автордың кітабын онлайн тегін оқу Юридический словарь-справочник для государственных и муниципальных служащих
Юридический словарь-справочник для государственных и муниципальных служащих
Издание второе, переработанное и дополненное
Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора
А. В. Малько,
доктора юридических наук, профессора
С. Е. Чаннова
Информация о книге
УДК 342.553(031.021.4)
ББК 67.401я2
Ю70
Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. В. Малько, доктора юридических наук, профессора С. Е. Чаннова.
Юридический словарь-справочник предназначен для государственных и муниципальных служащих. Содержание статей ориентировано на их сознание, обусловленное профессиональной деятельностью, учитывает специфику работы органов государственной власти и местного самоуправления. Основное внимание уделено терминологическому составу управленческих отношений на этапе модернизации институтов публичного управления современной России. Издание поможет улучшить восприятие новых правовых инструментов, явлений и процессов, закрепить в правовом сознании наиболее важные ценностно-правовые идеи. Оно также предназначено для повышения уровня общей правовой культуры.
Законодательство приведено по состоянию на 1 августа 2019 г.
Словарь может быть интересен широкому кругу читателей: государственным и муниципальным служащим, студентам, аспирантам, представителям гуманитарных наук, практикующим юристам и политологам.
УДК 342.553(031.021.4)
ББК 67.401я2
© Коллектив авторов, 2012
© Коллектив авторов, 2019, с изменениями
© ООО «Проспект», 2019
Предисловие
Цель 2-го издания данного словаря — обобщить и сообщить необходимую государственным и муниципальным служащим правовую информацию о современном государственно-правовом регулировании служебных, управленческих, информационных, сервисных и т. п. отношений, возникающих в государственном аппарате.
Предлагаемая книга отражает положения действующего законодательства и комментирует некоторые наиболее часто встречающиеся в практической деятельности чиновничества юридические конструкции. Это особенно актуально в связи с изданием комплекса правовых актов по вопросам организации государственной и муниципальной службы, проблемам противодействия коррупции, организации предоставления государственных (муниципальных) услуг, информационной открытости власти, регламентации и внедрению в практику управления административных процедур и т. п. В издании также нашли отражение многие официально закрепленные в действующем законодательстве понятия.
Словарь также призван способствовать преодолению трудностей, которые возможны в силу стремительного развития информационного общества, появления в правовой жизни явлений, характеризующих электронное государство: «информационно-телекоммуникационные технологии», «электронные услуги», «электронные регламенты» и т. п.
В издании не только приводятся определения понятий, но и раскрывается их смысл, изложены необходимые пояснения. Можно проследить взаимосвязь системы понятий, ознакомиться со справочной информацией.
Сведения, составляющие содержание статей, могут использоваться государственными органами законодательной и исполнительной власти в процессе принятия управленческих решений, а также для целей разработки проектов правовых актов и подготовки аналитических материалов. Словарь может быть полезен для научной работы.
Автор идеи и координатор проекта, соредактор,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
А. В. Малько
Раздел.
1. ТЕРМИНЫ И ПОНЯТИЯ
~ А ~
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА — процесс совершенствования административной системы публичного управления посредством пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования.
Если обратиться к этимологии термина «реформа» и «административная реформа», то первый означает «изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний», «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению» (Ожегов С. Н. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / глав. ред. С. А. Кузнецов. СПб, 2001. С. 702). С учетом указанных понятий административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства — государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.
Использование понятия «административная реформа» в известной степени условно. С определенной долей допустимости к административным реформам можно относить все комплексные преобразования в административной сфере государства, повлекшие существенные изменения ее содержания, структурные изменения государственного административного аппарата, а также соединенных с ним институтов местной, контрольной, судебной или законодательной власти.
Соотношение понятий «административная реформа» и «реформа государственного управления» зависит от контекста их употребления. Административная реформа чаще всего определяется в значении особой области преобразований системы государственного управления, структурно объединяющей совокупность неотъемлемых сфер административной деятельности государства — реформу исполнительной власти, кадровую реформу, бюджетно-финансовую реформу, реформу территориального управления (федеративного устройства в федеративных государствах), реформу учреждений бюджетного сектора. В содержание понятия «административная реформа» в широком аспекте принято включать и построение модели федерализма, политическую и правовую реформы, в некоторых источниках административная реформа прямо называется реформой государства (См.: Медушевский А. Н. Реформа государства// Отечественные записки. 2004. № 2. С. 30).
В Российской Федерации административная реформа осуществлялась в несколько этапов.
Первый этап. Официально административная реформа была инициирована Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», в котором, в целях реализации положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год, были определены приоритетные направления административной реформы:
— ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
— исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
— развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
— организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
— завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Отмечалось, что реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Кроме того, административная реформа стала рассматриваться как неотъемлемая составная часть стратегического курса на инновационное развитие. В качестве координационного органа создана правительственная комиссия по проведению административной реформы (Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 (в ред. от 23.11.2016) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы»).
В 2003–2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции.
Реформа государственной службы — единственное направление административной реформы, по которому утверждена первая специальная концепция ее реформирования (Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утв. Указом Президента РФ от 15.08.2001 № Пр-1496) и Федеральная программа (Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)», утв. Указом Президента РФ от 19.11.2002 № 1336).
Впервые определена система государственной службы и ее виды (Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации»), юридически и организационно оформлен такой вид государственной службы, как государственная гражданская служба (Федеральный закон от 27.07.2004 (ред. от 03.04.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), принят ряд Указов Президента РФ (Указы Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», от 01.02.2005 № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», от 30.05.2005 № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела», от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих», от 31.12.2005 № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и др.)
