В. М. Баранов

Технико-юридический анализ правотворческой реальности современной России

Вступительные эссе и доклады на международных форумах «Юртехнетика» в формате круглого стола и в жанре дискуссионного клуба (1999–2019)

Том 1
(1999–2009)

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340(470+571)

ББК 67(2Рос)

Б24

Автор:

Баранов В. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Издание содержит вступительные эссе и доклады профессора В. М. Баранова на пленарных заседаниях ежегодного Международного научно-практического форума «Юртехнетика».

По состоянию на 1 января 2020 г. состоялось 21 презентационное мероприятие по различным актуальным проблемам в рамках становления, функционирования и развития нижегородской научной школы «Совершенствование юридической техники как закономерность правотворческого процесса России (история, теория, практика)».

ББК 67(2Рос)

ББК 67(2Рос)

© Баранов В. М., 2020

© ООО «Проспект», 2022

От автора

С сентября 1999 года — времени образования в Нижнем Новгороде на базе Нижегородского юридического института МВД России (ныне Нижегородская академия МВД России) действующего ежегодно форума по совершенствованию техники правотворчества — он прошел несколько организационных форм: от издания объемных тематических сборников статей до публикации с 2007 года крупных ежегодников «Юридическая техника».

Мне выпала честь быть инициатором и непосредственным организатором всех этих форумов. Постепенно образовалось ядро участников «сентябрьских встреч», стало возможным вести речь о становлении, функционировании и развитии научной школы «Совершенствование юридической техники как закономерность правотворческого процесса России (история, теория, практика)»1.

Вниманию читателей предлагаются мои не только доклады на пленарных заседаниях форумах за истекшие 20 лет, но и вступительные эссе к каждой встрече, поскольку в них ставились такие проблемы в рамках избранных для обсуждения тем, на которые я не знал достоверных ответов.

Форумы проводились не только в Нижнем Новгороде, но и во Владимире, Геленджике, Суздале, Черновцах (Украина).

Одна из главных задач форума, его, если угодно, миссия — показать, что техника правотворчества, юридическая техника в целом — это не формализованный инструмент, который может обработать в нужном направлении содержание любой юридически значимой деятельности, придать этому содержанию любую форму. Я имею в виду совершенно бездоказательные суждения типа: «Представляется, что мыслимо создание технически совершенного законодательства, но не соответствующего идеальным понятиям о добре и справедливости, например, дозволяющего убийства и грабежи, работорговлю. К этим — сущностным — аспектам законодательная техника безразлична. С позиции законодательной техники важно, чтобы содержание даже такого “аморального” законодательства было, среди прочего, логичным, системным, внутренне непротиворечивым, а также характеризовалось оптимальными дефинициями, классификациями, законодательными конструкциями и т. д.»2.

То, что подобная позиция не выдерживает никакой критики, было убедительно доказано после опубликования мною статьи «Норморайтер как профессия» и издания материалов дискуссий, посвященной ее обсуждению3.

На каждом форуме (с большей или меньшей степенью подробности, с иллюстрациями либо без них) четко фиксировался тезис — содержательность есть базовый принцип техники правотворчества. Участники форумов, исследуя правотворческие ошибки и иные дефекты законодательной деятельности, показывали, что содержание каждого государственного решения, юридического акта подлежит не любому, а строго определенному адекватному правовому оформлению.

С приветственными словами к участникам форума обращались Министр юстиции Российской Федерации А. В. Коновалов, председатель Конституционного суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека — заместитель министра юстиции Российской Федерации Г. О. Матюшкин, статс-секретарь — заместитель министра культуры Российской Федерации Г. П. Ивлиев, Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации Г. В. Минх, полномочные представители Президента в Приволжском федеральном округе М. В. Бабич, И. А. Комаров, губернаторы Нижегородской области В. П. Шанцев, Г. С. Никитин, губернатор Владимирской области С. Ю. Орлова, председатель Законодательного Собрания Нижегородской области Е. В. Лебедев, председатель Законодательного Собрания Владимирской области В. Н. Киселев, председатель Нижегородского областного суда А. В. Бондар, председатель Владимирского областного суда А. В. Малышкин, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Т. Н. Москалькова, А. Е. Хинштейн, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, академик, вице-президент Российской академии наук Т. Я. Хабриева, начальники Нижегородской академии МВД России В. К. Бабаев, В. И. Каныгин, А. Н. Конев, Д. Н. Архипов.

Многие из торжественно-приветственных текстов вышеобозначенных высококлассных специалистов содержат неординарную постановку актуальных проблем юридической техники, дельные организационно-управленческие рекомендации и пожелания.

Форум, проводя свои мероприятия в вузах и университетских центрах, порой охватывал до 900 человек, включая «трибуну молодых исследователей». Но в итоге предпочтение было отдано формату встреч в загородных спортивно-оздоровительных отелях, где имеется значительно больше возможностей для личных творческих контактов, непосредственного общения маститых профессоров и начинающих ученых.

Иностранные участники форума — в основном представители ближнего зарубежья. Ученые дальнего зарубежья, как правило, принимают заочное участие. При этом в «трибуне молодого исследователя» с 2014 года принимают участие приехавшие на 5 лет в Нижегородскую академию МВД России сотрудники правоохранительных органов и из очень дальнего зарубежья. Они проходят очный междисциплинарный спецкурс, нацеленный на подготовку кадров для следующих государств: Азербайджанская Республика; Киргизская Республика; Монголия; Республика Гана; Республика Гвинея-Бисау; Республика Зимбабве; Республика Казахстан; Республика Конго; Республика Маврикий; Республика Малави; Республика Мали; Республика Мозамбик; Республика Таджикистан; Республика Уганда; Республика Узбекистан. Надо признать, что представляемые этой категорией участников форума научные работы не отличаются оригинальностью и новизной, но они обладают ценностью в сравнительно-правовом плане, поскольку оперируют недоступными для российской научной юридической общественности источниками.

В рамках некоторых форумов (2007, 2008, 2009 годы) удавалось провести по 2–3 разноуровневых научно-представи­тельских мероприятия (дискуссионные панели, учебно-практические семинары, совмещенные с деловыми играми), но все они завершались опубликованием монографий либо сборников статей.

Несколько статей, размещенных в этом своеобразном издании, написаны в соавторстве. Я благодарен каждому из соавторов не только потому, что мы «родили» совместные работы. Искренне признателен им за участие в выборе неординарных тем форумов, выдвижении креативных идей при их обсуждении и внедрении результатов деятельности «Юртехнетики» в гуманитарную практику.

Материалы форума содержат фотоэтюды (порой до 50 цветных фотографий), которые наглядно демонстрируют разнообразное содержание культурных программ сентябрьских встреч и артистические таланты участников.

В приложении настоящего издания приводятся методические рекомендации по применению некоторых технико-юридических средств, которые свидетельствуют о реальных выходах на правовую практику, о стремлении участников форума внести вклад в совершенствование законотворческой, интерпретационной, правоприменительной деятельности.

С материалами форумов можно ознакомиться по электронному адресу: www.yurtech.org.

Баранов В. М., доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
почетный работник ВПО РФ,
президент нижегородского исследовательского
научно-прикладного центра «Юридическая техника»,
помощник начальника НА МВД России
по инновационному развитию научной деятельности

Открытие I форума. Вступительное слово профессора В. М. Баранова. Принципы организации и проведения междисциплинарных научно-презентационных материалов форума «Юртехнетика»4

Книгу, которую читатель держит в руках, составили материалы научно-методического семинара преподавателей юридических вузов России, состоявшегося 13–18 сентября 1999 года в Нижнем Новгороде.

Тема семинара звучала предельно лаконично — «Юридическая техника». Ее организаторами выступили Нижегородский юридический институт МВД РФ, Нижегородская правовая академия, Институт сравнительного правоведения и законодательства при Правительстве Российской Федерации.

Особо следует отметить, что проведение семинара стало возможным лишь потому, что институтом «Открытое общество» в рамках программы «Право» был выделен (естественно, на конкурсной основе) специальный грант.

Семинар оказался весьма представительным по составу участников, по географии правовых вузов и учреждений, по заявленным и реализованным темам выступлений. Всего в работе семинара приняли участие 115 правоведов из 17 городов России. В их числе эксперты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, специалисты правоохранительных органов, работники научно-исследовательских юридических институтов.

В основу организации и проведения семинара были положены четыре принципа.

1. Принцип тезауруса. У участников семинара имелась в наличии информация, достаточная для усвоения темы. Каждый по роду своих преподавательских, научных или практических занятий обладал некоторой согласованной информацией о юридической технике, представлял проблемное поле обсуждения, то есть все были способны говорить на одном правовом языке, хотя и представляли разные научные и дидактические школы.

2. Принцип фасинации. Имелась в виду привлекательность вынесенной на обсуждение проблемы. Организаторы семинара исходили из того, что проблемы юридической техники каждому из участников личностно интересны и жизненно необходимы.

3. Принцип маевтики, или родовспоможения. Изначально предполагалось, что любой из участников семинара может в процессе лекционных, семинарских и игровых диалогов выступить не только как получатель информации (это, конечно, тоже немало и неплохо), но и как ее создатель. Организаторы семинара стремились выстроить программу работы так, чтобы участники рассматривали поступающие сведения не просто как контейнер с готовой информацией, но и как катализатор порождения новой, обогащенной информации. В результате такого информационного взаимодействия, как известно, можно получить гораздо больше информации, чем содержалось в базовом сообщении.

4. Принцип перспективы. Все участники семинара с самого начала были сориентированы на будущее исследование проблем юридической техники, а именно, на обсуждение более конкретной темы — «Законодательная техника современной России: состояние и пути совершенствования».

Развивая эти принципы информатики и прилагая их к проблемам юридической техники, мне как руководителю проекта во вступительном слове довелось выделить несколько болевых точек, несколько направлений, по которым желательно было хотя бы в первом приближении определиться.

Первое. Традиционно юридическую технику рассматривали, да и до сих пор многие рассматривают сугубо в инструментальном ключе. Юридическая техника зачастую сводится к бессодержательным либо малосодержательным правилам, приемам, способам. Постоянно подчеркивается и внедряется в сознание преподавателей и студентов, ученых и практиков тезис: юридическая техника — неидеологическое, надыдеологическое явление. Это, дескать, константа нейтральная по отношению к любой идеологии. Так ли это?

Расхожее мнение: правила юридической техники не имеют социально-классовой, политической направленности, а такая направленность проявляется в применении этих правил!

Мне представляется, что такое резкое отмежевание юридической техники от политики и идеологии государства вряд ли есть на самом деле. И, главное, надо ли этого добиваться в научно-практической и учебной деятельности?

Второе. Традиционно место юридической техники определяют в сфере правотворчества. Соответственно, готовятся учебные программы и дидактические материалы. Но то ли это место?

Ведь юридическая техника присутствует практически во всех видах правовой практики, она не менее важна в правоприменении5, толковании норм права. Иными словами, необходимо более точно и определенно очертить пространство юридической техники.

Третье. Как-то интуитивно сложилось, что юридическую технику относят к области прикладного знания. Юридическая техника — система знаний особого рода, отрасль, по Д. А. Керимову, знаний6. Гносеологическая природа этих знаний достаточно сложна и подлежит изучению. Видимо, среди прикладных проблем и знаний юридической техники есть такие, которые ближе стоят к фундаментальным знаниям.

Так или иначе, но мне кажется, что отдельные проблемы и приемы юридической техники (правовые концепции и конструкции) относятся к разряду фундаментальных проблем правовой науки и практики.

Любая техника имеет свою философию. Известно, что философия техники как самостоятельное направление существует уже почти столетие. Это важное направление современной философской науки, призванное исследовать наиболее общие закономерности развития техники, технологии, проектирования. «Философия юридической техники» — категория, которая вызывает недоумение в правовой среде и которая не признана, не развивается. А между тем с этой категории все должно начинаться.

Если юридическая техника не сводится к нескольким простым приемам, средствам, процедурам, а является опредмеченной формой правовых идей, различных социокультурных условий, то генезис и развитие ее должны сводиться к рациональной реконструкции всех перечисленных компонентов.

Юридическая техника — вид нетрадиционного социального проектирования. Она должна быть системотехникой.

Суждения юридической техники — это суждения не о целях, а о средствах.

Четвертое. Известный философ, специалист в области логики и философии науки Эвандро Агацци предлагает различать «конститутивные нормы» (или правила) и «предписывающие нормы» (или правила)7.

Конститутивные нормы определяют способ существования данной сущности. Они должны быть соблюдены в случае ее конкретного воплощения (построения, реализации). Эти правила носят гипотетический характер, то есть могут быть выражены в следующей форме: «Если вы хотите построить определенный объект или правильно исполнить определенное действие (написать картину, сыграть на пианино или в шахматы (написать качественный закон — добавлю от себя. — Авт.), то вы должны соблюдать следующие правила». Возникает вопрос. Можно ли приемы юридической техники рассматривать видом конститутивных норм, регулирующих осуществление операций, последовательное исполнение действий? Мыслимо ли (пусть в далекой перспективе) создать единый свод таких конститутивных норм?

Пятое. У меня сложилось убеждение, что термин «юридическая техника» неточен, глубоко противоречив и применяется лишь в силу правовой традиции.

Он условен прежде всего потому, что не согласуется с обоснованным различением между наукой и техникой. Специфической и главной функцией науки является приобретение знания. Функция же техники — выполнение определенных процедур или изготовление определенных продуктов. Первая цель науки — познавать; первая цель техники — делать или изготовлять. Наука есть по существу открытие истины, а техника – создание полезного. Техника — аккумуляция операций, практически полезных для достижения конкретных целей. Эти операции конституциируют знание, как делать определенные вещи, но они не всегда предполагают знание, почему следует делать так.

Все эти приведенные линии различия8 между наукой и техникой не работают в приложении к юридической технике. Одна из задач правоведения — получение знания о природе юридических приемов создания, реализации и толковании норм права. Познавать, достигать истину при этом — важнейшее предварительное условие действенности правовой науки в этой сфере. Когда мы рассуждаем о юридической технике, то всегда имеется в виду единство знания того, как сделать нечто, и того, почему цель достигнута.

Вот почему эффективную деятельность, которая знает причины своей эффективности, опирается на нее (то есть обосновывается теоретическим знанием), нельзя называть техникой.

Для этого имеется другой термин — «технология»9. Все то, что ныне в правовой науке и практике принято обозначать понятием «юридическая техника», правильнее называть «юридическая технология».

Формирование юридической технологии в полном и точном смысле этого термина есть результат развития современной правовой науки. Часто вновь обретенные юридические знания сразу используются для создания новых правовых процедур. Порой знания даже специально ищут ради некоторого организационно-технического применения. Думаю, что постоянные сетования об отсутствии либо слабости механизмов реализации норм права и законодательных актов и есть призывы к выработке новой правовой технологии.

Юридическая технология может стать некой автономной системой, движимой собственной динамикой и внутренними изменениями. Речь идет об имманентном развитии юридической технологии, ее «росте на собственных корнях». Конечно, это порождает некоторое беспокойство относительно масштабов и направленности юридической технологии. Независимость развития юридической технологии от намерений и целей человека может причинить социальный вред.

Юридическая технология — это совокупность принципов, приемов, процедур формирования и реализации всех видов юридической практики, образующих своего рода правовую техносферу, состояние которой определяется достигнутым уровнем экономического, политического, технического и культурного развития конкретного государства. Юридическая технология — не только совокупность, но и последовательность способов целенаправленного преобразования социально значимой информации в новый эффективно действующий правовой акт.

Юридическая технология управляема, на нее можно и нужно влиять. И задача состоит в том, чтобы найти результативные средства снижения негативных последствий технико-юридического развития. Следовательно, в формально-содер­жательном плане речь здесь идет лишь о новой для цивилизованного сознания технике, обусловленной новым для него взглядом на природу этого феномена. При этом имеется в виду не насильственное изменение этой природы, а скорее наоборот – возвращение к ней.

Шестое. Нужно ли внедрять в учебный процесс правовых вузов самостоятельный крупный спецкурс «Юридическая техника» либо (что, по моему мнению, лучше) «Юридическая технология»?

На каком курсе, в каком объеме и как преподавать этот спецкурс — не самые трудные вопросы. Проблема дискуссионна и в методологическом плане. В 1976 году профессор А. М. Васильев высказал мнение, что вопросы юридической техники не относятся к теории государства и права, не входят в ее предмет10. С. С. Алексеев тремя годами раньше ввел дидактически интересное, но практически не прижившееся понятие «техника юриспруденции», под которой он понимает «и юридическую технику как таковую, и технику расследования преступлений (криминалистика), и технику ведения юридических дел, составления процессуальных документов»11.

