Л. А. Тхабисимова, Э. С.-М. Ахъядов

О конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации
(с учетом нормотворчества и правоприменительной практики по Северо-Кавказскому федеральному округу)

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.55

ББК 67.401

Т92

Авторы:
Тхабисимова Л. А., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе, профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института, руководитель Северо-Кавказского научно-образовательного центра политико-правовых проблем ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет», почетный работник сферы образования Российской Федерации, заслуженный юрист Республики Адыгея – главы 1, 2 (в соавторстве с Э. С.-М. Ахъядовым);
Ахъядов Э. С.-М., кандидат юридических наук, старший преподаватель юридического факультета ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет» – главы 1, 2 (в соавторстве с Л. А. Тхабисимовой).

Рецензенты:
Колосова Н. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Зражевская Т. Д., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права России и зарубежных стран ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», заслуженный юрист Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в Воронежской области.

В монографии исследован широкий круг нормативных правовых актов федерального и регионально-республиканского уровня, юридической литературы, дан анализ постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по заданной тематике. Проанализированы нормативное конституционно-правовое закрепление и фактическая реализация конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, особенности их нормативного закрепления и реализации в субъектах Федерации, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе.

Высказаны предложения, направленные на дальнейшее совершенствование правовой регламентации конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 декабря 2019 г.

Для преподавателей, аспирантов, магистрантов, студентов, научных и практических работников. Может быть использована в деятельности органов власти и управления.

УДК 342.55

ББК 67.401

© Тхабисимова Л. А., Ахъядов Э. С.-М., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Предисловие

Охраняя стабильность конституционно-правовых отношений, выступая средством обеспечения продолжения поступательной модернизации конституционно-правовых институтов и условия обеспечения государственного строительства в сфере федеративных отношений, являясь залогом соблюдения прав, свобод и законных интересов российских граждан, конституционно-правовая ответственность продолжает оставаться проблемным и пробельным институтом конституционного права.

Конституционно-правовая ответственность, как и юридическая категория доктрины и науки конституционного права, а также как значимый конституционно-правовой институт продолжает оставаться дискуссионным явлением. Вышеупомянутая дискуссионность в полной мере относится к такому виду ответственности, как конституционно-правовая ответственность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Совершенствование института конституционно-правовой ответственности органов власти и региональных парламентов будет, в свою очередь, способствовать повышению доверия общества к органам власти, повышать легитимность власти и ее законоустановлений в глазах граждан, способствовать развитию правового сознания и правовой культуры и противодействовать распространению правового нигилизма, что особенно актуально в субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа, в связи с наличием в округе ряда сложно разрешимых социально-экономических проблем, нуждающихся в дальнейшей гармонизации этноконфессиональных отношений, необходимости обеспечить ускоренные темпы экономического роста, консолидацию власти и общества перед лицом внешних угроз.

Определено, что среди дискуссионных проблем института конституционно-правовой ответственности особое место занимает соотношение формально-юридического и политического начал в основаниях и сущности указанного института. Признавая примат формально-юридического в юридической ответственности, авторы показывают политическое начало существенно именно в конституционно-правовой ответственности, обосновывая это следующими обстоятельствами.

Прежде всего, это возможность применения санкции конституционно-правовой ответственности по т. н. «функциональным основаниям», применения санкций конституционно-правовой ответственности без указания на фактическое деяние, повлекшее применение санкции (например, в связи с «утратой доверия»), и, следовательно — без возможности достижения целей общей превенции.

Заметим, что применение мер конституционно-правовой ответственности или сама угроза их применения без оценки имеющихся доказательств — практика, не являющаяся редкой в ряде демократических государств.

Думается, сама возможность такого политического измерения конституционно-правовой ответственности лежит в характерном именно для нее аспекте общепревентивной функции: обеспечение стабильности и легитимности власти и властеотношений, сохранение доверия гражданского общества к представителям власти и самой власти в целом.

Обосновано, что кара, выполняя воспитательную, прежде всего, функцию (частной превенции), а также функцию общей превенции, не может выступать значимым сущностным элементом конституционно-правовой ответственности органов власти. Безусловно, в отставках должностных лиц, роспусках коллективных органов публичной власти (представительных органов, избирательных комиссий) существует в определенном смысле «карательный аспект». Тем не менее, это верно далеко не для всех санкций конституционно-правовой ответственности органа публичной власти.

Разделяя мнение о прежде всего деликтной природе конституционно-правовой ответственности, отметим, что даже в самом широком понимании сути деликта, как юридического явления, с включением в него не только правонарушений, но и функционального несоответствия деяний ответственного субъекта целям и задачам, например, государственного управления, тем не менее, остается возможность исключительно «субъективной» оценки деяний при применении санкции конституционно-правовой ответственности, то есть в чистом виде политические основания.

Обратим внимание на тот факт, что особенно значимым выступает разграничение конституционно-правовой и административной ответственности в случае ее наступления в связи с таким основанием, как издание органом власти акта не соответствующего Конституции и законодательству, имеющему большую юридическую силу

Обоснован подход к разграничению категорий мера и санкция конституционно-правовой ответственности. Выявлено, что категория «мера ответственности» в случае конституционно-правовой ответственности, будет выступать родовым явлением по отношению к санкции конституционно-правовой ответственности.

С учетом выявленных специфических черт конституционно-правовой ответственности, как вида юридической ответственности, полагаем более обоснованным и логичным включить совокупность признаков конституционно-правовой ответственности наличие мер и санкций с присущим именно этому виду ответственности соотношением, нежели попытку разработки специфического учения об особенной конституционно-правовой санкции, не имеющей негативных последствий для субъекта, карательных свойств и т. д. В числе мер ответственности, не выступающих санкциями, можно привести в качестве иллюстрации так называемую «оценочную санкцию», т. е. отрицательную оценку деяний субъекта.

Думается, сама задача охраны конституции, обеспечение стабильности конституционного строя, общественных и государственных интересов, позволяет включить в число мер конституционно-правовой ответственности основанные на субъективно-политическом подходе при понимании того простого факта, что для самих субъектов ответственности эти меры будут носить потенциально несоизмеримо меньший негативный характер, чем возможные последствия от их неприменения для охраняемых ими конституционно-правовых отношений.

Сложившаяся в ходе реформирования российского конституционного законодательства, в том числе в ходе Федеративной реформы, система конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федерации обнаруживает некоторый дисбаланс в «системе сдержек и противовесов» на региональном уровне, предоставляя, в своеобразной системе встречных мер конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации (между главой региона и региональным парламентом), больше оснований применения указанных мер главе субъекта, предполагая также более простые процедуры реализации мер ответственности (вплоть до роспуска), причем не только в сравнении с аналогичными по смыслу процедурами применения парламентами мер ответственности по отношению к главам субъектов, но даже в сравнении со схожими по смыслу, содержанию и основаниям процедурами применения мер ответственности парламентов Президентом Российской Федерации.

Отметим последовательное усиление роли Президента Российской Федерации в региональном политическом процессе, усиление централизации и «укрепление вертикали» оправданных в большей степени для системы исполнительной власти, нежели для институтов народного представительства, их фактическое «встраивание» во властную вертикаль, что для таких органов недопустимо.

Таким образом, актуальность исследования становления, нормативного закрепления и функционирования конституционно-правовой ответственности региональных парламентов в представленной монографии, не вызывает сомнений. Указанные вопросы представляют, на наш взгляд, научный интерес и в качестве предмета теоретического и сравнительно-правового исследования, и в качестве источника рекомендаций по совершенствованию российского конституционного законодательства.

Глава 1.
Конституционно-правовая ответственность законодательных (Представительных) органов власти субъектов российской федерации: теоретико-методологические и сравнительно-правовые основы исследования

1. Категория конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов: теоретический анализ

Обеспечивая стабильность конституционного строя, эффективность государственного строительства и условия для дальнейшей конституционной модернизации, реализацию важнейших функций государственной власти, конституционную законность и единство конституционно-правового пространства России, конституционно-правовая ответственность продолжает оставаться проблемным и пробельным правовым институтом, а также правовой категорией, находящейся в дискуссионном поле российской юридической науки.

Юридический анализ конституционно-правовой ответственности как конституционно-правовой категории следует начинать с рассмотрения важнейших аспектов, присущих юридической ответственности в целом, далее переходя к специфическим, характерным именно для конституционно-правовой ответственности, чертам.

В современной правовой теории, в теоретических разработках правоведов — представителей отраслевых юридических наук не утихает дискуссия о сущности, содержании, строении, элементах и границах юридической ответственности. Определение содержания указанной юридической категории, определение структуры и механизмов реализации ответственности данного понятия — это вопрос, который неизбежен при осуществлении юридического анализа категории конституционно-правовой ответственности.

Итак, рассмотрим основные подходы к дефиниции и содержанию юридической ответственности.

Н. В. Витрук формулирует категорию юридической ответственности, выводя ее как своего рода видовую разновидность юридической обязанности, причем, указывает Н. В. Витрук «… имеющей ряд существенных отличий от других видов юридических обязанностей»1.

В обоснование позиции автор приводит следующие аргументы. «Во-первых, — пишет Н. В. Витрук, — юридическая ответственность есть новая, дополнительная обязанность правонарушителя, на которого она возлагается.

Во-вторых, юридическая ответственность выполняет роль гаранта юридической обязанности, существовавшей до правонарушения, поскольку при неисполнении этой обязанности может наступить юридическая ответственность.

В-третьих, юридическая ответственность как новая, дополнительная обязанность по возмещению (компенсации) нанесенного ущерба (урона) и несению справедливого возмездия как кара за правонарушение исполняется в принудительном порядке при неисполнении первичной юридической обязанности»2.

Для общей цели нашего исследования наибольший интерес, безусловно, представляет ответственность субъектов властеотношений, управленческих отношений, осуществляющих политическую деятельность и т. д. Так, Б. М. Лазарев и А. Е. Лунев указывают, что «ответственность в управлении представляет собой реализацию таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально значимого вреда интересам государства, общества, организации, гражданам, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства, общества, коллектива применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых -восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в сфере управления»3.

Одним из предметов дискуссии о сущности и содержании юридической ответственности является вопрос о наличии двух аспектов — субстанциональных элементов юридической ответственности — позитивного и негативного. Так, например, Н. И. Матузов рассматривает категорию позитивную юридической ответственности как состоящую в добросовестном (надлежащем) исполнении субъектами возложенных на них обязанностей: «позитивная ответственность, в отличие от негативной, не временная и не принудительная, а постоянная (перманентная), добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое поведение в настоящем и будущем, за надлежащее исполнение своих юридических обязанностей и гражданского долга. Она предполагает не только контроль личности за своими действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Это не что иное, как мера требовательности человека и к себе»4.

Приведем мнение Н. И. Матузова в поддержку выделения позитивного и негативного начал в ответственности: «… без категории позитивной ответственности правовая система и положение личности в ней были бы крайне неустойчивы. Государство закрепляет позитивную ответственность в законах, устанавливает ее в качестве особого правового института, призванного оказывать общее, организующее и дисциплинирующее воздействие на участников общественных отношений, формировать их ответственное, глубоко осознанное поведение»5.

Напротив, Н. М. Колосова считает, что в целом позитивная ответственность возможна, но она не является частью юридической ответственности6.

М. А. Краснов пишет о двухаспектной юридической природе ответственности следующее: «… ответственность — это средство, которое не только предотвращает нарушение правовых норм, но и стимулирует активное поведение субъекта права, содействует воспитанию у него сильных внутренних регуляторов как наиболее эффективных гарантов общественного поведения»7.

Отметим, что при этом автор выступал как раз против субстанционального деления юридической ответственности на позитивное и негативное и т. п. М. А. Краснов считал, что подобные классификаторские усилия лишь «… ведут к затушевыванию роли ответственности в человеческом поведении, не содействуют объяснению диалектики перехода позитивного в негативное»8.

При этом сам М. А. Краснов понимает ответственность как своего рода «… связь между двумя субъектами, при которой одна сторона, обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего правового положения строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона контролирует и оценивает такое поведение и его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать»9. Схожее мнение высказывают Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский, дают категории юридической ответственности следующую характеристику: «… целостное правовое явление, по структуре состоящее из позитивной и негативной юридической ответственности, формами реализации которых являются добровольное правомерное поведение и государственно-принудительная форма реализации как реакция на неправомерное поведение (правонарушение)»10. Авторы осмысляют юридическую ответственность «… как обеспеченную государственным убеждением или принуждением обязанность по соблюдению и исполнению норм права, реализующуюся в правомерном поведении, одобряемом или поощряемом государством, а в случае правонарушения — реализацию обязанности правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение своих прав»11. Обратим внимание, что такой подход к определению содержания юридической ответственности является ничем иным, как суммой категорий позитивной ответственности и негативной (ретроспективной) ответственности, предполагая исследование указанной совокупности как целостного правового явления.

Еще дальше пошел Н. В. Витрук, который в свое время предложил разделение понятий «юридической» и «правовой» ответственности12, указывая на следующие обстоятельства: «отождествление правовой и юридической ответственности, первоисточником которых является лишь воля государства, выраженная в праве (законе), обусловлено нормативно-позитивистским подходом к пониманию права (закона). Такой подход игнорирует аксиологический подход к содержанию права и закона, правовой и юридической ответственности»13. Отметим, что подобный подход к, фактически, «трехаспектному» пониманию ответственности тесно связан с концептуальными наработками либертарно-юридической школы правопонимания, прежде всего — с концепцией правовой законности или «правозаконности» (акад. В. С. Нерсесянц и др.). Полагаем, что опора на концепцию правовой законности позволит выявить сущностное отличие юридической ответственности, в том числе — конституционно-правовой ответственности по политическим (функциональным14) основаниям от «неправовых» ее проявлений, волюнтаризма, произвола и т. д.

Характеризуя «правовую» сторону ответственности, Н. В. Витрук указывает: «… правовая ответственность — это ответственность, устанавливаемая в соответствии с требованиями идеального (естественного) права, его ценностей. Она наиболее тесно связана с принципами свободы, справедливости и равенства. Правовая ответственность лежит в основе юридической ответственности»15.

Не согласен с «целостным» подходом О. Э. Лейст. Он отмечает, анализируя предпринятые рядом авторов попытки категориального анализа, что «… в большей части рассуждений о правовой позитивной ответственности правовые явления теоретически объединяются с такими категориями правосознания и морали, как «осознание необходимости примерного поведения», «добросовестное отношение к своим обязанностям», «чувство ответственности»16. Далее, О. Э. Лейст указывает на следующее существенное обстоятельство: «… уважение к праву является не правовой, а моральной категорией, подвластной не столько юридическим, сколько иным способам воздействия на личность и ее духовный мир», относя позитивную ответственность к категориям морали»17.

Размышляя о разграничении ответственности и санкции, Д. А. Липинский писал следующее: «… санкция и ответственность — близкие понятия, но не в любой санкции закрепляются меры юридической ответственности, и не всегда юридическая ответственность сводится к реализации санкции. Например, возможна юридическая ответственность без назначения наказания, сводящаяся только к властному осуждению правонарушителя.

Несмотря на то, что данная концепция сужает юридическую ответственность до реализации санкции, одновременно она представляет слишком широкое поле для толкования юридической ответственности»18. Анализируя соотношение ответственности и суммы ее мер и санкций, О. Э. Лейст, в свою очередь, указывал, что ответственность как явление шире суммы санкций: «… понятие ответственности по своему объему шире понятия «применение санкций», поскольку включает такие проблемы, как квалификация правонарушения, гарантии достижения объективной истины по делу, применение мер пресечения (обеспечения), права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, основания освобождения от ответственности, «состояние наказанности» при реализации штрафных, карательных санкций и ряд других»19.

Рассмотрим такое проявление ответственности, как юридическая ответственность субъектов властных правоотношений или властеотношений. Отметим определение юридической публично-правовой ответственности Я. М. Магазинера из работы, во многом носящей юридико-пропедевтический характер, «Теория права на основе советского законодательства». В принципе, у Я. М. Магазинера речь идет именно об административной ответственности, однако, заметна универсальность определения юридической ответственности. Ответственность, по мнению Я. М. Магазинера, наступает «… за нарушение норм, установленных в интересах публичного порядка»20 и необходима «вообще для охраны самых разнообразных публичных интересов»21. Для сравнения можно привести мнение Ю. А. Дмитриева и Ф. Ш. Измайловой, которые расширительно определяли конституционно-правовую ответственность следующим образом: «ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти»22.

Итак, перейдем к рассмотрению, собственно, категории конституционно-правовой ответственности.

С. А. Авакьян, определяя категорию конституционно-правовой ответственности, формулирует следующее: «… обязанность правонарушителя отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения конституционно-правовым нормам, которая выражается в санкциях со стороны государства»23.

Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский указывали, что «… конституционно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права, случаях. Она не может применяться всегда, когда речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений, поскольку в этом нет необходимости. Ее основное назначение — защита Конституции и других конституционно-правовых норм, присущими ей средствами. При выполнении этой задачи, конституционно-правовая ответственность сочетается с другими видами юридической ответственности, которые наряду с этими выполняют и многие другие функции по защите правовой системы Российской Федерации, ставя при этом во главу угла все-таки охрану Конституции и других конституционно-правовых норм»24.

Л. А. Тхабисимова определяет, что «… особенностью наступления конституционно-правовой ответственности является то, что ее основания могут иметь политический характер. Это связанно с тем, что деятельность высших должностных лиц невозможно адекватно оценить с помощью исключительно правовых критериев, так как они несут не только пассивные обязанности соблюдать Конституцию и законы, но и социально-политические обязанности перед своими избирателями»25.

Соглашаясь с Л. А. Тхабисимовой укажем, что политическое начало существенно именно в конституционно-правовой ответственности, полагаем, что в российском законодательстве и правоприменении на это указывают следующие обстоятельства.

Во-первых, это возможность применения санкции конституционно-правовой ответственности по т. н. «функциональным основаниям», применения санкций конституционно-правовой ответственности без указания на фактическое деяние, повлекшее применение санкции (например в связи с «утратой доверия») и, следовательно, без возможности достижения целей общей превенции.

Во-вторых, это возможное «политическое» применение санкций конституционно-правовой ответственности к должностному лицу в ответ на выдвижение обвинений в его адрес иного отраслевого характера, и, следовательно, с нарушением одной из важнейших презумпций — невиновности, что, впрочем, является таковым только на первый взгляд, так как особенности привлечения к уголовной ответственности должностных лиц публичной власти именно в российском уголовном процессе до стадии предъявления обвинения не позволяют говорить об абсолютной бездоказательности (тем не менее, окончательная оценка обоснованности обвинения и законности получения доказательств безусловная прерогатива суда).

Отметим, применение мер конституционно-правовой ответственности или сама угроза их применения без оценки имеющихся доказательств практика, не являющаяся редкой в ряде демократических государств на самом высоком уровне (можно указать, например, на угрозу импичмента президента США Р. Никсона и т.д.)26.

Думается, сама возможность такого политического измерения конституционно-правовой ответственности лежит в характерном именно для нее аспекте общепревентивной функции: обеспечение стабильности и легитимности власти и властеотношений, сохранение доверия гражданского общества к представителям власти и самой власти в целом.

В. В. Гошуляк, выделяя сущностные черты конституционной ответственности, указывает на наличие элемента кары в ее структуре: «… принуждение как общий признак юридической ответственности и установление для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Конституционно-правовая ответственность предусматривает элементы кары за нарушения конституционных норм. Под ней понимается отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица, а также мера принуждения, выраженная в реализации санкции правовой нормы»27.

На наш взгляд, кара, выполняя воспитательную, прежде всего, функцию (частной превенции), а также функцию общей превенции, не может выступать значимым сущностным элементом органов власти. Безусловно, в отставках должностных лиц, роспусках коллективных органов публичной власти (представительных органов, избирательных комиссий) существует в определенном смысле «карательный аспект». Тем не менее, это верно далеко не для всех санкций конституционно-правовой ответственности органа публичной власти.

Л. А. Тхабисимова указывает на наличие следующих общих признаков ответственности как части юридической природы конституционно-правовой ответственности:

• во-первых, она носит «… государственно-принудительный характер, который может носить черты как физического, так и психического принуждения»;

• во-вторых, основанием для привлечения субъекта к конституционно-правовой ответственности является совершение противоправных действий (правонарушения);

• в-третьих, наступление негативных последствий (применение санкций) предполагается «… только после установления наличия в действиях лица состава правонарушения»;

• в-четвертых, «… правонарушитель всегда является обязанной стороной, ибо он обязан претерпевать лишения, предусмотренные соответствующей санкцией»28.

Что касается особенных, или специальных признаков, характерных именно для конституционно-правовой ответственности, то приведем мнение Л. А. Нудненко, указывающей на следующие:

«— наличие собственных юридических источников: Конституция РФ; федеральные законы; конституция (уставы) и законы субъектов Российской Федерации; регламенты законодательных органов государственной власти Российской Федерации, предусматривающие конституционно-правовую ответственность;

— наличие конституционно-правовых деликтов, суть которых заключается в нарушении вышеперечисленных норм, предусматривающих конституционно-правовую ответственность;

— специфичность санкций, свойственных для конституционно-правовой ответственности: досрочное прекращение полномочий, запрет занимать определенные должности, отставка, досрочный отзыв депутатов и др.;

— каждой санкции в конституционно-правовой ответственности соответствует присущая ей процедурная форма применения, нет единого для всех санкций конституционно-правовой ответственности порядка назначения и исполнения;

— среди санкций конституционно-правовой ответственности преобладают не карательные, а предупредительные;

— специфический круг субъектов конституционно-правовой ответственности, среди которых: государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты, общественные объединения, должностные лица, граждане»29.

Соглашаясь с вышеприведенной характеристикой санкций конституционно-правовой ответственности, укажем на определенную неполноту перечисленных оснований. Разделяя мнение о деликтной природе конституционно-правовой ответственности, отметим, что даже в самом широком понимании сути деликта, как юридического явления, с включением в него не только правонарушений, но и функционального несоответствия деяний ответственного субъекта целям и задачам, например, государственного управления, тем не менее, остается возможность исключительно «субъективной» оценки деяний при применении санкции конституционно-правовой ответственности, то есть, в чистом виде политические основания.

Обратим внимание на тот факт, что особенно значимым выступает разграничение конституционно-правовой и административной ответственности в случае ее наступления в связи с таким основанием, как издание органом власти акта не соответствующего Конституции и законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Н. Ю. Хаманева прямо указывала, что «издание незаконного акта, ущемляющего права, свободы и интересы граждан и юридических лиц, — это правонарушение, выражающееся в злоупотреблении правом издавать властные предписания, это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая ответственность в данном случае выражается в форме отмены незаконного акта»30.

Отметим в этой связи определение А. Б. Агапова, который обосновывал применение мер юридической ответственности Конституционным Судом, делая вывод о том, что это именно административная ответственность, писал по этому поводу: «к мерам административной ответственности, устанавливаемой непосредственно решением Конституционного Суда РФ, относятся: 1) утрата силы актов или их отдельных положений, признанных неконституционными; 2) запрещение применять международные договоры Российской федерации, не соответствующие Конституции РФ. Таким образом, к органам, наделенным полномочиями применять меры административной ответственности, относится и Конституционный Суд РФ, что, естественно, не предусмотрено действующим КоАП, принятым в условиях упраздненной конституционной системы»31.

Полагаем, что использование в вышеуказанном случае категории «мера ответственности» не случайно. Мера, в случае конституционно-правовой ответственности, на наш взгляд, будет выступать родовым явлением по отношению к санкции конституционно-правовой ответственности. Мы уже указывали на специфические черты конституционно-правовой ответственности, как вида юридической ответственности, полагаем более обоснованным и логичным включить совокупность признаков конституционно-правовой ответственности наличие мер и санкций с присущим именно этому виду ответственности соотношением, нежели попытку разработки специфического учения об особенной конституционно-правовой санкции, не имеющей негативных последствий для субъекта, карательных свойств и т. д. В числе прочих мер, не выступающих санкциями, можно привести в качестве иллюстрации так называемую «оценочную санкцию», т. е. отрицательную оценку деяний субъекта.

Обратим внимание на следующий аргументированный подход к рассматриваемой проблеме соотношения и разграничения мер и санкций конституционно-правовой ответственности.

Так, как отмечает Л. А. Тхабисимова, анализируя конституционную норму, устанавливающую возможность отмены постановлений и распоряжений Правительства России Президентом РФ в случае их противоречия Конституции (часть 3 статьи 115). Аналогичными по юридической природе, хотя и иными по содержанию, указывает Л. А. Тхабисимова, являются и обеспечительные меры, направленные на приостановление действия правовых актов, вплоть до оценки их соответствия требованиям законодательства судом. Также, автор приводит в качестве примера и нормоконтрольные полномочия Конституционного Суда России (статья 125 Конституции).

Л. А. Тхабисимова отмечает в этой связи, следующие важные обстоятельства. Во-первых, «… согласно правовым нормам, закрепляющим данные меры принуждения, результатом их воздействия могут являться признание акта неконституционным, незаконным, его отмена или утрата его юридической силы, вследствие чего правоотношения, возникающие на основе незаконного правового акта, будут признаны недействительными и противоправными. Однако, это нельзя назвать санкцией, поскольку субъект, принявший данный правовой акт, не несет за это никаких негативных последствий личного, организационного, имущественного или какого либо иного характера»32.

Во-вторых, «… в некоторых случаях, издание незаконного нормативного акта может являться основанием для привлечения соответствующего органа или должностного лица к ответственности, но в реальности будет лишь создавать угрозу для применения в отношении него санкций конституционно-правовой ответственности. Помимо этого, данная мера направлена не на правонарушителя, а лишь на ликвидацию последствий его некомпетентной деятельности. Таким образом, данная мера не может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции»33.

Н. С. Богомолов возражает против подхода к конституционно-правовой ответственности как к явлению, в основании применения которого не лежит правонарушение, деликт и т. д., предлагая четкое разграничение конституционно-правовой и политической ответственности именно по этому критерию. Н. С. Богомолов обобщает его следующим образом: «… критерием является формально-юридический подход к понятию конституционной ответственности»34. С одной стороны, с аргументами автора можно в определенной степени согласиться, с другой стороны, несмотря на, в достаточной степени обоснованное, беспокойство по поводу смешения политической и конституционно-правовой ответственности укажем на следующее: в случае принятия его концепции одинаковые по содержанию, но разные по основанию меры ответственности окажутся не просто разными видами ответственности, а мерами юридической ответственности и мерами, лежащими то ли вне именно юридической ответственности, то ли вне плоскости ответственности вообще (при этом останутся и сущностно, и процедурно урегулированы правом).

Эти меры, в любом случае, останутся юридическими явлениями, но будут являться «мерами принуждения», «пресекательными мерами», при этом по последствиям для субъекта они могут быть абсолютно аналогичны мерам ответственности (отставка должностного лица по различным основаниям, например). Едва ли это будет в полной мере отвечать требованию соответствия «формально-юридическому критерию».

Укажем еще на одно обстоятельство. Выше, анализируя трехаспектный подход Н. В. Витрука к категории юридической ответственности, мы уже обращались к концепции правовой законности. Обратим на нее внимание и в связи с формально-юридическим критерием ответственности. Думается, не случайно и В. С. Нерсесянц и Н. В. Витрук акцентировали несовпадение правового и юридического как в законности, так и в праве в целом. Указание на возможность законодательного произвола, использование закона как метода политического контроля и преследования и тому подобные, позволяющие провести четкую границу между правовым и неправовым в законе, явления, можно интерпретировать и как предостережение от сугубо формального критерия оценки закона. Это работает и в случае сведения оснований ответственности к формальным ответам на вопрос о том, нарушена или нет буква закона.

Собственно, как и определение виновности в публично-правовых отношениях также не является какой-либо панацеей от произвола. В конституционном праве легальной дефиниции вины по большому счету не имеется, в административном праве в отношении юридических лиц использован объективный критерий нарушения норм и доказательство виновности сводится исключительно к обоснованию объективной стороны деяния.

