Защита прав сотрудников органов внутренних дел:
доктрина, практика, техника

Материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием
(Нижний Новгород, 26–27 июня 2019 года)

Под редакцией 
кандидата юридических наук, доцента 
Д. Н. Архипова, 
доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ 
В. М. Баранова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351.74

ББК 67.401.213

З-40

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента Д. Н. Архипова, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В. М. Баранова.

Данное издание содержит материалы Всероссийской научно-практической конференции с международным участием "Защита прав сотрудников органов внутренних дел: доктрина, практика, техника", прошедшей в Нижнем Новгороде, 26–27 июня 2019 года.

УДК 351.74

ББК 67.401.213

© Нижегородская академия МВД России, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Состав организационного комитета

Сопредседатели

Москалькова Татьяна Николаевна – Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Кубышко Владимир Леонидович – начальник Департамента государственной службы и кадров МВД России, генерал-лейтенант внутренней службы, кандидат педагогических наук.

Архипов Дмитрий Николаевич – начальник Нижегородской академии МВД России, генерал-майор полиции, академик Российской академии юридических наук, кандидат юридических наук, доцент.

Заместители сопредседателей организационного комитета

Черных Евгения Евгеньевна – заместитель начальника Нижегородской академии МВД России (по научной работе), подполковник полиции, кандидат юридических наук, доцент.

Баранов Владимир Михайлович – помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника», заслуженный деятель науки Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.

Отделкина Надежда Тимофеевна – Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области.

Члены организационного комитета

Андрианов Сергей Анатольевич – начальник Управления защиты социальных прав рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Баранова Марина Владимировна – профессор кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России, полковник полиции, доктор юридических наук, кандидат культурологии, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, член Российской академии юридических наук.

Барышникова Елена Владимировна – заместитель Уполномоченного по правам человека Нижегородской области.

Быков Константин Алексеевич – заведующий сектором музея Нижегородской академии МВД России, член Творческого союза художников России и Международной федерации художников.

Бочкарев Михаил Владимирович – начальник правового отдела Нижегородской академии МВД России.

Елин Виктор Геннадьевич – начальник тыла Нижегородской академии МВД России.

Карпычев Михаил Владимирович – начальник кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Климов Дмитрий Валерьевич – начальник научно-иссле­довательского отдела Нижегородской академии МВД России.

Куранова Татьяна Олеговна – руководитель аппарата Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области.

Пшеничнов Илья Михайлович – врио начальника адъюнктуры Нижегородской академии МВД России.

Мытарев Михаил Владимирович – помощник начальника Нижегородской академии МВД России по международному сотрудничеству, кандидат юридических наук.

Новожилов Михаил Геннадьевич – начальник отдела информационно-технического обеспечения учебного процесса Нижегородской академии МВД России.

Окмянский Владимир Аркадьевич – начальник отдела по взаимодействию с правоохранительными органами аппарата Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области.

Осокин Владимир Константинович – начальник отдела морально-психологического обеспечения Нижегородской академии МВД России.

Петров Алексей Вячеславович – начальник отделения полиграфической и оперативной печати редакционно-издательского отдела Нижегородской академии МВД России.

Слюсарь Наталья Борисовна – начальник управления защиты политических прав рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Смолин Алексей Юрьевич – начальник редакционно-издательского отдела Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, член Российской академии юридических наук.

Темнова Людмила Филипповна – заместитель начальника отдела по взаимодействию с государственными органами и институтами гражданского общества рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Ткаченко Григорий Григорьевич – заместитель начальника академии (по работе с личным составом), генерал-майор полиции.

Черников Валерий Васильевич – заместитель председателя Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, генерал-лейтенант милиции в отставке, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Чечельницкий Илья Валентинович – руководитель Секретариата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Вопросы, вынесеные на обсуждение участников конференции

– сущность и спорные вопросы определения понятия «защита прав сотрудников органов внутренних дел»;

– международные стандарты в области защиты прав сотрудников органов внутренних дел;

– европейские стандарты в области защиты прав сотрудников органов внутренних дел;

– соотношение прав и свобод сотрудников органов внутренних дел и сотрудников других правоохранительных органов в Российской Федерации и зарубежных государствах;

– судебная практика защиты прав сотрудников органов внутренних дел;

– защита прав сотрудников органов внутренних дел Конституционным Судом Российской Федерации;

– защита прав сотрудников органов внутренних дел в Европейском суде по правам человека;

– обеспечение реализации прав сотрудников органов внутренних дел в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека;

– современные технологии на страже прав сотрудников органов внутренних дел;

– уголовно-правовая охрана сотрудников органов внутренних дел;

– гражданско-правовые средства защиты сотрудников органов внутренних дел;

– гарантии и механизмы социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел;

– содействие гражданского общества в реализации сотрудником органа внутренних дел своих полномочий;

– Всероссийская полицейская ассоциация МПА и проблемы защиты прав сотрудников органов внутренних дел;

– профсоюзы полицейских как субъект защиты прав сотрудников органов внутренних дел;

– анализ системы оплаты труда сотрудников органов внутренних дел и разработка мер по ее совершенствованию;

– организация защиты персональных данных сотрудников органов внутренних дел;

– особенности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; гарантии личной безопасности сотрудников полиции;

– порядок выплат денежных компенсаций расходов на коммунальные и иные услуги;

– жилищное, медицинское и санаторно-курортное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и членов их семей;

– страховые гарантии сотрудников органов внутренних дел и выплаты в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей; гарантии в связи с увольнением со службы в органах внутренних дел;

– вещевое и продовольственное обеспечение сотрудников органов внутренних дел;

– пенсионное обеспечение сотрудников органов внутренних дел и членов их семей;

– защита чести, достоинства и деловой репутации сотрудников органов внутренних дел;

– общие условия прохождения службы, обучение и образование сотрудников органов внутренних дел;

– меры социальной поддержки членов семей сотрудников, погибших (умерших), пропавших без вести при выполнении служебных обязанностей;

– гендерные аспекты защиты прав сотрудников полиции;

– роль примирительных процедур в урегулировании конфликтов, детерминированных нарушением прав сотрудников полиции;

– причины нарушения прав сотрудников полиции в современном социуме;

– правовые последствия нарушения прав сотрудников полиции;

– правовое регулирование социального рекламирования и позиционирования идеи защиты прав сотрудников полиции;

– специфика юридической ответственности за нарушение прав сотрудников полиции по законодательству Российской Федерации;

– неформальные способы защиты прав сотрудников органов внутренних дел: причины, оправданность, результативность;

– защита прав сотрудников органов внутренних дел в средствах массовой информации, в том числе в сети «Интернет».