Нерешенность методологических проблем сущности и роли юридической техники приводит к весьма странной и даже опасной тенденции: в новейшей учебной литературе по теории государства и права12 считается возможным вообще не упоминать о юридической технике, не выделять для этого важного феномена не только глав, но и параграфов.

В своем, кажется, последнем публичном выступлении И. М. Степанов заметил: «Как это ни покажется на первый взгляд парадоксальным, но в современных условиях знание законодательных процедур (добавим от себя — и приемов юридической техники. — Авт.) даже более важно, чем догматическое школярское оперирование принципами разделения властей»13. К сожалению, это верное наблюдение разделяют далеко не все ученые и педагоги юридических вузов.

Эти и многие другие проблемы функционирования юридической техники получили определенное обсуждение в ходе семинара и нашли отражение в статьях предлагаемой книги.

Круг предметов, охваченных исследовательским вниманием авторов книги, в действительности гораздо шире, чем это обозначено в ее заглавии. В него втягивается, по сути дела, едва ли не вся совокупность обсуждающихся ныне мировоззренческих и логико-методологических проблем современной юридической науки. Оказывается, технико-юридические процессы, технологию правовой деятельности нельзя оторвать, даже условно, от познавательных и ценностных традиций правовой культуры России.

Книга вобрала в себя рассуждения почти ста авторов, и она может кому-то показаться «лоскутным одеялом» или «всякой всячиной».

Книга, при всех различиях в позициях авторов, в уровне и качестве исполнения ими своих задумок, в убедительности результатов, вполне может быть рассмотрена как нечто целое. Целое потому, что книга охватывает практически все основные направления современной правовой мысли, занятой юридической техникой. Целое и потому, что фундаментальные проблемы теории юридической техники сочетаются в книге с прикладными и дидактическими.

Содержание книги распадается на четыре крупных раздела.

Раздел первый книги составили статьи, посвященные общей характеристике юридической техники. Юридическая техника известными учеными и начинающими преподавателями анализируется как многоплановое явление, выступающее в качестве фактора эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности, разновидности социального проектирования, средства обеспечения соответствия российского законодательства международному праву.

Раздел второй содержит статьи, раскрывающие правовую природу и реальные возможности конкретных приемов юридической техники. Юридические конструкции и правовые символы, правовые презумпции и фикции, законодательные оговорки, отсылки и примечания, правовые дефиниции и жаргоны в праве — вот перечень основных приемов юридической техники, получивших неординарную трактовку в книге.

Раздел третий, являясь в некоторой степени конкретизацией первых двух разделов, высвечивает отраслевую специфику приемов юридической техники. Этот раздел книги обрисовывает технико-юридические особенности формулирования и реализации норм конституционного, административного, гражданского, трудового, уголовного, процессуального права.

Раздел четвертый — «Дидактические аспекты юридической техники» — посвящен обсуждению программы спецкурса «Юридическая техника» и методике преподнесения этой части учебного материала.

Нельзя не отметить того обстоятельства, что многие статьи излагают проблемы юридической техники с учетом действия в правовой системе Российской Федерации норм международного права.

Вряд ли было бы правильно сводить результаты работы столь представительного семинара к какому-то одному документу — традиционным рекомендациям.

Более полезно (и в этом мое глубокое убеждение) предоставить возможность каждому из участников опубликовать свое видение темы, заявить «в неурезанном виде» собственную позицию и тем самым внести свой вклад в дальнейшее развитие теории и практики юридической техники.

В. М. Баранов, П. М. Рабинович

Юридическая техника законотворчества в России и на Украине: опыт сравнительно-правового анализа14

Уровень юридико-технического совершенства законодательства в той или иной стране в значительной степени определяется конкретно-историческими тенденциями и проблемами его функционирования, которые, в свою очередь, обуславливаются объективными закономерностями развития общества, реальными условиями и потребностями общественной жизни. Поэтому, не выяснив таких тенденций и проблем, нельзя сделать обоснованные выводы о возможностях и путях обеспечения высокого технико-юридического уровня законодательства.

Годы существования суверенных государств России и Украины — срок относительно небольшой, но и его достаточно для того, чтобы зафиксировать более или менее стабильные тенденции российского и украинского законодательства. Они обуславливаются, в первую очередь, изменчивостью условий его принятия и функционирования, условий радикальной трансформации экономической, политической и идеологической сфер как российского, так и украинского общества, которая, к сожалению сопровождается разрушительными кризисными явлениями. Изучение реальных процессов, которые ныне происходят в сфере государственно-юридического регулирования общественных отношений в России и на Украине, дает основание выделить среди исследуемых тенденций следующие.

— Радикальная качественная новеллизация права. Речь идет об ускорении формирования новых отраслей и институтов права и законодательства. Назовем, для примера, такие отрасли права, как конституционно-процессуальное, предпринимательское, или такие институты, как президентство, конституционное судопроизводство, приостановление и судебная отмена действия определенных нормативно-правовых актов, приватизационные отношения, биржевая деятельность. При этом ликвидированы некоторые подразделения прежней советской системы права России и Украины (например, колхозное право, институт федеративной правосубъектности Украины в составе Союза ССР).

— Интенсификация законотворческой деятельности, то есть возрастание ее количественных показателей. С момента провозглашения Декларации о государственном суверенитете Украины (16 июля 1990 г.) и по декабрь 1998 г. Верховный Совет Украины принял более 1200 законов и по этому показателю «производительности» законодательной работы вышел на уровень современных парламентов развитых демократических государств.

Не менее «производительно» работало Федеральное Собрание Российской Федерации. С момента приобретения суверенитета и по октябрь 1999 г. было принято 1504 законодательных акта. По состоянию на 20 октября 1999 г. действующих из них осталось 1398.

Интенсивностью отличается законотворчество и в субъектах Российской Федерации. Так, в Республике Башкортостан ныне действует 16 кодексов и более 300 законов15, то есть многое сделано для создания самостоятельной системы законодательства республики.

— Плюрализация форм (источников) права. Она происходит вследствие умножения видов субъектов законотворчества прежде всего в экономической сфере (например, учредительные нормативно-правовые акты хозяйственных объединений). Увеличивается количество ратифицированных Россией и Украиной международно-правовых актов, которые включаются в их систему права. Расширяется область ситуаций, когда традиционно ненормативные юридические акты, в частности судебные, могут все же приобретать нормативное значение, поскольку посредством их можно признавать недействительными (вследствие несоответствия закону) ошибочные, дефектные нормативные акты. Это проявляется наиболее рельефно в деятельности конституционных судов России и Украины16.

— Уменьшение уровня формализованности права, степени определенности его норм. Об этом свидетельствует, в частности, расширение области частноправового регулирования, использование общедозволительного типа (принципа) правового регулирования, применение в законодательстве относительно определенных норм, особенно норм с оценочными, ситуативными понятиями.

На фоне обозначенных тенденций достаточно четко прослеживаются и дефекты, недочеты современного российского и украинского законодательства, которые в некоторой степени именно первыми и спровоцированы. К таким дефектам относятся следующие.

Прежде всего, надо констатировать бессистемность развития законодательства, изрядное количество изменений и дополнений к действующим законам, причем в основном к тем, которые приняты уже после провозглашения независимости Украины и России.

Весьма часто появляются внутренние противоречия в регулировании тех или иных общественных отношений. Например, в действующем Регламенте Верховной Рады Украины, принятом 27 июля 1994 г.17, определено, что официальными изданиями законов Украины являются бюллетень «Вiдомостi Верховноi Ради Украiни» и газета «Голос Украiни», а в Указе Президента Украины от 10 июня 1997 г. «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступлении их в силу»18 среди таких изданий указанная газета вообще не упоминается.

Нельзя не отметить неурегулированность многих общественных отношений, которые явно нуждаются в таком регулировании. Так, даже из законов, которые впервые названы в действующей с 28 июня 1996 г. Конституции Украины, на сегодняшний день приняты далеко не все (также обстоит дело и с законами, предусмотренными Конституцией РФ).

Многие законодательные акты имеют недостаточное научное обоснование, декларативны и безадресны, в них отсутствует механизмы реализации.

Названные недочеты, с одной стороны, являются в известной степени следствием несоблюдения требований юридической техники, а с другой — сами, так или иначе, препятствуют реализации таких требований в законодательной и иной правотворческой практике российского и украинского государства.

Проиллюстрируем некоторые юридико-технические дефекты конкретными примерами. В ст. 60 Конституции Украины установлено, что «никто не обязан исполнять явно преступные распоряжения или приказы. За отдачу и исполнение явно преступного распоряжения или приказа наступает юридическая ответственность». Анализ этой нормы (которая, как и другие конституционные нормы, является — в соответствии со ст. 8 Конституции Украины — нормой прямого действия) с учетом ее системных связей с другими конституционными нормами дает основание высказать «в ее адрес» следующие замечания.

Во-первых, тут речь идет только об индивидуальных юридических актах, тогда как «явно преступными» могут оказаться и акты нормативно-правовые. Распространяется ли эта норма и на них? Во-вторых, распоряжениями и приказами не исчерпываются все разновидности индивидуально-юридических актов. В-третьих (и это, вероятно, наиболее существенно), официально квалифицировать какое-либо действие как преступное дозволено лишь суду, о чем четко сказано в ст. 62 Конституции Украины: лицо считается невиновным в совершении преступления и не может быть подвергнуто уголовному наказанию, пока его вина не будет доказана в законном порядке и установлена обвинительным приговором суда. Анализируемая же норма ст. 61 Конституции Украины как бы позволяет кому угодно, опираясь на личные представления о преступном, самостоятельно признавать тот или иной индивидуально-юридический акт «явно преступным».

Как видим, в данном случае, вследствие игнорирования необходимо-закономерных системных связей между нормативными предписаниями законодательства, были нарушены и требования юридической стилистики относительно унифицированного употребления терминов. Но эту ситуацию можно охарактеризовать и в ином ракурсе: несоблюдение языково-стилистических требований юридической техники повлекло нарушение системных связей между определенными нормами законодательства.

Ликвидация юридико-технических дефектов в действующем российском и украинском законодательстве, а также их предупреждение осуществимы при определенных предпосылках и при помощи определенных средств. Среди них можно выделить теоретические и практические. К первым относятся научные положения, выводы, рекомендации по юридико-техническим вопросам, а ко вторым — специальные правовые акты и организационные мероприятия.

Теоретическими предпосылками и инструментами юридического усовершенствования современного законодательства Украины и России являются:

— научные наработки предыдущего советского периода (разумеется, в их технологической, политически неидеологизированной части), в частности работы С. С. Алексеева, М. А. Голодного, Б. В. Дрейшева, А. П. Зайца, Д. В. Керимова, Д. А. Ковачева, А. C. Пиголкина, С. В. Полениной, И. С. Самощенко, В. М. Савицкого, A. A. Ушакова;

— результаты современных научных исследований украинских юристов19, а также специалистов Российской Федерации20 (поскольку социальные условия и проблемы последней, в том числе и в сфере законотворчества, как видим, остаются весьма схожими с соответствующими проблемами Украины);

— другие зарубежные работы по указанной тематике21, которые все шире применяются в украинской и российской правовой практике.

Не имея возможности охарактеризовать здесь результаты всех отечественных и зарубежных исследований юридической техники22, выскажем, однако, такую мысль: сегодня на Украине и в России едва ли недостает научных рекомендаций — не хватает, в первую очередь, их воплощения в практику.

Ко второй группе предпосылок и средств обеспечения высокого юридико-технического уровня российского и украинского законодательства относятся, как уже отмечалось, специализированные правовые акты и организационные мероприятия. Их основными разновидностями являются:

— закрепление в действующем законодательстве требований и правил юридической техники;

— разработка комплексных прогнозных и плановых актов по вопросам развития законодательства;

— меры по систематизации действующего законодательства;

— создание специализированных органов, структур, подразделений, а также реализация специальных программ по обеспечению высокого юридико-технического уровня законодательства.

Охарактеризуем кратко то состояние и некоторые проблемы, которые свойственны сегодня каждому из названных факторов.

На Украине и в России, как и во многих других странах, часть юридико-технических требований закрепляется в нормативных актах, которыми регламентируется правотворческая деятельность, вследствие чего такие требования приобретают юридическую обязательность для соответствующих правотворческих органов. Отдельные из таких требований, касающихся именно законопроектов, зафиксированы в действующем Регламенте Верховной Рады Украины (ст. 6.11, 6.2.7, 6.2.8). Они отражены также и в ряде статей Закона Украины «О нормативно-правовых актах», разработанного специалистами Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого под руководством Н. И. Панова и на сегодня принятого Верховной Радой Украины во втором чтении. В этом законе среди требований, которые предъявляются к нормативным актам, предусмотрено и такое, как соответствие последних технике нормопроектирования; а его раздел II полностью посвящен нормотворческой технике.

В четырнадцати статьях данного раздела регламентированы такие вопросы, как, например, технические требования нормопроектирования, название нормативного акта; преамбула; разделы; главы; параграфы, пункты и подпункты нормативного акта; заключительные положения нормативного акта; обозначения составных единиц нормативного акта; собственные реквизиты нормативного акта; структура нормативного акта; особенности структуры кодифицированного акта; нормотворческая деятельность; требования к тексту нормативного акта; использование специальных обозначений; требования к стилю нормативного акта. В разделе III упомянутого закона («Регламентация нормотворческого процесса») ряд статей посвящен вопросам планирования нормотворческой деятельности, порядку подготовки нормативного проекта, экспертизы (научной, государственно-правовой, государственно-финансо­вой, государственно-криминологической) нормативного проекта. В следующих разделах закона достаточно детально урегулирован порядок государственной регистрации, обнародования и действия нормативных актов.

Следует особо подчеркнуть, что в данном законе закреплена дефиниция понятия нормотворческой техники. Она определяется как система выработанных теорией и практикой нормотворчества правил и способов создания наиболее эффективных по форме и совершенных по структуре, содержанию и изложению нормативных актов. Это важно, в первую очередь, потому, что хотя соответствие законопроекта требованиям юридической техники и является одним из критериев его экспертной оценки, однако относительно интерпретации, а также терминирования, то есть словесной номинации самого понятия юридической техники, в литературе существуют расхождения.

Что касается России, то проект закона о нормативных актах (название этого документа многократно менялось), предложенный учеными Института государства и права РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России много лет назад, до сих пор Государственной Думой Федерального Собрания России не принят, хотя и прошел первое чтение. По всей видимости, депутаты не хотят связывать себя жесткими правилами и процедурами составления законопроектов. Научно-организационная работа в этом направлении продолжается23 и остается надеяться, что ценность и необходимость «закона о законах» будет осознана депутатским корпусом России.

Важно, однако, обеспечить качество этого акта, ибо принятие противоречивого документа может лишь усугубить ситуацию. Так, 24 марта 1998 г. вступил в силу Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»24. Но, по оценке специалистов, он имеет весьма серьезные изъяны и еще более запутывает принципиальную проблему классификации нормативно-правовых актов25.

Для обеспечения требований системности законодательств был разработан проект Программы развития законодательства Украины на период до 2005 г. Он обсуждался на специальных всеукраинских научно-практических конференциях в 1996–1997 гг., был доработан в соответствии с их рекомендациями и в июле 1999 г. одобрен Верховной Радой Украины.

И хотя вследствие возникновения непредвиденных кризисных ситуаций в экономической, финансовой и других сферах жизни страны, а также обусловленных ими вспышек политической конфронтации реализовать полностью эту Программу не удается, однако само ее существование свидетельствует о стремлении Верховной Рады Украины минимизировать стихийность, бессистемность законотворческой работы, а тем самым повысить уровень согласованности, системности действующего законодательства.

Обеспечению целостности и единства этого законодательства призвано содействовать и проектирование Концепции правовой (государственно-правовой) реформы на Украине. В 1997 г. было подготовлено два разных ее проекта: один — группой ученых, организованной Министерством юстиции Украины, а другой — работниками Института законодательства Верховной Рады Украины. Тогда же, по инициативе Министерства юстиции Украины, группой ученых была спроектирована Концепция государственной правовой политики в сфере защиты прав человека26.