Результатом реализации начального этапа административной реформы стало создание необходимых предпосылок для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.
Второй этап. Теоретическая основа административной реформы детализирована в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
Концепция административной реформы предусматривает:
— реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
— внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;
— разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;
— повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;
— создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;
— создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);
— завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;
— реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;
— реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
— обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.
Наиболее успешными мероприятиями в рамках данного этапа стали разработка административных регламентов, формирование правовой базы в сфере противодействия коррупции и организации предоставления государственных и муниципальных услуг, создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, запуск Портала государственных услуг РФ. Однако ни один из официально запланированных показателей достижения целей административной реформы так и не был достигнут.
Третий этап. Следующий этап административной реформы закреплен распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р, одобрившим Концепцию снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы, а также распоряжением Правительства РФ от 25.12.2013 № 2516-р об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
В Концепции отмечалось, что административная реформа должна объединить модернизацию системы управления и государственной службы, совершенствование электронного правительства и бюджетную реформу. Среди мероприятий, обозначенных в Концепции, — оптимизация численности государственных и муниципальных служащих и дальнейшее развитие системы межведомственного электронного взаимодействия.
Концепция написана, во многом, в общих выражениях и снова содержит неосуществимые целевые показатели реализации запланированных мероприятий. По сути, этот документ является «наследником» и отчасти новой редакцией Концепции административной реформы в РФ в 2006–2010 годах, поскольку цели обоих документов практически идентичны.
Четвертый этап. С 2013 года по настоящий момент вопросы совершенствования государственного управления находятся в центре внимания Правительства Российской Федерации («Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года», утв. Правительством РФ 31.01.2013, «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция)», утв. Правительством РФ 14.05.2015).
При этом для реализации такого направления деятельности Правительства РФ как «Повышение качества государственного управления» (раздел V), планируется решать широкий круг задач по следующим направлениям:
1) эффективность государственных расходов (осуществление бюджетного маневра в пользу приоритетных направлений производительных расходов для перераспределения финансовых ресурсов на развитие человеческого капитала, инноваций, повышение качества инвестиционного климата в стране, стимулирующих рост частных инвестиций и способствующих формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры; переход на программно-целевой принцип формирования бюджета; ограничение использования непрозрачных инструментов доведения бюджетных ресурсов до юридических лиц);
2) эффективность управления государственной собственностью (выход государства из непрофильных активов, завершение процесса приватизации подавляющего числа объектов нестратегического назначения к 2018 г. и др.);
3) качество государственных услуг, оказываемых органами государственной власти (обеспечение доступа к получению государственных услуг по принципу «одного окна» не менее 90% граждан, создание свыше 2500 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; перевод предоставления государственных услуг в электронный вид и др.);
4) эффективность исполнения функций государственной власти (оптимизация и сокращение неэффективных государственных функций, устранения их дублирования; совершенствования процессов принятия и исполнения решений с целью разумного сокращения согласительных процедур и повышения ответственности головного ведомства за конечный результат; внедрение в деятельность органов власти методов проектного управления; снижение объемов документооборота, максимального его перевода в электронный вид и др.).
В настоящее время одним из востребованных инструментов повышения эффективности органов исполнительной власти и государственных компаний является проектное управление, что потребовало (п. 5 Указа Президента от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам») установления порядка организации проектной деятельности и утверждения плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы (Постановление от 15.10.2016 № 1050 «Об утверждении Положения об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»; Распоряжение от 15.10.2016 № 2165-р; распоряжение от 15.10.2016 № 2165-р).
Будут реализованы и другие меры, меры, направленные на значительное повышение качества государственного управления; упорядочена правотворческая деятельность. Важнейшими направлениями повышения эффективности реализации государством своих базовых функций станут дальнейшие реформы правоохранительной системы и судопроизводства.
Продолжится развитие государственной службы как вида деятельности, пользующегося общественным доверием (Указ Президента Российской Федерации от 11.08.2016 № 403 утверждены «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы»).
Правительство РФ утвердило план мероприятий по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации (План мероприятий по реализации «Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016–2018 годы», утв. Указом Президента РФ от 11.08.2016 № 40, утв. Распоряжением Правительства от 12.09.2016 № 1919-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты»). К таким направлениям относятся: а) совершенствование управления кадровым составом гражданской службы; б) совершенствование системы профессионального развития гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности; в) повышение престижа государственной службы; г) совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы.
(М. Б. Добробаба)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ — (от лат. administratio — «руководство»; «управление», «заведование», и justitia — «правосудие», «справедливость», «судебное ведомство») — в широком понимании это система специальных судебных или квазисудебных органов, главной задачей которых является контроль за законностью действий и решений администрации (органов исполнительной власти) при рассмотрении исков и жалоб граждан и организаций в связи с нарушением их прав и законных интересов.
В узком понимании административную юстицию можно определить как административное судопроизводство, осуществляемое уполномоченными законом судебными органами (административными судами, судами общей юрисдикции или иными судами), в рамках которого происходит рассмотрение и разрешение споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, иных органов и должностных лиц публичной власти. При таком подходе к основным признакам административной юстиции относится:
1) это судебная деятельность, которую осуществляют уполномоченные законом суды (в зависимости от выбранной законодателем модели административной юстиции это могут быть как специально создаваемые административные суды, так и суды общей юрисдикции);
2) особый вид спора, разрешаемого в рамках данного вида судебной деятельности — спор, вытекающий из административных или иных публичных отношений;
3) в рамках административной юстиции могут оспариваться решения и действия (бездействие) не только органов исполнительной власти, но и государственных органов, принадлежащих к другим ветвям власти (например, нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной власти), а также к другим уровням публичной власти (в частности, решения органов местного самоуправления).
