И. П. Кожокарь, Ф. Г. Кипарисов

Бланкетные нормы российского права

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора В. М. Баранова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 340.1

ББК 67.0

К58

Авторы:

Кожокарь И. П., доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права Российской академии наук, профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения Российского государственного гуманитарного университета (гл. 1, 2 разд. 2, гл. 1 разд. 3);

Кипарисов Ф. Г., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора философии права, истории и теории государства и права Института государства и права Российской академии наук (гл. 1–3 разд. 1, гл. 3 разд. 2, гл. 2 разд. 3).

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации, почетного работника высшего профессионального образования Российской Федерации В. М. Баранова.

Монография посвящена анализу бланкетных норм права, специфике их структуры, видовой характеристике и функциональным особенностям. Также в работе рассмотрены дефекты бланкетных норм, способы их преодоления и устранения.

УДК 340.1

ББК 67.0

© Кожокарь И. П., Кипарисов Ф. Г., 2023

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

Цифровая трансформация права в условиях глобального управления, методы и формы конвергенции международного и внутригосударственного, частного и публичного права, ускоренное появление различных, все более усложняющихся совокупностей юридических комплексов, циклических нормативных массивов резко повышают роль бланкетных норм права, поскольку без них невозможно взаимодействие столь разнородных правовых структур. Выдвинутую на обсуждение идею аддитивных технологий в построении системы права, суть которой в соединении вместе без учета отраслевой дифференциации элементов (норм права, институтов, отраслей), которые ранее составляли единую систему, взаимодействуя комплексно или фрагментарно, если к тому созрели условия и если их синтез даст больший эффект, также нельзя реализовать без широкого использования бланкетных предписаний. В современных условиях объективно возрастает востребованность права, расширяются границы правового регулирования, обосновывается идея новой отрасли права — конституционной футурологии, требуется принципиальная перенастройка механизма правового регулирования1. Его потенциал может быть эффективно реализован при условии качественного действия всех элементов, особенно норм права, которые являются центральным звеном, сбои при функционировании механизма правового регулирования снижают ценностно-воспитательные возможности правовой системы общества.

Правоведами традиционно обращается внимание на характеристику норм права как в общетеоретическом, так и в отраслевом разрезе. Вместе с тем обнаружился существенный пробел, когда отдельные виды правовых норм находятся за границами доктринального осмысления. В настоящее время бланкетные нормы права оказались на периферии общетеоретического внимания. Такое положение не только негативно сказывается на формировании целостного представления о нормах права, но и отрицательно влияет на нормативно-правовое закрепление и действие механизма правового регулирования.

Необходима переориентация профессионального правосознания политической элиты, законодателя, поскольку неоднократно в разной связи и на различных уровнях представители депутатского корпуса высказывали и высказывают негативные оценки бланкетных норм права, отрицательно характеризуют законодательные отсылки как технико-юридический прием.

В докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечено, что «наиболее существенным недостатком принятых законодательных актов и законодательного процесса является… большое количество бланкетных норм в принятых законах, что приводит к появлению множества подзаконных актов»2. В такого же рода документе уже в 2009 году обращено внимание на то, что «многие нормы Особенной части УК РФ, наиболее существенно ограничивающие права человека, являются бланкетными, то есть их диспозиции сформулированы таким образом, что признаки преступного деяния в них не определены, и их установление при квалификации преступления зависит от других законов и нормативно-правовых актов». Совет Федерации особо подчеркнул: «Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт»3. 10 сентября 2019 года на открытии осенней сессии заседания Государственной Думы Федерального Собрания РФ ее председатель В. Володин констатировал: «Принимая законопроекты, зачастую мы идем по самому простому пути — принимаем законопроекты с отсылочными нормами. Практически каждый третий законопроект, принятый Государственной Думой (109 из 325), — это закон с отсылочными нормами. Это неправильно, потому что мы уходим от принятия законов прямого действия»4.

Принятая в 2021 году новая редакция Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленная Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации и правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, не содержит ни в одной из 107 статей понятия «бланкетная норма права». Например, глава 2 «Порядок употребления ссылок» детально описывает реквизиты, употребляемые при ссылках, оформление неоднократных ссылок, оформление ссылок (с целой серией примеров), оформление ссылок на статьи, абзацы, акты разной юридической силы. В документе особо отмечена недопустимость ссылок на отсылочные нормы других законодательных актов. По всей видимости, эта категория специалистов исходит из того, что бланкетные нормы права нарушают логику законодательства, затрудняют его восприятие, останавливают динамику правотворческого процесса.

Важность исследования бланкетных норм права обусловлена, прежде всего, доктринальной составляющей, что предопределено низким уровнем научной разработанности данного феномена с позиции теории права. До настоящего времени отсутствуют специальные монографические исследования, посвященные теоретико-правому осмыслению бланкетных норм права. Существует объективная потребность в выявлении и рассмотрении общетеоретических закономерностей и перспектив использования потенциала обозначенного вида правовых норм. Разработка заявленной проблемы будет способствовать выявлению общетеоретических закономерностей, свойственных бланкетным нормам, что в свою очередь выступит стимулом их дальнейшего анализа отраслевыми специалистами.

Отсутствие общетеоретических рекомендаций не позволяет избрать субъектам правотворчества наиболее рациональные алгоритмы нормативного правового опосредования бланкетных норм права, что негативно сказывается на качестве действующего законодательства. Субъекты правоприменения далеко не всегда понимают специфику бланкетных норм, не учитывают сложности их реализации, что приводит к юридическим ошибкам, увеличивает коррупционные риски. Бланкетные нормы права — один из многих технико-юридических инструментов не только правового регулирования, но и межкультурной коммуникации. Существенное значение имеет изучение бланкетных норм в фокусе межотраслевых связей, которые являются важным средством их обеспечения. Бланкетные конструкции выступают объектом постоянного внимания Конституционного Суда РФ, который отметил, что «законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия»5.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 мая 2021 года № 19 по делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки И. А. Никифоровой констатируется: «Учитывая, что положения части 2 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, равно как и большинства других норм Особенной части названного Кодекса, имеют бланкетный характер, их корректное уяснение и адекватное применение в общей системе правового регулирования, как уже неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, невозможно в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами»6.

Своего рода руководящей идеей, методологическим алгоритмом формулирования и реализации бланкетных норм права может служить следующая правовая позиция Конституционного Суда РФ: «Принципы правового государства и справедливости предопределяют необходимость формальной определенности и непротиворечивости правового регулирования при согласованности предметно связанных между собой норм разной отраслевой принадлежности, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания нормы, исключающего противоречивую правоприменительную практику и предполагающего одинаковый подход к лицам, находящимся в равных или сходных условиях»7.

Существует явное либо скрытое невнимание к бланкетным нормам права в общетеоретической учебной литературе, что можно квалифицировать в качестве дидактического изъяна теории юридических норм. Бланкетные юридические нормы либо вообще не упоминаются в главах о нормах правах, юридической технике, либо просто называются без какого-либо, даже поверхностного анализа. Подавляющее большинство учебников по фундаментальным отраслевым юридическим дисциплинам материалов о бланкетных нормах права не содержит. Зачастую они ограничиваются примерами, отождествляющими бланкетные нормы права с законодательными ссылками. Например, В. В. Кожевников в зависимости от степени полноты изложения правовых норм в статьях нормативно-правового акта выделяет:

— прямой способ, при котором норма права полностью излагается в одной статье нормативно-правового акта;

— отсылочный способ, при котором норма права в статье излагается не полностью, а путем отсылки к другой статье (статьям) этого же нормативно-правового акта;

— бланкетный способ, при котором норма права в статье нормативно-правового акта тоже излагается не полностью, но отсылка при этом дается к другому нормативно-правовому акту8.

Л. А. Морозова выделяет бланкетные, но не нормы права, а их диспозиции. Автор исходит из того, что существует лишь три способа изложения юридических норм прямой, отсылочный и бланкетный. Бланкетный способ, по ее мнению, отличается от отсылочного тем, что при отсылочном указывается конкретная статья того же акта, к которому следует обращаться, а при бланкетном способе отсылка не дается, недостающие же элементы нормы права восполняются из другого акта9. При такой спорной трактовке невозможно различить абстрактный и казуистический способы изложения норм права в статьях акта. В. В. Сорокин, классифицируя юридические нормы по способу правого регулирования, отмечает обязывающие, запретительные, управомочивающие, поощрительные, рекомендательные10 бланкетных в этом ряду нет. Бланкетной он именует диспозицию юридической нормы без упоминания какого-либо критерия.

В коллективном учебнике для бакалавров по теории государства и права авторы в зависимости от признаков, свойственных диспозиции юридической нормы, подразделяют их на простые, описательные, отсылочные и бланкетные11.

