С. Ю. Колмаков

Конституционная свобода собраний в законодательстве стран постсоветского пространства

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации 
Ю. И. Скуратова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.729

ББК 67.400.7

К60

Автор:
Колмаков С. Ю., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Грудцына Л. Ю., доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя президиума Московской городской коллегии адвокатов «Московская гильдия адвокатов и юристов»;
Сивопляс А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета;
Симонова С. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры социального и семейного законодательства Ярославского государственного университета имени П. Г. Демидова.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Ю. И. Скуратова.

В монографии изложены теоретические и нормативные правовые основы свободы собраний стран постсоветского пространства, общие и особенные черты конституционно-правового регулирования публичных мероприятий в странах бывшего СССР. На основании положительного опыта регулирования свободы собраний в соседних государствах предлагаются пути совершенствования отечественного законодательства о публичных мероприятиях.

Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2019 г.

Монография предназначена для законодательных, правоприменительных органов, правозащитных организаций, студентов, аспирантов и преподавателей, а также всех, кто интересуется проблемами гражданского общества.

УДК 342.729

ББК 67.400.7

© Колмаков С. Ю., 2020

© ООО «Проспект», 2020

«Осознание гражданским обществом
своей роли и ответственности
за дальнейшую судьбу России
является свершившимся фактом,
что требует мирного и конструктивного
диалога между гражданским обществом
и «властями предержащими»1
В. Г. Ярославцев
судья Конституционного Суда
Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Право на свободу собраний для граждан является фундаментальным политическим правом, благодаря которому они могут выражать свои мнения, позиции, влиять на принятие государственными органами важных решений. Для гражданского общества институт свободы собраний выступает инструментом участия в управлении государством, который позволяет развивать политический плюрализм, способствует положительным демократическим процессам, позволяет выявить актуальные проблемы в обществе.

Страны постсоветского пространства прошли однотипные этапы в своем конституционном развитии. Последний этап этого развития характеризуется переходом от принципов коммунизма к принципам либеральной демократии. Вместе с тем он включает в себя не только схожие признаки, но и особенные, поскольку каждая из стран проходила его индивидуально. Это отразилось на законодательном регулировании институтов гражданского общества, их смысловом наполнении. Данные факты предписывают необходимость исследования опыта развития конституционно-правовых систем стран постсоветского пространства. Как указывает профессор И. А. Умнова: «особый вклад науки конституционного права проявляется в сопоставлении отечественного опыта с конституционно-правовой практикой государств, входивших ранее в СССР. Близость границ; общность истории, политической и правовой культуры; идентичные проблемы современного развития — все это сближает на постсоветском пространстве в поиске путей совершенствования конституционного права»2.

Актуально и рассмотрение положительного опыта этих стран с целью дальнейшего заимствования в отечественное законодательство. Например, в исследуемых странах часто возникает такая ситуация, когда орган исполнительной власти, имеющий право согласовывать публичные мероприятия, не разрешает собрания в нужном для манифестантов месте и в нужное время. В качестве альтернативы органы исполнительной власти под различными предлогами предлагают немноголюдные места, что делает невозможным распространение мнений, предлагают окраины населенных пунктов вдали от главных адресатов — государственных органов, тем самым не соблюдают основной признак собрания — публичность. Данная ситуация может усугубляться тем, что орган исполнительной власти, как правило, заинтересован не проводить публичное мероприятие с критикой его деятельности или вышестоящих органов, которым он подчинен. В Республике Молдова и Киргизской Республике решили данную проблему следующим образом: в случае, если у органа исполнительной власти имеются основания полагать, что публичное мероприятие не может быть проведено в нужном для манифестантов месте или в нужное время, то он вправе обратиться в судебный орган для его изменения, а не самостоятельно принимать об этом решение.

Изучение опыта стран, близких в историческом, политическом и культурном аспектах, формирующих одну правовую семью, необходимо и для решения возникающих проблем при системном регулировании свободы собраний. Так, в Российской Федерации общественные отношения, не связанные с политическими вопросами или с формированием и выражением мнений, но использующие публичное пространство, регулируются законом о свободе собраний (встречи депутатов с избирателями, религиозные собрания). По своей сути эти публичные мероприятия также должны защищаться ст. 31 Конституции Российской Федерации. Однако для их реализации необходимо предусмотреть отдельные нормативные правовые акты, поскольку у них разное содержание и они не являются либо политическими, либо протестными публичными собраниями. В связи с этим к указанным видам отношений не применим закон о публичных мероприятиях политического характера, направленных на формирование и выражение мнений в общественном пространстве. В Азербайджанской Республике, Латвийской Республике, Республике Молдова, Республике Армения и Республике Узбекистан решили данную проблему, установив, что законодательство, регулирующее публичные действия с целью формирования и выражения мнений в общественном пространстве, не применяется к иным собраниям людей.

