автордың кітабын онлайн тегін оқу Государственное регулирование земельных отношений
Н.Н. Аверьянова
Государственное регулирование земельных отношений
Учебное пособие
Издание второе,
переработанное и дополненное
Информация о книге
УДК 347.91:347.2
ББК 67.410.91я73
А19
Автор:
Аверьянова Н. Н., доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, кандидат юридических наук, доцент. Автор более 30 работ, посвященных проблемам земельного права.
Рецензент:
Разгельдеев Н. Т., доктор юридических наук, профессор.
Рекомендуют к печати:
Ученый совет юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского;
Кафедра конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского.
В издании освещены вопросы, связанные с правовыми аспектами осуществления государственного регулирования земельных отношений. Структурно пособие разделено на три части. В первой части рассматриваются вопросы, раскрывающие правовую природу государственно-управленческой деятельности по регулированию земельных отношений, во второй части дается характеристика отдельных функций государственного регулирования земельных отношений, осуществляемых органами власти в отношении всех категорий земель, в третьей части раскрываются вопросы, связанные с особенностями государственного регулирования использования и охраны отдельных категорий земель.
Материал изложен доступным языком, с учетом новейшего законодательства на основе научных достижений автора.
Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2017 г.
Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей и лиц, интересующихся вопросами земельного и административного права.
УДК 347.91:347.2
ББК 67.410.91я73
© Аверьянова Н. Н., 2015
© Аверьянова Н. Н., 2017, с изменениями
© ООО «Проспект», 2017
Введение
В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов России. Данная конституционная норма, содержащаяся в самой важной главе Конституции «Основы конституционного строя», выделяет землю как особый жизненно важный объект общественных отношений, закрепляя тем самым необходимость установления особых правил ее использования и охраны.
В процессе реализации данного конституционного принципа органам государственной власти отводится главенствующая роль. Именно на них лежит обязанность адекватного законодательного регулирования земельных отношений, четкой реализации законодательных предписаний путем осуществления исполнительно-распорядительной деятельности и, конечно, реализация правоохранительной и правовосстановительной функции в случае нарушения требований земельного законодательства.
Данные виды деятельности органов власти являются государственным регулированием земельных отношений, которое осуществляется для достижения определенных общественно полезных целей, основываясь на определенных принципах и определенными методами. Достижению поставленных целей способствует реализация органами власти отдельных функций государственного регулирования земельных отношений. Государственное регулирование земельных отношений осуществляется различными органами государственной власти, которые образуют систему органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений.
В данном издании все эти и иные вопросы, связанные с процессом государственного регулирования земельных отношений, нашли свое отражение.
В настоящее время усиливается роль органов власти в реализации земельных отношений, земельное законодательство делиберализируется, административно-правовой разрешительный метод становится главным при регулировании земельных отношений. Доказательством тому являются глобальные изменения в земельном законодательстве Российской Федерации 2015 г., 2017 г. Государственное регулирование земельных отношений необходимо рассматривать как комплексный правовой институт. Для уяснения всех процессов, протекающих в рамках государственного регулирования земельных отношений, необходимо вкупе исследовать положения таких отраслей права, как земельное, административное, гражданское, уголовное, экологическое, налоговое, градостроительное, и других.
Автором проанализировано действующее законодательство с учетом последних масштабных изменений в нем. Также при рассмотрении ряда вопросов определяются правовые проблемы, которые снижают эффективность государственного регулирования земельных отношений, высказывается авторская позиция по совершенствованию отдельных функций государственного регулирования земельных отношений.
Знание и понимание процессов, проходящих в рамках государственного регулирования земельных отношений, необходимо целому ряду специалистов, обучающихся в высших учебных заведениях. Указанные вопросы могут изучаться и более детально обсуждаться при освоении таких учебных дисциплин, как «Земельное право», «Административное право». Также в структуре учебного плана может быть предусмотрено изучение самостоятельной учебной дисциплины «Государственное регулирование земельных отношений», в частности, для студентов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», «Земельные имущественные отношения» и других, в том числе при реализации магистерских программ по указанным направлениям подготовки.
«Государственное регулирование земельных отношений» как самостоятельная учебная дисциплина реализуется в Саратовском государственном университете им. Н. Г. Чернышевского с 2008 года. Изначально она читалась в рамках спецкурса у студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» государственно-правовой специализации. В настоящее время данная учебная дисциплина реализуется в рамках двух магистерских программ по направлению подготовки «Юриспруденция», «Конституционное и муниципальное право», «Экологическое право».
Материал изложен в соответствии с законодательством, действующим на 1 апреля 2017 года.
Часть I.
