Федерализм в современном публичном праве

Собрание трудов VI Международной научно-практической конференции

Ответственные редакторы
С. А. Авакьян, Э. О. Григорян,
В. В. Корольков

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.24

ББК 67.400

Ф32

Председатель редакционной коллегии:

Авакьян С. А., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Научный редактор:

Корольков В. В., кандидат юридических наук, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, глава Дискуссионного клуба федералистов.

Член редакционной коллегии:

Григорян Э. О., студентка магистратуры юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Составитель:

Страхова И. А., студентка юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:

Захаров А. А., кандидат философских наук, доцент кафедры теоретической и прикладной политологии факультета международных отношений, политологии и зарубежного регионоведения Российского государственного гуманитарного университета;

Румянцев О. Г., кандидат юридических наук, президент Фонда конституционных реформ, с 1990 по 1993 г. – народный депутат РФ, ответственный секретарь Конституционной комиссии СНД РФ, член Верховного Совета РФ, управляющий партнер ООО Консалтинговое агентство «РумянцевКонсалтинг».

Настоящее издание является собранием избранных трудов VI Международной конференции «Федерализм в современном публичном праве», прошедшей 7–17 ноября 2023 г. в Москве и Санкт-Петербурге. В конференции приняли участие 250 ученых из 63 научных и учебных заведений, из 121 предварительно отобранного доклада, озвученного на конференции, в настоящем собрании публикуется 74 статьи отечественных и зарубежных авторов на русском и английском языках.

Труды в собрании расположены в тематической последовательности секций конференции, посвященных тридцатилетию институтов федерализма и местного самоуправления в Конституции РФ 1993 г., истории и теории федерализма, фискальному федерализму и пространственному развитию, региональным интеграциям, сравнительному федерализму, а также федерализму в законодательстве и практике государственного строительства. Традиционно широкий охват, глубина раскрытия отдельных вопросов, как и география участников конференции, позволяют назвать данное собрание наиболее значимым отечественным изданием, специализирующимся на вопросах территориального устройства, а потому интересным широкому кругу читателей.

УДК 342.24

ББК 67.400

© Коллектив авторов, 2024

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Сегодняшний день дает мало поводов для искренней радости: социальное напряжение, копящееся слишком долго, прорывается не только в виде вспышек вооруженных конфликтов по всему миру, но и сказывается на личных отношениях между людьми. Приближаясь к рубежу первой четверти двадцать первого столетия, мы чувствуем не только атомизацию в рамках отдельных социальных групп, которым мы принадлежим, но и многократный рост давления внутренней и внешней цензуры. И простое человеческое общение, и профессиональная коммуникация в настоящий момент сосредоточены скорее не на содержании и цели такого общения, а на том, чтобы ненароком не задеть чувств правящих меньшинств, на стороне которых вся мощь государственного принуждения и СМИ, способных сформировать любое мнение у любой аудитории. В текущих условиях эти страхи кажутся оправданными, однако мыслящим людям по всему миру необходимо, среди прочего, иметь внутреннюю опору для противодействия этим страхам. Одной из таких опор может быть искреннее и свободное от шор общение с коллегами, настроенными на конструктивное развитие нашей культуры вне зависимости от личных убеждений. В этом смысле стоит сказать, что у ставшей традиционной VI международной научно-практической конференции «Федерализм в современном публичном праве» за все годы ее существования получилось стать маленьким островком стабильности профессионального и личного общения. И 2023 год в этом смысле не стал исключением: на всех этапах конференции участники признавали, что благодаря этому масштабному форуму в России сформировался научный дискурс о федерализме, чего не могло бы произойти без искреннего и заинтересованного отношения к вопросу всех причастных лиц.

На этапе планирования конференции перед организаторами был поставлен целый ряд амбициозных задач содержательного характера, связанных прежде всего с увеличением экспертного участия в мероприятиях конференции. В сжатые сроки нужно было обеспечить не только привычный традиционным участникам конференции уровень дискуссии, но и принципиальным образом расширить географию участия, результатом чего стало проведение конференции в течение двух недель на площадке четырех вузов, расположенных в двух городах – Москве и Санкт-Петербурге. Такая расстановка приоритетов не могла не сказаться на том, что в каких-то мелочах неотвратимо возникнут проблемы. Таким образом, неформальным слоганом в узком кругу организаторов конференции стала фраза: «Лишь бы провести», однако в нее вкладывалось не равнодушие к общему детищу, а наоборот – желание не надорваться в попытке покорить новые вершины, сохраняя при этом уже занятое первенство. Взаимное уважение и чуткость к возникающим проблемам распространились с организаторов на экспертов и участников конференции, что также не могло не сказаться на качестве нашего общения.

Основа визуального ряда на конференции 2023 года должна была подчеркнуть ее «русскость» в условиях распространения отмены русской культуры в ряде государств мира. Изначально в этих целях планировалось использование картин авангардистов начала XX века, однако крайне скромный бюджет конференции не позволил нам легальным образом использовать понравившиеся изображения из-за авторских прав. Таким образом, руководствуясь организаторским кредо шестой конференции, в основу ее оформления легли русские народные узоры. Простота и изящество этих декоративных элементов были оценены участниками конференции как в России, так и за ее пределами.

Переходя от эмоциональных к научным итогам нашей конференции, стоит отметить ряд значимых количественных показателей, которые в сравнении с прошлыми годами знаменуют существенные качественные изменения. В конференции приняли участие более 250 ученых из 63 научных и учебных заведений, расположенных в 35 субъектах Российской Федерации и 10 иностранных государствах. На конференции был представлен 121 доклад, прошедший предварительный отбор, из которых лишь 74 прошли дополнительный отбор для публикации в настоящем собрании трудов. Работа конференции продолжалась две недели (7–17 ноября 2023 года) – очно с возможностью подключения по видеосвязи. Конференция впервые прошла в двух городах – Москве и Санкт-Петербурге, – что, надеюсь, также станет одной из добрых традиций нашего форума (особенно после личного знакомства с плеядой питерской школы коллег из других городов). Записи трансляции работы секций конференции доступны на канале «Федералист» на YouTube, их общий хронометраж превышает 34 часа, что в очередной раз подтверждает актуальность поднимаемых на конференции вопросов.

Программа работы конференции системно отражает эти вопросы:

1) панельная дискуссия на тему «Зачем изучать формы государства?»;

2) секция «30 лет Конституции России: итоги для федерализма и местного самоуправления»;

3) секция «История и теория федерализма»;

4) секция «Фискальный федерализм и пространственное развитие»;

5) секция «Региональные интеграции»;

6) секция «Сравнительный федерализм»;

7) секция «Федерализм в законодательстве и практике»;

8) форсайт-сессия «Федерализм и права человека».

Проведению конференции активно поспособствовали официальные партнеры VI международной научно-практической конференции «Федерализм в современном публичном праве», которых мы бы хотели особо поблагодарить: издательство «Проспект» и лично его генерального директора – Леонида Владимировича Рожникова; ООО «Румянцев и партнеры» и лично их руководителя – Олега Германовича Румянцева; компанию «КонсультантПлюс»; Межрегиональную ассоциацию конституционалистов и Московское отделение Ассоциации юристов России.

Отдельной благодарности заслуживают также уважаемые эксперты, принявшие участие в конференции с докладами и в качестве слушателей. В первую очередь, хотелось бы поблагодарить наших иностранных коллег: Харихара Бхаттачарью (Индия), Парну Гангулы (Индия), Кристиана Альтавиллу (Аргентина), Николаса Эрони (Австралия), Ренато Коста (Австралия), Сун Лэя (Китай), Алексу Николич (Сербия), Милицу Илич (Сербия), Кэролин Ли (Филиппины), Шахин Тейюб оглы Шукюрова (Азербайджан), Вадима Эдуардовича Ахеева (Великобритания), Елену Николаевну Батраеву (Австрия). В равной мере от лица организаторов и участников конференции мы благодарим отечественных экспертов, выступивших с докладами и принявших активное участие в дискуссии: Сурена Адибековича Авакьяна, Алексея Станиславовича Автономова, Ольгу Ивановну Баженову, Екатерину Сергеевну Баранову, Надежду Иосифовну Биюшкину, Наталью Александровну Богданову, Андрея Михайловича Будаева, Гаджи Дибирдадаевича Гаджиева, Елену Владимировну Гриценко, Сергея Алексеевича Денисова, Ксению Евгеньевну Довгань, Алексея Вячеславовича Должикова, Наталию Васильевну Дородонову, Игоря Геннадьевича Дудко, Андрея Александровича Захарова, Александра Михайловича Иванова, Екатерину Алексеевну Казьмину, Михаила Александровича Краснова, Валентина Викторовича Кудрявцева, Маргариту Валерьевну Кустову, Юлию Анатольевну Матафонову, Александра Александровича Меркуленко, Никиту Юрьевича Молчакова, Светлану Васильевну Нарутто, Марину Олеговну Окуневу, Светлану Васильевну Праскову, Инну Александровну Ракитскую, Олега Германовича Румянцева, Ольгу Сергеевну Рыбакову, Екатерину Владимировну Рябцеву, Федора Сергеевича Сосенкова, Марию Владимировну Старостенко, Ингу Анатольевну Старостину, Наталью Евгеньевну Таеву, Александру Алексеевну Троицкую, Елену Анатольевну Шапкину, Дмитрия Германовича Шустрова, Марка Львовича Энтина, Андрея Александровича Яника.

Отдельно за верность федералистской проблематике благодарим вовлеченных в работу конференции аспирантов и соискателей: Ивана Александровича Брикульского, Кирилла Витальевича Зотова, Олега Сергеевича Иванова, Романа Михайловича Иванова, Аяза Азатовича Камалова, Павла Александровича Клепинина, Дениса Олеговича Коновалова, Алиаскера Эльмановича Мамедова, Эмина Забил оглы Насирова, Максима Витальевича Пенизева, Карину Рашидовну Таюпову, Александра Алексеевича Шахова, Ольгу Сергеевну Шевченко.

Наконец, следует отметить, что уже шестой раз конференция была организована в рамках партнерства дискуссионного клуба федералистов с организациями обучающихся ведущих юридических вузов. Особо хочется поблагодарить представителей Студенческого научного общества Юридического факультета СПбГУ – Владислава Кравченко, Владимира Чернова, Егора Долженко; коллег из юридического клуба МГИМО – Алексея Старикова, Ивана Тупицына, Ивана Боровикова, Злату Егорову, Марью Любинскую; Авангард молодой науки и Ассоциацию студентов Университета имени О. Е. Кутафина – Кристину Воробьеву, Анастасию Курлову, Полину Миронову, Владимира Шишлова, Алесю Бычкову. Отдельной благодарности заслуживают и коллеги с Юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова: сотрудники кафедры конституционного и муниципального права – Елена Николаевна Маркова, Заира Мухтаровна Курбанова, Михаил Александрович Короткевич, Татьяна Михайловна Никулина; члены и активисты Студенческого совета и Научного студенческого общества – Эмма Григорян, Александра Лысенко, Антон Мартынов, Мария Костишина, Дарья Иванова, Анна Зельцер, Сергей Базолин, Григорий Чечулин, Ясмен Алышанова, Рашит Рахматуллин, София Рычкова. Также выражаем благодарность студентам-волонтерам, стоически вынесших все тяготы двухнедельной конференции и участвовавших в подготовке настоящего сборника: Ксении Алексеевой, Виктории Аргуновой, Полине Баданиной, Владиславу Безушкевичу, Вениамину Белякову, Валерию Буднику, Александру Букалову, Александре Васильевой, Элине Васильевой, Владиславу Выдумчику, Анастасии Гавриленко, Аминат Джамалудиновой, Роману Зайцеву, Максиму Звягинцеву, Ирине Ивановой, Ксении Ивановой, Яне Имаевой, Юлии Истамбаевой, Полине Каревой, Марии Квашенниковой, Полине Кичевой, Юлии Корниловой, Карине Корольковой, Екатерине Кузнецовой, Амирхану Кумукову, Дарье Лавреновой, Дарье Лисовской, Софье Литвишко, Даниилу Ляхову, Марии Майоровой, Эльдару Мамедову, Элен Маргарян, Артему Наумову, Олегу Овшинову, Даниилу Плешкову, Эстель Поповой, Алихану Пшибиеву, Надежде Раченковой, Елизавете Рыбниковой, Ирине Секретовой, Динаре Сидтиковой, Ирине Скорик, Валерию Сталеву, Ирине Степановой, Марии Стрепковой, Алине Сукач, Татьяне Титизян, Алсу Файзуллиной, Кристине Фокиной, Ольге Фроловой. Кроме того, благодарим Алису Зарицкую за психологическую поддержку. Отдельную особую благодарность выражаем художнику Анель Аутеновне Сабетбековой, подготовившей прекрасное оформление конференции и украсившей настоящее издание собрания трудов.