На сегодняшний день в странах постсоветского пространства свобода собраний имеет ряд ограничений, которые не дают гражданам использовать ее в полной мере. Так, в России количество обращений правоохранительных органов в суд с целью привлечения граждан к ответственности по ст. 20.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации за последние несколько лет существенно увеличилось (в 2015 г. – 1 482, в 2016 г. — 1 460, в 2017 г. – 5 102). Повысилось и число лиц, подвергнутых административному наказанию по указанной статье (в 2015 г. — 748, 2016 г. — 843, в 2017 г. — 3 849). Данная тенденция является негативной особенно на фоне общего количества граждан, подвергнутых наказанию за правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность (в 2015 г. — 2 420 894, в 2016 г. — 2 295 916, в 2017 г. — 2 155 813). Статистические данные также показывают увеличение размера наказания за нарушение ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации. Так, в 2018 году средний размер взысканного штрафа для гражданина составил 17 200 рублей. Это на четверть больше, чем в 2017 году. Если рассматривать более обширный период, то за семь лет, с 2012 по 2018 годы, сумма среднего размера штрафа возросла в пять раз, с 3,5 тысяч рублей, до почти 20 тысяч рублей3.

Высокий уровень ограничения свободы собраний отмечает и Европейский суд по правам человека, где систематически признается нарушение Российской Федерацией статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод4.

Имеющиеся ограничения связаны с подходом к данному институту демократии не как к способу эффективного взаимодействия между гражданским обществом и государством, а как к отрицательному явлению в обществе, нежелательному протесту, который государство старается исключить, что, конечно же, неправильно. Поэтому изучение новых подходов к понятию, сущности, функциям свободы собраний является актуальным.

Необходимость изучения опыта реализации свободы собраний подтверждается и тем, что высшие органы государственной власти обращают внимание на проблемы регулирования публичных мероприятий. Так, Президент Российской Федерации В. В. Путин в декабре 2018 года на заседании Совета по правам человека не исключил возможность реформирования законодательства о публичных мероприятиях с целью решения имеющихся противоречий и проблем5. Их наличие подтверждается и тем, что пленум Верховного Суда Российской Федерации в июне 2018 года вынес постановление, меняющее практику применения законодательства о публичных мероприятиях6.

Проблемы теоретического осмысления свободы собраний привлекают внимание многих ученых.

С позиции административного права свобода собраний изучалась Д. А. Балтагой, А. А. Березиным, М. А. Газимагомедовым, Т. А. Карпенко, И. И. Князевой, Д. А. Коротченковым, К. Г. Прокофьевым, И. И. Ярыгиной.

С позиции уголовного права сфера организации и проведения публичных мероприятий изучалась К. Г. Вдовиченко.

Сущность свободы собраний в конституционном праве раскрывается в работах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, С. С. Онуу Аллахвердиева, Г. А. Василевича, Л. Д. Воеводина, В. М. Гессена, Л. И. Глуховского, В. М. Грибовского, К. Гурина, А. К. Дживелегова, А. М. Диноршоева, А. И. Елистратова, В. Д. Зорькина, О. Каска, М. М. Ковалевского, Е. И. Козловой, В. В. Комаровой, А. А. Кондрашева, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, С. А. Муромцева, П. И. Новгородцева, Л. А. Нудненко, А. Пирцхалашвили, Я. Плепса, М. В. Савчина, Ю. И. Скуратова, О. К. Тургунова, В. Н. Фадеева, Б. Н. Чичерина, К. Экштайна и др.

Различным аспектам изучения свободы собраний в конституционном праве посвящены диссертационные работы Ю. А. Дмитриева (1991), А. В. Сивопляса (1993), И. С. Полянской (2005), М. А. Яковенко (2012), Д. В. Гаглоева (2015), А. О. Иванова (2015), Т. М. Храмовой (2015), С. В. Симоновой (2018).