Административная юстиция по своему предназначению — форма ограничения государственного и муниципального административного управления средствами судебной власти. Это воплощение идей разделения власти администрации и суда, административной (полицейской) деятельности и нададминистративного контроля, подчинения сферы публичного управления режиму законности (правовое государство). Известно утверждение о том, что «последний камень в фундамент правового государства был положен только с введением административной юстиции» (См.: Радбрух Г. Введение в науку права. М., 1915).
Одним из условий формирования правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Главным признаком и критерием административной юстиции выступает не внешняя форма, а обеспеченная правосудием возможность защищать свои права и законные интересы всеми участниками публичного управления.
Выделяют три основных типа административной юстиции: управленческий, квазисудебный и судебный.
Первый тип традиционно называется «французским». Подобный тип административной юстиции находит применение во Франции, Греции и Италии. При этой модели система органов юстиции (например, представленная Государственным Советом во Франции) входит в систему государственного управления и неподконтрольна общим судам.
Второй тип административной юстиции действует в Великобритании, США, поэтому он называется «англосаксонским». Для этого типа характерным является то, что органы административной юстиции образуют самостоятельную систему трибуналов и других служб по рассмотрению таких споров, которые формально не входят в судебную систему, но подконтрольны общим судам.
Третий тип, который считается «немецким», характеризуется наличием в системе судебных органов специальных судов, выполняющих функции административной юстиции. Кроме Германии, по такому типу организована административная юстиция в Финляндии, Швеции.
В Нидерландах и Швейцарии существует смешанная модель административной юстиции, при которой одна часть споров в сфере управления разрешается общими судами, а другая — специализированными. В Швейцарии, например, в низших судебных инстанциях правовые споры разрешаются общими административными судами, а для рассмотрения вопросов на федеральном уровне в Федеральном Суде Швейцарии созданы два специализированных отдела: один — для общих административных судов, а другой — специально для рассмотрения жалоб в области государственного социального страхования.
Впервые попытки создать административную юстицию в нашей стране проводились во время Февральской революции (1917 г.), однако они не привели к созданию органов, самостоятельно и независимо от административной власти рассматривающих в особом порядке споры граждан с органами власти. Важным шагом в развитии административной юстиции стало принятие Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993, установившего право граждан в судебном порядке выявлять степень соответствия законам осуществляемых должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия), а также принимаемых ими решений. Оспаривание актов органов публичного управления осуществлялось и в порядке арбитражного судопроизводства.
Конституция РФ (ст. 118), наряду с конституционным, гражданским, и уголовным судопроизводством, устанавливает административное судопроизводство. В то же время, несмотря на конституционное закрепление в качестве самостоятельной формы отправления судебной власти, оно только недавно введено унифицированным нормативно-правовым актом (Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (далее — КАС РФ).
Что касается создания особых административных судов и соответствующей специализации судей, то, несмотря на то, что среди большинства ученых эта идея получила широкую поддержку, а в 2000 г. был даже разработан Проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», в последствие он был подвергнут серьезной критике и так и не был принят, что объясняется изменением политической ситуации в стране.
Принятый КАС РФ уже сейчас вызывает ряд вопросов. Так, его принятие не решило проблему административно-правового регулирования служебных споров. Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснения по этому вопросу, в соответствие с которыми служебные споры не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»). Руководствуясь нормами государственно-служебного законодательства (п. 2 ст. 70 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), порядок рассмотрения и разрешения служебных споров по-прежнему регулируется гражданским процессуальным законодательством и осуществляется по правилам искового производства (См.: Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016; Обзор практики применения судами в 2014–2016 годах законодательства Российской Федерации при рассмотрении споров, связанных с наложением дисциплинарных взысканий за несоблюдение требований законодательства о противодействии коррупции, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30.11.2016).
Следует учитывать, что, при рассмотрении в судебном порядке служебных споров при обжаловании наложенного дисциплинарного взыскания не применялись нормы гл. 25 ГПК РФ, в доработанном виде перенесенной в гл. 22 КАС РФ, регламентирующую производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, поскольку, как указывал Верховный Суд РФ (См.: утратившее силу Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»), в порядке гл. 25 ГПК РФ суд рассматривал действия только должностных лиц, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. В порядке гл. 25 ГПК РФ рассматривались только заявления военнослужащих, оспаривающих решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, которое подается в военный суд (ч. 3 ст. 254 ГПК РФ).
Несмотря на то, что изначально Проектом Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 2) предполагалось включение в предмет его регулирования административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы, служебные споры не выделены в качестве отдельной категории административных дел, рассмотрение которых осуществляется судами общей юрисдикции по правилам, установленным КАС РФ (гл. 4), что обусловлено изменением политической ситуации, а именно отказом от идеи создания административных судов.
Таким образом, в Российской Федерации административная юстиция сформирована в форме административного судопроизводства, специальное правовое регулирование которого в судах общей юрисдикции регулируется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.
(М. Б. Добробаба)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ — это нормативно установленный последовательный порядок осуществления административных действий уполномоченными органами и должностными лицами публичной власти, направленный на разрешение административных дел и исполнение функций публичного управления.
Категория «административные процедуры» не имеет законодательной регламентации. В Российской Федерации до сих пор нет общего закона об административных процедурах, несмотря на то, что соответствующие законопроекты с 2001 г. неоднократно вносились в Государственную Думу Российской Федерации. Один из законопроектов «Об административных процедурах» определял их как «установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел».