В условиях реформирования юридического образования, его ориентирования на практическую подготовленность выпускников требуется знание специфики всех элементов механизма правового регулирования, и в особенности роли и значения норм права. В этой связи являются востребованными комплексные учебные дисциплины, посвященные анализу особенностей различных видов правовых норм. Такие дисциплины видятся наиболее востребованными в рамках магистерской подготовки, реализации профессиональных программ дополнительного образования: повышения квалификации, переподготовки специалистов.

Раздел I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЛАНКЕТНЫХ НОРМ

Глава 1. Понятие, признаки и правовая природа бланкетных норм

Методологическими предпосылками общетеоретического исследования бланкетных норм права выступают не только общая теория правовых норм, но и теория деятельности. Исследование бланкетных норм предполагает уточнение методологического аспекта проблемы. Необходимость такого подхода объяснима тем, что юридическая наука немыслима без должного поиска и последующего применения методологического инструментария. Следует разделить мнение В. Н. Карташова, что «методологические разработки для нашей юриспруденции сегодня имеют не только гносеологическое и онтологическое, но и практически-прикладное значение, поскольку достоверность и обоснованность, объективность и эффективность научного поиска и конкретные рекомендации для практиков напрямую зависят от уровня и степени разработанности методологических аспектов той или иной проблемы, юридической науки в целом»12.

Рассматривая вопросы методологии права, Д. А. Керимов к числу последних отнес: «…во-первых, определение объекта исследования; во-вторых, проблемность состояния объекта исследования; в-третьих, следование строго логически последовательному пути исследования объекта в его проблемном состоянии; в-четвертых, обоснованность и доказанность результатов исследования и, наконец, в-пятых, возможность непосредственного или опосредованного использования результатов исследования на практике»13.

Необходимо признать, что успех проводимого научного исследования во многом предопределяется актуальностью избранной темы, ее доктринальной, прикладной, а также дидактической востребованностью. Это в полной мере относится и к проблеме бланкетных норм права. На данный принципиальный аспект нами было обращено внимание во введении, но мы считаем уместным и необходимым еще раз сказать об этом, сделать на нем акцент.

Темы научных исследований можно с определенной долей условности свести в две группы. Первую образуют те, которые носят принципиально новый, инновационный характер. Основным их отличием является то, что ранее в силу различных причин они не были вовлечены в орбиту научных исследований. В этом случае им свойственна очевидная научная новизна, но в значительной степени актуализируются вопросы их значимости, потребности доктринального осмысления, необходимость поиска, выявления и характеристики соответствующих закономерностей14.

Вторую группу образуют темы, ранее выступавшие объектом научного осмысления, но без должной глубины, или когда объект исследования претерпел существенные изменения, например, в силу трансформации нормативного правового регулирования, существенного изменения практики реализации и других факторов правовой действительности.

Интерес по вопросу научной новизны тем научных исследований представляет позиция председателя экспертного совета Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации по праву профессора Е. Ю. Грачевой, которая в этой связи отметила: «Может быть, тема и повторяется, но вы должны найти неисследованные аспекты проблематики, предложить свое видение дальнейшего совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений, правоприменительной практики»15.

Проблематика исследования бланкетных норм права с общетеоретических позиций относится к темам первой группы, так как их новизна очевидна и вряд ли нуждается в дополнительной аргументации. Вместе с тем мы будем придерживаться устоявшегося алгоритма и в определенной мере проанализируем актуальность заявленной проблематики.

Предваряя изучение заявленной темы, следует начать с конкретизации объекта исследования. В этой связи необходимо предварительно создать научную картину изучаемого объекта, определить его основные признаки16.

Интерес к механизму правового регулирования в целом и к его отдельным элементам имеет выраженную тенденцию к возрастанию. Особое внимание традиционно фокусируется на его доминирующем элементе, которым является норма права. В этой связи следует присоединиться к мнению М. И. Байтина, который отметил, что «нет в правовой системе другого составного элемента, который был бы связан столь тесно и непосредственно, как норма права. Любое правовое явление раскрывает и проявляет себя определенным образом только во взаимодействии с правовыми нормами, прежде всего через них, на их основе происходит воздействие государства на правовую систему общества в целом и на составляющие ее элементы в отдельности»17.

Схожую позицию занимает В. М. Шафиров: «Норма права — категория основного понятийного ряда не только общей теории права, но всего правоведения. Без преувеличения можно сказать — это одно из постоянно исследуемых понятий в отечественной юридической науке»18. Приведенные позиции свидетельствуют в пользу того, что нормы права прочно завоевали свое значимое место в орбите внимания правоведов, а интерес к ним не будет ослабевать в обозримом будущем.

В настоящее время юридической наукой на общетеоретическом уровне активно исследуются проблемы, связанные с отдельными специальными нормами права — запрещающими, поощрительными, рекомендательными, специальными, компетенционными, диспозитивными, дефинитивными, процессуальными, императивными, локальными, компенсационными, охранительными, конфискационными и др.19 Признавая наличие существенного внимания к вопросам норм права как с позиции общей теории права, так и в отраслевом фокусе, нельзя не отметить ряд доктринальных пробелов. Не все разновидности норм права в должной мере были предметом исследования.

Вопросы бланкетных норм в настоящее время получили фрагментарное изучение и оказались на периферии научного познания. При этом в основном бланкетная проблематика освещается при характеристике структурных элементов правовых предписаний, а также соотношения нормы права и статьи нормативного правового акта. Анализ существующих доктринальных наработок позволяет констатировать, что бланкетные нормы права более успешно исследуются в отраслевом разрезе. Об этом свидетельствуют научные публикации по уголовно-правовой проблематике20, в том числе и диссертационные исследования21.

Предпринята попытка исследования бланкетных норм в рамках отрасли административного права22, кроме того Конституционный Суд РФ акцентировал внимание, что подавляющее большинство норм Особенной части КоАП РФ носит бланкетный характер23, однако отсутствие специальных монографических исследований по данной проблематике не восполняет существующий доктринальный пробел. Как позитивную тенденцию необходимо отметить появление отдельных общетеоретических публикаций по вопросам бланкетных норм права24.

Повышенное научное внимание к проблеме бланкетных норм уголовного права вполне оправданно. По мнению Н. Ф. Кузнецовой, истоки такого положения объясняются тем, что более 65% статей Особенной части Уголовного кодекса РФ содержат бланкетные нормы, что свидетельствует о бланкетизации уголовно-правового законодательства25. При этом данная тенденция свойственна не только отечественному уголовному закону, но и другим правопорядкам. В британской правовой системе при рассмотрении экономических преступлений по причине некодифицированности уголовно-правового законодательства применяются специализированные нормативные правовые акты, регулирующие экономические отношения. Примером может служить дело F. Nabina, когда было использовано правило гражданско-правового законодательства, в соответствии с которым законным владельцем является держатель пластиковых карт, в силу чего вправе распоряжаться по своему усмотрению. Суд апелляционной инстанции отменил обвинение в обмане, результатом которого якобы явилось присвоение собственности26.

Изучение существующих научных наработок, посвященных феномену бланкетных норм права, в отечественном правоведении можно определить как очевидный дисбаланс. Традиционно теория права разрабатывает правовые проблемы на общетеоретическом уровне, тем самым снабжая отраслевую и прикладную юридическую науку знаниями, которые в дальнейшем получают свою детализацию на отраслевом и прикладном уровнях. С бланкетными нормами права сложилась обратная ситуация, когда отраслевая наука опередила теорию права. В этой связи возникла потребность в обобщении существующих отраслевых наработок по рассматриваемой проблематике, выявлении и аргументации соответствующих общетеоретических закономерностей. Следует разделить позицию академика Т. Я. Хабриевой, которая при рассмотрении проблем отечественного правотворчества на современном этапе и задач юридической науки отметила, что
«…потенциал юридического нормативизма (позитивизма) по совершенствованию законотворческой деятельности во многом исчерпан. Поэтому в последние десятилетия в сферу правотворчества все чаще внедряются технологии, разработанные в недрах других направлений юридической науки — социологической и реалистической, коммуникативной и психологической, экономической и исторической»27.

В преддверии начала непосредственного рассмотрения бланкетных норм права необходимо ответить на вопрос о емкости рассматриваемой проблематики, ее научной и прикладной востребованности. В случае отрицательного ответа дальнейшее изучение заявленной темы является бесперспективным. Наша принципиальная позиция основывается на том, что бланкетность является объективным, реальным свойством отечественного права, а не искусственно привнесенным феноменом правовой действительности.

Пытаясь выяснить объект познания юриспруденции, С. А. Дробышевский подчеркивает, что «разные виды общественных явлений не являются важными друг относительно друга», в совокупности юридических явлений «определяющей сферой является многообразное, фактическое, правомерное и противоправное поведение», которое «в конечном счете детерминирует содержание норм права»28.

Бланкетные нормы права выступают такой разновидностью норм права, для которой характерно наличие отдельных элементов в иных нормативных актах, к которым делается специальная отсылка. Предложенная дефиниция носит самый общий характер и в дальнейшем будет расширена, обогащена соответствующими признаками.