По вопросу сравнительно-правового исследования свободы собраний в странах постсоветского пространства существует несколько работ. В 2008 году коллективом авторов, куда вошли В. М. Редкоус, С. И. Шерняев, И. С. Полянская и С. А. Акимова, была издана монография «Правовое регулирование организации и проведения массовых мероприятий: опыт России и государств-участников СНГ»7. В 2014 году в Украине Центром гражданских свобод был подготовлен доклад «Свобода мирных собраний на постсоветском пространстве в 2012–2014 годах: анализ законодательства»8. В 2017 году для ежегодной конференции Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ), Организацией по безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ), проходившей в Варшаве, был подготовлен отчет относительно России, Белоруссии, Молдовы и Украины9. Однако данные работы не рассматривают институт публичных мероприятий в таких странах, как Республика Грузия, Эстонская Республика, Латвийская Республика и Литовская Республика. Кроме того, результаты исследования не имеют системной формы, в них не осмыслена пропорциональность ограничений свободы собраний, соотношения их с международными стандартами.

Настоящая монография направлена на обоснование новых подходов к понятию, сущности, функциям свободы собраний и разработку оптимальных механизмов взаимодействия гражданского общества и государства при подготовке, проведении и завершении публичных мероприятий.

Для этого были поставлены следующие задачи монографического исследования:

– выявление особенностей эволюции идей и законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе, определение ее этапов, выявление закономерностей регулирования свободы собраний;

– определение общих и особенных черт в конституционном регулировании свободы собраний в странах постсоветского пространства;

– систематизация международных стандартов свободы собраний и сопоставление их с механизмами регулирования публичных мероприятий в странах постсоветского пространства;

– выявление общих и особенных признаков в правовом регулировании организации и проведения публичных мероприятий в странах постсоветского пространства;

– определение пропорциональной ответственности за нарушения законодательства о публичных мероприятиях в странах постсоветского пространства;

– систематизация полученных результатов сравнительно-правового исследования свободы собраний;

– выявление положительного опыта регулирования свободы собраний в странах постсоветского пространства и выдвижение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.

Предметом монографического исследования является международно-правовое и внутригосударственное регулирование в странах постсоветского пространства порядка взаимодействия представителей гражданского общества и государства в ходе организации, проведения и завершения публичных мероприятий, правовые позиции органов судебного конституционного контроля этих стран и международных организаций относительно комплекса проблем, связанных с функционированием данного демократического института.

Результаты монографического исследования внедрены в практическую деятельность правозащитного центра «Мемориал» и независимого правозащитного медиа-проекта «ОВД-Инфо». Наглядно с законодательным регулированием свободы собраний можно ознакомится на сайте ОВД-Инфо в спецпроекте «Свобода собраний на постсоветском пространстве» (https://postsoviet.ovdinfo.org/).

Глава 1.
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИДЕЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СВОБОДЕ СОБРАНИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ И СОВЕТСКОМ СОЮЗЕ

В рамках настоящей работы под свободой собраний понимается право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий с целью формирования и выражения мнений, требований, о чем более подробно будет изложено в следующей главе.

Как указывает профессор И. А. Умнова изучение закономерностей формирования и развития конституционного права невозможно без применения исторического метода10.

Чтобы понять причины и современные тенденции регулирования свободы собраний необходимо исследовать их предпосылки, череду событий, что привели к фактическому регулированию публичных мероприятий. Для выявления и обеспечения преемственности в правовом регулировании, определения концепций развития института свободы собраний, расставления приоритетов в исследованиях и практической деятельности необходимо детально исследовать нормы регулирующие свободу собраний и общественные отношения в их связи с историческими общественными процессами.

К примеру, во всех странах встречаются такие формы публичных мероприятий, заложенные еще в период Советского Союза, как собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, а в Узбекистане продолжает действовать общий когда-то для всех стран Указ Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР».