Несомненно, подготовка и обсуждение упомянутых документов содействовали, так или иначе, воплощению требований системности в законотворческой работе. Однако нельзя не заметить определенных погрешностей в самой организации подготовки перечисленных двух актов. Во-первых, поскольку государственно-правовая реформа должна иметь своей самой высокой, конечной целью обеспечение прав человека, ее концепция должна быть подчинена, субординирована Концепции государственной политики в области прав человека. Последнюю поэтому следовало бы одобрить до утверждения концепции упомянутой реформы. Во-вторых, не придя к согласию относительно объекта и сущности такого реформирования, едва ли можно рассчитывать на полноту и системность правотворчества (ведь одно дело, когда таким объектом считаются все сферы общественной жизни, которые должны трансформироваться при помощи государственно-правовых средств, а другое — если речь идет о сфере только государственно-правовой).

Некоторый параллелизм и непоследовательность можно увидеть и в организации подготовки концептуально-прогностических документов относительно отдельных сфер государственной деятельности. Так, достаточно длительную и неоднозначную историю имеет проектирование Концепции судебно-правовой реформы. Впервые этот документ был одобрен Верховной Радой Украины еще в 1992 г. Но через некоторое время, после избрания в 1994 г. нового состава Верховной Рады Украины, разрабатывается новый вариант этой Концепции, который, однако, так и не был утвержден официально. Принятие в июне 1996 г. Конституции Украины обусловило необходимость снова менять этот документ. И это делалось. Но Указом Президента Украины от 8 октября 1997 г. был создан Координационный совет по вопросам судебно-правовой реформы, и на эту инстанцию возложено, в частности, определение направлений развития законодательства, рассмотрение проекта Государственной программы законопроектных работ27. Нельзя не отметить, что упомянутая в этом Указе программа будет иметь своим предметом реформирование уже не только судебно-правовой, но и других государственно-правовых сфер. А это свидетельствует уже о том, что речь идет, собственно, о Координационном совете по всем основным вопросам государственно-правовой реформы на Украине. Возможно, именно этому совету как раз и надлежит рассматривать подготовленные в 1997 г. проекты общих (а не отраслевых) концепций, о которых шла речь выше.

В то же время осенью 1997 г. принимается Указ Президента Украины о подготовке Концепции административной реформы. Для этого создана Государственная комиссия по проведению на Украине административной реформы28.

Но можно ли готовить раздельно концепции административной и судебно-правовой реформ, не ссылаясь при этом на какие-то общие исходные принципы и положения? Ведь названные акты должны быть согласованы между собой именно с концептуальной точки зрения.

Очевидно, что какие-либо планы законопроектных работ должны вырастать из упомянутых выше фундаментальных концептуально-прогностических документов. Но ни один из них на сегодняшний день не утвержден. А отсутствие концептуальной четкости и последовательности в законотворчестве уж никак не содействует юридико-техническому совершенству последнего.

Похожая картина складывается и в Российской Федерации. Например, нет каких-либо значимых инициатив (если не считать десяти (!) Указов Президента России об изменениях в ее составе)29 Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации. По непонятным причинам наиболее важные позиции администрации Президента России по проблемам изменения Конституции РФ излагаются в обезличенной колонке («ИТАР-ТАСС»). В качестве информации о мнении кого-то из сотрудников аппарата администрации. Так, например, 22 октября 1999 г. в «Российской газете» было опубликовано мнение начальника Управления администрации Президента РФ по вопросам внутренней политики Андрея Логинова, который ратует за изменение Конституции России «политиками следующего поколения и лишь после президентских выборов 2004 года». По всей видимости, требуется подготовка и обнародование официального документа (может быть, в форме концепции) об основных предполагаемых этапах конституционно-правовой реформы в России. Пожалуй, только тогда проблематика изменения Конституции России перестанет быть разменной монетой в предвыборной борьбе.

В системе украинского права на сегодняшний день существует более 1200 законов и более 22 000 подзаконных нормативно-правовых актов органов президентской и исполнительной власти. Крайне необходимая систематизация этого нормативного массива, дабы быть достаточно совершенной, практически эффективной, не может пренебрегать соответствующими правилами юридической техники.

В какой мере юридико-технические требования к систематизации законодательства удается реализовать на современной Украине, может свидетельствовать изданное в 1996–1999 гг. шестнадцатитомное издание «Закони Украiни», осуществленное Институтом законодательства Верховной Рады Украины. Оно включает расположенные в хронологическом порядке все законы, принятые с 16 июля 1990 г.

Каждый том издания включает перечень всех законов, на которые в нем есть ссылки (это демонстрирует их связи и облегчает систематическое толкование законов), указатель законов по отдельным отраслям и институтам законодательства (это позволяет соединять хронологический критерий инкорпорирования законов с предметным критерием), а также алфавитно-предметный указатель. Важным в рассматриваемом отношении является дополнительный том этого издания. В нем содержатся хронологический указатель законов Украины; алфавитно-предметный указатель законов; указатель законов Украины по отраслям и институтам законодательства; указатель основных законов Украины для отдельных групп пользователей; указатель законов Украины о международном сотрудничестве; указатель государств, которые упоминаются в законах Украины, указатель международных организаций.

Правда, наряду с достоинствами данного издания нельзя не заметить в нем и некоторых технических недостатков. Так, оно изготовлено в виде традиционно, жестко переплетенных книг, а не из динамически скрепляемых «тетрадей», которые — в случае изменений в законодательстве — можно быстро отсоединить и заменить, чтоб это издание постоянно пребывало в рабочем состоянии (таким образом на разъемных «тетрадях», как известно, были изготовлены в свое время Свод законов Украинской ССР, Свод законов СССР и Свод законов Российской Федерации).

Шагом вперед в этом отношении явится Собрание законодательства Украины («Зiбрання законодавства України») в 20 томах, издаваемое под эгидой Министерства юстиции Украины. Презентация первого тома состоялась в сентябре 1999 г., а все издание планируется завершить в 2001 г. — к 10-летию существования независимой Украины. В каждый такой том этого официального издания (осуществляемого во исполнение Указа Президента Украины «Об издании сборников актов законодательства Украины» от 22 января 1996 г.) включаются все действующие нормативные акты Верховной Рады Украины, Президента Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Украины, международные договоры, ратифицированные со времени принятия Декларации о государственном суверенитете Украины. Издание выполняется на разъемных «тетрадях».

Наконец, несколько слов о специализированных государственных органах и структурах, деятельность которых должна включать решение проблем юридической техники на Украине и в России.

Указом Президента Украины «О мерах по осуществлению правовой реформы в Украине» от 19 июня 1995 г.30 были созданы Комитет законодательных инициатив при Президенте Украины (в его компетенцию входило, в частности, определение и научное обоснование приоритетных направлений развития законодательства Украины) и Украинская комиссия по вопросам юридической терминологии (призванная, в частности, разрабатывать и унифицировать юридическую терминологию, составлять реестры украинских правовых терминов, проводить терминологически-языковую экспертизу законопроектов). Однако реальную деятельность этих институтов развернуть не удалось, и заметного влияния на законопроектирование они не оказали.

Более эффективным направлением юридико-технического улучшения законодательства оказалось усиление роли Министерства юстиции Украины в законопроектной и другой нормотворческой работе. С этой целью Президент Украины своим Указом «Об усовершенствовании работы по подготовке законопроектов и проведении правовой реформы» от 29 апреля 1994 г. возложил дополнительно на это министерство организацию работы по разработке концепций, проектов актов законодательства по наиболее важным вопросам развития общества и государства, научное их обоснование, координацию деятельности центральных органов государственной исполнительной власти, научных учреждений и высших учебных заведений Украины в сфере подготовки законопроектов и создал при министерстве Центр правовой реформы и законопроектных работ. В положении об этом центре, утвержденном постановлением Кабинета министров Украины от 16 сентября 1994 г.31, установлено, что он, в частности, разрабатывает и представляет Минюсту предложения об устранении несоответствия, противоречий между актами законодательства и заполнения в нем правовых пробелов, использование эффективных его форм в практике подготовки проектов актов законодательства; проводит по поручению Минюста экспертизу некоторых нормативных актов; разрабатывает предложения о систематизации и кодификации законодательства Украины, применения в этой работе компьютерных систем.

С этой целью указанный центр реализует ныне новую программу «Техника юридического нормотворчества в Украине: состояние, проблемы, пути усовершенствования». В рамках этой программы организованы специальные курсы по технике юридического нормотворчества, на которых повышают свой профессиональный уровень те работники юридических и других служб органов государственной исполнительной власти, которые принимают непосредственное участие в нормопроектной работе. Для слушателей этих курсов одному из авторов статьи (проф. П. М. Рабиновичу) довелось подготовить учебную программу, рассчитанную на 46 часов.

Все изложенное позволяет сделать некоторые обобщающего плана выводы.

В России и на Украине состояние законотворческой и другой правотворческой деятельности, рассматриваемое с точки зрения ее юридико-технического уровня, остается неоднозначным: наряду с отдельными, достаточно отработанными в этом аспекте законами существенно немало и таких, которые имеют существенные юридико-технические погрешности. Несмотря на постоянные заявления руководителей России и Украины, депутатов о стремлении создавать законы, соответствующие требованиям юридической техники, мероприятия, к которым они прибегали с этой целью, оказываются недостаточно эффективными.

Такое состояние внедрения юридической техники в законотворчество России и Украины вызывается, надо полагать, прежде всего неизбежными особенностями того — пока что исторически кратковременного — переходного периода, в котором пребывают эти страны. Период этот характеризуется экономической кризисностью, социальной нестабильностью и, соответственно, политической напряженностью, конфликтностью. Со временем, будем надеяться, по мере сокращения или ослабления отрицательного влияния этих конкретно-истори­ческих обстоятельств на законотворчество, будут складываться и более благоприятные условия для обеспечения его высокого юридико-технического уровня.

В. М. Баранов, Д. С. Кондаков

Примечания в российском праве: природа, виды, проблемы реализации32

К вопросу о понятии «примечание в праве»

В литературоведении известен закон Шкловского — Тынянова, согласно которому в ходе литературного развития новое явление приходит в центр, на место устаревшего из периферии, «из мелочей литературы, из ее задворков и низин»33. Вывод отсюда ясен: необходимо пристальное внимание ко всему, что в литературе произрастает. Тот же самый, естественно, модифицированный закон, по моему мнению, действует в логике развития юридических знаний.

Порой обсуждение «периферии правовой жизни» перерастает в самостоятельное крупное научное направление. Порой неожиданно возникшая «правовая деталь» может привести к смене юридической парадигмы, качественному изменению правовых представлений о сущности, казалось бы, устоявшихся явлений.

Рассмотрим «юридическую частность», представляющую из себя «точку роста», из которой может (при определенных научных усилиях специалистов разных отраслей права, и особенно представителей международного права) произрасти самостоятельное научное направление. Имеется в виду феномен примечаний в праве.

Теория и практика юридической техники, как известно, всегда привлекала повышенное внимание правоведов. Однако внимание это распределялось и до сих пор распределяется далеко не равномерно. Некоторые приемы юридической техники детально исследуются многими правоведами и на различных этапах развития правотворчества34. Но есть приемы юридической техники, которым явно не повезло, и они оказались вне специального анализа. К их числу относятся примечания, содержащиеся в действующем российском праве, во многих актах международного публичного, частного и гуманитарного права.

Проблематика примечаний в праве вряд ли может стать центральной в теории и практике юридической техники, но и оставаться второстепенной она не должна. Требуется рационально исследовать сущность и возможности примечаний в праве, выявить области их законных притязаний и области неоправданных претензий.

Правовая природа примечаний достаточно сложна и требует глубокой общетеоретической разработки. Однако до сих пор не предложено даже рабочего определения понятия «примечание в праве», не выявлены виды и функции юридических примечаний, не прояснены причины их широкого распространения в одних отраслях права и редкого применения в других, не исследована практика их реализации.

Имеющиеся в юридической литературе суждения о примечаниях в праве фрагментарны, весьма скупы. Анализу в основном подвергаются отдельные законодательные примечания. Попыток системно исследовать примечания как самостоятельный прием юридической техники, как цельное правовое явление не предпринималось. Однако и то, что попутно добыто правовой наукой о примечаниях, не отличается единством мнений, достоверностью и глубокой аргументированностью. Налицо разброс мнений среди правоведов (ученых и практиков) по этой проблеме, что следует, по-видимому, признать естественным. Было бы неестественным другое — состояние умственной стагнации («стоячего болота»).

Полагаем, что «юридический плюрализм» не исключает единства по каким-то важнейшим параметрам проблемы примечаний в праве. Эта общезначимость основания формируется и укрепляется прежде всего теорией, ориентирующей на общечеловеческий правовой опыт, на принцип научности при его приспособлении (ассимиляции) к реалиям современной России.

В юридической отечественной и зарубежной литературе используются самые разные термины, обозначающие этот феномен. Пишут о «законодательных примечаниях», «правовых примечаниях», «юридических примечаниях», «примечаниях к законам», «примечаниях в законах» и т. п.

Полагаем, что наиболее удачным является термин «примечание в праве», поскольку он максимально точно выражает сущность и реальные функциональные возможности этого приема юридической техники, охватывает собой все основные разновидности примечаний.

«Примечания в праве» — относительно самостоятельное понятие, имеющее своеобразную функциональную нагрузку и вполне определенное место в системе категорий общей теории права. Это именно понятие, а не категория, ибо уровень обобщаемых им фактов, процессов и состояний менее абстрактен, чем того требует категориальность.

Понятие «примечание в праве» в юридической литературе пока не разработано. Нет его развернутых определений, оно не обрело еще четких контуров.

Понятие «примечание в праве» может быть охарактеризовано через систему следующих основных и существенных для этого феномена признаков.

Примечание в праве — один из самобытных, относительно самостоятельных, объективно существующих и реально функционирующих приемов юридической техники. Этот признак бесспорен, очевиден, и в юридической литературе по этому поводу споров нет. Примечания либо называются в числе приемов юридической техники, либо (что, к сожалению, бывает чаще) не упоминаются вообще.

Примечание в праве — государственно-властное нормативное установление должного, запрещаемого, возможного, поощряемого либо рекомендуемого варианта юридически значимой деятельности. Термин «установление» более приемлем в силу своей объемности, нежели термин «правило поведения», обычно употребляемый при определении понятия юридической нормы и ее структурных элементов. Предлагая для определения понятия «примечание в праве» термин «установление», имеют в виду следующие моменты.

Термин «правило поведения» употребляется для определения и иных социальных норм (моральных, политических, корпоративных, религиозных, санитарных). А термин «государственное установление» позволяет четко отграничить юридическую норму, правовое предписание от других многочисленных социальных норм. К тому же этот термин охватывает собой случаи санкционированного правотворчества и факты имплементации норм международного права в действующее российское право. Но не только в этом дело. В российском праве (и в примечаниях, естественно, тоже) содержится немало бесспорно правовых норм, которые, однако, не могут быть отнесены к правилам поведения. Например, вряд ли можно считать правилом чьего-либо поведения юридические нормы, определяющие то или иное правовое состояние, правовой статус, учреждающие какой-нибудь орган. Не относятся к «правилам поведения» нормы о принятии, отмене, изменении нормативно-правовых актов. Вряд ли относятся к «правилам поведения» юридические нормы, определяющие правовое положение материальных ценностей и благ. Предлагаемое понимание правовой нормы (и на этой основе примечаний в праве), кроме вышеотмеченного, позволяет преодолеть ее чрезмерно узкую трактовку лишь как требования, повеления35.

Это важно подчеркнуть потому, что весьма большая группа норм российского права (управомочивающие, поощрительные, рекомендательные, диспозитивные)36 не содержат требований и велений, являясь скорее нормативным предложением следовать определенному образцу. Но в любом случае примечание (как и любое юридическое предписание) выступает в качестве масштаба, меры деятельности субъектов права.

Примечание в праве — нетипичное нормативное государственно-властное установление. Нетипичность этого приема юридической техники заключается в целой серии особых элементов его содержания и формы, своеобразии функций.

Примечание в праве — это такое нормативное установление, которое предназначено для специального содержательного текстового либо символического подчеркивания, обособления какого-либо факта, обстоятельства, состояния, фрагмента деятельности, процесса. Для фиксации этого признака имеются некоторые этимологические основания. К сожалению, подавляющее большинство словарей не объясняет это понятие. Даже «Тезаурус. Русская версия. Многоязычное представление», подготовленный Парламентской библиотекой Федерального Собрания (издан в 1998 году), не содержит описания этого феномена.

