эксплуатация детей, социальное сиротство, бедность, низкий уровень жизни семей с детьми, повышение уровня заболеваемости родителей и др.

В настоящее время в Российской Федерации накоплен необходимый объем правовых оснований, представленных международными документами и национальными нормативными правовыми актами, для разработки и законодательного закрепления государственной политики обеспечения безопасности несовершеннолетних в сфере здравоохранения. Реализация такой разработки позволит предупредить неблагоприятный процесс дезинтеграции системы правового обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации.

§ 4. Обеспечение безопасности детей и подростков, как потребителей товаров и услуг

Одним из приоритетов для государства является здоровье и всестороннее развитие подрастающего поколения. Обеспечение реализации этого приоритета невозможно без эффективного правового регулирования вопросов организации отдыха, качественного, безопасного и здорового питания, оказания квалифицированной медицинской помощи, образовательных услуг. Усилия государства в решении вопросов безопасности детей как потребителей должны быть направлены на защиту интересов ребенка и формировать единые критерии и требования, обеспечивающие качество предоставляемых товаров и оказываемых услуг, в целом, на потребительском рынке. Комплекс товаров и услуг, которые предлагаются ребенку как потребителю, должен быть максимально четко определен и гарантированно безопасен. В настоящее время назрела острая необходимость сформировать комплексные меры по защите прав детей как потребителей товаров и услуг, в том числе медицинских, что, в конечном счете, должно обеспечить соответствующий уровень безопасности и гарантии защиты здоровья детей.

В последнее время участились случаи некачественной организации отдыха и питания несовершеннолетних, оказания им неквалифицированной медицинской помощи, что в свою очередь зачастую влечет за собой причинение вреда здоровью, а нередко и угрозу жизни ребенка. В июле 2019 года в палаточном лагере на территории горнолыжного комплекса «Холдоми» в Хабаровском крае произошел пожар, жертвами которого стали четыре ребенка. В 2018 году в начале лета следователи зафиксировали «значительное количество трагических происшествий с детьми». Статистика за предыдущие годы свидетельствует, что речь идет о сотнях чрезвычайных происшествий с детьми в период летнего отдыха. По данным за 2017 год, в результате несчастных случаев пострадали более 630 детей, оставшихся без надзора родителей: это больше, чем за лето 2016 года, когда произошло почти 600 аналогичных инцидентов59. Самыми распространенными причинами травм и гибели детей было утопление, электротравмы, происшествия на заброшенных стройках и других объектах, а также падение на детей футбольных ворот. Случаи гибели детей на отдыхе в детских лагерях фиксируются в базе данных. По информации уполномоченного при президенте России по правам ребенка Анны Кузнецовой, минувшим летом 2020 года в ходе неорганизованного отдыха в результате совершения преступлений, утопления, пожара, отравления, выпадения из окон, поражения током, дорожно-­транспортных происшествий, а также на детских и спортивных площадках погибли 885 детей60.

Нередко в российских лагерях встречаются случаи и действий сексуального характера в отношении несовершеннолетних. Так, в июле 2018 года в Красноярском крае 47-летний вожатый изнасиловал 11-летнюю девочку.

Еще одна опасность, с которой сталкиваются дети в период летнего отдыха, — это пищевые отравления. В качестве примера можно привести массовое отравление школьников от 7 до 12 лет и вожатых — всего 64 человека — в детском лагере в Свердловской области в 2018 году. Причиной отравления явилась некачественная еда. В это же время произошло массовое отравление в севастопольском детском лагере. Причиной заболевания 20 человек стали нарушения санитарно-­эпидемиологического режима в столовой, несоблюдение личной гигиены, нарушение технологии приготовления пищи и мытья посуды. Кроме того, специалисты обнаружили золотистый стафилококк у некоторых сотрудников оздоровительного учреждения. В 2017 году через суд было закрыто 55 лагерей, которые нарушили санитарно-­эпидемиологические требования, отстранены от работы в связи с этим 620 человек. Общая сумма штрафов за летнюю кампанию 2016 года составила более 120 млн рублей61.

В сфере оказания медицинских услуг несовершеннолетним также встречаются вопиющие случаи. В декабре прошлого года в СМИ появились сообщения о том, что в одной из больниц Благовещенска произошло массовое заражение детей гепатитом С. По первичным данным, речь шла о возможном заражении 26 несовершеннолетних. По факту заражения детей было возбуждено уголовное дело, а в адрес руководителя Следственного комитета РФ было направлено обращение о необходимости защиты детей-­пациентов Амурской областной детской клинической больницы, у которых был установлен диагноз «гепатит С». И, к сожалению, таких примеров можно приводить достаточно много.

Таким образом, в целях совершенствования механизма обеспечения безопасности ребенка как потребителя товаров и различного рода услуг, включая медицинские, необходимо реализовать комплекс правовых и организационных мер, которые позволят снизить количество случаев причинения вреда его здоровью и жизни.

Адекватность мер ответственности и соотнесение их со степенью причиненного вреда всегда имеет важное профилактическое значение, поэтому очевидно, что ответственность за нарушение правил и порядка оказания услуг детям должна быть повышена. Повышение ответственности должно быть осуществлено только для тех случаев, когда имеет место нарушение санитарно-­эпидемиологических правил при организации лечения, отдыха и питания детей.

Необходимо также принять меры профилактики, а именно меры текущего контроля и стандартов безопасности. В настоящее время статья 238 УК РФ62 уже закрепляет как тяжкое преступление производство товаров и услуг, не отвечающих требованиям безопасности в отношении детей в возрасте до шести лет. Необходимо обеспечить защиту всех малолетних детей, т. е. детей до 14 лет, что повысит и срок давности по таким преступлениям и позволит расширить доказательную базу и проводить сложные экспертные исследования. Для этого было бы целесообразно ввести новые квалифицирующие признаки в действующую статью 236 УК РФ и отнести к тяжким преступлениям нарушение санитарно-­эпидемиологических требований, повлекшее причинение тяжкого вреда здоровью, либо такое нарушение, совершенное в отношении малолетнего.

В вопросах помощи пострадавшим государство всегда должно занимать социальную гуманитарную позицию. Для защиты пострадавших семей и оказания им незамедлительной помощи по всем случаям массового заболевания детей, а также в любых ситуациях, связанных с причинением вреда здоровью детей, необходимо предусмотреть в ч. 2 ст. 14 Федерального закона от «Об основах охраны здоровья граждан» полномочия Министерства здравоохранения РФ по формированию межведомственной комиссии, в компетенцию которой должна войти выработка системных решений по квалифицированной медицинской помощи и комплексу реабилитационных мер. К работе таких комиссий необходимо привлекать представителей органов исполнительной власти регионов, медицинских организаций и страховых организаций. Весь комплекс товаров и услуг, которые предлагаются ребенку как потребителю, должен быть максимально четко определен и гарантированно безопасен. В том числе это касается сферы медицинских товаров и услуг.

В целях обеспечения прав несовершеннолетних на здоровое и безопасное питание необходимо разработать Концепцию здорового питания для детей, включающую единые методические рекомендации по формированию рациона в детских садах, школах и детских лагерях, в том числе диетического (лечебного и профилактического) питания. Кроме того, необходимо разработать единый понятийный аппарат и конкретизировать понятия «здоровое питание ребенка», «безопасность, качество и аутентичность продуктов детского питания» и др. Необходимо также конкретизировать п

...