Думается, сама задача охраны Конституции, обеспечение стабильности конституционного строя, общественных и государственных интересов, позволяет включить в число мер конституционно-правовой ответственности основанные на субъективно-политическом подходе при понимании того простого факта, что для самих субъектов ответственности эти меры будут носить потенциально несоизмеримо меньший негативный характер, чем возможные последствия от их неприменения для охраняемых ими конституционно-правовых отношений.

Собственно, сама юридическая категория конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации получила легальное определение с принятием Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», благодаря чему в российском конституционном праве окончательно утвердился институт конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Закон содержит как общую норму о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов федерации, так и нормы, конкретизирующие основания и виды конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Статья 9 рассматриваемого закона содержит закрепление оснований и процедуры досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации. Полномочием роспуска регионального законодательного (представительного) органа субъекта федерации наделен Президент Российской Федерации и глава (высшее должностное лицо субъекта Федерации)35.

Законодательство закрепляет следующие основания роспуска: принятие регионального нормативного акта, не соответствующего «Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения»36; отсутствие заседаний в течение трех месяцев после избрания, что установлено решением суда37.

Среди оснований досрочного прекращения полномочий регионального законодательного (представительного) органа Президентом Российской Федерации отметим следующее. Это принятие нормативного акта, не соответствующего Конституции и федеральному законодательству, в случае, когда нарушение законодательства установлено решением суда, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанного решения суда не принял в пределах своих полномочий необходимых мер по исполнению этого судебного решения, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа субъекта от принятия таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией России и федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц. В этом случае, Президент России выносит предупреждение законодательному (представительному) органу госвласти субъекта в форме указа. Если в течение трех месяцев после предупреждения законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить38.

Как отмечает Л. А. Тхабисимова, «при применении Президентом Российской Федерации такой санкции как роспуск законодательного собрания субъекта Российской Федерации, конституционно-правовой ответственности подвергаются все депутаты, являющиеся его членами, вне зависимости от наличия индивидуальной вины. Примером может служить досрочное прекращение полномочий депутатов в связи с роспуском законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации указом Президента Российской Федерации из-за принятия ими закона, противоречащего Конституции РФ, даже если конкретные депутаты голосовали против принятия данного закона. Таким образом, конституционно-правовая ответственность представляет собой комплексный правовой институт, предназначенный для защиты норм конституционного права»39.

Таким образом, в настоящее время, законодательство предусматривает широкие полномочия Президента Российской Федерации по осуществлению мер конституционно-правовой ответственности в отношении законодательного (представительный) органа государственной власти субъекта. Эти формы конституционно-правовой ответственности фактически являются одним из проявлений федерального вмешательства. Думается, существующий порядок следует модернизировать в направлении создания института оценки оснований для роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта в рамках конституционного правосудия.

Таким образом, сама возможность нормативного закрепления в российском законодательстве процедуры роспуска парламента субъектов федерации, непосредственно следует из конституционных положений, устанавливающих совместное ведение федерации и ее субъектов, над обеспечением соответствия нормам Конституции России и нормам федерального законодательства нормативных правовых актов, принимаемых региональными властями, в том числе конституций (уставов) субъектов федерации и их законодательства (часть 1 статьи 72 Конституции России).

Указанная конституционная норма предполагает законодательное закрепление такого механизма осуществления контрольной деятельности, которая позволила бы обеспечить наибольшую эффективность исполнения государственными органами субъектов федерации своих обязанностей по соблюдению конституционных норм и норм федерального законодательства в ходе их деятельности, что, в свою очередь, позволило бы не допустить принятие нормативных актов, противоречащих данным нормам.

Конституционные положения получают соответствующий механизм реализации в нормах Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Анализируя нормы данного нормативного акта, можно сказать, что они предусматривают наступление ответственности регионального парламента в двух случаях (статья 3.1.).

Во-первых, это конкретные нарушения конституционных норм и норм федерального законодательства.

Во-вторых, органы государственной власти субъектов федерации несут обязанность по обеспечению соответствия Конституции России и федеральному законодательству нормативных правовых актов, принимаемых на региональном уровне. Тем самым, во втором случае, это те последствия, которые повлекли принятие нормативного правового акта, противоречащего нормам законодательства.

2. Становление конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в России

Начиная исследование вопросов становления рассматриваемого вида юридической ответственности, полагаем уместным подчеркнуть тот факт, что сама постепенная актуализация тематики конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов Федерации в несколько предшествующих десятилетий, не в последнюю очередь связана с формированием в субъектах самостоятельной по отношению к представительной и судебной властям исполнительной ветви власти, с повышением реальной самостоятельности этой ветви власти и значимости принимаемых ею решений, в целом — с признанием в России на конституционном уровне принципа разделения властей.

Можно согласиться с мнением А. В. Безрукова, который указывал, что «… на государственные органы субъектов Российской Федерации возложено решение значимых общественных и государственных задач, поэтому установление механизма их ответственности перед федеральным центром — необходимый элемент механизма правового регулирования в федеративном демократическом государстве. Действительно, усиление мер конституционной ответственности региональных органов государственной власти зачастую является вынужденным средством, однако не всегда вписывается в рамки конституционного поля, что особенно отразилось на конституционной ответственности региональных парламентов»40.

Поэтому и в России, в том числе, и на региональном уровне о самостоятельной ветви представительной и исполнительной власти, и соответственно о конституционно-правовой ответственности в субъекте РФ, можно говорить лишь на этапе преобразований конца 80-х — начала 90-х гг. XX в.

И если Советы, несмотря на наличие принципа демократического централизма, демонстрируют ряд черт, присущих самостоятельным представительным органам, в том числе — аналог конституционно-правовой ответственности перед населением, то существовавшие в дореволюционный и советский период развития нашего государства на территории края органы, осуществлявшие исполнительно-распорядительные функции — например, губернаторы и исполнительные комитеты краевых Советов, не могут в полной мере считаться органами исполнительной власти.

Это связано с тем, что почти весь дореволюционный период исполнительные государственные органы самостоятельностью по отношению к монарху не обладали, а в советский период был провозглашен принцип всевластия Советов, т. е. органы, осуществлявшие исполнительные функции самостоятельностью, опять-таки не обладали.

Октябрьская революция 1917 года привела к окончательной передаче власти в административно-территориальных единицах государства новым коллегиальным выборным (делегатским) представительным органам — Советам. Советы формировались на выборной основе, и, фактически выступали ядром организации политической власти в административно-территориальных единицах. Прочие органы власти либо непосредственно были подконтрольны Советам, либо формировались Советами и были подотчетны им41.

Таким образом, как отмечает Ж. И. Овсепян, характеризуя «смешанную», объединяющую представительное, исполнительно-распорядительное и контрольное начала, компетенцию Советов «… Советы несли в себе отрицание прогрессивного принципа «разделения властей», они были основаны на противоположном принципе — единства, монизма власти, ее монополизации в одном учреждении […] Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации»42.

Таким образом, именно Советы стояли во главе административно-территориальной иерархии публичной власти, выступали главенствующим звеном по отношению к органам исполнительной власти и контролировали судебные органы, находились внутри системы Советов во взаимосвязанном, взаимозависимом, и, вместе с тем — иерархически организованном положении, в основе которого лежал так называемый «принцип демократического централизма»43, просуществовавший в качестве базового начала формирования органов народного представительства советской власти до конца 80-х годов ХХ века.

«В первой Конституции РСФСР 1918 года Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Россия стала федеративным государством. С образованием Советского государства сложилась единая вертикаль Советов, основанная на строгой иерархии их различных уровней. Решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих, вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими. Высшей представительной властью в регионах являлись областные и губернские (окружные) съезды Советов, которые избирались населением по различным нормам представительства. Конституция РСФСР устанавливала определенные ограничения количественного состава региональных съездов советов: в областных съездах могло быть не более 500 депутатов, в губернских (окружных) — не более 300 депутатов. Съезды Советов избирали свои исполнительные органы — исполнительные комитеты, которые были ответственны перед избравшими их Съездами»44.

Принятая в 1925 году Конституция РСФСР закрепила следующую систему федеративных отношений. Субъектный состав РСФСР составляли автономные советские социалистические республики (АССР). Они наделялись правом принятия конституций (основных законов).

Конституции автономных республик, в свою очередь, должны были приниматься Съездами Советов автономных республик, далее они подлежали утверждению Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, а после этого Всероссийским Съездом Советов они утверждались уже окончательно45: «Съезды советов являлись высшими органами государственной власти соответствующей автономной республики. В период между их сессиями действовали избираемые Съездами центральные исполнительные комитеты, которые, в свою очередь, формировали из своего состава президиумы, действовавшие в качестве высших органов власти республики в период между сессиями центральных исполнительных комитетов. Центральным исполнительным комитетам республик предоставлялось право принимать законы, имеющие обязательную силу на территории соответствующей республики. Таким образом, законодательная и исполнительная власть, как в центре, так и в субъектах Федерации сосредотачивалась в одних и тех же руках. В советской России была создана громоздкая система представительных органов государственной власти, включающая в себя множество звеньев даже в рамках одного и того же государственного органа»46.

Как указывает Г. В. Барабашев, «… каждый областной, краевой Совет из числа своих депутатов избирал постоянные комиссии и исполнительный комитет. В составе комиссий работало большое количество депутатов Совета (более 80%). Краевыми, областными Советами депутатов трудящихся создавалось, как правило, 12–14 постоянных комиссий на каждый Совет по 10–20 депутатов в комиссии. Типичными для областных, краевых Советов являлись следующие постоянные комиссии: бюджетно-финансовые, сельского хозяйства, промышленности и строительства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства и благоустройства, жилищного строительства, народного образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения, дорожного строительства, социалистической законности. Заседания комиссий проходили обычно 1–3 раза в квартал […] Комиссии были подотчетны Советам и ответственны перед ними за свою деятельность»47.

В контексте целей и задач нашего исследования представляет интерес Закон СССР от 25 июня 1980 года № 2351-Х «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»48, установивший компетенцию представительных органов. Указанным Законом декларировалось: «В соответствии с Конституцией СССР краевой, областной Совет народных депутатов, Совет народных депутатов автономной области, автономного округа является органом государственной власти в крае, области, автономной области, автономном округе. Краевой, областной, окружной Совет народных депутатов решает все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводит в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководит деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвует в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, а Совет народных депутатов автономной области, автономного округа — также вопросов краевого, областного значения, вносит по ним свои предложения»49.

Закон содержал, также, следующие требования к правомочности органа народного представительства: «Сессия краевого, областного Совета считалась правомочной при наличии не менее двух третей общего числа депутатов краевого, областного Совета. Вопросы на рассмотрение сессии вносились исполнительным комитетом, постоянными комиссиями и депутатами Совета. Предложения к повестке дня могли представляться краевыми, областными органами общественных организаций, а также районными, городскими Советами народных депутатов»50.

Отметим, что в советском государстве всегда существовал императивный мандат депутата — форма конституционно-правовой ответственности депутата перед избирателями.

Уже первая советская Конституция РСФСР 1918 года, как указывал О. И. Чистяков, установила императивный мандат депутата Советов всех уровней — право на отзыв его избирателями: «… Ленин называл право отзыва демократическим правом, позволяющим народу наиболее полно осуществить свою волю. Оно тоже родилось еще до Октября. Уже в «Проекте Наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов», опубликованном в газете «Правда» 7 мая 1917 г., говорилось о праве отзыва. Оно фактически и использовалось для изгнания из Советов соглашателей и замены их большевиками. Именно так поступили рабочие Сестрорецкого оружейного завода, завода Барановского, фабрики «Скороход»»51.

Как указывает К. А. Ишеков, «… на начальном этапе основания привлечения органов власти к ответственности были немногочисленны, неустойчивы и неодинаковы в республиках и иных регионах России»52.

Важнейшей вехой в начале становления и развития федеративных отношений в ходе становления российской государственности современного этапа — этапа демократического транзита, построения федеративного правового государства выступили принятые еще в советский период Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Съездом ССР и субъектами Федерации» и Закон СССР от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик». Два этих нормативно-правовых акта, фактически, создавали конституционно-правовые предпосылки реформирования федеративных отношений, в том числе — в РСФСР, выступив, своего рода, прологом формирования федеративных отношений на новых демократических принципах и в новой России.

В этой ситуации сохранение России как Федерации возможно было только на конкурентной основе — при условии, что РСФСР даст своим автономиям широкую самостоятельность и подпишет со своими субъ­ектами свой собственный Российский Федеративный договор, опередив Договор, предлагаемый Союзными властями. Поэтому, параллельно с разработкой Союзного Договора (в СССР) была начата интенсивная разработка проекта Федеративного договора (в РСФСР). Однако акту­альность Федеративного договора не исчерпывалась только конкурен­цией с проектом нового Союзного Договора, но имела самостоятельный характер. Не случайно, что и после распада СССР вопрос о заключении Федеративного договора РФ и ее субъектов не только не был снят, но, напротив, приобрел еще большую актуальность, по­скольку после прекращения существования СССР угроза распада нависла над самой Россией. Ее удалось снять благодаря Федеративному договору, который был подписан 31 марта 1992 г. Участниками Федеративного договора также стали и крупнейшие административно-территориальные единицы (края и облас­ти), что означало признание их субъектами Российской Федерации. Не подписали его две республики — Татарстан и Чечено-Ингушетия.

Основное содержание Федеративного договора составляет разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. В. И. Савин характеризует новый этап эволюции федеративных отношений следующим образом: «… прежде ни в РСФСР, ни в СССР не осуществлялось предметного размежевания предметов ведения Федерации и соответст­вующих их субъектов. Оно впервые было осуществлено в Федератив­ном договоре от 31 марта 1992 г.»53.

В соответствии с изменениями и дополнениями Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. (в 1989–1992 гг.), полномочия, порядок формирования, организации и деятельности краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа должны были быть установлены Законом РФ. Порядок замещения должности главы администрации в перестроечный (переходный) период российской истории претерпел эволюцию. Вначале было объявлено, что главы администраций избираются гражданами в процессе территориальных выборов. Был принят Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации»54.

Однако, затем сфера выборов соответствующих должностных лиц стала сокращаться. Так, 10 декабря 1992 г. было принято постановление Съезда народных депутатов РФ «О главах администраций», где говорилось о нецелесообразности проведения повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва».

Конституция России, принятая 12 декабря 1993 г. закрепила принцип разделения властей, как один из важнейших конституционных принципов.

3 октября 1994 г. был издан Указ Президента Б. Н. Ельцина «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». В нем говорилось, что «впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм реализации ст. 77 Конституции РФ, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ», «назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится Указами Президента РФ по представлению Председателя Правительства РФ» (п. 2)55.

В соответствии с Конституцией РСФСР перестроечного и постперестроечного периодов деятельностью краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа, города федерального значения должен был отныне руководить на основе принципа единоначалия глава администрации (ст. 136 (5) Конституции РСФСР 1978 г., с измен. и дополн. в 1989–1992 гг.). Впервые предусматривалась судебная процедура отмены актов органа государственного управления края, области, автономии, города федерального значения, наряду с тем, что, как и прежде, эти акты могли быть отменены соответствующим Советом народных депутатов и вышестоящим исполнительным органом государственной власти РСФСР и СССР.

5 марта 1992 года был принят важнейший нормативно-правовой акт в рассматриваемой сфере — Закон Российской Федерации № 2450-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», закреплявший организацию государственной власти в областях и краях на основе разделения на представительную и исполнительную власть и вводе единые стандарты наименования высших органов власти в указанных субъектах, в отличие от, например, республик в составе РФ и городов федерального значения — представительным органом в области или крае являлся, соответственно, областной или краевой Совет народных депутатов, а исполнительным органом — областная или краевая администрация (п.1, п.2 ст. 1).

Как указывает К. А. Ишеков, «… привлечение к ответственности представительных органов краев и областей в тот период исчерпывалось досрочным прекращением их полномочий в случае неоднократного нарушения Конституции РСФСР, законов Российской Федерации. Решающую роль в этой процедуре играл Верховный Совет Российской Федерации, который выносил решение на основании заключения Конституционного Суда РСФСР. Региональный механизм сдержек и противовесов в данном процессе не применялся»56, «Депутаты всех уровней представительной власти получали наказы от своих избирателей, обязаны были отчитываться перед ними и могли быть в любое время отозваны избирателями. Закон «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» установил обязанность депутатов краевого, областного Совета не реже двух раз в год отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирателей или совершивший действия, недостойные высокого звания депутата, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законе порядке»57.

В период демонтажа советской социалистической системы (с 1988 г.) органами государственного управления (исполнительными органами) края, области, автономной области, автономного округа и города федерального значения стали: краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа, города федерального значения58. Был принят Закон РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации»59.

Становление современного института конституционно-правовой ответственности представительных органов субъектов федерации начинается в 1992 году, когда в статье 67 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» была закреплена норма, устанавливающая основание применения мер ответственности — «неоднократное нарушение Конституции РСФСР, законов Российской Федерации», сформулированную меру ответственности — досрочное прекращение полномочий, т. е. роспуск, и указание на федеральный орган государственной власти, наделенный полномочиями на применение санкции — Верховный Совет Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда России.

Отметим участие Конституционного Суда России в процедуре роспуска представительного органа власти субъекта Федерации.

Впрочем, этот конституционно-правовой механизм просуществовал всего полтора года и был отменен с принятием Указа Президента России от 22 декабря 1993 года «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации».

Далее, вплоть до конца 90-х годов, ответственность законодательных (представительных) органов власти субъекта федерации не была закреплена. Это получило достаточно негативную оценку в конституционно-правовой науке.

Так, например, в свое время А. А. Кондрашев писал: «… отсутствие норм об ответственности в федеральном законе, регулировавшем основы статуса органов власти субъектов Российской Федерации, несомненно, было существенным пробелом законодательного регулирования, превратившими федеративное устройство России по сути в конфедеративное, так как всевластие глав ряда субъектов РФ грубо попирало закрепленные в конституции РФ федеративные принципы организации российского государства»60.

Вплоть до принятия Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в нашей стране не было закреплено конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Вышеуказанный закон содержит как общую норму о конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов федерации, так и нормы, конкретизирующие основания и виды конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти.

Итак, 9 октября 1993 года был подписан Указ Президента России «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»61. Как отмечается в характеристике указанного президентского указа авторами А. В. Гриценко и М. И. Цапко: «… была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на администрации соответствующих субъектов Российской Федерации»62.

Наконец, Указом «О порядке назначения и освобождения от должности глав администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, наступил современный этап развития конституционно-правовой ответственности в субъектах федерации.

Федеральным законом от 29 июля 2000 г63., принятым по инициативе Президента России с целью внесения изменений в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон «Об общих принципах…»), была законодательно установлена конституционно-правовая ответственность государственных органов субъектов федерации перед федеральными органами власти.

Как отмечал, в связи с этим А. В. Безруков: «… в заложенной Законом процедуре Президент РФ получает право в определенном порядке и при участии судебных органов отрешать от должности главу субъекта РФ, инициировать роспуск регионального парламента, осуществляемый путем принятия Федеральным Собранием РФ федерального закона, заблаговременно письменно предупредив указанные органы об устранении нарушений законодательства»64.

Анализируя указанную новеллу конституционного законодательства, А. В. Безруков и А. А. Кондрашев отмечали, что: «… такой подход обеспечивал самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах РФ, гарантировал баланс во взаимоотношениях между Федерацией и субъектами, а также создавал своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности со стороны федеральных органов государственной власти»65.

Конституционный Суд в своем Постановлении от 4 апреля 2002 года признал указанные меры соответствующими действующей Конституции66.

Указанные выше изменения законодательства существенным образом трансформировали институт конституционно-правовой ответственности органов власти субъектов федерации в сторону ее усиления. В дальнейшем, эта тенденция была поддержана в ходе последовавших в период 2004–2009 годов изменений Закона «Об общих принципах…».

Анализируя указанный трансформационный процесс, А. В. Безруков отмечает два важных обстоятельства:

1. «Президент РФ получил право отрешения от должности главы субъекта РФ вследствие утраты его доверия. По сути, Президенту РФ нет необходимости прибегать к усложненной процедуре отрешения, утрата доверия значительно расширяет возможности политического усмотрения главы государства в отношении нелояльных к нему глав регионов»67.

2. «Законодатель расширил число оснований досрочного прекращения полномочий региональных парламентов и определил два основных органа, полномочных принять решение об их досрочном роспуске, — это Президент РФ и глава субъекта РФ»68.

Можно согласиться с общим выводом А. В. Безрукова, отмечавшего определенную обоснованность усиления конституционно-правовой ответственности в системе органов исполнительной власти «… принципом единства системы органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ)», и, напротив, высказывавшего сомнения в обоснованности аналогичного усиления указанной ответственности парламентов субъектов федерации69.

Анализируя процедуру роспуска парламента субъекта федерации отметим, что высшее должностное лицо субъекта федерации полномочен досрочно прекратить полномочия регионального законодательного (представительного) органа власти.

Указанное решение принимается нормативным актом главы (высшего должностного лица) субъекта федерации в форме указа или постановления.

Как указывает, в связи с этим А. В. Безруков, такое право главы субъекта возникает, во-первых, «… при принятии парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и другим правовым актам большей юридической силы, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а региональный парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения»70, а также «… если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный или вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание»71.

Отметим, что Закон «Об общих принципах…» не требует при осуществлении процедуры досрочного прекращения полномочий регионального законодательного органа действий, предусмотренных аналогичной по сути процедурой роспуска парламента субъекта федерации Президентом России — вынесения предупреждения (пункт 4 статьи 19).

Анализ взаимных форм привлечения к конституционно-правовой ответственности главы субъекта и парламента субъекта федерации показал ослабление парламентского контроля за главой субъекта — очередная редакция Закона «Об общих принципах…» исключила возможность отставки главы субъекта по инициативе парламента.

Парламент субъекта Федерации вправе выразить недоверие главе субъекта (пункт 2 статьи 19) и направить его на рассмотрение Президента России для принятия окончательного решения (пункт 5 статьи 19).

Можно сделать вывод о том, что система конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федерации обнаруживает некоторый дисбаланс в «системе сдержек и противовесов» на региональном уровне, предоставляя, в своеобразной системе встречных мер конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации (между главой региона и региональным парламентом), больше оснований применения указанных мер главе субъекта, предполагая также более простые процедуры реализации мер ответственности (вплоть до роспуска), причем не только в сравнении с аналогичными по смыслу процедурами применения парламентами мер ответственности по отношению к главам субъектов, но даже в сравнении со схожими по смыслу, содержанию и основаниям процедурами применения мер ответственности парламентов Президентом России.

При этом, парламент принимает решение о досрочном прекращении полномочий главы региона по представлению Президента России (пункт 1.1. статьи 19).

Обратим внимание на усиление роли Президента России в региональном политическом процессе, усиление централизации и «укрепление вертикали» оправданных в большей степени для системы исполнительной власти, нежели для институтов народного представительства, их фактическое «встраивание» во властную вертикаль, что для таких органов недопустимо.

Также, в указанный период появилась система мер ответственности региональных законодательных органов и руководителя регионального высшего исполнительного органа.

В этой связи А. А. Кондрашев указывал, что «… конституционно-правовая ответственность оказалась фактически на «вторых ролях», так как ее реализация требует значительных временных затрат, привлечения судебных органов, а применение политической ответственности в реальности не налагает на Президента никаких требований по процессуальному оформлению оснований ее использования»72.

Отметим важное замечание К. А. Ишекова о том, «… большинство вопросов ответственности оказалось детально регламентированным в Федеральном законе 1999 г. № 184-ФЗ. В правотворческом ведении субъектов осталась лишь малая часть вопросов ее применения»73.

Необходимо отметить, что региональный законодатель (парламент субъекта федерации, в первую очередь), фактически лишен инструментария по развитию системы конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Сложившаяся в ходе реформирования российского конституционного законодательства, в том числе в ходе Федеративной реформы, система конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федерации обнаруживает некоторый дисбаланс в «системе сдержек и противовесов» на региональном уровне, предоставляя в своеобразной системе встречных мер конституционно-правовой ответственности в субъекте федерации (между главой региона и региональным парламентом), больше оснований применения указанных мер главе субъекта, предполагая также более простые процедуры реализации мер ответственности (вплоть до роспуска), причем не только в сравнении с аналогичными по смыслу процедурами применения парламентами мер ответственности по отношению к главам субъектов, но даже в сравнении со схожими по смыслу, содержанию и основаниям процедурами применения мер ответственности парламентов Президентом России.

Выявлена исторически-обусловленная тенденция новейшего периода истории регионального парламентаризма, состоящая: в последовательном усиление роли Президента России в организации системы сдержек и противовесов в региональном политическом процессе; усилении централизации и «укреплении вертикали», оправданных в большей степени для системы «сдерживания» исполнительной власти субъектов федерации, нежели для институтов народного представительства; фактическом «встраивании» законодательных (представительных) органов в вертикаль линейной власти, что для таких органов недопустимо.

3. Конституционно-правовая ответственность законодательных органов власти (парламентов) субъектов зарубежных федеративных государств

Анализ конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти или парламентов субъектов федерации невозможно без сравнительного анализа указанной проблематики в контексте мирового опыта федерализма и организации взаимодействия между федерацией и ее субъектами, а также между органами различных ветвей власти в субъектах федерации.

Так, отметим обобщающее замечание А. А. Вихляевой, суммирующее ряд мнений ученых касательно анализируемого института: «… Конституционность ряда соответствующих мер воздействия — досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) от должности — ставилась под сомнение»74.

Определяя категорию роспуска законодательного органа, как характерную для конституционного права в целом, с учетом мировой практики, отметим две характерные черты роспуска: принудительность и досрочность. Роспуск влечет за собой прекращение легислатуры, а именно утрату полномочий избранного состава членов коллективного субъекта права — депутатов законодательного органа.

Как указывает С. А. Авакьян, институт роспуска относят к мерам конституционно-правовой ответственности и для применения данной меры, необходимым условием выступает совершение конкретного конституционного правонарушения75. На аналогичные обстоятельства указывает и Н. М. Колосова76.

При этом, сама мера конституционно-правовой ответственности для депутатов законодательного органа будет состоять в досрочном прекращении полномочий, как правило (в том числе — в российском законодательстве), при роспуске депутаты не подвергаются никакой персонализированной ответственности, ни дисквалификации, никоим образом, не утрачивая пассивного избирательного права.

Следовательно, уместно говорить о теоретической возможности, когда при проведении новых выборов ранее распущенный орган будет избран в том же или практически в том же составе77.

Считаем необходимым обратить внимание и на тот факт, что при роспуске законодательного органа государственной власти, данный орган несет ответственность не перед тем органом или должностным лицом, который принял решение о его роспуске, а перед населением представляемой территории, перед своими избирателями.

Сделанный вывод основывается на соотнесении способа формирования законодательных органов государственной власти — выборах, которые представляют собой представительную форму народовластия и сущности принципа народовластия в конституционном праве. Здесь также следует привести мнение Ж. И. Овсепян, которая указывала на то, что выборные органы и должностные лица, являясь сами по себе публичной властью, могут выступать как в роли адресата конституционно-правового принуждения, так и в роли субъекта применяющего данные меры конституционно-правового принуждения в рамках принципа сдержек и противовесов78.

Во всех случаях, говоря о роспуске законодательного органа власти, следует говорить и о необходимой мере, направленной не только на досрочное прекращение легислатуры распускаемого органа, но и на преодоление сложившегося политического кризиса в форме конфликта различных ветвей власти, а также различных уровней публичной власти.

Необходимо отметить, что анализ конституционно-правовой ответственности региональных парламентов, по мнению диссертанта, не должен ограничиваться исключительно формальными федеративными государствами — заслуживают интереса и регионалистские государства, и государства, включающие в свой состав автономные территориальные образования, в случае, если объем полномочий таких территориальных единиц значителен, и там созданы коллективные органы народного представительства.

Интерес в последнем случае представляет опыт построения региональной системы сдержек и противовесов, организация способов воздействия центральных органов на региональные, условия применения мер конституционно-правовой ответственности.

Рассмотрим виды и содержание конституционно-правовой ответственности парламентов субъектов федераций.