Применительно к бланкетным нормам права эту методологическую субстанцию можно интерпретировать следующим образом. Любая бланкетная норма — относительно самостоятельное правовое явление, но в совокупности они обусловлены всей системой юридически значимого поведения (как правомерного, так и противоправного). Содержание бланкетных норм права в процессе реализации открывает обратное (мощное либо незначительное, слабое) влияние на регулируемую деятельность.

Предваряя непосредственное исследование бланкетных норм права, необходимо дать характеристику бланкетности, ее связи с правом. Бланкетность выступает в качестве сущностного свойства права, выражает его содержание и перспективы развития. В пользу этого подхода можно привести точку зрения В. М. Баранова, по мнению которого, «термин “свойство” более приемлем и обычно употребляется тогда, когда говорят о характеристике реализации, функционировании юридической нормы в процессе ее взаимосвязи и взаимодействия с отражаемой и регулируемой социальной действительностью»29.

Признавая бланкетность в качестве свойства права, следует сделать уточнение, что она носит не первичный характер, а производный от формальной определенности. «Формальная определенность — важнейшее свойство права, ибо она позволяет внести строгость и четкость в общественный порядок, избежать произвольного толкования и применения юридических норм»30. По сути, формальная определенность является той границей, за которой право трансформируется в неправо.

Бланкетность — это одно из проявлений формальной определенности, ее частный случай. Это способ юридического опосредования общественно значимой деятельности, ее правовой защиты. Именно в этом состоит общая ценность и социальное назначение бланкетных норм и бланкетного механизма правового регулирования в целом.

При этом недопустимо «возвысить» бланкетную регламентацию до метода правового регулирования. Очевидно, что для этого отсутствуют как теоретические, так и практические основания. Категория «метод правового регулирования» находится на иных, более высоких «этажах», если можно так выразиться, на более значимом уровне теоретического мышления. Кроме того, категория «метод правового регулирования» имеет более мощное практическое применение, в ее основе, как правило, лежит давно сформировавшийся и относительно строгий массив (комплекс) юридических норм. Они выступают одним из критериев образования отрасли права, организуют ее в связке с предметом, принципами и целями правового регулирования.

Бланкетное правовое регулирование не дотягивает до уровня метода, но это не значит, что его значение уменьшается, а регулятивная ценность снижается. Оно органически дополняет существующие методы правового воздействия в качестве самостоятельного, самобытного способа правового регулирования.

Бланкетные нормы права — это базовый элемент соответствующего (бланкетного) способа правового регулирования.

Подтверждением прикладной востребованности исследования названного вида правовых норм является их значительное число в российском праве, стойкая тенденция увеличения их количества. В настоящее время они образуют крупнейший массив правовых установлений, который органически встроен в систему действующего законодательства, играющий самостоятельную роль в упорядочении самых разнообразных общественных отношений, которые являются объектом правового регулирования как публичного, так и частного права, где сочетаются централизованное и локальное, императивное и диспозитивное, рекомендательное и поощрительное правовое регулирование общественных отношений.

Важным методологическим аргументом в пользу исследования бланкетных норм права является их роль в выстраивании и организации межотраслевых связей. В этой связи они востребованы с позиции междисциплинарного анализа. Истоки межотраслевых правовых связей обусловлены системной организацией права. Следует разделить позицию Е. В. Сидоровой: «Система — это совокупность не только элементов, но и связей между ними. Система характеризуется тем, что ее взаимосвязанные части функционируют как целое; она изменяется, если что-либо убрать или добавить; компоновка, взаимное расположение частей имеет решающее значение; ее части взаимосвязаны и работают вместе; поведение частей зависит от структуры»31.

На потребность исследования межотраслевых связей в праве, недостаточность их доктринального познания обращено внимание в юридической литературе32. В качестве аргументов в пользу активизации исследований в указанном направлении можно назвать следующие: 1) все больше общественных отношений нуждается в комплексном правовом регулировании, а грани публично-правового и частноправового регулирования в ряде случаев носят условный характер; 2) упорядочение подавляющего числа общественных отношений требует осуществления комплексного подхода, задействования потенциала различных отраслей права; 3) прогнозирование правотворческой деятельности должно осуществляться с учетом как существующих, так и перспективных межотраслевых связей; 4) востребованность учета названных связей объясняется и необходимостью ускорения процессов гармонизации отечественного и зарубежного законодательства, что объясняется интеграцией Российской Федерации, ее субъектов в международное правовое пространство33.

Значительный вклад в исследование межотраслевых связей внес М. Ю. Челышев34. Он рассматривал межотраслевые связи через призму цивилистического исследования. Вместе с тем следует иметь в виду, что значимость межотраслевых связей очевидна в ходе не только позитивного регулирования общественных отношений, но и их охраны с применением мер государственного принуждения. В этой связи закономерным является рассмотрение межотраслевых связей с позиции уголовно-правовой доктрины35.

Л. Т. Бакулина, опираясь на работы М. Ю. Челышева, отмечает роль межотраслевых связей при отправлении договорного правового регулирования. В этой связи она отметила, что «договорному правовому регулированию присущ двусоставный по своим функциональным и субъектным характеристикам набор межотраслевых связей, реально проявляющихся в полиотраслевом действии односторонне-властных и договорно-регулятивных правовых средств»36.

Мы убеждены, что исследование межотраслевых связей позволит выявить значимые закономерности, которые должны быть востребованы в ходе осуществления правотворческой, правоинтерпретационной, правосистематизирующей, правоприменительной деятельности, особенно при нормативном правовом закреплении и применении бланкетных норм права.

В целях обнаружения и последующего учета межотраслевых связей необходимо использовать должный методический инструментарий. Для этого, по мнению М. Ю. Челышева, следует задействовать межотраслевой метод исследования, который «состоит в возможности разрешения с его помощью ряда теоретических проблем, в том числе: выяснения вопроса о наличии коллизий при разноотраслевом регулировании определенной группы общественных отношений или об их бесконфликтном межотраслевом регулировании; определения в случае наличия правовой коллизии отраслевого приоритета; исследования путей совершенствования законодательства в части устранения имеющих место межотраслевых противоречий»37.

Отказ от учета межотраслевых связей в праве может быть оправдан только решением частных исследовательских задач. В противном случае может быть получен не истинный, а ложный результат. «Зачастую только совокупность разноотраслевых средств может достичь должного эффекта»38.

Учет межотраслевых связей должен быть направлен на предупреждение одностороннего восприятия правовых явлений и процессов, определение оптимального баланса используемого правового инструментария, его оптимального сочетания.

Практика расширения бланкетного регулирования требует обязательности учета межотраслевого взаимодействия.

Бланкетность является тем востребованным инструментарием, который позволяет качественно закрепить межотраслевые связи. Такое положение можно проиллюстрировать на примерах как федерального, так и регионального законодательства. Например, с целью обеспечения благоприятных условий привлечения инвестиций, оптимизации рассмотрения соответствующих инвестиционных проектов, совершенствования развития инвестиционной деятельности в Нижегородской области был разработан соответствующий подзаконный региональный нормативный правовой акт39, который основывается на Земельном кодексе РФ40, Градостроительном кодексе РФ41, Законе Нижегородской области «О регулировании земельных отношений в Нижегородской области»42.

В диссертационном исследовании П. П. Серков, отмечая специфику административной ответственности, акцентировал внимание на наличии очевидных межотраслевых связей, свойственных данному административно-правовому институту. «Межотраслевой характер административной ответственности, с помощью которого защищаются общественные отношения, регулируемые большинством отраслей права (конституционного, финансового, налогового, экологического и др.), требует четкого ее отграничения от других видов юридической ответственности. В связи с этим необходимо ответить на вопрос, в достаточной ли степени оптимизировано правовое регулирование административной ответственности применительно к нормам налогового, бюджетного, экологического, природоохранительного законодательства»43.

Указанным автором был сделан акцент на то, что административные правонарушения являются основным фактором, в силу которого можно говорить о наличии межотраслевых связей: «…административным правонарушением может быть признано нарушение не только непосредственно норм административного права, но и норм других отраслей права, например, земельного, жилищного, финансового и т. д. Это означает, что правоотношения в связи с административной ответственностью носят межотраслевой характер»44. Следует отметить, что имеет место и обратная связь. Она выражается в том, что в силу совершения административных правонарушений возникают правовые отношения других видов: дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, уголовно-правовой ответственности. Наряду с этим межотраслевые связи наблюдаются в рамках взаимодействия материально-правовых и процессуальных норм. Первые регулируют отношения административной ответственности по существу, а вторые — порядок реализации материально-правовых норм и являются вторичными.

Признавая, что бланкетная норма права выступает универсальным элементом юридической техники современного российского права, бытие которой во многом предопределено наличием межотраслевых связей, следует отметить неодинаковость интенсивности (глубины) их применения.

Например, в статье 6 Конституции РФ указано, что гражданство Российской Федерации определяется соответствующим федеральным законом45. В дальнейшем нами будут сделаны ссылки и на нормативные правовые акты меньшей силы, в которых содержатся бланкетные нормы.