§ 1. Период до Устава Благочиния от 8 апреля 1782 года

Хотя сами идеи о свободе собраний начинают формироваться в Российской империи только в начале XIX века, например в работах А. Н. Радищева, П. И. Пестеля, это не означает, что до этого периода отсутствовали представления об этом институте демократии. Многие ученые отмечают, что публичные мероприятия регулировались еще Соборным уложением 1649 года11, поэтому для понимания сущности исследуемого института важно изучить не только философские представления об этом праве, но и нормативные акты, которые помогут выявить смысл, вкладываемый в него. Кроме того, изучение законодательства о публичных мероприятиях поможет представить более четкую картину развития представлений о свободе собраний, поскольку они в определенном смысле проводили некую черту в развитии данного права человека.

Исторически сложилось, что народы, населяющие постсоветское пространство, развивались в общем правовом, экономическом и культурном поле. Как отмечают Р. А. Касьянов и Е. А. Торкунова, термин «постсоветское пространство» не стоит рассматривать с формальной точки зрения, как совокупность пятнадцати республик. Нужно учитывать общее историко-культурное наследие, сохранившиеся глубокие экономические и хозяйственные связи12. По сути, можно говорить об имеющейся общей правовой семье, поскольку у этих стран схожие национальные правовые системы, источники и структура права, правовые традиции.

Сближение этих народов началось со второй половины XVII века, и активную роль здесь играла Россия. Поэтому в первую очередь необходимо раскрыть идеи построения законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе. Стоит отметить, что многие народы, населяющие постсоветское пространство, в том или ином виде имели опыт народных собраний с целью обсуждения общественно важных вопросов, например у славян это было вече13.

Первым актом в России, регулировавшим право собраний на законодательном уровне, было Соборное уложение 1649 года. Однако такие авторы, как Т. М. Храмова и М. Г. Купрова, считают, что Соборное уложение 1649 года запрещало мирные собрания14.

С таким мнением можно не согласиться, поскольку Соборное уложение запрещало немирные собрания, которые преследовали цели шантажа власти, грабежа или убийства, мирные же собрания гарантировались указанным законодательным актом15. Так, статья 20 главы 2 Соборного уложения 1649 года гласила: «…самовольством, скопом и заговором к царьскому величеству, и на его государевых бояр и околничих и на думных и на ближних людей, и в городех и в полкех на воевод, и на приказных людей, и ни на кого никому не приходити, и никого не грабити и не побивати»16. Положения данной нормы запрещали заговор и скоп. В XVII веке под скопом понималась толпа, сборище народа, ватага, скопление с дурным умыслом17.

В своих работах Г. Г. Тельберг указывал, что скоп (заговор) относился к политическим преступлениям, поскольку его объектом являлся государь, а также назначаемые им должностные лица. Субъектом скопа была совокупность лиц, имеющих предварительное соглашение. При этом он отмечал, что не во всех случаях собрание людей было преступлением. Наказуемыми считались собрания, если у их участников имелись намерения совершить грабеж, или убийства, или была возможность совершить такие деяния18. То есть для того, чтобы собрание было скопом, нужно массовое присутствие людей, на котором его участники шантажируют власть путем угроз совершения преступлений, тем самым навязывают ей свое мнение. Описанное собрание не является мирным, на сегодняшний день в странах постсоветского пространства также провозглашены гарантии только в отношении мирных собраний.

Введение ответственности за немирные собрания продиктовано городскими восстаниями в период первой половины XVII века, особенно это связано с волнениями в Москве и Козлове накануне принятия Соборного уложения19.

Из вышесказанного следует, что в России в то время были запрещены немирные собрания, а мирные не запрещались. Так, Т. А. Карпенко отмечает, что ответственность по Соборному уложению наступала за совершение преступлений посредством массового мероприятия, а не за организацию и проведение мирных собраний20.

Мирные же собрания, посредством которых люди жаловались, обращались с челобитной к власти, защищались Соборным уложением и царем. Так, статья 22 главы 2 Уложения гласила: «А будет ис которого города, или ис полков воеводы и приказные люди отпишут к государю на кого на служилых, или иных чинов на каких людей, что они приходили к ним скопом и заговором, и хотели их убити; а те люди, на кого они отпишут, учнут бити челом государю на воевод и на приказных людей о сыску, что они скопом и заговором к ним не прихаживали, а приходили к ним немногие люди для челобитья, и по тому челобитью про них в городех сыскивати всем городом, а в полкех всеми ратными людьми. Да будет сыщется про них допряма, что они в городех и в полках к воеводам приходили для челобитья, а не для воровства, и их по сыску смертью не казнити. А воеводам и приказным людем, которые на них отпишут к государю ложно, за то чинити жестокое наказание, что государь укажет»21. Под челобитной в России в то время понималась жалоба или письменное прошение22. Исследователи отмечают тесную связь свободы собраний с правом на обращения23.