Одним из наиболее распространенных и древнейших институтов ответственности региональных законодательных органов власти выступает институт роспуска. Как указывает Н. С. Богомолов, «… в настоящее время возможность роспуска представительных органов государственной власти субъектов федерации существует в ряде государств с парламентарной и смешанной формами правления. В президентских республиках (например, в США, Аргентине, Бразилии) институт роспуска парламента отсутствует»79.

Институт роспуска (досрочного прекращения полномочий) парламента субъекта возникает в Швейцарии в позапрошлом столетии. Он был введен в 1852 г. в кантонах Ааргау и Шафхаузене80.

Институт роспуска регионального парламента можно классифицировать с точки зрения полномочного органа (института), инициирующего применение анализируемой меры воздействия.

1. Роспуск может выступать мерой воздействия центральных органов государства (применяться главой государства или федеральным парламентом), фактически — одним из способов федерального вмешательства.

2. Роспуск может быть мерой негативного воздействия в рамках региональной системы сдержек и противовесов (при этом, он реализуется в рамках полномочий органа другой ветви власти).

3. Роспуск может применяться по, фактически, процедурным основаниям, когда: а) либо коллективная воля депутатов регионального парламента выражается в решениях (действии или бездействии), требующих дальнейшего роспуска палаты (например, выражение недоверия правительству или главе субъекта); б) либо депутаты не могут прийти к политическому соглашению, результатом чего выступает роспуск.

4. Роспуск как мера ответственности перед населением (избирателями) субъекта федерации, как правило, в форме инициирования референдума инициативной группой избирателей, политической партией и т. д.

5. Роспуск регионального парламента самими депутатами едва ли можно считать мерой негативной ответственности, несмотря на то, что нередко в ситуации самороспуска палаты голосованием простого большинства происходит завершение легислатуры всех избранных в его состав депутатов. Прежде всего, это проявление позитивной ответственности, а не мера негативной.

Согласно Конституции Австрии, региональные парламенты — ландтаги, могут быть распущены по представлению Федерального правительства Австрии и с согласия верхней палаты федерального австрийского парламента — Бундесрата (Федерального Совета). При этом, голосование в Бундесрате по указанному вопросу происходит без участия представителей федеральной земли, ландтаг которой предлагается к роспуску, а непосредственно процедура роспуска исполняется Президентом Австрии (пункт 1 статьи 100 Конституции)81. Согласно Федеральному конституционному закону Австрийской республики «… согласие федерального совета должно быть дано в присутствии половины членов и большинством в две трети поданных голосов»82.

Роспуск ландтага требует назначения новых выборов в течение трех недель, а сами выборы должны пройти не позднее четырех недель после роспуска (пункт 2 статьи 100 Конституции).

Как отмечает, анализируя нормы о роспуске ландтагов по законодательству Австрии Н. С. Богомолов, «… основания для роспуска ландтага конституция Австрии не называет»83.

Помимо собственно роспуска, здесь необходимо указать и на существование такой ограничительной меры, как приостановление полномочий регионального парламента федерацией.

В ФРГ важнейшей нормой, закрепляющей федеральное вмешательство, является статья 37 Основного Закона Федеративной Республики Германии, устанавливающая правило, что в случае, если ландтаг или правительство федеральной земли уклоняется от обязательств, предусмотренных федеральным конституционным законодательством, то с согласия верхней палаты федерального парламента (Бундесрата), Федеральное правительство может использовать меры принуждения84.

Как отмечает С. А. Авакьян «… несмотря на существование в Индии второго уровня государственной власти, роль органов власти штатов может оказаться (и в ряде случаев действительно оказывалась) существенно принижена в результате использования механизмов чрезвычайного положения и президентского правления, усиливающих потенциал централизации власти в государстве»85.

Анализируя случаи приостановления федеральными властями полномочий региональных парламентов в Индии, Д. Д. Басу, известный индийский юрист, указывает на следующие обстоятельства: «… зачастую эти меры применялись федеральным правительством в тех случаях, когда происходили неудачи в формировании правительства или когда правительство штата было сформировано из числа представителей оппозиционной по отношению к федеральному правительству партии, в случаях невозможности создать эффективное управление, неспособности создания стабильных правительств и др»86.

В интерпретации указанного утверждения, предпринятой И. В. Айдаровой: «… речь не идет о применении мер конституционной ответственности, это скорее специфические меры предупреждения дестабилизации конституционной системы, способ организованного воздействия федерации на систему власти в субъектах. В таких ситуациях, указанные формы принудительного воздействия на органы государственной власти субъектов выступают своеобразной разновидностью властно-организационных санкций, хотя их применение в этом качестве нетипично для большинства зарубежных федераций»87.

Коллектив исследователей (У. Чанг и др.), в свою очередь, отмечает возможность применения указанного института, как, фактически, способа расправы с оппозицией на местах: «… в отдельные периоды институт президентского правления использовался с целью смещения органов власти штатов, настроенных оппозиционно по отношению к центральной власти. Поскольку на практике президентское правление может означать не что иное, как роспуск органов власти штата, причем произведенный по узкополитическим мотивам, не защищаемым Конституцией, признанное значение имеет судебный контроль за действиями главы государства (и Совета министров, дающего президенту соответствующие «советы»). В деле Боммаи против Индии Верховный суд Индии подчеркнул, что, хотя полномочие по введению президентского правления предоставлено главе государства Конституцией, оно не является абсолютным и подлежит судебному контролю; в случае введения режима президентского правления без надлежащих оснований Суд может отменить соответствующую прокламацию главы государства»88.

Ю. М. Алпатов, анализируя прямое правление президента указывает, что «институт президентского правления (в соответствии со статьей 356 — случаи остановки действия конституционного механизма в штатах) применяется, если президент по получении от губернатора доклада или иным образом приходит к убеждению, что возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции. Издаваемая в таком случае прокламация также должна быть одобрена двумя палатами Парламента, без чего утрачивает свое действие по истечении двух месяцев. В рамках действия прокламации президент может принимать на себя все или некоторые функции правительства соответствующего штата, объявлять, что полномочия легислатуры штата могут осуществляться Парламентом (а последний, в свою очередь, может передать их самому президенту (статья 357)), издавать такие постановления, которые представляются президенту необходимыми или желательными для исполнения целей прокламации, включая положения, полностью или частично приостанавливающие действие любых норм Конституции в отношении любого органа власти штата, за исключением высших судов»89.

В Малайзии конституции штатов и их законодательство может применяться по вопросам совместного ведения с федерацией. В этом случае, неизбежны коллизии федерального и регионального законодательства. Выявление упомянутого случая коллизии ведет к признанию нормативного акта штата недействительным, в части, противоречащей федеральному законодательству.

В свою очередь, федеральный законодатель может принимать законы, вторгаясь в вопросы исключительной компетенции штатов в трех случаях: если речь идет об исполнении международных обязательств Малайзии, если это продиктовано необходимостью приведения законодательства штатов к единообразию, а также по запросу парламента штата.

При этом, федеральный парламент может передать штатам право на принятие нормативных актов по вопросам исключительной компетенции Федерации, сохраняя за собой право изменять или отменять нормативные акты, принятые штатами90.

При этом, особенностью конституционного нормоконтроля за законностью региональных нормативных актов является сочетание абстрактного и конкретного нормоконтроля (органом которого является Верховный Суд Малайзии). Право на обращение принадлежит гражданам, организациям, органам публичной власти, однако, чаще всего с инициативой обращения выступают нижестоящие суды91.

Определенный интерес представляет и регламентация схожего института в региональном (регионалистском) государстве Итальянская Республика. «Президент республики мотивированным декретом может распустить областной совет, уволить Председателя джунты за совершение действий, противоречащих Конституции, или за грубые нарушения закона. Роспуск и увольнение также могут быть осуществлены по основаниям национальной безопасности. Декрет принимается после проведения консультаций с комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам (ст. 126)»92.

Субъектом привлечения к конституционно-правовой ответственности может выступать также и Правительство Итальянской Республики. «Правительство республики может поставить вопрос о конституционной законности областных статутов перед Конституционным судом в течение 30 дней после их опубликования. Также, если Правительство находит, что областные законы превышают компетенцию области, то оно может поставить вопрос о конституционной законности перед Конституционным судом в течение 60 дней со времени их опубликования (ст. ст. 123, 127)»93.

Как указывается в научной литературе, «… в некоторых федерациях (например, Канада) принцип верховенства федерального закона может толковаться судами в более ограничительном масштабе, чем в Австралии, Индии или США. Его применение распространяется только на случаи четко выраженного противоречия между федеральным и провинциальным законодательством. Такое узкое толкование принципа верховенства федерального закона преследует цель в полном объеме сохранить полномочия провинций, например, когда этот принцип применяется только к положениям провинциального закона, явно противоречащего федеральному, не затрагивая при этом провинциального закона в целом.

Такой подход характерен и для других федераций англосаксонского права (например, Малайзии), где закон штата является недействительным в той части, в какой он несовместим с законом федерации, и применительно к данному закону принцип верховенства действует только до тех пор, пока остается в силе федеральный закон. Если федеральный закон отменяется, то провинциальный закон, объявленный ранее несовместимым с федеральным законом, вновь вступает в силу. Иными словами, в данном случае, принцип верховенства не может вызвать отмену провинциального закона, а лишь может признать его недействующим. Таким образом, толкование судами принципа верховенства федерального закона может иметь различный масштаб и неодинаковое значение для сохранения баланса между полномочиями федерации и ее субъектов, что крайне важно в условиях осуществления федерального вмешательства, а также оценки его политических и правовых последствий»94.

В нескольких землях Федеративной Республики Германии существует такой вид роспуска (и, соответственно, такая форма конституционно-правовой ответственности), как роспуск ландтага по результатам референдума.

В зависимости от положений конституций земель, сложность и вероятность осуществления процедуры варьируется в весьма широких пределах.

Согласно Конституции федеральной земли Баварии, ландтаг может быть распущен в случае поддержки решения о референдуме о его роспуске миллионом избирателей (пункт 3 статьи 18 Конституции)95. После роспуска ландтага, повторные выборы должны осуществляться не позднее шестого воскресенья после дня роспуска (забегая вперед, отметим, что данное правило пункта 4 статьи 18 выступает универсальным по отношению ко всем случаям досрочного прекращения полномочий ландтага, предусмотренных анализируемой статьей).

Напротив, в федеральной земле Баден-Вюртемберг инициирование начала процедуры роспуска, требует сбор подписей подписи 10 процентов избирателей в течение шести недель (пункт 2 статьи 43 Конституции федеральной земли Баден-Вюртемберг)96. Само решение референдума, согласно Конституции, считается принятым, если за него проголосовало большинство участников референдума (пункт 2 статьи 43).

Это может быть использовано для осуществления политического давления на ландтаг, в том числе — политическими партиями, обладающими организационными ресурсами для организации сбора подписей. Как в ходе конфликта по поводу проекта «Штутгарт-21», обострившегося после силового разгона силами правопорядка, применившими водометы и слезоточивый газ, протестных демонстраций в Штутгарте осенью 2010 года97, германская партия «Зеленые» начала сбор подписей для инициирования референдума о роспуске ландтага, что вынудило представителей имевшей большинство в ландтаге партии ХДС к диалогу98.

Референдум не состоялся, менее, чем через год партия «Зеленые» на выборах в ландтаг 2011 года получила вдвое больше мест, а на выборах 2016 года — большинство мест в ландтаге99.

Отметим распространенные в федерациях с организацией высших органов власти субъектов по типу парламентской республики роспуски вследствие требований политической процедуры (в данном случае, конституционно-правовая ответственность наступает по причине неприятия необходимых решений, например, о формировании правительства федеральной земли в ФРГ и т. д.)

Так, согласно Конституции Баварии, если в течение четырех недель после отставки или смерти премьер-министра, ландтаг не осуществит переизбрание лица, занимающего указанную должность, председатель ландтага обязан его распустить (пункт 5 статьи 44)100.

Согласно Конституции земли Рейнланд-Пфальц, ландтаг должен быть распущен в случае, если в течение 4 недель он не проголосует по кандидатуре нового главы правительства (премьер-министра) (пункт 5 статьи 99)101.

Законодательный орган власти субъекта федерации вправе самостоятельно принять решение о самороспуске. Как указывает Т. С. Верина, акт самороспуска законодательного органа власти субъекта федерации «… предполагает как бы обращение к избирателям, обязанным провести выборы лица или лиц, которые заменят тех, кто решил добровольно оставить свой пост»102.

Однако, уже роспуск органа законодательной власти субъекта федерации органа под влиянием или по решению органа, принадлежащего к другой ветви государственной власти, отмечает Т. С. Верина, «… также будто бы преследует цель уяснения отношения избирателей к работе распущенного органа или отрешенного от должности лица. Но на деле нередко само наличие права роспуска является средством давления, удерживающим орган, который может быть распущен, или лицо, которое может быть отрешено от должности, от конфронтации с органом, обладающим правом роспуска или отрешения»103.

Так, согласно Конституции Баварии, ландтаг может принять решение о самороспуске путем голосования и при поддержке данного решения большинством голосов (пункт 1 статьи 18)104.

Согласно Конституции земли Рейнланд-Пфальц, ландтаг может принять простым большинством решение о самороспуске (пункт 1 статьи 84), а новые выборы должны состояться не позднее шестого воскресенья, следующего за роспуском ландтага (пункт 2 статьи 84)105.

Т. С. Верина указывает на существенные различия последствий досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти субъекта федерации и высшего должностного лица (главы, губернатора) субъекта федерации: «Прекращение деятельности главы исполнительной власти по собственной его инициативе или по решению законодательного органа не прерывает самой этой деятельности, поскольку отрешенное от исполнения обязанностей лицо сразу же заменяется иным лицом, временно исполняющим его обязанности.

Таким образом, деятельность органов исполнительной власти в целом продолжается. Досрочный же роспуск законодательного органа всегда приводит к перерыву его деятельности, по крайней мере, на время, необходимое для проведения новых или повторных выборов»106

Рассмотрим следующий значимый элемент института конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъектов — отмену актов региональных парламентов.

Указанные нормы содержатся, как правило, в федеральных конституциях или федеральных законах.

Так, согласно Конституции Австрии, губернаторы земель обязаны информировать австрийское правительство о нормативных актах, принимаемыми ландтагами соответствующих земель (пункт 1 статьи 98 Конституции). Федеральное правительство Австрии имеет право на выражение мотивированного возражения по поводу нормативных актов земель в случаях, если возможно причинение ущерба интересам федерации. Срок для такого возражения составляет 8 недель (пункт 2 статьи 98). В течение этого срока нормативный акт федеральной земли подлежит опубликованию только в случае выраженного согласия Федерального правительства (пункт 3 статьи 98).

Таким образом, анализ института конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти или парламентов субъектов федерации позволил сформулировать следующие формы (модели) конституционно-правовой ответственности указанных органов:

• роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации федеральным центром, как правило — Президентом государства;

• роспуск законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации актом (постановлением) главы исполнительной власти (губернатором) субъекта;

• отмена или приостановление действия актов законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации органами государственной власти федерации, в том числе — федеральными органами конституционного контроля;

• отмена (признание не соответствующими законодательству) или приостановление действия актов законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации органами конституционного контроля субъектов федерации.

Анализ категории роспуска регионального законодательного органа, как общеконституционную правовую категорию, с учетом мировой практики, позволил выявить две характерные черты роспуска: принудительность и досрочность.

Роспуск влечет за собой прекращение легислатуры, а именно утрату полномочий избранного состава членов коллективного субъекта права — депутатов законодательного органа.

Определено, что при роспуске законодательного (представительного) органа субъекта федерации, указанный орган несет ответственность не перед тем органом или должностным лицом, которые приняли решение или инициировали процедуру роспуска, а перед населением представляемой территории, перед своими избирателями.

Сделанный вывод основывается на соотнесении способа формирования законодательных органов государственной власти — выборах, которые представляют собой представительную форму народовластия и сущности принципа народовластия в конституционном праве.

Анализ опыта применения мер конституционно-правовой ответственности региональных парламентов в субъектах зарубежных федераций позволяет внести предложение о возможности использования опыта некоторых земель ФРГ (Бавария, Баден-Вюртемберг) в части установления конституционно-правовой ответственности перед населением (избирателями) — процедуры роспуска парламента по итогам регионального референдума.

Глава 2.
Реализация конституционно-правовой ответственности законодательного (Представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации (на примере субъектов федерации, находящихся в пределах Северо-кавказского федерального округа)

1. Конституционно-правовое закрепление ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации

Анализируя базовые конституционные положения, мы можем сделать вывод, что одним из признаков нашего государства согласно ч. 1 ст. 1, является закрепление ее государственного устройства в качестве федерации. В научных кругах существует множество определений федерации, так под федерацией зачастую понимается добровольное объединение ранее независимых государств в единое союзное государство107.

В состав Российской Федерации входят республики, края, области, автономные области, автономные округа и города федерального значения, которые являются равноправными субъектами (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ). Полный перечень субъектов РФ приведен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ.

Вопрос равноправия субъектов РФ неоднократно становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так еще в 2011 году Определением Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О108 окончательно был решен вопрос суверенитета республик наряду с самой федерацией, о возможности осуществления республиканскими государственными органами власти полномочий в рамках республиканского суверенитета.

В своем определении суд отметил, что наличие суверенитета Российской Федерации само по себе исключает наличие в пределах федерации иных уровней суверенитета, обладающих верховенством и независимостью.

Положения, касающиеся равноправия субъектов РФ нашли отражение и в ст. 72 Конституции РФ, закрепляющей вопросы совместного ведения федерации и ее субъектов. Нормы данной статьи Конституции РФ распространяются на все субъекты федерации. Естественным образом данные положения нашли свое отражение и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 г. № 12-П109, где равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях между собой закрепляется в Конституции РФ в качестве основы государства.

При отсутствии единого подхода в понимании федерации, ученые правоведы схожи во мнении о наличии в федеративном государстве федерального уровня государственной власти и государственной власти регионов, что также предполагает и законодательное закрепление их полномочий, предметов ведения, в том числе совместных предметов ведения.

Так, согласно ранее упомянутой ст. 72 Конституции РФ, к совместным предметам ведения федерации и ее субъекта относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Положения п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ устанавливают перечень предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, куда входит установление общих принципов организации системы органов исполнительной и законодательной власти субъекта. В свою очередь структура органов государственной власти субъекта устанавливается самим субъектом федерации согласно ст. 77 Конституции РФ.

«Федеральный центр не вправе императивно утверждать структуру органов государственной власти субъектов РФ, поскольку это означало бы нивелирование федеративного характера нашего государства»110.

В данном случае это Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»111, закрепляющий общие принципы организации государственной власти в субъекте РФ, иные положения, не урегулированные нормами Конституции РФ и данного закона, могут быть урегулированы на уровне субъекта РФ.

Структура органов государственной власти, в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, определяется субъектами РФ самостоятельно на основе конституционных норм, а также законодательно закрепленных общих принципах организации исполнительных и законодательных органов государственной власти.

В соответствии с федеральным законодательством, систему органов государственной власти субъекта РФ составляет законодательный (представительный) орган субъекта РФ, исполнительный орган, высшее должностное лицо субъекта РФ, а также иные органы государственной власти.

Таким образом, центральное положение в данной области, конечно, занимает Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который закрепляет общие принципы организации как законодательной, так и исполнительной власти, в тоже время, определяя основания наступления конституционно-правовой ответственности, куда относится нарушение конституционных норм, норм федерального и регионального законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 названного закона, законодательный (представительный) орган субъекта РФ представляет собой высший и единственный постоянно действующий законодательный орган субъекта РФ.

Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ одного созыва определяется конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ, что закреплено в ч. 5 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах…». В тоже время ФЗ «Об общих принципах…» закрепляет, что срок устанавливаемых полномочий не может быть более пяти лет.

Следует отметить, что согласно содержащемуся в законе определению парламента субъекта РФ, данный орган является постоянно действующим, тем самым срок полномочий данного органа не может быть ограничен какими-либо временными рамками. Однако, сам орган состоит из депутатов, которые, в соответствии, избираются на определенный срок, по истечению которого проводятся очередные выборы депутатов следующего созыва.

Как показывает практика, в жизни возможны случаи, когда законодательный (представительный) орган субъекта РФ временно не может осуществлять свои полномочия или отсутствует вовсе — в случае самороспуска, роспуска иным субъектом правоотношений или образования нового субъекта РФ. В тоже время следует сказать, что законодатель закрепил четкий алгоритм действий в случае возникновения таких ситуаций112.

Тем самым ФЗ «Об общих принципах…» устанавливает срок полномочий депутатов, а не законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Данный подход законодателя является более целесообразным, так как процесс переизбрания депутатов может происходить не путем переизбрания всего состава, а периодическим переизбранием части этого состава113.

Также следует отметить, что законодатель не устанавливает и минимальный срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ. В свою очередь, согласно ст. 10 ФЗ «Об общих принципах…» статус депутатов парламента субъекта РФ, в том числе срок его полномочий, порядок подготовки выборов и их проведение определяется данным законом, а также иными нормативными правовыми актами, таким как федеральные законы, конституция (устав) субъекта РФ и иные региональные законы.

Так, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»114 закрепляет положения, согласно которым полномочия депутата регионального парламента могут составлять от 2 до 5 лет (ст. 8).

Таким образом, согласно п. 1 ст. 8, определяется какими именно нормативными правовыми актами устанавливается срок полномочий органов и депутатов различных уровней публичной власти. Так, закон предусматривает предельный срок пять лет и минимальный два года, что само по себе можно расценивать как гарантию обязательности проведения выборов115.

В своем Постановлении от 30.04.1997 г. Конституционный Суд РФ116 отметил, что на федеральном уровне возможно закрепление максимальных сроков полномочий выборных органов субъектов РФ, что должно способствовать периодичности выборов, смену легислатур, однако, определение конкретного срока полномочий выборного органа определяется исключительно на уровне самого субъекта РФ.

Закрепление общих принципов организации законодательного (представительного) органа субъекта РФ предполагает и законодательное закрепление его полномочий в ст. 5 ФЗ «Об общих принципах…» и иных статьях закона. Так, к полномочиям регионального парламента законодатель относит принятие основополагающего закона субъекта РФ — конституции или устава; законодательное регулирование в рамках предметов ведения субъекта или в рамках вопросов совместного ведения субъекта РФ и федерации; заслушивание отчета главы субъекта о тех результатах, которые были достигнуты в ходе деятельности; принятие регионального бюджета и отчета о его исполнении; установление различных налогов и сборов, закрепленных за субъектом РФ; вынесение решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ; осуществление контроля за соблюдением и исполнением регионального законодательства и так далее.

Как постоянно действующий орган государственной власти субъекта РФ, законодательный (представительный) орган имеет достаточно объемный круг полномочий, что во многом объясняет процесс его формирования на основе всеобщих, прямых и равных выборов на территории субъекта РФ.

Парламенты субъектов РФ имеют своей целью решение вопросов регионального значения самостоятельно без участия федеративного парламента, что имеет важное значение в условиях федерации117.

Одной из главных функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ можно назвать представление интересов граждан, проживающих на территории субъекта РФ на всех уровнях публичной власти. Данное полномочие регионального парламента реализуется не только посредством согласования проектов федеральных законов в области совместного ведения федерации и субъекта РФ, согласно ч. 1 ст. 26.4 ФЗ «Об общих принципах…», но и в виде избрания представителей от субъекта РФ в состав Совета Федерации согласно порядку формирования данного государственного органа в соответствии с ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Российской Федерации»118.

Законодательное закрепление за региональным парламентом большого перечня полномочий предполагает и определенного рода ответственность за невыполнение возложенных обязанностей. Таким образом, деятельность законодательных (представительных) органов субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством, тем самым, данная деятельность должна соответствовать принципам законности. В случае наличия нарушений в деятельности регионального парламента, а также при ненадлежащем или неудовлетворительном осуществлении полномочий, парламент несет соответствующую конституционно-правовую ответственность. Как и ранее, основное положение в области применения мер конституционно-правовой ответственности занимает ФЗ «Об общих принципах…», закрепляя основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Для всестороннего исследования представленной темы, следует также сказать, что именно понимается под досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Таким образом, под досрочным прекращением полномочий регионального парламента следует понимать досрочное прекращение все прав и обязанностей данного органа, их прекращение до законодательно установленного срока полномочий депутатов соответствующего государственного органа власти субъекта РФ.

Здесь необходимо заострить внимание на том, что данная ответственность имеет коллективный характер законодательного (представительного) органа субъекта РФ, тем самым не включает в себя ответственность отдельных субъектов, таких как депутаты или какое-либо должностное лицо парламента.

Отдельно стоит сказать о том, что даже при законодательном закреплении ряда конституционно-правовых мер ответственности законодательного (представительного) органа субъекта РФ, данное законодательство не как не раскрывает само понятие конституционно-правовой ответственности. Тем не менее, анализируя федеральное и региональное законодательство, а также имеющуюся судебную практику, мы с уверенностью может говорить о наличии ответственности конституционно-правового характера по отношению законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Непосредственно, к конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа субъекта РФ относится отрицательная оценка деятельности последнего со стороны государства, тем самым предполагая определенные неблагоприятные последствия для данного органа119. Наличие двух критериев позволяет отнести те или иные меры к мерам юридического характера — это негативная оценка содеянного и неблагоприятные последствия за данные действия120. Однако, следует сказать о том, что само по себе конституционно-правовая ответственность не имеет карательного характера, имея своей направленностью восстановить нарушенное право или предупредить нарушение в будущем.

По справедливому замечанию Виноградова В. А. для наступления конституционно-правовой ответственности необходима совокупность трех фактов. Во-первых, нормативное закрепление должного поведения и меры ответственности за несоблюдение. Во-вторых, само нарушение действующего законодательства. В-третьих, наличие соответствующего решения уполномоченного органа о применении соответствующих мер конституционно-правовой ответственности за совершенное нарушение121.

Нормы Федерального закона «Об общих принципах…» содержат перечень оснований, которые могут стать поводом для досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе это относится и к основаниям конституционно-правовой ответственности.

Положения, в которых нашли отражения основания досрочного прекращения регионального парламента, закреплены в ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…». Таким образом, к основаниям досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ относится:

• самороспуск регионального парламента. Порядок принятия решения о самороспуске регионального парламента принимается в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Решение о самороспуске принимается 2/3 голосов депутатов регионального парламента;

• роспуск парламента высшим должностным лицом субъекта РФ;

• признание в судебном порядке состава законодательного (представительного) органа субъекта РФ неправомочным, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

• роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) субъекта РФ или иного нормативного правового акта субъекта РФ, которые противоречат нормам Конституции РФ, нормам федеральных законов, установления данного противоречия в судебном порядке, в том числе не принятие парламентом каких-либо мер по устранению данных противоречий в течение шести месяце с даты вынесения судом решения.

Необходимым условием применения для досрочного прекращения полномочий регионального парламента в соответствии с данным основанием является установление в судебном порядке, что региональный парламент по истечению шести месяцев уклонился от исполнения решения суда, не предпринял каких-либо мер направленных на его исполнение, что, в свою очередь, создало препятствия для исполнения обязанностей государственных органов, органов муниципальной власти, стало следствием нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и интересов юридических лиц. В данном случае Президент РФ выносит предупреждение в адрес законодательного (представительного) органа субъекта РФ, которое оформляется в виде указа. По истечению трех месяцев с даты вынесения предупреждения, если не приняты соответствующие меры, то Президент РФ имеет право распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ. В указанном случае роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ оформляется принятием федерального закона.

Последние три основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, по мнению диссертанта, следует отнести непосредственно к мерам конституционно-правовой ответственности. Данные меры четко вписываются в критерии, указанные Виноградовым В. А. — нормативное закрепление должного поведения; нарушение и решение уполномоченного субъекта о применении меры конституционно-правовой ответственности.