Важной составляющей использования бланкетных норм является их вовлечение в орбиту правового обеспечения международного сотрудничества. В качестве примера можно сослаться на регулирование трудовых отношений, где статьей 10 ТК РФ определен приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации при регулировании трудовых отношений. Важную роль выполняют нормы, содержащиеся в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда (МОТ)46. Вместе с тем следует принимать во внимание, что общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам принадлежит различная роль в иерархии источников права47, что следует учитывать в юридической деятельности48.

Интеграционные процессы в области трудовых отношений ставят на повестку дня проблему гармонизации отечественного и международного трудового законодательства, что приобретает особую остроту в границах Евразийского экономического союза49. Мы разделяем точку зрения К. Л. Томашевского, который указывает на необходимость повышенного научного внимания к проблеме гармонизации трудового законодательства в рамках происходящих процессов кооперации трудовых отношений50.

Следует согласиться с белорусским правоведом Г. А. Василевичем, возглавлявшим длительное время Конституционный Суд Республики Беларусь, что акты Евразийского экономического союза являются непосредственно действующими на территории государств-участников51 и в этой связи обладают большей силой по отношению к внутригосударственному законодательству52.

Бланкетные нормы права выступают в качестве оптимального средства нормативной правовой регламентации взаимосвязи юридических актов. Их наличие активизирует правотворческую деятельность, придает ей логически обусловленный плановый характер, ориентировано на устранение пробельности и ошибочности законодательства.

Бланкетный способ позволяет эффективно исключать устаревшие, утратившие (исчерпавшие) свой потенциал нормативные правовые акты. Так, вступление в силу Федерального закона «О полиции»53 повлекло за собой фактическую отмену 45 нормативных правовых актов различной юридической силы. Можно констатировать, что бланкетные нормы права способствуют согласованию нормативных правовых актов различной юридической силы, систематизируют действующее законодательство, устраняют пробелы и противоречия.

Признавая широкое распространение бланкетных норм, их влияние на юридическую практику, усиление межотраслевых связей, следует отметить невысокую научно-методологическую обеспеченность данного феномена. Истоки такого положения обнаруживаются в негативном восприятии на официальном уровне роли бланкетных норм в регулировании общественных отношений, а также теоретической недооцененности данного феномена в правоведении.

В подпункте «г» пункта 3 постановления Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»54 к коррупционным факторам отнесено «наличие бланкетных и отсылочных норм». Схожий подход обнаруживается и в пункте 20 совместного приказа Минюста России и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 года № 3/51 «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»55, где также отрицается ценность бланкетных норм и прямо предписывается не включать в текст законопроекта положения ненормативного характера и бланкетные нормы.

Приходится констатировать, что, с одной стороны, существует устойчивая тенденция к расширению использования бланкетных норм права в ходе нормативного правового регулирования, а с другой — негативная оценка практики использования названных правовых норм, отнесение их к дефектам, коррупционным факторам.

Мы полагаем, что использование бланкетного способа правового регулирования, наличие и широкая практика использования бланкетных норм права сами по себе не являются дефектом. Только в комплексе с другими факторами они могут негативно сказываться на качестве действующего законодательства, в том числе способствовать совершению коррупционных правонарушений.

Совершенствование отечественного права, реализация инновационных концептуальных подходов к правовой доктрине, нормативному правовому регулированию и правоприменения в обязательном порядке требует решения задачи совершенствования законотворческой техники. Вектор научного внимания в настоящее время сфокусирован на многих технико-юридических приемах и средствах и получил детальное освещение в теории права и отраслевых юридических науках. Наряду с этим имеют место и существенные сложности. К их числу необходимо отнести проблему бланкетных норм права, которые являются одним из широко распространенных и сложных элементов юридической техники.

Исследование бланкетных норм права предполагает изучение и уточнение понятийного аппарата, наполнение соответствующей категории адекватным содержанием. Необходимо признать перспективность исследования правовых явлений с позиции соответствующих юридических категорий. Неслучайно данная проблематика становится темами научно-представительских мероприятий56. Об этом также свидетельствует развитие теории модальности57. Причем категории правоведения обладают неодинаковым статусом, имеют различный вес. Специалист в области теории познания И. Д. Андреев отмечал: «Есть понятия, которые отражают основные свойства сравнительно небольшого класса предметов. В этом мы можем назвать их частными понятиями. Но есть и такие понятия, в которых выражены существенные свойства, связи, отношения, принадлежащие всем или почти всем предметам, явлениям, изучаемым данной наукой. Такие наиболее общие понятия называются категориями»58.

Рассматривая методологические вопросы отечественного права, В. О. Таненбаум указывал: «К системе категорий данной науки относятся лишь те категории, которые максимально обобщают особенное, специфическое в объекте данной науки». Он поясняет, что категории «являются наиболее общими понятиями, характеризующими данный объект изучения», а их «степень обобщения не должна выходить за границы данного объекта»59.

Одна из важных функций теории государства и права — выработка основополагающих фундаментальных определений правовых понятий (формирование понятийного аппарата правоведения — правового тезауруса). Речь идет, прежде всего, о таких понятиях, как «государство», «форма государства», «механизм государства», «право», «форма права», «норма права», «правоотношение», «система права», «система законодательства», «правопорядок» и др. Правоведы в настоящее время оперируют богатым категориальным аппаратом. Он отличается иерархической организацией. Необходимо признать, что вышеперечисленные понятия, а точнее их определения, являются абстракциями наивысочайшего уровня. Наряду с этим такие категории, как «собственность», «сделка», «договор», «государственная служба», «материальная ответственность», «трудовой договор», «охрана труда», относятся к категориям более низкого уровня. Они выработаны отраслевой юридической наукой (гражданского, административного, уголовного, налогового, трудового и других отраслей права). В этой связи закономерен вопрос о месте и роли категории «бланкетная норма права» в иерархически организованной системе правоведения.

Обращение к специальной научной литературе, действующему законодательству, юридической практике позволяет заключить, что категория «бланкетная норма права» относится к достаточно молодым категориям права и прочно не вошла в юридический тезаурус, который востребован как на общетеоретическом, так и на отраслевом и прикладном уровнях юридической науки. В этой связи имеется насущная потребность в ее изучении, наполнении адекватным содержанием.

Нами ранее было проиллюстрировано доктринальное внимание к проблеме бланкетных норм права и был сделан очевидный вывод о недостаточности их общетеоретического исследования. Доминирование трудов специалистов в области уголовно-правовой науки свидетельствует о наличии очевидного дисбаланса, который должен быть безотлагательно устранен60.

Изучение учебников по теории права позволяет констатировать, что в подавляющем большинстве изданий отсутствуют даже малейшие упоминания о бланкетных нормах как разновидности норм права61. Истоки такого положения можно объяснить тем, что в специальных монографических исследованиях, посвященных теории норм права, не только отсутствует характеристика бланкетных норм права, но они даже не называются62. Упоминания о бланкетности, бланкетных диспозициях также нет, хотя вопросам структуры нормы права посвящена отдельная глава63. Сложно признать такой подход оправданным, позволяющим сформировать у обучающихся целостное видение теории норм права.

Приведенные примеры являются далеко не единичными. В монографическом исследовании, посвященном общетеоретической и отраслевой характеристике норм права, под общей редакцией профессора Р. Л. Хачатурова64 отсутствует не только развернутая характеристика бланкетных норм права, но и упоминание о них. При этом предложена классификация норм права, в основу которой положено 17 критериев65. Вместе с тем значительное внимание обращено на технико-юридические, коллизионные, сверхимперативные, активные, «спящие» нормы права. В то же время при рассмотрении специфики структурной организации норм права называются бланкетные гипотезы, диспозиции и санкции66.

Очевидное невнимание к характеристике бланкетных норм обнаруживается и в издании, адресованном студентам неюридических вузов67. Мы убеждены, что с учетом особенностей обучающегося контингента в обязательном порядке требуется фокусирование внимания на существующих межотраслевых связях, что и предполагает обращение к характеристике бланкетных норм права. Вместе с тем при характеристике норм конституционного права указывается, что бланкетные нормы «содержатся в иных нормативных правовых актах и не содержат определенного правила поведения и предоставляют полномочным государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты, и т. д.»68.

Определенное упоминание бланкетности обнаруживается при характеристике структуры норм права, где, как правило, называются бланкетные диспозиции. А. Б. Венгеров, используя критерий определенности, выделяет абсолютно определенные, относительно определенные и бланкетные диспозиции69.

В некоторых учебниках содержится только упоминание о наличии бланкетных норм, без их содержательного рассмотрения70. Подобное положение не может быть признано нормальным, позволяющим познать многообразие правовых норм, их роль в механизме правового регулирования.