В настоящем собрании публикуются русско- и англоязычные труды участников конференции, прошедшие отбор по критериям относимости, актуальности, научной новизны, качества научно-юридического лексикона и оформления, оригинальности (не менее 70%). К публикации были допущены также и материалы, авторы которых по каким-то причинам не смогли выступить на конференции, но своевременно предоставили свои труды в редакционную коллегию.

Шестая конференция показала, что за эти годы у ее участников получилось не только полноценно интегрироваться в общемировой научный дискурс о федерализме, но и попутно достичь многих значимых целей. Так, в этом году стало очевидно, что на площадке конференции вырастает целое поколение молодых ученых: на основе докладов, сделанных на ноябрьской конференции в разные годы, студентами пишутся курсовые и дипломные работы, многие коллеги продолжают заниматься интересующими их проблемами, поступив в магистратуру и аспирантуру, а «старички» конференции, начинавшие участвовать в ней как студенты, уже начали свою преподавательскую карьеру. Подобные дифирамбы могли бы показаться абстрактными, если бы не личный опыт: так, автор этих строк, приступая к редактуре настоящего собрания, одновременно проходил через процедуру защиты кандидатской диссертации, работа над которой была бы далека от завершения без ноябрьской конференции. При этом я уверен, что в ближайшие годы нас ждет каскад новых прогрессивных диссертационных и дипломных исследований, подготовленных участниками конференции «Федерализм в современном публичном праве». Постановка проблем и выбор тем молодыми учеными не может не вызывать радости и даже товарищеской зависти за их оригинальность, актуальность и глубину – чтобы в этом убедиться достаточно взглянуть на оглавление настоящего собрания. Трудно представить, чтобы подобное издание, в котором на равных публикуются статьи и исследователей мирового уровня, и начинающих ученых, было возможно в нашей стране пять-шесть лет назад. Конференция, безусловно посодействовала этому развитию, но оно было бы немыслимо, если бы не упорный многолетний труд ученых и их верность выбранной ими сфере научных исследований. Отдельно следует и порадоваться за аналогичные успехи коллег, чья сфера профессиональных или научных интересов не связана с федерализмом напрямую: участие таких коллег из года в год является высшим проявлением интереса к обсуждаемым проблемам, добавляет остроты дискуссии, а также в очередной раз подтверждает актуальность всякой познавательной деятельности.

Наблюдая за общением таких разных людей, живущих в разных странах, имеющих различные взгляды, культуру и интересы, и сознавая продуктивность такого общения, нельзя не признать, что наша конференция из «“Вудстока” почитателей публичного права» стала пристанищем для пытливых умов со всего мира. Зная, что на этой конференции можно быть не только услышанным, но и понятым, все причастные конференции люди возвращаются на ее поля как в гости к доброму другу или в родной дом. Такое положение вещей не может не радовать организаторов конференции, но вместе с тем возлагает на нас дополнительную ответственность за сохранение этой площадки в качестве нашего коллективного интеллектуального достояния.

Вадим Владимирович Корольков
Глава дискуссионного клуба федералистов

PREFACE

Today offers little cause for genuine joy: social tensions that have been building up for too long are breaking out not only in the form of outbreaks of armed conflict around the world, but also affecting personal relationships between people. As we approach the turn of the first quarter of the twenty-first century, we feel not only atomisation within the individual social groups to which we belong, but also a manifold increase in the pressure of internal and external censorship. Both ordinary human communication and professional communication are now focussed not on the content and purpose of such communication, but rather on avoiding inadvertently hurting the feelings of the ruling minorities, who have the full force of state coercion and the mass media on their side, capable of forming any opinion in any audience. In the current climate, these fears seem justified, but thinking people around the world need, among other things, an inner support to counter these fears. One such pillar may be sincere and open-minded communication with colleagues who are committed to the constructive development of our culture, regardless of personal beliefs. In this sense, it is worth saying that the VI International Scientific and Practical Conference “Federalism in contemporary public law”, which has become a tradition, has managed to become a small island of stability for professional and personal dialogue over all the years of its existence. The year 2023 was no exception in this sense: at all stages of the conference participants recognised that thanks to this large-scale forum, a scientific discourse on federalism was formed in Russia, which could not have happened without a sincere and interested attitude to the issue by all those involved.

At the planning stage of the conference, the organisers were faced with a number of ambitious substantive tasks, primarily related to increasing expert participation in the conference events. In a short period of time, it was necessary not only to ensure the level of discussion familiar to traditional conference participants, but also to fundamentally expand the geography of participation, which resulted in the conference being held for a fortnight at four universities located in two cities — Moscow and St. Petersburg. Such prioritisation could not but affect the fact that in some small things problems would inevitably arise. Thus, the informal slogan in the narrow circle of conference organisers was the phrase: “Just to hold”, but it was not indifference to the common brainchild, but on the contrary — the desire not to work up a sweat in an attempt to conquer new heights, while maintaining the already occupied primacy. Mutual respect and sensitivity to arising problems spread from the organisers to the experts and conference participants, which could not but affect the quality of our communication.

The basis of the visual series at the 2023 conference was to emphasise its “Russianness” in the context of the spread of the abolition of Russian culture in a number of countries around the world. Initially it was planned to use paintings by avant-garde artists of the early 20th century for this purpose, but the extremely modest budget of the conference did not allow us to legally use the images we liked because of copyright. Thus, guided by the organisational credo of the sixth conference, Russian folk patterns formed the basis of its design. The simplicity and elegance of these decorative elements were appreciated by the conference participants both in Russia and abroad.

Moving from emotional to scientific results of our conference, it is worth noting a number of significant quantitative indicators, which in comparison with previous years mark significant qualitative changes. The conference was attended by more than 250 scientists from 63 scientific and educational institutions located in 35 subjects of the Russian Federation and 10 foreign countries. 121 papers were presented at the conference, which passed the preliminary selection, of which only 74 were further selected for publication in this Proceedings. The conference lasted two weeks (7–17 November 2023) — face-to-face with the possibility to connect via video link. For the first time the conference was held in two cities — Moscow and St. Petersburg — which, I hope, will also become one of the good traditions of our forum (especially after personal acquaintance with the pleiad of St. Petersburg school colleagues from other cities). Recordings of the conference sections are available on the Federalist channel on YouTube, their total timekeeping exceeds 34 hours, which once again confirms the relevance of the issues raised at the conference.

The conference programme systematically reflects these sessions:

1) panel discussion “Why do we need to research the forms of the state?”;

2) session “30 Years of the Constitution of the Russian Federation: Outcomes for Federalism and Local Self-Governance”;

3) session “History and Theory of Federalism”;

4) session “Fiscal federalism and Spatial Development”;

5) session “Regional Integrations”;

6) session “Comparative Federalism”;

7) session “Federalism in Law and Practice”;

8) foresight-session: “Federalism and Human Rights”.

The official partners of the VI International Scientific and Practical Conference “Federalism in contemporary public law” actively contributed to the conference, to whom we would like to especially thank: publishing house “Prospect” and personally its General Director – Leonid Rozhnikov; LLC “Rumyantsev and Partners” and personally their head – Oleg Rumyantsev; company “ConsultantPlus”; Interregional Association of Constitutionalists and Moscow branch of the Association of Lawyers of Russia.

The distinguished experts who took part in the conference with reports and as listeners also deserve special thanks. First of all, we would like to thank our foreign colleagues: Harihar Bhattacharya (India), Parna Ganguly (India), Christian Altavilla (Argentina), Nicholas Aroney (Australia), Renato Costa (Australia), Sun Lei (China), Aleksa Nikolić (Serbia), Milica Ilić (Serbia), Carolyn Lee (Philippines), Shahin Teyub oglu Shukurov (Azerbaijan), Vadim Akheev (United Kingdom), Elena Batrayeva (Austria).

On behalf of the conference organisers and participants, we equally thank the Russian experts who made presentations and took an active part in the discussion: Suren Adibekovich Avakyan, Alexei Stanislavovich Avtonomov, Olga Ivanovna Bazhenova, Ekaterina Sergeevna Baranova, Nadezhda Iosifovna Biyushkina, Natalia Alexandrovna Bogdanova, Andrey Mikhailovich Budaev, Gadzhi Dibirdaevich Gadzhiev, Elena Vladimirovna Gritsenko, Sergey Alexeevich Denisov, Ksenia Evgenyevna Dovgan, Alexei Vyacheslavovich Dolzhikov, Natalia Vasilyevna Dorodonova, Igor Gennadyevich Dudko, Andrey Aleksandrovich Zakharov, Alexander Mikhailovich Ivanov, Ekaterina Alexeyevna Kazmina, Mikhail Aleksandrovich Krasnov, Valentin Viktorovich Kudryavtsev, Margarita Valeryevna Kustova, Yulia Anatolievna Matafonova, Alexander Aleksandrovich Merkulenko, Nikita Yuryevich Molchakov, Svetlana Vasilievna Narutto, Marina Olegovna Okuneva, Svetlana Vasilievna Praskova, Inna Aleksandrovna Rakitskaya, Oleg Germanovich Rumyantsev, Olga Sergeevna Rybakova, Ekaterina Vladimirovna Ryabtseva, Fedor Sergeevich Sosenkov, Maria Vladimirovna Starostenko, Inga Anatolyevna Starostina, Natalia Evgenyevna Taeva, Alexandra Alekseevna Troitskaya, Elena Anatolyevna Shapkina, Dmitry Germanovich Shustrov, Mark Lvovich Entin, Andrey Alexandrovich Yanik.

We would like to thank the postgraduate students involved in the conference for their dedication to federalist issues: Ivan Alexandrovich Brikulsky, Kirill Vitalievich Zotov, Oleg Sergeyevich Ivanov, Roman Mikhailovich Ivanov, Ayaz Azatovich Kamalov, Pavel Alexandrovich Klepinin, Denis Olegovich Konovalov, Aliasker Elmanovich Mamedov, Emin Zabil oglu Nasirov, Maxim Vitalievich Penizev, Karina Rashidovna Tayupova, Alexander Alekseevich Shakhov, Olga Sergeevna Shevchenko.

Finally, it should be noted that for the sixth time the conference was organised as part of the partnership between the Federalist Discussion Club and student organisations of leading law schools. We would especially like to thank the representatives of the Student Scientific Society of the Faculty of Law of St. Petersburg State University – Vladislav Kravchenko, Vladimir Chernov, Egor Dolzhenko; colleagues from the MGIMO Law Club – Alexei Starikov, Ivan Tupitsyn, Ivan Borovikov, Zlata Egorova, Marya Lyubinskaya; the Vanguard of Young Science and the Association of Students of O. E. Kutafin University – Christina Vorobyeva, Anastasia Kurlova, Polina Mironova, Vladimir Shishlova, Alesya Bychkova. Colleagues from the Faculty of Law of the Lomonosov Moscow State University deserve special thanks: Elena Nikolaevna Markova, Zaira Mukhtarovna Kurbanova, Mikhail Aleksandrovich Korotkevich, Tatiana Mikhailovna Nikulina, members and activists of the Student Council and Scientific Student Society – Emma Grigorian, Alexandra Lysenko, Anton Martynov, Maria Kostishina, Daria Ivanova, Anna Zeltzer, Sergey Bazolin, Grigory Chechulin, Yasmen Alyshanova, Rashit Rakhmatullin, Sofia Rychkova. We also express our gratitude to the student volunteers who stoically endured all the hardships of the two-week conference and participated in the preparation of this Proceedings: Ksenia Alekseeva, Victoria Argunova, Polina Badanina, Vladislav Bezushkevich, Veniamin Belyakov, Valery Budnik, Alexander Bukalov, Alexandra Vasilieva, Elina Vasilieva, Vladislav Vydumchik, Anastasia Gavrilenko, Aminat Dzhamaludinova, Roman Zaitsev, Maxim Zvyagintsev, Irina Ivanova, Ksenia Ivanova, Yana Imaeva, Yulia Istambaeva, Polina Kareva, Maria Kvashennikova, Polina Kicheva, Yulia Kornilova, Karina Korolkova, Ekaterina Kuznetsova, Amirkhan Kumukov, Daria Lavrenova, Daria Lisovskaya, Sofia Litvishko, Daniil Lyakhov, Maria Mayorova, Eldar Mamedov, Elen Margarian, Artem Naumov, Oleg Ovshinov, Daniil Pleshkov, Estelle Popova, Alikhan Pshibiyev, Nadezhda Rachenkova, Elizaveta Rybnikova, Irina Sekretova, Dinara Sidtikova, Irina Skorik, Valery Stalev, Irina Stepanova, Maria Strepkova, Alina Sukach, Tatiana Titizyan, Alsu Faizullina, Kristina Fokina, Olga Frolova. In addition, we would like to thank Alice Zaritskaya for her psychological support. Special thanks go to the artist Anel Autenovna Sabetbekova, who prepared a beautiful design of the conference and decorated the present edition of the Proceedings.