Открытие конференции

Защита прав сотрудников органов внутренних дел в правозащитной системе России.
Вступительное слово профессора
Владимира Михайловича Баранова

Знаменательное, а точнее — историческое для Нижегородской академии МВД России — значение имеет нынешняя конференция. И это не преувеличение в силу двух высокоценных обстоятельств.

Первое. Заглавный доклад сегодня представляет не просто высокого ранга должностное лицо, а человек, который профессионально и системно занимается многотрудной и невероятно тяжелой в морально-психологическом плане правозащитной деятельностью. В этом ракурсе Татьяна Николаевна Москалькова — не высокопоставленный чиновник, а государственный деятель.

Второе. Тема встречи уникальна — речь будем вести о защите прав специального субъекта, особой и крупной профессиональной группы — сотрудников органов внутренних дел. Уверен, что оценки относительно достижений и изъянов защиты этой категории граждан входящей в механизм государства, предложения и рекомендации, которые прозвучат в ближайшие два дня, по аналогии, можно будет распространить на всю правоохранительную систему. В этом смысле ценность конференции заключается в ее опережающем доктринально-практическом характере.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — ядро, стержень не только российской и европейской, но и мировой правозащитной системы. Деятельность института Уполномоченного — мощный центр «притяжения» всех элементов системы защиты прав человека, включая и сотрудников органов внутренних дел.

Надежная многоплановая защита прав сотрудников ОВД определяет меру юридической цивилизованности государства и общества, их правовой прогресс, их инновационные, творческие возможности.

Хочется надеяться, что наш научно-практический «съезд» внесет свой посильный вклад не только в гуманитарную идеологию правозащиты, но и обогатит правозащитные технологии. Думаю, в процессе обсуждения будут сформулированы нетрадиционные правовые идеи, реалистичные законодательные новеллы.

С особой гордостью и удовлетворением считаю нужным отметить, что Татьяну Николаевну Москалькову — генерал-майора милиции — связывают давние прочные научно-методические связи с Нижегородской академией МВД России. В академии с 2003 года активно разрабатывается по самым разным аспектам правозащитная тематика (проведено 35 мероприятий), что отнюдь не просто с учетом профиля вуза и специального режима его функционирования. И многие из этих научных и дидактических разработок проведены при участии либо при помощи Т.Н. Москальковой.

Вот лишь несколько памятных штрихов

2003 год! В Нижнем Новгороде под эгидой Нижегородской академии МВД России вышел сборник статей по уникальной теме — «Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации». Среди авторов статей:

– Судья Европейского суда по правам человека А.И. Ковлер;

– Главный юрисконсульт Европейского суда по правам человека Микеле де Сальвиа;

– Судья Конституционного Суда РФ О.И. Тиунов;

– Полномочный представитель Госдумы в Конституционном Суде РФ В.В. Лазарев;

– Уполномоченный РФ при Европейском суде по правам человека П.А, Лаптев;

– Эксперт ООН Т.Д. Матвеева;

– Исполнительный директор Института прав человека В.М. Гефтер;

– Уполномоченные по правам человека из 4 субъектов РФ.

В 2009 году московское издательство «Проспект» опубликовало сборник статей объемом в 1120 страниц на тему «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» под редакцией профессоров В.М. Баранова и И.М. Мацкевича.

Книга открывается заглавным докладом Т.Н. Москальковой «Законотворческие ошибки: понятие, виды и пути противодействия». Здесь же опубликована статья присутствующего здесь доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации В.В. Черникова «Нормотворческие ошибки: виды, предупреждение и выявление (из опыта МВД России).

23 февраля 2013 года на базе Нижегородской академии МВД России по заглавному докладу заместителя председателя Комитета Государственной думы по делам СНГ и связям с соотечественниками Т.Н. Москальковой состоялся межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения».

Материалы встречи опубликованы в ВАКовском журнале «Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России» № 22 за 2013 год, и они до сих пор востребованы юридической наукой и практикой, индекс цитирования их постоянно повышается.

Т.Н. Москалькова и В.В. Черников — члены авторского коллектива целой серии учебников по юридической технике до сих пор переиздаваемых московским издательством «Юрайт».

Откликнулась Татьяна Николаевна Москалькова и на 90-летний юбилей академии. Теплотой и пониманием ценности вузовской подготовки сотрудников органов внутренних дел веет от ее приветственного слова.

Выражаю надежду и уверенность, что Всероссийская научно-практическая конференция с международным участием «Защита прав сотрудников органов внутренних дел: доктрина, практика, техника», окажется такой же результативной, как и все предыдущие форумы, нацеленные на совершенствование правозащитной деятельности.

В адрес конференции поступило несколько приветственных слов.

Приветственное слово
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Татьяны Николаевны Москальковой

Приветственное слово
Губернатора Нижегородской области
Глеба Сергеевича Никитина

Приветственное слово
Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области
Надежды Тимофеевны Отделкиной

Уважаемые организаторы, участники и гости Всероссийской научно-практической конференции «Защита прав сотрудников внутренних дел: доктрина, практика, техника»!