Правовая природа государственного регулирования земельных отношений
1.1. Понятие, цели и принципы государственного регулирования земельных отношений
Земля — это особый объект общественных отношений, стратегически важный для государства и общества. Поэтому государство как главный регулятор общественных отношений обязано установить специальные правила и нормы по использованию и охране земель. Такая обязанность вытекает также из части 1 статьи 9 Конституции России, в которой закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории.
Деятельность органов власти в рамках управления земельными отношениями является очень важной для обеспечения нормальной жизнедеятельности государства. Так, ухудшение экологического состояния земель является прямой угрозой продовольственной безопасности страны, а отдельные функции государственного регулирования земельных отношений являются центральными, отправными для функционирования рынка недвижимости, основой и индикаторами социальной и экономической стабильности государства в целом.
Поэтому в основе государственного регулирования земельных отношений должна лежать только слаженная, продуманная до мелочей государственная политика, основанная на провозглашенных Конституцией России демократических ценностях и ориентирах.
Для определения понятия «государственного регулирования земельных отношений», необходимо освятить вопрос о соотношении таких понятий как «государственное регулирование» и «государственное управление». В научной литературе и законодательстве используются оба этих понятия. Оба они, судя по содержательному наполнению, выражают суть одного и того же явления, обладают одними и теми же признаками и собственно, могут вполне использоваться как синонимы.
И все же представляется, что «государственное управление земельными отношениями», в плане терминологии больше отображает природу и содержание менеджмента как системы управления определенным объектом. Для юридической науки более характерным является термин «регулирование», «правовое регулирование», и поскольку в данной работе речь идет именно о правовой составляющей государственной деятельности по управлению земельными отношениями, то целесообразным станет именовать такую деятельность именно «государственное регулирование земельных отношений». Между тем государственное регулирование земельных отношений — это по своей природе, безусловно, управленческие отношения, осуществляемые специальным субъектом в отношении специального объекта.
Другой вопрос, который может возникнуть в процессе формулировки определения понятия «государственного регулирования земельных отношений», это соотношение понятий «земельные отношения» и «земельные ресурсы».
В самом общем виде земельные ресурсы можно определить как совокупность всех земель Российской Федерации. Однако государство не может осуществлять управление исключительно землями, без воздействия на участников отношений, которые их используют. Поэтому в любом правоотношении есть как минимум два участника. Указанное правоотношение не стало исключением, поскольку с одной стороны в нем выступает государство в лице своих органов, с другой стороны — это иные субъекты: граждане, юридические лица, муниципальные образования.
Субъект, объект и содержание — это классический состав любого правоотношения, выработанный теоретической правовой наукой. Именно поэтому «государственное регулирование земельных отношений» является термином, который является наиболее адекватным, приемлемым для правовой науки, отражает всю природу данного правового явления, выражает суть указанного правоотношения и наиболее полно сочетает в своем наименовании его субъекты, объекты и содержание.
На содержание земельных государственно-управленческих отношений оказывает влияние целый ряд факторов: политическая ситуация в стране и даже мире, состояние земельных ресурсов, их количество и другие. Однако неизменными координатами любой управленческой деятельности являются те цели, ради которых такое управление осуществляется. Поэтому для определения понятия «государственного регулирования земельных отношений» необходимо сформулировать те цели, ради которых такая деятельность существует.
Основной целью государственного регулирования земельных отношений является наиболее рациональное и эффективное использование земельных ресурсов. Другой же не менее важной целью является обеспечение реализации земельных прав граждан страны и формирование законности и правопорядка в данной сфере.
Какова бы ни была в целом государственная политика в отношении земель: либеральная, не либеральная, основанная на рыночных отношениях либо административно-хозяйственных, все равно государство должно стремиться именно к рациональному и эффективному использованию земель, которое в итоге будет способствовать обеспечению соблюдения земельных прав граждан. Без этого здоровая жизнедеятельность государства и его граждан невозможна.
Однако конечное достижение указанных целей возможно только путем решения целого ряда важнейших задач, которые в настоящее время остро стоят перед государством, основными из них являются:
— сохранение экологического состояния земель и почв для нынешнего и будущего поколений;
— обеспечение продовольственной безопасности страны, государственная поддержка сельского хозяйства;
— перераспределение земель, то есть передача их из государственной собственности в собственность более эффективным собственникам — гражданам и юридическим лицам;
— организация нормального функционирования рынка недвижимости, вовлечение земель в цивилизованный гражданский оборот, сокращение спекулятивных сделок с землей;
— формирование максимально открытого и прозрачного механизма, обеспечивающего равный доступ граждан к земельным ресурсам;
— создание нормально функционирующей системы оценки земель и имущественного налогообложения;
— реализация адекватной градостроительной политики и другие задачи.