This Proceedings publishes Russian- and English-language papers of the conference participants that were selected according to the criteria of relevance, topicality, scientific novelty, quality of scientific and legal vocabulary and design, and originality (at least 70%). Materials whose authors, for some reason, were not able to speak at the conference, but submitted their works to the editorial board in time, were also admitted for publication.

The sixth conference showed that over the years its participants have managed not only to fully integrate into the global scientific discourse on federalism, but also to achieve many significant goals. This year, for example, it became obvious that a whole generation of young scholars is growing up on the conference platform: students are writing term papers and diploma theses based on the presentations made at the November conference in different years, many colleagues continue to work on the problems they are interested in, having entered master’s and postgraduate programmes, and the “old-timers” of the conference, who began their participation as students, have already started their teaching careers. Such dithyrambs might seem abstract if it were not for personal experience: for example, the author of these lines, while beginning to edit this Proceedings, was simultaneously going through the procedure of defending his PhD thesis, the work on which would have been far from complete without the November conference. At the same time, I am sure that in the coming years we will see a cascade of new progressive dissertation and thesis research prepared by the participants of the “Federalism in contemporary public law”. The setting of problems and the choice of topics by young scholars cannot but cause joy and even comradely envy for their originality, relevance and depth — to be convinced of this it is enough to look at the table of contents of this Proceedings. It is hard to imagine that such a publication, which publishes articles by world-class researchers and novice scientists on an equal footing, was possible in our country five or six years ago. The conference certainly contributed to this development, but it would have been unthinkable if not for the hard work of scientists over many years and their loyalty to their chosen field of scientific research. We should also rejoice for similar successes of colleagues whose professional or scientific interests are not directly related to federalism: the participation of such colleagues from year to year is the highest manifestation of interest in the problems discussed, adds spice to the discussion, and once again confirms the relevance of any cognitive activity.

Observing the interaction of such different people, living in different countries, with different views, cultures and interests, and being aware of the productivity of such communication, one cannot but recognise that our conference from the “Woodstock” of public law devotees has become a haven for inquisitive minds from all over the world. Knowing that at this conference one can be not only heard but also understood, all the people involved in the conference return to its fields as to a good friend or home. This state of affairs cannot but please the organisers of the conference, but at the same time it places an additional responsibility on us to preserve this platform as our collective intellectual patrimony.

Vadim Korolkov
Head of the Federalist Discussion Club

СЕКЦИЯ «30 ЛЕТ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ: ИТОГИ ДЛЯ ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

Пенизев Максим Витальевич
Аспирант кафедры конституционного, административного
и муниципального права Сибирского федерального университета,
Красноярск, Красноярский Край, Россия
maksim-penizev@yandex.ru

Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации: итоги 30 лет и перспективы развития в единой системе публичной власти

Maxim Penizev
PhD-student of the Department of constitutional,
administrative and municipal law,
Siberian Federal University,
Krasnoyarsk, Krasnoyarsk Krai, Russia
maksim-penizev@yandex.ru

Local Self-Governance and the Constitution of the Russian Federation: 30 Years of Results and Prospects of Development in the Unified System of Public Power

Аннотация: В последние три десятилетия в России наблюдались значительные изменения в законодательном регулировании различных конституционно-правовых институтов: федерализма, парламентаризма, прав и свобод граждан, а также в области местного самоуправления. За этот немалый срок местное самоуправление стало главным инструментом для организации и реализации различных программ и проектов на местном, а также региональном уровнях. Но также в этот период и даже сегодня местное самоуправление в России продолжает сталкиваться с многочисленными вызовами – от проблем ограниченности финансирования, разграничения полномочий, до кадрового голода, а исходя из последних реформаторских предложений даже ставится вопрос о самой сущности местного самоуправления как самостоятельной формы власти. Цель данной научной статьи рассмотреть ключевые тенденции и изменения, произошедшие в сфере местного самоуправления в России за последние три десятилетия, оценить влияние этих изменений на развитие общества, определить достижения и проблемы, а также выделить перспективы для дальнейшего развития местного самоуправления, высказать предложения для дальнейшего совершенствования системы местного самоуправления в России.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, самоуправление, публичная власть, конституция, реформа местного самоуправления.

Abstract: In the last three decades in Russia there have been significant changes in the legislative regulation of various constitutional and legal institutions: federalism, parliamentarism, the rights and freedoms of citizens, as well as in the field of local self-government. Over this considerable period, local self-government has become the main tool for organizing and implementing various programs and projects at the local and regional levels. But also during this period and even today, local self-government in Russia continues to face numerous challenges — from problems of limited funding, delimitation of powers, to personnel shortages. The future reform of local self-government raises the question of the very essence of local government as an independent form of government. The purpose of this scientific article is to consider the key trends and changes that have occurred in the field of local self-government in Russia over the past three decades, to assess the impact of these changes on the development of society, to identify achievements and problems, as well as to highlight prospects for the further development of local self-government, and to make proposals for further improvement. local government systems in Russia.

Keywords: local government, local government, self-government, public authority, constitution, local government reform.

Наряду с Конституцией Российской Федерации в 2023 году отмечает свое 30-тилетие также и заложенный ею институт местного самоуправления. Вместе с тем, в новое десятилетие местное самоуправление входит с грузом накопившихся проблем, а также неопределенностью своего будущего, причем перспективы местного самоуправления большинством исследователей не оцениваются оптимистично. Например, Е. С. Шугрина указывает, что сейчас вся система публичной власти находится в сложном правовом периоде своего развития – часть этой системы уже получила новые правила, которые оказывают влияние в том числе и на другую часть системы, которая все еще живет в старых правилах, что неминуемо вызывает коллизии и конкуренцию норм, при которых выбор в пользу местного самоуправления будет скорее исключением, чем правилом1. Но даже отбросив то, что в период законодательной неопределенности интересы местного самоуправления не стоят на первом месте, то каким видит законодатель будущее местного самоуправления представляя Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Законопроект № 40361-8)2, также не внушает оптимизма.

Прежде всего, окинув взглядом эти 30 лет развития местного самоуправления, можно сказать, что в каком-то смысле этот важнейший институт попал в петлю самоповторений законодателя. Это становится очевидным, если взглянуть на то, каким образом трансформировалось отечественное местное самоуправление за этот период времени. По оценкам исследователей за последние тридцать лет концепция местного самоуправления глобально менялась около пяти раз3, включая как периоды относительной демократизации местного самоуправления, так и периоды централизации, последний из которых мы наблюдаем воочию сегодня. Сегодня предлагается перейти от многоуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой, и это происходит не впервые. Ранее также обозначались попытки создать одноуровневую систему местного самоуправления.

И хотя действующий Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 (далее – Закон о местном самоуправлении) формально был принят двадцать лет назад, тем не менее о правовой стабильности местное самоуправление все еще может только мечтать. Так за эти двадцать лет, количество федеральных законов, которыми вносились изменения и поправки в Закон о местном самоуправлении достигло практически двухсот, что говорит о том, что в среднем на каждый год существования этого закона приходится шесть-семь федеральных законов его изменяющих, а в отдельные периоды количество изменений было заоблачным. Анализируя изменения, внесенные в Закон о местном самоуправлении в 2018–2019 гг. (за это время было принято 16 федеральных законов), А. А. Приймак указывает, что динамичность законодательства в вопросах организации местной публичной власти позволяет оперативно вносить изменения с целью устранения выявленных несоответствий нормативно-правовых актов, их дублирования или противоречия, что положительно сказывается на правовом регулировании институтов местной власти и на жизнеустройстве муниципальных образований в целом5. Однако у столь высокой интенсивности изменений законодательства о местном самоуправлении безусловно есть и обратная сторона. По утверждению А. Р. Лаврентьева, Закон о местном самоуправлении превратился в «лоскутное одеяло» и исчерпал резервы как статутный закон для организации муниципального уровня публичного управления6. И мы склонны согласиться с данной позицией, более того следует отметить, что построение эффективно действующего института местного самоуправления не является возможным с практической точки зрения, в условиях, когда ключевой для отрасли Законом о местном самоуправлении постоянно «лихорадит» от тех или иных поправок.

Представляется, что столь высокая изменчивость Закона о местном самоуправлении обусловлена отсутствием сформированного образа будущего этого самого конституционно-правового института. Анализируя его развитие, нельзя не отметить, сколь мало внимание уделено Основным законом государства этому важнейшему институту. Конституция Российской Федерации дает максимально общие и обтекаемые характеристики местного самоуправления. Даже после внесенных Законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» изменений конституционной ясности в положении местного самоуправления в России не прибавилось, а даже наоборот стало меньше. Как отмечает Е. В. Гриценко, несмотря на заглавие законопроекта вопросы федерализма и местного самоуправления не стали предметом широкой общественной или экспертной дискуссии7. Более того, нововведения в статьи о местном самоуправлении вместо решения существующих проблем сделали их еще более острыми. В частности, особое внимание уделяется исследователями на поиски баланса между изначально закрепленным в Конституции Российской Федерации принципом самостоятельности местного самоуправления (ст. 12) и принципом единства системы публичной власти, в которую включаются и органы местного самоуправления (ч. 3 ст. 132)8.

Можно понять и принять позицию авторов Конституции Российской Федерации 1993 года, когда принцип самостоятельности органов местного самоуправления уже по своей природе предполагал максимально ограниченное влияние органов государственной власти на местное самоуправление, этому соответствовало и весьма ограниченное упоминание в Конституции Российской Федерации вопросов, которые касались бы организации местной власти. Вероятно предполагалось, что местное самоуправление руководствуясь общими принципами, которые закрепляются федеральным законом должно было бы развиваться самостоятельно. Вместе с тем сегодня, когда местное самоуправление, очевидно, должно отказаться от части своей самостоятельности в пользу нововведенного принципа единства системы публичной власти, представляется, что ограниченное конституционное регулирование как института местного самоуправления, так и принципов функционирования единой системы публичной власти выглядят не отвечающими тем вызовам и целям, ради которых в Конституции Российской Федерации закреплены эти явления и их взаимоотношения. Так, непосредственно местному самоуправлению во всей Конституции Российской Федерации посвящено всего четыре статьи 12, 131, 132 и 133, общее содержание которых хотя и закрепляет ряд важнейших положений для этого института, тем не менее слишком абстрактные формулировки Конституции Российской Федерации не оставляют местному самоуправлению шансов на то, чтобы добиться непосредственного применения в ординарных судебных инстанциях норм Конституции Российской Федерации в различных спорах связанных с реализацией полномочий различными уровнями публичной власти.

Яркой иллюстрацией этого стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 г. № 27-П9, которым признаны несоответствующими Конституции Российской Федерации отдельные положения целого ряда федеральных законов, а также Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 г. № 115610. По какой-то причине в этом случае (а также во многих других) судебной системе при отправлении правосудия было неочевидно, что органы местного самоуправления не могут нести ответственность не только за земли, государственная собственность на которые не разграничена, но тем более за содержание земель федеральной собственности, если напрямую эти полномочия не закреплены за местным самоуправлением. Пониманию этого не способствовало даже ранее вынесенное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26.04.2016 г. № 13-П11, в котором была высказана во многом аналогичная позиция относительно земель лесного фонда. В результате восполнять проблемы функционирования органов публичной власти в казалось бы единой системе, которая, как указывает статья 2 Федерального закона от 08.12.2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»12, основана на основе принципов согласованного функционирования и устанавливаемого на основании Конституции Российской Федерации и в соответствии с законодательством организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия, приходится Конституционному Суду Российской Федерации.