Сегодня в Нижегородской академии МВД России начинает работу представительный международный форум, в котором принимают участие Уполномоченный по правам человека в Российский Федерации Т.Н. Москалькова, видные отечественные ученые и авторитетные юристы-практики, их коллеги из зарубежных государств, представители российских правоохранительных структур, судебной системы, региональные Уполномоченные по правам человека.

Впервые за последние годы темой такого компетентного обсуждения станет защита прав сотрудников органов внутренних дел. Реалии современности таковы, что в глазах россиян любой полицейский олицетворяет собой и закон, и государство. Общество предъявляет к «солдатам правопорядка» высокие требования и не готово, как показывает жизнь, прощать их просчеты.

«Насколько оправдан такой подход? Как соотносятся общегражданские права с ограничениями, накладываемыми службой в органах внутренних дел? Где найти баланс интересов личности и социума?» На эти и иные подобные вопросы вам предстоит ответить в ближайшие дни, попытаться дать научный анализ ситуации и выработать практические рекомендации. Институт Уполномоченных по правам человека обязательно будет ими руководствоваться, поскольку охрана свобод и интересов граждан, независимо от их профессии и вида деятельности, является приоритетным направлением работы государственной правозащиты.

Хотелось бы выразить благодарность Татьяне Николаевне Москальковой и Министерству внутренних дел Российской Федерации за то, что именно Нижний Новгород выбран местом проведения конференции. Полагаю, что это и признание авторитета Нижегородской академии МВД России, и высокая оценка деятельности регионального Правительства, муниципалитетов Нижегородской области по всесторонней правовой поддержке жителей, обеспечению правопорядка и общественной безопасности.

Впереди у нас интересная работа в кругу единомышленников, обмен мнениями, знакомство с прекрасным городом. Желаю понимания важности обсуждаемых проблем и результативного общения.

Плодотворных вам встреч, свежих идей и интересных решений!

Уполномоченный по правам человека
в Нижегородской области
Н.Т. Отделкина

Приветственное слово
начальника Нижегородской академии МВД России
Дмитрия Николаевича Архипова

Уважаемые Татьяна Николаевна, уважаемые гости академии!

От лица коллектива Нижегородской академии МВД России рад приветствовать участников всероссийской научно-практической конференции «Защита прав сотрудников органов внутренних дел: доктрина, практика, техника».

Сегодня на законодательном уровне исчерпывающим образом регламентированы обязанности и права сотрудников органов внутренних дел, закреплен механизм их правовой защиты, определены трудовые, социальные, страховые, пенсионные и иные гарантии, что в значительной степени способствует повышению престижа службы в органах внутренних дел.

Наряду с этим в настоящее время имеется немалое количество теоретических, нормативных и правоприменительных проблем, связанных с различными аспектами соблюдения, гарантирования и защиты прав личного состава органов внутренних дел. От их своевременного и адекватного разрешения напрямую зависит качество выполнения служебных обязанностей каждым сотрудником и эффективность функционирования всей системы Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Многие из этих проблем станут предметом предстоящей дискуссии. Речь пойдет о действующих стандартах в области защиты прав сотрудников правоохранительных органов и складывающейся практике их применения в России и за рубежом; о наиболее спорных и интересных аспектах их судебной защиты; о гарантиях и механизмах социальной и правовой защиты личного состава; о содействии общественных институтов в реализации сотрудником своих полномочий. Будет затронут широкий круг вопросов, связанных с особенностями применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; гарантиями личной безопасности сотрудников полиции; их жилищным, медицинским, пенсионным обеспечением.

Я затронул только часть аспектов вынесенной в заголовок темы конференции. В действительности же она настолько многогранна, что за два дня дискуссии невозможно ее полностью исчерпать. Однако, уверен, в результате обсуждения будет сделано немало интересных и практически значимых выводов. Кроме того, сегодняшнее мероприятие является прекрасным поводом для установления и укрепления деловых контактов между участниками.

Желаю Вам плодотворной работы и конструктивной дискуссии.

Творческих успехов Вам, дорогие друзья!

Начальник Нижегородской академии
МВД России
генерал-майор полиции
Д.Н. Архипов

Доклады на пленарном заседании

Москалькова Татьяна Николаевна,
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации,
генерал-майор полиции (в отставке),
доктор юридических наук,
доктор философских наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации

Актуальные вопросы соблюдения и защиты прав сотрудников органов внутренних дел

Органы внутренних дел играют заметную роль в реализации обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, закрепленной в статье 2 Конституции Российской Федерации. Как представители самого масштабного правоохранительного аппарата в стране, они призваны предупреждать, пресекать, выявлять и раскрывать преступления, проводить дознание и предварительное следствие по уголовным делам, осуществлять розыск лиц, пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, исполнять отдельные виды административных наказаний, поддерживать правопорядок в общественных местах, обеспечивать безопасность дорожного движения и выполнять целый ряд других социально-значимых функций1.

Достаточно сказать, что, сотрудниками органов внутренних дел только в 2018 году раскрыто почти 1 млн 088 тыс. преступлений, выявлено 931,1 тыс. лиц, совершивших преступления, расследовано около 880 тыс. преступлений (879,8 тыс.), что составляет более 80% (80,9%) всего массива предварительно расследованных происшествий.

К сожалению, год прошел не без потерь, при исполнении служебных обязанностей погибло 45 сотрудников и около 1,7 тыс. получили ранения.

Общество в целом положительно оценивает нелегкий и самоотверженный труд сотрудников органов внутренних дел. По данным ВЦИОМ уровень доверия к сотрудникам полиции в 2018 год составил 57%, тогда как в 2013 году — 46%.

Полагаю, что данная цифра могла быть значительно выше, если бы не чрезвычайные происшествия, которые периодически сотрясают правоохранительную систему, добавляют, как говорится, «ложку дегтя в бочку меда». Об этом со всей определенностью сказал Президент Российской Федерации В.В. Путин во время проведения «Прямой линии» 20 июня 2019 года: «Нужно наладить контроль за деятельностью правоохранительных органов, чтобы не было никаких правонарушений с их стороны, чтобы не было отчетности и ради галок чтобы людей в тюрьму не сажали.»2.