Краткий исторический экскурс позволяет заключить, что подобная тенденция в определенной мере была свойственна и учебным источникам советского периода, хотя были и исключения. Так, в изданном в 1940 году учебнике «Теория государства и права» С. А. Голунский и М. С. Строгович, используя в качестве критерия классификации степень определенности выражения в нормах права правил поведения, обособили бланкетные нормы права. «Некоторые нормы самого содержания правил поведения не определяют, а предоставляют их устанавливать каким-либо специально указанным лицам или органам. Такие нормы называются бланкетными»71. Наряду с бланкетными нормами назывались ссылочные нормы, показывалась существующая между ними взаимосвязь, а также имеющие место отличия. «Ссылочные нормы имеют сходство с бланкетными, так как и те и другие содержат ссылку на какую-либо другую норму. …Но ссылочные нормы ссылаются на другую, уже установленную и известную норму, на другой действующий закон, так что норму делает ссылочной лишь ее редакция. Любую ссылочную норму можно отредактировать иначе, повторив в ней содержание закона, на который она ссылается, и тогда она перестает быть ссылочной, не изменив своего существа»72.

Основываясь на наработках С. А. Голунского и М. С. Строговича, в 1948 году А. И. Денисов на страницах учебника «Теория государства и права» рассматривает природу бланкетных норм права, но ограничивается их привязкой к диспозициям уголовно-правовых норм. «Диспозиция в уголовном праве бывает простой, описательной, бланкетной и ссылочной. …Бланкетная диспозиция (курсив наш. — Ф. К.) не определяет признаков преступного деяния, предусмотренного данной статьей уголовного закона, а предоставляет установление их специально указанным органам. Ссылочная диспозиция — диспозиция, отсылающая к определенной статье данного уголовного закона, в которой дано описание соответствующего вида преступления, либо к определенному нормативному акту»73. При таком подходе у обучаемых могло сформироваться ошибочное представление о том, что бланкетные нормы имеют место исключительно в уголовном праве и отсутствуют в других отраслях права, что не соответствовало правовой действительности.

В ряде учебников бланкетные нормы рассматриваются не в качестве отдельных и самостоятельных правовых явлений, разновидности норм права, а как вид только отдельного ее структурного элемента, чаще всего диспозиции. Профессор В. К. Бабаев, классифицируя диспозиции норм права, выделяет простые, описательные и ссылочные74. В дальнейшем он в качестве разновидности ссылочной диспозиции называет бланкетную ее разновидность. «Разновидностью ссылочной является бланкетная диспозиция. Она для ознакомления с правилами поведения отсылает не к норме закона, а к инструкциям, правилам, техническим нормам и т. д.»75.

В литературе существует ограниченное, методически ошибочное восприятие структуры нормы права исключительно бланкетной диспозицией. «Бланкетными, то есть прямо не содержащими конкретные правила поведения, могут быть только диспозиции… Такие нормы, по существу, не устанавливают содержание правила, а предусматривают наличие других норм, часто содержащихся в иных нормативных правовых актах. Практика бланкетных норм всегда чревата возможностью неопределенности и произвола в правовом регулировании»76.

Критически оценивая невнимание к вопросам бланкетных норм права в отечественной теории права, необходимо отметить наметившуюся позитивную тенденцию, когда в учебной литературе уделяется определенное внимание рассматриваемому феномену. Так, Т. Н. Москалькова и В. В. Черников при использовании критерия «степень определенности правил» выделяют: определенные, отсылочные и бланкетные нормы. К важнейшей характеристике бланкетных норм отнесено отсутствие конкретного правила поведения77.

В новейшем учебнике по теории государства и права Т. Н. Радько отмечает важность выделения бланкетных и отсылочных норм права в юридической литературе и предлагает их характеристику. «Бланкетные нормы содержат общую установку, общее направление действия субъектов права. В них нет конкретного, непосредственного правила, которое должно быть сформулировано или установлено правоприменителем»78.

И. Л. Честнов отмечает, что большинство норм российского права относятся к ссылочным и бланкетным, но при этом не дает их характеристику79. В то же время Н. М. Чистяков не выделяет в качестве самостоятельного вида бланкетные нормы, но называет бланкетный способ изложения статьи в нормативном правовом акте. «При бланкетном способе в статье устанавливается ответственность за нарушение определенных правил, а правила, которые нарушены, в статье не изложены — они содержатся в другом акте. Бланкетный способ отличается от отсылочного тем, что при отсылочном указывается конкретная статья того же акта, к которой следует обращаться»80. С таким подходом в полной мере нельзя согласиться в силу очевидного ограничения потенциала бланкетных норм. Они в большинстве своем несут регулирующий, а не правоохранительный потенциал, что в большей мере присуще бланкетным нормам уголовного права.

Нашу точку зрения разделяет Р. Л. Лукьянов, который на примере бланкетных лицензий доказывает использование потенциала бланкетных норм при регулировании отношений в области интеллектуальной деятельности81. Развитие информационных отношений, познание ее природы будут требовать всемерного расширения практики бланкетного нормативного правового регулирования.

В специальной литературе зачастую ограничивается сфера применения бланкетных норм отдельными структурными элементами нормы права, чаще всего диспозицией. В. В. Лазарев отмечал, что такой подход является необъективным. Им было отмечено значительное число норм права, которые состоят между собой в сложных связях, что позволяет говорить о прямом, ссылочном и бланкетном изложении норм. «При бланкетном изложении для уяснения содержания гипотезы, диспозиции и санкции правовой нормы следует обратиться не к какой-либо конкретной статье, а к нормам, изложенным, как правило, в других нормативных актах»82.

А. В. Поляков, Е. В. Тимошина при рассмотрении вопроса изложения статей нормативного правового акта, используя критерий «способ изложения», называют прямые, ссылочные и бланкетные статьи. «Бланкетные статьи являются разновидностью ссылочных. В отличие от последних, они отсылают не к конкретной статье какого-либо акта, а к правилам определенного вида, которые со временем могут изменяться»83. При этом в качестве иллюстрации делается ссылка на статью 5 ГПК РФ.

Белорусский правовед А. Ф. Лебедев, при классификации норм права используя критерий «способ изложения правовой нормы в статье нормативного правового акта», не выделяет виды норм, а называет способы их изложения. «При бланкетном изложении для уяснения содержания отдельных элементов правовой нормы следует обратиться к нормам, изложенным в других нормативных правовых актах»84.

Мы принципиально не согласны с И. А. Абрашиным, который отрицает существование бланкетных норм, а предлагает использовать термин «бланкетное нормативно-правовое предписание». «Бланкетные нормы, хоть и известный любому юристу феномен, однако же, в письменной деловой речи и в юридической науке предпочтительна формулировка “бланкетное нормативно-правовое предписание”, ведь… термин есть отражение содержания понятия»85. Цитируемый автор признает реальность бытия бланкетных норм права, но отрицает оправданность использования термина «бланкетная норма права» без должной аргументации.

Потенциал бланкетных норм права востребован при отправлении отдельных видов деятельности, например, технического регулирования в современных условиях. А. В. Калмыкова убедительно доказывает, что обеспечение безопасности продукции требует гармонизации национального и международного технического регулирования. Решение этой многосложной задачи невозможно без обращения к потенциалу бланкетных норм права, так как он позволяет органически соединить нормативные правовые и технические требования86.

В учебной литературе в ряде случаев дается некорректная характеристика бланкетных норм права. В одном из новейших учебников теории государства и права обнаруживается следующее определение понятия: «Бланкетные нормы — это такие нормы, в которых не содержится самого правила поведения, однако имеется отсылка в общем виде к какому-либо нормативно-правовому акту в целом либо к его части»87. Не возражая в целом с подобной трактовкой, нельзя согласиться с приведенной иллюстрацией авторской позиции. «Например, в пункте 5 статьи 19 Гражданского кодекса РФ отмечается, что “вред, причиненный гражданину в результате нарушения его права на имя или псевдоним, подлежит возмещению в соответствии с настоящим Кодексом”»88. Очевидно, что в данном случае речь идет об отсылочной норме, так как правило поведения содержится в одном нормативном правовом акте, а не выходит за его границы.

Необходимо отметить, что распространенной ошибкой является отождествление отсылочных и бланкетных норм права. Так, Е. П. Забелина при характеристике муниципальных процессуальных норм указывает, что они определенным образом излагаются в статьях нормативного правового акта, и в этой связи отмечает «…нормы, указывающие на то, что для обеспечения полномочия субъекта местного самоуправления необходимо обратиться к другому нормативному правовому акту, то есть отсылочные процессуальные нормы (курсив наш. — Ф. К.)»89. Очевидно, что здесь речь идет о бланкетных нормах права. При этом в статье отмечается, что процессуальные нормы базового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»90 детализируются в отраслевом федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований91. Для нормализации ситуации предлагается спорная новелла в виде принятия Муниципального процессуального кодекса, хотя полагаем, что при реализации указанной новеллы не снимется в полной мере необходимость использовать бланкетные нормы права.