Тем более абстрактные формулировки Конституции Российской Федерации относительно местного самоуправления предоставляют федеральному законодателю весьма широкое пространство усмотрения. Как неоднократно отмечалось различными исследователями13, и подтверждается официальными статистическими данными, ключевой проблемой для местного самоуправления является недофинансированность его полномочий. Как демонстрируют данные Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) в России более 95% муниципальных образований (МО) являются не самодостаточными в финансовом плане, получают дотации из бюджетов более высокого уровня, при этом из всего многообразия муниципальных образований, данная тенденция наблюдается в последние 2021–2022 гг.14 По данным Минфина РФ в 2021 году только 889 муниципалитетов не получали какие-либо дотации (из них: 518 сельские поселения, 180 городских поселений, 142 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, 35 городских округов и 14 муниципальных районов). При этом большинство местных бюджетов не отличается высокой финансовой самостоятельностью: у более чем 50% муниципальных образований объем дотаций (в том числе замененных дополнительными нормативам отчислений) превышает 20% собственных доходов. Аналогичные выводы были получены и в 2022 году, точно так же, как и годом ранее более 50% муниципальных образований объем дотаций (в т.ч. замененных доп. нормативам отчислений) превышает 20% собственных доходов. Представляется, что такие неутешительные результаты финансовой зависимости местного самоуправления от федерального регионального уровня власти складываются ввиду изначального проблемного устройства финансово-бюджетной системы в России.

И ответ почему так произошло вполне очевиден: за 20 лет существования Закона о местном самоуправлении количество вопросов местного значения выросло более чем в два раза для городских поселений разрослась с 22 до более чем 40. При этом практически каждый федеральный закон вносящий изменения в основополагающие для местного самоуправления положения законодательства соответствовал по своему посылу недавней инициативе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое предлагая ввести для местного самоуправления новые вопросы местного значения по выявлению и ликвидации несанкционированных свалок отходов на землях, находящихся в муниципальной собственности, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, находящихся в границах территории муниципального образования, указывает в пояснительной записке к законопроекту, что «Принятие данного нормативного акта не потребует дополнительных затрат федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований»15. И это без учета того, что практически содержание каждого вопроса местного значения с перечислением полномочий, которые необходимо реализовывать органам местного самоуправления. Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, проводя анализ правового регулирования в сфере местного самоуправления пришел к выводу, что за органами местного самоуправления закреплены не менее чем 1766 полномочий, которые разобщены в 178 законах16. Даже без изменения Закона о местном самоуправлении практически ничто не ограничивает законодателя в его стремлении закрепить за местным самоуправлением новое полномочие, приписав его к уже существующим вопросам местного значения, большая часть которых сформулирована абстрактами терминами – «участие», «организация», «содействие».

На наш взгляд, в контексте общемировых тенденций к «конституционализации права», в том числе законодательства в сфере местного самоуправления17, объема накопившихся хронических проблем, с которым сталкивается местное самоуправление, этот институт заслуживает куда более значимого места в системе конституционного права Российской Федерации. Следовательно, для обеспечения эффективного и самодостаточного развития местного самоуправления нуждаются в конкретизации конституционные принципы, регулирующие сферу местного самоуправления, а также требуется расширение перечня конституционных гарантий для местного самоуправления, и даже введение новых принципов18. Безусловно конкретный перечень таких новых принципов и гарантий для местного самоуправления подлежит широкой научной дискуссии, а также обсуждению на уровне самих муниципальных образований. Так, когда мы говорим о единстве системы публичной власти нельзя не отметить, что «единство» оказывается весьма односторонним, так, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации формируется исходя из целей и задач стоящих перед органами государственной власти без какого-либо участия муниципального сообщества, что ярко продемонстрировала негативная реакция экспертного и муниципального сообщества на Законопроект № 40361-8, который разрабатывался узким кругом законотворцев без привлечения профильных специалистов.

С учетом необходимости обеспечить реальное единство системы публичной власти, представляется необходимым создать механизмы обратной связи и взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, в целях гармонизации отношений между государственными органами и местным самоуправлением, выработки единой государственной политики в сфере местного самоуправления, полагаем целесообразным создание специального государственного органа, например, Министерства местного самоуправления, которое взяло бы на себя эти вопросы, а также обеспечивало бы учет мнения местных властей и населения при реализации тех или иных государственных перестроек системы местного самоуправления.

Также является важной задачей обеспечение обязательности учета на федеральном и региональном уровнях мнения представителей местного самоуправления при подготовке законодательных изменений, влияющих на вопросы, отнесенных к компетенции местного самоуправления. Обязательность учета мнения муниципальных образований должна быть обеспечена и при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Данное предложение неминуемо сталкивается с проблемой того, как обеспечить возможность высказаться более чем 18 тысячам муниципальных образований. Безусловно при таких масштабах непосредственный опрос представителей каждого муниципального образования невозможен, но здесь смогут вступить в дело советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, а также иные объединения муниципальных образований.

Кроме введения в законодательство новых принципов и гарантий, необходимо создать механизмы для запуска работы уже существующих механизмов защиты местного самоуправления, например, нуждается в законодательном закреплении и описании процедура реализации закрепленного статьей 133 Конституции Российской Федерации права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций. Отсутствие законодательно установленных процедур для реализации этого права приводит к тому, что в ряде случаев разрешение этого вопроса приходится передавать в судебные инстанции19, с соответствующими временными затратами для органов местного самоуправления, помимо того, что для достижения успеха при судебных спорах с органами государственной власти местному самоуправлению не обойтись без соответствующих специалистов.

В целях решения вопроса финансовой обеспеченности полномочий местного самоуправления неминуемо встает вопрос о необходимости проведения аудита уже закрепленных за местным самоуправлением вопросов местного значения, проведение экономически обоснованных расчетов расходов, которые необходимы для эффективной реализации каждого из них, а также создание барьерного механизма, который бы ограничивал возможности законодателя вводить для муниципалитетов новые вопросы местного значения или полномочия без их финансового обеспечения.

В заключении видится необходимым поднять вопрос о том, каким именно образом была бы возможна реализация данных предложений. Представляется, что с учетом тенденции изменчивости действующего Закона о местном самоуправлении необходимо использовать механизмы, которые предоставили бы местному самоуправлению большую стабильность. Идеальным вариантом было бы расширение главы 8 Конституции Российской Федерации, чтобы предусмотреть для муниципальных образований новые гарантии и механизмы, стабильность которых бы обеспечивалась сложностью внесения поправок в Основной закон. Так, например, весьма широкий перечень гарантий для местного самоуправления предусматривается в Конституции Индии, а в приложениях к ней закреплен перечень вопросов местного значения для муниципальных образований20. Вместе с тем, для отечественной Конституции не характерно досконально описывать те или иные процессы и явления правовой действительности, особенно принимая во внимание существование такой формы развития конституционных идей, как федеральные конституционные законы. Представляется, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя действительно заслуживает повышения правового статуса своего правового регулирования на уровне федерального конституционного закона. Избрание такой формы регулирования сферы местного самоуправлении будет призвано обеспечить более высокую стабильность законодательства о местном самоуправлении, не допустить постоянных поправок и превращения нового закона в очередное «лоскутное одеяло», а также сделать более ответственным сам подход к внесению изменений в регулирование столь важной сферы ввиду более сложной процедуры его принятия.

Демина Людмила Андреевна,
Огнева Софья Андреевна
Студентки Юридического института
Томского государственного университета,
Томск, Томская область, Россия
la-demina@mail.ru
ognewa.son@yandex.ru

Влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на развитие института местного самоуправления в России

Lyudmila Demina,
Sofya Ogneva
Students of the Law Institute,
Tomsk State University,
Tomsk, Tomsk Oblast, Russia
la-demina@mail.ru
ognewa.son@yandex.ru

Influence of Decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation for the Development of the Institute of Local Self-Government in Russia

Аннотация: Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основные тенденции развития местного самоуправления. Конституционный Суд Российской Федерации играет важную роль защите конституционного права на осуществление местного самоуправления. Решения Конституционного Суда Российской Федерации выполняют важнейшие функции в формировании и развитии института местного самоуправления посредством его полномочий по уточнению положений федеральных законов, а также устранения коллизии, возникающих между нормативными актами. В статье рассмотрены формы непосредственного влияния практики Конституционного Суда Российской Федерации на развитие и функционирование местного самоуправления в России. На основе правовых позиций Конституционного Суда были проанализированы основные проблемы, возникающие в процессе реализации конституционных прав в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, защита прав, Конституционный Суд Российской Федерации, население, муниципальное образование, конституционное правосудие, правоприменительная практика.

Abstract: The Constitution of the Russian Federation of 1993 laid down the main trends in the development of local self-government. The Constitutional Court of the Russian Federation plays an important role in protecting the constitutional right to exercise local self-government. The decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation fulfil crucial functions in the formation and development of the institution of local self-government through its power to clarify the provisions of federal laws, as well as to eliminate conflicts arising between normative acts. This article considers the forms of direct influence of the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation on the development and functioning of local self-government in Russia. Based on the legal positions of the Constitutional Court, the main problems arising in the process of implementing constitutional rights in the field of local self-government were analyzed.

Keywords: local self-government, protection of rights, the constitutional Court of the Russian Federation, population, municipality, constitutional justice, law enforcement Practice.

Значение Конституционного Суда Российской Федерации как органа конституционного правосудия обуславливается действием части 1 статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которой Конституционный Суд РФ – высший судебный орган конституционного контроля, который осуществляет судебную власть самостоятельно и независимо посредством конституционного судопроизводства. Стоит отметить, что в настоящее время роль правовых позиций Конституционного Суда РФ имеет немаловажное значение, так как Конституционный Суд РФ наделен правом официального толкования Конституции РФ, а также каузального толкования по запросам судов или жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод21. Толкование Конституции РФ является центральной сферой деятельности Конституционного Суда РФ, а его правовые позиции имеют одинаково обязательную силу, как для законодателя, так и для правоприменителя. Особенностью правовых позиций Конституционного Суда РФ является то, что они вступают в силу сразу после их обнародования и не подлежат обжалованию. Конституционный Суд РФ защищает конституционные права и свободы человека и гражданина, в том числе в сфере осуществления местного самоуправления. В частности, Н. С. Бондарь справедливо указывает, что Конституция РФ представляет собой мерило, критерий оценки системы норм и институтов муниципального права в плане их соответствия высшим идеалам, получившим конституционное признание22. Также Н. В. Витрук отмечает, что обязательность решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ означает их непререкаемость, которая обуславливается их юридической силой, приравненной к юридической силе самой Конституции РФ23.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно указывал на особую роль местного самоуправления в системе народовластия. Местное самоуправление, представляющее собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ территориальную самоорганизацию населения, призвано обеспечивать гражданам самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения24. Как подчеркивает в своих решениях Конституционный Суд РФ, муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования (Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 г. № 7-П, Определение Конституционного Суда РФ от 10.04.2002 г. № 92-О, Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 г. № 214-О-П). Кроме того, на органы местного самоуправления возложена обязанность по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, удовлетворения потребностей и интересов жителей конкретного муниципального образования, что позволяет реализовать в полной мере принципы демократического правового государства (Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 г. № 2-П).

Непосредственное влияние практики Конституционного Суда РФ на развитие местного самоуправления может осуществляться в различных формах. Прежде всего, в правовых позициях Конституционного Суда РФ закрепляется, что местное самоуправление является важной составляющей конституционного строя России, представляет собой самоорганизацию населения муниципального образования. Также Конституционным Судом РФ определяются субъективные права граждан, которые обеспечивают их участие в самостоятельном решении вопросов местного значения (Постановление Конституционного Суда РФ от 02.04.2002 г. № 7-П, Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 г. № 214-О-П). В правовых решениях Конституционного Суда РФ закрепляется двойственный конституционно-правовой статус органов статус местного самоуправления: они действуют как в интересах населения муниципального образования, так и выполняют определенные публичные функции (Определение Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 г. № 435-О-О). Сочетание государственных и общественных начал, на которых строится местное самоуправление, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения (Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2000 г. № 236-О).