Специальный правовой статус сотрудника органов внутренних дел и наделение его властными, силовыми полномочиями в отношении граждан, обуславливает установление перечня ограничений и запретов в его деятельности. Это нормально, но все обременения должны быть соразмерными, оправданными и разумными.

К примеру, определенной дискриминацией по профессиональному признаку можно расценивать норму Уголовного кодекса Российской Федерации, отягчающую вину сотрудника органов внутренних дел, если он совершил преступление.

Вряд ли справедливым является пожизненный запрет на службу в правоохранительных органах лицам, совершившим преступления, но имеющим погашенную судимость. Это, безусловно, несправедливо по отношению к людям, преступившим закон по неосторожности, совершившим преступление небольшой тяжести.

Очевидно также и то, что, выполняя свои конституционно значимые функции, занимаясь сложной и ответственной работой, рискуя порой жизнью, сотрудник органов внутренних дел должен быть уверен, что государство гарантирует надежную защиту его законных интересов как человека и как представителя государственной власти.

В этой связи действует система правовых и социальных гарантий деятельности сотрудников органов внутренних дел. Данные гарантии закреплены в ряде федеральных законов: в упоминавшемся Законе «О полиции» (устанавливает правовые гарантии деятельности сотрудников органов внутренних дел), Федеральном законе от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»3 (устанавливает социальные гарантии сотрудников), Федеральном законе от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4 (регламентирует служебные отношения в органах внутренних дел), Федеральном законе от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»5 (определяет меры государственной защиты при угрозах жизни, здоровью, имуществу сотрудника и его близких), ряд других законов.

В соответствии с ними гарантиями прав сотрудников органов внутренних дел должны служить: нахождение сотрудников под защитой государства как представителя власти; запрет на вмешательство в их законную деятельность; обязательность выполнения законных требований; государственное страхование жизни и здоровья; высокий уровень денежного содержания и пенсионного обеспечения; жилищное и медицинское обеспечение и другие.

Конечно, провозглашенные гарантии должны быть действующими, в своей реализации обеспечивать эффективное выполнение сотрудниками возложенных на них задач. В случае их необеспечения сотрудник вправе прибегнуть к различным механизмам защиты своих прав и законных интересов — путем обращения к вышестоящему начальству, в органы прокуратуры, суд и т.д.

В государственном механизме защиты прав сотрудников органов внутренних дел свое особое место занимает институт уполномоченных по правам человека, который представлен федеральным омбудсменом и уполномоченными по правам в субъектах Российской Федерации (далее — региональные уполномоченные).

Основной задачей уполномоченных по правам человека является рассмотрение жалоб граждан на нарушения их прав и свобод государственными и муниципальными органами, их должностными лицами. И массив этих жалоб достаточно большой. Только в 2018 году нами рассмотрено более 200 тыс. обращений граждан, из которых на федеральный уровень поступило более 38 тыс. заявлений. Удалось помочь тысячам людей.

Более подробно с деятельностью уполномоченных по правам человека можно ознакомиться в ежегодных докладах, которые публикуются в СМИ и размещаются в Правозащитной карте России6.

Анализ поступающих ко мне обращений позволяет выделить три основных обстоятельства, предопределяющих актуальность темы защиты прав сотрудников органов внутренних дел.

Первое обстоятельство — это социальная значимость полицейской профессии, что уже отмечалось выше. Именно от того, насколько успешно сотрудники органов внутренних дел выполняют свои служебные обязанности, во многом зависит покой и правопорядок в обществе, оценка обществом эффективности деятельности государства по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества людей. Этой работой занимается многочисленный отряд государственных служащих — около 900 тыс. человек7 и каждому из них должны быть гарантирована правовая и социальная защита. Для этого необходим четко действующий механизм защиты человеческих и служебных прав сотрудников органов внутренних дел. К сожалению, практика не всегда идеальна, что, в свою очередь, прямо сказывается на моральном состоянии сотрудников органов внутренних дел, их готовности к службе, понижает коэффициент производительности труда и, как следствие, снижает результаты их деятельности, то есть уровень защищенности и правопорядка в обществе.

Второе обстоятельство — несовершенное законодательство о правах сотрудников органов внутренних дел, гарантиях их деятельности. В нем много недостатков, пробелов, противоречий. Отмечается и моральная устарелость ряда норм.

Приведу несколько примеров несовершенства законодательства о социальных гарантиях, о которых говорят сотрудники и ветераны в своих обращениях.

Возьмем жилищный вопрос сотрудников органов внутренних дел, проживавших в служебных помещениях и уволенных со службы с оставлением в очереди на получение жилья. Проблема в том, что в такой ситуации, право на проживание в служебных квартирах они утратили, а выплаты за наем (поднаем) жилого помещения им не предусмотрены.

В прошлом году ко мне обратился пенсионер МВД России, уволенный по состоянию здоровья, инвалид II группы, ветеран боевых действий. После увольнения из органов внутренних дел в 2017 году он был принудительно выселен из служебного жилья с семьей. В настоящее время этот человек вынужден жить на съемной квартире и самостоятельно оплачивать из своей скромной пенсии наем жилья. Из министерства мы получили формальный ответ, что выплаты за наем жилья ему не положены.

Очевидно, что это несправедливо и в качестве решения указанной проблемы полагаю необходимым:

1) рассмотреть возможность урегулирования вопроса выплаты компенсации за поднаем данной категории лиц (по аналогии с Минобороны России);

2) внести в законодательство Российской Федерации изменения в части сохранения за уволенными сотрудниками, состоящими на очереди для улучшения жилищных условий, права на проживание в служебных помещениях вплоть до получения ими соответствующего жилья или субсидии на его приобретение. Такое предложение выдвинуто мною в Докладе за 2018 год (по аналогии опять-таки с Минобороны России).