Потенциал бланкетных норм реализуется при закреплении всех структурных элементов нормы права. Э. И. Хакимов при исследовании санкций приостановления в российском праве хотя не выделяет бланкетных норм права, но при этом указывает, что они в большинстве своем носят бланкетный характер. Отмечается, что санкции приостановления «имеют межотраслевой характер», являются разновидностью «межотраслевых мер реагирования на нарушение права», «предусматриваются законом и договором»92.

Предваряя рассмотрение специфики бланкетных норм права, целесообразно обратиться к краткому этимологическому экскурсу. В этой связи следует отметить, что корни термина «бланк» обнаруживаются во французском языке. «Бланк (фр. blank — белый) — лист бумаги с частично напечатанным стандартным текстом, графами и т. п. для единообразного оформления документов, почтовых отправлений и т. п.»93. Схожий подход получил свое развитие в ряде энциклопедических и справочных изданий94.

Изучение юридических словарей и энциклопедий, к сожалению, позволяет констатировать, что в подавляющем числе случаев не дана характеристика определения понятия «бланкетная норма права». Как исключение следует расценить ее определение в Большом юридическом словаре. «Бланкетная норма — правовая норма, представляющая государственным органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т. п.»95. В словаре иностранных слов содержится прилагательное «бланковый», которое определяется как «относящийся к бланку»96.

Обращение к действующему законодательству позволяет отметить, что субъект правотворчества в своей деятельности часто использует термин «бланк» в названиях соответствующих актов. Речь, как правило, идет о названии соответствующих документов, в которых необходимо детализировать юридическую форму97. Схожий подход обнаруживается и на уровне субъектов Российской Федерации98.

Субъект правотворчества значительно чаще использует в названии нормативных правовых актов термин «форма» при закреплении требований к соответствующим документам99. В ряде случаев наряду с термином «форма» в названии нормативных правовых актов используется термин «формат»100, что во многом обусловлено переводом документов в электронную (цифровую) форму, что объясняется тенденцией цифровизации общественных отношений.

Одним из первых в юридический лексикон определение понятия бланкетной нормы ввел немецкий криминалист К. Биндинг, который в XIX столетии под бланкетными нормами понимал «имеющие вид бланка, в котором санкция соответствует подписи, а диспозиция — тому пробелу, в котором компетентная власть должна вписать соответствующий приказ или запрет»101.

Обобщив существующие подходы, в первом приближении можно определить бланкетные нормы как качественную разновидность норм права, отдельные элементы которых содержатся в иных нормативных актах, других официально признанных формах права, к которым дается специальная отсылка. Предложенное определение понятия носит самый общий рамочный характер и нуждается в уточнении. Разрешение данной задачи целесообразно посредством анализа признаков, свойственных рассматриваемому явлению.

По мнению Н. С. Боровикова, к числу признаков бланкетной нормы следует отнести следующие:

— «является одним из способов связи норм права;

— диспозиция бланкетной нормы включает меняющийся элемент правила, содержащиеся в периодически обновляемых актах;

— не содержит в своей структуре полного изложения тех или иных предписаний, но указывает на другие правовые установления, которые приняты или могут быть приняты;

— не является самостоятельным регулятором общественных отношений и может быть реализована, применена, истолкована только совместно с другой нормой»102.

И. А. Михайлова, исследуя бланкетные нормы в уголовном законе, выделила соответствующие признаки:

«1. Бланкетная норма, которая непосредственно в самом уголовном законе не определяет признаки преступного деяния, а отсылает для этого к другим законам или иным нормативным актам другой отрасли права.

2. Бланкетная норма содержит правило поведения в самой общей форме, отсылая к другим законодательным или нормативным актам.

3. В бланкетных нормах указывается на условия ответственности за нарушение специальных правил, которые могут быть установлены определенными органами. В бланкетных нормах не устанавливается конкретный нормативный акт, а дается лишь ссылка на вид акта, который издается определенным органом»103.

М. Е. Труфанов при рассмотрении бланкетных норм административного права выделил отдельный параграф, посвященный понятию названных норм права, но уклонился от рассмотрения соответствующих признаков. Такой подход нельзя признать оправданным и аргументированным. Специфика норм административного права в целом явилась предметом определенного внимания в специальной литературе104. Очевидно, что особенности норм административного права в целом и бланкетных в частности предопределены спецификой предмета правового регулирования, в качестве которого выступают управленческие отношения. В этой связи мы убеждены, что отказ названного автора от освещения признаков бланкетных норм совершенно не оправдан и не позволяет их познать в должной мере.

Г. Борзенков при рассмотрении формирования бланкетных диспозиций в УК РФ о причинении вреда здоровью отмечает необоснованно широкое проецирование бланкетности в науке уголовного права. Указанный автор ставит вопрос, насколько аргументированным является использование «уровня бланкетности», «бланкетных признаков», «бланкетных терминов» в статьях Особенной части УК РФ. Следует разделить опасения указанного автора, так как необоснованное расширение числа бланкетных норм не способствует качественной уголовно-правовой охране общественных отношений, в том числе и при охране здоровья. Он связывает бланкетность с необходимостью выхода за границы отрасли права, установлением и анализом связей с другими отраслями права, другими словами, установлением межотраслевого взаимодействия105.

Такой подход следует частично разделить. Очевидно, что как расширенно необоснованное восприятие бланкетных норм, так и их игнорирование негативным образом сказывается на правоприменительной практике, способствует нарушению законности. Вместе с тем потенциал бланкетных норм позволяет более качественно урегулировать и внутриотраслевые связи.

Нами в свое время были названы следующие свойства бланкетных норм права: представляют своеобразное свойство связи нормативных правовых актов различной силы; являются элементом юридической техники; будучи сложным образованием, включают в себя два компонента — исходную норму и норму бланкетного адреса; инструмент профилактики коллизий и противоречий в системе права106. Полагаем, что данной характеристики явно недостаточно для формирования должного представления об исследуемом явлении. В этой связи обоснованным является дополнительное осмысление соответствующих признаков, к которым следует отнести следующие.

Бланкетная норма — разновидность правовых норм. Неоднородность общественных отношений предопределяет необходимость выработки, закрепления и, самое важное, реализации соответствующих норм права для их упорядочения. Хотя признается наличие бланкетных норм права, что иллюстрируется действующим законодательством и подтверждается правореализационной практикой, в правоведении нет единства по вопросу их самостоятельного статуса.

Н. А. Власенко было отмечено следующее: «Правовые нормы являются результатом познавательной деятельности человека. Их содержанию также свойственно обобщение и абстрактность как условие юридического регулирования»107. Данный тезис имеет принципиально важное значение для бланкетных норм права, бланкетного правового регулирования в целом. Подлинную природу и сущностную характеристику бланкетных норм права можно познать только при рассмотрении их взаимосвязи с другими нормами права. Именно они (бланкетные нормы) позволяют преодолеть возникшую в силу ряда причин неопределенность в правовом регулировании самого широкого круга общественных отношений.

Бланкетная норма права включена в сложный механизм правового регулирования и выступает в качестве реального, а не мнимого элемента юридической реальности. Мы разделяем позицию С. И. Максимова, по мнению которого «правовая реальность не представляет какую-то субстанциональную часть реальности, а является лишь способом организации и интерпретации определенных аспектов социальной жизни, бытия человека. Но этот способ настолько существенен, что при его отсутствии распадается сам человеческий мир. Поэтому мы представляем его как реально существующий»108. Автор относит правовые нормы к миру знаковых форм, полагая, что они представляют собой (наряду с миром идей и миром социального взаимодействия) «уровни становления права, которые выражаются в развертывании концепции правовой реальности от абстрактных ко все более конкретным проявлениям»109.

Необходимо на доктринальном и дидактическом уровнях признать реальность бытия бланкетных норм права. При этом они устанавливаются не просто в качестве некого факта, а в связи с тем, что являются значимыми для субъектов общественных отношений. Данный вид правовых предписаний основывается на межсубъектном взаимодействии, которое выступает в качестве идеального (смыслового) аспекта, содержащего необходимый момент долженствования. Учитывая то обстоятельство, что право, мир его бытия представляет собой сферу долженствования, а не существования, проникновение в сущность правовых явлений происходит посредством дискурсивного восприятия его аксиологии.

Отдельные авторы, аргументируя наличие бланкетных норм в российском праве, провели их подсчет. «Сравнительный анализ Особенной части Кодекса110 показывает, — отмечает М. Е. Труфанов, — что из 743 бланкетных норм 424 нормы отсылают к федеральным законам, 158 норм — как к федеральным законам, так и подзаконным нормативно-правовым актам, и 161 бланкетная норма — к другим нормативным правовым актам»111.

И. А. Михайловой был проведен ретроспективный анализ уголовно-правового законодательства на предмет наличия бланкетных норм, указано на их значительное количество в статьях Особенной части Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года; в главах Уголовного уложения 1903 года; УК РСФСР, УК РФ112. Отмечая объем приложенных усилий по подсчету бланкетных норм, необходимо сказать, что они не могут быть точными в силу высокой динамики действующего законодательства, но иллюстрируют их широкое использование субъектами правотворчества.