Исходя из изложенного, мы приходим к выводу, что Соборное уложение гарантировало свободу собраний, под которой понималась немногочисленная встреча людей для подачи челобитной. Определение собрания немногочисленным не является основанием не относить его к публичным мероприятиям: так, например, пикетирование в странах постсоветского пространства может проводиться одним человеком, также существуют ограничения на количество участников в тех или иных местах24. Н. С. Таганцев отмечал, что скопище, немирное собрание людей, необязательно должно содержать большое количество участников25.

Иллюстрацией возможности проведения легального собрания и последующего его перехода в немирное служит описание событий в Москве российского дипломата Г. К. Котошихина, современника событий. Так, в 1663 году народ был недоволен денежными махинациями при выпуске медных монет. Люди собрались и требовали от царя наказать бояр. Сначала толпа была мирной, царь лично встретился с недовольными, просил разойтись, обещал организовать расследование, наказать виновных. Но после того, как толпа начала вести себя агрессивно, ее действия свидетельствовали о злом умысле, некоторые начали грабить двор польского посла, царь распорядился разогнать толпу, объявив их бунтовщиками26.

Интересно отметить, что мирные собрания были доступны и военным людям. Так, статьей 22 Соборного уложения предусматривалось, что служилые люди могли прийти с челобитной к воеводам полков.

Гарантией мирных собраний было наличие ответственности приказных людей (чиновников) и воевод в виде «жестокого наказания» в том случае, если они пытались в своих интересах не дать провести собрания и объявляли их заговором или скопом27. Вместе с тем наказание за преступления во время проведения собраний было суровым. Если собравшиеся совершали грабеж, разбой или убийство, то они подлежали смертной казни. Однако если таких действий не происходило, то скоп и заговор (немирные собрания, со злым умыслом) просто считались незаконными, подлежали прекращению, но санкции за такие собрания не предусматривались.

На основании изложенного мы приходим к выводу, что свобода собраний в России была гарантирована Соборным уложением 1649 года. Это право было доступным как гражданскому населению, так и военным людям. Предусматривалась его гарантия в виде наказания чиновников и военных чинов за ложное объявление мирного собрания немирным.

Возможность проводить собрания в России в XVII столетии связана с отсутствием абсолютной власти и наличием сословно-представительной монархии. Соборное уложение подписывали триста пятнадцать человек — представители большинства сословий России. А. В. Сивопляс справедливо отмечает, что свобода собраний получает широкую поддержку в государстве, которое основано на принципах демократии и парламентаризма28.

Спустя чуть более полувека Артикул воинский от 26 апреля 1715 года запретил мирные собрания для военных людей. Предусматривалась смертная казнь за нарушение запрета29. Штрафы и телесные наказания применялись за приготовления к собранию и за недоносительство. Стоит отметить, что и в современном периоде в некоторых странах постсоветского пространства профессиональным военным запрещается участие в мирных собраниях30.

Для гражданского населения запрета мирных собраний Артикулом воинским не предусматривалось. Однако А. И. Елистратов отмечал, что постепенно нормы Артикула стали распространять и на обычное население31, хотя в XVIII веке в народе еще долго сохранялась традиция мирных собраний. Так, Елистратов писал: «В народе долго хранились, однако, воспоминания о прежних вольностях; по властному призыву церковного колокола (когда-то вечевого), невзирая на запрещения, русский народ в течение XVIII века еще продолжал — по старине — нести на общественную сходку свои темные думы, и веселье, и слезные нужды»32.

Официально запрет на мирные собрания для всего населения был установлен при Екатерине II Уставом Благочиния от 8 апреля 1782 года. Согласно его нормам, любые собрания с мирными намерениями разгонялись, а участники отдавались под суд33.

§ 2. Период с 8 апреля 1782 по 12 октября 1905 года

Под влиянием идей западных мыслителей34, которые теоретически обосновали пределы абсолютной власти, права и свободы человека, а также благодаря принятию конституций рядом государств35, гарантировавших личные и политические права человека, в России конца XVIII — начала XIX века начинают складываться идеи о личных правах и свободах, в том числе о свободе собраний.