В четырехтомном этимологическом словаре русского языка Макса Фасмера понятие «примечание» также отсутствует. Но анализ близких по смыслу понятий позволяет констатировать (а если быть осторожнее — предположить), что этимология термина «примечание» близка к понятиям «примета», «отметка», «метить». По крайней мере, термин «метить» в этом словаре объясняется через слова «заметить», «приметить»37. Отсюда, пожалуй, можно заключить, что в этимологической основе понятия «примечание» лежит термин «метить», что в современном звучании означает специальное подчеркивание, акцентирование внимания на каком-то обстоятельстве, факте, явлении, состоянии, процессе. Словосочетание «специальное выделение», хотя по сути и верно отражает это явление, но в силу двусмысленности и банальности звучания использовать в данном контексте вряд ли стоит.

Некоторые словари предлагают более узкую трактовку этого понятия. По С. И. Ожегову, примечание представляет собой дополнительную заметку, объяснение к тексту38. В словаре синонимов русского языка мы обнаруживаем такой смысловой аналог примечания, как комментарий39.

Примечание в праве — своеобразная, носящая сопроводительный характер форма конкретизации, дополнения юридических норм, а также изменения сферы, уровня, состояния либо процедуры базового правового регулирования.

В России на уровне ведомственного нормотворчества (и это можно только приветствовать) имеется попытка определить сферу использования примечаний, установить их технико-юридическое предназначение. Так, в приказе Государственного таможенного комитета РФ от 21 мая 1999 г. № 310 «Об утверждении положения о нормативных актах ГТК России» сказано, что «для обозначения особенностей действия нормативного акта, пояснения текстов в целях его лучшего понимания, увязки с другими актами допускается использование сносок (примечаний)40, обозначаемых арабскими цифрами, если содержание этих сносок (примечаний) невозможно или нецелесообразно изложить в тексте нормативного акта. Также в виде сносок (примечаний) могут быть оформлены ссылки на акты законодательства Российской Федерации и источник их опубликования (для ведомственных нормативных актов — регистрационный номер, присвоенный Минюстом России), если в нормативных актах ГТК России воспроизводятся положения этих актов».

Такую практику желательно распространить на все виды нормативно-правовых актов. Прежде всего, цели примечаний должны быть прописаны для законов в готовящемся проекте закона «О нормативно-правовых актах». Отдельно следует определить «сферу приложения» примечаний в правительственных актах. Взяв за основу вышеназванное Положение о нормативных актах ГТК России, можно выработать обобщающего плана цели примечаний для ведомственных нормативно-правовых актов.

Примечание в праве — государственное установление, как правило, имеющее особые обозначения в виде цифр, звездочек либо термина «примечание».

Примечание в праве — такое нормативное установление, которое располагается вне сопровождаемой юридической нормы либо за пределами нормативно-правового акта.

Примечание в праве — это установление, обладающее определенной юридической силой, обычно такой же, какую имеет сопровождаемая юридическая норма (правовой акт). Формально-юридическими доказательствами существования этого признака выступает целый ряд неоспоримых обстоятельств. Во-первых, на примечания в соответствующих (либо при соответствующих) нормативно-правовых актах ссылаются, опираются как правоприменительные, так и интерпретационные акты. Приговоры судов по статьям УК РФ, содержащим примечания, всегда употребляют сам термин «примечание». Имеется серия актов официального толкования, непосредственным предметом которых выступают примечания к тем или иным статьям нормативно-правовых актов. Во-вторых, при изменении тех или иных нормативно-правовых актов, когда это необходимо, отдельными пунктами вносятся изменения и в примечания. В качестве примера можно привести приказ Министерства РФ по налогам и сборам от 20 августа 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Инструкцию Госналогслужбы России от 17 апреля 1995 г. № 29 “По применению Закона Российской Федерации “О плате за землю”». В п. 13 этого приказа, в частности, зафиксировано: «в примечании (курсив наш. — В. Б., Д. К.) слова “расчет”, “отдельных расчетов”, “один сводный расчет” и “сводный расчет налога” заменить словами “налоговая декларация” и “отдельных налоговых деклараций”, “одна сводная налоговая декларация” и “сводная налоговая декларация”; в примечании (курсив наш. — В. Б., Д. К.) таблиц 2 и 3 после слова “представленных” дополнить словами “органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации”»41. В-третьих, о юридической силе примечаний свидетельствует и то обстоятельство, что при дополнении нормативно-правовых актов новеллы касаются и этого приема юридической техники. Например, приказ министра Российской Федерации по налогам и сборам от 6 июля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в инструкцию Госналогслужбы России от 10 августа 1995 г. № 37 “О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций”» вводит два новых примечания одинакового содержания: «По операциям новации и операциям с обязательствами, полученными в результате новации, корректировка валовой прибыли осуществляется по свободным строкам»42.

Естественно, в случае отмены той или иной статьи нормативно-правового акта одновременно отменяется и сопровождающее ее примечание. В-четвертых, примечания, а не только нормативно-правовой акт, обычно подлежат государственной регистрации Министерством юстиции России. Тем самым реально подчеркивается нормативное значение и юридическая сила примечаний. Дело в том, что чисто технические установления тех или иных нормативно-правовых актов обычно в регистрации не нуждаются. Так, о чисто техническом характере балансового учета лизингового имущества свидетельствует тот факт, что, по заключению Министерства юстиции РФ, приказ Минфина России от 17 февраля 1997 г. № 15 «Об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга» не нуждается в государственной регистрации43.

Следование примечаниям вызывает возникновение, изменение либо прекращение как общих, так и конкретных правоотношений, а нарушение установлений примечаний влечет неблагоприятные юридические последствия, различные меры государственного принуждения. «Право есть действительная, реальная сила и требует ненарушимости устанавливаемого им порядка», — писал известный русский ученый-юрист, философ, педагог A. C. Ященко (1877–1934) и продолжал: «Никакой правомерный порядок не возможен без организованной и принудительной власти»44.

«Примечание в праве», по-видимому, никогда не будет определено исчерпывающим образом. Но понимание этого обстоятельства не должно препятствовать созданию рабочей понятийной конструкции, отвечающей необходимости решения современных проблем юридической техники. Использование, критика, коррекция, наконец, отвержение и замена любой дефиниции «примечание в праве» являются необходимыми вехами в развитии научного правового мышления, уточнении системы категориальных и понятийных рядов общей теории права.

Исходя из вышеобозначенных признаков рассматриваемого феномена, можно дать следующее определение понятия «примечание в праве», которое, естественно, не может претендовать на окончательную завершенность и соответствует достигнутому уровню разработки поставленной проблемы.

Примечание в праве — относительно самостоятельный объективно существующий и реально функционирующий прием юридической техники, представляющий собой государственно-властное нормативное нетипичное установление должного, запрещаемого, возможного, поощряемого либо рекомендуемого варианта юридически значимой деятельности, предназначенное для специального содержательного текстового либо символического подчеркивания, обособления этой деятельности, носящее сопроводительный характер, выступающее формой конкретизации, дополнения, изменения объема правовой регуляции, имеющее особые обозначения, расположенное вне юридической нормы (нормативного акта), обладающее определенной юридической силой и влекущее юридические последствию.

Предлагаемое определение понятия «примечание в праве» вполне может быть взято для непосредственного анализа многих конкретных установлений государства. Вместе с тем оно вполне может служить теоретической базой для создания целой группы операциональных определений отраслевых юридических наук, стать формой, доступной для эмпирических наблюдений, в том числе и для некоторых количественных расчетов.

Значительный научный и практический интерес представляет вопрос о становлении и эволюции взглядов правоведов относительно использования в праве примечаний.

Термин «примечание» встречается в Кодексе Феодосия, который подготовлен в 429–438 годах по постановлению императора Феодосия II и введен в действие с 1 января 439 года. В начале первой книги Кодекса Феодосия помещены титулы, посвященные источникам права, а именно:

1. О конституциях принцепсов и эдиктах.

2. О различных рескриптах.

3. О мандатах принцепсов.

4. Об ответах знатоков права (De responsis prudentium).

В четвертом титуле указывается: «Император Константин Август к Максиму, префекту города. Мы предписываем прекратить постоянные споры знатоков права, стремящихся отыскать примечания Ульпиана и Павла к Папиниану, которые, когда следуют славе таланта, предпочитают не столько исправлять его, сколько портить»45. Позднее императоры Феодосий и Валентиниан Августы к сенату города Рима установили еще более жесткое и определенное правило: «Мы призываем считать не имеющими законной силы примечания Павла и Ульпиана, сделанные к сочинениям Папиниана, как уже давно было определено»46. Не менее интересно толкование к этому постановлению, ибо в нем отчетливо просматривается техника возвеличивания властью работ одних юристов и принижения трудов других. «Это постановление, — подчеркивают императоры, – показывает, мнения каких юристов имеют законную силу, то есть Папиниана, Павла, Гая, Ульпиана, Модестина, Сцеволы, Сабина, Юлиана и Марцелла: если будут предложены их различающиеся мнения, имеет преимущество то мнение, которое высказывает большинство. Если же вдруг и в той, и в другой части равное число юристов, имеет преимущество авторитет той части, в которой с равным числом выступает Папиниан: поскольку как Папиниан побеждает одного, так уступает двоим»47. Имея в виду, что в Древнем Риме трактаты юристов признавались источником права, можно утверждать, что в приведенном тексте речь ведется именно о примечаниях в праве.

В изданных в 1913 году в Санкт-Петербурге официальных «Правилах изложения законопроектов» содержалась специальная ст. 5, требующая от законодателей «избегать примечаний; к отделам же общей части законопроектов не допускать их вовсе».

В отечественной юридической литературе в свое время высказывалось резко отрицательное отношение к использованию в законодательстве примечаний. Так, в 1957 году В. М. Чхиквадзе и Д. А. Керимов писали: «Если допустимо в необходимых случаях подразделять статью закона на пункты, то, по-видимому, следует отказаться от примечаний, нередко включаемых в текст статьи закона. Это требование диктуется тем, что примечания в наших законах содержат во многих случаях самостоятельные правила и поэтому должны быть изложены в виде отдельных статей»48.

Авторы далее пояснили свою позицию следующим образом: «Отказавшись от применения примечаний, мы достигнем равноценного значения всех правил, включаемых в закон. Это будет способствовать всестороннему усвоению и правильному использованию этих правил. Правда, введением примечаний уменьшается число статей и создается видимость краткости закона. Но такая искусственная экономия не может быть оправдана никакими рациональными соображениями»49.

Эти фрагменты цитируемой статьи, как видим, лишены какой-либо идеологической окраски — речь ведется о сугубо юридическом явлении, о конкретном технико-юридическом приеме.

Однако правотворческая практика не восприняла эти рекомендации, хотя авторитет высказавших их ученых уже тогда был весьма высок. Судя по всему, объективные закономерности развития законодательства потребовали иного. Ныне можно вполне уверенно констатировать, что примечания выступают распространенным технико-юридическим приемом и значимым содержательным явлением современного российского права. Следует отметить, что это многолетняя и устойчивая тенденция отечественного правотворчества. В 1928 году И. Перетерский, опубликовавший трехстраничную статью, посвященную примечаниям в советском законодательстве, указывал, что в четвертом издании «Собрания Кодексов РСФСР» на 1011 страниц текста насчитывается 763 примечания50. Однако этот показательный факт не помешал И. Перетерскому сделать следующее обобщенное замечание: «Примечания не являются необходимым спутником закона: в этом убеждают поставленные на большую техническую высоту законодательства Франции и Германии, которые не знают примечаний в нашем смысле»51.

Это действительно так, но обусловлено сложившимися в названных странах правовыми традициями. Подтверждением тому может служить Гражданский кодекс Квебека, являющийся новейшей кодификацией гражданского права (вступил в силу с 1 января 1994 г.), который более чем в два раза по числу статей превосходит новый Гражданский кодекс РФ, но не содержит ни одного примечания. Весьма похож на примечание самый последний раздел этого кодекса. Он называется «Заключительные положения» и содержит следующие установления: «Настоящий Кодекс заменяет Гражданский кодекс Нижней Канады, принятый как глава 41 собрания законов 1865 года Законодательного органа провинции Канада, Акт о Гражданском кодексе Нижней Канады с поправками. Он также заменяет первую статью главы 39 собрания законов 1980 года, Закон о создании нового Гражданского кодекса и о реформе семейного права, с поправками, а также главу 18 собрания законов 1987 года, Закон о дополнении Гражданского кодекса Квебека положениями реформированного законодательства о лицах, наследовании и имуществе»52. Речь идет о том, что и законодательства государств, которые традиционно не снабжают юридические нормы примечаниями «в чистом виде», тем не менее вынуждены давать определенную информацию особым способом. H. A. Власенко относит примечания к вспомогательной графике, то есть к технике оформления содержания нестандартного, чаще всего дополнительного нормативного материала. Примечания, по его мнению, чаще всего используются как дополнительная информация пояснительного характера к отдельным положениям статьи53.

Это верное замечание, но оно касается лишь некоторых примечаний. Далеко не все из них выполняют «пояснительную функцию». Значительная часть примечаний имеет иное предназначение.

В современной отечественной науке, особенно уголовно-правовой, также сложилось отрицательное отношение к примечаниям54. Между тем от отношения к примечаниям зависит порядок и система расположения тех или иных видов юридических норм в кодификационном или инкорпорированном акте. Например, традиционно сложилось так, что в Общей части УК России располагаются обязывающие и управомочивающие юридические нормы, а запрещающие правовые нормы преобладают в Особенной части УК РФ. Используя примечания, можно удачно поломать эту традицию — и в Общей и в Особенной части кодексов могут и должны размещаться «цельные» правовые нормы самых разных видов.

По мнению М. С. Поройко, «надо изъять из примечаний все определения (например, определение «должностного лица», «хищения») и предпослать эти дефинитивно-обязываю­щие по своей сути нормы запрещающим нормам соответствующего профиля»55.

Речь идет о том, что от понимания природы и функции примечаний напрямую зависит структура и эффективность сопровождаемых ими правовых норм.

Сложность правовой природы примечаний состоит и в том, что нередко они заключают в своем содержании иные приемы юридической техники. Особенно часто в примечания помещаются правовые перечни, классификации, приложения. Известен случай, когда примечание фиксирует правовую фикцию. Так, Гражданский кодекс 1922 г. вынужден был прибегнуть к определенной юридической фикции, включив в ст. 131 примечание, в соответствии с которым предложение, сделанное по телефону, признавалось предложением присутствующему56. Естественно, встает задача вычленения примечания и отграничения этого приема юридической техники от сопутствующих и пересекающихся с ним приемов.

Сложность правовой природы этого приема юридической техники заключается и в том, что примечания регулируют деятельность субъектов не только с помощью языковых комплексов, но и посредством неязыковых регуляторов (схем, таблиц, рисунков, графиков). Нередко примечания нормативно-право­вых актов включают символы57. И это весьма интересный процесс, который аналогичен тенденциям, наблюдаемым в коммуникативной среде общественной информации.

Язык, в том числе и правовой, как известно, представляет собой систему знаков, передающих информацию. Но ныне обмен информацией все чаще осуществляется в форме несловесных знаков, в виде условных символов, которые замещают собой слова и целые выражения. Когда мы видим условные знаки в автобусе, поезде, самолете (места для инвалидов, детей), на вокзале (чемодан с ключом — знак автоматических камер хранения, без ключа — неавтоматических), на почте (конверт и буква «Р»), то забываем, что все они нормативно описаны, как правило, в примечаниях к различным инструкциям и положениям.

Для совершенствования правового регулирования такого рода символов представляется интересным предложения лингвиста А. C. Герда о целесообразности сбора современной международной системы условных символов и осмысления ее как специального языка58. Мы полагаем, что символические элементы языка правовых актов вполне оправданно помещать в примечания, но наряду с этим в содержании статей юридического документа необходимо давать описание условной символики обычными языковыми средствами выражения. Надо при этом иметь в виду следующее обстоятельство.

Графики, таблицы, схемы как вид правовой информации вряд ли относятся к уровню законодательства. Может быть, есть резон взять за общее правило — помещать их в инструкциях по применению конкретных законов.

Особо следует подчеркнуть, что правовая природа примечаний в праве не может быть выяснена с надлежащей полнотой и точностью без анализа их связей и соотношения с приложениями.

Важной теоретико-практической задачей здесь является отбор информации, которая может и должна помещаться в примечаниях, а не в приложениях.

Эта проблема относится как к национальному праву России, так и к международному праву.