Бланкетные нормы права являются результатом отражения бланкетности права. В начале данной главы нами было уделено внимание характеристике бланкетности права. В этой связи во избежание дублирования материала мы не будем останавливаться на характеристике названного феномена правовой действительности. Вместе с тем мы в очередной раз акцентируем внимание на взаимосвязи бланкетности с формальной определенностью права и значением ее восприятия. Следует присоединиться к авторитетной позиции Д. А. Керимова по вопросу роли и востребованности познания формальной определенности права. «Изучение форм права имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание права, но также и потому, что от их особенности зависят многие факторы правовой жизни: общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т. д.»113.

Формальная определенность права, вне всякого сомнения, возводит его в разряд особого средства социального нормативного регулирования общественных отношений. Неслучайно В. Н. Карташов при рассмотрении признаков права акцентирует внимание на его формальной определенности. «Данные веления внешне выражены в нормативных правовых актах и в иных формах права»114. При этом следует иметь в виду, что бланкетность, не умаляя ее значения, является частным проявлением формальной определенности права.

При исследовании бланкетных норм административного права М. Е. Труфанов отмечает: «Термин “бланкетность” означает наличие юридически значимой связи между двумя и более отраслями права, точнее, отсылки нормы одной отрасли к нормам другой отрасли права»115. С данным подходом мы не можем согласиться в полной мере. Бланкетность проявляется при наличии не только межотраслевых, но и внутриотраслевых связей. В качестве иллюстрации можно обратиться к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения116. Основополагающими нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в данной области, являются Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»117 и Правила дорожного движения118. Вместе с тем следует признать, что бланкетность имеет более сложную природу. Так, реализация уголовной ответственности за нарушение в области движения и транспорта (глава 27 УК РФ) требует обязательного учета административного законодательства.

Одним из важных аргументов в пользу бланкетных норм права является наличие норм, устанавливающих уголовную ответственность с административной преюдицией. Так, статьей 264.1 УК РФ установлена уголовная ответственность за управление транспортным средством лицом, которое находится в состоянии опьянения, при условии предварительного привлечения к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьями 12.8, 12.26 КоАП РФ или частями 2, 4, 6 статьи 264 УК РФ. В данном случае обязательное условие наступления уголовной ответственности — совершение указанного правонарушения лицом, которое находится в состоянии административной наказанности в соответствии со статьей 4.6 КоАП РФ.

Отрадным является то обстоятельство, что обязательность учета межотраслевых связей при реализации административной ответственности в области дорожного движения получила отражение в правовой позиции Пленума Верховного Суда РФ от 25 июня 2019 года № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»119.

Бланкетные нормы права являются базовым элементом бланкетного способа правового регулирования. В основе данного признака — значимость межотраслевых связей в праве120. Бланкетный способ органично встроен в систему методов правового регулирования и наряду с его предметом является основанием дифференциации права на отрасли. Следует отметить, что его значение не ограничивается только данным качеством. Именно метод позволяет проникнуть в сущность логики правового регулирования общественных отношений. Задействование бланкетных норм права в рамках способа бланкетного регулирования дает возможность качественно решить задачу межотраслевого воздействия.

Каждый способ правового регулирования имеет определенную специфику, что необходимо учитывать в ходе практической деятельности по упорядочению общественных отношений. Минимальное внимание к бланкетному способу правового регулирования не только не способствует формированию объективного представления о его потенциале, но, что самое опасное, негативно сказывается на практике его реализации. При наличии значительного числа бланкетных норм, а следовательно, широком применении бланкетного способа регулирования доктринальное внимание к указанной проблематике носит фрагментарный характер. Мы убеждены, что знание особенностей бланкетных норм, соответствующего способа правового регулирования направлено на повышение законности и эффективности правового регулирования в целом.

Расширение практики применения бланкетного способа нормативного правового регулирования в отечественном праве во многом предопределено использованием общепризнанных принципов и норм международного права, например, при регулировании трудовых отношений. На эту особенность обращает свое внимание М. В. Казакова121.

Было бы ошибкой ограничивать использование общепризнанных принципов и норм международного права исключительно отраслями частного права. Н. Р. Косевич убедительно доказывает использование указанного метода при регулировании уголовно-правовых отношений. Названный автор связывает подобное положение вещей с потребностью гармонизации отечественного и международного права122.

Бланкетная норма выступает специфическим средством связи различных нормативных правовых актов. Следует признать роль бланкетных норм в выстраивании правовых коммуникаций. Р. А. Ромашов неслучайно акцентирует внимание на коммуникационном потенциале права. «Выступая в качестве инструмента социальной коммуникации, право представляет собой логическую конструкцию (модель), объединяющую три обязательных детерминированных системных элемента: нормативный поведенческий стандарт (диспозиция), являющийся центральным элементом и первичной правовой нормы, и системы права в целом; условия (гипотеза), с которыми законодатель связывает реализацию правила, закрепленного в диспозиции, и, наконец, юридически значимые последствия (санкции), выражающие соответствующую реакцию государства на поведение субъекта правового поведения»123.

Очевидно, что бланкетная норма права играет роль мощного коммуникационного канала связи между законами и другими нормативными правовыми актами, обладающими равной и меньшей юридической силой. М. А. Ибрагимов при рассмотрении проблемы источников уголовного права делает вывод, что «бланкетная форма конструирования уголовного закона обусловила признание нормативных актов иных отраслей права источниками уголовного права, потому как при ее использовании содержание уголовно-правовой нормы складывается как из положений уголовного закона, так и положений нормативных актов иных отраслей права (курсив наш. — Ф. К.), которые должны рассматриваться в качестве источников уголовного права»124.

Н. И. Пикуров отмечает: «…Являясь формой межотраслевых связей, бланкетная норма выполняет важную функцию согласования правовых предписаний, отличающихся по правовым источникам и юридической силе»125. Использование бланкетных норм позволяет установить правовые связи между нормативными правовыми актами одинаковой и различной юридической силы как в рамках одной отрасли права, так и с актами, которые являются источниками других отраслей права.

Необходимо отметить, что несколько ранее Н. В. Беляев указывал, что уяснение сущности большинства бланкетных норм уголовного права в обязательном порядке требует выстраивания связей с нормами других отраслей права в силу того, что существует «необходимость обращаться к нормативным правовым актам иных отраслей права для уяснения содержания бланкетных норм»126.

Бланкетные нормы широко используются при регулировании как позитивных, так и охранительных отношений, на что мы неоднократно обращали внимание. Например, в пункте 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»127 в качестве ограничения, связанного с поступлением и прохождением гражданской службы, является наличие определенного заболевания, которое подтверждено заключением медицинской организации. Ответ на вопрос о перечне соответствующих заболеваний содержится в Порядке прохождения диспансеризации, форме заключения медицинской организации и определяется Министерством здравоохранения России на уровне подзаконного нормативного правового регулирования128.

В бланкетной норме дается отсылка как к нормативным правовым актам, так и к другим источникам права, а также к неправовым источникам. Нами выше было отмечено, что посредством бланкетных норм устанавливается связь между нормативными правовыми актами различной юридической силы. Между тем было бы ошибочным ограничивать сферу бытия бланкетных норм отсылкой исключительно к нормативным правовым актам. Практика нормативного правового регулирования убедительно свидетельствует о том, что отсылка может быть адресована и к другим формам (источникам) права. «Форма права, — по мнению профессора В. М. Баранова, — показывает, каким способом государство создает, фиксирует ту или иную правовую норму и в каком виде (реальном образе) эта норма, принявшая объективный характер, доводится до сознания членов общества»129.

Следует отметить, что при конструировании бланкетных норм дается отсылка к таким источникам права, как правовой обычай. В юридической литературе небезосновательно отмечается, что в качестве одного из способов признания и юридического закрепления правового обычая выступает «бланкетизирование юридической нормы, то есть введение в текст соответствующего нормативного акта правила, отсылающего к обычаю (прямая форма)»130.

Правовой обычай играл важную роль в урегулировании общественных отношений и в дореволюционный период. «Под именем обычая разумеется юридическая норма, получившая обязательную силу вследствие долговременного применения ее на практике и привычки к ней народа. Таким образом, обязательность обычая покоится не на предписании какой-либо власти, а на привычке к нему населения»131.

Можно сказать, что в настоящее время обращение к правовому обычаю является тенденцией развития правовой системы страны, правового режима государства. Если правовая система склонна к жесткому, императивному регулированию, то отсылки к правовому обычаю будут редки и будут носить ограничительный характер. И наоборот, демократизация законодательства, усиление диспозитивных начал в нормативном правовом регулировании будет способствовать расширению использования правовых обычаев в регулировании общественных отношений.