Указанный выше перечень оснований досрочного прекращения является исчерпывающим, таким образом, закрепить иные основания досрочного прекращения полномочий не представляется возможным, за исключением внесения изменений в ФЗ «Об общих принципах…»122. Примером тому может служить принятие федеральной властью ФЗ от 11.12.2004 № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»123. Данный закон дополнил перечень оснований досрочного прекращения полномочий парламента субъекта таким основанием как роспуск парламента Президентом РФ в связи с непринятием данным органом решения, согласно которому отклоняется, либо наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ кандидатура, представленная Президентом РФ. На данный момент, данное положение уже утратило свою силу.

Следует отметить, что Конституция РФ не содержит положений, посвященных конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа субъекта РФ, что представляется не совсем верным. Такого рода позицию обосновал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.01.1996 г. № 2-П124, где говорилось о том, что отсутствие в тексте Конституции РФ указаний на права федерации привлекать законодательный (представительный) орган субъекта РФ к конституционно-правовой ответственности в виде прекращения его деятельности презумпцией соответствия этой деятельности конституционным нормам и федеральному законодательству.

Сами по себе меры конституционно-правовой ответственности, закрепленные в ФЗ «Об общих принципах…» неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, возникающих на этой почве конституционных споров. Так, в Постановлении от 04.04.2002 г. Конституционный Суд РФ сделал вывод о соответствии нормам Конституции РФ всех положений ФЗ «Об общих принципах…».

Таким образом, Конституционный Суд РФ обосновал свою позицию о законности регулирования досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ федеральным законодательством тем, что непосредственно осуществление контроля за соблюдением конституционных норм и норм федерального законодательства относится к ведению федерации. Сам контрольный процесс урегулирован федеральным законом, который имеет прямое действие на территории страны. В свою очередь, контроль на соответствие федерального законодательства, а также законодательства регионов конституционным нормам относится к вопросам совместного ведения федерации и субъектов РФ.

Все это предполагает законодательное закрепление такого механизма осуществления контрольной деятельности, которая позволила бы обеспечить наибольшую эффективность исполнения государственными органами субъектов РФ своих обязанностей по соблюдению конституционных норм и норм федерального законодательства в ходе их деятельности, что, в свою очередь, позволило бы не допустить принятие нормативных актов, не противоречащих данным нормам.

Здесь необходимо отметить существующее особое мнение на тот момент судьи Конституционного Суда РФ, Витрука Н.В125., который указывал на то, что сами по себе конституционные отношения могут быть детализированы и конкретизированы в федеральном законодательстве, которое базируются на конституционных нормах. Так федеральное законодательство закрепило полномочия и Президента РФ, и Конституционного Суда РФ, и иных участников конституционных отношений, которые до этого не были отражены в Конституции РФ.

По нашему мнению, указанные субъекты являются участниками конституционно-правовых отношений, а значит, в силу своей конституционной природы, должны найти отражение в федеральном законе конституционного характера. Введенные ФЗ «Об общих принципах…» новые институты права, а именно институты ответственности как законодательного (представительного) органа субъекта РФ, так и иных субъектов системы государственных органов региона, в виде федерального закона не отвечает принципам демократического государства, коим, согласно конституционным нормам, относится Российская Федерация.

Иной точки зрения в своем особом мнении придерживается действующий судья Конституционного Суда РФ, Гаджиев Г. А., который согласился с позицией Конституционного Суда РФ, сославшись на правомерность законодательного закрепления досрочного прекращения законодательного (представительного) органа субъекта РФ в целях обеспечения верховенства норм Конституции РФ. Законодательно закрепленные меры конституционно-правовой ответственности направлены на восстановление конституционной законности в том случае, если органы государственной власти субъектов РФ целенаправленно не идут по пути соответствия принимаемых нормативных правовых актов конституционным нормам.

Отметим, что регулирование вопроса досрочного прекращения деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не соответствует принципам демократии, ввиду того, что Конституция РФ не содержит каких-либо упоминаний о возможности наделения какого-либо органа государственной власти федерации таким полномочиями. Ранее высказанное мнение об урегулировании данного вопроса на уровне федерального конституционного закона также не применимо в существующих условиях до того момента, пока данные вопросы не найдут отражения в нормах Конституции РФ.

Нами уже приводился перечень досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который закреплен в ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…». Также необходимо отметить, что законодатель с ст. 3.1 закрепляет, что органы государственной власти субъекта РФ несут и ответственность за нарушение конституционных норм, норм федеральных конституционных законов, а также норм федерального законодательства.

В соответствии с положениями указанной статьи, региональный парламент несет ответственность согласно Конституции РФ и самого ФЗ «Об общих принципах…» в том случае, если им принят нормативный правовой акт, противоречащий конституционным нормам, нормам федерального законодательства, а само принятие данного акта повлекло массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также создало угрозу безопасности страны, ее обороноспособности, ее экономическому и правовому единству.

Однако, в своем Постановлении от 04.04.2002 г. № 8-П Конституционный Суд РФ указал, что на невозможность применения к законодательному (представительному) органу такой меры конституционно-правовой ответственности как роспуск только лишь по формальным признаком. Так суд под формальными признаками понимает принятие региональным парламентом незаконного нормативного правового акта. В свою очередь, суд обращает внимание и на соразмерность мер федерального воздействия тем негативным последствиям, которые могли повлечь принятие данного правового акта.

Позиция Конституционного Суда РФ нашла поддержку и в научных кругах, так Кондрашев А. А., который также говорил о соразмерности досрочного прекращения полномочий степени совершенного нарушения, в том числе и той значимости, которой обладают защищаемые интересы126.

Также, в данном Постановлении суд указал на то, что институт досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ не следует рассматривать как своего рода нарушение конституционного статуса субъектов федерации, а также органов государственной власти субъектов РФ. Свою позицию суд обосновал тем, что при досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ в обязательном порядке назначаются досрочные выборы, что и обеспечивает стабильность и постоянство деятельности данного органа.

Необходимо указать и на то, что федеральный законодатель не раскрывает в положениях закона таких понятий как «массовость» нарушения право и свобод человека и гражданина, и его «грубость». Логически стоит предположить, что раскрытие данных понятий должно происходить в судебном порядке уполномоченным на то органом.

«Данная норма определяет сущностные черты конституционного правонарушения, влекущего за собой публично-правовую ответственность органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, объективная сторона этого правонарушения включает издание противоправного нормативного акта, реализация которого повлекла общественно опасные социальные последствия. Задача же судов заключается как в установлении противоправности изданного акта, так и в определении характера последствий его применения»127.

Однако, анализируя положения ФЗ «Об общих принципах…», можно сделать иной вывод. Так, в соответствии диспозицией со ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах…», не вытекает обязанности суда каким-либо образом раскрывать данные понятия. Следует с уверенностью утверждать, что данные понятия более имеют оценочный и субъективный характер. В данном случае, применение уполномоченным субъектом мер ответственности к региональному парламенту предполагает и его субъективную оценку совершенному нарушении в контексте его грубости и массовости.

В отношении понятия «грубости» следует сказать, что оно упоминается в ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»128, где говорит о грубом неисполнении обязанности гражданским служащим.

«“Грубое” неисполнение обязанностей представляет собой качественное оценочное понятие, которое выражает свойства, признаки обобщаемых явлений в зависимости от ценностной ориентации законодателя»129.

Вышеуказанный закон закрепляет те основания, которые позволяют выявлять грубость неисполнения возложенных на гражданского служащего обязанностей, под которыми понимается прогул, появление на рабочем месте в состоянии опьянения и так далее. Однако, в случае с законодательным (представительным) органом субъекта РФ, данные основания не могут применяться.

В отношении массовости следует сказать, что данное понятие также применяется к такому институту права, как выражение недоверия со стороны законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшему должностному лицу данного субъекта (ст. 19 ФЗ «Об общих принципах…»). Недоверие выражается в случае установления судом грубого нарушения федерального или регионального законодательства, которое также повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Однако, здесь тоже не имеется каких-либо положений, раскрывающих сущность массовости нарушения. Таким образом, встает вопрос, что следует понимать под массовостью нарушения прав и свобод граждан? Будет ли считаться массовым нарушения таких свобод у двух граждан и так далее.

В свою очередь, нормы, касающиеся досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, затрагивают и существенные аспекты взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти на уровне субъекта РФ. Тем самым они отчасти направлены на обеспечение стабильности институтов представительной демократии в нашей стране.

Отдельно стоит сказать о положениях регионального законодательства, затрагивающих вопросы досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Здесь необходимо сказать, что институт досрочного прекращения полномочий регионального парламента, как мера конституционно-правовой ответственности, в рядке субъектов закреплен в основополагающем акте данного субъекта РФ, в иных субъектах РФ это законы, регулирующие вопросы статуса данного органа в пределах предоставленных полномочий. Анализ регионального законодательства на примере субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, показал, что региональное законодательство по большей части содержит лишь нормы дублирующего характера.

Так, анализ основополагающих актов субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, показал, что положения, касающиеся досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ закреплены в Конституции Карачаево-Черкесской Республики130 (ст. 90), Конституции Республики Северная Осетия-Алания131 (ст. 79), Конституции Чеченской Республики132 (ст. 91), Конституции Республики Дагестан133 (ст. 74), Конституции Кабардино-Балкарской Республики134 (ст. 107) и Уставе Ставропольского края135 (ст. 33).

Как можно заметить, единственным субъектом РФ, основополагающий акт которого не содержит положений, посвященных институту досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Анализ вышеуказанных актов показал, что региональные власти идут по пути дублирования норм, касающихся вопросов досрочного прекращения полномочий регионального парламента, что во многом объясняется исчерпывающим перечнем оснований такого досрочного прекращения полномочий. Также, необходимо указать, что наиболее полно данный вопрос урегулирован в Уставе Ставропольского края и Конституции Карачаево-Черкесской Республики.

Так, Устав Ставропольского края закрепляет, что самороспуск Думы Ставропольского края осуществляется в порядке, предусмотренном законом Ставропольского края. Однако, диссертанта больше интересуют именно те меры, которые следует отнести к мерам конституционно-правовой ответственности. В отношении роспуска парламента Президентом РФ, Устав делает ссылку на федеральное законодательство, как и в случае с вступлением в силу решения Ставропольского краевого суда о неправомочности состава депутатов Думы Ставропольского края, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Тем не менее, в Уставе подробно описывается процесс роспуска краевого парламента Губернатором Ставропольского края. Данное утверждение справедливо и по отношению к Конституции Карачаево-Черкесской Республики. Однако, ввиду детального урегулирования данного института на федеральном уровне следует сказать, что положение данных основополагающих законов не привносят в правовую систему ничего нового.

Непосредственно, сам институт роспуска на примере субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, будет рассмотрен в следующем параграфе диссертационного исследования.

Продолжая рассмотрение правового регулирования мер конституционно-правовой ответственности региональных легислатур на региональном уровне, следует сказать и о том, что данный институт также отражен и в ряде региональных законов.

Так, в пяти субъектах136, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, за исключением Республики Дагестан и Республики Ингушетия, приняты специальные законы регулирующие организацию и порядок деятельности региональных парламентов, в том числе и вопросы ответственности данного парламента.

Так, Закон КЧР от 12.02.1999 № 576-XXII «О Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики» довольно таки полно дублирует положения ФЗ «Об общих принципах…». Данные положения, как нами отмечалось ранее, также полностью закреплены и в Конституции КЧР.

В случае же с Законом Ставропольского края от 14.08.2002 № 38-кз «О Думе Ставропольского края», данные положения более обширно урегулированы Уставом Ставропольского края.

В отношении Закона КБР от 10.12.2003 № 110-РЗ «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики», закон детально закрепляет положения досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ, в том числе и в виде мер конституционно-правовой ответственности. Интересным представляет закрепление в законе возможности досрочного прекращения полномочий парламента КБР в виде добровольного прекращения полномочий помимо института самороспуска. Так ч. 2 ст. 43 Закона содержит положения, касающиеся самороспуска парламента, устанавливая, что решения о самороспуске принимается 2/3 голосов. Одновременно ч. 4 ст. 43 закрепляет возможность досрочного прекращения полномочий парламента, в случае если в результате добровольного сложения полномочий депутатов их общее количество окажется менее 2/3.

В случае с Чеченской Республикой и Республикой Северная Осетия-Алания, были приняты конституционные законы субъектов, регулирующие организацию и порядок деятельности региональных парламентов. Однако и в первом и во втором случае данные акты содержат лишь общие положения и ссылки на федеральное законодательство.

В Республике Дагестан и Республике Ингушетия не приняты законы, посвященные организации и порядку деятельности законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Однако, положения о досрочном прекращении полномочий регионального парламента все же были отражены в региональных законах, посвященных статусу депутата регионального парламента137. Справедливости ради следует сказать, что такого рода положения можно найти и в законах субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, также посвященных статусу депутатов региональных парламентов. Следует сказать, что данные положения упоминают о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ в контексте досрочного прекращения полномочий депутатов регионального парламента, не раскрывая каким либо образом сам процесс и даже основания такого досрочного прекращения полномочий парламента.

Отдельно стоит сказать о Законе Республики Ингушетия, так как закон в ст. 3 закрепляет перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата Народного Собрания Республики Ингушетия. Часть 2 данной статьи также указывает, что полномочий депутата прекращаются «в связи с досрочным прекращением полномочий Народного Собрания в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и Конституцией Республики Ингушетия». Как можно заметить, в Законе имеется ссылка на ФЗ «Об общих принципах…», что вполне логично, и Конституцию Республики Ингушетия. Однако, как нами отмечалось ранее, Конституция Республики Ингушетия вообще не содержит каких-либо упоминаний о досрочном прекращении Народного Собрания.

Таким образом, ввиду отсутствия положений, посвященных мерам конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа республики в Конституции, отсутствии специального закона, посвященного организации и порядку деятельности данного органа на уровне республики, следует говорить о том, что институт досрочного прекращения полномочий на уровне Республики Ингушетия вообще не урегулирован на уровне данного субъекта.

Подводя итог, следует сказать о необходимости отказа федерального законодателя от использования оценочных понятий при закреплении оснований применения к законодательному (представительному) органу субъекта РФ, как постоянно действующему органу субъекта РФ, мер ответственности. Применение в законодательстве оценочных категорий способно привести к произвольному применению действующего законодательства, возможности его применения в политических целях, а также к отсутствию объективности при применении мер конституционно-правовой ответственности.

Также, предлагается закрепить общие принципы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ посредством федерального конституционного закона. Указанные правоотношения относятся к отношениям конституционно-правового характера, а значит должны быть отражены в конституционных нормах. Данное утверждение также справедливо и для самих субъектов РФ.

Справедливым видится и закрепление обязанности субъектов РФ по принятию законов, посвященных организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, как законодательных, так и исполнительных.

2. Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации как институт конституционно-правовой ответственности

Нами уже отмечалось, что ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» содержит положения предусматривающие случаи досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ.

«Конституционность ряда соответствующих мер воздействия — досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) от должности — ставилась под сомнение»138.

«К тому же, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ, только его решение может служить основанием для применения Федерацией указанных мер ответственности, т. е. механизм их реализации достаточно громоздкий»139.

Центральное место в перечне оснований досрочного прекращения полномочий регионального парламента занимает его роспуск. Следует сказать о том, что институт роспуска является лишь институтом конституционного права ввиду того, который зачастую закрепляется основополагающим законом государства, тем самым представляя собой систему взаимосвязанных норм, согласно которым закрепляются основания и порядок применения данного института. Также, следует сказать и о том, что институт роспуска в отношении различных государственных органов имеет различия, как в основаниях, так и в процедуре, но все же имеет множество и общих признаков, что делает возможным говорить о комплексности данного института права.

В отношении роспуска законодательного органа можно говорить о принудительном и досрочном прекращении полномочий данного органа государственной власти, которое, согласно мировой практике, в большинстве случаев осуществляется главой государства. В случае с федеративным государством можно говорить и о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта данной федерации, которое может осуществляться иным федеральным органом государственной власти. Роспуск влечет за собой прекращение легислатуры, а именно утрату полномочий законодательного органа.

Таким образом, следствием роспуска законодательного органа является досрочное прекращение его легислатуры, ввиду чего не следует говорить о роспуске законодательного органа в связи с истечением срока полномочий. Также, необходимо отметить, что институт роспуска может применяться исключительно к коллективному субъекту правоотношений, осуществляющему законодательные и представительные функции.

Помимо роспуска в системе права имеет место быть и институт самороспуска законодательного органа, который в частности законодательно закреплен и в нашей стране. Так п. «а» ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» закрепляет, что полномочия регионального парламента могут быть прекращены вследствие принятия данным парламентом решения о самороспуске. Данное решение принимается в порядке, который установлен основополагающим законом субъекта РФ.

И при роспуске, и при самороспуске регионального парламента досрочно прекращаются полномочия данного органа государственной власти субъекта РФ, однако, данные институты конституционного права имеют принципиальные различия. Так, в основе самороспуска не лежат меры принудительного характера, а само решение о самороспуске принимается в добровольном порядке, которое объясняется необходимостью переизбрания регионального парламента в новом составе. В случае же с роспуском регионального парламента, следует говорить о внешнем воздействии федеральной власти на власть региональную с целью сдерживания последней.

«… законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске.

При этом понятие «порядок принятия решения о самороспуске» в отношении коллегиального органа, которым является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в себя в т. ч. и указание на число голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для принятия решения).

Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законодательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов»140.

Зачастую институт роспуска относят к мерам конституционно-правовой ответственности141, однако, необходимо сказать о том, как нами отмечалось и ранее, в преддверии применения данной меры, необходимо совершение конкретного правонарушения. В данном случае, применение роспуска в качестве меры конституционно-правовой ответственности в большей степени отвечает карательным признакам, где досрочно прекращаются полномочия государственного органа. В то же время при роспуске ответственности не подвергаются сами депутаты даже в качестве дисквалификации, тем самым не утрачивая пассивного избирательного права.

Таким образом, можно говорить о теоретической возможности, что при проведении новых выборов, ранее распущенный орган может быть избран в том же или практически в том же составе142.

Необходимо обратить внимание и на тот факт, что при роспуске законодательного органа государственной власти, данный орган несет ответственность не перед тем органом или должностным лицом, который принял решение о его роспуске, а перед населением, своими избирателями. Сделанный вывод основывается на выборном способе формирования законодательных органов государственной власти, которые представляют собой представительную форму народовластия.

Здесь также следует отметить и справедливое замечание Овсепян Ж. И., которая указывала на то, что выборные органы и должностные лица, являясь сами по себе публичной властью, могут выступать как в роли адресата конституционно-правового принуждения, так и в роли субъекта применяющего данные меры конституционно-правового принуждения в рамках принципа сдержек и противовеса143.

Во всех случаях, говоря о роспуске законодательного органа государственной власти, следует говорить и необходимой мере направленной не только на досрочное прекращение распускаемого органа, но и как средство преодоления сложившегося политического кризиса в форме конфликта различных ветвей власти, а также различных уровней публичной власти.

Говоря о роспуске регионального парламента, мы говорим о той ситуации, когда в дальнейшем не представляется возможным обеспечение беспрерывного государственного процесса, а также дальнейшее нормальное функционирование всего государственного аппарата.

Необходимо сказать о том, что при роспуске регионального парламента высшим должностным лицом, последний всегда рассчитывает на то, что региональный парламент изменит занятую позицию в новом составе. В данном случае, роспуск следует расценивать как стремление преодоления сложившегося конституционного конфликта, который не удается решить посредством стандартных процедур установленных действующим законодательством.

Умышленное создание конституционного конфликта приравнивается к невыполнению закрепленных конституционными нормами обязанностей, в данном случае обязанностей регионального парламента, которые являются латентными144.

Таким образом, досрочное прекращение полномочий регионального парламента в виде его роспуска в контексте демократического государства, а также существующего разделения властей, представляет собой своего рода форму сдерживания в отношении данного органа, который создает определенные препятствия для обычного функционирования всего государственного механизма.

Так наиболее типичным основанием роспуска регионального парламента можно назвать основание, предусмотренное п. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», которое предусматривает роспуск данного органа в случае установления в судебном порядке принятие региональным парламентом конституции (устава), закона субъекта или иного нормативного правового акта, противоречащего нормам Конституции РФ или иному федеральному законодательству, в свою очередь, региональный парламент в течение шести месяцев с момента принятия судебного решения не предпринял каких-либо мер, направленных на исполнение данного решения, в частности, не отменив данный нормативный правовой акт, что привело к различного рода препятствиям в реализации полномочий органов публичной власти, различным нарушениям прав и свобод человека и гражданина, нарушению интересов юридических лиц и данный факт также установлен в судебном порядке.

«Похожее условие имеет место и при отрешении от должности Президентом РФ высшего должностного лица субъекта Федерации. В этом случае, основанием будет издание высшим должностным лицом, либо органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам»145.

Как можно заметить по наименованию ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», изначально она должна была содержать лишь нормы, закрепляющие основания досрочного прекращения полномочий регионального парламента, однако, федеральный законодатель предусмотрел также и основания привлечения к ответственности законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Следует отметить, что данные нормы никоим образом не согласуются с положениями ст. 3.1. ФЗ «Об общих принципах…», которая как раз и именуется «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Нормы данной статьи закрепляют возможность привлечения регионального парламента к ответственности в случае принятие данным органом государственной власти правового акта, положения которого противоречат конституционным нормам, федеральному законодательству. Как нами отмечалось ранее, необходимым условием здесь является те последствия, которые повлекло принятие данного нормативного правового акта. Так, законодатель к необходимым последствиям относит массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина, а также условия создающие угрозу не только единству с раны, ее обороноспособности, но и угрозу ее единому экономическому и правовому пространству.

Однако, как справедливо отмечается в ряде работ, данные положения формулируют лишь общие (абстрактные) основания, а также условия привлечения к конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ, в частности регионального парламента146.

Также, следует отметить, что положения данной статьи предусматривают применение лишь одного вида ответственности — ответственности конституционно-правовой, где основанием выступает конкретное конституционное правонарушение147.

Анализируя нормы ст. 3.1. ФЗ «Об общих принципах…», можно сказать, что они предусматривают наступление ответственности регионального парламента в двух случаях. Во-первых, это конкретные нарушения конституционных норм и норм федерального законодательства. Во-вторых, органы государственной власти субъектов РФ несут обязанность по обеспечению соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральному законодательству нормативных правовых актов, принимаемых на уровне региона. Тем самым, во втором случае это те последствия, которые повлекло принятие нормативного правового акта противоречащего нормам Конституции РФ, федеральных конституционных законов и иного федерального законодательства. Данные последствия указывались нами ранее. Нужно отметить о необходимости наличия причинно-следственной связи между принятием нормативного правового акта и последствиями. ФЗ «Об общих принципах…» не содержит положений, указывающий на орган уполномоченный доказывать такую связь, однако, следуя логике законодателя, это Конституционный Суд РФ148.

Ранее нами уже отмечалось, что правовые аспекты роспуска регионального парламента, как меры конституционно-правовой ответственности, отражены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 г. № 8-П, которые закрепляют адекватность применяемых мер конституционно-правовой ответственности, направленных на защиту норм Конституции РФ, обеспечение ее верховенства, прямого действия, а также федерального законодательства, базирующегося на конституционных нормах. Все это требует от региональных властей соблюдения режима законности в ходе осуществления своей деятельности.

В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении федерации и ее субъектов, находится обеспечение соответствия нормам Конституции РФ и нормам федерального законодательства нормативных правовых актов, принимаемых региональными властями, в том числе конституции (устава) и иных региональных законов.

Все это предполагает законодательное закрепление такого механизма осуществления контрольной деятельности, которая позволила бы обеспечить наибольшую эффективность исполнения государственными органами субъектов РФ своих обязанностей по соблюдению конституционных норм и норм федерального законодательства в ходе их деятельности, что, в свою очередь, позволило бы не допустить принятие нормативных актов, не противоречащих данным нормам.

Следуя логике данных конституционных норм, следует сказать, что реализация полномочий федерации, указанных в ст. 72 Конституции РФ, а именно защита конституционных норм, осуществление контроля за их соблюдением, в том числе и базирующимся на них федеральном законодательстве, предполагает возможность наступления различного рода неблагоприятных последствий для органов государственной власти субъектов РФ, в том числе мер федерального воздействия, в случае неисполнения данными органами своих прямых конституционных обязанностей.

«Руководствуясь данным конституционным посылом, в то же самое время органы государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве ответной меры, направленной на выстраивание слаженной системы правового регулирования субъекта Российской Федерации, предпринимают поиск собственных правовых средств, которые способствовали бы минимизации принятия актов, нарушающих положения законодательства и правила юридической техники»149.

Таким образом, таким механизмом стал активно развивающийся институт регистрации всех нормативных актов ведомственного характера. Институт регистрации такого рода правовых актов представляет собой обязательную процедуру, которая предшествует процедуре официального опубликования принятого акта. Следует сказать, что целью учреждения данного института права стало стремление повысит качество принимаемых нормативных правовых актов по аналогии с регистрацией актов федерального значения в Министерстве юстиции РФ.

Необходимо также отметить, что самой процедуре роспуска регионального парламента предшествует весьма длительная и сложная процедура, что в полной мере дает возможность законодательному органу субъекта РФ самостоятельно устранить выявленные нарушения и избежать мер конституционно-правовой ответственности150.

Сам процесс досрочного прекращения полномочий регионального парламента по основаниям, предусмотренным в п. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» теоретически можно разделить на несколько этапов.

Во-первых, это установление в судебном порядке принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего конституционным нормам или нормам федерального законодательства.

Таким образом, основанием применения мер конституционно-правовой ответственности можно назвать совершение региональным парламентом конституционного деликта, а именно определенного действия (бездействия), признаваемые в установленном законом порядке противоправными151.

«Субъектом ответственности выступает орган государственной власти субъекта Федерации (региональный парламент), т. е. субъект права, наделенный публично-властными полномочиями, принимающий решения от имени региона.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием вины, а в некоторых составах дополнительно — мотива, цели. В российской правовой науке пока не сформировался единый подход к вопросу о вине коллективного субъекта, которым, в частности, является законодательный (представительный) орган субъекта Федерации»152.

Объективной стороной будет выступать сами правонарушения, а именно, противоправные действия, которые в своем содержании не соответствует конституционным нормам.

Также, одним из элементов основания конституционно-правовой ответственности можно назвать наличие вины. Так Авакьян С. А. отмечал, что само по себе принятие противоречащего конституционным нормам акта есть действия незаконного характера. Как говорил автор, в данном случае можно говорить о наличии коллективной вины тех лиц, которые принимали данный акт. В указанном случае также возможно и применение определенного рода санкций, в случае, если данный акт не отменяется и не изменяется. Однако, по справедливому замечанию Авакьяна С. А., само по себе принятие правового акта, противоречащего нормам конституции и федерального законодательства, не следует рассматривать в качестве самостоятельного основания индивидуальной ответственности тех лиц, которые принимали участие в принятии данного акта153.

В ином формате рассматривает вину Виноградов В.А154. по отношению к коллективным субъектам подходя к этому вопросу со стороны административного и гражданского права. Думается, что в данном случае, вину следует рассматривать как неприменение от субъекта всех зависящих от него мер, использование своих полномочий, направленных на выполнение конституционных норм, обязанностей данного субъекта, что само по себе влечет наложение мер конституционно-правовой ответственности.

Таким образом, наличием вины в действиях законодательного (представительного) органа субъекта РФ является совокупность двух вышеуказанных критерием, а именно наличие возможности в действиях коллективного органа по соблюдению конституционных норм, а также непринятие всех зависящих от этого органа мер по соблюдению данных конституционных норм.

Во-вторых, непринятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий каких-либо мер, направленных на исполнение решения суда в течение шести месяцев с момента вынесения такого решения.

В соответствии со ст. 7 ФЗ «Об общих принципах…» законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимает основополагающий акт субъекта 2/3 голосов от общего количества депутатов. В свою очередь, законы субъектов РФ принимаются большинством от установленного числа депутатов, в случае с постановлениями это большинство от числа избранных депутатов. Таким образом, логично встает вопрос о том, как быть в случае, когда при досрочном прекращении полномочий регионального парламента прекращаются полномочия и тех депутатов, которые голосовали за исполнение решения суда.