Опальный при Екатерине II, но участник Комиссии по составлению законов при Александре I, русский философ А. Н. Радищев считал, что России необходимо гражданское общество. Особое внимание он уделял свободе мысли и свободе слова, говоря, что они полезны как самому обществу, так и государству36. Реформатор и составитель Свода законов Российской империи М. М. Сперанский считал, что Россия прошла ступень развития абсолютизма, и в новой эпохе — промышленного состояния — ей необходимо ограничение абсолютной власти и предоставление политических прав подданным37. Он писал, что политические права важнее гражданских, так как последние основаны на них. Руководитель Южного общества декабристов П. И. Пестель в своем программном документе по развитию России — «Русской правде» уделял много внимания демократическим правам и свободам, в том числе свободе собраний38. Другой из главных идеологов декабристов — Н. М. Муравьев в проекте конституции предусматривал для всех русских свободу мысли и слова, печати, занятий и передвижения, вероисповедания, собраний39.

Однако появление идей о свободе собраний не отразилось на законодательстве Российской империи. В первой половине XIX века, продолжая с екатерининских времен, мирные собрания в России были запрещены в любых формах и подлежали разгону полицией. Так, Устав о пресечении и предупреждении преступлений 1832 года запрещал мирные собрания для прошения или доноса. В случае нарушения требований полиция применяла силу40.

Б. Н. Чичерин в XIX веке отмечал, что в России все собрания проходили под контролем власти41. Такое положение сохранилось во всех законодательных актах вплоть до буржуазной революции 1905–1907 годов42. Как указывал российский ученый-юрист В. Ф. Матвеев, до 1905 года российское законодательство не предусматривало свободу собраний, тем более с политическими целями43.

Уголовным законодательством в XIX веке предусматривались меры ответственности за нарушение ограничений, налагаемых на собрания44 и совершение преступлений посредством незаконного собрания45. С принятием в 1903 году Уголовного уложения ужесточилась ответственность за нарушения в ходе скопищ46.

Итак, в XIX веке мирные собрания в России были запрещены. Однако в конце XIX — начале XX века российские ученые-юристы разработали концепцию свободы собраний47.

С. А. Котляревский приводил примеры двух систем понимания личных свобод человека, в том числе и свободы собраний. Первая относится к континентальным странам Европы, где свобода собраний является реакцией общества на притязания абсолютной власти. Вторая система развивалась в Англии, где права и свободы индивида признавались неотчуждаемыми от рождения. В английской системе прав и свобод стирается грань между частным и публичным правом. Гражданин может участвовать в публичном собрании так же свободно и естественно, как заключать договоры; пределом реализации является нарушение чужих интересов48.

В. М. Гессен указывал на необходимость особой охраны права на собрания и отмечал, что это право является реакцией общества на стремление абсолютизма ограничить объединения людей49. По его мнению, у человека есть принадлежащие ему свободы и права, которые не требуют законодательного закрепления. Однако абсолютные государства подвергали административному регулированию данные свободы и права, поэтому современные конституции защищают их, создавая так называемые декларации прав. Свобода собраний — одна из политических свобод, которая, по мнению ученого, нуждается в защите конституцией50.

А. К. Дживелегов раскрывал свободу собраний с политической точки зрения. В своем труде «Права и обязанности граждан в правовом государстве» ученый писал: «Свобода собрания есть требование политически вполне зрелого народа… когда за это требование начинают ожесточенную борьбу, как это было в той же Англии с 60-х годов XVIII века, то это является признаком наступления зрелости»51. Он также отмечал, что государства неохотно разрешают публичные мероприятия, поскольку они могут привести к бунтам и восстаниям. Континентальные страны, как правило, разрешают собрания только в закрытых помещениях и только без оружия52.