Анализ юридических актов России и международного права свидетельствует, что зачастую в приложениях оказывается та информация, которая вполне могла бы быть оформлена примечанием. По всей видимости, на практике проблема решается либо в силу правовой традиции, либо по наитию, субъективно.

Например, в Бюллетене международных договоров № 9 за 1999 г. опубликовано сразу пять соглашений между нашим Правительством и Правительством других государств (Великого Герцогства Люксембург, Германии, Литвы, Грузии, Швейцарии) о международном автомобильном сообщении. К каждому соглашению в качестве приложения оформлен протокол о его применении, насчитывающий от 6 до 9 пунктов. В протоколе, в частности, содержатся определения типичных терминов («автотранспортное средство», «регулярные перевозки», «нерегулярные перевозки», «санитарный контроль»), указания, кого считать «компетентными органами государства».

Вся эта информация легко и более удобно ложится в примечания к конкретным статьям соглашений. Почему она оформлена в виде отдельного протокола (с непременным подчеркиванием, что он является неотъемлемой частью соглашения), неясно. Так, ст. 16 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о международном автомобильном сообщении гласит:

«1. В отношении пограничного, таможенного и санитарного контроля будут применяться положения международных соглашений, участниками которых являются обе Договаривающиеся Стороны.

При решении вопросов, не урегулированных этими соглашениями, будет применяться внутреннее законодательство каждой из Договаривающихся Сторон.

2. Пограничный, таможенный и санитарный контроль при перевозках тяжелобольных, регулярных перевозках пассажиров автобусами, а также при перевозке животных и скоропортящихся грузов будет осуществляться вне очереди»59.

А п. 4 Протокола (оформлен приложением № 1) содержит на с. 45 следующую правовую дефиницию: «В статье 16 Соглашения под термином “санитарный контроль” следует понимать санитарный, ветеринарный, а также фитосанитарный контроль». Полагаем, что целесообразнее было бы во всех отношениях приведенную информацию оформить в качестве подстрочного примечания к этой статье.

Виды примечаний в российском праве.

Примечания российского права могут быть классифицированы по самым различным основаниям. Выделим наиболее существенные из них.

По объекту привязки или объекту сопровождения необходимо различать примечания к:

а) нормативно-правовому акту;

б) разделу (части) нормативно-правового акта;

в) статье нормативно-правового акта60;

г) элементу статьи нормативно-правового акта.

А. Интересным по многим параметрам является примечание к постановлению Правительства Российской Федерации от 24 июня 1999 г. № 689 «Об утверждении Порядка учета в доходах федерального бюджета арендной платы за пользование федеральным недвижимым имуществом, закрепленным за научными организациями, образовательными учреждениями, учреждениями здравоохранения, государственными музеями, государственными учреждениями культуры и искусства, и ее использования»61. Примечание относится к акту в целом, но посвящено специфике регионов, особенностям финансовой системы некоторых субъектов РФ. Оно гласит: «Открытие счетов и осуществление операций в соответствии с настоящим Порядком до развертывания сети территориальных органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в Республике Башкортостан производится управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Башкортостан, в Республике Татарстан — управлением федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Чувашской Республике».

Б. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссии об утверждении перечней товаров, в отношении которых применяются количественные ограничения, запреты или ограничения, содержит два развернутых перечня62, которые по существу выступают относительно самостоятельными разделами этого правового документа. Каждый перечень снабжен отдельным примечанием следующего содержания: «В отношении товаров, указанных в настоящем перечне, стороны устанавливают порядок пропуска грузов через таможенную границу исключительно по лицензиям страны, вводящей количественные ограничения при экспорте и (или) импорте».

В. Примечания к конкретной статье нормативного или иного правового акта используются чаще двух ранее описанных вариантов. При этом иногда примечание обычно помещается сразу после текста статьи, и оно располагается в одном ряду с основным, если можно так выразиться, правовым материалом. Так, ст. 1.9 Решения правления региональной энергетической комиссии Нижегородской области предусмотрено: «Установить с 1 апреля 1999 года социальную норму месячного потребления электроэнергии для населения, применяемую для определения скидок (льгот) по оплате электроэнергии отдельными категориями граждан в соответствии с действующим законодательством, в размере 40 кВт-ч на одного человека.

Примечания:

— для потребителей, имеющих право на получение льгот по оплате потребленной электроэнергии по нескольким основаниям, учитывается только одно, охватывающее наибольший объем предоставляемых льгот;

— граждане, имеющие право на льготу по оплате потребленной электроэнергии, реализуют это право по месту прописки (регистрации); реализация права на льготу по месту временного пребывания влечет за собой утрату прав на льготу по месту постоянного жительства;

и для потребителей, имеющих право на льготы по оплате электроэнергии, распространяющиеся на всю семью (для которых в соответствии с действующим законодательством льготы предоставляются в пределах норматива потребления), оплата электропотребления по льготному тарифу, равному 50% от установленной платы за пользование электроэнергией, производится в пределах утвержденной социальной нормы месячного потребления (40 кВт-ч), умноженной на число членов семьи. (Установленная плата — это базовый тариф, соответствующий объему месячного электропотребления и месту проживания, умноженный на социальную норму потребления.) При изменении состава семьи (для данной категории плательщиков) абонент обязан оповестить об этом энергоснабжающую организацию в месячный срок»63.

Как видим, примечание здесь выступает органичным продолжением статьи, и не вполне ясно — для чего эти нормы было размещать под рубрикой «примечание».

Г. Весьма часто примечание посвящается какому-то элементу статьи нормативно-правового акта. Многообразием элементов статьи акта, нормативного предписания обуславливается и разнообразие примечаний к ним. Именно поэтому излишне приводить примеры этого варианта прописки примечаний.

На поверхности лежит классификация примечаний по отраслевому критерию. Здесь сразу необходима оговорка.

Примечания распределяются, если можно так выразиться, по отраслевым элементам системы действующего российского законодательства далеко не одинаково. Особый интерес в этой связи вызывает проблема «конституционных примечаний».

Только рациональная структура Конституции, как известно, обеспечивает полное и эффективное нормативное регулирование общественных отношений. Сущность и значение того или иного содержательного или технико-юридического компонента Основного закона зависит не только от его смысла и словесного выражения, но и от места, занимаемого им в структуре Конституции.

Вопрос о том, сколько в Конституции должно быть разделов, глав, статей, нужны ли примечания, приложения, заключительные положения, отнюдь не технический. При определенных условиях он приобретает принципиальное значение и потому требует специализированного анализа. Конституции по своей структуре различны. Объясняется это не только существующим многообразием форм правления, политических режимов, многоликостью государственно-территориальных устройств, но и рядом других факторов. В то же время конституциям разных государств присуще много общего. Наряду с разделами (главами, частями), конституции включают, как правило, преамбулу (введение), переходные и заключительные положения, приложения (графики, схемы, таблицы).

Проблема примечаний в конституциях относится к разряду неисследованных. Можно сказать, что она юридической наукой даже не поставлена. По всей видимости, представители науки конституционного (государственного) права считают эту проблему «мелкотравчатой» либо незначительной частностью. Между тем комплексный анализ этого технико-юридического феномена может высветить серию далеко не простых, сущностных процессов и тенденций конституционного развития. Именно этим обстоятельством и вызвано наше обращение к сравнительно-правовому анализу примечаний в конституциях зарубежных стран и России.

В современных зарубежных конституциях примечания встречаются редко64. Так, приложение пятое («Присяга на верность») Конституционного акта 1867 г., являющегося составной частью Конституции Канады, имеет следующее содержание: «…клянусь, что буду верным и истинно преданным Ее Величеству Королеве Виктории». А примечание звучит так: «Имя Короля или Королевы Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии время от времени соответственно должно меняться»65.

Конституция Греции 1975 г. в ряде статей (например, ст. 5, 22, 32, 37, 38, 41) содержит «объяснительное заявление» или «пояснительное заявление» (ст. 94, 106), которые по сути своей есть не что иное, как примечания к тексту соответствующей статьи либо ее части.

Например, объяснительное заявление ст. 22 Конституции Греции устанавливает: «Общие условия труда включают определение способов взимания и возврата профсоюзными организациями взносов от своих членов, предусмотренных их уставами». Статью 5 Конституции Греции сопровождает следующее примечание: «Не подпадают под действие пункта 4 запрещения в силу акта прокурора в целях уголовного преследования или принятия мер, оправдываемых защитой здравоохранения или здоровья больных, как это определяется законом»66.

Нормативный характер такого объяснительного заявления ничем не отличается от конституционной сущности непосредственно самих статей. Например, Законом о конституционной реформе от 12 марта 1986 г. внесены изменения как в содержание ст. 41 Конституции Греции, так и в содержание «объяснительного заявления»67.

Использование примечаний в конституционном тексте известно и отечественной конституционной практике. В Конституции (Основном законе) РСФСР от 10 июля 1918 г. ст. 25 предусматривает: «Всероссийский съезд Советов составляется из представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей съездов Советов по расчету 1 депутат на 125 000 жителей. Примечание 1. В случае, если губернский съезд Советов не предшествует Всероссийскому съезду Советов, то делегаты на последний посылаются непосредственно уездными съездами Советов. Примечание 2. В случае, если областной съезд Советов непосредственно предшествует Всероссийскому съезду Советов, то делегаты на последний могут быть посланы областным съездом Советов»68.

Особого внимания заслуживает примечание к ст. 41, которое принципиально меняет смысл конституционной нормы: «Все постановления и решения Совета Народных Комиссаров, имеющие крупное общеполитическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов. Примечание. Мероприятия, требующие неотложного выполнения, могут быть осуществлены Советом Народных Комиссаров непосредственно»69.

В целом первая советская конституция содержит 5 статей, в которых используются примечания.

Конституция СССР от 31 января 1924 г. лишь однажды использует примечание (ст. 15). А Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. уже не использует примечание как элемент юридической техники.

Примечания в конституциях в определенной степени заменяют заключительные и переходные положения, а также приложения. Заключительные и переходные положения обычно во всех конституциях имеют однообразное содержание. Они сформулированы, как правило, не в виде статей, а сплошным текстом, в них содержатся нормы о сроках вступления отдельных статей Конституции в силу, порядок замены отдельных конституционных институтов новыми. Так, во втором разделе Конституции РФ (1993 г.) закрепляются положения по вопросам, которые связаны с введением новой Конституции в действие, соотношение Конституции и Федеративного Договора, порядок применения нормативных правовых актов, действовавших до вступления в силу настоящей Конституции, основания, в соответствии с которыми продолжают действовать ранее образованные органы.

Среди конституций республик в составе России следует выделить Конституцию (Основной закон) Республики Карелии. В ней содержатся примечания к разделу I «Основы конституционного строя», к разделу IV «Органы государственной власти Республики Карелии», к ст. 87 «Конституционный Суд Республики Карелии». Эти примечания носят справочный и переходный характер. Наличие данных примечаний, по всей видимости, компенсирует отсутствие в Конституции Республики Карелии раздела «Заключительные и переходные положения».

Из сравнительного анализа российского и зарубежного конституционного законодательства можно сделать вывод: примечания (форма их выражения в данном случае не столь важна) как полноценные компоненты структуры конституций чаще всего содержатся в основных законах тех государств, где происходит смена общественно-политического строя и принимается новая конституция, которая закрепляет иные государственно-правовые институты.

В принципе положения второго раздела Конституции РФ можно перенести в постатейные примечания в самом тексте Конституции. Возникает, однако, вопрос: что это дает? С одной стороны, это нарушит устоявшуюся традицию структурного построения Конституции РФ. С другой, это в какой-то степени облегчит восприятие Основного закона российскими гражданами. Известно, что короткие и емкие формулировки статей Конституции обязательно проходят этап личного восприятия. Отдельные статьи Конституции РФ с самого начала и до сих пор являются предметом острых дискуссий, чреваты взаимными претензиями различных ветвей власти. В этих случаях потребуется официальное толкование, право на которое принадлежит Конституционному Суду.

Думается, что примечания в Конституции РФ можно и нужно применять в форме сносок на постановления Конституционного Суда РФ о толковании конкретной статьи (части статьи) Конституции РФ, указывая только выходные данные постановления.

В то же время не следует забывать, что в тексте Конституции РФ содержатся положения о регулировании конкретных конституционно-правовых отношений различными нормативными правовыми актами. Это обстоятельство в значительной степени снимает (и одновременно объясняет редкость использования примечаний) вопрос о необходимости введения многих примечаний в текст Конституции, поскольку последние могут и должны найти свое отражение (если это необходимо) в отраслевом законодательстве.

Относительно редкое использование примечаний в российских и зарубежных конституционных текстах имеет ряд закономерных теоретических и практических предпосылок.

Во-первых, в системе писаных источников права конституция занимает особое место. Ее отличает от других нормативно-правовых актов особый (весьма высокий по уровню обобщения) предмет регулирования, высшая юридическая сила, учредительный характер, особые функции (организационная, политическая, стабилизирующая), особый порядок изменения. Именно потому, что конституции — высокоабстрактные и обычно относительно небольшие по объему нормативные акты, примечания в них используются гораздо реже, чем в кодексах и текущем законодательстве.

Во-вторых, текстуальное выражение конституционных норм отличается предельной краткостью, что объясняется не только особой, тщательной разработкой конституционных категорий, понятий, конструкций наукой и практикой, но и длительным историческим опытом становления конституционных стандартов, а также преемственностью в интерпретации смысла, придаваемого конституционным нормам правоприменительной практикой.

В-третьих, нельзя сбрасывать со счетов существование своеобразной «конституционной моды», проявляющейся в тенденциях копирования (порой слепого, некритического) конституционных моделей, подражания форме конституционного языка. Не секрет, что разработчики конституций, помимо прочего, стремятся придать своему детищу так называемый товарный вид — образ визитной карточки страны. Нередко на этом концентрируется основное внимание национальных «отцов-основателей».

В-четвертых, существенное влияние на конституции государств оказывают общепризнанные стандарты международного права. Однако такое влияние имеет и негативный аспект. Для того чтобы стать общепризнанной большинством государств, норма международного права должна обладать качеством совместимости, непротиворечивости правовым устоям различных обществ. А это возможно лишь посредством предельно сжатых, концентрированных формулировок либо, напротив, благодаря использованию в международных документах формулировок декларативного свойства, по сути ни к чему не обязывающих государства. Очевидно, что примечания в таком случае не вполне уместны. К тому же, думается, в известной мере роль примечаний в международном праве выполняют юридические оговорки70, благодаря которым государства объясняют свои особые позиции относительно применения конкретных правоположений.

В конечном итоге созданные таким образом общепризнанные стандарты международного права внедряются впоследствии в конституционные тексты.

Одна из функциональных ролей примечания, как уже отмечалось, это дополнение, уточнение информации, заложенной в конституционной правовой норме. В качестве «конкретизирующего средства» примечания вполне применимы в конституциях.

Посредством примечаний можно более доходчиво донести до соответствующих субъектов точный смысл правовой нормы, придаваемый ей нормотворческим органом. Использованием примечаний удается сориентировать правоприменителей на единообразном, вне зависимости от конъюнктурных и иных условий, толковании конституционных правовых норм.

Поэтому использование примечаний в конституционных текстах не лишено смысла, особенно для тех государств, где политика превалирует над правом, и в периоды не только резких революционных, но и существенных эволюционных преобразований стран.

Подобный инструмент юридической техники необходим, например, при многократном употреблении одного термина в различных статьях конституции, но при этом в различных контекстах и логических взаимосвязях.

На конституционном уровне задача единообразного толкования конституционных положений, как уже отмечалось, решается соответствующими органами конституционного контроля. В то же время интерпретационная практика, например, Конституционного Суда РФ, не лишена противоречий.

Свидетельством тому может служить толкование терминологических словосочетаний, использующих в своей основе понятие «закон». Проблема в данном случае состоит в неопределенности того, что понимается в конституционных формулировках под термином «закон» — федеральный конституционный или федеральный закон, закон субъекта федерации или закон органа местного самоуправления? Из Конституции России однозначный ответ вывести трудно. Проследим, как подходит к этому вопросу Конституционный Суд РФ на примере двух конституционных норм.

Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Конституционный Суд в постановлении от 4 апреля 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы…»71 постановил признать не соответствующей Конституции РФ ст. 2 Закона г. Москвы от 14 сентября 1994 г. «О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство».