При возникновении данной проблемы Лучин В. О. предлагает следующее решение. Автор отмечает, что, в случае, если субъект не нарушал конституционных предписаний, а само его поведение нельзя квалифицировать как девиантное, то к данному субъекту не могут быть применены меры конституционно-правовой ответственности. Также, автор говорит о том, что не имеет значение наличие вреда, такого рода деяние следует расценивать как ответственность политическую, но не конституционную155.

Не до конца ясным является вопрос принятия законодательным (представительным) органом субъекта РФ в пределах своих полномочий мер, направленных на исполнение решение суда, а именно принятие закона и направление его на подписание высшему должностному лицу субъекта РФ, когда последний отказывается от его подписания и его несогласия с решением суда.

Также, остаются вопросы в том случае, когда в субъекте учрежден двухпалатный региональный парламент. Возможны ситуации, когда одна палата при принятии мер направленных на исполнение решения суда не уложилась в шестимесячный срок, тогда автоматически и ко второй палате парламента применяются санкции.

Так, основанием роспуска регионального парламента становится изданием им незаконного нормативного правового акта. В свою очередь, следует сказать о том, что основанием выступает не само принятие такого незаконного акта, а неисполнение обязанности регионального парламента по исполнению решения суда156.

Также, не решенным остается вопрос об ответственности депутатов нового созыва. К примеру, депутаты предыдущего созыва не предприняли каких-либо мер, направленных на исполнение решения суда ввиду истекающего срока полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ. На очередных выборах был избран новый созыв депутатов, которые не принимали нормативных правовой акт, противоречащий конституционным нормам и нормам федерального законодательства. Таким образом, встает вопрос, следует ли привлечь региональный парламент данного созыва к конституционно-правовой ответственности?

Анализируя положения ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», можно сделать вывод, что в случае если региональный парламент нового созыва также не будет предпринимать каких-либо мер в пределах своих полномочий, направленных на исполнение решения суда, то Президент РФ наделен соответствующими полномочиями по предупреждению данного регионального парламента. Однако, даже в данном случае остается непонятным следует ли данному парламенту предоставить новый срок в размере шести месяцев при уже истекшем сроке?

Также, Копейкин И.В157. справедливо указывает на то, что возможны случаи, когда состав регионального парламента уже сменился, а решение суда еще не исполнено. Здесь автор предлагает установить срок, в течение которого парламент нового созыва не может быть распущен за действия парламента предыдущего созыва, дабы это не превратилось в метод политической борьбы.

Так, автор указывает на то, что парламент нового созыва обязан провести свое первое заседание в течение трех месяцев с момента своего формирования, тем самым предлагая установить данный срок для исполнения региональным парламентом решения суда.

В-третьих, следующим этапом можно назвать установление в судебном порядке, что в результате не принятия региональным парламентом мер, направленных на исполнение решения суда, стало следствием определенного рода препятствий для осуществления органами публичной власти своих полномочий, стало следствием нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также нарушения прав и интересов юридических лиц.

Однако, мы склонны поддерживать позицию Кондрашева А. А. в данном вопросе, а именно указанный автор отмечает о нецелесообразности связывать роспуск регионального парламента и наличие нарушенных прав граждан и юридических лиц, а также препятствия в осуществлении полномочий государственных органов. Автор обосновывает свою позицию тем, что само по себе неисполнение решения суда является несоблюдением принципов верховенства федерального права158.

В-четвертых, это участие в процессе досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Конституционного Суда РФ при проверке нормативного правового акта на соответствие конституционным нормам.

Так, в ранее упомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 г. № 8-П суд указал, что при применении мер федерального воздействия в соответствии с п. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», в целях соблюдения конституционных гарантий необходимо участие компетентного в данной области суда. Так, именно Конституционным Судом РФ осуществляется окончательное установление соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ, что отражено в ст. 125 Конституции РФ. Также, данные положения отражаются и в ст. 3 и 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»159.

Необходимо отметить, что сами по себе меры федерального воздействия базируются на конституционных нормах в части разграничения полномочий федерации и ее субъектов, в том числе о статусе последних, то в решении суда должны лежать выводы о несоответствии нормативного правового акта субъекта РФ конституционным нормам даже в случае уже имеющегося решения суда иного уровня.

В-пятых, к стадии процесса досрочного прекращения полномочий регионального парламента следует отнести и предупреждение данного государственного органа со стороны Президента РФ. Данная мера будет рассмотрена в другом параграфе диссертационного исследования.

В-шестых, это непринятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ соответствующих мер в течение трех месяцев с момента предупреждения органа Президентом РФ.

В-седьмых, это стадия роспуск парламента субъекта РФ посредством принятия решения Президентом РФ. Такого рода решение выносится не позднее года с момента вынесения судом своего решения. В свою очередь, полномочия регионального парламента прекращаются с даты вступления решения Президента РФ в силу.

Необходимо отметить, что изначально, согласно ФЗ от 29.07.2000 г. № 106160, предполагалось участие Федерального Собрания РФ в процессе досрочного прекращения полномочий регионального парламента в качестве меры конституционно-правовой ответственности.

В свою очередь, изменение порядка роспуска регионального парламента привело к тому, что из данного процесса окончательно было исключено Федеральное Собрание РФ, что также исключило возможность влияния данного органа на региональный парламент, а также нарушило баланс интересов государственной власти и по вертикали, и по горизонтали161.

Также, была исключена стадия роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ Государственной Думой РФ посредством принятия федерального закона после имеющегося решения Президента РФ о предупреждении регионального парламента. Таким образом, можно говорить о лишении регионального парламента механизмов защиты, так как в первоначальном варианте именно Государственная Дума РФ рассматривала закон о роспуске регионального парламента, на данный момент роспуск осуществляется самостоятельным решением Президента РФ.

Данные изменения вызвали неоднозначную оценку в научном сообществе. Так, большинству авторов виделись данные изменения юридически неоправданными ввиду того, что первоначальный вариант роспуск регионального парламента вообще не имел возможности быть испытанным, что не дает однозначного ответа о его эффективности или неэффективности162.

Изменение порядка роспуска регионального парламента и возможность его роспуска главой государства само по себе подрывает конституционные принципы разделения властей. Так, глава государства, фактически возглавляющий исполнительную ветвь власти, выступил в качестве последней инстанции при роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ, тем самым непосредственно вмешиваясь не только в деятельность законодательной власти, но и в деятельность законодательной власти субъекта РФ163.

В своем Постановлении от 04.04.2002 г. № 8-П Конституционный Суд РФ отмечал, что мера федерального воздействия, осуществляемая федеральным законодателем в виде роспуска регионального парламента, посредством принятия федерального закона, представляет собой право, а не обязанность, представляя собой политическую волю самой федерации. В данном случае, следующей стадией было одобрение или нет данного федерального закона Советом Федерации, а в последующем подписание данного закона главой государства.

Таким образом, считаем необходимым вернуть возможность участия в процессе роспуска регионального парламента Федеральным Собранием РФ, тем самым дополнив абзац 3 ч. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» следующей фразой: «Президент Российской Федерации вправе распустить законодательный орган государственной власти субъекта с предварительного одобрения Федеральным Собранием Российской Федерации».

«Предоставление права Президенту Российской Федерации по роспуску законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть поддержано, поскольку это положение не отвечает смыслу современного федеративного государства и народовластия. На наш взгляд, недопустимы подобные жесткие меры воздействия на деятельность региональных парламентов как представителей интересов и воли населения соответствующего субъекта Российской Федерации»164.

Также, здесь следует сказать о несогласии с существующей позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 04.04.2002 г. № 8-П. Так суд отметил, что в случае неисполнения законодательным (представительным) органом субъекта РФ федеративного решения, к примеру, в виде решения Конституционного Суда РФ, обязывающее отменить принятый региональным парламентом нормативный правовой акт, противоречащий конституционным нормам и федеральному законодательству, данное неповиновение следует расценивать как присвоение региональным парламентом властных полномочий принадлежащих федерации165.

Все стадии процесса досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, как меры конституционно-правовой ответственности были тесно взаимосвязаны.

Однако, нельзя не согласиться с особым мнением Витрука Н. В. к Постановлению Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П, где указывается на то, что при существующих процедурах привлечения субъектов к конституционно-правовой ответственности, здесь речь идет о региональном парламенте и высшем должностном лице субъекта РФ, привлекаемом к конституционно-правовой ответственности в соответствии со ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах…», не представляется возможным обеспечение принципов справедливости, соразмерности мер воздействия и характеру содеянного. В данном случае автор справедливо указывает на то, что приоритетное значение приобретают партийно-политические принципы и целесообразность.

В отношении законодательства субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, следует сказать, что данное законодательство целиком и полностью повторяет положения ФЗ «Об общих принципах…», что объясняется детальным регулированием процесса роспуска регионального парламента Президентом РФ.

Возвращаясь к самой мере конституционно-правовой ответственности, предусмотренной в п. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», следует сказать, что данное положение указывает на противоречие Конституции РФ, принятой региональным парламентом конституции (устава) субъекта РФ, регионального закона или иного нормативного правового акта.

Так, Витрук Н. В., характеризуя конституцию или устав субъекта РФ, указывал на особый статус данного нормативного правового акта, которые имею учредительный характер, тем самым представляя собой правовую основу статуса субъекта РФ. Данный автор указывал, что указанные основополагающие акты стоят в одном ряду с Конституцией РФ, тем самым имея высшую силу на территории субъекта РФ и составляя ядро, как правовой системы федерации, так и субъекта166.

В свою очередь, можно говорить и о том, что принятие конституции (устава) субъекта РФ, как основополагающего акта региона, относится и к исключительным полномочиям субъекта РФ, и к совместным полномочиям данного субъекта и федерации.

Так, согласно конституционным нормам принятие данного основополагающего акта относится к ведению субъекта в отсутствии каких-либо согласительных процедур со стороны федерации, однако, само содержание данного акта должно соответствовать нормам Конституции РФ в части статуса субъекта РФ согласно п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции.

Как можно заметить содержание основополагающего акта субъекта РФ должно воспроизводить положения федеральной конституции или положения на ее основе.

«Обобщая изложенное, отмечу, что способ фиксации ответственности в конституционном и уставном законодательстве неизбежно сказывается на характере ее практической реализации. Провозглашение ответственности в форме принципа или ее регламентация в составе других основных начал определяют особое место этой категории в системе конституционных норм и общественных отношений. Конституционные нормы-принципы в силу своей обобщенности, универсальности и повышенной юридической значимости имеют приоритет перед другими юридическими нормами и обладают прямым действием»167.

В предыдущем параграфе уже отмечалось и такое основание досрочного прекращения полномочий региональных легислатур, как его роспуск высшим должностным лицом в соответствии с ч. 2 и ч. 2.1. ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…». Указанные положения содержаться в п. «б» ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…». Данные пункты гласят, что высшее должностное лицо субъекта РФ может распустить региональный парламент в случае уклонение последнего от исполнения решения суда, согласно которому установлено, что принятый данным органом нормативный правовой акт, равно как основной акт и иные, противоречит конституционным нормам. Роспуск происходит посредством принятия указа высшим должностным лицом субъекта РФ о роспуске регионального парламента, если парламент не исполнит решение суда в течение шести месяцев, с даты его принятия.

Таким образом, полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по роспуску регионального парламента, как меры конституционно-правовой ответственности, ограничиваются одним основанием и различными условиями.

Анализ положений ФЗ «Об общих принципах…» показал, что и в данной области есть свои противоречия и проблемные вопросы. Так, в соответствии со ст. 9 данное основание рассматривается как самостоятельная мера конституционно-правовой ответственности регионального парламента. Однако, закон не определяет, когда именно у высшего должностного лица субъекта РФ возникает право роспуска регионального парламента. В случае с роспуском регионального парламента Президентом РФ, неисполнение решения суда в течение шести месяцев или иного срока установленного судом должно повлечь оговоренные в законе последствия, установленные также в судебном порядке.

Положения ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» сконструированы по формальным принципам, где для роспуска регионального парламента достаточно установление одного факта, а именно не принятие мер для исполнения решения суда в течение шести месяцев.

Так, положения все того же Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.2000 г. № 8-П гласят, что высшее должностное лицо субъекта РФ наделен правом самостоятельного решения по участию в процессе роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, согласно ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…». Тем самым следует вывод, что конечного решения компетентного суда, о неисполнении ранее вынесенного решения не требуется.

В тоже время анализ ч. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» и п. 3.2. мотивировочной части ранее указанного Постановления Конституционного Суда РФ показывают, что исключительно суд наделен соответствующими полномочиями по признанию факта неисполнения ранее вынесенного решения суда.

Также, следует отметить, что федеральный законодатель в ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» не учитывает и наличие негативных последствий при неисполнении ранее вынесенного решения суда как это делается при роспуске регионального парламента Президентом РФ. В указанном случае следует говорить о противоречии данных положений положениям ст. 3.1. ФЗ «Об общих принципах…», которая предусматривает ответственность регионального парламента при принятии им незаконного нормативного правового акта, которое, в свою очередь, стало следствием массового и грубого нарушения прав и свобод граждан, прав и защищаемых интересов юридических лиц, а также создает угрозу безопасности и целостности федерации.

Таким образом, можно говорить о явном несоответствии положений статей ФЗ «Об общих принципах…», которое не решается на протяжении долгого времени, что дает право высшему должностному лицу субъекта РФ права роспуска регионального парламента даже при наличии формальных признаков.

Также остается не решенным вопрос следующего характера. Так, при противоречии нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, может ли высшее должностное лицо субъекта РФ распустить данный законодательный орган, если согласно ст. 8 ФЗ «Об общих принципах…» данные нормативные правовые акты принимаются региональным парламентом, а далее подписываются и обнародуются высшим должностным лицом. В данном случае, следует говорить о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ также принимает непосредственное участие при принятии нормативного правового акта противоречащего и нормам Конституции РФ, и федеральному законодательству.

К примеру, п. «а» ст. 69 Конституции КЧР гласит, что глава республики обнародует законы посредством их подписания или издания специального акта, в противном случае глава отклоняет данный нормативный правовой акт, что предполагает его проверку и мотивированное отклонение (ст. 88).

В свою очередь, в соответствии со ст. 38 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 № 48-РЗ «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики»168, непосредственно датой принятия такого акта считается дата его подписания главой республики после принятия акта в окончательной редакции Парламентом республики.

Конституция КБР также в ст. 105 определяет, что принятый Парламентом нормативный правовой акт направляется на подпись главе в течение десяти дней, а подписывается в течение четырнадцати дней.

Данные положения содержаться и в ст. 43 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 № 52-РЗ «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике»169, глава республики подписывает и обнародует закон в течение четырнадцати дней с момента направления нормативного правового акта Парламентом республики в его адрес. В статье указывает, что глава республики собственноручно подписывает подлинник данного акта. В свою очередь, также указывается, что данной принятия данного нормативного правового акта является дата его принятия в окончательной редакции Парламентом. Пункт 5 ст. 43 определяет, что обнародование нормативного правового акта осуществляется высшим должностным лицом посредством первого официального опубликования полного текста правового акта.

В случае с Республикой Дагестан принятый законодательным органом республики нормативный правовой акта направляется для подписи главе республики в течение семи дней (ст. 51 Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»)170. Каких-либо иных норм посвященных обнародованию принимаемых региональным парламентом нормативных правовых актов, за исключением указания на их обнародование главой субъекта, не содержится.

В Республике Северная Осетия-Алания положения, касающиеся обнародования принимаемых Парламентом нормативных правовых актов, помимо Конституции РСО-Алания (ст. 83), содержатся лишь в регламенте Парламента республики171. Так в соответствии с регламентом принятый Парламентом закон направляется для обнародования главе республики в течение пяти дней с момента принятия. Иных положений регламент не содержит.

Статья 35 Устава Ставропольского края также указывает на то, что губернатор края обнародует законы посредством их удостоверения подписью, в том числе и посредством издания специального акта. Статья 31 Устава определяет, что принятый Думой края закон в течение семи дней должен быть направлен на подпись губернатору. Сам закон должен быть подписан или отклонен губернатором в течение четырнадцати дней.

Также и в Республике Ингушетия, положения в отношении обнародования принимаемых Парламентом нормативных правовых актов содержатся в основополагающем законе субъекта. Статья 82 Конституции РИ закрепляет, что принятый акт направляется на подписание в течение десяти дней, а подписывается или отклоняется в течение четырнадцати дней. В случае с конституционными законами республики, срок подписания составляет десять дней.

Подобное утверждение справедливо и в отношении Чеченской Республики. Согласно ст. 90 Конституции ЧР, принятый закон направляется на подпись в течение пяти дней, а подписывается или отклоняется в течение четырнадцати дней.

В данном случае, также отдельно следует заострить внимание на ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которой при принятии Конституционным Судом РФ решения о несоответствии нормативного правового акта регионального парламента конституционным нормам целиком или в части, законодательный (представительный) орган субъекта РФ обязан в течение шести месяцев принять новый закон или ряд законов, согласно которым изменяются или вносятся дополнение в нормативный правовой акт ставший объектом рассмотрения суда. В свою очередь, само высшее должностное лицо субъекта РФ обязано внести соответствующий законопроект на рассмотрение регионального парламента не позднее двух месяцев после опубликования соответствующего решения Конституционного Суда РФ.

Как уже отмечалось ранее, при роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с ч. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» в данном процессе участвуют суды соответствующей юрисдикции, Президент РФ, что само по себе может являться своего рода гарантией необоснованного привлечения регионального парламента к мерам конституционно-правовой ответственности.

При роспуске регионального парламента высшим должностным лицом субъекта РФ в процессе роспуска участвует суд соответствующего субъекта РФ и Верховный Суд РФ, при обжаловании решения суда субъекта РФ.

Интересным в рамках диссертационного исследования представляется последовательность действий, которые должны быть совершены и Президентом РФ и главой субъекта РФ при реализации своего права на роспуск регионального парламента.

Так, реализация данного права Президентом РФ осуществляется в следующем порядке:

Изначально идет обращение Президент РФ в Конституционный Суд РФ о проверки нормативного правового акта субъекта РФ на соответствие конституционным нормам, в случае, если ранее не проводилась проверка данного акта на такое соответствие;

Установление в судебном порядке, неисполнения решения суда в течение шести месяцев, что, в свою очередь, послужило созданию препятствий для исполнения органами публичной власти страны своих полномочий или стало следствием нарушения прав и свобод граждан либо нарушению прав и интересов юридических лиц;

Вынесение предупреждения в адрес регионального парламента при непринятии мер к исполнению решения суда;

По истечении трех месяцев и неисполнения предупреждения подписывается указ о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Общий срок, который отводится для реализации Президентом своего права на роспуск регионального парламента составляет один год. В то же время федеральное законодательство не содержит каких-либо пояснений, с какого момента следует исчислять данный срок, либо с момента принятия судом о несоответствии нормативного правового акта законодательству, либо с момента установления судом факт установленных законодательством последствий такого неисполнения.

Все это говорит об ограничениях для использования Президентом РФ своего права на роспуск, как в действиях, так и в сроках реализации такого права.

В случае же с высшим должностным лицом субъекта РФ порядок действий такой:

Высшее должностное лицо субъекта РФ подает заявление в суд общей юрисдикции о признании правового акта субъекта РФ, противоречащим федеральному законодательству в части или целиком;

На исполнение решения суда законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ отводится шесть месяцев, по прошествии которых, высшее должностное лицо субъекта РФ самостоятельно оценивает исполнение ранее вынесенного решения суда и издает указ (постановление) о роспуске регионального парламента.

Все это позволяет сделать вывод, что высшее должностное лицо субъекта РФ не ограничено в своих действиях какими-либо сроками или установленным порядком действий. Так, подписав указ (постановление) о роспуске регионального парламента, данный орган прекращает свои полномочия в досрочном порядке.

Однако, даже в указанном случае мы можем наблюдать своего рода всплывающие противоречия. Так, согласно ФЗ «Об общих принципах…» издание высшим должностным лицом субъекта РФ указа является окончательной фазой по роспуску регионального парламента, однако в соответствии с главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации172 данный указ (постановление) может быть обжалован в судебном порядке, что неизбежно приведет к повторной процедуре рассмотрения факта уклонения регионального парламента от исполнения решения суда. Подобного рода дела подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Таким образом, встает вопрос о логичности такого упрощения порядка роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ.

Открытым остается также вопрос о порядке роспуска двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по основаниям, предусмотренным в ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…».

Таким образом, считаем необходимым дополнить положения ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» следующими положениями. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в том случае, если в судебном порядке установлено противоречие принятого региональным парламентом нормативного правового акта конституционным нормам и нормам федерального законодательства, по предметам совместного ведения федерации и ее субъекта. Необходимым условием для привлечения регионального парламента к мерам конституционно-правовой ответственности в виде роспуска парламента будет являться то, что на момент вступления в силу решения суда уже имеется неисполненное решение суда об устранении выявленных противоречий.

Отдельно в качестве основания роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выделяют и его роспуск высшим должностным лицом субъекта РФ за не проведение в течение трех месяцев заседаний согласно ч. 2.1. ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…».

«Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда».

В течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Указанное решение также принимается в виде указа или постановления.

В соответствии с положениями ФЗ «Об общих принципах…» роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при не проведении данным органом заседаний в течение трех месяцев происходит в следующем порядке:

Установление в судебном порядке факта что региональный парламент не проводил заседания в течение трех месяцев заседания со дня избрания данного органа.

Высшее должностное лицо субъекта РФ принимает решение в виде указа (постановления) о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Установление такого упрощенного порядка роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ объясняется в пояснительной записке к законопроекту ФЗ «Об общих принципах…». Так, в пояснительной записке указывается на объективные и субъективные причины, когда могут не проводиться данные заседания в течение длительного времени, что, в свою очередь, может повлечь тяжелые последствия социально-экономического характера.

В тоже время, в научных кругах имеются точки зрения о неправомерности данной меры конституционно-правовой ответственности по установленным в ч. 2.1. ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» основаниям. Так отмечается, что в данном случае роспуск регионального парламента никак не связан с конкретным правонарушением. Также, указывается на то, что не проведение заседаний регионального парламента может быть вызвано бойкотом заседаний в виду ведущейся политической борьбы между фракциями парламента. Не исключен и вариант болезни ряда депутатов. Как указывается, в данном случае следует говорить не о противоправности действий регионального парламента, а о невозможности проведения заседаний регионального парламента при данном составе, что не может обеспечить стабильность и непрерывность всего процесса деятельности государственного аппарата.

В пояснительной записке к законопроекту указывалось на то что «… факт роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования по предлагаемому законопроектом основанию имеет еще и превентивное значение, подталкивая депутатов, бойкотирующих заседания регионального парламента или представительного органа муниципального образования, к конструктивному поведению».

Однако, ввиду отсутствия какой-либо судебной практики по роспуску регионального парламента в соответствии с ч. 2.1. ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» не представляется возможным однозначно оценить существующие правовые основания роспуска в виду бездействия данного органа государственной власти.

Так, не совсем понятна ситуация, когда региональный парламент в течение трех месяцев не проводит вообще заседаний за исключением случаев наличия оппозиционных партий бойкотирующих заседания, в результате чего не собирается установленный кворум для проведения данного заседания. Таким образом, можно говорить о том, что данная норма не применима не практике и требует своей доработки.

Анализируя положения ФЗ «Об общих принципах…», можно с уверенностью говорить, что самим правонарушением признается бездействие регионального парламента, которое выражается в не проведении заседаний, то есть неисполнении обязанностей государственного органа, где не имеет значение действия или бездействия отдельно взятого депутата.

Также, в соответствии с ч. 11 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах…» правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется соответствующим региональным законом, однако данное заседание не считается правомочным, если на нем присутствует менее 50% от общего числа депутатов данного органа. Также, данная часть ст. 4 указывает, что правомочное заседание должно проводиться не реже одного раза в три месяца.

Анализируя законодательство субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, следует сказать, что в соответствии со ст. 11 Закона КЧР «О Народном Собрании (Парламенте) КЧР» заседание регионального парламента правомочно при присутствии 2/3 депутатов от числа избранных депутатов. В свою очередь, региональный парламент в соответствии со ст. 80 Конституцией КЧР состоит из 50 депутатов.

Интересным здесь представляется то, что при присутствии на заседании менее 2/3 депутатов назначается повторное заседание, о чем депутатам, которые отсутствовали, сообщается в официальной форме. Повторное заседание уже правомочно при присутствии большинства депутатов.

В случае с РСО-Алания это также 2/3 от установленного числа депутатов. В соответствии со ст. 67 Конституции РСО-Алания общее количество депутатов республики составляет 70 человек, сам парламент правомочен, если в него избрано не менее 2/3 от установленного количества.

В Ставропольском крае это большинство депутатов от установленного числа депутатов, а это в соответствии со ст. 24 Устава Ставропольского края 50 депутатов. В свою очередь, согласно Закону СК «О Думе Ставропольского края», при присутствии на заседании менее 2/3 от установленного числа депутатов, «то на таком заседании не могут рассматриваться вопросы, для принятия которых в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края требуется большинство не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Думы Ставропольского края». Анализ данной нормы показывает, что даже при наличии менее 2/3 от установленного числа депутатов, краевая дума остается в правомочном состоянии.

В случае с КБР и ЧР это более половины от числа избранных депутатов, а это 70 депутатов в КБР и 41 депутат в ЧР. Таким образом, не до конца понятно можно ли признавать легитимными решения принятые более половиной от установленного числа депутатов. Так, рассматривая по аналогии Постановление Конституционного Суда РФ173 в отношении Федерального Собрания РФ, суд указал на то, что Федеральное Собрание РФ является органом народного представительства, таким образом, неполнота состава данного органа не должна иметь значительный характер при принятии решений, дабы не ставить под сомнения данный представительный характер.

Также, следует обратить внимание, что даже при наличии в ФЗ «Об общих принципах…» положений, касающихся обязательности принятия регионального закона регулирующего порядок деятельности регионального парламента, в том числе установления правомочности его заседаний, в Республике Дагестан и Республике Ингушетия данные законы не приняты.

Вопрос правомочности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ можно решить, последовав примеру Государственной Думы РФ, которая проводит свои заседания на постоянной основе.

По нашему мнению, необходимо обратить внимание на то, как вопрос правомочности решается на уровне данного федерального государственного органа власти. Так, изучив Регламент Государственной Думы РФ174, следует отметить, что в соответствии со ст. 44 Регламента все заседания Государственной Думы РФ начинаются с регистрации депутатов посредством электронной карточки или посредством личного заявления. Заседание Государственной Думы РФ считается правомочным при присутствии на заседании большинства от общего числа всех депутатов.

Также, данная статья предусматривает и возможность отсутствия депутата на заседании палаты по уважительным причинам, которые были заблаговременно сообщены Председателю Государственной Думы РФ.

Также, в соответствии со ст. 85 Регламента Государственной Думы РФ депутат реализует свое право на голосование лично. Однако ранее, в соответствии с ч. 2.1. ст. 85 Регламента, также предусматривалась и возможность передачи своего права голоса посредством написания заявления на имя Председателя Государственной Думы РФ. Начиная с 21 октября 2016 г. данное положение Регламента утратило силу.

Необходимо сказать и то, что согласно ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», принятие решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предполагает и принятие решения о проведении внеочередных выборов, которые проводятся в сроки указанные в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который составляет шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий регионального парламента.

Следует отметить, что только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо данного субъекта привлекаются к мерам конституционно-правовой ответственности в виде досрочного прекращения полномочий за принятие нормативных правовых актов, противоречащих действующему федеральному законодательству. В данном случае, не совсем понятной представляется позиция самого федерального законодателя. Так, к примеру, Федеральное Собрание РФ неоднократно принимало нормативные правовые акты, противоречащие конституционным нормам, однако к ответственности данный орган не может быть привлечен.

Важно указать на то, что основания досрочного прекращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепленные в ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», не позволяют в полной мере выстроить эффективный механизм применения к региональному парламенту мер конституционно-правовой ответственности.

Таким образом, необходимо дополнить перечень оснований досрочного прекращения полномочий регионального парламента, как меры конституционно-правовой ответственности, посредством включения такого основания как утрата доверия избирателей.