Некоторые процедурные вопросы в настоящее время решаются в специальных законах, посвященных отдельным полномочиям государственных органов (например: Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), или в отраслевых законах (Федеральный закон 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»).
Принятый в 2010 г. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», сделав важный шаг в направлении законодательного урегулирования административных процедур, в основном сконцентрировался на предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме.
Общий закон об административных процедурах заменили многочисленные регламенты: административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг, административные регламенты исполнения государственных и муниципальных функций, должностные регламенты государственных служащих. При этом Федеральный закон от 27.07.2010 № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» упоминает административные процедуры при характеристике структуры административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 12).
В то же время имеет место легальное закрепление данной дефиниции на уровне подзаконного акта (п. 15, 18), где административные процедуры определяются в качестве логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг), необходимых и обязательных при исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг), имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 23.01.2014) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).
Указанная норма позволяет выделить следующие признаки административных процедур: 1) логическая обособленность; 2) элементарными составляющими их содержания являются административные действия; 3) наличие конечного результата правового характера.
Административные процедуры напрямую связаны с административными регламентами, определившими новый уровень качества правового регулирования административных процедур. Так, описание каждой административной процедуры содержит следующие обязательные элементы (п. 20):
а) основания для начала административной процедуры;
б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;
в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;
г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации;
д) критерии принятия решений;
е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;
ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.
В настоящее время административные процедуры выполняют ряд функций в системе государственного управления:
– совершенствование деятельности государственного аппарата;
– учет интересов граждан;
– легитимация власти.
Административные процедуры по своему содержанию могут быть позитивными (управленческими) и юрисдикционными (в сфере реализации мер принудительного воздействия).
Существует точка зрения, что административные процедуры имеют позитивную направленность административно-процедурной деятельности на удовлетворение жизненных прав и свобод граждан, законных интересов организаций (Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 451).
Позитивная административная процедура — это нормативно урегулированная, направленная на достижение конкретного результата формализованная деятельность уполномоченных исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел и принятию административных решений, способствующих реализации установленных в законах прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
Комплекс административных процедур образует так называемый управленческий процесс (Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю. Н. Старилов. М.: Норма, 2001. С. 51).
Административные процедуры следует рассматривать в качестве правовой процессуальной формы диалога исполнительной власти и других субъектов права: граждан, юридических лиц, не наделенных управленческой компетенцией. Типичными позитивными административными процедурами выступают лицензирование, аккредитация, регистрация. Граждане и юридические лица обращаются с различными вопросами, например, о выдаче разрешения, предоставлении концессии, освобождении от налогов, о выдаче субсидий. Во многих случаях административные процедуры инициируют сами органы власти.
Можно выделить процедуры, объединяемые в производство и процедуры, не объединяемые в производство. Так, управленческое лицензионно-разрешительное производство включает в себя совокупность целого ряда административных процедур. Самостоятельными с точки зрения функционального, содержательного и целевого назначения управленческими процедурами являются: удостоверение копий, выдача справок, оформление паспортов.
Если исходить из мнения, что в процессе применения мер административного принуждения также используются административные процедуры, то можно говорить о так называемых юрисдикционных процедурах. Юрисдикционные процедуры — правоохранительные процедуры, связанные с применением к лицу мер принудительного, пресекательного, восстановительного или процессуально-обеспечительного характера, а также мер дисциплинарной и административной ответственности, используемые уполномоченными административными органами и должностными лицами для реализации охранительной функции публичного управления.
Так, производство по делам об административных правонарушениях, лицензионно-разрешительное производство образуют совокупность юрисдикционных процедур. Самостоятельными юрисдикционными административными процедурами являются: доставление лица для освидетельствования в медицинские учреждения, изъятие огнестрельного охотничьего оружия, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами и др.
Для административных процедур характерным является наличие нескольких признаков:
– выступают частью административного процесса;
– отвечают определенным универсальным принципам;
– в рамках процедур обеспечиваются такие общие требования к процессуальной форме как открытость, прозрачность, беспристрастность, участие сторон, предоставление обоснования, возможность судебной защиты и т.д;
– основой административных процедур являются требования к порядку принятия индивидуальных правовых актов органами публичного управления и другими субъектами осуществления административной компетенции;
– осуществляются в целях эффективного, основанного на правовых началах управления;
– с их помощью происходит реализация прав и свобод субъектов в различных сферах, удовлетворение их законных притязаний, требующих принятие решения соответствующим органом власти;
– выступают условием формирования стабильных отношений между гражданами и государством;
– дифференцируются на позитивные (неспорные) и негативные (спорные).
Общие стадии административной процедуры: 1) возбуждение (заведение) административного дела; 2) рассмотрение (слушание) административного дела и принятие решения; 3) обжалование решения и пересмотр дела (факультативная, свойственная юрисдикционным административным процедурам); 4) исполнение принятого решения.
Административные процедуры европейских государств основаны на использовании специальных правовых принципов: следование устоявшейся практике (другое распространенное название принципа — «принцип правовой определенности» или «принцип правовой безопасности»); принципы публичного интереса и соразмерности («принцип соразмерности» или «принцип пропорциональности»); необходимость правового обоснования; необходимость обоснования в форме закона; соотношение законности и усмотрения; применение вновь принятого регулирования к текущей процедуре; запрет произвола; принцип веры и доверия (запрет злоупотребления правом; запрет «противоречивого» поведения); отказ в применении права (запрет действий или бездействий, игнорирующих правовые притязания); запрет сверхформализма (запрет бессмысленного применения права в силу подчинения процессуального права материальному); возложение бремени доказывания на административный орган (принцип исследования); обязанность передать дело полномочной инстанции; координация процедур (принцип одного окна); принцип общения по почте; обязанность обоснования; обязательность разъяснения возможности обжалования; непредвзятости официальных лиц; раскрытия информации; доступности апелляций.