Кроме того, в решениях Конституционного Суда РФ устанавливаются пределы самостоятельности местного самоуправления и их содержание. Безусловно, местное самоуправление обладает самостоятельностью, однако, такая самостоятельность не является абсолютной, ничем не ограниченной, она определяется пределами, установленными действующим законодательством (Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 г. № 14-П, Определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 г. №375-О-О). В этой связи возникает проблема недостаточной степени гарантированности прав органов местного самоуправления от необоснованного вмешательства органов региональной и федеральной власти. В данной ситуации Конституционный Суд РФ указывает на самостоятельность органов местного самоуправления. Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П Суд отрицательно оценил возможность передачи полномочий с местного на государственный уровень, определил важность непосредственного участия населения в осуществлении местного управления. Также позиция Конституционного Суда РФ, отраженная в Заключении Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 г. № 1-З, позволяет решить вопрос организационной самостоятельности органов местного самоуправления в системе публичной власти.

Большое значение на процесс дальнейшего укрепления и развития института местного самоуправления оказали принятые в 2020 году поправки в Конституцию РФ, которые обозначили место органов местного самоуправления в системе публичной власти. В соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти. Примечательно упомянутое выше Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З, в котором Конституционный Суд РФ резюмировал, что единство публичной власти не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Результатом конституционного правосудия выступает также внесение коррективов в стратегии нормотворчества на всех уровнях власти. В частности, одно из его решений поспособствовало разрешению проблемы передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти и ее недофинансирование. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 г. № 2-П, закрепляющее положение о недопущении финансирования обязательств из средств местного бюджета, которые возникли в случае осуществления деятельности органов государственной власти, положило начало процессу нормотворчества в области защиты органов местной власти от наделения их дополнительными полномочиями.

Также правовые позиции Конституционного Суда РФ выполняют важнейшие функции в формировании и развитии института обращений граждан в органы местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 16 июля 2015 г. № 1815-О прямо указал, что часть 6 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»25 содержит запрет, в соответствии с которым жалоба не может быть направлена в орган местного самоуправления, решение или действие которого обжалуется. Иными словами, указанные органы не имеют права рассматривать и разрешать такие жалобы граждан. В Определении Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 г. № 555-О решается и такая проблема, как подтверждение факта рассмотрения обращения граждан в органы местного самоуправления. Так, было установлено, что факт вручения гражданину ответа не имеет юридического значения для соответствующих правоотношений, поскольку письменный ответ на обращение направляется гражданину либо по адресу электронной почты, либо по почтовому адресу заказным почтовым отправлением без уведомления. При этом Конституционный Суд РФ отдельно оговорил наличие у гражданина возможности доказать факт ненаправления ему ответа на обращение. В Определении Конституционного Суда РФ от 18.07.2019 г. № 2157-О уделяется внимание проблеме того, что, по мнению заявителя, ответы на вопросы, сформулированные в направляемых жалобах, даются органами местного самоуправления не по существу и носят формальный характер. Указывается, что те аспекты жалобы гражданина, которые не нашли отражение в ответе государственного органа, могут быть подвергнуты судебному контролю по жалобе самого заявителя на принятое по его обращению решение. Данное обстоятельство является достаточной гарантией защиты его прав и законных интересов.

Конституционный Суд РФ разрешает в своей практике и вопросы, связанные с осуществлением возложенных на органы местного самоуправления обязанностей по удовлетворению потребностей и интересов жителей муниципальных образований. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 г. № 8-П были признаны не противоречащими Конституции РФ положения пункта 4 статьи 104 Федерального закона от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»26 в той части, в какой они предусматривают передачу муниципальным образованиям объектов инфраструктуры, жизненно необходимых для региона и принадлежащих должникам-собственникам. Однако было указано на необходимость выплаты таким лицам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной, справедливой компенсации, обеспечивающей баланс между публичными и частными интересами. Тем самым Конституционный Суд РФ в данном решении защитил как интересы частных лиц, так и обеспечил удовлетворение потребностей муниципального образования в использование таких объектов.

Средствами конституционно-судебного контроля достигается устранение дефектов и восполнение пробелов в правовом регулировании местного самоуправления. В частности, в Определении Конституционного Суда от 02.11.2006 г. № 540-О указано, что по буквальному толкованию Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»27 перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, носит исчерпывающий характер и, соответственно, не предполагает включение в него иных объектов, даже если они объективно необходимы для решения вопросов местного значения. В связи с этим Конституционный Суд РФ установил, что данный перечень видов муниципального имущества не может рассматриваться как закрытый, следовательно, в муниципальной собственности может находиться и иное имущество, имеющее такое же целевое предназначение, что и имущество, отнесенное Законом к составу муниципальной собственности.

Как отмечает А. А. Джагарян, Конституционный Суд РФ является активным субъектом углубления и расширения конституционно-правовых основ местного самоуправления, формирует нормативно-доктринальные подходы к развитию, преобразованию и совершенствованию соответствующих правоотношений, а также обеспечивает охрану и защиту конституционных муниципальных прав28. Таким образом, решения Конституционного Суда РФ выполняют важнейшие функции по формированию и развитию института местного самоуправления. Конституционный Суд РФ уточняет положения федеральных законов, а также устраняет коллизии, возникающие между нормативно-правовыми актами, что, в свою очередь, способствует реализации конституционных прав в сфере местного самоуправления.

Кудрявцев Валентин Викторович
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры управления и права Поволжского
государственного технологического университета,
Йошкар-Ола, Республика Марий Эл, Россия
Val8882@rambler.ru

Интеграция органов местного самоуправления в систему публичной власти в России

Valentin Kudryavtsev
PhD in Law, Associate Professor of the Department
of Management and Law,
Volga State Technological University,
Yoshkar-Ola, Mari El Republic, Russia
Val8882@rambler.ru

Integration of local Self-Government Bodies into the System of Public Power in Russia

Аннотация: В статье рассматривается актуальная тематика реализации конституционных изменений 2020 года, касающихся включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти Российской Федерации наравне с органами государственной власти. В работе анализируются основные факторы, характеризующие необходимость этого процесса, основные итоги последних лет, касающиеся интеграции органов местного самоуправления в систему публичной власти, имеющиеся тенденции и перспективы, касающиеся места органов местного самоуправления в системе власти в стране и его роли в отечественном конституционализме в целом. Автором рассматриваются основные воззрения отечественных ученых-конституционалистов по данной проблематике, выдвигается и обосновывается собственная концепция интеграции органов местного самоуправления в систему единой публичной власти в стране. В статье дается оценка, как уже внесенных изменений в законодательство после 2020 года, так и имеющихся на данный момент законопроектов в этой сфере. По итогам работы делаются как авторские теоретические выводы, так и предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемых вопросах.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, единая система публичной власти, органы публичной власти, органы государственной власти, формирование органов местного самоуправления, муниципальное образование, управление, власть.

Abstract: This article discusses the actual topic of the implementation of the constitutional amendments of 2020 concerning the inclusion of local self-government bodies in the unified system of public authority of the Russian Federation on an equal basis with state authorities. The paper analyzes the main factors characterizing the need for this process, the main results of recent years concerning the integration of local self-government bodies into the system of public power, the existing trends and prospects concerning the place of local self-government bodies in the system of power in the country and its role in domestic constitutionalism as a whole. The author examines the main views of domestic constitutional scientists on this issue, puts forward and substantiates his own concept of integration of local self-government bodies into the system of unified public authority in the country. The article gives an assessment of both the changes already made to the legislation after 2020 and the currently available draft laws in this area. Based on the results of the work, both the author’s theoretical conclusions and proposals for improving legislation in the issues under consideration are made.

Keywords: local self-government, local self-government bodies, unified system of public power, public authorities, state authorities, formation of local self-government bodies, municipal formation, management, power.

В настоящий момент, по-прежнему, остается актуальной проблематика интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, которая была закреплена в части 2 статьи 80 Конституции РФ среди всех прочих поправок в 2020 году. С тех пор в федеральное законодательство было внесено немало поправок, касающихся изменения правового регулирования местного самоуправления по части усиления его взаимодействия с государственной властью вместе с которой они и образуют единую систему публичной власти. Данные изменения касаются изменения правового статуса органов местного самоуправления, порядка их отношений с органами государственной власти, порядка формирования органов местного самоуправления, изменения полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, в настоящий момент разработан ряд законопроектов, касающихся правового статуса органов местного самоуправления, рассмотрение которого в данный момент отложено.

Представляется, что одним из итогов развития конституционализма в нашей стране на данном этапе, а также следствием многих актуальных вызовов, которые сегодня стоят перед нашей страной, является неизбежное укрепление связи местного самоуправления с органами государства. Особое значение приобретает давно ведущаяся в научных и общественных кругах дискуссия о переосмыслении трактовки и реализации статьи 12 Основного закона страны, закрепляющей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, интерес вызывает определение характера взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в новых реалиях. И этот вопрос требует комплексного осмысления, как при толковании действующего законодательства и предлагаемых в него поправок, в их научно-теоретическом осмыслении, так и в правоприменительной практике последующего муниципального строительства.

Для начала видится важным рассмотреть основные подходы в отечественной науке, касающиеся процессов включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. Стоит отметить, что среди этих подходов, с одной стороны, имеется два основных направления воззрений на рассматриваемую проблематику, с другой стороны, в каждом из этих подходов имеются свои направления, касающихся толкования и видения отдельных нюансов во взглядах на место рассматриваемого конституционно-правового института в системе публичной власти и его роли в контексте иных институтов конституционного права. Первый подход к осмыслению интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти характеризуется критическим отношением к включению органов местной власти в единую систему вместе с органами государственной власти. В своих работах последних лет подобного подхода, в частности, придерживаются О. И. Баженова, Н. С. Тимофеев и Н. Г. Чеботарев. Руководствуясь различными предпосылками, эти исследователи критически оценивают тенденции включения органов местного самоуправления в единую систему публичной власти вместе с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, дается негативная оценка ограничению независимости местного самоуправления. Конституционные и иные изменения в федеральное законодательство последних лет по рассматриваемой проблематике квалифицируются указанными авторами, как тенденции огосударствления местного самоуправления, что, как подчеркивается, противоречит духу статьи 12 Конституции РФ, закрепляющий независимость органов местного самоуправления, их юридическое обособление от органов государственной власти. Также данными авторами отмечается необходимость соблюдения принципа самостоятельности местного самоуправления, поскольку только будучи по-настоящему самостоятельным от государственной власти, оно имеет полный конституционный смысл29. В связи с этим, подвергаются критике, в частности, закрепление на уровне конституционно-правового регулирования федеральным законодательством возможности участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании органов местного самоуправления, возможности удаления в отставку и роспуска региональными органами государственной власти должностных лиц и органов местного самоуправления30. Также отрицательно оценивается закрепленная в федеральном законе в нынешней редакции возможность отмены органами федеральной государственной власти решений органов местного самоуправления, если они противоречат федеральному законодательству, с возможностью последующего обжалования этих решений в судебном порядке. Перечисленные законодательные изменения и тенденции в правовом регулировании местного самоуправления оцениваются этими исследователями с позиции конституционных принципов демократического государства, самостоятельности местного самоуправления и презумпции четкого соблюдения буквы статьи 12 Конституции РФ, устанавливающей недопустимость включения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Безусловно, имеющейся в указанном подходе акцент на четком соблюдении указанных конституционных принципов засуживает большого внимания и требует осмысления в рамках последующей проработки рассматриваемого вопроса и дальнейшего конституционно-правового развития местного самоуправления. Акцент на соблюдении элементов самостоятельности местного самоуправления необходим, так как это определяет всю его суть31. Вместе с тем, нельзя не отметить и иные подходы к осмыслению проблематики интеграции органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. Так, заслуживает внимания подход к интеграции органов местного самоуправления в единую систему органов публичной власти, в основе которого лежит акцент на сущности органов местного самоуправления и их фактической деятельности, предназначения в системе конституционализма. Если говорить в целом, то сторонниками данного подхода не делается автоматический знак равенства между включением органов местного самоуправления в единую систему публичной власти и их включением в систему органов государственной власти. При этом сторонники подобного подхода не отрицают саму тенденцию огосударствления местного самоуправления в результате обсуждаемых законодательных изменений. Однако, сама суть данного огосударствления, по мнению сторонников подобного подхода, заключается не в ограничении независимости местного самоуправления от государственной власти, а выстраивании адекватных взаимоотношений в системе публичной власти для выполнения всех необходимых функций органов власти всех уровней. При этом, степень и особенности данных взаимоотношений, очевидно, еще требуют дальнейшего теоретического осмысления, законодательного урегулирования и последующей практической реализации.