«Как правило, выражение недоверия является формой политической ответственности, в то время как федеральный закон придал ему значение конституционной ответственности за правонарушения»175.

По нашему мнению, данное основание подлежит включению в перечень ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» по аналогии с основания конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, перечисленными в ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах…». Считаем, также, что данные меры вполне оправданными ввиду того, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов РФ наделяется своими полномочия посредством выборных институтов, а именно формирование депутатского состава посредством прямых и тайных выборов.

Необходимость наделения населения субъекта РФ правом на референдуме решать вопрос роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ объясняется также и тем, что данный орган осуществляет свою политики в интересах всего населения субъекта РФ. Если население субъекта РФ видит или считает, что та политика, которую проводит региональный парламент не отвечает интересам населения, а значит и интересам субъекта в целом, то население должно иметь определенные рычаги воздействия на данный представительный орган государственной власти, в частности и посредством применения мер конституционно-правовой ответственности.

Также, предлагается дополнить ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» следующими положениями. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в том случае, если в судебном порядке установлено противоречие принятого региональным парламентом нормативного правового акта конституционным нормам и нормам федерального законодательства, по предметам совместного ведения федерации и ее субъекта. Необходимым условием для привлечения регионального парламента к мерам конституционно-правовой ответственности в виде роспуска парламента будет являться то, что на момент вступления в силу решения суда уже имеется неисполненное решение суда об устранении выявленных противоречий.

Отдельно следует необходимость урегулировать и вопрос привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности ввиду того, что данное должностное лицо является непосредственным участником законодательного процесса. Принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативный правовой акт вступает в силу после обязательного обнародования посредством его подписания высшим должностным лицом субъекта РФ. Как нами рассматривалось ранее, это может быть либо простое подписание принятого законодательным (представительным) органом субъекта РФ нормативного правового акта, либо принятие отдельного специального акта.

Таким образом, данный нормативный акт не может приобрести обязательную юридическую силу без непосредственного участия высшего должностного лица субъекта РФ, в противном случае, нормативный правовой акт подлежит отклонению с непосредственной мотивировкой.

3. Иные меры конституционно-правовой ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации

К одному из оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», относится «вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий».

Отдельно стоит сказать о том, что включает в себя само понятие «правомочие», а также о том моменте, когда региональный парламент имеет право приступать к осуществлению своих правомочий. Стоит отметить, что диссертантом отчасти уже затрагивался вопрос правомочия заседаний законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Так наиболее распространенным в научных кругах является определение «правомочия» данное С. А. Авакьяном, который понимает под «правомочием» права и обязанности государственных органов власти, органов местного самоуправления, а также иных участников общественных отношений и закрепленных соответствующим юридическим актом176. Считаем, что данное определение во многом схоже с таким понятием как полномочия, которые и включают в себя права и обязанности конкретного субъекта, закрепленные юридически.

По нашему мнению, под «правомочием» необходимо понимать не только законодательно закрепленные права и обязанности конкретного субъекта, но и возможность их осуществления в конкретной ситуации.

Таким образом, вполне целесообразно законодательное закрепление данного основания досрочного прекращения полномочий регионального парламента ввиду того, что данный орган помимо законодательных функций исполняет еще и функции представительные.

Так представительный орган должен представлять интересы населения соответствующего субъекта РФ, что предполагает и соответствующее количество депутатов в целях исполнения данных функций.

Признание регионального парламента в судебном порядке неправомочным ввиду сложения депутатами своих полномочий в досрочном порядке предполагает установления судом того факта, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может исполнять свои права и обязанности в данном составе.

Анализ ФЗ «Об общих принципах…» показал, что согласно ч. 10 ст. 4, региональный парламент признается правомочным в случае избрания в состав парламента не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Как нами уже указывалось ранее, региональным законодательством устанавливается следующее количество депутатов, в случае с КЧР это 50 депутатов; РСО-Алания — 70 депутатов; Ставропольский край — 50 депутатов; КБР — 70 депутатов; ЧР — 41 депутат; РИ — 32 депутата; РД — 90 депутатов.

Количество депутатов в соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах…» ставится в зависимость от количества избирателей в субъекте РФ:

«а) не менее 15 и не более 50 депутатов — при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов — при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов — при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов — при численности избирателей свыше 2 миллионов человек».

Как можно судить из анализа положений данной статьи ФЗ «Об общих принципах…» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет возложенные на него полномочия только в случае избрания 2/3 от указанного выше количества депутатов. Данное количество депутатов должно сохраняться на всем протяжении срока полномочий регионального парламента.

Указанная норма ФЗ «Об общих принципах…» обеспечивает легитимность регионального парламента на протяжении всего срока полномочий.

Основанием прекращения полномочий регионального парламента является его избрание в новом созыве в установленные законодательством единые дни голосования, а именно второе воскресенье марта, второе воскресенье октября, а также в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва в день голосования данных выборов.

Необходимо сказать и о досрочном прекращении полномочий самих депутатов регионального парламента. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 12 ФЗ «Об общих принципах…» устанавливается, что при досрочном прекращении полномочий депутата регионального парламента образовывается вакантный мандат, замещаемый согласно положениям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»177, а также согласно региональному законодательству.

Целесообразно отметить, что в случае образования вакантного места при досрочном прекращении полномочий депутата, в результате чего в региональном парламенте осталось менее 2/3 депутатов, все принятые данным законодательным (представительным) органом субъекта РФ решения и нормативные правовые акты не имеют юридической силы. Указанное мнение никоим образом не должно связываться с непосредственным признанием в судебном порядке регионального парламента неправомочным.

Возвращаясь к вопросу образования вакантного места депутата регионального парламента, следует сказать, что в соответствии с ч. 8 ст. 71 ФЗ «Об основных гарантиях…» если депутат избирался по одномандатному округу, то дополнительные выборы проводятся в данном избирательном округе. Сами дополнительные выборы должны быть проведены не позднее чем через четыре месяца с момента образования вакантного места.

В соответствии с ч. 9 ст. 71, в случае, если депутат был избран по многомандатному избирательному округу, то в данном случае дополнительные выборы подлежат проведению лишь в том случае, если в данном округе замещено менее 2/3 депутатских мандатов.

В свою очередь, ч. 10 ст. 71 закрепляет, что дополнительные или повторные выборы не могут быть назначены, если вакантное место замещается на срок менее одного года.

«Анализ положений федерального законодательства позволяет сделать вывод: если изначально представительный орган избран в полном составе, то ситуация, когда депутатов становится менее двух третей, возможна лишь в случае одновременного сложения полномочий сразу не менее чем третью депутатов за год до истечения срока полномочий представительного органа.

Возможна ситуация, когда в состав представительного органа избрано ровно две трети депутатов или чуть больше этого количества. Тогда досрочное прекращение полномочий 1–2 депутатов за год до окончания полномочий органа автоматически ведет к неправомочности его состава и, как следствие, роспуску»178.

Также, следует обратить внимание на ч. 12 ст. 71 ФЗ «Об основных гарантиях…», где закреплено, что если при досрочном прекращении полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, данный орган остается в неправомочном составе, а именно депутатский состав составляет менее 2/3 от установленного числа депутатов, а дополнительные выборы не могут быть проведены согласно ч. 10 ст. 71, то назначаются новые выборы, проводимые в соответствии с ч. 10 ст. 4 рассматриваемого закона. Таким образом, согласно указанной статье при досрочном прекращении полномочий депутата, которое автоматически влечет неправомочность и самого регионального парламента досрочные выборы, необходимо провести не позднее шести месяцев с момента досрочного прекращения полномочий депутата.

Здесь необходимо указать на то, что в соответствии с мнением Верховного Суда РФ179, при назначении дополнительных выборов или досрочных основных выборов не применяются непосредственно положения, определяющие дни проведения голосований. Так Верховный Суд РФ указал, что согласно ч. 8 и 12 ст. 71 ФЗ «Об основных гарантиях…», «в соответствии с которыми в иные дни проведение дополнительных выборов допускается, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган остался в неправомочном составе и его полномочия прекращаются досрочно. В этом случае дополнительные выборы проводятся либо не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий, либо, если в результате этих выборов депутаты не могут быть избраны на срок более одного года, назначаются новые основные выборы, которые должны быть проведены не позднее шести месяцев со дня досрочного прекращения полномочий».

Вызывает много вопросов и то, что в соответствии с ч. 3.1 ст. 32 ФЗ «Об основных гарантиях…», в случае если основополагающим законом субъекта РФ предусмотрено распределение депутатских мандатов по пропорциональному принципу, то каким образом будет замещаться вакантное место депутата досрочно прекратившего свои полномочия.

Логически следует предположить, что при досрочном прекращении полномочий депутата регионального парламента сформированного по пропорциональному принципу, вакантное место должно быть передано кандидату из того же списка, что и депутат досрочно прекративший свои полномочия, в случае, если он не получил мандат при первоначальном распределении. В противном случае, данное место должно оставаться вакантным до проведения следующих основных выборов. В данном случае может случиться и так, что региональный парламент останется в неправомочном составе, что само по себе будет являться следствием назначения досрочных основных выборов регионального парламента180.

Так, пропорциональная избирательная система по единому избирательному округу применяется в КБР181, КЧР182, РД183, РСО-Алания184, ЧР185, РИ186, в случае со Ставропольским краем187 это смешанная мажоритарно-пропорциональная система, где 25 депутатов избираются по мажоритарной системе, другие 25 депутатов по пропорциональной системе, что соответствует ч. 16 ст. 35 ФЗ «Об основных гарантиях…», закрепляющей обязательность избрания по пропорциональной системе не менее 25% от общего числа распределяемых мандатов.

Также представляется не решенным и следующий вопрос, который актуален и для иных мер конституционно-правовой ответственности и даже при наличии множества замечаний в научных кругах, не решается до настоящего дня. Так в случае, если основополагающим законом субъекта РФ предусмотрено наличие двухпалатного парламента и состав одной из палат в результате судебного решения признан неправомочным, будет ли данное основание являться и признание неправомочным регионального парламента в целом?

Первоначально следует сказать о том, что на региональном уровне ни в одном из субъектов РФ не предусмотрено создание двухпалатного регионального парламента.

«Так, четыре субъекта РФ, где были двухпалатные законодательные органы, упразднили вторые палаты, и теперь все законодательные органы субъектов РФ являются однопалатными»188.

Однако, данная возможность, как отмечено выше, все же предусмотрена федеральным законодательством и всегда все может быть в первый раз. Также предполагаем, что отсутствие на уровне субъектов РФ двухпалатного парламента можно объяснить и отсутствием четкой регламентации порядка деятельности такого парламента, что с одной стороны, создает некоторого рода проблемы для его деятельности, с другой, государственная власть субъекта РФ получает возможность самостоятельно решить ряд вопросов организационного характера, а также вопросов деятельности данного органа.

Логически следуя положениям федерального законодателя, изложенным в пункте 4 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах…» при формировании двухпалатного парламента, одна из палат должна быть на 25% сформирована по пропорциональному принципу, иная палата может быть сформирована по мажоритарному принципу, что составляет 75% от общего числа депутатов.

Также анализ п. 5 ст. 5 ФЗ «Об общих принципах…» показывает, что сами по себе обе палаты двухпалатного регионального парламента представляют собой отдельные, самостоятельные субъекты правоотношений. Однако законодательная функция такого парламента относится именно к той палате, которая на половину сформирована по пропорциональному принципу. Данная позиция дает право предполагать, что именно данная палата может быть признана судом неправомочной, в отношении же другой палаты регионального парламента остаются вопросы.

В то же время следует сказать о том, что помимо законодательной функции, региональный парламент осуществляет еще и функции представительные и контрольные. Таким образом, логично предположить, что вторая палата осуществляет именно функции данного характера, в свою очередь, законодательные полномочия принадлежат одной из палат.

Следует согласиться с С. А. Авакьяном, который справедливо отмечал то, что в случае если орган избирается непосредственно населением, то данный орган, в любом случае, обладает признаками представительности.

«Каждый комитет и комиссия как структурные единицы взаимодействуют с другими структурными единицами в рамках единой целостной системы — органа народного представительства и придают присущие данному органу качественные особенности, выражающие его представительный характер»189.

Однако, следует констатировать и тот факт, что выполнение второй палатой регионального парламента своих функций также требует определенного количества депутатского состава.

В подтверждение представленных доводов говорит о тот факт, что согласно ч. 4 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах…», закрепляющей основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, указывается на необходимость принятия решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ 2/3 голосов от установленного числа депутатов каждой палаты. При составе депутатов второй палатой не сформированной по смешанной системе менее 2/3, высшее должностное лицо субъекта РФ не может досрочно прекратить полномочия в связи с выражением ему недоверия двухпалатным региональным парламентом.

Таким образом, необходимо законодательно урегулировать порядок и законодательно закрепить основания досрочного прекращения полномочий второй палаты регионального парламента, так как двухпалатные парламенты в российской истории имели место быть и имеют место быть в будущем, что закреплено законодательно.

Также следует сказать, что в большинстве случаев, региональный парламент формируется в полном составе, таким образом, для признания его неправомочным в судебном порядке необходимо, чтобы 1/3 состава депутатов прекратила свои полномочия в досрочном порядке, что, по мнению диссертанта, представляется весьма проблематичным, однако все же возможным.

В свою очередь, следует сказать и о уже существующей практике признания состава законодательного (представительного) органа субъекта РФ неправомочным. Так, решением Ивановского областного суда190, в 2007 году, был признан неправомочным состав депутатов Ивановской областной думы четвертого созыва. Данное решение суда было поддержано и Верховным Судом РФ191.

Основанием для признания состава регионального парламента неправомочным послужило обращение в суд заинтересованного лица. Поводом для обращения послужило то, что ряд депутатов сложили свои полномочия, что стало основанием невозможности проведения правомочных заседаний регионального парламента.

В обеих инстанциях суд указал на то, что такого рода обращение следует расценивать как самостоятельным способом защиты конституционных прав лица.

Однако стоит отметить, что такого рода позиции судов не вызывают безоговорочной поддержки. Так, Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»192 в с. 71 предусматривает возможность проведения дополнительных выборов в таких случаях.

О возможности рассмотрения такого рода заявления о неправомочности регионального парламента, можно рассматривать в качестве самостоятельного способа защиты конституционных прав возможности лишь в последний год деятельности данного органа, когда дополнительное проведение выборов не имеет какого-либо смысла.

В данном случае, суды не учли положения указанного выше федерального закона. Думается, что здесь следует меры ответственности применить к избирательной комиссии субъекта РФ, так как именно она была обязана назначить дополнительные выборы с целью замещения вакантных мандатов. Так, в соответствии с тем, что состав депутатов регионального парламента Ивановской области был менее 2/3 от установленного числа депутатов, то назначить данный орган дополнительные выборы не мог. Однако, п. 10 ст. 71 ФЗ «Об основных гарантиях…» закрепляет, что в случае если уполномоченный на назначение выборов орган не назначит выборы в сроки установленные законодательством — 14 дней, в том числе в виду отсутствия такого органа или должностного лица, то выборы могут быть назначены и проведены избирательной комиссией.

Также необходимо отметить, что сама ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», именуясь «Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» предполагает лишь закрепление именно порядка такого досрочного прекращения полномочий регионального парламента. Непосредственно сам п. «в» ч. 1 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» предполагает признание судом состава законодательного (представительного) органа государственной власти неправомочным, закрепляя и основания признания регионального парламента неправомочным.

Однако следует отметить, что положения данной статьи закона не закрепляют иных оснований за исключением сложения депутатами своих полномочий в досрочном порядке. Как отмечалось ранее, данный вид досрочного прекращения полномочий регионального парламента в большей степени играет на руку оппозиционным силам, которые могут воспользоваться данным положением для признания регионального парламента неправомочным в судебном порядке в целях назначения внеочередных выборов.

Таким образом, в целях недопущения такого рода злоупотреблений правами предоставленным депутатам, а также искажения замысла федерального законодателя, диссертантом предлагается законодательно закрепить невозможность участия во внеочередных выборах тех депутатов, которые досрочно и по собственному желанию сложили с себя полномочия, что стало следствием признания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным судом соответствующего субъекта РФ.

Однако следует сказать о том, что нецелесообразно рассматривать в качестве одного из оснований применения мер конституционно-правовой ответственности установления в судебном порядке неправомочности парламента ввиду сложения депутатами своих полномочий в досрочном порядке.

Нами отмечалось ранее, что для применения мер конституционно-правовой ответственности помимо субъекта, объекта, субъективной и объективной стороны, необходима и вина такого субъекта, а значит и само правонарушение. Встает вопрос, о каком нарушении мы можем говорить и признании состава регионального парламента неправомочным при сложении депутатами своих полномочий? Как нами отмечалось ранее, в данном случае, в судебном порядке устанавливается, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может исполнять свои полномочия в данном усеченном составе, составе менее 2/3 от установленного количества депутатов. Данный вывод подтверждается и федеральным законодателем, так ч. 10 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах…» гласит, что региональный парламент признается правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Нами ранее рассматривался Закон Ставропольского края «О Думе Ставропольского края», согласно ст. 23 которого, заседание регионального парламента правомочно если на нем присутствует большинство от установленного числа депутатов. Также положения данной статьи закрепляет, что в случае присутствия на заседании менее 2/3 от установленного числа депутатов, то данное заседание правомочно, если на нем рассматриваются вопросы и принимаются решения, не требующие наличия 2/3 депутатов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что данное заседание правомочно при наличии менее 2/3 от установленного количества депутатов, также можно сделать вывод, что региональный парламент в общем будет правомочным в случае наличия менее 2/3 от установленного общего количества депутатов, однако правомочность будет иметь усеченный характер, а значит не все права и обязанности могут быть осуществлены в таком недоукомплектованном составе депутатов.

Анализ данного закона, а также Регламента Думы Ставропольского края193 показал, что такого рода вопросы носят исключительно организационный характер, а значит, не касаются законодательной, представительной и контрольной функций данного органа.

Как можно заметить во всех процедурах досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимают участие как органы государственной власти субъекта РФ, так и органы федеральной государственной власти, в том числе наибольшая часть полномочий в данной области принадлежит судам, как Конституционному Суду РФ, так и судам общей юрисдикции.

«… подобные институты вмешательства есть во многих федеративных государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежным гарантом исполнения Конституции Российской Федерации и федеральных законов»194.

Участие данных федеральных органов вполне согласуется со ст. 3.1. ФЗ «Об общих принципах…», которая как раз и содержит положения посвященные ответственности органов государственной власти субъекта РФ. В соответствии с положениями указанной статьи, как нами указывалось ранее, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ привлекается к ответственности в случае принятия незаконного нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, что повлекло последствия тяжкого характера — массовой и грубость нарушения права человека и гражданина; угроза обороноспособности и единства государства, в том числе единства экономического и правового пространства.

На особое свое участие в процедуре досрочного прекращения полномочий указывает в своем Постановлении от 04.04.2002 г. № 8-П Конституционный Суд РФ, который закрепляет своего рода прерогативу данного суда за обеспечение верховенства и прямого действия конституционных норм. Исключительно в судебном порядке устанавливаются основания применения мер конституционно-правовой ответственности.

Так, установление в судебном порядке противоречия принятого региональным парламентом нормативного правового акта и дальнейшее неподчинение данному решения органа государственной власти субъекта РФ, согласно которому надлежало отменить либо изменить противоречащий акт, по мнению Конституционного Суда РФ означает присвоение полномочий и суверенитета. Выше уже было отмечено о категорическом несогласии с данной позицией суда.

В данном случае возникает вопрос о том, каким образом соотносится принятие противоречащего законодательству нормативного правового акта и применение к региональному парламенту института роспуска в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Здесь необходимо обратить внимание на существующую в научных кругах точку зрения, что вышеуказанная статья ФЗ «Об общих принципах…» закрепляет всего лишь общие основания ответственности регионального парламента. Данное убеждение основывается на том, что принятие такого рода акта является необходимым условием применения института роспуска.

Не совсем понятным здесь представляется и сама формулировка, используемая законодателем, так отсутствие разделительных предлогов дает право предполагать о возможности привлечения регионального парламента к ответственности при совокупности всех вышеуказанных последствий, что само по себе делает невозможным привлечение данного органа государственной власти к ответственности в виде досрочного прекращения полномочий посредством роспуска.

Также, думается, что при всем многообразии возможных последствий нельзя с точностью и исчерпанностью закреплять возможные последствия принятия противоречащего законодательству акта. Данное противоречие требует своего законодательного решения.

В подтверждение данной точки зрения можно привести в пример особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Ярославцева Г. В., который справедливо указывал на то, что присвоение государственным органом власти субъекта РФ полномочий и суверенитета Федерации предполагает введение чрезвычайного положения ввиду того, что подпадает под действие ФЗ «О чрезвычайном положении»195, а именно п. «а» ст. 3 данного закона. В случае с положениями ФЗ «Об общих принципах…», высшее должностное лицо государства имеет возможность в упрощенном порядке решать вопросы роспуска регионального парламента и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ.

Также, анализ положений ФЗ «Об общих принципах…» дает право говорить о том, что в процедуре досрочного прекращения полномочий регионального парламента определенную роль играют и суды общей юрисдикции при проверке изданного региональным парламентом нормативного правового акта федеральному законодательству. Однако даже в этом случае окончательное слово остается за Конституционным Судом РФ ввиду последующего применения мер федерального воздействия, даже при наличии уже действующего решения суда общей юрисдикции.

Анализ ФЗ «Об общих принципах…» показал, что обязанности Конституционного Суда РФ по проверки решения суда общей юрисдикции из положений закона не вытекает. Однако сам Конституционный Суд РФ в вышеуказанном постановлении отмечал, что применение в отношении регионального парламента делает возможным проверку такого решения Конституционным Судом РФ.

Таким образом, можно выделить следующие виды участия судебных инстанций в процессе досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в качестве меры конституционно-правовой ответственности.

Во-первых, признание Конституционным Судом РФ принятого региональным парламентом правового акта не соответствующим Конституции РФ. К таким правовым актам следует относить основополагающий закон субъекта РФ, договора, которые федеральная власть заключает с властью региональной, а также договора между органами государственной власти различных субъектов РФ.

В соответствии с п. «б» и п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, к компетенции Конституционного Суда РФ относится разрешение споров о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ, различных законов и иных правовых актов, изданных по вопросам, которые относятся к ведению органов государственной власти федерации, по вопросам совместного ведения органов государственной власти федерации и субъектов федерации, а также различных договоров между данными органами, в том числе между органами государственной власти субъектов РФ.

Исходя из вышеизложенного, можно с уверенностью говорить о том, что несоответствие основополагающего акта субъекта федерации законодательству федерации уполномочены определять лишь органы конституционной юстиции.

Так Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 18.07.2003 г. № 13-П196 указывал на то, что основополагающий акт субъекта федерации, будь то конституция или устав, находятся в особой взаимосвязи с Конституцией РФ, тем самым их не следует рассматривать в качестве отдельной разновидности нормативных правовых актов. Подобного рода вывод можно сделать из анализа всего текста Конституции РФ, которая последовательно разделяет и конституцию субъекта РФ, и устав. О специфичности данных основополагающих актов говорит и их особый порядок принятия — принятие на референдуме либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ квалифицированным большинством.

Конституция (устав) субъекта РФ также имеют признаки нормативного правового акта учредительного характера, а также и иные конституционно-правовые признаки, что и предопределяет специфику их судебной проверки на соответствие федеральному законодательству.

Таким образом, нормативный правовой акт, закрепляющий конституционный статус субъекта РФ не может подвергаться проверки судами общей юрисдикции в административном порядке.

Итогом рассмотрения возникшего спора о соответствии конституционным нормам регионального законодательства или договора между органами государственной власти, является решение Конституционного Суда РФ о признании нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ в соответствии со ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ рассматривает дела по жалобам о нарушении прав и свобод граждан, а также по запросам судов имеет право проверять конституционность законов, в том числе регионального значения, которые подлежат применению при рассмотрении конкретного дела. В данном случае, в соответствии со ст. 100 и 104 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», суд также выносит решение о признании соответствующего нормативного правового акта целиком или отдельных его положений, не соответствующим конституционным нормам.

Согласно ч. 6, той же статьи Конституции РФ, в случае признания правового акта или его отдельных положений, не соответствующих конституционным нормам, данные акты или положения утрачивают свою юридическую силу.

Сюда же относится и принятие региональным парламентом нормативного правового акта не в рамках свое компетенции и установление этого в судебном порядке.

Данные положения нашли отражение в п. «б» и п. «в» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, где закреплено, что Конституционный Суд РФ рассматривает конституционные споры между органами государственной власти федерации и субъектов РФ, а также конституционные споры между органами государственной власти различных субъектов РФ.

По итогам рассмотрения спора Конституционный Суд РФ, в соответствии со ст. 95 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», суд выносит свое постановление, согласно которому суд либо подтверждает наличие у государственного органа субъекта РФ полномочий по изданию акта или совершению действий правового характера, либо отрицает полномочия данного органа на совершение вышеуказанных действий, послуживших причиной конституционного спора.

Во втором варианте развития событий, правовой акт утрачивает свою юридическую силу.

Во-вторых, это признание основополагающего акта субъекта федерации, либо иного нормативного правового акта принятого региональным парламентом.

Следует сказать и о том, что действующее федеральное законодательство предусматривает возможность создания на уровне субъекта конституционного или уставного суда. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»197, конституционный (уставной) суд субъекта федерации создается «для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации». Однако, как нами отмечено ранее, данные нормы закрепляют право субъекта РФ на учреждение данного типа судов, а не обязанность.

Таким образом, на уровне субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, суды данного типа были созданы в Чеченской Республике, Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Республике Северная Осетия-Алания и Кабардино-Балкарской республике. Общее количество данного типа судов на территории Российской Федерации составляет 16, 5 из которых находятся на территории Северо-Кавказского федерального округа.

Так, в конституциях всех указанных республик указывается на то, что данные суды являются органами конституционного правосудия, осуществляющие свои полномочия лишь на территории соответствующей республики.

Согласно ст. 100 Конституции ЧР, к полномочиям Конституционного Суда республики относится рассмотрение вопросов «о соответствии законов Чеченской Республики, нормативных правовых актов Парламента Чеченской Республики, Главы Чеченской Республики, Правительства Чеченской Республики, иных органов исполнительной власти Чеченской Республики, органов местного самоуправления Чеченской Республики Конституции Чеченской Республики».

Также, подобного рода, суды рассматривают и споры по жалобам о нарушении конституционных прав и свобод, в том числе и по запросам соответствующих судов, конституционные (уставные) суды проверяют конституционность принимаемых на уровне региона нормативных правовых актов, которые подлежат применению при рассмотрении соответствующего дела.

Сюда также следует отнести и право данных судов рассматривать конституционные споры по вопросам компетенции между органами государственной власти, между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами самоуправления различных муниципальных образований. Данные положения нашли отражение во всех конституциях субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, где учреждены суды данного типа.

В рамках рассмотрения подобного конституционного спора, принимается решение, согласно которому спорный нормативный правовой акт утрачивает свою юридическую силу по аналогии с решение Конституционного Суда РФ.

В-третьих, это возможность опротестования прокурором, противоречащих законодательству нормативных правовых актов, принятых региональным парламентом.

Данные положения закреплены в ч. 1 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», которая гласит, что различные нормативные правовые, принимаемые на уровне субъекта РФ, в том числе принимаемые региональным парламентом, противоречащие конституционным нормам и нормам федерального законодательства, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном законодательстве порядке.

В данном случае, прокурор участвует в конституционном производстве ввиду того, что и перед прокурором, и перед органами конституционной юстиции стоят общие задачи, к которым следует отнести устранение несоответствий правовых актов нормам Конституции РФ. Тесное взаимодействие органов конституционной юстиции и органов прокуратуры делает более эффективным стремление сохранения единого правового пространства государства198.

В свою очередь, в соответствии со ст. 23 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»199, прокурор субъекта Федерации или его заместитель вносят протест в отношении противоречащего акта в орган, принявший данный нормативный правовой акт, в данном случае это региональный парламент.