В российском законе должны более обстоятельно и последовательно закрепляться и всемерно учитываться все обозначенные принципы, которые представляют собой трансформированные конституционные гарантии и выведенные многолетней судебной практикой положений, которые имеют характер норм прямого действия, то есть непосредственно регулируют отношения в рассматриваемой сфере.
(М. Б. Добробаба)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ — нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). С помощью административных регламентов закрепляется последовательность действий каждого конкретного органа исполнительной власти, должностных лиц по организации исполнения законодательства и практической реализации компетенции, что является условием обеспечения законности их деятельности.
В законодательстве административный регламент определяется, как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственных или муниципальных услуг и стандарты предоставления государственных или муниципальных услуг (ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Однако данное определение не универсально, поскольку распространяется только на регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг.
В более развернутом виде под административными регламентами понимают принятые в установленном порядке компетентными органами исполнительной власти в целях упорядочения и упрощения административных процедур и действий нормативные правовые акты, закрепляющие как общие правила организации деятельности исполнительной власти в установленной сфере ведения (в том числе правила, процедуры внутренней организации деятельности органов), так и условия, порядок и сроки, последовательность совершения административных процедур и административных действий этих органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия государственных исполнительных органов и организаций при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг (Ю. Н. Старилов).
Систему административных регламентов в настоящее время в России составляют регламенты трех основных типов:
– административные регламенты органов государственной власти;
– административные регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти;
– административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.
Административные регламенты разрабатываются на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации или на муниципальном уровне. Административные регламенты всех типов утверждаются приказами руководителя органа исполнительной власти.
Административный регламент федерального органа исполнительной власти представляет собой понятие, объединяющее несколько самостоятельных регламентов (п. 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 27.08.2015):
1. Регламент федерального органа исполнительной власти (статусный регламент) — внутренний акт, определяющий порядок организации выполнения функций органа исполнительной власти, его повседневную деятельность по принятию тех или иных правовых актов, взаимоотношения служащих между собой. Статусные регламенты должны детально регулировать порядок работы органа. Состав и структура таких регламентов определены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 (ред. от 27.08.2015).
Так, в Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти должны быть включены такие разделы, как:
– порядок планирования и организации работы,
– порядок подготовки и оформления решений органа власти,
– порядок исполнения поручений,
– порядок подготовки нормативных правовых актов и проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ,
– порядок взаимодействия с иными органами власти,
– организация деятельности территориальных органов власти,
– рассмотрение обращений,
– информационное обеспечение и др.
2. Административный регламент исполнения государственных функций — нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти.
Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти, с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.
В регламент включаются следующие разделы:
а) общие положения;
б) требования к порядку исполнения государственной функции;
в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций федеральными органами исполнительной власти определен Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 23.01.2014) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»;
3. Административный регламент предоставления государственных услуг — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственных услуг и стандарты предоставления государственных услуг.
Структуру административного регламента предоставления государственных услуг должны содержать разделы, устанавливающие (ст. 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»):
– общие положения;
– стандарт предоставления государственной услуги;
– состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах;
– формы контроля за исполнением административного регламента;
– досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также должностных лиц, государственных служащих.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
4. Должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти, утверждаемые представителем нанимателя и являющиеся составной частью административного регламента государственного органа.
В должностной регламент включаются (ст. 47 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации):
– квалификационные требования для замещения должности гражданской службы;
– должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
– перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
– перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
– сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
– порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
– перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
– показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Административные регламенты призваны решить ряд задач: повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений (Нарышкин С. Е. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. М.: ИНФРА-М, 2008).
(М. Б. Добробаба)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества, связанная с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению.
Принципы антикоррупционной политики: научность; оперативность; последовательность и постепенность; недопустимость установления двойных стандартов; сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств; тесное сотрудничество международных организаций, институтов гражданского общества и государства; комплексное использование научных (всестороннее исследование коррупции, выявление слабых, «уязвимых» ее мест, разработка системы противодействия коррупции), организационных (создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией), правовых (в первую очередь правотворческих — разработка и принятие например закона «О правовом регулировании лоббистской деятельности») и иных мер.
(А. В. Малько)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА — анализ экспертом законодательства на наличие или отсутствия в нем коррупциогенных факторов и норм. По результатам данной экспертизы готовится экспертное заключение, которое в зависимости от субъекта экспертизы может носить как официальный так и неофициальный характер.
Практически во всех субъектах РФ уже приняты законы о противодействии коррупции, в которых говорится об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Однако, при оценке базовых условий для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов большое значение приобретает применяемая методика, которая, к сожалению, не разработана должным образом на федеральном уровне. Федеральный законодатель ограничился лишь перечислением ряда коррупциогенных факторов, которые эксперт должен выявить в ходе проведения экспертизы, но ведь сама методика должна быть гораздо более полной и точной, опирающейся на теоретические предпосылки, научную методологию, конкретные способы проведения экспертизы, социологические техники (совокупность специальных приемов для эффективного использования того или иного метода). Только такая методика позволит увидеть коррупцию через призму точных инструментов ее анализа.
Цель проведения антикоррупционной экспертизы — выявление в действующих нормативно-правовых документах и проектах коррупциогенных факторов, то есть дефектов норм и правовых формул, которые могут способствовать проявлению коррупции.
Такими факторами являются: широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям.
Действующее российское антикоррупционное законодательство предусматривает производство двух видов антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов — официальную или государственную и независимую, которую иногда специалисты именуют общественной.