В частности, С. А. Авакьяном делается акцент на том, что местное самоуправление является не отдельным от всех элементом власти, а одним из уровней системы власти в стране, обладающим определенной долей автономии в принятии решений по ряду вопросов местного значения в пределах, предусмотренных законом32. Соответственно, местное самоуправление, в этом случае, следует оценивать как отдельный уровень системы публичный власти, тем не менее, четко встроенный в эту систему и тесно взаимодействующий с другими уровнями публичной власти. Е. Б. Султановом в различных работах, с одной стороны, обосновывается необходимость максимального народного представительства на уровне местного самоуправления, с другой стороны, отмечается необходимость максимального сближения органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях обеспечения реального народовластия на всех уровнях и защиты общественных интересов также на всех уровнях власти33. Тесное сотрудничество различных уровней публичной власти в той или иной форме осмысляется Т. Н. Михеевой, которая ставит целью такого сотрудничества решение и вопросов местного значения, и вопросов, относящихся к государственным полномочиям, переданным органами государственной власти органам местного самоуправления34. В данном случае, подчеркивается необходимость сбалансированного подхода к правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления и их интегрированию в систему публичной власти35. Подобная сбалансированность может выражаться в сочетании сохранения определенной автономии у органов местного самоуправления в единой системе публичной власти с одновременным усилением контроля за соблюдением законности в системе местного самоуправления.

Анализ рассматриваемых воззрений позволяет сделать вывод о том, что несмотря на то, что у обеих подходов к пониманию интеграции местного самоуправления в единую систему публичной власти имеются серьезные аргументы, тем не менее, второй подход, очевидно, в ближайшей перспективе будет более востребованным в силу своей гибкости, как в теоретическом, так и в практическом плане. Неразрывность местного самоуправления с иными уровнями публичной власти не подлежит сомнению. Его тесное взаимодействие с органами государственной власти неизбежно, однако, при этом, может иметь разные модели в разных исторических условиях. На сегодняшнем этапе, как представляется, для решения наиболее важных общественных вопросов, относящихся, как к федеральному уровню, как к уровню субъектов РФ, так и к уровню вопросов местного значения, необходимо тесное сотрудничество, взаимодействие всех уровней власти между собой. В свою очередь, наличие взаимодействия в правоотношениях всегда предполагает наличие общих целей. Кроме того, эта общность целей органов власти всех уровней на сегодняшний день диктуется теми вызовами, которые стоят перед нашей страной. Следовательно, видится правильной максимальная интеграция органов местного самоуправления в единую систему публичной власти. В свою очередь, конкретные механизмы этой интеграции на законодательном и практическом уровне будут предметом последующих исследований.

Широков Глеб Владиславович
Студент Юридического факультета
МГУ имени М. В. Ломоносова,
Москва, Россия
gleb55550@gmail.com

Проблемные аспекты новелл о местном самоуправлении на примере Московской области

Gleb Shirokov
Student of the Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University,
Moscow, Russia
gleb55550@gmail.com

Problematic Aspects of New Legislation on Local Self-Government in the Context of the Moscow Oblast

Аннотация: В статье рассматриваются проблемные аспекты законодательных новелл, касающихся организации местного самоуправления. Основной фокус исследования направлен на изучение тенденции преобразования муниципальных районов в городские округа на примере Ленинского муниципального района Московской области. В статье рассматриваются причины и цели преобразования, детально изучается процесс преобразования муниципального района в городской округ, исследуется реакция Законодателя на данную тенденцию и анализируются соответствующие законодательные изменения. Для более детальной аргументации используются статистические данные Федеральной службы государственной статистики (Росстат).

Ключевые слова: местное самоуправление, поселение, поселенческий принцип, муниципальный район, городской округ, муниципальный округ.

Abstract: Тhis article is concerned with the problematic aspects of legislative innovations on local government. The main focus of this paper is to study the trend of transforming municipal districts (municipalniy raion) into urban districts (gorodskoy okrug) using the example of the Leninsky municipal district of the Moscow region. The article examines the reasons and goals of the transformation, studies the process of transforming a municipal district into a city district in detail, examines the Legislator’s reaction to this trend and analyzes the corresponding legislative changes. For a more detailed argument, statistical data from the Federal State Statistics Service (Rosstat) is used.

Keywords: local government, settlement, settlement principle, municipal district, urban district, municipal district.

Городской округ, согласно статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), является одной из форм муниципальных образований на территории Российской Федерации, наряду с муниципальным районом, и с 2019 года с муниципальным округом. Понятие «городской округ» возникло относительно недавно – с принятием вышеупомянутого Закона № 131-ФЗ в 2003 году. Однако, в результате внесения в него поправок, понятие «городского округа» претерпело значительные изменения. Так, в первоначальной версии Закона № 131-ФЗ, под «городским округом» понималось «городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района…». В 2017 году дефиниция была полностью преобразована, и городским округом стали «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями…». Из определения также была исключена формулировка «вопросов местного значения муниципального района». В 2019 году с принятием Федерального закона от 01.05.2019 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» был сделан следующий шаг, дополнивший определение городского округа важным требованием к месту жительства населения: «при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах».

Безусловно, такие изменения были небеспочвенны: наиболее ярко причину новелл иллюстрируют статистические данные Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат), в ежегодных статистических бюллетенях которой публикуется информация о количестве муниципальных образований на территории РФ. Для дальнейшего анализа необходимо использовать данные статистических бюллетеней за 2006 г. (с 01.01.2006 г. вступил в силу Закон № 131-ФЗ и был завершен переходный период), 2014 г. (промежуточный период, появление тенденции к образованию новых городских округов), 2017 г. (поправки в Закон № 131-ФЗ, изменение понятия «городской округ»), 2019 г. (введение дополнительных требований к образованию городского округа), а также 2022 г. Количество городских округов стабильно увеличивалось с 2014 по 2019 гг. Согласно статистике, рост составил более 17% – с 520 до 632 городских округов. Снижение темпов роста примерно на 7% произошло лишь после введения в 2019 г. новой формы муниципальных образований – «муниципальных округов». Так, по состоянию на 01.01.2023 г. в РФ существовало 588 городских округов (такое же количество было в 2017 г.).

Тенденция увеличения числа городских округов, наблюдаемая в 2014–2019 гг. безусловно привлекает внимание. Ведь понятно, что новые городские округа в большинстве случаев были образованы на месте бывших муниципальных районов, и зачастую полностью совпадали с их границами. Начиная с 2014 г. и вплоть до 2019 г. (до введения муниципальных округов) упомянутое увеличение числа городских округов практически полностью пропорционально снижению количества муниципальных районов. Статистика Росстата свидетельствует о том, что в 2014–2019 гг. число муниципальных районов снизилось более, чем на 8% c 1823 до 1673. Внесение поправок в Закон №131-ФЗ в 2019 г. и появление муниципальных округов привело к еще большему сокращению числа муниципальных районов. С 2019 г. по 2022 г. снижение составило 15% с 1673 до 1421. В итоге, с 2015 г. по 2022 г. количество муниципальных районов сократилось на 22%. Таким образом, данные выявляют специфическую тенденцию к ежегодному увеличению количества городских округов за счет упразднения муниципальных районов начиная с 2014 года и вплоть до 2019 года. Теперь «накладывая друг на друга» эти данные и первоначальную проблему изменения определения и сущности понятия «городской округ» в Законе № 131-ФЗ, можно сделать вывод, что эти процессы взаимосвязаны.

Действительно, примерно в середине 2010-х, некоторые субъекты РФ (Нижегородская, Калининградская, Сахалинская, Московская, Магаданская, Оренбургская, Тверская, Белгородская, Ярославская области, Ставропольский и Пермский края, Республика Коми, Чукотский автономный округ) начали проведение политики «укрупнения», в рамках которой появилась и начала активно развиваться тенденция по созданию городских округов. Причины реализации политики «укрупнения» и создания городских округов у субъектов РФ в целом были схожи, и де-факто обосновывались неудовлетворительностью двухуровневой системы муниципально-территориального устройства, сложностями применения этой схемы, необходимостью решения проблемы социально-экономического развития территорий, а также недостаточной квалификация местных кадров для решения вопросов местного значения36.

Тем не менее, фактически декларируемые цели проведения политики «укрупнения» и создания городских округов несколько отличались от вышеперечисленных причин. К примеру, губернатор Московской области А. Ю. Воробьев объяснял необходимость создания городских округов в Московской области «удобствами для населения» и экономией бюджетных средств: «…Единая система транспортного сообщения, единая система ЖКХ, единый консолидированный бюджет района, оптимизированное количество чиновников, выполняющих свои функции – это то, что будет происходить в Московской области повсеместно»37. Вероятно, таким образом Губернатор А. Ю. Воробьев стремился продемонстрировать «значительные», и «неоспоримые» преимущества городского округа над муниципальным районом для жителей соответствующих населенных пунктов Московской области. Однако, в официальном дискурсе никак не упоминался тот факт, что преобразование муниципальных районов в городской округ повлечет за собой отказ от двухуровневой модели организации муниципальной власти и полную ликвидацию уже сложившегося и успешно функционирующего поселенческого принципа. По моему мнению, сформулированные губернатором Московской области преимущества городских округов, в большей степени являются таковыми скорей для Правительства Московской области, чем для ее населения, поскольку позволяют повысить управляемость территориями, обеспечить контроль за значительным потоком бюджетных ресурсов, направляемых из федерального бюджета на различные проекты развития экономики, проекты создания и поддержки социальной и экономической инфраструктуры, а также оказывать влияние на процесс принятия решений, касающихся вопросов местного значения. В свою очередь, для населения Московской области преобразование муниципальных районов в городские округа, скорее носило негативный характер, ведь противоречило целям, заложенным в муниципальной реформе 2000-х годов и Законе № 131-ФЗ: приближению населения к власти, повышению эффективности муниципального управления за счет формирования городских и сельских поселений, решению вопросов местного значения на поселенческом уровне с активным привлечением местного сообщества.

Тем не менее, спорность используемых политических лозунгов представляется менее значимым вопросом. Первоочередной проблемой является тот факт, что статья 13 Закона №131-ФЗ фактически не предполагает такую форму преобразования муниципальных образований как преобразование муниципального района в городской округ. Наиболее близкой может казаться форма преобразования, установленная лишь после внесения поправок в 2017 году в часть 3.1 статьи 13 Закона №131-ФЗ предполагающая формальное объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом. Однако, исходя из смысла данной статьи, в части 3.1 подразумевается объединение с уже существующим городским округом, на что указывает необходимость «согласия населения … городского округа, выраженного представительным органом соответствующего … городского округа». Безусловно, никакое иное толкование Закона № 131-ФЗ невозможно, иначе это будет вести к полному искажению первоначального смысла части 3.1 статьи 13.

Данную позицию поддержал Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению: «Комитет неоднократно обращал внимание, что действующим законодательством не предусмотрено преобразование муниципальных районов в городской округ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена лишь такая форма преобразования муниципальных образований, как объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом (часть 3.1 статьи 13). По смыслу статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, ее нормами предусмотрен исчерпывающий (закрытый) перечень форм преобразования муниципальных образований. В связи с этим осуществление преобразований в формах, не предусмотренных данным законом, недопустимо. Таким образом, объединение всех поселений в составе муниципального района в городской округ, по мнению Комитета, не соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ»38.

Изучая опыт преобразования муниципальных районов в городские округа, О. И. Баженова приходит к неутешительному выводу, что «процессы преобразования муниципальных образований в городские округа, происходили путем прямого нарушения положений Закона № 131-ФЗ и/или грубого искажения, заложенного в него смысла, обеспечивавшего защиту поселенческого начала местного самоуправления»39. Обобщая опыт преобразования муниципальных районов в городские округа, Ольга Ивановна выделяет 3 основных механизма, при помощи которых осуществлялись подобные преобразования. В первом варианте происходило объединение всех поселений муниципального района в городское поселение, которое в дальнейшем наделялось статусом городского округа. Второй вариант преобразования предполагал объединение всех поселений муниципального района с городским округом. Третий вариант представлял собой смешение первого и второго способов преобразований40. Тем не менее, несмотря на отсутствие в статье 13 Закона №131-ФЗ такой формы преобразования муниципальных образований как преобразование муниципального района в городской округ, неверное толкование и искажение смысла правовых норм, заложенных в данную статью, спорный, с правовой точки зрения, характер созданных на практике механизмов преобразования муниципальных районов в городской округ, никаким образом, как свидетельствуют статистические данные Росстата, не препятствовали появлению и развитию тенденции по созданию городских округов в РФ.