До сих пор не решен вопрос о документе, подтверждающем правовой статус сотрудника как государственного служащего, приостановившего службу. Соответственно, не урегулирован и вопрос о ношении им форменной одежды.

И это далеко не единственные пробелы в действующем законодательстве о правах сотрудников органов внутренних дел, их гарантиях.

Отсутствуют льготные программы ипотечного кредитования, предусматривающие формирование накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений. Для решения этой проблемы можно также учесть положительный опыт Минобороны России, где жилищные нормы созданы и работают с высокой эффективностью.

Третье обстоятельство — неудовлетворительный уровень соблюдения и исполнения законодательства о правах сотрудников органов внутренних дел, их социальных и правовых гарантий. Именно несоблюдение установленных законом норм является причиной обращений к Уполномоченному сотрудников и ветеранов органов внутренних дел. Всего за период 2016–2018 годов ко мне поступило от них около одной тысячи обращений, в первом полугодии 2019 года — 166.

Из общего числа 40% жалоб посвящены вопросам прохождения службы (поступление, продвижение, перевод на другое место службы, увольнение), из них 2/3 — жалобы на незаконное увольнение со службы. Большинство жалоб не подтверждается, но факты, когда претензии бывших сотрудников справедливы, имеют место быть. И их не мало.

В 2018 году сотрудникам моего Аппарата удалось добиться восстановления на службе в прежней должности с выплатой денежного довольствия за время вынужденного прогула, прослужившего в органах внутренних дел более 22 лет начальника межрайонного регистрационно-экзамена­ционного отдела ГИБДД УМВД России по одному из субъектов РФ, который был уволен за превышение своих полномочий. Суд поддержал министерство.

Когда мы ознакомились с материалами жалобы, то пришли к выводу о недостаточности доказательств совершения сотрудником дисциплинарного проступка. По моему запросу прокуратурой была проведена проверка, и судебное решение было опротестовано в апелляционной инстанции с последующей отменой решения суда первой инстанции. Сотрудник восстановлен на службе в прежней должности с выплатой денежного довольствия за время вынужденного прогула.

Надо сказать, что часто рассмотрение однотипных заявлений поставлено на поток и, к сожалению, встречаются случаи бездушного, невдумчивого отношения к увольняемым сотрудникам, отдавшим многие годы жизни служению в системе МВД России, и, возможно, попавшим в неприятности по несправедливой случайности.

Яркий пример — увольнение руководителя юридической службы УМВД России по Ярославской области Л. Она была уволена, несмотря на наличие тяжелейшего заболевания, в период временной нетрудоспособности и нахождения в госпитале. При этом трудовую книжку и приказ об увольнении ей принесли прямо в больничную палату, что негативным образом сказалось на ее моральном и физическом состоянии.

Кроме того, при увольнении не были соблюдены социальные гарантии ее прав: увольнение состоялось без проведения аттестации, о действиях руководства по увольнению Л. не уведомлялась, взамен положенного при увольнении из органов внутренних дел отпуска не была начислена денежная компенсация. Свои нарушенные права Л. отстаивала в судах общей юрисдикции, частично ее требования были удовлетворены и права восстановлены.

Моя позиция в этих вопросах однозначна. Нормы Закона о службе в органах внутренних дел и подзаконных актов, допускающие увольнение во время болезни, без уведомления сотрудника о расторжении срочного служебного контракта являются необоснованными и нарушают основополагающие начала трудового права.

В мой адрес также поступают обращения по вопросам социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел. Главным образом это темы пенсионной защиты, страховых выплат, предоставления льгот и компенсаций сотрудникам и пенсионерам МВД России, а также медицинского обеспечения. Объем поступивших обращений — около 30%. Сошлюсь в этой связи на один из примеров.

В 2018 году по нашему ходатайству при содействии Управления МВД России по Рязанской области оперативно была оказана помощь одинокой 80-летней гражданке Н. в получении надбавки в размере 200 процентов расчетного размера пенсии в связи с гибелью кормильца — младшего сына, сотрудника полиции.

На протяжении последних трех лет в моих ежегодных докладах последовательно поднимается вопрос о необходимости реализации индексации денежного содержания и пенсий сотрудников органов внутренних дел. Однако до сегодняшнего дня он остается не решенным, так как на регулярной основе принимаются законы, блокирующие нормы Закона о службе, отвечающие за решение этого вопроса.

Вместе с тем, проблема начинает решаться. С января 2018 года денежное содержание было повышено (проиндексировано) на 4%. В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2018 года № 459- ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»8 с 1 октября 2019 года предусмотрено повышение (индексация) окладов денежного содержания сотрудников на 4,3%, также будут повышены (проиндексированы) пенсии военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов на 6,3%, то есть на 2% выше прогнозируемого уровня инфляции.

Законодательство предусматривает ряд льгот и компенсаций для людей, проживающих и работающих в суровых условиях Севера.

Для сотрудников органов внутренних дел, выезжающих из районов Крайнего Севера на другое место жительства в местности, где районный коэффициент к заработной плате не установлен или установлен в меньшем размере, сохраняется, в частности, размер пенсии с учетом соответствующего районного коэффициента, если они прослужили в районах Крайнего Севера не менее 15 календарных лет и непосредственно перед увольнением проходили службу в этих местностях. Предельный размер районного коэффициента, который применяется для исчисления пенсий, составляет 2,0. Если этот порядок нарушается, то поступают жалобы.

Ко мне обратился пенсионер В., которому ГУ МВД России по Красноярскому краю было отказано в перерасчете пенсии по выслуге лет с учетом положенного коэффициента за службу в районах Крайнего Севера. Было направлено обращение в Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий МВД России. Проверка показала, что этому человеку необоснованно отказали в пересчете. В результате размер пенсии гражданина В. был пересчитан с учетом районного коэффициента 1,8 и одновременно произведена соответствующая доплата к пенсии.