Официальную обязательную государственную антикоррупционную экспертизу проводят федеральные и региональные органы исполнительной власти, подразделения Министерства юстиции Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, а также органы местного самоуправления и их должностные лица, уполномоченные на такую деятельность.
Однако, в законодательстве России закреплено, что антикоррупционную экспертизу могут проводить и независимые эксперты, которых можно отнести к субъектам общественной неофициальной экспертизы. Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юристов, отдельными гражданами. Их заключения не влекут за собой, каких бы то ни было, юридических последствий, а выводы по анализируемому вопросу носят рекомендательный характер. Полагаем, понятие «неофициальная экспертиза» может отождествляться с понятием «общественная».
(Н. В. Мамитова)
АТТЕСТАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО (от фр. attestation от лат. attestātio — свидетельство, подтверждение) — процедура оценки соответствия государственного служащего замещаемой им должности государственной службы, включающая как проверку его знаний и навыков, так и качества исполнения им должностных обязанностей.
Спецификой государственной службы как особого вида профессиональной деятельности является обязательное проведение аттестации государственных служащих. Аттестации подлежат государственные служащие всех без исключения видов государственной службы.
Так, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года (за исключением некоторых категорий гражданских служащих). Кроме того, в ряде случаев (сокращение должностей гражданской службы в государственном органе; изменение условий оплаты труда; соглашение сторон) в государственном органе может быть проведена и внеочередная аттестация.
Аттестацию гражданских служащих проводит аттестационная комиссия, создаваемая в государственном органе. В состав аттестационной комиссии включаются: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестационной комиссии. Состав аттестационной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором образован общественный совет, а также в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации образован общественный совет, также включаются представители указанных общественных советов.
Участие в проводимой в государственном органе аттестации (в том числе и внеочередной) является обязанностью гражданского служащего. В случае отказа гражданского служащего от аттестации, а также при неявке его на аттестацию без уважительных причин гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности.
В рамках проведения аттестации на каждого подлежащего аттестации гражданского служащего в обязательном порядке его непосредственным руководителем готовится отзыв, который представляется в аттестационную комиссию. К этому отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляется также аттестационный лист гражданского служащего с данными предыдущей аттестации.
Решение об оценке профессиональных и личностных качеств гражданского служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности.
Аттестационная комиссия может вынести в отношении аттестуемого гражданского служащего одно из следующих решений:
– соответствует замещаемой должности гражданской службы;
– соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
– соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного получения дополнительного профессионального образования;
– не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
Представитель нанимателя в течение одного месяца после проведения аттестации и по ее результатам издает соответствующий правовой акт государственного органа. При этом он может принять одно из следующих решений в отношении соответствующего гражданского служащего:
– о включении его в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
– о направлении гражданского служащего на получение дополнительного профессионального образования;
– о понижении в должности гражданской службы и исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем.
Если же гражданский служащий отказывается от получения дополнительного профессионального образования или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы.
(С. Е. Чаннов)
~ Б ~
БЮРОКРАТИЗМ — это негативная система бюрократического управления, осуществляемая посредством аппарата, действие которого скрыто от общества, стремящегося к групповой монополии на средства власти, основанной на совокупности формальных и неформальных связей чиновничества с деятельностью государства.
(А. В. Малько)
БЮРОКРАТИЯ — это система управления, осуществляемая особым слоем людей, которые призваны обеспечить эффективное функционирование государственных и других социальных институтов, имеют специфические обязанности и работают в соответствии с иерархией полномочий.
(А. В. Малько)
~ В ~
ВИДЫ ЭКСПЕРТИЗ — дифференцируются, прежде всего, в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз по видам является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.
В зависимости от юридических последствий, которые наступают в результате проведения экспертизы, можно выделить официальную и неофициальную экспертизы.
По объему исследования экспертизы бывают основные и дополнительные.
Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс вопросов, требующих экспертного изучения.
Дополнительными же экспертизами решаются вопросы, не вошедшие в перечень вопросов основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие ответы основной.
По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть единоличными (проводятся одним экспертом) и комиссионными (выполняются группой экспертов).
Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные (проводятся экспертами одной специальности, например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые-юристы) и многопредметные (комплексные) (выполняются экспертами разных специальностей, в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знания или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания). На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической области, сферы науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.
В гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы.
В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы — мониторинговую экспертизу. Под ней Ю. Г. Арзамасов предлагает понимать всестороннее, основанное на научном подходе, исследование нормативного акта с целью установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям соответствующей отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании.
Формирование и реализация данного вида экспертизы проводится не только на федеральном, но и на региональном уровне. Так, в Ставропольском крае был создан первый в России центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики опыт деятельности, которого был использован при создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации.
В зависимости от поставленных перед экспертом задач и целей выделяют следующие виды экспертиз:
1. Юридическая экспертиза — установление соответствия рассматриваемого законопроекта НПА более высокой юридической силы.
2. Правовая экспертиза — установление соответствия принимаемого или действующего НПА требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям.
3. Нормативно-техническая экспертиза — установление соответствия факта соблюдения основополагающих принципов законодательной техники.
4. Герменевтическая экспертиза законодательства — правильное уяснение смысла текста и содержащихся в нем предписаний
5. Лингвистическая экспертиза законодательства — установление значения текста законодательного акта, исходя из правил русского языка и традиционного значения употребляемых слов.
6. Гендерная экспертиза законодательства — направлена на соблюдение принципа равноправия мужчин и женщин и отсутствие дискриминации по признаку пола.