Согласно ч. 2 ст. 23, подобного рода протест подлежит рассмотрению в данном органе в течение десяти дней с момента поступления протеста, в случае с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, протест подлежит рассмотрению на ближайшем заседании данного органа. В исключительных случаях прокурором может быть установлен сокращенный срок.

При рассмотрении протеста прокурора региональным парламентом, указанный прокурор заранее извещается о дате и времени рассмотрения протеста. Анализ вышеуказанного закона показал, что рассмотрение протеста с участием самого прокурора осуществляется лишь коллегиальным органом публичной власти.

Также в соответствии с ч. 1 ст. 24 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор и его заместитель при обнаружении нарушений закона наделены право внесения в региональный парламент представления о выявленных нарушениях. Данное представление подлежит исполнению в течение месяца с даты поступления, таким образом, должны быть устранены не только сами нарушения, но и их причины. О принятых мерах сообщается прокурору. В данном случае представление также подлежит рассмотрению на заседании регионального парламента, о котором заблаговременно сообщается самому прокурору.

«Под представлением прокурора понимается подлежащий безотлагательному рассмотрению акт реагирования прокурора на нарушения закона, вносимый в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения»200.

В-четвертых, это возможность признания в судебном порядке принятого законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ недействующим. Подобного рода возможность закреплена в главе 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, о чем нами говорилось ранее.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ данные дела подлежат рассмотрению в порядке искового производства. С подобного рода иском имеет право обратиться субъект, чьи права были нарушены спорным актом, субъекты, в отношении которых был принят данный акт.

«Таким образом, нормоконтроль может быть не только абстрактным, но и конкретным. В случае, когда административный истец заявляет о необходимости конкретного нормоконтроля, от суда требуется выяснение обстоятельств, с возникновением которых связано право лица на обращение в суд с административным исковым заявлением, произвольные же отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу не допускаются. Иное означало бы отказ в реализации права на эффективную судебную защиту, гарантированного ст. 46 Конституции России и не подлежащего никаким ограничениям»201.

Таким образом, если в судебном порядке будет установлено противоречие принятого региональным парламентом нормативного правового акта федеральному законодательству, данный суд признает рассматриваемый нормативный правовой акт недействующим в части либо целиком. Данное решение суда влечет за собой утрату силы рассматриваемого правового акта, в том числе и иных актов, принятых на его основе. В свою очередь, данное решение может быть обжаловано в апелляционном порядке.

Как нами отмечалось ранее, судебные органы играют весьма активную роль в процессе досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе и как меры конституционно-правовой ответственности. Однако, вопрос признания отмены акта в качестве меры юридической ответственности остается дискуссионным в научных кругах.

Так ряд авторов видит в отмене нормативного правового акта самостоятельный вид юридической ответственности, иные рассматривают данную санкцию в качестве меры ответственности конституционно-правовой. Существуют и приверженцы третьей точки зрения, которые указываю на то, что данная мера не направлена на наказание или ограничение правонарушителя, тем самым, вообще не являясь мерой юридической ответственности.

Краснов А. А. отмечает, что отмене незаконного акта не следует рассматривать как меру ответственности, так как это способ правового воздействия, которое направлено на корректировку и стабилизацию правопорядка202.

Как отмечает Краснов А. А., издание подобного рода правового акта все же является превышением власти, определенное правонарушение в сфере правотворчества, что влечет определенные неблагоприятные последствия — это, помимо признание самого нормативного правового акта недействительным, и умаление авторитета принявшего его регионального парламента, необходимость восстановление существовавшего положения до издания данного акта, а также в определенных случаях и возмещение ущерба, причиненного изданием данного незаконного акта.

Думается, что более целесообразным является признание отмены незаконного акта в качестве меры юридической ответственности, в случае признание данного акта противоречащего конституционным нормам и федеральному законодательству, в том случае, если это нормативный акт — ответственности конституционно-правовой, а в случае, если это правовой акт (акт управления), то меры ответственности административной.

В иных случаях, будь то отмена незаконного акта самим региональным парламентом, следует говорить о правовостановительных последствиях.

Также, зачастую можно встретить мнение об отнесении к мерам конституционно-правовой ответственности и внешнего управления согласно ст. 26.9 ФЗ «Об общих принципах…».

Так, согласно положениям данной статьи, отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут быть переданы федеральным органам государственной власти либо должностному лицу. Основанием для введения внешнего управления является образование просроченной задолженности субъекта РФ по исполнению долговых либо бюджетных обязательств вследствие действий (бездействий) или решений органов государственной власти субъекта РФ, в случае, если данная задолженность составляет 30% собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году.

Согласно данной статье по ходатайству Правительства РФ решением Верховного Суда РФ вводится временная администрация. Однако, данная мера не может быть применена в течение года с момента формирования регионального состава.

В соответствии с п. 3 ст. 26.9 ФЗ «Об общих принципах…» временную администрацию в субъекте РФ следует рассматривать как временное осуществление федеральными органами полномочий органов государственной власти субъекта РФ203.

В свою очередь, говорить о каких-либо неблагоприятных последствиях для регионального парламента говорить не приходится.

Следует отметить, что временная администрация вводится не только за действия (бездействия) и решения регионального парламента, а в общем все органов и должностных лиц субъекта РФ, где единственным основанием является образование задолженности в размере 30% от доходов за последний отчетный год.

В соответствии с ч. 3 ст. 26.9 временная администрация вводится в целях восстановления платежеспособности субъекта Федерации, а также ей передаются не все полномочия, лишь часть в целях достижения задач, которые перед ней стоят, тем самым имею также правовостановительный характер.

Также, согласно положениям статьи, временная администрация вводится на год, а значит, данная мера имеет временный характер. Таким образом, последствием применения данной меры не является досрочное прекращение полномочий регионального парламента, который даже не прекращает своей деятельности.

Подводя некоторые итоги нашего исследования, считаем необходимым предложить авторское понятие «правомочия», под которым следует понимать не только законодательно закрепленные права и обязанности субъекта правоотношений, что делает данное понятие идентичным понятию «полномочия», но и возможность осуществления данных прав и обязанностей в рамках данных правоотношений.

Считаем также, необходимым на федеральном уровне закрепить основные принципы досрочного прекращения полномочий обеих палат двухпалатного регионального парламента ввиду того, что возможность формирования данного типа органа государственной власти не только закреплена законодательно, но и имела место быть на практике.

Следует, также сказать о необходимости отказа федерального законодателя от использования оценочных понятий при закреплении оснований применения к законодательному (представительному) органу субъекта РФ, как постоянно действующему органу субъекта РФ, мер ответственности.

Применение в законодательстве оценочных категорий способно привести в произвольному применения действующего законодательства, возможности его применения в политических целях, а также к отсутствию объективности при применении мер конституционно-правовой ответственности.

Предлагается закрепить общие принципы организации и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ посредством федерального конституционного закона. Указанные правоотношения относятся к отношениям конституционно-правового характера, а значит должны быть отражены в конституционных нормах. Данное утверждение также справедливо и для самих субъектов РФ.

Справедливым видится и закрепление обязанности субъектов РФ по принятию законов, посвященных организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, как законодательных, так и исполнительных.

Основания досрочного прекращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепленные в ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…», не позволяют в полной мере выстроить эффективный механизм применения к региональному парламенту мер конституционно-правовой ответственности.

Таким образом, считаем необходимо дополнить перечень оснований досрочного прекращения полномочий регионального парламента, как меры конституционно-правовой ответственности, посредством включения такого основания как утрата доверия избирателей.

По нашему мнению, данное основание подлежит включению в перечень ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» по аналогии с основания конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, перечисленными в ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах…». Считаем данные меры вполне оправданными ввиду того, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов РФ наделяется своими полномочия посредством выборных институтов, а именно формирование депутатского состава посредством прямых и тайных выборов.

Необходимость наделения населения субъекта РФ правом на референдуме решать вопрос роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ объясняется также и тем, что данный орган осуществляет свою политики в интересах всего населения субъекта РФ.

Таким образом, если население субъекта РФ видит или считает, что та политика, которую проводит региональный парламент не отвечает интересам населения, а значит и интересам субъекта в целом, то население должно иметь определенные рычаги воздействия на данный представительный орган государственной власти, в частности и посредством применения мер конституционно-правовой ответственности.

Также предлагается дополнить ч. 2 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах…» следующими положениями. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в том случае, если в судебном порядке установлено противоречие принятого региональным парламентом нормативного правового акта конституционным нормам и нормам федерального законодательства, по предметам совместного ведения федерации и ее субъекта.

Необходимым условием для привлечения регионального парламента к мерам конституционно-правовой ответственности в виде роспуска парламента будет являться то, что на момент вступления в силу решения суда уже имеется неисполненное решение суда об устранении выявленных противоречий.

Отдельно следует отметить необходимость урегулировать и вопрос привлечения к ответственности высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности ввиду того, что данное должностное лицо является непосредственным участником законодательного процесса. Принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативный правовой акт вступает в силу после обязательного обнародования посредством его подписания высшим должностным лицом субъекта РФ. Как нами рассматривалось ранее, это может быть либо простое подписание принятого законодательным (представительным) органом субъекта РФ нормативного правового акта, либо принятие отдельного специального акта.

Таким образом, данный нормативный акт не может приобрести обязательную юридическую силу без непосредственного участия высшего должностного лица субъекта РФ, в противном случае, нормативный правовой акт подлежит отклонению с непосредственной мотивировкой.

Также, считаем необходимым законодательно закрепить невозможность участия во внеочередных выборах тех депутатов, которые досрочно и по собственному желанию сложили с себя полномочия, что стало следствием признания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным судом соответствующего субъекта РФ. Данные меры направлены на недопущение злоупотребления данными депутатами предоставленных им прав, а также искажения замысла федерального законодателя.

Список литературы

1. Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность. М.: Изд-во Московского университета, 2001.

2. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД, 2000. 528 с.

3. Авакьян С. А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Размышления конституционалиста. Избранные статьи. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010. С. 281.

4. Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность. М.: Изд-во Московского университета, 2001.

5. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 5-е изд., перераб. и доп. М.: 2014. Т. 1.

6. Авакьян С. А. Методы конституционно-правового регулирования и их специфика // Конституционное и муниципальное право. № 1. 2005.

7. Авакьян С. А. О статусе субъектов Российской Федерации и проблемах российского федерализма // Конституционный вестник. № 17. 1994.

8. Автономов А. С. Правовая онтология политики. М., 2001; Лафитский В. В. Американский конституционализм М., 2009.

9. Агапов А. Б. Административная ответственность. М.: Статут, 2000. 251 с.; Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева и М. И. Цапко. М.: Проспект, 2018.

10. Административная ответственность / Ин-т государства и права РАН. Акад. правовой ун-т; отв. ред.: И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманева. М., 2001. 150 с.

11. Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М., 2003.

12. Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М.: Юридическая литература, 1971.

13. Айдарова И. В. Институт федерального вмешательства: Российский и зарубежный опыт правового регулирования: диссертация … кандидата юридических наук. 12.00.02. М., 2002.

14. Акчурина А. В. Институт государственной регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Lex russica. 2017. N 9.

15. Алешкова И. А., Конюхова И. А. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3.

16. Алпатов Ю. М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 7.

17. Амосов С. М. Судебное толкование норм права как процессуальная деятельность // Российский юридический журнал. 2003. № 1 (37).

18. Андреев А. В. Представительная власть в субъектах РФ / А. В. Андреев, А. Т. Карасев // Правоведение. 2003. № 1.

19. Аринин А. Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

20. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.: Прогресс, 1997.

21. Баглай М. В. Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. М.: Норма, 2006.

22. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2005.

23. Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М.: Норма, 2008.

24. Барабашев Г. В. Областной, краевой Совет депутатов трудящихся. М.: Мысль, 1967;

25. Барабашев Г. В., Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М.: Юридическая литература, 1987;

26. Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., Юридическая литература, 1981.

27. Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основание и механизмы // Правоведение. 2000. № 2.

28. Барциц И. Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999.

29. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2004.

30. Безруков А. В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5.

31. Безруков А. В. Образование нового субъекта РФ: пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.

32. Безруков А. В. Парламентское право и парламентские процедуры в России. Монография // СПС Консультант Плюс, 2017.

33. Безруков А. В. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 16.

34. Безруков А. В. Формирование органов государственной власти субъектов в РФ: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

35. Безруков А. В., Кондрашев А. А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Государство и право. 2004. № 8.

36. Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: в 2 т. Т. I. М.: Профобразование, 2002.

37. Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: в 2 т. Т. II. М.: Профобразование, 2002.

38. Белкин А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения и полномочий в российском федеративном устройстве. // Право и жизнь. № 9. 1996.

39. Белкин А. А. Обеспечение конституционности: сопряженность механизмов // Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

40. Бельсон Я. М. Кризис конституционной законности в США // Правоведение. 1964. № 3. С. 62–68.

41. Бернацкий Г. Г. Законность и целесообразность в конституционной юстиции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

42. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 3.

43. Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001.

44. Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 17.

45. Болтенкова Л. Ф. Правовые аспекты оптимизации федеративных отношений в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1.

46. Болтенкова Л. Ф. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия // Федерализм. 1996. № 1. С. 73–92.

47. Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: Городец, 2004.

48. Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3.

49. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007.

50. Брежнев О. В. Нетипичные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 10.

51. Брежнев О. В. Роль судов в применении мер конституционно-правовой ответственности в отношении органов власти в России: проблемы и перспективы // Российский судья. 2006. № 3.

52. Бродский М. Н., Ливеровский А. А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. СПб., 2000.

53. Брызгалов А. И. О некоторых теоретико-методологических проблемах юридической науки на современном этапе // Государство и право. 2004. № 4.

54. Булуктаева К. Ю. Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации: вопросы закрепления и реализации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7.

55. Бурбина Ю. В. Оптимизация субъектного состава Российской Федерации: национально-территориальный аспект проблемы // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 3.

56. Бусыгина И. Федерализм: германский и российский контекст // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 3. 2003.

57. Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. № 12.

58. Валентей С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.

59. Ванюшин Я. Л., Доцкевич М. В. Основы конституционного строя стран АСЕАН / под ред. Я. Л. Ванюшина. М-во внутренних дел Российской Федерации, Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России. Тюмень: ТИПК МВД России, 2013. 138 с.

60. Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. М., 2001.

61. Ведерников Н. Т., Петренко Д. С. Конституционное правосудие (теоретические, исторические и организационные основы). М., 2009.

62. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.

63. Верина Т. С. Система «сдержек и противовесов» в контексте разделения властей // Аграрное и земельное право. 2010. № 6.

64. Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 17.

65. Виноградов В. А. Вина в конституционном праве // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3.

66. Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. № 2.

67. Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Конституционная законность и конституционное правосудие // Общая теория государства и права. Академический курс / под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. Т. 2.

68. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2012.

69. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. Монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009.

70. Витрук Н. В. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Круглый стол // Государство и право. 2000. № 3.

71. Витрук Н. В. Проверка конституций и уставов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ в практике Конституционного Суда РФ: опыт и проблемы // Конституционное законодательство России. М., 1999.

72. Витрук Н. В. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств: Современная ситуация в РФ // Право и жизнь 1997. № 11. С. 64–82.

73. Вихляева А. А. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9.

74. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства (Шашкова Е. М.) // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.

75. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России: учебник для вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº», 2004.

76. Гарбузов В. Н., Попович А. П. Губернатор штата: статус и полномочия // США, Канада — экономика, политика, культура. 2002. № 7.

77. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление М., 1984.

78. Головинская И. В. О некоторых вопросах статуса и деятельности мировых судей // Российский следователь. 2007. № 21.

79. Гончаров И. В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием федерального вмешательства. М.: Академия управления МВД России, 2004.

80. Гончаров И. В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.

81. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2000.

82. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24; Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография. М.: Проспект, 2018.

83. Гошуляк В. В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 9.

84. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Том III. СПб., типография М. Стасюлевича, 1875 г.

85. Дамдинов Б. Д. Теоретические проблемы правового статуса субъекта Российской Федерации // Сибирский Юридический Вестник. 2002. № 3.

86. Дзидзоев Р. М. К вопросу о федерализации России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2.

87. Дзидзоев Р. М. Образование и развитие конституционного строя в России. Владикавказ: Изд-во Северо-Осетин. гос. ун-та, 1996.

88. Дзидзоев Р. М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11.

89. Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. М., 1996. № 4.

90. Добрынин Н. М. Конституционное право и проблема оптимизации государственного устройства Российской Федерации: состояние, перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 3.

91. Довбня В. Б. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в отношении владения, пользования и распоряжения природными нефтяными и газовыми ресурсами // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 48–50.

92. Домрин А. Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах (на примере Великобритании и Индии): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992.

93. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М.: Изд-во т-ва И. Д. Сытина, 1908. 597 с.

94. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Н. К. Мартынов, 1908. 599 с.

95. Еремеева О. Н. Конституционно-правовой статус уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Ставрополь: Сервисшкола, 2008.

96. Еремян В. В. Процедура ампаро как механизм защиты мексиканской конституции и фактор сохранения политической стабильности // Вестник Российского университета дружбы народов. 1998. № 1.

97. Ермолаева Ю. В. Категория «административно-территориальная единица в законодательстве субъектов Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 5.

98. Жидких А. А. Правокоррекционная деятельность прокуроров // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4.

99. Журавлева И. А. Федеративное устройство России: сравнительно-правовой анализ. Омск, 2011.

100. Заболотских Е. М. Ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Lex russica. 2013. № 11

101. Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы / Васильев В. И., Павлушкин В. И., Постников А. Е. М.: Городец, 2001.

102. Захаров А. А. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой анализ // Российский юридический журнал. 2002. № 3.

103. Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960.

104. Златопольский Д. Л. СССР — федеративное государство. М., 1967.

105. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI в М.: Норма, 2008.

106. Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н. И. Воробьева // СПС КонсультантПлюс

107. Иванов В. Путинский федерализм (централизаторские реформы в 2000–2008 годах). М.: Территория будущего, 2008.

108. Иванов В. В. Автономные округа в составе края, области — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М.: Изд-во МГУ, 2002.

109. Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. № 1.

110. Игнатов А. В. Конституционно-правовые аспекты федерального вмешательства в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук. 12.00.02. Москва, 2006;

111. Ирхин И. В. О конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6.

112. История государственного управления России / отв. ред. Игнатов В. Н. Ростов н/Д, 1999.

113. История отечественного государства и права: учебник. Часть 2. (3-е изд., перераб. и доп.) /под ред. О. И. Чистякова. М.: Юристъ, 2002. [Электронный ресурс]: Юридический портал LawMix

114. Ишеков К. А. О конституционно-правовой и политической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Власть. 2009. № 12.

115. Ишеков К. А. Реализация ответственности органов государственной власти в региональной конституционной (уставной) практике // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 6. С. 30–33

116. Ишеков К. А., Тюрин П. Ю., Черкасов К. В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Новая правовая культура. 2006

117. К новой модели российского федерализма / под общ. ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. М.: Изд-во «Весь мир», 2013.

118. Кабышев В. Т. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Городец, 2002.

119. Карапетян Л. М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Государство и право. 1996. № 12.

120. Касаткина Н. М. Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городец-издат, 2002.

121. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства. М.: РАГС при Президенте РФ. 2000.

122. Керимов Д. А. Конституции России 10 лет опыт реализации: сб. научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003.

123. Киселев А. Нормоконтроль в арбитражном и административном производстве: конкуренция или кооперация? // СПС КонсультантПлюс.

124. Клишас А. А. Процедура ампаро как форма конституционного контроля в Мексике: дисс… канд.юрид.наук. М., 2002.

125. Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма — Инфра-М, 2002.

126. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс.

127. Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.

128. Козлова Е. И., Кутафин O. E. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2004.

129. Коковихин А. Л. Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации // Вестник Челябинского университета. Сер. 9. Право. 2002. № 1.

130. Коломойцева Т. А. Проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6.

131. Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000.

132. Колосова Н. М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11

133. Комарова В. В. Конституционно-правовые принципы народовластия в России // Законодательство и экономика, 2005. № 6.

134. Комментарий к Закону СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» от 25.06.1980 № 2351-Х // Комментарий для системы «ГАРАНТ».

135. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А. / под ред. Н. И. Воробьева. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014 // СПС КонсультантПлюс.

136. Кондрашев А. А. Законодательство о конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений: опыт и перспективы развития: научные труды. Российская академия наук. Вып. 6. М.: Юрист. 2006. Т. 1.

137. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика М.: Юристъ, 2006.

138. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: монография. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999.

139. Кондрашев А. А. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: дифференциация правового регулирования в современном законодательстве // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006.

140. Кондрашев А. А. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ как одна из мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации // Право и политика. 2011. № 8.

141. Конституции государств Европы: в 3 т. / ред. Л. А. Окуньков. Москва: Норма, 2001

142. Конституции зарубежных государств / сост. проф. В. В. Маклаков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство БЕК, 2002.

143. Конституции, уставы и договоры субъектов РФ и на Северном Кавказе / сост. Овсепян Ж. И., Шапсугов Д. Ю. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1998.

144. Конституционное (государственное) право зарубежных стран в 4-х т. Т. 1–2. Часть общая / отв. ред. Страшун Б. А. М., 2000.

145. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / отв. ред. Б. А. Страшун. Т. 1. М.: БЕК, 2000.

146. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. 4-е изд, обновл. и дораб. М.: Норма, 2005.

147. Конституционное право государств Европы: учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / отв. ред. Д. А. Ковачев М.: Волтерс Клувер, 2005 // СПС «Гарант».

148. Конституционное право государств Европы: учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / отв. ред. Д. А. Ковачев. М.: Волтерс Клувер, 2005.

149. Конституционное право зарубежных стран. / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: Норма: Инфра-М, 2000.

150. Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 28–30 марта 2012 года / С. А. Авакьян, Д. С. Агапов, Н. И. Акуев и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юрист, 2012.

151. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В. А. Кряжков. М.: ООО «Городециздат», 2002.

152. Конституционное право: Энциклопедический словарь // Авакьян С. А., Гуценко К. Ф., Ковлер А. И., Марченко М. Н. / отв. ред. С. А. Авакьян. М.: НОРМА: НОРМА — ИНФРА-М, 2001.

153. Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. Авакьяна С. А. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001.

154. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации / под ред. д. ю.н., проф. О. И. Тиунова М.: Норма, 2005.

155. Конституционный контроль в зарубежных странах / отв. ред. В. В. Маклаков М.: Норма, 2007.

156. Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М.: ОАО «Издательский дом «Городец». «Формула права» 2004. 592 с.

157. Копейкин И. В. Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 8.

158. Копятина Г. Н. Системообразующие признаки законодательной власти Российской Федерации в федеративном государстве // Управленческое консультирование. № 1. 2015.

159. Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства: Автореферат диссертации (научный доклад) на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.,1993.

160. Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Институт государства и права РАН, 1992.

161. Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства (Методологические подходы). 2-е изд. М.: Институт государства и права РАН, 1995.

162. Краснов М. А. Ответственность власти (государство в открытом обществе) М.: Магистр, 1997.

163. Краснов М. А., Кряжков В. А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб.: Издательский центр Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.

164. Краснов Ю. К. Государственное право России. История и современность М.: Юристъ, 2002.

165. Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 1998. № 6.

166. Кряжков В. А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. № 5.

167. Кудрина К. Ю. Согласование интересов субъектов правотворческой деятельности как способ обеспечения участия институтов гражданского общества в создании нормативных правовых актов // Трибуна молодых ученых. Вып. 7: Правовая защита в России: Обеспечение, эффективность, проблемы. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005.

168. Куленко О. И. Соотношение законности и конституционной законности // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

169. Курашвили К. Т. Федеративная организация Российского государства. М.: Компания Спутник +, 2000. 172 с.

170. Курманов М. М. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом РФ в связи с непринятием решения об отклонении или о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации — кандидатуры, представленной Президентом РФ // Современное право. 2009. № 12.

171. Курманов М. М. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. 48 с.

172. Курманов М. М., Шайдуллин Ф. С. Самороспуск двухпалатного законодательного органа субъекта Российской Федерации // Адвокат. 2010. № 7.

173. Курти Т. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. Цит. по Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 17.

174. Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.

175. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001.

176. Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература, 1986.

177. Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., Юридическая литература, 1986.

178. Кушнир А. Федерация или унитарное государство (у истоков Российской Федерации. 1917–1921 годы) // Народный депутат. 1992. № 6.

179. Лаврик М. А., Шишкин С. И. Кризис регионального парламентаризма в России: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право М.: Юрист. 2008. № 19.

180. Лазарев Л. В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права//Журнал российского права. 1997. № 11.

181. Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.

182. Лапина И. А. Дефекты законодательных актов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21.

183. Лафитский В. И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма М.: Известия, 1993.

184. Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации: основы концепции, конституционная модель, практика. М., 1999.

185. Левин И. Д. Советская федерация — государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР // Вопросы советского государства и права. 1917–1957 гг. М., 1957.

186. Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981.

187. Ливеровский A. A. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.

188. Ливеровский А. А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002;

189. Ливеровский А. А. О статусе субъекта Российской Федерации // Правоведение. 2000. № 2.

190. Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009.

191. Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности: дис. … д-ра юрид. наук. Самара, 2004.

192. Лисьев А. В. Конституционная ответственность законодательного органа и должностных лиц // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3.

193. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 685 с.

194. Магазинер Я. М. Общая теория права на основе советского законодательства / Избранные труды по общей теории права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006.

195. Мазуров А. В. Конституция и общественная практика М.: Частное право, 2004.

196. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть М.: Волтерс Клувер, 2006.

197. Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002.

198. Марченко М. Н. Источники права / М.: ТК Велби: Изд-во Проспект, 2005.

199. Марченко М. Н. Основные источники англосаксонского права: понятие, прецедент // Вестник Московского университета. Сер. «Право». 1999. № 4.

200. Матузов Н. И. Личность и право. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1989.

201. Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.

202. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права М.: Юристъ, 2004 // СПС «Консультант Плюс».

203. Мелехин А. В. Теория государства и права М.: Маркет ДС, 2007 // СПС «Консультант Плюс».

204. Мирзоев М. Г. К вопросу о конституционно-правовых способах влияния федеральной власти на порядок замещения и процедуру досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 1. С. 33–38.

205. Мирзоев М. Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 34–38.

206. Мириджанян Д. М. Конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Ставрополь: Ставропольский институт управления, 2004.

207. Мириджанян Д. М. Некоторые проблемы совершенствования контрольных полномочий региональных парламентов в Российской Федерации (на примере Государственной Думы Ставропольского края) // 100 лет российскому парламентаризму. Взгляд из прошлого в настоящее: сборник научных статей и материалов научно-практической конференции. Ставрополь: Агрус, 2006.

208. Миронюк М. Г. Современный федерализм: Сравнительный анализ М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России; Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008.

209. Митюков М. А. Акты Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. № 6.

210. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 12-е изд., стер М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.

211. Нарутто С. В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. 2013. № 7.

212. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев // Электронная версия для справочной правовой системы «Гарант» по состоянию на 1 мая 2003 г.

213. Невинский В. В. Нормоконтроль на перекрестке российского судопроизводства // Конституционная юстиция в Российской Федерации: сб. ст. Екатеринбург, 2003.

214. Несмеянова С. Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации: Учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2000.

215. Нудненко Л. А. Конституционное право России: учеб. для бакалавриата / Л. А. Нудненко. М.: Издательство Юрайт, 2011.

216. Овсепян Ж. И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. М.: Юрист.

217. Овсепян Ж. И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации: к вопросу об обеспечении реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. К 20-летию Конституции РФ 1993 года // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 1. С. 23–37.

218. Овсепян Ж. И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-н/Д: Издательство «Литература-Д», 1992.

219. Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX в. по начало XXI в.). Ростов-н/Д: изд-во Ростовского университета, 2006.

220. Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России: Учеб. пособие. Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2000.

221. Овсепян Ж. И. Теория и практика реформ политической системы СССР в работе I Съезда народных депутатов СССР. Ч. 1. Ростов-н/Д, 1989.

222. Организация государственной власти в России и зарубежных странах Учебно-методический комплекс / рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.

223. Основин В. С. Нормотворческая деятельность местных Советов как органов обеспечения законности и правопорядка // Местные Советы и законность М., 1970.