Не могу умолчать еще об одной проблеме — проблеме реализации льгот, компенсаций, предусмотренных семьям и детям погибших сотрудников. Поддержка семей сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, как известно, является предметом особой заботы государства. В системе МВД России в настоящее время на социальном учете находится 12 тыс. таких семей, в которых насчитывается 4,5 тыс. несовершеннолетних детей. Для вдов и детей установлена целая система льгот и компенсаций. И нужно отметить, что эти гарантии действуют, но не без проблем.

Приведу несколько примеров.

В 2016 году ко мне на личном приеме в городе Новосибирске обратилась Председатель Общественного Совета вдов и матерей при ГУ МВД России Новосибирской области по вопросу предоставления членам семей погибших (умерших) сотрудников МВД России бесплатного проезда в общественном транспорте города Новосибирска и Новосибирской области. При принятии Закона Новосибирской области о предоставлении бесплатного проезда отдельным категориям граждан о вдовах ветеранов правоохранительной службы попросту забыли! Совместно с Губернатором Новосибирской области удалось решить поднятую проблему. Законодательным Собранием области в 2017 году был принят Закон, в соответствии с которым восстановлено право указанных граждан (600 человек) на бесплатный проезд на муниципальных и межмуниципальных маршрутах.

Ко мне поступило обращение матери погибшего сотрудника полиции по вопросу отказа ГУ МВД России по Ставропольскому краю в выплате членам семей единовременного пособия в связи с гибелью сына. Совместно с прокуратурой Ставропольского края была проведена проверка обоснованности отказа в выплате, по результатам которой права заявителей восстановлены. Членам семьи погибшего сотрудника полиции выплачено в равных долях единовременное пособие.

Обратилась вдова подполковника полиции о нарушении ее прав на получение пенсии по случаю потери кормильца и соответствующих льгот. Совместно с ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу, указанный вопрос удалось решить, заявительнице и матери умершего были назначены пенсии по потери кормильца и предоставлены положенные льготы.

У родственников военнослужащего внутренних войск МВД России, погибшего в Чеченской Республике при исполнении обязанностей службы, возникли жилищные проблемы и сложности при зачислении племянника погибшего военнослужащего в «Пермский кадетский корпус Приволжского федерального округа им. Героя России Федора Кузьмина», который назван в честь дяди мальчика. Более двух лет мы совместно с администрацией Пермского края занимались этими вопросами. В настоящее время они решены.

Нормами действующего законодательства предусмотрено преимущественное право поступления в кадетские учебные заведения близких родственников (сыновей, дочерей) погибших сотрудников. При этом полагаю, что приоритетный порядок поступления в такие учреждения может быть распространен и на других родственников погибшего.

Отдельную группу жалоб по социальным вопросам, около 8%, составляют жалобы на доступность и качество медицинского обеспечения, поступающие особенно со стороны пенсионеров и ветеранов системы МВД России. Сошлюсь также на несколько примеров.

В 2018 году на личном приеме в городе Волгограде ко мне обратился пенсионер, инвалид II группы, имеющий право на льготы ветерана боевых действий. Он получил инвалидность в результате ранений и нуждался в замене тазобедренного сустава с применением 3D-планирования и изготовления индивидуальной конструкции. Самостоятельные обращения в различные медицинские учреждения положительного результата не принесли. От МВД, к сожалению, помощи С. также не получил. Удалось помочь С. совместно с Минздравом России, в Центральном институте травматологии и ортопедии им. Н.Н. Приорова высокотехнологичной медицины ему проведена операция по эндопротезированию тазобедренного сустава.

В прошлом году оперативно также был решен вопрос об оказании бывшему начальнику отделения уголовного розыска ОМВД по Красносельскому району города Москвы, майору полиции в отставке Б. мер социальной поддержки, лечебно-профилактической помощи, установления инвалидности I группы с обеспечением льготными лекарственными препаратами.

В этом году был решен вопрос о госпитализации с целью проведения обследования и лечения в терапевтическое отделение городской больницы Ярославля бывшего сотрудника органов внутренних дел П.

Одной из самых острых проблем остается реализация жилищных прав сотрудников органов внутренних дел. Обращения в мой адрес по данной теме составляют порядка четверти от всего массива обращений, поступивших от сотрудников органов внутренних дел. Многие из них касаются сроков и длительного ожидания разрешения жилищного вопроса.

Основная причина проволочки — нехватка бюджетных средств. Эта проблема уже затрагивалась в моих докладах о деятельности за 2016 и 2017 годы и, надо отметить, что определенные подвижки наметились.

В 2018 году на жилищные нужды было выделено 7,1 млрд руб. (против 2,3 млрд руб. в 2017 году), в результате чего в 2018 году сотрудникам было выделено 498 квартир, 1168 очередникам предоставлена единовременная социальная выплата на приобретение жилого помещения.

Однако проблема остается, особенно в части обеспечения жильем ветеранов боевых действий. В общем количестве обращений по этой тематике примерно четверть составляют жалобы ветеранов МВД России.

Всего по стране на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий состоят 16 952 ветерана боевых действий, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года. Из них 25% составляют сотрудники правоохранительных органов.

Из поступающих обращений следует, что вследствие недостаточного финансирования ветераны боевых действий вынуждены ожидать разрешения своего жилищного вопроса более 14 лет. Проблема оказалась настолько острой, что я была вынуждена обратиться к Президенту Российской Федерации (4 июня 2019 года). Правительством Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина прорабатываются соответствующие меры. Ситуация остается на контроле.

Вместе с тем заметим, что проблема качества и полноты реализации законодательства о правах сотрудников и ветеранов органов внутренних дел, несмотря на принимаемые усилия, по-прежнему остается актуальной. В решении этих вопросов нужно тесное взаимодействие министерства, его территориальных органов с государственными органами и общественными организациями, осуществляющими гражданский контроль в этой сфере.