По мнению Суда, «правовой режим ограничений права на выбор места жительства может вводиться только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях…» Таков, по мнению Суда, смысл формулировки ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Указанное понимание ч. 3 ст. 55 Конституции РФ прослеживается и в постановлении Конституционного Суда от 2 июля 1997 г.72 В абз. 3 п. 2 мотивировочной части постановления вновь указано, что «статья 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Это право может быть ограничено в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации, но только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В другом постановлении от 21 июня 1996 г. Конституционный Суд отмечает, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут быть установлены лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»73.

Между тем, если следовать логике рассуждений Конституционного Суда, то структура конституционной нормы ч. 3 ст. 55 должна иметь вид: «только федеральным законом и только в предусмотренных случаях». Однако конституционная норма ч. 3 ст. 55 выглядит иначе: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере…» Как видим, перед словами «федеральным законом» нет ни предлога «только», ни предлога «лишь».

Отсюда логично заключить: ограничения прав и свобод человека и гражданина могут осуществляться не только при помощи федерального закона, но и посредством закона субъекта Федерации.

Однако Конституционный Суд настаивает на собственном истолковании, даже превышая конституционно установленную компетенцию. В уже приведенном нами постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г.74 приводится разъяснение положения ч. 2 ст. 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона. По мнению Суда, эта норма не подлежит расширительному толкованию, ибо «в данном случае понятием “закон” охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл».

Между тем Конституция РФ в ч. 5 ст. 125 однозначно определяет, что Конституционный Суд «дает толкование Конституции РФ», без указания на правомочие по толкованию законов.

Итак, если не принимать во внимание наши возражения, то согласно позиции Конституционного Суда понятием «законно» в ч. 1 ст. 27 Конституции РФ охватываются только федеральные законы.

Обратимся теперь к другой конституционной норме. Статья 57 Конституции РФ устанавливает: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы».

Здесь, по мнению Конституционного Суда РФ, смысл термина «законно» уже иной. Кстати, такая интерпретация осуществляется Конституционным Судом в приведенном нами постановлении от 4 апреля 1996 года75. Так, в абз. 3 п. 4 мотивировочной части постановления указывается: «Для субъекта Российской Федерации не исключается возможность устанавливать собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией РФ, и с соблюдением основных прав и свобод граждан. Вместе с тем установить налог или сбор можно только законом. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться законно установленными (статья 57 Конституции Российской Федерации)».

Так что же понимается под категорией «законно» в Конституции России?

Думается, для четкого, определенного ответа на этот принципиальный (и не только теоретический!) вопрос в Конституцию России вполне уместно ввести следующее примечание к ст. 15: «Категория “законы” охватывает своим содержанием все нормативные акты, принятые представительными и законодательными органами как общефедерального, так и регионального уровня».

Современное российское законодательство и правоприменительная практика (как на федеральном, так и на региональном уровнях) изобилует формулировками аналогичного свойства. Но что понимать под ними в каждом конкретном случае — всегда глубоко спорный теоретико-практический вопрос. Думается, подобная неопределенность должна и может устраняться разными способами, в том числе и посредством использования примечаний.

Так или иначе, но исключать на будущее введение некоторых примечаний в Конституцию РФ вряд ли разумно.

Например, С. В. Поленина весьма аргументированно критикует ст. 80 Конституции России, касающуюся правотворчества и указов Президента, а точнее — полномочий Президента. Она предлагает дополнить ст. 80 Конституции РФ еще одной частью, где надлежит сказать о порядке осуществления реализации этих полномочий, указав, что он устанавливается специальным конституционным законом76. Думается, здесь напрашивается иной вариант — использование примечания к этой статье.

В этой связи — два конкретных предложения (de lege ferenda) о возможном введении примечаний в действующее конституционное законодательство.

В отечественной юридической литературе высказано обоснованное предложение о необходимости систематизации конституционно-правовых актов России. При этом верно отмечается, что первым шагом такой систематизации должен стать федеральный конституционный закон о ней77. Рассматривая различные варианты, В. А. Сивицкий приходит к выводу, что оптимальным для достижения этой цели является включение в Конституцию РФ (возможно, в ее раздел второй) положений об особой юридической силе этого закона.

Вряд ли это оптимальное решение. Оно явно противоречит ранее высказанному В. А. Сивицким правильному и взвешенному мнению о том, что начать систематизацию конституционно-правовых актов сейчас нельзя, ибо:

а) налицо незавершенность формирования системы конституционно-правовых актов;

б) неясна судьба Конституции России78.

Одно предложение (далеко не бесспорное) в этой связи хотелось бы высказать. Примечание в Конституции РФ могло бы сыграть умиротворяющую роль, как нам кажется, при разрешении проблемы многоженства и многомужества.

Известно, сколь резкая и широкая дискуссия развернулась в связи с подписанием Президентом Ингушетии Р. Аушевым указа о разрешении в республике многоженства79. Подробное рассмотрение этого вопроса выходит за рамки темы, но учитывая, что Ингушетия направила в Государственную Думу проект закона о внесении дополнений в ст. 14 Семейного кодекса РФ, есть резон исследовать вопрос о включении в Конституцию РФ примечания об учете обычаев и традиций семейного уклада субъектов Федерации и предоставлении им права самостоятельно решать проблемы многоженства (многомужества). Примечание целесообразно поместить к статье Конституции России, где фиксируется, что вопросы семьи и брака входят в общую компетенцию регионов и федерального центра.

Если эта форма брака не приживется в республиках, где есть намерение ввести многоженство, то исключить примечание проще и безболезненнее, чем любую новую статью.

Так или иначе, принимая решение (в том числе и технико-юридическое) по этому вопросу, полезно иметь в виду мнение известного антрополога Б. Малиновского: «Повсюду одно и то же фантастическое рвение истреблять, искоренять, сжигать все то, что шокирующе действует на нашу моральную, гигиеническую и просто провинциальную чувствительность, повсюду одно и то же невежественное и глубокое непонимание того, что каждая черта культуры, каждый обычай и верование представляют некую ценность, выполняют социальную функцию, имеют положительное биологическое значение… Уничтожьте традицию, и вы лишите социальный организм его защитного покрова и обречете его на медленный неизбежный процесс умирания»80.

Положительным результатом активно ведущейся дискуссии о пересмотре и поправках к Конституции России является то, что в ходе ее выкристаллизовываются принципы проведения будущей поэтапной реформы действующего в России Основного закона. М. А. Митюков к этим принципам относит следующие:

— неприкосновенность гл. 1, 2 и 9 Конституции;

— корректировка системы разделения властей и выполнение Конституции должны вестись с позиций закрепленных в ней основ конституционного строя, а не субъективных и групповых политических интересов и пристрастий;

— конституционные поправки принимать в необходимых и бесспорных случаях, только когда назревшие изменения нельзя осуществить путем принятия или изменения федеральных конституционных и федеральных законов;

— реализуются те поправки, необходимость которых признана «самым широким кругом участников процесса и экспертов»;

— обоснованный прогноз, что «переделанные конструкции» Конституции будут действовать именно так, как это представляют вдохновители процесса реформирования Конституции81.

В целом солидаризуясь с таким подходом, считаем полезным третий принцип предполагаемой конституционной реформы изложить более развернуто и, главное, с фиксацией возможностей примечаний. Полагаем, что прежде чем принимать новые конституционные нормы или изменять существующие, надо убедиться в возможности поправить ситуацию посредством примечания.

Примечания по степени структурирования текста можно подразделить на простые и сложные.

Простые — те примечания, которые содержат одно установление. Статья 199 УК РФ «Уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации» имеет длинное, но одно законченное предложение в качестве примечания. Оно звучит следующим образом: «Уклонение от уплаты налогов или страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организации признается совершенным в крупном размере, если сумма неуплаченных налогов и (или) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды превышает одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, а в особо крупном размере – пять тысяч минимальных размеров оплаты труда».

Простым является примечание к ст. 200 УК РФ «Обман потребителей», которое гласит: «Обманом потребителей в значительном размере признается обман, причинивший потребителям ущерб в сумме, превышающей одну десятую часть минимального размера оплаты труда, в крупном размере — в сумме не менее одного минимального размера оплаты труда».

Сложные — те примечания, которые содержат два и более установлений. Так, примечание к ст. 198 УК РФ структурно включает два пункта:

«1. Уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды признается совершенным в крупном размере, если сумма неуплаченного налога и (или) страхового взноса в государственные внебюджетные фонды превышает двести минимальных размеров оплаты труда, а в особо крупном размере — пятьсот минимальных размеров оплаты труда.

2. Лицо, впервые совершившее преступления, предусмотренные настоящей статьей, а также ст. 194 или 199 настоящего Кодекса, освобождается от уголовной ответственности, если оно способствовало раскрытию преступления и полностью возместило причиненный ущерб».

На сложный характер этого приема юридической техники порой указывает множественное число в самом его наименовании. Так, постановление Министерства труда и социального развития РФ от 7 апреля 1999 г. «Об утверждении норм предельно допустимых нагрузок для лиц моложе восемнадцати лет при подъеме и перемещении тяжестей вручную»82 содержит раздел «Примечания». Примечания содержат три относительно самостоятельных пункта, каждый из которых фиксирует отдельную конкретную юридическую норму. Так, п. 2 устанавливает: «В массу поднимаемого и перемещаемого груза включается масса тары и упаковки». Пункт 1 содержит весьма существенную оговорку: «Подъем и перемещение тяжестей в пределах указанных норм допускается, если это непосредственно связано с выполняемой постоянной профессиональной работой».

Некоторые примечания отличаются особой сложностью. Так, например, примечания, содержащиеся в приложении к приказу ГТК России от 12 мая 1999 г. № 282 «Список товаров, для которых требуется подтверждение проведения обязательной сертификации при выпуске на таможенную территорию Российской Федерации», насчитывают 10 развернутых пунктов83.

При этом многие из этих пунктов примечания представляют собой не просто текст, но и цифровые выкладки, номера товарных позиций, размеры наружного диаметра подшипников, перечни необходимых документов вместо сертификата соответствия.

Пункт же 10 примечаний включает новую конкретизирующую правовую норму следующего содержания: «Автомототранспортное средство считается бывшим в употреблении при наличии в паспорте автомототранспортного средства сведений о предыдущем владельце или если с момента его выпуска прошло 3 (или более) года, независимо от величины пробега».

Для целей унификации и гармонизации действующего российского законодательства полезна градация примечаний на примечания международного права и примечания национального права. Это не противоречит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ибо для научно-практических целей уместно определенное абстрагирование. В свою очередь, примечания международного права можно подразделить на примечания международного публичного, международного частного и международного гуманитарного права.

Так, Типовое соглашение по вопросу о непосредственной репатриации и госпитализации в нейтральной стране раненых и больных военнопленных, перечисляя увечья и болезни, которые влекут непосредственную репатриацию, содержит следующее процедурное примечание: «Решение смешанной медицинской комиссии должно в значительной части основываться на данных лагерных врачей и врачей — соотечественников военнопленных или на освидетельствовании врачами — специалистами держащей в плену Державы»84.

Нередко примечания в международном праве выносятся в приложения. Так, Женевская конвенция об обращении с военнопленными от 12 августа 1949 г. содержит Приложение IV, в котором приводятся образцы:

а) удостоверения личности военнопленного;

б) карточки-извещения о взятии в плен;

в) почтовой карточки и письма военнопленного;

г) извещения о смерти;

д) свидетельства о репатриации.

Каждый из названных образцов снабжен примечанием примерно такого содержания: «Эта карточка должна быть составлена на двух или трех языках, в частности, на родном языке пленного и на языке держащей в плену Державы. Размеры 15×10,5 см»85.

В особую, может быть, самую крупную разновидность примечаний выделяются примечания-дефиниции. Правовые дефиниции здесь образуют содержание примечаний. Примечания же представляют собой в этой ситуации правовую форму, обрамляющую то или иное юридическое определение.

Примечания содержат самые разные дефинитивные нормы права. Их особенности, на наш взгляд, требуют специального анализа.

Дефиниции в праве подчиняются требованиям теории и логики определений, политической атмосфере того или иного государства. И это нельзя забывать. Уместно вспомнить, что не было, наверное, ни одной сколько-нибудь существенной проблемы, по которой не сталкивались бы мнения специалистов-правоведов. В основе обычно лежали веские причины, и каждая из сторон отстаивала свое определение как единственно истинное определение понятия, ставшего предметом правового регулирования либо объектом научного обсуждения. Сознание, однако, было сориентировано на исключение многообразия в области дефиниций. Оно не воспринимало диалектической мысли, что дефиниций может быть много. Гегель писал: «…правильность даваемого определения зависит от характера тех восприятий, которые послужили его исходным пунктом, и от тех точек зрения, с которых его давали. Чем богаче подлежащий определению предмет, то есть чем больше различных сторон он предоставляет рассмотрению, тем более различными оказываются даваемые ему дефиниции»86.

Здесь же лишь отметим, что в законодательстве нормативно определяются многочисленные юридически значимые объекты, субъекты, факты, средства, состояния, процессы. Так, Основные положения ведения взаиморасчетов между операторами сетей электросвязи, образующих сеть электросвязи общего пользования, за предоставляемые сетевые ресурсы и участие в передаче нагрузки этих сетей (утверждены постановлением Правительства РФ от 17 октября 1997 г. № 1331) содержат в примечаниях определения понятий «соединительная линия», «аренда технических средств»87.

Примечание к Положению о защите радиоприема от индустриальных радиопомех (утверждено постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. № 1142) содержит определение технических средств, под которыми «понимаются изделия, оборудование, аппаратура или их составные части, функционирование которых основано на законах электротехники, радиотехники и (или) электроники, содержащие электронные компоненты и (или) схемы, которые выполняют одну или несколько следующих функций: усиление, генерирование, преобразование, переключение и запоминание»88.

Примечание № 1 Правил применения порядка определения таможенной стоимости товаров, вывозимых с таможенной территории Российской Федерации (утверждены приказом Государственного таможенного комитета РФ от 27 августа 1997 г. № 522), закрепляет следующее: «В настоящих Правилах под взаимозависимыми лицами понимаются лица, наименованные в подпункте “2” п. 2 ст. 19 Закона Российской Федерации “О таможенном тарифе”»89. Здесь закрепляется «дефиниция-отсылка», что вряд ли удобно для граждан и организаций, участвующих в таможенном обороте.

Значительная часть правовых примечаний-дефиниций носит комплексный характер, то есть они включают в себя и качественные, и оценочные, и количественные характеристики. Именно такого рода юридическая дефиниция содержится в примечании к постановлению Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1068 «О порядке и критериях отнесения самородков драгоценных металлов и драгоценных камней к категории уникальных»90: «Самородками драгоценных металлов являются обособления самородных драгоценных металлов в коренных и россыпных месторождениях, резко отличающиеся по своим размерам от преобладающих частиц драгоценного металла и обладающие массой не менее 0,1 грамма, из них уникальными признаются редко встречающиеся в природе самородки, обладающие особыми минералогическими, морфологическими, размерно-весовыми характеристиками или их сочетаниями».

Крупный «подвид» этой разновидности примечаний образуют дефиниции-сроки, или временные дефиниции. Речь идет о тех дефинициях-примечаниях, которые фиксируют те или иные временные характеристики91.

Например, примечание к ст. 3 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О сборах за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции» гласит: «Генеральная лицензия на экспорт (импорт) — лицензия на поставку по экспорту (импорту) этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции в течение одного года с даты получения указанной лицензии»92.

Примечание к ст. 170 ранее действовавшего УК РСФСР содержало определение должностного лица, под которым понимались «лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также постоянно или временно (курсив наш. — В. Б., Д. К.) занимающие в государственных или общественных учреждениях, организациях и на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Примечание № 2 к распоряжению Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 333-р дает определение процесса модернизации продукции военного назначения, под которой понимается «усовершенствование ранее поставленной на экспорт военной техники, позволяющее повысить ее характеристики до уровня, не превышающего уровень характеристик образцов, разрешенных к поставке на экспорт»93.

Многие примечания правовых актов содержат дефиниции, фиксирующие структурные начала субъектов права.

Например, Положение о порядке и условиях участия российских образовательных учреждений в конкурсном отборе для осуществления подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации94 имеет примечание, где зафиксировано: «Под термином “образовательное учреждение” понимается как отдельное образовательное учреждение, так и консорциум образовательных учреждений, если иное не оговорено особо».