224. Основы теории и практики федерализма. Лейвен: Институт Европейской политики: Отделение политических наук Католического университета г. Лейвен (Бельгия), 1999.

225. Ответственность в управлении / под ред. А. Е. Лунева, Б. М. Лазарева. М.: Наука, 1985.

226. Павлушкин А. В. Основные направления регламентации взаимодействия федеральных органов власти и законодательных органов субъектов РФ // Федерализм. 2003. N 3.

227. Пантелеев В. Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 46–51.

228. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации // под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.

229. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под рук. О. Е. Кутафина. М.: ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003.

230. Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой М.: Норма, 2005.

231. Проблемы становления конституционной юстиции субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 5. С. 100. (Выступ. Т. Я. Хабриевой).

232. Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999.

233. Прохоров В. Н. Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента как мера федерального вмешательства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2014. N 3 (41): в 2 ч. Ч. 1.

234. Пуздрач Ю. В. Истоки государственности России: история заимствований. Право и жизнь. 2000. № 30.

235. Пуздрач Ю. В. Становление конституционализма в России. Теоретический и исторический аспекты развития российской государственности. М., 2001.

236. Пчелинцев С. В. Проблемы реализации положений Конституции РФ об особых правовых режимах в федеральном законодательстве // Журнал российского права. № 11. 2003.

237. Работа Советов: теория и практика / сб. ст. под ред. М. Ф. Стрепухова М.: Известия, 1986.

238. Рахлевский В. А. Советская социалистическая федерация. М., 1980.

239. Резниченко Л. Ю. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов исполнительной власти субъектов РФ». Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции РФ? // Сибирский юридический вестник. 2000. № 2.

240. Российский конституционализм: история, теория, практика: сборник научных статей по материалам межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации, 2013.

241. Садовникова Г. Д. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: проблемы формирования и реализации представительной функции // Lex russica. 2017. № 1

242. Сизых Ю. А. Отдельные аспекты целесообразности использования оценочных понятий в процедуре отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6.

243. Смирнов Я. Ю. Конституционные основы вертикального разделения властей: опыт сравнительно-правового анализа // Юридический аналитический журнал. 2005. № 1–2.

244. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

245. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205.

246. Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10 (октябрь).

247. Современные проблемы организации публичной власти / отв. ред. С. А. Авакьян: коллективная монография / С. Авакьян, А. Арбузкин, И. Кененова [и др.]. М., 2014.

248. Современные проблемы организации публичной власти: монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.

249. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / пер. с англ. / сост. В. И. Лафитский; под ред. О. А. Жидкова. М.: Прогресс, 1993. 768 с.

250. Сонин В. В. Правовое регулирование статуса законодательных органов субъектов РФ в Дальневосточном федеральном округе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1.

251. Спасенников И. Г., Тикиджиян Р. Г. Применение смешанной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Юристъ-правоведъ. 2005. № 3. С. 90.

252. Степанова А. А. Конституционные цели и законодательство об организации государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3.

253. Строгович М. С. Основные вопросы социалистической законности М., 1956.

254. Строгович М. С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство и право. 1956. N 4.

255. Стучка П. Учение о Государстве и Конституции РСФСР. Третье пересмотренное издание. (Извлечение) М., 1923. // Allpravo.Ru. 2004.

256. Сулакшин С. С., Малчинов А. С., Глигич-Золотарева М. В., Лексин В. Н., Хаванский Н. А. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: монография / под общей ред. А. С. Малчинова. М.: Научный эксперт, 2011. 256 с.

257. Сырых В. М. История государства и права России. Советский и современный периоды. М., 1999.

258. Сырых В. М. Теория государства и права М.: Былина, 1998.

259. Тархов С. А. Изменение административно-территориального деления России в XIII — XX вв. М.: Проспект, 2013.

260. Теория государства и права / под ред. М. Н. Марченко М.: Издательство «Зерцало», 2004.

261. Толмачева Н. Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 2.

262. Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева, М. И. Цапко М.: Проспект, 2018. (автор главы – Л. А. Тхабисимова).

263. Тхабисимова Л. А. Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений // Университетские чтения — 2016: Материалы научно-методических чтений ПГЛУ, 2016.

264. Тюльпанов В. А. Контрольная функция в системе функций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2011. № 11.

265. Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.

266. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб.-практ. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000.

267. Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М.: ИНИОНРАН, 1996.

268. Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001.

269. Федюнин С. С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5.

270. Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ // Журнал российского права. 2004. № 11.

271. Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. // Соотношение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. М., 2003.

272. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

273. Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007.

274. Цалиев А. М. Органы власти и законодательство субъектов Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования.

275. Цалиев А. М. Правовые акты субъектов РФ — важная составляющая законодательной базы Российской Федерации. // Журнал российского права. 2001. № 6.

276. Цисар Л. А. Федеративное государство: Особенности, основные характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12.

277. Черепанов В. А. Конституционная законность и реформа региональной власти // Казанский федералист. 2004. № 4 (12).

278. Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. 437 с.

279. Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10.

280. Чиркин В. Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. № 7. С. 5–9.

281. Чиркин В. Е. Предметы ведения Федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 5–12.

282. Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, перераб. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. // СПС «Гарант».

283. Чистяков О. И. Конституция СССР 1924 года. М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. // СПС «Гарант».

284. Чистяков О. И. О национально-государственном размежевании в период становления Российской Федерации // Советское государство и право. 1991. № 11.

285. Шашкова Е. М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.

286. Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.

287. Эбзеев Б. С. Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 2–3.

288. Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации М.: Юрид. лит., 2005.

Примечания

[1] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009.

[2] Там же.

[3] Ответственность в управлении / под ред. А. Е. Лунева, Б. М. Лазарева. М.: Наука, 1985. С. 24–25.

[4] Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 208.

[5] Матузов Н. И. Личность и право. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1989. С. 196.

[6] Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации / Колосова Н. М. М.: Городец, 2000. С. 8.

[7] Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 14.

[8] Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 14.

[9] Там же. С. 26.

[10] Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2007. С. 24

[11] Там же.

[12] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009.

[13] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности: монография. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009.

[14] Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). М.: ИНИОНРАН, 1996.

[15] Витрук Н. В. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: круглый стол // Государство и право. 2000. № 3. С. 21.

[16] Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999.

[17] Там же.

[18] Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности: дис. … д-ра юрид. наук. Самара, 2004. С. 67.

[19] Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 102–103.

[20] Магазинер Я. М. Общая теория права на основе советского законодательства / Избранные труды по общей теории права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. 350 с.

[21] Магазинер Я. М. Общая теория права на основе советского законодательства / Избранные труды по общей теории права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. 350 с.

[22] Дмитриев Ю. А., Измайлова Ф. Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право М., 1996. № 4. С. 8–9.

[23] Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. Авакьяна С. А. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2001. — 474 с.

[24] Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России: Учебник для вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Кº», 2004. С. 247.

[25] Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева, М. И. Цапко. М.: Проспект, 2018. (автор главы – Л. А. Тхабисимова).

[26] См. подробнее: Автономов А. С. Правовая онтология политики. М., 2001; Лафитский В. В. Американский конституционализм М., 2009.

[27] Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 9–12.

[28] Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева, М. И. Цапко. М.: Проспект, 2018. (автор главы – Л. А. Тхабисимова).

[29] Нудненко Л. А. Конституционное право России: учебник для бакалавриата / Л. А. Нудненко М.: Издательство Юрайт, 2011. — С. 84–85.

[30] Административная ответственность / Ин-т государства и права РАН. Акад. правовой ун-т; отв. ред.: И. Л. Бачило, Н. Ю. Хаманева. М., 2001. 150 с. С. 14.

[31] Агапов А. Б. Административная ответственность. М.: Статут, 2000. 251 с. С. 15.

[32] Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева, М. И. Цапко. М.: Проспект, 2018. (автор главы – Л. А. Тхабисимова).

[33] Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева, М. И. Цапко. М.: Проспект, 2018. (автор главы – Л. А. Тхабисимова).

[34] Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 17. С. 68–74.

[35] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

[36] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

[37] Тхабисимова Л. А. Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений // Университетские чтения — 2016. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. 2016. С. 152–162.

[38] Юридическая ответственность органов и должностных лиц публичной власти: монография / под ред. И. А. Алексеева, М. И. Цапко. М.: Проспект, 2018. (автор главы – Л. А. Тхабисимова).

[39] Тхабисимова Л. А. Развитие субъектов Российской Федерации в системе федеративных отношений // Университетские чтения — 2016. Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. 2016. С. 152–162.

[40] Безруков А. В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях федеративных преобразований // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 26–29.

[41] См., например: Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М.: Юридическая литература, 1971; Барабашев Г. В. Областной, краевой Совет депутатов трудящихся. М.: Мысль, 1967; Барабашев Г. В., Старовойтов Н. Г., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М.: Юридическая литература, 1987; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М.: Юридическая литература, 1981; Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юридическая литература, 1986; Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России: учебное пособие. Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2000; Работа Советов: теория и практика / Сб. ст. под ред. М. Ф. Стрепухова. М.: Известия, 1986.

[42] Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России: учебное пособие. Ростов-н/Д: Изд-во СКАГС, 2000. С. 30.

[43] Там же.

[44] Там же.

[45] Мириджанян Д. М. Указ. соч.

[46] Мириджанян Д. М. Указ. соч.

[47] Барабашев Г. В. Областной, краевой Совет депутатов трудящихся. М.: Мысль, 1967. С. 12.

[48] Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» от 25.06.1980 № 2351-Х // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 27. Ст. 526.

[49] См.: Комментарий к Закону СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» от 25.06.1980 № 2351-Х // Комментарий для системы «ГАРАНТ».

[50] Там же.

[51] История отечественного государства и права: учебник. Часть 2. (3-е изд., перераб. и доп.) / под ред. О. И. Чистякова. М.: Юристъ, 2002. [Электронный ресурс]: Юридический портал LawMix.

[52] Ишеков К. А. О конституционно-правовой и политической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Власть. 2009. № 12.

[53] Савин В. И. Конституционные принципы развития федерализма в России: Вопросы теории: дисс… канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2003.

[54] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.

[55] Российская газета. 1994. 7 октября.

[56] Ишеков К. А. Указ. соч.

[57] Там же.

[58] См.: Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX в. по начало XXI в.). Ростов-н/Д: изд-во Ростовского университета, 2006. С. 404.

[59] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491.

[60] Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006. С. 229.

[61] Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. Ст. 4.

[62] Цапко М. И., Гриценко А. В. Эволюция правового сознания в современной России и его связь с доктринами и концепциями российского конституционализма в 1993–2013 гг. // Российский конституционализм: история, теория, практика: сборник научных статей по материалам межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации / Кабакова О . В., Калиниченко С . Б. 2013. С. 297–300. Политправо. URL: http://www.politpravo.info/content/view/212/12/

[63] СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205.

[64] Безруков А. В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 26–29.

[65] Безруков А. В., Кондрашев А. А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Государство и право. 2004. № 8. С. 46–47.

[66] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

[67] Безруков А. В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 26–29.

[68] Безруков А. В. Модернизация мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ в условиях федеративных преобразований // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 26–29.

[69] Там же.

[70] Безруков А. В. Парламентское право и парламентские процедуры в России: монография // СПС Консультант Плюс, 2017.

[71] Безруков А. В. Указ. соч.

[72] Кондрашев А. А. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: дифференциация правового регулирования в современном законодательстве // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006. С. 248.

[73] Ишеков К. А. О конституционно-правовой и политической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Власть. 2009. № 12.

[74] Вихляева А. А. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. С. 26–29.

[75] Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность М.: Изд-во Московского университета, 2001. С. 9–32.

[76] Колосова Н. М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11. С. 4–10.

[77] См. подробнее: Конституции государств Европы: в 3 т. / ред. Л. А. Окуньков М.: Норма, 2001.

[78] Овсепян Ж. И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 12–20.

[79] Богомолов Н. С. Указ. соч. № 17. С. 68–74.

[80] Курти Т. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. СПб., 1900. С.145. Цит. по Богомолов Н. С. Конституционно-правовая ответственность как формально-юридическая категория // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2010. № 17. С. 68–74.

[81] Конституция Австрии // https://worldconstitutions.ru/?p=160&page=6

[82] Федеральный конституционный закон Австрийской республики от 10.11.1920, ст. 100 // Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985. С.73–74.

[83] Богомолов Н. С. Указ. соч.

[84] Богомолов Н. С. Там же. С. 68–74.

[85] Организация государственной власти в России и зарубежных странах Учебно-методический комплекс (рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян). М.: Юстицинформ, 2014.

[86] Цит. по: Барциц И. Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М., 1999.

[87] Айдарова И. В. Институт федерального вмешательства: Российский и зарубежный опыт правового регулирования: диссертация … кандидата юридических наук. 12.00.02. М., 2002. — 197 с.

[88] S. R. Bommai vs. Union of India, 1994, 2 S.C.R. 644 // http://www.judis.nic.in/supremecourt/qrydisp.aspx?filename=11570. См. также о значении этого дела: Chang W. — Ch., Thio L., Tan K., Yeh J. Op. cit. P. 210. Цит. по: Организация государственной власти в России и зарубежных странах. Учебно-методический комплекс (рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян). М.: Юстицинформ, 2014.

[89] Алпатов Ю. М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 7.

[90] Ванюшин Я. Л., Доцкевич М. В. Основы конституционного строя стран АСЕАН / под ред. Я. Л. Ванюшина. М-во внутренних дел Российской Федерации, Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России. Тюмень: ТИПК МВД России, 2013. 138 с. С. 67.

[91] Указ соч. С. 64.

[92] Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс (рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян). М.: Юстицинформ, 2014.

[93] Там же.

[94] Баглай М. В. Конституционное право зарубежных стран // Под общ. ред. чл.- корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. М.: Норма. 2006.

[95] Verfassung des Freistaates Bayern in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Dezember 1998 (GVBl. S. 991, 992, BayRS 100–1-I), die zuletzt durch Gesetze vom 11. November 2013 (GVBl. S. 638, 639, 640, 641, 642) // URL: http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayVerf-18? AspxAutoDetectCookieSupport=1

[96] Die Landesverfassung des Landes Baden-Württemberghttp // URL: www.landeskunde-baden-wuerttemberg.de/fileadmin/landeskunde/pdf/Landesverfassung-BW_Dez15.pdf

[97] Stuttgart 21: Hunderte Verletzte nach Polizeieinsatz // URL: https://www.focus.de/politik/deutschland/stuttgart-21-hunderte-verletzte-nach-polizeieinsatz_aid_557820.html

[98] Вишневский Б. Разгон демонстрантов в Штутгарте вынудил изменить проект строительства нового вокзала // URL: http://bellona.ru/2010/10/18/razgon-demonstrantov-v-shtutgarte-vyn/

[99] Ergebnisse früherer Landtagswahlen in Baden–Württemberg 2001–2016 // URL: https://www.statistik-bw.de/Wahlen/Landtag/LRLtW.jsp

[100] http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayVerf-44

[101] http://landesrecht.rlp.de/jportal/portal/t/9wv/page/bsrlpprod.psml?pid=Dokumentanzeige&showdoccase=1&js_peid=Trefferliste&documentnumber=1&numberofresults=181&fromdoctodoc=yes&doc.id=jlr-VerfRPrahmen&doc.part=X&doc.price=0.0&doc.hl=1#jlr-VerfRPpG3

[102] Верина Т. С. Система «сдержек и противовесов» в контексте разделения властей // Аграрное и земельное право. 2010. № 6.

[103] Верина Т. С. Указ.соч.

[104] http://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BayVerf-18

[105] http://landesrecht.rlp.de/jportal/portal/t/9wv/page/bsrlpprod.psml?pid=Dokumentanzeige&showdoccase= 1&js_peid=Trefferliste&documentnumber=1&numberofresults=181&fromdoctodoc=yes&doc.id=jlr-VerfRPrahmen&doc.part=X&doc.price=0.0&doc.hl=1#jlr-VerfRPpG3

[106] Там же.

[107] Цисар, Л. А. Федеративное государство: Особенности, основные характеристики // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12 С. 3–7.

[108] Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // СПС КонсуцльтантПлюс.

[109] Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СПС КонсультантПлюс.

[110] Мирзоев М. Г. К вопросу о конституционно-правовых способах влияния федеральной власти на порядок замещения и процедуру досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 1. С. 33–38.

[111] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (с изм. и доп.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[112] «Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А. / под ред. Н. И. Воробьева. (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014) // СПС КонсультантПлюс.

[113] Законодательные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы / Васильев В. И., Павлушкин В. И., Постников А. Е. М.: Городец, 2001. С. 44.

[114] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (с изм. и доп.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[115] Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. С. 107

[116] Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (с изм. и доп.)» // СПС КонсультантПлюс.

[117] Лаврик М. А., Шишкин С. И. Кризис регионального парламентаризма в России: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право М.: Юрист, 2008, № 19. — С. 12–17.

[118] Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (с изм. и доп.) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[119] Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 37.

[120] Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 110.

[121] Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. № 2. С. 52–61.

[122] Андреев А. В. Представительная власть в субъектах РФ / А. В. Андреев, А. Т. Карасев // Правоведение. 2003. № 1. С. 56–61.

[123] Федеральный закон от 11.12.2004 № 159-ФЗ (с изм. и доп.) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[124] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СПС КонсульантПлюс.

[125] Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М, 2012. 592 с.

[126] Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: монография. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2006. С. 16.

[127] Брежнев О. В. Роль судов в применении мер конституционно-правовой ответственности в отношении органов власти в России: проблемы и перспективы // Российский судья. 2006. № 3. С. 38–41.

[128] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (с изм. и доп.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс

[129] Сизых Ю. А. Отдельные аспекты целесообразности использования оценочных понятий в процедуре отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 33–37.

[130] «Конституция Карачаево-Черкесской Республики»: принята Народным Собранием КЧР 05.03.1996: с изм. и доп. // СПС КонсультантПлюс.

[131] «Конституция Республики Северная Осетия-Алания»: принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12.11.1994: с изм. и доп. // СПС КонсультантПлюс.

[132] «Конституция Чеченской Республики»: принята на референдуме 23.03.2003: с изм. и доп. // СПС КонсультантПлюс.

[133] «Конституция Республики Дагестан»: с изм. и доп.: принята Конституционным Собранием 10.07.2003. // СПС КонсультантПлюс

[134] «Конституция Кабардино-Балкарской Республики» от 01.09.1997 № 28-РЗ: принята Парламентом КБР 01.09.1997: с изм. и доп. // СПС КонсультантПлюс.

[135] Закон Ставропольского края от 12.10.94 № 6-кз: с изм. и доп. «Устав (Основной Закон) Ставропольского края»: принят Государственной Думой Ставропольского края 29.09.1994. // СПС КонсультантПлюс

[136] Закон Карачаево-Черкесской Республики от 12.02.1999 № 576-XXII (с изм. и доп.) «О Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики»: принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР 22.01.1999; Конституционный закон Чеченской Республики от 02.12.2008 № 2-РКЗ (с изм. и доп.) «О Парламенте Чеченской Республики»: принят Парламентом ЧР 13.11.2008; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 10.12.2003 № 110-РЗ (с изм. и доп.) «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики»: принят Советом Республики Парламента КБР 04.12.2003; Закон Ставропольского края от 14.08.2002 № 38-кз (с изм. и доп.) «О Думе Ставропольского края»: принят Государственной Думой Ставропольского края 25.07.2002; Конституционный закон Республики Северная Осетия-Алания от 04.09.2002 № 20-РКЗ (с изм. и доп.) «О Парламенте Республики Северная Осетия-Алания»: принят Постановлением Парламента РСО-А от 24.07.2002 № 563/45 // СПС КонсультантПлюс.

[137] Закон Республики Дагестан от 13.07.1995 № 1 (с изм. и доп.) «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан»: принят Народным Собранием РД 29.06.1995; Закон Республики Ингушетия от 08.07.2004 № 18-РЗ (с изм. и доп.) «О статусе депутата Народного Собрания Республики Ингушетия»: принят Народным Собранием РИ 24.06.2004 // СПС КонсультантПлюс.

[138] Вихляева А. А. Правовое регулирование конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 9. С. 26–29.

[139] См. там же.

[140] Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Гребенникова А. А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н. И. Воробьева // СПС КонсультантПлюс.

[141] Авакьян С. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность. М.: Изд-во Московского университета, 2001. С. 9–32; Колосова Н. М. Конституционные санкции // Законодательство и экономика. 2000. № 11. С. 4–10.

[142] Конституции государств Европы: в 3 т. / ред. Л. А. Окуньков. Москва: Норма, 2001.

[143] Овсепян Ж. И. Государственно-правовое принуждение и конституционно-правовое принуждение как его отраслевая разновидность // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2005, № 1. С. 12–20.

[144] Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 98.

[145] Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 158.

[146] Ирхин И. В. О конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 21–23.

[147] Ишеков К. А., Тюрин П. Ю., Черкасов К. В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Новая правовая культура. 2006.

[148] Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Подсумкова А. А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н. И. Воробьева // СПС КонсультантПлюс

[149] Акчурина А. В. Институт государственной регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Lex russica. 2017. № 9. С. 47–55.

[150] Лапина И. А. Дефекты законодательных актов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21. С. 146–152.

[151] Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: монография. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 16, 82.

[152] Заболотских Е. М. Ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Lex russica. 2013. № 11. С. 1184–1190.

[153] Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс. 5-е изд., перераб. и доп. М.: 2014. Т. 1. С. 110–111.

[154] Виноградов В. А. Вина в конституционном праве // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. № 3. С. 182–189.

[155] Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В. О. Лучин. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 294.

[156] Лисьев А. В. Конституционная ответственность законодательного органа и должностных лиц // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 27.

[157] Копейкин И. В. Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 8. С. 73–79.

[158] Кондрашев А. А. Роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ как одна из мер конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации // Право и политика. 2011. № 8. С. 1265–1275.

[159] Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[160] Федеральный закон от 29.07.2000 № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[161] Кудрина К. Ю. Согласование интересов субъектов правотворческой деятельности как способ обеспечения участия институтов гражданского общества в создании нормативных правовых актов // Трибуна молодых ученых. Вып. 7: Правовая защита в России: Обеспечение, эффективность, проблемы. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 86.

[162] Дзидзоев, Р. М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. С. 8–11.

[163] Кондрашев А. А. Законодательство о конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений: опыт и перспективы развития, Научные труды. Российская академия наук. Вып. 6. М.: Юрист. 2006. Т. 1. С. 597.

[164] Мирзоев М. Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 1. С. 34–38.

[165] Заболотских Е. М. Ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Lex russica. 2013. № 11. С. 1184–1190.

[166] Витрук Н. В. Проверка конституций и уставов субъектов РФ на соответствие Конституции РФ в практике Конституционного Суда РФ: опыт и проблемы // Конституционное законодательство России. М., 1999. С. 32.

[167] Ишеков К. А. Реализация ответственности органов государственной власти в региональной конституционной (уставной) практике // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 6. С. 30–33.

[168] Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.2002 № 48-РЗ (с изм. и доп.) «О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики»: принят Народным Собранием КЧР 15.11.2002 // СПС КонсультантПлюс.

[169] Закон Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 № 52-РЗ (с изм. и доп.) «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике»: принят Советом Республики Парламента КБР 11.07.2002 // СПС КонсультантПлюс.

[170] Закон Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 (с изм. и доп.) «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»: принят Народным Собранием РД 31.03.1997 // СПС КонсультантПлюс.

[171] Постановление Парламента Республики Северная Осетия-Алания от 26.02.2004 № 136/10 (с изм. и доп.) «О Регламенте Парламента Республики Северная Осетия-Алания» // СПС КонсультантПлюс.

[172] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (с изм. и доп.) // СПС КонсультантПлюс

[173] Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[174] Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (с изм. и доп.) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[175] Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 28– 30 марта 2012 года / С. А. Авакьян, Д. С. Агапов, Н. И. Акуев и др.; / отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 222.

[176] Конституционное право: Энциклопедический словарь / Авакьян С. А., Гуценко К. Ф., Ковлер А. И., Марченко М. Н.; / отв. ред. С. А. Авакьян. М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2001. С. 446.

[177] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (с изм. и доп.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[178] Копейкин И. В. Досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 8. С. 73–79.

[179] Определение Верховного Суда РФ от 27.02.2008 № 46-Г08-2: В удовлетворении заявления об определении срока, не позднее которого муниципальный орган должен назначить дополнительные выборы депутатов четвертого созыва по одномандатным избирательным округам отказано, так как проведение дополнительных выборов допускается, только в случае, если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган остался в неправомочном составе и его полномочия прекращаются досрочно // СПС КонсультантПлюс.

[180] Спасенников И. Г., Тикиджиян Р. Г. Применение смешанной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Юристъ-правоведъ. 2005. № 3. С. 90.

[181] Закон Кабардино-Балкарской Республики от 05.08.2008 № 56-РЗ (с изм. и доп.) «О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики»: принят Парламентом КБР 26.06.2008 // СПС КонсультантПлюс.

[182] Закон Карачаево-Черкесской Республики от 15.04.2014 № 8-РЗ (с изм. и доп.) «О выборах депутатов Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики»: принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР 10.04.2014 // СПС КонсультантПлюс.

[183] Закон Республики Дагестан от 01.11.2006 № 50 (с изм. и доп.) «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан»: принят Народным Собранием РД 26.10.2006 // СПС КонсультантПлюс.

[184] Закон Республики Северная Осетия-Алания от 29.12.2006 № 69-РЗ (с изм. и доп.) «О выборах депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания» // СПС КонсультантПлюс.

[185] Закон Чеченской Республики от 25.05.2016 № 15-РЗ «О выборах депутатов Парламента Чеченской Республики»: принят Парламентом ЧР 05.05.2016 // СПС КонсультантПлюс.

[186] Закон Республики Ингушетия от 13.11.2007 № 40-РЗ (с изм. и доп.) «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия»: принят Народным Собранием РИ 01.11.2007 // СПС КонсультантПлюс.

[187] Закон Ставропольского края от 27.07.2006 № 68-кз (с изм. и доп.) «О выборах депутатов Думы Ставропольского края»: принят Государственной Думой Ставропольского края 07.07.2006 // СПС КонсультантПлюс.

[188] Современные проблемы организации публичной власти: монография / С. А. Авакьян, А. М. Арбузкин, И. П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 190.

[189] Садовникова Г. Д. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: проблемы формирования и реализации представительной функции // Lex russica. 2017. № 1. С. 62–77.

[190] Решение Ивановского областного суда от 21.12.2007 № 3–135. Заявление о признании неправомочным состава депутатов Ивановской областной Думы четвертого созыва удовлетворено, так как 29 депутатов Ивановской областной Думы досрочно сложили свои полномочия // СПС КонсультантПлюс.

[191] Определение Верховного Суда РФ от 13.02.2008 № 7-Г08-2. Заявление о признании неправомочным состава депутатов областной Думы удовлетворено правомерно, так как в депутатском корпусе насчитывается менее двух третей от установленной численности депутатов, что определяет неправомочность состава представительного органа муниципального образования // СПС КонсультантПлюс.

[192] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (с изм. и доп.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[193] Постановление Думы Ставропольского края от 26.04.2012 № 181-V ДСК (с изм. и доп.) «Об утверждении Регламента Думы Ставропольского края» // СПС КонсультантПлюс.

[194] Официальный сайт Президента РФ. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2009 г. // http://kremlin.ru/

[195] Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (с изм. и доп.) «О чрезвычайном положении» // СПС КонсультантПлюс.

[196] Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СПС КонсультантПлюс.

[197] Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (с изм. и доп.) «О судебной системе Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[198] Жидких А. А. Правокоррекционная деятельность прокуроров // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4. С. 38–42.

[199] Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (с изм. и доп.) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

[200] Представление прокурора (Долгополов П. С.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2018).

[201] Киселев А. Нормоконтроль в арбитражном и административном производстве: конкуренция или кооперация? // СПС КонсультантПлюс.

[202] Краснов М. А. Ответственность в системе народного представительства: автореферат диссертации (научный доклад) на соискание ученой степени доктора юридических наук М., 1993. С. 18.

[203] Шашкова Е. М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.