На федеральном уровне между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и МВД России взаимодействие осуществляется на основании Меморандума о сотрудничестве, в рамках чего институт омбудсменов получает оперативно справочную и аналитическую информацию, а представители министерства активно участвуют в деятельности рабочих групп, в разрешении конкретных жалоб.

Представляется также необходимым усиление вклада ведомственной науки в разработку предложений по совершенствованию правового статуса сотрудников органов внутренних дел, усилению правовых и социальных гарантий их деятельности. Вопросы защиты прав и свобод сотрудников органов внутренних дел сегодня активно обсуждаются в научной среде, пишутся книги, проводятся диссертационные исследования, организуются научно-практические конференции, круглые столы, и другие мероприятия9. Но имеется явный дефицит серьезных работ, которые бы комплексно и системно решали наболевшие вопросы правовых и социальных гарантий сотрудникам внутренних дел. С другой стороны, имеющиеся научные наработки и рекомендации слабо внедряются в практику. Поэтому важно укреплять экспертно-практическое взаимодействие образовательных и научных учреждений системы МВД России с государственными и общественными правозащитными институтами.

Бабушкин Андрей Владимирович,
член Совета при Президенте Российской Федерации
по развитию гражданского общества и правам человека,
член Экспертного совета при Уполномоченном
по правам человека в Российской Федерации,
председатель попечительского совета
Российского Красного Креста,
заместитель председателя Общественного совета
при Главном управлении МВД России по г. Москве

Законодательные и правоприменительные аспекты защиты прав сотрудников органов внутренних дел

1. Доверие к полиции.

В ноябре 2018 года было опубликовано исследование ВЦИОМ, в соответствие с которым полицейским в России доверяет 57% опрошенных. За год до этого доверие к полиции выразило 67% опрошенных. Конечно это не 37%, которые сообщили о своем доверии к полиции в 2005 году, однако цифра вызывает тревогу. Почему?

Если для таких профессий, как инженер или водитель доверие граждан к представителям их профессии — фактор приятный, но не обязательный, то для врачей, учителей и полицейских уровень доверия к ним со стороны населения, — неотъемлемый фактор успеха в выполнении стоящих перед ними профессиональных задач.

2. Какие же факторы влияют на доверие к полиции?

Основных таких факторов я насчитал 8:

– соответствие деятельности полиции целям и задачам, установленным законом о полиции;

– соответствие этой деятельности общественным ожиданиям;

– характер, направленность и объективность деятельности полиции в СМИ;

– общая и профессиональная культура сотрудников полиции, вежливость и доброжелательность в обращении с гражданами, от заявителя до обвиняемого, соблюдение требований профессиональной этики;

– эффективность работы полиции;

– качество межведомственного взаимодействия и взаимодействия с институтами гражданского общества;

– качество работы силовых структур, которые в общественном сознании ошибочно принимаются за полицию, в первую очередь органов Следственного Комитета и Росгвардии;

– соблюдение прав и законных интересов сотрудников полиции.

При этом, если влияние первых 7 названных мною факторов на уровень доверия к полиции очевиден, то соблюдение прав самих полицейских на первый взгляд имеет к доверию общества к полиции достаточное отдаленное и опосредованное отношение.

Однако это не так.

Незащищенность прав сотрудников приводит к тому, что:

– из органов внутренних дел увольняются наиболее добросовестные и перспективные сотрудники;

– сотрудник боится принять законное решение, соответствующее стандартам соблюдения прав человека, так как испытывает реальные опасения стать объектом неправомерного преследования за добросовестное выполнение своих обязанностей;

– действие в соответствие с законом и общественными ожиданиями не способствует продвижению по служебной лестнице;

– перегрузка сотрудников порождает формализм и волокиту при реагировании на обращения и заявления граждан.

Совокупность этих факторов напрямую порождает нарушение прав и законных интересов самих сотрудников полиции.

3. Предпосылки нарушений прав сотрудников полиции.

Любые нарушения прав человека упираются в одни и те же проблемы — несовершенство и пробельность законодательства, отрыв законотворческой деятельности от результатов научных исследований, стремление законодателя реагировать на яркие единичные проявления, вызывающие общественный резонанс и имеющие для законодателя электоральное значение, в ущерб системным проблемам, бросающим вызов обществу и государству.

Между тем, предпосылки нарушения прав сотрудников полиции имеют свою дополнительную специфику:

– стремление правоприменителя, в первую очередь некоторых органов власти и местного самоуправления, превратить полицию в буфер между ними и обществом, в том числе в тех многочисленных случаях, когда граждане выдвигают к власти справедливые и обоснованные претензии;

– хроническая недооценка законодателем морально-пси­хологического напряжения, характерного для исполнения сотрудниками полиции большей части стоящих перед ними задач;

– отвлечение полиции для решения задач, не имеющих отношение к борьбе с преступностью, обеспечению общественного порядка, оказанию помощи населению, например, для отлавливания призывников или пресечения т.н. «несанкционированной торговли»;

– уклонение государства от принятия на себя перед сотрудниками полиции социальных обязательств, достаточных для социальной защищенности сотрудников.

4. Законодательные нарушения прав сотрудников полиции.

В качестве примеров таких нарушений можно привести:

– п. 15 ст. 49 ФЗ «О службе в ОВД» запрещает сотрудникам делать публичные оценки, высказывания и суждения в отношении деятельности гос. органов и их руководителей, в т. ч. и руководства МВД.

– п. «о» ст. 63 УК РФ в качестве отягчающего вину преступления рассматривает совершение умышленного преступления сотрудником органов внутренних дел; при этом предшествующие пп. «м» и «н» уже предусматривают утяжеление ответственности при использовании одежды или документов сотрудникам полиции и доверия, которое потерпевший испытает к органам власти.