В отечественной научной и учебной литературе редко встречается детальный анализ примечаний-дефиниций. Еще реже дается их официальное толкование, которое зачастую просто необходимо для правоприменителей. Со всей очевидностью это доказывает, например, примечание к ст. 359 УК РФ, определяющее наемника как «лицо, действующее в целях получения материального вознаграждения и не являющееся гражданином государства, участвующего в вооруженном конфликте или военных действиях, не проживающее постоянно на его территории, а также не являющееся лицом, направленным для исполнения официальных обязанностей». Вот лишь некоторые обстоятельства, которые настоятельно требуют официального (лучше всего — аутентического) толкования этого примечания-дефиниции. Ни в российском законодательстве, ни в международном праве не определено понятие «военные действия». В примечании к ст. 359 УК РФ указывается, что наемником признается лицо, «действующее…», однако характер этого действия не раскрывается. Для правоприменителя же совершенно необходимо знать, какие именно действия позволяют признать лицо наемником. Действием наемника является только участие в вооруженном конфликте или военных действиях. Никакая иная деятельность, осуществляемая лицом в условиях вооруженного конфликта или военных действий (работа в качестве врача, священника, преступная деятельность), не делает это лицо наемником.

По примечанию к ст. 359 УК РФ наемник не является гражданином государства, участвующего в вооруженном конфликте или военных действиях, и не проживает постоянно на его территории. Как известно, по международному праву признаки гражданства и постоянного проживания являются альтернативными (или — или), а в примечании они утратили альтернативный характер. Понятия гражданства и постоянного проживания на территории государства регулируются внутренним законодательством государства. В ряде случаев постоянное проживание связывается с нахождением лица в пределах государственных границ не менее 180 дней в году, в других — с наличием вида на жительство и права на работу (независимо от времени, прожитого в пределах государственных границ данного государства). При толковании признаков гражданства и постоянного проживания правоприменитель должен исходить из положений ст. 47 Дополнительного протокола (далее — ДП) 1 к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. об альтернативности признаков: или лицо является гражданином государства, или постоянно на законном основании проживает на его территории, в обоих случаях оно не может быть признано наемником. В случае двойного гражданства лица оно может быть признано наемником тогда, когда оно воюет на стороне третьего государства.

Дополнительного толкования требует специальная цель наемника — получение материального вознаграждения. В соответствии с п. «с» ст. 47 ДП 1 вознаграждение должно быть обещано или фактически выплачиваться наемнику стороной вооруженного конфликта. В том случае, если материальное вознаграждение не было обещано, а лицо намеревалось заработать путем грабежа или мародерства, такое лицо не может быть признано наемником.

При квалификации наемничества следует учитывать, что получение лицом различных видов вещевого довольствия, карманных денег, обмундирования, оружия не может рассматриваться как получение вознаграждения. В соответствии с п. «с» ст. 47 ДП 1 для наемника характерен признак значительного превышения его материального вознаграждения по сравнению с вознаграждением комбатантов того же ранга и функций. Если лицо получает вознаграждение, равное или меньшее по сравнению с вознаграждением, получаемым лицами, входящими в состав вооруженных сил стороны, оно не может быть признано наемником.

В примечании к ст. 359 УК РФ не указано, что наемник не входит в состав вооруженных сил стороны вооруженного конфликта, однако этот признак пре­дусмотрен п. «е» ст. 47 ДП 1 и должен учитываться правоприменителем.

В примечании к ст. 359 УК РФ отмечается, что к наемникам не относятся лица, направленные для исполнения официальных обязанностей, то есть лица, входящие в состав вооруженных сил государства, не являющегося стороной данного вооруженного конфликта, и направленные этим государством в качестве лиц, входящих в состав его вооруженных сил. Такое толкование данного признака вытекает из п. «f» ст. 47 ДП 1. В качестве примеров можно привести выполнение обязанностей военных советников, наблюдателей за вооруженным конфликтом, атташе. В случае если лицо прислано государством и входит в состав его вооруженных сил, но не выполняет официальных обязанностей, оно может быть признано наемником (например, военный шпион).

Таким образом, для практических нужд требуется более развернутое и более конкретное определение понятия «наемник». Одно из них, в целом приемлемое, предложил А. Потапов, оно звучит так: «Наемником является лицо, участвующее в вооруженном конфликте или военных действиях с целью получения материального вознаграждения, большего, чем вознаграждение лиц, входящих в личный состав вооруженных сил стороны вооруженного конфликта, не являющееся гражданином государства, на территории которого происходит данный вооруженный конфликт или которое в нем участвует, или не проживающее постоянно на территории такого государства; не являющееся лицом, направленным государством, не участвующем в данном вооруженном конфликте, для выполнения официальных обязанностей, в качестве лица, входящего в состав его вооруженных сил»95.

Использование примечаний желательно и необходимо тогда, когда требуется дать официальное определение оценочного понятия. Так, напрашивается, но, к сожалению, не дано примечание к п. 2 ст. 19 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В статье перечисляются случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а ее п. 2 перечисляет случаи, когда законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ. Один из таких случаев сформулирован следующим образом: «…иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое (курсив наш. — В. Б., Д. К.) нарушение прав и свобод граждан»96.

Нетрудно представить себе трудности, которые могут возникнуть при применении выделенных законодательных оценочных понятий. В примечании к этой статье желательно дать определение столь многозначных понятий. Кстати, понятие «массовое нарушение прав и свобод граждан» вполне можно определить посредством количественных характеристик.

К сожалению, порой примечания-дефиниции не выдерживают, если можно так выразиться, жанр определения. Например, приказ руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России от 25 июня 1999 г. № 134 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по организации и проведению семенного контроля в отношении семян лесных растений в Российской Федерации» завершается следующим примечанием: «В настоящей Инструкции под понятием “лесные селекционно-семеноводческие объекты” понимаются постоянные лесосеменные участки, лесосеменные и маточные плантации, архивы клонов, испытательные, географические, популяционно-экологические культуры, плюсовые деревья, плюсовые насаждения и др.»97. Как видим, идет простое (причем не исчерпывающее) перечисление объектов, и потому вряд ли такое определение можно считать работающим.

Можно, по всей видимости, вести речь и о компетенционных примечаниях. Имеются в виду примечания, в которых либо определяется компетенция органа, должностного лица, либо она уточняется, либо фиксируется право на какой-то конкретный вид деятельности. Так, Правила использования и применения служебного оружия, специальных средств и служебных собак должностными лицами, выполняющими задачи по охране объектов животного мира (утверждены постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 133)98, содержат два компетенционных примечания: «Неснижаемый запас и расход патронов на проверку боя, учебную стрельбу и для проведения контрольного отстрела определяются Министерством внутренних дел Российской Федерации. Специальные средства приобретаются и уничтожаются в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Российской Федерации».

Постановление Правительства РФ от 14 марта 1998 г. № 309 «О денежном довольствии, компенсациях и других выплатах сотрудников таможенных органов Российской Федерации, являющихся должностными лицами младшего и начальствующего состава», в частности, содержит приложение № 1 «Оклады по занимаемой должности сотрудников таможенных органов Российской Федерации, являющихся должностными лицами младшего состава». Это приложение сопровождает следующее компетенционное примечание: «Установление тарифных разрядов по занимаемой должности лиц младшего состава производится председателем Государственного таможенного комитета Российской Федерации»99.

Автономную группу составляют примечания-отсылки. Кстати, в юридической литературе зачастую понятия «примечание», «сноска», «отсылка» отождествляются, трактуются как синонимы, что вряд ли оправдано.

«Не следует без крайней необходимости, — писал, например, Е. И. Астрахан, — давать в официальных текстах нормативных актов какие-либо сноски, то есть подстрочные примечания (курсив наш. — В. Б., Д. К.). Такие сноски усложняют текст акта, а при последующей перепечатке его в различных сборниках остается неясным, имеется ли данная сноска в подлинном тексте акта или же она дана составителями сборника (и в последнем случае основана ли она на каких-либо нормативных предписаниях или только на сложившейся практике)»100.

«Сноски», «отсылки» — лишь один из вариантов «форм существования» примечаний. И потому объем понятия «примечания в праве» значительно больше, нежели объем понятий «отсылка» или «сноска» в праве.

Среди примечаний-отсылок можно выделить примечания, которые представляют собой своеобразные нормативные доказательства, законодательные основания того или иного действия либо бездействия. Так, Инструкция о порядке проведения личного досмотра физических лиц, следующих через таможенную границу Российской Федерации либо находящихся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне аэропорта, открытого для международного сообщения (утверждена приказом Государственного таможенного комитета РФ от 22 сентября 1997 г. № 569)101, содержит 6 примечаний такого рода. В п. 1.4 Инструкции перечисляются лица, которые не могут быть подвергнуты личному досмотру (Президент РФ, депутаты Совета Федерации, судьи Конституционного Суда РФ, прокуроры и следователи органов прокуратуры, судьи РФ и т. д.), а в примечаниях приводятся номера конкретных статей с точным указанием части законов, на основании которых это правило действует. Такого же рода примечание содержит постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 4 сентября 1999 г. «Об опубликовании схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва»: «Наименования субъектов Российской Федерации, наименования административно-территориальных единиц в описании избирательных округов, число избирателей в округе, а также предполагаемое число избирателей на территории иностранных государств, приписываемое к соответствующему одномандатному избирательному округу, приведены в редакции Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 146-ФЗ “Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва”»102.

И здесь считаем важным отметить один нюанс, который в юридической среде относится к принципиальным моментам. Но сначала приведем в качестве предмета обсуждения примечание к Правилам системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте Российской Федерации (утверждены указанием МПС 12 ноября 1996 г. № 166-у): «В соответствии с Правилами по проведению сертификации в Российской Федерации к нормативным документам, используемым при обязательной сертификации, относятся законы Российской Федерации, государственные стандарты (в том числе принятые в Российской Федерации межгосударственные и международные стандарты), санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила, нормы по безопасности, а также другие документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливают обязательные требования к продукции»103.

Думается, при формулировании этого примечания МПС полностью абстрагировалось от существующей иерархии российского законодательства. При буквальном толковании примечания получается, что именно Правила включают законы России и международные стандарты в нормативную базу обязательной сертификации. Между тем все должно быть наоборот — эти более высокие по юридической силе акты должны определять (и реально, конечно, определяют) Правила.

Определенной спецификой обладают примечания-отсылки, определяющие объем, пространство, круг, пределы действия юридического акта. Например, постановление Министерства труда и социального развития РФ от 18 сентября 1997 г. № 45 «Об утверждении разъяснения “О перечислении пенсии лицам, находящимся в психиатрическим учреждении”» имеет такое примечание: «С учетом положений ст. 7 Закона Российской Федерации “О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании” настоящий порядок распространяется на лиц, находящихся в психиатрическом стационаре, психоневрологическом учреждении для специального обеспечения и специального обучения»104.

Через «примечания-отсылки» мыслимо ограничение либо расширение пределов функционирования тех или иных правовых режимов, предоставление льгот и преимуществ либо, наоборот, возложение дополнительных тягот, обязанностей. Хорошей иллюстрацией этого тезиса могут служить два примечания к постановлению Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 681 «Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации»:

«1. Контроль распространяется на все средства и вещества, указанные в настоящем перечне, какими бы фирменными названиями (синонимами) они не обозначались.

Контроль распространяется также на препараты, содержащие средства и вещества, указанные в настоящем перечне, независимо от их количества и наличия нейтральных компонентов (вода, крахмал, сахар, бикарбонат натрия, тальк и т. п.)»105.

Если коснуться гражданско-правовой сферы, то уместно сослаться на решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 марта 1998 г.: «Установление органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации платы за помещения, занимаемые собственником, имеющим более единого жилого помещения или не зарегистрированным (прописанным) в нем, при расчетах за услуги технического обслуживания дома в размере фактических затрат по содержанию дома является правомерным»106. Судебный спор развернули вокруг п. 6 примечаний к распоряжению мэра Москвы от 9 декабря 1996 г. № 576/1-РМ «О порядке финансирования работ по организации управления, эксплуатации и ремонта домов жилищных, жилищно-строительных кооперативов и образованных на их основе товариществ собственников жилья».

Через «примечания-отсылки» нередко происходит распространение действия акта на другой круг субъектов. Так, в примечании к постановлению Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 833 «Об установлении минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы» фиксируется: «По данной норме также обеспечиваются подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений»107.

Посредством примечаний порой те или иные отношения исключаются из конкретной сферы правового регулирования. Так, ст. 6 Временного положения о лизинге (утверждено постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 633) имеет примечание следующего содержания: «Договорные отношения, при которых имущество передается арендатору на срок, существенно меньший нормативного срока службы имущества, что предполагает возможность арендодателя сдавать это имущество в аренду неоднократно в течение нормативного срока его службы (так называемый оперативный лизинг или аренда, прокат), регулируются действующим гражданским законодательством. На такие отношения не распространяется действие настоящего временного положения»108 (курсив наш. — В. Б., Д. К.).

В форме примечания к статье (либо нормативному акту) должны помещаться и те исключения, изъятия из юрисдикции нормы права, которые являются редкостью, встречаются нечасто. Так, п. 5 ст. 13 «Неприкосновенность депутата» Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гласит: «Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий». Что касается последней части этого пункта («Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом»109), то его целесообразно было вывести из основного текста и оформить примечанием110.

Немалый интерес среди «примечаний-отсылок» представляют те, которые условно можно назвать «перспективные отправные начала». Имеются в виду примечания, которые призваны открывать будущие варианты правового общения. Например, примечание к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта гласит: «”Другие пункты” на территориях Договаривающихся Сторон, не названные в таблице маршрутов, будут определяться по согласованию между авиационными властями Договаривающихся Сторон»111.

Примечания подразделяются на материальные и процессуальные. Так, календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой с 3 по 25 декабря 1997 г. (опубликован в качестве объемного Приложения к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 ноября 1997 г.)112 содержит в самом конце примечание следующего содержания: «Первоочередному рассмотрению подлежат федеральные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы, и законопроекты, предлагаемые на рассмотрение в третьем чтении». Это примечание процедурно-технического характера.

В особую группу можно выделить технологические примечания. Под ними мы понимаем те примечания, которые фиксируют некоторые реквизиты документов, наименования государственной должности, определенные сугубо технические характеристики юридически значимых действий, сокращения терминов. Например, приложение № 1 к Порядку ведения журналов учета счетов-фактур при расчетах по налогу на добавленную стоимость (в редакции постановления Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 108) включает в себя следующее примечание из трех отдельных строк: «Без печати недействительно. Первый экземпляр (оригинал) — покупателю. Второй экземпляр (копия) — продавцу»113.

К разряду технологических относятся примечания, фиксирующие ресурсные источники (объемы, порядок и источники финансирования) обеспечения юридического акта. Так, примечание, содержащееся в федеральной целевой программе «Вакцинопрофилактика на 1999–2000 годы и на период до 2005 года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 30 октября 1998 г. № 1260), гласит: «Выделение средств из федерального бюджета негосударственным коммерческим предприятиям осуществляется на возвратной основе. Выделение бюджетных ассигнований для реализации Программы осуществляется в пределах средств, пре­дусматриваемых федеральным бюджетом на соответствующий год»114.

Чисто технологическим является примечание («Для заполнения строк “Выдано” и “в” допускается использование штампов с необходимым наименованием») к п. 23 Инструкции о порядке оформления и выдачи международных водительских удостоверений (утверждена приказом МВД РФ от 28 сентября 1998 г. № 603)115.

Вряд ли можно сомневаться в сугубо технологическом характере следующего примечания к поручению Правительства РФ от 16 марта 1997 г.: «Полужирным шрифтом в тексте Перечня выделены ответственные исполнители, курсивом — срок исполнения»116.

Двенадцать пунктов, и все «технологического плана», содержат примечания к заполнению журнала учета лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Все эти пункты детально описывают, как надо заполнять графы журнала, которые утверждены постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 30 января 1997 г. № 4 «Порядок приема, содержания и выпуска лиц, находящихся в специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации»117.

К этому же разряду примечаний относятся указания на способы технико-организационного решения юридической задачи (проблемы). 4 июня 1997 г. (протокол № 3/57-97) на заседании Постоянного комитета по контролю наркотиков была утверждена Сводная таблица заключений Постоянного комитета по контролю наркотиков об отнесении к небольшим, крупным и особо крупным размерам количеств наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, обнаруженных в незаконном хранении или обороте. В примечании к этому документу указывается: «1. При определении размеров наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ, находящихся в незаконном владении у физических лиц в виде пропитанных этими средствами тампонов, марли, бинтов и др., необходимо провести экстракцию данного конкретного средства или вещества с последующим пересчетом сухого остатка на соответствие размерам для данного вещества или средства, приведенным в сводной таблице»118.