Как только в государстве будут выполнены перечисленные основные задачи, то можно будет с уверенностью сказать, что цель государственного регулирования земельных отношений достигнута, деятельность государственных органов в данной сфере является удовлетворительной.
Таким образом, обозначив сущность и цели государственного регулирования земельных отношений, можно вывести следующее его определение.
Государственное регулирование земельных отношений — это основанная на Конституции и законодательстве России деятельность органов государственной власти, направленная на наиболее эффективное и рациональное использование земельных ресурсов, обеспечение земельного правопорядка, а также соблюдение земельных прав граждан России.
Для уяснения сути института государственного регулирования земельных отношений немаловажное значение имеют вопросы, связанные с определением принципов, в соответствии с которыми такое регулирование осуществляется.
Принципы государственного регулирования земельных отношений можно определить как руководящие начала, на основе которых строиться деятельность органов государственной власти по регулированию земельных отношений.
Основой государственного регулирования земельных отношений выступают такие общеправовые принципы, как:
— законность;
— гуманизм;
— справедливость;
— принцип неотвратимости юридической ответственности за правонарушение.
Также немаловажную роль при осуществлении государственного регулирования земельных отношений играют специальные отраслевые принципы:
— принцип презумпции экологической опасности любой хозяйственной деятельности;
— принцип приоритета природоохранных норм перед имущественными при регулировании земельных отношений;
— принцип экономического стимулирования природоохранной деятельности;
— принцип приоритета отдельных категорий земель;
— принцип профессионализма сотрудников государственных органов и другие.
1.2. Виды государственной деятельности по регулированию земельных отношений
Деятельность по государственному регулированию земельных отношений сложна и разнообразна. Несмотря на кажущуюся определенность с объектным и субъектным составом, данные правоотношения нельзя назвать единообразными. Они могут быть классифицированы по различным основаниям. Так можно предложить следующие виды классификаций государственной деятельности по регулированию земельных отношений.
Во-первых, земля как объект правового регулирования выступает в нескольких значениях, кроме того все земли в России разделяются на категории.
Для всех этих значений и соответственно категорий характерен собственный правовой режим использования и охраны земель. Несомненно, что и государство, осознавая прогоаспектность данного явления, при осуществлении государственного регулирования земельных отношений, должно учитывать данное свойство объекта, установив целый ряд общих универсальных и специальных правил по использованию и охране земель.
Поэтому в зависимости от объекта можно разделить государственное регулирование земельных отношений на:
— осуществляемое в отношении земли как природного объекта и природного ресурса,
— осуществляемое в отношении земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве;
— осуществляемое в отношении земли как базиса жизнедеятельности человека;
— осуществляемое в отношении земли как объекта прав и недвижимого имущества.
Данную классификацию, проведенную по объекту государственного регулирования, можно дополнить, разделив виды государственного регулирования земельных отношений в зависимости от категории земель. В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации выделяют 7 категорий земель. Безусловно, государственное регулирование земельных отношений осуществляется в отношении всех предусмотренных категорий земель.
Другая классификация государственной деятельности по регулированию земельных отношений может быть проведена по субъекту этих отношений. Как известно, Российская Федерация является федеративным государством, поэтому для него характерна двухуровневая система органов государственной власти. В связи с этим государственное регулирование земельных отношений должно осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровне. Кроме того, отдельные государственные полномочия могут быть переданы на исполнение органам местного самоуправления, которые также в данном случае будут являться исполнителями государственных функций.
По субъекту государственное регулирование земельных отношений можно разделить на:
— осуществляемое на федеральном уровне;
— осуществляемое на региональном уровне;
— осуществляемое органами местного самоуправления в отношении отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Традиционно систему органов государственной власти, осуществляющие государственное регулирование земельных отношений, разделяют на органы общей и специальной компетенции. Поэтому другим видом классификации государственной деятельности по регулированию земельных отношений, проведенной также по субъектам управления, является критерий отнесения государственного органа, осуществляющего государственное регулирование земельных отношений к определенной группе. На этой основе можно выделить следующие виды государственного регулирования земельных отношений:
— осуществляемое государственными органами общей компетенции;
— осуществляемое государственными органами специальной компетенции.
Говоря о видах государственного регулирования земельных отношений и о различных критериях их классификаций, нельзя не отметить содержательную часть данных правоотношений. Содержанием государственного регулирования земельных отношений будут выступать те функции, которые органы государственной власти осуществляют при реализации данной деятельности.