Увеличением сферы использования потенциала правового обычая можно объяснить внесение изменений в статью 5 ГК РФ, в результате которого «обычай делового оборота» был заменен на «обычай»132. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ дал толкование, что под «обычаем, который в силу статьи 5 ГК РФ может быть применен судом при разрешении гражданско-правового спора, следует понимать не предусмотренное законодательством, но сложившееся, то есть достаточно определенное в своем содержании, широко применяемое правило поведения при установлении и осуществлении гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей не только в предпринимательской, но и иной деятельности, например, определение гражданами порядка пользования общим имуществом, исполнение тех или иных обязательств»133.

В Гражданском кодексе РФ используется 46 отсылок к правовым обычаям. При этом могут быть использованы отсылки только к правовым обычаям (статья 478 ГК РФ), а также как к правовому обычаю, так и к нормативным правовым актам (статьи 474, 513, 722 ГК РФ)134. Вместе с тем отсылки к обычаям не могут конкурировать с отсылками к нормативным правовым актам.

Правовой обычай получил свое распространение и в других отраслях частного права. Так, пунктом 2 статьи 58 Семейного кодекса РФ135 определено, что родители дают имя ребенку по соглашению между родителями. По имени отца присваивается отчество, при условии что «иное не предусмотрено законами субъектов Российской Федерации или не основано на национальном обычае (курсив наш — Ф. К.)».

В ходе реформирования российского законодательства происходит расширение сферы применения потенциала правовых обычаев. Такие приемы юридической техники обнаруживаются и в отраслях публичного права.

Правовые обычаи получили широкое распространение при регулировании отношений в области торгового мореплавания. Анализ Кодекса торгового мореплавания РФ136 позволяет заключить, что в нем неоднократно дается отсылка к самым разнообразным обычаям: морским (статья 70); данного порта (статья 129); делового оборота (статья 138); торгового мореплавания (статьи 285, 297, 414). При этом в статье 285 вышеуказанного кодифицированного закона наряду с обычаями торгового мореплавания делается отсылка к Йорк-Антверпенским правилам137.

В юридической литературе не без оснований правовой обычай рассматривают в качестве определенной ступени правовой активности субъектов права. «Правовой обычай, — пишет Е. Н. Конина, — это нормативно обобщенный результат индивидуальной, включающей познавательные моменты деятельности субъектов правоотношений, где нормативно-правовое познание выступает как результат юридической практики»138.

Одним из факторов распространения бланкетных норм в международном праве является использование правовых обычаев при регулировании международных отношений. На данную особенность обращают внимание ученые-международники139.

Очевидно, бланкетные нормы права, отсылая к правовым обычаям, значительно расширяют познавательное поле своего содержания, ориентируют правоприменителя на получение новых знаний о регулируемой ситуации. Познавательные усилия правоприменителя в этом направлении, естественно, могут обеспечить принятие законного и обоснованного решения по конкретному делу. При этом следует принимать во внимание изменение (трансформацию) обычаев в системе источников права140. Интерес представляет использование правовых обычаев в свете гармонизации отечественного и зарубежного права141.

Ограничение отсылки бланкетных норм права исключительно к нормативным правовым актам и другим источникам права методически ошибочно и опасно практически, так как существенно сужает их потенциал. В ряде случаев имеет место отсылка к иным видам социальных и технических норм. Например, привлечение к административной ответственности за совершение таких административных правонарушений, как мелкое хулиганство (статья 20.1 КоАП РФ), появление в общественном месте в состоянии опьянения (статья 20.21 КоАП РФ), в обязательном порядке требует морально-нравственной оценки.

В специальной литературе обращается внимание на нравственную составляющую отечественного законодательства, востребованность ее критической оценки. «Нравственная критика законодательства, критическая моральная оценка его — давняя традиция отечественной юриспруденции. Со времен естественного права нравственная оценка законодательства предполагает его критику как сущего по сравнению с морально должным»142.

В качестве примера использования норм морали во взаимосвязи с бланкетными нормами права можно привести Правила профессионального психологического отбора на службу в органы внутренних дел Российской Федерации143. В указанном нормативном правовом акте многократно делается отсылка к нормам морали, которым должны отвечать личностные характеристики субъектов, поступающих на службу в органы внутренних дел144.

Необходимо принимать во внимание, что нормы права не только взаимодействуют, но и в ряде случаев входят в противоречия с нормами морали и другими социальными регуляторами145. Вместе с тем следует учитывать такие противоречия и принимать меры по их разрешению. Было бы ошибкой отказываться от использования норм морали, религиозных, корпоративных норм при регулировании общественных отношений. При этом следует принимать во внимание «перегруженность» отечественного законодательства нормами морали. «Содержательный и технико-юридический анализ свидетельствует, что чаще всего “перегрузке” моральными правилами подвергаются законодательные дефиниции, формулировки принципов, оценочные понятия, примечания. Чрезмерные моральные стандарты желательно устранять из правового поля либо снижать “планку” нравственных требований таким образом, чтобы они гармонировали с юридической материей, приобретая однородную нормативность»146.

В соответствии с подпунктом 17 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ147 предопределено, что «договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка казачьим обществам, внесенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни и хозяйствования казачьих обществ (курсив наш. — Ф. К.) на территории, определенной в соответствии с законами субъектов Российской Федерации». В данном случае бланкетная норма дает отсылку к традициям.

Следует обратить внимание, что широкое распространение получили отсылки к санитарным и техническим нормам. Данная тенденция нашла отражение в правовых позициях высших органов судебной власти. «В соответствии с частью 2 статьи 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам (курсив наш. — Ф. К.), иным требованиям законодательства)»148.

Бланкетная норма права является специфическим технико-юридическим средством правового регулирования. В литературе юридическая техника рассматривается как «система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества, правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания»149.

По мнению А. Ф. Черданцева, юридическая техника ориентирована на достижение следующих целей: 1) обеспечение ясности, простоты, краткости и унификации юридических документов; 2) рационализацию юридической деятельности150.

Появление новых и модернизация существующих общественных отношений требуют изменения правового регулирования, поиска и отправления наиболее действенных средств юридической техники. В такой ситуации бланкетные нормы права органически вписываются в существующие и перспективные юридические технологии, обладая весомым «запасом прочности», что позволяет как в настоящее время, так и в отдаленной перспективе обеспечивать качественное упорядочение общественных отношений. Наша позиция основывается на том, что бланкетные нормы права обладают универсальными свойствами, позволяющими их использовать при упорядочении неограниченного круга публично-правовых и частноправовых отношений на различных уровнях правового регулирования. Значительный потенциал рассматриваемых норм права столь очевиден, что позволяет их задействовать на уровне регулирования международных отношений.

Бланкетные нормы всемерно востребованы в качестве инструментов инновационного решения сложных правовых проблем. В этой связи они встроены в юридические технологии, направлены на обеспечение межотраслевых взаимосвязей, качественного взаимодействия между массивами нормативных правовых актов различной юридической силы и других форм права, качественного правопорядка и безопасности, а также должную защиту прав и свобод граждан и других субъектов общественных отношений.

Бланкетные нормы права являются специфическим технико-юридическим средством, позволяющим обеспечить компактное изложение государственно-властного веления в соответствующих формах права, экономию текста, избежать повторов. Не отрицая очевидный факт, что бланкетные нормы объективно усложняют правовое регулирование, следует признать необходимость и оправданность такого шага. Систематизация действующего законодательства в правовых информационных системах («КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и др.) дает возможность преодолеть сложности, возникающие в ходе реализации бланкетных норм права.

Признавая очевидную необходимость и востребованность бланкетных норм права, следует отметить, что в ряде случаев они провоцируют юридические ошибки. Разделяем позицию Ю. И. Попугаева, который, исследуя проблемы административно-деликтного права, указывает, что «необходим разумный баланс между описательной и бланкетной конструкциями административно-деликтных норм. Так как многие правила, защищаемые административно-деликтными нормами, составляют целые тома… Причем эти правила подвержены постоянным изменениям»151.

Следует присоединиться к данной позиции и признать реальность дополнительной нагрузки, которая возлагается на субъекты правотворчества и правоприменения в связи с наличием бланкетных норм права. Они в настоящее время встроены в соответствующие, прежде всего, правотворческие и правореализационные технологии152.

Бланкетные нормы права ориентированы на реализацию сложных правовых предписаний и обладают специфической структурой. Данные правовые (юридические) предписания включают как минимум два компонента. Первым является исходная норма. Она содержит определенный вариант поведения. Второй компонент содержит бланкетный адрес, который указывает на иные источники права.

Нельзя допускать ошибочного восприятия бланкетной нормы исключительно как внешнего дополнения исходной нормы. Она является неотъемлемой частью правила поведения, в котором содержится указание не только на место нахождения определенной недостающей единицы, но и на форму, условия и результаты ее реализации. В этой связи бланкетная норма права консолидирует собой отдельные фрагменты нормативного правового регулирования в единое правило поведения. Она соединяет воедино разрозненные элементы, расположенные в различных формах права, прежде всего, нормативных правовых актах. В силу этой связи, заключенной в бланкетной норме права, снижается неопределенность и устраняется неоднозначность в используемых актах.

Структура бланкетной нормы права отличается значит

...