Дефекты примечаний, используемых в современном российском праве, следующие.

Первое. Они, бесспорно, затрудняют, осложняют осмысление нормативно-правого акта, конкретной юридической нормы.

Второе. В обыденном правосознании функционирует стойкий стереотип о второстепенности, несущественности, малой значимости примечаний. Опрос 300 граждан показал, что 62% из них полагают возможным применение юридических норм без обращения к сопровождающим их примечаниям. Следовательно, перед правовой наукой и практикой стоит задача систематического разъяснения природы, роли и ценности примечаний в праве.

Третье. Как отмечал И. Перетерский, «примечания удлиняют ссылки на закон и часто затрудняют цитирование закона, особенно тогда, когда имеются примечания не к целой статье, а к отдельным пунктам какой-нибудь статьи»119.

Четвертое. Не оправдана многоликость текстуального оформления примечаний. Само слово «примечание» нормодателем применяется далеко не всегда. Используются для выделения примечаний цифры, звездочки. Требуется выработка единой формы обозначения примечаний в праве.

Пятое. Нередко примечания помещаются в приложения к нормативно-правовым актам, что, как правило, ведет к значительному утяжелению вспомогательной правовой информации. Фрагменты правового акта, где примечание располагается в приложении к документу, обычно выглядят громоздкими и неудобочитаемыми. Так, распоряжение губернатора Нижегородской области от 27 ноября 1997 г. «О проверке легальности производства и оборота алкогольной продукции» имеет три приложения, и одно из них (о журнале движения документов) дополняется примечанием банального содержания: «Журнал должен быть пронумерован, прошнурован и скреплен печатью»120.

Шестое. Анализ нормативно-правового материала показывает, что правотворческая практика не имеет единообразия относительно местоположения примечаний. Чаще всего примечания в юридических актах идут «в подстрочниках» либо в конце документа121. Вместе с тем наблюдается немало ситуаций, когда примечание помещается в самом тексте, сразу после статьи акта. Так, целая серия текстовых примечаний содержится в Инструкции о порядке оформления и выдачи международных водительских удостоверений (утверждена приказом МВД РФ от 28 сентября 1998 г. № 603)122.

В Федеральном законе от 30 января 1999 г. «О внесении изменения в статью 49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях» примечание («Хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации») также помещено сразу после новой редакции ст. 49 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях123.

Предоставляется целесообразным для точной и бесспорной идентификации примечаний в праве помещать их все-таки вне основного нормативного текста. Само наименование, правовая природа и функции этого приема юридической техники требуют помещать эту информацию как дополнительную к главному, базовому тексту.

Седьмое. Абстрактность примечания — один из наиболее распространенных дефектов использования юридической техники. Отсутствие надлежащей конкретности и точности ведет к самым разным правоприменительным ошибкам. Два примера. Суд первой инстанции необоснованно квалифицировал получение взяток страшим следователем прокуратуры района как совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации. Судебная коллегия при кассационном рассмотрении дела приговор изменила, указав в определении следующее.

Как следует из примечания 2 к ст. 285 УК РФ, под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Согласно Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 января 1995 г., следователи прокуратур в их число не входят124.

Полагаем, что примечание 2 к ст. 285 УК РФ надо изложить более четко: либо сам официальный перечень государственных должностей России поместить в качестве приложения, либо дать точную отсылку к нормативному документу, закрепляющему его.

Восьмое. Примечаниям в силу ряда объективных причин присуща и некая «психологическая уязвимость», а точнее, «психологическая ущербность».

Можно предположить, что при формулировании примечаний нормодатель психологически (может быть, не вполне осознанно) менее ответственно относится к тексту, позволяет себе менее выверенные и малодоказательные суждения. Иллюстрацией этого тезиса может служить интересный анализ некоторых примечаний, содержащихся в УК РФ, данный П. Н. Панченко.

Согласно примечанию к ст. 224 УК лицо, добровольно сдавшее наркотические средства, освобождается от уголовной ответственности за приобретение сданных наркотических средств, а также за их хранение, перевозку и пересылку, но в этой норме ничего не говорится о правовых последствиях сдачи изготовленных наркотиков.

Ловушку таит в себе и примечание к ст. 174 УК, предусматривающее возможность освобождения от уголовной ответственности лица, давшего взятку, если в отношении его имело место вымогательство или если это лицо после дачи взятки добровольно заявило о случившемся. Дело в том, что дача взятки — это такое преступление, которое, как правило, тянет за собой целый шлейф других преступлений, обычно совершаемых в целях накопления в нужном объеме предмета взятки. Закон не вникает в этот «нюанс» и фактически ставит явившихся с повинной под удар125. Подобная «случайность» в уголовном законе, конечно же, не оправдана. Более правильным было бы указать в упомянутом примечании, что лицо в рассматриваемых случаях освобождается не только от ответственности за дачу взятки, но и за те преступления, которые совершаются в целях накопления предмета взятки, разумеется, при том непременном условии, что лицо, давшее взятку, отказалось, наряду с незаконно добытым имуществом, и от незаконных «услуг» взяткополучателя126.

Часто суды необоснованно признают виновными лиц, добровольно сдавших огнестрельное оружие и боеприпасы.

Так, вопреки примечанию к ст. 218 УК РСФСР Ленинский районный суд г. Чебоксары признал Савинова виновным по ч. 1 ст. 218 УК РСФСР за незаконное приобретение и хранение дома револьвера калибра 5,6 мм и патронов к нему, несмотря на то что он, задержанный по подозрению в совершении другого преступления, причастность к которому впоследствии не была установлена, и не знавший о производстве у него дома обыска, сам добровольно в ГОВД сделал заявление о наличии у него дома огнестрельного оружия127.

Абстрактным и в силу этого труднореализуемым является, по нашему мнению, примечание, которое содержит Уголовно-исполнительный кодекс РФ (подписан Президентом РФ 8 января 1997 г.). Кодекс завершается Перечнем имущества, не подлежащего конфискации по приговору суда. К Перечню отнесено примечание следующего содержания: «Указанные в настоящем Перечне предметы могут быть конфискованы, если они обнаружены в количестве, явно превышающем потребности осужденного и его семьи, либо изготовлены из драгоценных металлов, являются предметами роскоши или имеют историческую или художественную ценность»128. По существу это самостоятельная управомочивающая норма права. Она вполне могла бы стать одиннадцатым пунктом в установленном Перечне. Нельзя не обратить внимание при этом на субъективизм и волюнтаризм примечания. Кто и как с достоверностью может определить разумные потребности осужденного и его семьи? Допустим, ни один настоящий книголюб либо коллекционер (марок, монет, оружия, икон и т. п.) никогда не признают объект своего интереса «явно превышающим» потребности.

Девятое. Крупным принципиальным дефектом примечания является ситуация, когда в нем по непонятным причинам помещается самостоятельная юридическая норма. Глубоко был прав И. Перетерский, когда настаивал, что самостоятельные правила должны всегда излагаться «в виде особых статей с литерной нумерацией»129. Такого рода дефектов российское право содержит немало.

Три приложения к Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержат одинаковые примечания следующего содержания: «В случае наличия у кандидата, данные которого указываются в подписном листе, неснятой или непогашенной судимости в подписном листе указываются номер (номера) и наименование (наименования) статьи (статей) Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой (которых) был осужден кандидат, а также статьи (статей) уголовного кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, статьи (статей) закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлением действующим Уголовным кодексом Российской Федерации, с указанием наименования этого закона. В случае наличия у кандидата помимо гражданства Российской Федерации гражданства иностранного государства в подписном листе это указывается с указанием наименования соответствующего иностранного государства»130.

Полагаем, что юридическая новелла столь принципиального плана, правовая норма, призванная воспрепятствовать проникновению во власть криминалитета, должна находиться в тексте закона. В настоящее время это лишь «техническая деталь» избирательных документов, информирующая электорат о неснятой или непогашенной судимости кандидата в депутаты Государственной Думы. С учетом состояния преступности в России, по всей видимости, необходимо принятие развернутой императивной правовой нормы, позволяющей всем участникам избирательного процесса противодействовать криминальным структурам при внедрении ими своих людей в государственный аппарат.

Постановление Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 «Об утверждении перечня должностей, на которых проходят службу граждане Российской Федерации, подлежащие обязательной государственной дактилоскопической регистрации»131 завершается следующим образом: «Примечание. Обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежат граждане Российской Федерации, призываемые на военную службу». Вряд ли оправданно столь значимую норму права помещать в самом последнем абзаце его, да еще в примечании. Целесообразнее эту юридическую норму поместить в закон о воинской обязанности. Нельзя забывать, как сложно в России проходило принятие закона о дактилоскопировании, сколько критических комментариев было выпущено в средствах массовой информации об ущемлении прав и интересов граждан и о посягательстве государства на их частную жизнь.

Десятое. К дефектам примечаний следует отнести и те из них, которые содержат ту или иную правотворческую ошибку132. Теория юридических ошибок в стадии становления, и потому ошибочные примечания можно дать лишь фрагментарно, в первом приближении.

Постановление губернатора Нижегородской области от 23 июля 1999 г. № 228 «О размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты с изъятием их из среды обитания» содержит следующее примечание: «Для иностранных граждан и лиц без гражданства плата за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, устанавливается в 10-кратном размере от утвержденной»133.

Совершенно неясно — почему культивируется столь разное отношение к субъектам права. Это, пожалуй, социалистическая традиция двойного стандарта. Кстати, многие наши музеи также устанавливают большую плату для иностранцев, нежели для граждан России. Полагаем, что эту практику (при всей бюджетной бедности отечественных культурно-воспитатель­ных учреждений) желательно прекратить. Еще со времен Древней Палестины (об этом вещает четвертая книга Моисея) известно: «Закон один и одни права да будут для вас и для пришельца, живущего у вас»134.

Думается, примечания являются необходимым, неотъемлемым элементом технико-юридического оформления правовых актов. Не только нормативных, но и интерпретационных, а также правоприменительных.

Необходимость использования примечаний в праве обуславливается следующими основными факторами. Они удобны, практичны и оправданы тогда, когда правотворческий орган желает изменить объем действия юридической нормы. Вполне приемлемо оформление через примечания исключений из правил, ограничительных и расширительных законодательных оговорок. Так или иначе, но некоторые специальные нормы права135 целесообразно помещать в примечания в непосредственной связке с общей правовой нормой. В таком случае их системные связи будут более очевидны и реализация юридической нормы окажется не только более быстрой, но и экономной.

Примечания необходимы тогда, когда нормативный акт невелик, не содержит большого числа сложных правовых конструкций и категорий, требующих отдельной статьи для серии законодательных дефиниций, в примечании можно поместить определение юридического термина.

Согласно ст. 10 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утверждена постановлением Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1050) военнослужащие военно-строительных отрядов «допускаются на техническую территорию режимных объектов для проведения секретных и несекретных работ на основании справок о допуске по третьей форме, выданных командованием»136. В самом низу страницы, в подстрочнике, «звездочка» расшифровывается и содержится определение режимного объекта: «административные и военные объекты, предприятия, учреждения и организации, для обеспечения функционирования которых установлены дополнительные меры безопасности».

Статья 5. Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утверждено постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865) содержит под «звездочкой» внизу текста примечание с дефиницией понятия «радиационный источник». Под радиационным источником, согласно примечанию нормодателя, понимается только источник ионизирующего излучения, содержащий радиоактивные вещества137.

Примечания полезны и целесообразны тогда, когда содержат ссылки на отмененные или измененные акты.

Оправдано помещать в примечаниях расшифровку разного рода сроков, размеров, объемов товаров и услуг.

Статья 188 УК РФ «Контрабанда» содержит примечание: «Деяние, предусмотренное частью первой настоящей статьи, признается совершенным в крупном размере, если стоимость перемещенных товаров превышает двести минимальных размеров оплаты труда».

Введенная в УК РФ 9 июля 1999 г. ст. 171¹ «Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции» содержит похожее, но все-таки редакционно несколько иное примечание: «Крупным размером в настоящей статье признается стоимость немаркированных товаров и продукции, в двести раз превышающая минимальный размер оплаты труда, установленный законодательством Российской Федерации на момент совершения преступления, а особо крупным размером — в пятьсот раз»138.

Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о торгово-экономическом сотрудничестве в 1999 году от 25 февраля 1999 г.139 содержит два приложения о конкретных объемах взаимно экспортируемых товаров и услуг. Каждое приложение снабжено примечанием об общем объеме поставки, где приводятся точные суммы. Более того, в обширном примечании ко всему второму приложению установлены некоторые процедуры рассмотрения претензий. Пункт 4 примечания, в частности, гласит: «В случае возникновения претензий по российским поставкам оборудования, материалов и услуг для ТЭС “Иминь” и “Суйчжун”, подтвержденным соответствующими организациями Сторон, Китайская Сторона будет своевременно регулировать объемы товарных поставок в соответствии с настоящим Приложением.

В случае возникновения претензий по поставкам китайских товаров и услуг, подтвержденным соответствующими организациями Сторон, эти претензии будут рассматриваться в соответствии с условиями подписанных контрактов».

Примечания целесообразны тогда, когда выполнение того или иного действия отдается на усмотрение субъекта. Так, п. 5 примечаний к приказу Министра обороны РФ от 11 марта 1999 г. № 99 «О временном порядке заключения контрактов о прохождении военной службы гражданами Российской Федерации, военнослужащими Вооруженных Сил Российской Федерации с Министерством обороны Российской Федерации, назначения военнослужащих на воинские должности и освобождения от воинских должностей, присвоения воинских званий и увольнения военнослужащих с военной службы» гласит: «Дополнения к контракту оформляются (при необходимости) в виде письменных приложений к нему по произвольной форме»140.

Примечания являются уместными и тогда, когда они устанавливают определенный правовой режим, связанный с особенностями климата, температурной спецификой деятельности, государственной тайной. Например, 7 пунктов примечаний к приказу директора Федеральной авиационной службы России от 11 декабря 1997 г. № 361 «О введении в действие Положения о ведомственной охране Службы поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов Федеральной авиационной службы России» определяют нормы снабжения специальной одеждой пожарных работников военизированной охраны МГА в зависимости от климатического района. В частности, примечания фиксируют: «полушубок выдается только в особом климатическом районе»; «брюки хлопчатобумажные утепленные в 1-м климатическом районе не выдаются»141.

«В случае, если данная информация отнесена к сведениям, составляющими государственную тайну, указывается только факт участия предприятия в выполнении работ (осуществлении поставок) для государственных нужд», — говорится в примечании к Инструкции о порядке представления документов для согласования Министерством юстиции РФ (заявлений, обращений, писем) на выдачу заключений о возможности экспорта (передачи, обмена) товаров и услуг, применяемых при создании ракет; химикатов, оборудования и технологии двойного назначения, которые могут быть применены при создании химического оружия; критичной ядерной продукции, оборудования, материалов или технологий двойного назначения, применяемых в ядерных целях; товара или технологий двойного назначения142.

Примечания полезны и тогда, когда в нормативно-право­вом или ином юридическом акте требуется привести пояснительный пример расчета какой-либо суммы, вычисления полагающегося отпуска, пересчета задолженности налогоплательщиков143. Сами по себе примеры в нормативно-правовых актах выполняют немало полезных функций. Они позволяют достичь наибольшей конкретизации правовых норм, обеспечить их максимальную доходчивость, привить правоприменителям некоторые практические навыки. Требуется, однако, оформлять их таким образом, чтобы не нарушать логику и стройность нормативно-правового акта. Зачастую примеры даются в приложениях к правовым документам, что вряд ли верно. Это неоправданно, в частности, и потому, что иногда примеры приводятся и к приложению. Так, к приложению № 1 постановления Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 22 апреля 1999 г. № 18 «Об утверждении Правил проведения государственной регистрации систем сертификации и знаков соответствия, действующих в Российской Федерации» добавлен пример написания регистрационного номера системы сертификации — ГОСТ Р144.

В Инструкции о порядке выплаты сотрудникам органов внутренних дел, имеющим право на пенсию, ежемесячной доплаты (утверждена приказом министра внутренних дел РФ от 20 апреля 1999 г. № 300145) в третьем приложении о порядке исчисления ежемесячной доплаты сотрудникам, имеющим право на пенсию, помещено сразу четыре подобных примера. От этого не только значительно утяжелено приложение, но и в целом инструкция выглядит малонормативной, если можно так выразиться. Дело в том, что примеры представляют собой детальное описание сроков, порядка подсчетов и сумм, которые должны выплачиваться заместителю

...