Тенденция по созданию городских округов в РФ в значительной степени затронула и Московскую область. В 2014 г. было начато проведение муниципальной реформы, в рамках которой в Московской области происходило «укрупнение» и создание городских округов вместо муниципальных районов. Уже в 2015 г. городские округа были сформированы на территориях Егорьевского, Каширского, Мытищинского, Озерского, Серебряно-Прудского и Шаховского муниципальных районов, при этом районы с входящими в их состав поселениями были упразднены. Согласно данным Росстата о количестве муниципальных образований на территории РФ, в 2013 г. в Московской области существовали 36 муниципальных районов и 36 городских округов, в 2017 г. – 16 муниципальных районов и 51 городской округ, в 2019 г. муниципальные районы были полностью упразднены, и количество городских округов достигло 60, тем самым двухуровневая система муниципально-территориального устройства и поселенческий принцип были полностью упразднены на территории Московской области.

Одним из последних преобразованных в городской округ был Ленинский муниципальный район Московской области. Закон Московской Области № 172/2019-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Ленинского муниципального района» был утвержден губернатором Московской области А. Ю. Воробьевым 19 июля 2019 года. В статье 1 данного Закона подробно описан процесс преобразования муниципального района в городской округ. Первым этапом были объединены территории городских поселений Видное и Горки Ленинские, а также территории сельских поселений Булатниковское, Володарское, Молоковское и Развилковское. В результате объединения поселения утратили статус муниципальных образований. На втором этапе был прекращен статус муниципального образования сельского поселения Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района. Третий этап завершил преобразования, наделив муниципальное образование, «образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Ленинского муниципального района», статусом городского округа. Безусловно, возникает целый ряд вопросов, связанных с подобными манипуляциями.

В первую очередь, причина выбора городского округа в качестве новой формы муниципального образования. Ведь Федеральным законом от 01.05.2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» были созданы «муниципальные округа» — аналогичные городскому округу муниципальные образования. Более того, в части 3.1-1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ законодатель предусмотрел форма преобразования муниципального района в муниципальный округ, в результате объединения поселений. Получается, на момент преобразования Ленинского муниципального района, исходя из новых требований Закона № 131-ФЗ, вместо Ленинского муниципального района мог быть создан муниципальный округ, но не городской.

Во-вторых, в результате внесения в 2019 г. вышеупомянутых поправок в пункт 3.3 части 1 статьи 11 Закон №131-ФЗ, был введен перечень следующих критериев к городскому округу: 1) наличие в составе территории городского округа одного или нескольких городов и (или) городских населенных пунктов, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа; 2) запрет на превышение в два и более раза площади территории городов и (или) городских населенных пунктов, площадью территорий сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа; 3) необходимость превышения в пять и более раз плотности населения на территории городского округа по сравнению со средней плотности населения в РФ. Исходя из данных Росстата о численности населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2019 г., население Ленинского муниципального района суммарно составляет 149 256 человек, соответственно, согласно требованию первого критерия – две трети, а именно 99 504 человека должны проживать в городе и (или) городском населенном пункте. Фактически, Ленинский муниципальный район на тот момент не соответствовал данному критерию: городское население составляло 75 699 человек, а сельское – 73 557 человек41.

Согласно Закону Московской области от 28 февраля 2005 г. № 79/2005-ОЗ «О статусе и границах Ленинского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований», площадь территории Ленинского муниципального района составляет 20 283 га, а площадь территорий городского поселения Видное и Горки Ленинские Ленинского муниципального района – 2 717 га и 3 838 га соответственно. Таким образом, нарушается требование второго критерия — площадь сельских населенных пунктов – 13 728 га, в 2,1 раза превышает сумму площадей территорий городских поселений. Единственный критерий, предъявляемый к городскому округу, которому соответствовал Ленинский муниципальный район – это плотность населения. Используя данные статистических бюллетеней Росстата о численности населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2019 г., плотность населения Ленинского муниципального района составляет 735,87 чел/кв.км. Средняя плотность населения в РФ, согласно данным Росстата, составляет примерно 8,2–8,5 чел/кв.км. Соответственно, требование о превышении плотности населения на территории городского округа в пять и более раз, соблюдается, фактическое превышение примерно в 86,4 раза. Таким образом, Ленинский муниципальный район на момент преобразования в 2019 г., а в последствии и Ленинский городской округ, не соответствовали двум из трех предъявляемых к городским округам критериев, установленными пунктом 3.3 частью 1 статьи 11 Закона № 131-ФЗ.

Третьим проблемным аспектом является фактическое отсутствие согласия населения городского поселения Видное и сельского поселения Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района. Так, Совет депутатов городского поселения Видное на 34-м заседании, большинством голосов принял Решение № 3/34 от 18 июня 2019 в поддержку объединения территорий городских и сельских поселений Ленинского Муниципального района. При этом, исходя из видеозаписи заседания 34-го заседания Совета депутатов, можно сделать вывод что в поддержку проекта Решения № 3/34 проголосовало 12 депутатов42. Данное решение нарушает часть 4.1 статьи 47 Устава Муниципального образования Городского поселения Видное, поскольку данная правовая норма устанавливает требование о принятии решения «не менее, чем двумя третями голосов от установленной численности депутатов». Исходя из данного требования, для принятия Решения № 3/34 было необходимо как минимум 13 голосов, ведь всего в Совет депутатов, согласно части 4 статьи 26 Устава городского поселения Видное входит 20 депутатов.

В свою очередь, Решение Совета депутатов сельского поселения Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района Московской области от 12.07.2019 г. № 7/2 «О несогласии на объединение территорий городских поселений Видное, Горки Ленинские, сельских поселений Булатниковское, Володарское, Молоковское, Развилковское, Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района» не было учтено ни Советом депутатов Ленинского муниципального района в Решении № 1/33 от 28.06.2019 г. «Об объединении территорий городских поселений Видное, Горки Ленинские, сельских поселений Булатниковское, Володарское, Молоковское, Развилковское, Совхоз им. Ленина Ленинского муниципального района», ни Законом Московской Области «Об организации местного самоуправления на территории Ленинского муниципального района», принятым Постановлением Московской областной думы от 04.07.2019 г. № 53/90-П и утвержденным губернатором Московской области А. Ю. Воробьевым 19.07.2019 года.

Приведенные примеры фактического отсутствия согласия населения городского поселения Видное и сельского поселения Совхоз имени Ленина Ленинского муниципального района свидетельствуют о нарушении части 3 статьи 13 Закона № 131-ФЗ в части требования наличия согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Таким образом, процесс преобразования Ленинского муниципального района в городской округ действительно очень спорен. По моему мнению, нарушение норм, изложенных в Законе № 131-ФЗ и Уставах муниципальных образований, сжатые примерно до 1 месяца сроки преобразования (с учетом проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях по вопросу объединения территорий и заседаний Советов депутатов муниципального района, городских и сельских поселений) свидетельствуют об очевидной спешке как органов государственной власти Московской области, так и главы, Совета депутатов и Администрации Ленинского муниципального района. Подобная формализация и ускорение процесса также наводят на мысли об административном давлении.

Теперь, после рассмотрения и анализа появления, темпов развития, и сущности тенденции по созданию городских округов в РФ, изучив спорный процесс преобразования в городской округ на примере Ленинского муниципального района Московской области, я предлагаю выстроить хронологический ряд, наглядно демонстрирующий изменения в сфере организации местного самоуправления. Первый этап – период от 2003 г. до 2006 г. Безусловно, отправной точкой является принятие 06.10.2003 г. Закона № 131-ФЗ, ведь именно он, опираясь на положения статей 3, 8, 12, а также Главы 8 Конституции РФ сформулировал и повторно закрепил основные принципы, присущие организации местного самоуправления: принцип организационной самостоятельности, принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, приоритет форм непосредственной демократии, принцип самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления. Еще один немаловажный принцип, изложенный в Конституции РФ (до принятия поправок в 2020 году), который лег в основание Закона № 131-ФЗ – поселенческий принцип (ст. 131 Конституции РФ до принятия Редакции № 5 от 14.03.2020 г.). Второй вехой в хронологическом ряде был период с 01.01.2006 г., когда вступил в силу Закон №131-ФЗ и был завершен переходный период вплоть до 2014 г., когда появилась тенденция по созданию городских округов в РФ.

Третий отрезок – промежуток между 2014–2019 гг., ознаменованный активными преобразованиями муниципальных районов в городские округа, несмотря на спорный, с правовой точки зрения, характер данных процессов. В 2019 г. были внесены изменения в Закон № 131-ФЗ: были созданы муниципальные округа (аналогичные городскому округу муниципальные образования), а также закреплена в части 3.1-1 статьи 13 Закона № 131-ФЗ форма преобразования муниципального района в муниципальный округ. Как свидетельствуют данные Росстата, статистически данные поправки полностью «переломили» тенденцию по созданию городских округов, однако, фактически – лишь изменили тенденцию, формируя муниципальные округа вместо городских округов на месте муниципальных районов. Анализируя статистические бюллетени о количестве муниципальных образований на территории РФ, можно сделать вывод, что количество муниципальных районов с 2019 по 2022 гг. снизилось на 15,06% – с 1673 до 1421 (при том, что в 2014–2022 гг. падение составило 22,05%). Количество городских округов в промежутке с 2019 по 2022 гг. также снизилось на 6,96% – с 632 до 588, в то время как количество муниципальных округов увеличилось с 33 в 2019 г. до 311 в 2022 г., т.е. рост числа муниципальных округов составил примерно 842%.

Последний четвертый этап в данном хронологическом ряде берет начало от принятия в 2020 г. поправок в Конституцию РФ и продолжается по настоящее время. Особо важно отметить, что в результате внесения в 2020 г. в статью 131 Конституции РФ изменений был изъят поселенческий принцип. Если до изменений часть 1 статьи 131 устанавливала, что местное самоуправление «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций», то после поправок местное самоуправление стало осуществляется «в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом».

Не менее интересным событием, которое также можно отнести к четвертому этапу, является проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенный 16.12.2021 г. сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым и находящийся с 14.02.2022 г. по настоящий момент на рассмотрении во втором чтении43. Законопроект является чрезмерно контроверсионным и фактически представляет собой полностью новый подход к организации местного самоуправления на территории РФ. Статья 1 законопроекта предлагает изменение основополагающего понятия местного самоуправления с формы «осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации…, решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» на признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации «форму самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации…» (выделено мой – Г.Ш.). Безусловно, предлагаемое преобразование является полным пересмотром подхода как к доктринальному пониманию местного самоуправления, существовавшего с момента принятия 12.12.1993 г. Конституции РФ, так и к модели организации местного самоуправления. Предлагая данные изменения, авторы законопроекта, представляют полностью измененный перечень видов муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения (ч. 2 ст. 9 законопроекта). Более того, несмотря на частичное заимствование существующей терминологии, в частях 3, 4, 5 статьи 9 законопроекта предлагается очередное полное изменение данных понятий. В итоге данный законопроект не только предлагает полностью иной, далеко не бесспорный подход к организации местного самоуправления, но и в том числе полностью ликвидирует поселенческий принцип, даже не предполагая такие формы муниципальных образований как муниципальный район, городское и сельское поселение.

Теперь, составив целостную хронологию из четырех основных этапов изменений в сфере местного самоуправления, необходимо сформулировать общий вывод. Появление в 2014 г. и активное развитие тенденции по образованию городских округов (до 2019 г.) и муниципальных округов (с 2019 г. по настоящее время) вместо муниципальных районов наглядно иллюстрируется данными Росстата. Одной из основных причин складывания данной тенденции выступают стремление к отказу от двухуровневой системы муниципально-территориального устройства и фактической ликвидации поселенческого принципа. Данные по преобразованию позволяют увеличить уровень «вовлеченности» органов государственной власти субъекта РФ в формирование органов местного самоуправления, реализацию отдельных вопросов местного значения и контроль за потоками бюджетных средств.