Несомненно, что деятельность органов государственной власти в рамках государственного регулирования земельных отношений сложна и многопланова, однако можно выделить наиболее общие функции, позволяющие провести классификацию государственного регулирования земельных отношений по содержанию.
Прежде всего, государство является независимым и суверенно осуществляет государственную власть на всей своей территории. В этой связи государство выполняет публичную функцию регулятора общественных отношений, устанавливает правила и нормы обязательные для исполнения всеми участниками общественных отношений. С другой стороны, государство — самый главный хозяйственник в отношении земель, поскольку законодательством закреплена презумпция государственной собственности за землю. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации к государственной собственности относятся земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. В этой связи в рамках государственного регулирования земельных отношений, оно выполняет функции хозяйственного управления земельными участками как объектами гражданских прав.
Итак, по содержанию государственное регулирование земельных отношений можно разделить на:
— публично-правовое регулирование, то есть осуществляемое в отношении всех земель в России, независимо от формы собственности и категории;
— частно-правовое регулирование осуществляется в отношении земель, отнесенных к государственной собственности. Здесь государство осуществляет полномочия собственника.
Публично-правовое регулирование осуществляется, как правило, в форме правотворчества. Государство издает нормативные акты, содержащие обязательные для исполнения нормы. Публично-правовое регулирование в данном контексте можно назвать главным видом государственного регулирования земельных отношений. Поскольку государство при его реализации закрепляет «правила игры», по которым действует в том числе и само при реализации частно-правового регулирования.
Частно-правовое регулирование осуществляется путем принятия и реализации правоприменительных актов, а также на основе договорного регулирования с другими участниками земельных правоотношений.
1.3. Система органов государственной власти, осуществляющая государственное регулирование земельных отношений
От имени государства государственное регулирование земельных отношений осуществляют уполномоченные органы государственной власти. Традиционно всю совокупность органов государственной власти, осуществляющих отраслевое регулирование, то есть регулирование определенной группы общественных отношений, разделяют на две большие группы: государственные органы общей компетенции и государственные органы специальной компетенции.
Сразу стоит оговориться о том, что при рассмотрении данной классификации органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений, речь пойдет только о федеральных органах власти, о государственном регулировании земельных отношений на уровне субъектов Российской Федерации речь пойдет ниже.
Итак, органы обшей компетенции — это органы государственной власти, которые в соответствии с Конституцией осуществляют управление государством.
Суть их управленческой деятельности сводиться к тому, что они осуществляют общее руководство в соответствии со своей компетенцией во всех сферах жизнедеятельности государства.
В иерархии органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование земельных отношений, эти органы имеют главенствующую позицию, поскольку от их волевых решений зависит деятельность органов специальной компетенции.
Так уже отмечалось, система высших органов государственной власти определена Конституцией России, а также их полномочия конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.
К органам общей компетенции при реализации государственного регулирования земельных отношений относятся:
Президент Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России можно выделить следующие основные функции главы государства в рамках регулирования земельных отношений:
— определение основных направлений земельной политики государства. Формы такой деятельности Президента могут быть разнообразными: Президент обращается с ежегодным посланием Федеральному Собранию, иными обращениями к органам власти, делится своими суждениями по определенным проблемам на различных встречах, утверждает документы государственного стратегического планирования, такие как Концепции, Доктрины, Стратегии, в которых и формируются основные направления развития страны в той или иной сфере. Примером может служить Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации», в котором нашли отражение вопросы, касающиеся развития земель сельскохозяйственного назначения;
— Президент является гарантом Конституции и прав человека, в том числе земельных прав. Таким образом, любой гражданин, считающий, что его земельные права были нарушены, может обратиться к президенту за помощью для восстановления нарушенных прав. Способов такого обращения в настоящее время предусмотрено множество, от традиционных письменных обращений до обращений через Интернет, средства массовой информации и телемостов с участием главы государства;
— Президент издает указы и распоряжения, то есть документы, имеющие статус нормативно-правовых актов. Таким образом, Президент осуществляет нормотворчество, и хотя оно по своей природе является подзаконным, исполнение нормативных актов Президента является обязательным на всей территории России. Кроме того, в иерархии подзаконных актов указы Президента обладают высшей юридической силой;
— Президент формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, то есть систему органов специальной компетенции. Он же концептуально определяет полномочия различных видов государственных ведомств;
— Президент обладает правом законодательной инициативы, то есть может обратиться в Федеральное Собрание с инициативой принятия того или иного земельного закона или изменений в него.
Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом России. Осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «О Правительстве Российской Федерации». Основная функция правительства — это обеспечение исполнения законов. В рамках регулирования земельных отношений Правительство осуществляет следующие полномочия:
— обеспечивает проведение единой государственной земельной пол
...