7. Антикоррупционная экспертиза — установление в нормативном правовом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Отдельно можно выделить финансовую и экологическую экспертизы, которые не всегда можно отнести к разряду правовых.
(Н. В. Мамитова)
~ Г ~
ГАРАНТИИ ЗАКОННОСТИ — это средства и условия, обеспечивающие соблюдение законов и подзаконных актов, беспрепятственное осуществление прав граждан и интересов общества и государства, это совокупность факторов, содействующих установлению надлежащего режима законности.
В систему гарантий законности входят следующие виды:
1) экономические гарантии — это, прежде всего, степень организованности материальной жизни общества; уровень экономического развития общества, его благосостояния, плюрализм собственности и экономическая свобода, закрепленные в правовых актах; нестабильность экономики, разрыв хозяйственных связей ведут к анархии и социальной напряженности;
2) общественные гарантии включают в себя весь комплекс социальных мер по борьбе с правонарушениями, отступлениями от идеи законности; это сложившаяся в стране система профилактических мер, применяемых общественностью в целях предупреждения нарушений законодательства;
3) политические гарантии — это демократизм и стабильность государственного и общественного строя, отраженные в функционировании политической системы в целом; способность населения влиять на содержание политических решений и контролировать деятельность органов исполнительной власти; политический плюрализм, многопартийность, разделение властей и т. д.;
4) идеологические гарантии состоят в господстве гуманистической идеологии, на базе которой развиваются духовная жизнь общества, идейное воспитание граждан; важное значение имеет также состояние культуры и правосознания; степень распространения среди граждан юридических знаний, уважения к требованиям права, уровень нравственного воспитания в обществе;
5) организационные гарантии — это деятельность специальных органов, контролирующих соблюдение законов и подзаконных актов — прокуратуры, суда, милиции и т. д.;
6) специально-юридические — это способы и средства, установленные в действующем законодательстве с целью предупреждения, устранения и пресечения нарушений правовых требований. К специально-юридическим гарантиям, в частности, относятся установленные в законодательстве специальные принципы (например, презумпции невиновности), институты (возбуждения уголовного дела), процедуры (порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел), средства (поощрений и наказаний и т. п.).
Особое значение в системе юридических гарантий обеспечения законности имеют: совершенство законодательства, прокурорский надзор, судебный и конституционный контроль, неотвратимость юридической ответственности за совершенное правонарушение. Они являются мощными средствами обеспечения реальности и действенности ее разнообразных институтов, свободного осуществления предоставленных прав и выполнения каждым своих обязанностей. С их помощью обеспечивается эффективная работа всего механизма демократии, вовлечения граждан в государственное строительство и управление обществом.
(А. В. Малько)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Из приведенного определения можно сделать следующие выводы:
– государственная гражданская служба определяется законодателем как профессиональная деятельность. Это означает, что служебная деятельность должна осуществляться непрерывно, в качестве основного вида деятельности, на основе специальных знаний и навыков;
– данная деятельность не только профессиональная, но и служебная. Тем самым подчеркивается отличие государственно-служебной деятельности от обычной трудовой, ее специфика;
– замещать должности государственной гражданской службы могут только граждане Российской Федерации. Исключения из данного правила могут быть установлены международными договорами Российской Федерации;
– государственная гражданская служба осуществляется с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Федеративный характер Российского государства предопределяет выделение федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Федеральная государственная гражданская служба в соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Под государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в соответствии с ч. 4 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации.
(С. Е. Чаннов)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
— Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Государственная служба призвана обеспечить фактическую реализацию функций государства, так как без государственных служащих государственный аппарат является лишь мертвой конструкцией. К государственной относится служба, решающая государственно-значимые задачи: обороны, безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т. д., — то есть задачи, которые решаются в интересах всего государства и без решения которых его существование немыслимо.
Специфическими особенностями государственной службы выступают:
1) публичность;
2) направленность на реализацию функций государства;
3) властный характер служебной деятельности;
3) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата;
4) наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим.
Все это предопределяет особенности в правовом регулировании государственной службы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях неоднократно подчеркивал, что специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила.
(С. Е. Чаннов)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ — в широком понимании: регулирующая деятельность государства в целом (деятельность как представительных, так и исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). В рамках данного подхода функции государственного управления в той или иной мере реализуют различные органы: прокуратура, суд, представительные органы публичной власти, иные контрольно-надзорные органы. В этом смысле Конституция РФ закрепляет право граждан на участие в управлении делами общества (ст. 32). В узком понимании государственное управление — это административная деятельность, то есть деятельность только исполнительных органов государственной власти на уровне Российской Федерации либо ее субъектов. Это деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ.
Термин «государственное управление» долгое время употреблялся в нашей стране и рассматривался как конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти. Принятая в 1993 г. Конституция РФ от этого термина отказалась, однако в ней появился термин «исполнительная власть». Поэтому термин «государственное управление» в настоящее время практически не употребим. Появилась точка зрения о неправомерности признания государственного управления как государственно-правовой категории в условиях формирования рыночной экономики. Однако, как показала практика, государство не противоречит рыночной экономике, именно государство призвано осуществлять экономическую и социальную политику, при этом понятие «государственное управление» уже не связывается с понятием «административное подчинение», а является более многогранным.
В 2014 году впервые термин «государственное управление» получил четкое нормативное закрепление как деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (ст. 3 Федерального закона от 26.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»).
Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятельности имеет ряд специфических признаков (Общее административное право: учебник: в 2 ч. Ч. 1 / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016. С. 36–37):
1) это особый вид деятельности по осуществлению исполнительной власти;
2) государственное управление, наряду с правоприменением, осуществляет административное правотворчество;
3) масштабность и всеобщность государственного управления;
4) государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности;
5) одним из признаков государственного управления является возможность дискреционных действий (управление по усмотрению). Дискретное управление может быть применено: во-первых, в случае непосредственного закрепления такой возможности в законе или ином нормативном акте; во-вторых, при отсутствии нормативного регулирования;
6) государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ и образуют систему органов государственного управления;
7) законность (правомерность) государственного управления, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции;
8) государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. При этом в большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последнее время появились новые формы организации — горизонтальные отношения, связанные с перераспределением полномочий между органами исполнительной власти (административные договоры);
9) государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое всего управленческого механизма;
10) государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера (назначение административного наказания, применение мер административного предупреждения или пресечения).
Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих правовых отношений. Объектами государственного управления и правового регулирования могут выступать различные стороны правового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а также различные стороны деятельности социально-культурных и иных учреждений, предприятий и их объединений.
Процесс государственного управления как важнейшая составная часть характеристики его структуры включает в себя функции управления, формы и методы их осуществления, а также стиль управленческой деятельности.
Государственное управление осуществляется в определенном порядке, который включает в себя следующие стадии: а) определение целей и задач, подлежащих выполнению; б) подготовка и принятие решений, необходимых для их выполнения; в) организация выполнения принятых решений; г) контроль за их выполнением.
(М. Б. Добробаба)
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ — совокупность установленных законодательством мер экономического, социального, организационного и правового характера, призванных обеспечивать материальное благополучие государственного гражданского служащего и защищать его от внешних посягательств и произвола руководителя государственного органа, содействуя, тем самым, осуществлению государственным служащим своих прав и обязанностей.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» разделяет все гарантии государственных гражданских служащих на основные и дополнительные.
Основные государственные гарантии гражданских служащих вводятся для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы. В связи с этим гражданским служащим гарантируются:
– равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
– право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
– условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
– медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
– обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь, в соответствии с федеральным законом;
– выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
– возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
– возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
– при назначении гражданского служащего в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, — возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи к месту службы в другую местность в пределах Российской Федерации, за счет средств государственного органа, в который гражданский служащий направляется в порядке ротации; расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации после расторжения срочного служебного контракта или освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, за счет средств государственного органа, в котором гражданский служащий замещал последнюю должность гражданской службы. Возмещение расходов, предусмотренных настоящим пунктом, производится в порядке и на условиях, которые установлены для возмещения расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность в пределах Российской Федерации при переводе гражданского служащего в другой государственный орган;
– обеспечение гражданского служащего, назначенного в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения — возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения. В случае, если гражданский служащий является нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, договор социального найма жилого помещения с гражданским служащим не может быть расторгнут по требованию наймодателя в течение срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации. Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения федеральным гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством Российской Федерации, порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов Российской Федерации служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов Российской Федерации расходов на наем (поднаем) жилого помещения — нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
– защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
– государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
В случае освобождения гражданского служащего от замещаемой должности в связи с избранием или назначением на государственную должность, избранием на выборную должность в органе местного самоуправления, избранием (делегированием) на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе, условия пенсионного обеспечения данного гражданского служащего устанавливаются по его выбору.
Что касается дополнительных гарантий, то гражданским служащим при определенных условиях может предоставляться право на:
– дополнительное профессиональное образование с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
– транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ;
– замещение иной должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы или упразднении государственного органа;
– единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.
Данный перечень гарантий гражданского служащего не является исчерпывающим. Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии.
(С. Е. Чаннов)
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ устанавливает такие государственные должности Российской Федерации, как: Президент Российской Федерации (ст. 11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 101); Председатель Правительства Российской Федерации (ст. 103, 110); федеральный министр (ст. 110); судья Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья Верховного Суда Российской Федерации (ст. 128); судья федерального суда (ст. 128); Генеральный прокурор Российской Федерации (ст. 129) и др. Что касается субъектов Российской Федерации, то в них, как правило, перечень государственных должностей утверждается специальными законами субъектов Российской Федерации, основой для которых служит Указ Президента РФ от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 592).
Наиболее важные должности также указываются в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.
Таким образом, государственные должности — это политические и (или) высшие административные должности. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» все они не относятся к государственной службе, то есть занимающие их лица не имеют статуса государственных служащих. Правовой статус лиц, замещающих государственные должности федерального уровня, регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами (например, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации»; и др.).
Государственные должности субъектов Российской Федерации характеризуются следующими основными признаками:
– они учреждаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (как правило, специальными законами);
– в отличие от должностей государственной службы, они предназначены не для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации либо субъекта Российской Федерации в целом;
– правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, устанавливается нормами конституционного и административного права. В некоторых случаях на них может распространяться трудовое законодательство;
– оплата труда лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, производится за счет средств субъектов РФ;
– лицо, замещающее государственную должность, несет особую ответственность за качество исполнения возложенных на него полномочий в соответствии с законодательством.
В субъектах Российской Федерации учреждаются такие государственные должности, как: глава субъекта Российской Федерации (в различных субъектах именуются по-разному); заместители главы субъекта Российской Федерации; руководитель законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации; депутат законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации; уполномоченный по правам человека субъекта Российской Федерации; уполномоченный по правам ребенка субъекта Российской Федерации; уполномоченный по защите прав предпринимателей субъекта Российской Федерации; руководитель Счетной палаты субъекта Российской Федерации; мировой судья; и другие.
(С. Е. Чаннов)
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ НАГРАДЫ — высшая форма поощрения граждан за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за зна
...