Пример Ленинского муниципального района Московской области наглядно демонстрирует механизм преобразования муниципального района в городской округ и иллюстрирует сопутствующие нарушения правовых норм, изложенных в Законе № 131-ФЗ и Уставах муниципальных образований, что в совокупности со значительно сжатыми сроками проведения преобразований, может свидетельствовать об административном давлении, и позволяет сделать неоднозначные выводы. Не менее важным представляется отметить «мягкую» реакцию законодателя на складывающуюся тенденцию преобразования муниципальных районов в городские округа. Учитывая, что упомянутое изменение определения «городской округ» в Законе № 131-ФЗ произошло только в 2017 г., то есть примерно 3 года спустя образования анализируемой тенденции, можно сделать вывод, что законодатель действовал недостаточно своевременно. В свою очередь, внесенные поправки в определение понятия «городской округ» значительно изменили и «размыли» его смысл, упразднили его поселенческий характер, что изначально не предполагалось муниципальной реформой середины 2000-х гг. и Законом № 131-ФЗ. Это подчеркивает недостаточную эффективность поправок, внесенных законодателем, ведь, фактически, дальнейшее развитие тенденции по ликвидации муниципальных районов не было пресечено. Более того, создав в 2019 г. муниципальные округа, законодатель нормативно оформил и узаконил спорную правоприменительную практику в области создания городских округов в РФ. Поправки, внесенные в 2020 г., в статью 131 Конституции также способствовали дальнейшему отказу от поселенческого принципа и двухуровневой модели муниципально-территориального устройства.

Выбранный законодателем путь закрепления в Конституции РФ и Законе № 131-ФЗ сложившихся правоприменительных практик представляется спорным, и нарушает стабильность правового регулирования. Подтверждением этому служит неоднозначный проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». По моему мнению, законодатель должен был избрать другой путь, и, руководствуясь принципом верховенства Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ над законодательными актами субъектов РФ, в первую очередь должен был пресечь сформировавшуюся тенденцию по упразднению муниципальных районов с целью образования городских округов. Безусловно, далее было бы необходимо провести анализ причин появления данной тенденции и устранить существовавшие несовершенства двухуровневой модели муниципально-территориального устройства путем законодательных изменений, что поспособствовало бы ее дальнейшему сохранению и развитию.

Макаров Иван Александрович
Студент Юридического института
Новгородского государственного университета
имени Ярослава Мудрого,
Великий Новгород, Новгородская область, Россия
your.kingmak@yandex.ru

Формы государственного устройства в альтернативных проектах Конституции Российской Федерации

Ivan Makarov
Student of the Law Institute,
Yaroslav-the-Wise Novgorod State University,
Great Novgorod, Novgorod Oblast, Russia
your.kingmak@yandex.ru

Forms of Government in Alternative Projects Constitution of the Russian Federation

Аннотация: В статье сравниваются формы территориального устройства в альтернативных проектах Конституции Российской Федерации, представленных многочисленными государственными и общественными организациями и политическими партиями в 1990–1993 годах. Анализируется унитарный подход к делению страны в контексте особенностей становления и исторического развития российской государственности, рассматривается влияние советской государственной системы на традиции современного конституционализма, а также сопоставляется появившийся в 2020 году институт федеральных территорий с прототипом, описанным в проекте конституции от Министерства юстиции. На основе изучения подготовленного Фондом конституционных реформ издания документов и материалов Конституционной комиссии, главной задачей которой являлась разработка нового российского Основного закона, и современного российского законодательства делается вывод о возможных модификациях федеративного строительства, что актуализирует необходимость более глубокого исследования постсоветских конституционных идей.

Ключевые слова: форма государственного устройства, проекты конституции, конституционализм, унитарное устройство, федеративное строительство, федеральные территории, губернии, национальное самоопределение.

Abstract: The article compares the forms of territorial structure in alternative drafts of the Constitution of the Russian Federation, presented by numerous state and public organizations and political parties in 1990–1993. The author analyzes the unitary approach to the division of the country in the context of the peculiarities of the formation and historical development of Russian statehood, examines the influence of the Soviet state system on the traditions of modern constitutionalism, and compares the institute of federal territories that appeared in 2020 with the prototype described in the draft constitution from the Ministry of Justice. Based on the study of the publication of documents and materials of the Constitutional Commission prepared by the Foundation for Constitutional Reforms, whose main task was to develop a new Russian Basic Law, and modern Russian legislation, a conclusion is made about possible modifications of federal construction, which actualizes the need for a deeper study of post-Soviet constitutional ideas.

Keywords: form of government, drafts constitution, constitutionalism, unitary structure, federal construction, federal territories, provinces, national self-determination.

За период с июня 1990 года по ноябрь 1993 года в Конституционную комиссию РСФСР/РФ поступило более 20 проектов Конституции Российской Федерации. Это было время всплеска русского конституционализма, как отметил Л. Б. Волков в одноименной статье44. Борьба политических сил в стране сопровождалась броуновским общественным движением народного прожектирования и конституционного правотворчества. В результате пересмотра взглядов на сущность российского государства разнообразие проектов Основного закона выразилось не только в предлагаемых моделях системы государственной власти в России, но и в ее территориальном устройстве. Действующая Конституция закрепляет в качестве субъектов РФ 24 республики, 48 областей, 3 города федерального значения, 9 краев, 1 автономную область и 4 автономных округа. Такой субъектный ряд имеет место в большей части проектов, опубликованных Фондом конституционных реформ, тем не менее комиссии были представлены предложения, содержащие принципиально другие подходы к территориальному делению.

Можно выделить целый блок проектов, авторы которых выступают за категорическую ликвидацию принципа территориального деления по национальному принципу. Проект от Либерально-демократической партии России (ЛДПР) исключает наличие национальных регионов и провозглашает унитарное устройство страны45. Логично, что партия выступала за переименование государства на Республику Россия. Статья 2 проекта закрепляла разделение на имеющие равный статус губернии численностью примерно в 4–5 миллионов, причем отмечалось, что устройство России не зависит от национального состава населения. Вообще, от идеи перехода от федеративного государства к унитарному партия впоследствии не отказалась. Владимир Жириновский озвучивал ее и в 200446, и в 201247, и в 2017 годах48. Подобное деление должно было ощутимо приблизить страну к решению несколько проблем. Во-первых, укрупнение административных единиц уменьшает общее число субъектов, не пропорциональное населению, что, в свою очередь, позволяет провести существенное сокращение бюрократического аппарата. Во-вторых, это обоснованно и экономически. Субъекты с населением в 3 и более миллиона вполне могут сами удовлетворять свои потребности, что нивелирует различие между донорами и дотационными регионами. Современная экономика Российской Федерации специфична увеличением внешней открытости регионов при слабой внутренней торговле, поэтому проект реформы ориентирован на интенсификацию межрегиональных связей и рост крупных инвестиций ввиду фактического отсутствия посредников между органами центрального правительства и органами самоуправления. В-третьих, проект реформы направлен на пресечение национал-сепаратизма и рассматривает унитарную модель как инструмент разрешения бесконечного национального вопроса в России.

Губернской системы как унитарной модели придерживались в своих проектах Международный русский клуб (иронично, что их проект на 12 статей был явно вдохновлен структурой Конституции США), Союз возрождения России и Конгресс русских общин, причем последние предлагали полноценно вернуться к дореволюционным административным единицам, таким как уезды и волости49. Губернии встречаются и в проекте Российского движения демократических реформ (РДДР), выступающего за федеративное устройство, но имеют разве что лингвистический интерес, так как просто выступают понятийной заменой областям, стоящим в одном ряду с республиками и национальными автономиями50.

В материалах Конституционной комиссии находились и, мягко говоря, оригинальные предложения. Так, Центристский блок политических партий и движений предлагал создать Европейско-Азиатский Союз Россия, состоящий из автономных территорий на основе самоуправления. Вопрос, каким образом регулировалась бы внутренняя политика в такой недоконфедерации с единым гражданством, остается подвешенным в воздухе. Сверх того, проект включает в себя курьезные тезисы о конституционном закреплении, например, приватизации через «национализацию и справедливое разделение», передачи земли народу «в любой форме при условии бережного отношения к ней» и пожизненного тюремного заключения за кражу и злостное хулиганство, что приближает его больше к сатирическому материалу, чем к реальному проекту Основного закона страны.

Российская христианско-демократическая партия (РХДИ) и Партия конституционных демократов Российской Федерации (ПКД) представляли Российскую Федерацию как союз Федеральных Государств и Федеральных Земель с правом выхода из состава федерации. Как подобный состав коррелируется с определением государства, в своей сути исключающем деление на другие государства, сказать сложно. Тем не менее, интересно появление термина «федеральные земли», который в несколько другом виде встречается в проекте конституции, получившим название «вариант Минюста России»51. Российская Федерация состоит из национально-территориальных и региональных образований, имеющих конституционно-правовой статус равноправных республик и земель, а также федеральных территорий, причем федеральная территория может приобрести статус республики или земли, если уровень ее экономического, социального и политического развития обеспечивает ей возможность самостоятельно пользоваться правами и выполнять обязанности, обусловленные новым статусом. В данном положении вызывают интерес обособление федеральных территорий от других субъектов федерации и закрепленная за ними возможность самостоятельного развития.

В результате поправок 2020 года федеральные территории действительно появились в п. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации, право на создание которых закреплено добавлением формулировки в п. «г» ст. 71 «организация публичной власти». Стало возможно создать федеральную территорию любого размера и в любом месте Российской Федерации с последующей правовой оптимизацией субъекта в соответствии с пп. «а» п. 1 ст. 72. Первая федеральная территория «Сириус» была образована на основе Федерального закона от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Важно обратить внимание на следующие нормы. Во-первых, ч. 1 ст. 3 ФЗ перечисляет 8 источников правовой основы создания и функционирования «Сириуса», среди которых нет законов Краснодарского края. Во-вторых, ч. 7 ст. 43 ФЗ уравнивает территорию с другими субъектами федерации. В-третьих, ст. 8 предоставляет поистине широчайшие полномочия «Сириуса», такие как отдельные полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и отдельные полномочия Краснодарского края, переданные для осуществления органам публичной власти федеральной территории, которые вправе вводить даже экспериментальный правовой режим (пп. 3 п. 5). В-четвертых, ст. 44 дозволяет «Сириусу» устанавливать специальное регулирование в 16 сферах общественных отношений, например, осуществление градостроительной или медицинской деятельности. В результате, «Сириус» становится самостоятельной административной единицей с исключительным статусом, финансирующейся напрямую из федерального центра и обладающей просто огромным списком полномочий.

Федеральные территории в Российской Федерации не входят в состав какого-либо субъекта, но и не являются самостоятельным субъектом, так как в отличие от него не имеют права представительства в федеральных органах. Но если в сегодняшнюю модель добавить это право, что предусматривает проект Минюста («представительный орган федеральной территории вносит соответствующее предложение в Парламент»), то в соответствии с п. 1 ст. 67 Конституции станет возможным, например, создание такой федеральной территории, которая де-факто объединит в себе несколько областей. Что следует за этим? Областные думы этих субъектов приводят свои уставы в соответствии с федеральным законом, после чего все областные и районные думы и администрации передают свои полномочия органам федеральной территории и прекращают свою деятельность. Такое образование федеральной территории не влечет изменение границ между субъектами, значит, не нужно вносить изменения в конституцию, и перенаправляет движение денежных потоков между федерацией и населением, исключая промежуточное региональное звено, что, безусловно, является шагом к унитаризации государства. Также вспоминаются созданные в мае 2000 года федеральные округа, нацеленные на сосредоточение ресурсного потенциала, замыкание хозяйственных связей и гибкость региональной политики, которые до сих пор не закреплены в конституции и имеют сугубо унитарное устройство.

Сегодня одной из опор еще формирующейся идейной основы российской государственности служит национальное самоопределение народов. В то же время Российская Федерация включает в себя и области, преимущественно населенные этническими русскими, подразумевающие территориальный принцип деления, и 39 национальных образований – наследие канувшей в лету РСФСР. «Унитарное государство с национальными республиками – нонсенс. Сложности, которые близкие по структуре страны переживают сегодня, прослеживаются на примерах Испании или Великобритании, чьи центральные правительства испытывают большие трудности в управлении национально-этническими автономиями, такими как Страна Басков и Каталония или Шотландия и Северная Ирландия», – подчеркивают В. Л. Иноземцев и А. Р. Абалов52. Вернуться в нынешних границах к каноническому унитарному устройству, перечеркнув столетнюю федеративную историю, у России уже не получится. В этом году исполняется 30 лет Конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что за этот срок выросло 2 поколения россиян, Основной закон еще дополняется и изменяется, а значит, не теряет смысла обращение к альтернативным проектам Конституции, в которых, может случиться, законодатель найдет что-то, что поможет разрешить существующие проблемы и ответить на вызовы XXI века.