– п. 5 ч. 1 т. 28 ФЗ «О полиции» предусматривает право сотрудника полиции на внесение предложений о совершенствовании деятельности полиции, однако сам механизм направления таких предложений, по мнению опрошенных нами сотрудников, не разработан

– Порядок временного отстранения сотрудника от служебной обязанности от 2012 года, утв. Приказом № 630, а также изданным в 2017 году новым аналогичным приказом, не решает в полной мере вопросы финансового обеспечения отстраненных сотрудников.

– в правозащитные организации поступают жалобы сотрудников, которые оказались уволены со службы незадолго до наступления пенсионного возраста, и такое увольнение поставило крест на их пенсионном обеспечении.

5. Правоприменительные нарушения прав сотрудников полиции проявляются, в частности, в следующем.

– в ряде подразделений полиции не ведется учет рабочего времени сотрудников, в том числе в ночное время;

– в некоторых подразделениях отсутствует механизм регистрации рапортов сотрудников, направляемых своему руководству;

– в ряде случаев сотрудники оказываются не ознакомлены с приказом об утверждении правил внутреннего распорядка;

– до 2017 года отсутствовали изолированные участки в ИК общего режима для женщин, предназначенные для отбытия наказания лицами, работавшими до осуждения в правоохранительных органах; в настоящее время по инициативе правозащитников такие изолированные участки созданы;

– искусственная фабрикация уголовных дел в отношении сотрудников;

– уклонение органа внутренних от защиты своих сотрудников, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности;

– чрезмерно высокая интенсивность работы, например работа сотрудников дежурной части сутки через двое;

– отсутствие механизма закрепления служебного жилья, занимаемого сотрудником; так, в 2018 году МВД выделило 8 млрд руб., что позволило обеспечить жильем всего лишь 1,2 тыс. очередников;

– единовременная денежная выплата на приобретение жилья учитывает только полицейского с членами его семьи, при этом членами семьи считаются только несовершеннолетние дети и лица до 23 лет, которые получают профессиональное образование на дневной форме обучения;

– отсутствует практика размещения ответа на критическую публикацию в СМИ, хотя такое право гарантировано ст. 46 Закона о печати;

– неудовлетворительными являются условия работы сотрудников в морально устаревших переполненных помещениях; например, в 4 и 5 отделах полиции на Московском Метрополитене, некоторые сотрудники вдвоем сидят в кабинете 4–5 кв. м;

– меры пресечения и наказания в отношении сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности, часто оказываются несоразмерны характеру и степени общественной опасности вмененного преступления; так, Геннадий Хряпенков, лейтенант из ОМВД Западное Дегунино, по устному запросу следователя предоставил сведения из базы данных «Магистраль» по устному запросу; вскоре после этого Хряпенков спас ребенка, провалившегося в яму от снесенного гаража; на следующий день после публикации о найденном Хряпенковым ребенке, Хряпенков был арестован и до сих пор находится в СИЗО № 4.

6. Некоторые действующие формы защиты прав сотрудников полиции:

– создание Московским межрегиональным профсоюзом сотрудников полиции института уполномоченных по охране труда сотрудников полиции (всего таких уполномоченных в 2018 году было пять, в частности в УВД по САО г. Москвы, УВД по г. Лобня, 9 отдел полиции на Метрополитене);

– рассмотрение вопросов о защите прав сотрудников полиции в докладах Уполномоченных по правам человека;

– защита прав сотрудников полиции со стороны членов Общественных Советов при органах внутренних дел.

7. Предложения по защите прав сотрудников полиции:

– сократить сроки приема на службу вновь поступающих сотрудников;

– возложение на подразделения информации и общественных связей органов внутренних дел обязанностей по анализу информации о работе соответствующего подразделения полиции, размещенного в сети Интернет, и реагировании на эту информацию;

– введение механизма перевода сотрудников полиции и УИС из МВД во ФСИН и наоборот для сохранения этих сотрудников для правоохранительного блока;

– вынесение на Общественные Советы при ОВД вопросов общественной экспертизы по сложным проблемам защиты прав сотрудников полиции;

– возврат в законодательство России норм о закреплении служебной жилой площади за сотрудником, добросовестно прослужившим в полиции определенное время;

– создание участков в ИК различных видов режима, предназначенных для отбытия уголовного наказания бывшими сотрудниками, в целях приближения места отбытия ими наказания к месту жительства их семей;

– усилить в структуре программы профессионального обучения полицейских учебных компонентов, связанных с этикой профессиональной полицейской деятельности и основами соблюдения, защиты и восстановления прав человека при осуществлении правоохранительной деятельности;

– распространить гарантии предоставления денежной выплаты на приобретение жилья на детей, достигших возраста 18 лет, не являющихся инвалидами и не продолжающими обучение.

Выводы.

Защищая права сотрудника, мы защищаем права человека в целом. Но при этом мы должны ясно понимать, что, если в обществе нарушаются права обычного человека, то и права полицейских также не могут быть защищены.

«Сотрудники полиции как государственные служащие должны пользоваться максимально широким набором социальных и экономических прав. В частности, они должны иметь право создавать представительные органы или участвовать в них, право получать соответствующее вознаграждение, право на социальную защиту и на специ­фические меры по охране здоровья безопасности с учетом специ­фики работы полиции».

«Государственная власть должна поддерживать сотрудников полиции в случае необоснованных обвинений против них в связи с исполнением ими их функций».

Так гласят пп. 32 и 34 Европейского кодекса полицейской этики.

И нам нужно приложить еще немало усилий, чтобы твердо сказать: да, права российского полицейского защищены в полной мере.

Золотова Елена Владимировна,
помощник начальника ДГСК МВД России —
начальник отдела нормативно-правового обеспечения,
полковник внутренней службы

Кулик Олег Валерьевич,
ведущий эксперт

...