Б. Н. Чичерин выделял такие виды собраний, как спонтанные или организованные, частные или публичные, в помещении или под открытым небом, политические или неполитические. Для каждого вида собраний он предусматривал особые ограничения. Так, публичные собрания, по сравнению с частными, требуют регулирования. Спонтанные собрания должны контролироваться полицией, и подлежат разгону, когда они угрожают порядку и безопасности, при этом может применяться сила. Для публичных собраний, преследующих политические цели, он предусматривал две системы: предупреждения и пресечения. Система предупреждения включает ограничения до проведения собраний. К ним относится обязательное разрешение правительства, которое, однако, не снимает ответственности с участников за порядок и безопасность. Кроме того, объявления о собраниях в такой системе также требуют одобрения. Система пресечения предусматривает меры, налагаемые во время проведения собрания, например, право полиции распустить собрание, а также привлечь к ответственности виновных лиц. Эта система предусматривает предварительное уведомление о проведении собрания. Предполагается, что власть должна знать место, время, тему собрания, ораторов и иметь право присутствовать на собрании и обеспечивать безопасность. Указанные системы, по мнению ученого, могут варьироваться в зависимости от вида собрания, например для собрания под открытым небом требуются предупредительные меры, так как оно наиболее многочисленно, может поддаться волнению. К общим требованиям ко всем собраниям он относил их безоружность53.

§ 3. Период с 12 октября 1905 по 7 ноября 1917 года

В конце XIX — начале XX века в России назрела необходимость законодательного урегулирования порядка проведения массовых мероприятий. В. В. Вышкварцев приводит в пример широкие студенческие, крестьянские и рабочие выступления. Так, 24 февраля 1899 года в Томском государственном университете прошло собрание свыше четырехсот студентов. А с 1900 по 1904 год только в западной части России было официально зарегистрировано более шестьсот крестьянских и около тысячи рабочих стачек54.

9 января 1905 года в Санкт-Петербурге прошла мирная многотысячная демонстрация рабочих, которая была разогнана войсками и в которой погибло до двухсот человек. Это послужило началом революции, в ходе которой было принято несколько важных нормативных правовых актов в области свободы собраний: именной Высочайший указ Сенату «Об установлении временных правил и дополнений действующих постановлений о собраниях» от 12 октября 1905 года; Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 года; именной Высочайший указ Правительствующему сенату о временных правилах о собраниях от 4 марта 1906 года.

Манифестом 1905 года впервые на высоком государственном уровне были провозглашены основы гражданской свободы, базирующиеся, в том числе, на свободе собраний55.

Итогом развития идей и законодательства о свободе собраний стал именной Высочайший указ Правительствующему сенату о временных правилах о собраниях от 4 марта 1906 года. Однако Н. М. Коркунов отрицательно характеризовал данный Указ в той части, что он носил временный характер и не был принят в соответствии с правильной законодательной процедурой56.

Вместе с тем данный указ подробно регламентировал процедуру проведения публичных собраний. Правила о собраниях предусматривали частные и публичные собрания. Частные собрания устраивались свободно, для публичных собраний требовалось особое разрешение высших чинов губернии, города или местной полиции. Нормы указа были построены так, что под категорию «публичные» подпадали многие собрания. В учебных помещениях могли устраиваться собрания, которые допускались уставами заведений или особыми правилами. Не разрешалось проводить собрания в ресторанах, кафе, гостиницах, трактирах и других похожих заведениях57. По мнению А. И. Елистратова, ограничение собраний в некоторых местах, таких как кафе, рестораны и гостиницы, наиболее пагубно отразилось на свободе собраний, поскольку из практики западных стран следует, что наиболее популярными местами для публичных собраний являются залы в гостиницах и ресторанах58.

Положения указа запрещали проводить публичные мероприятия в зданиях в радиусе пятьсот метров, а на улице — в радиусе двух километров от мест нахождения императора, Государственного совета или Государственной Думы. Проведение собраний осуществлялось в явочном порядке. Устройство собрания, не соответствующего уголовным законам, общественной нравственности или которое угрожало общественному спокойствию и безопасности, не допускалось начальником полиции, о чем организатора предупреждали за одни сутки. На собрании присутствовало должностное лицо, назначаемое губернатором или начальником местной полиции. При этом надзор за соблюдением порядка возлагался на организаторов собрания. Несанкционированное собрание подлежало закрытию полицией. Участники любого закрытого собрания были обязаны разойтись. При воспрепятствовании они удалялись полицией59.

К положительным аспектам свободы собраний в данном указе можно отнести предупредительный порядок закрытия собрания и ускоренный порядок рассмотрения жалоб60.

12 апреля 1917 года, после второй буржуазной революции в феврале этого года, Временное правительство издало постановление о собраниях и союзах. Данный нормативно-правовой акт налагал только два ограничения на собрания: публичные мероприятия запрещались на железнодорожных рельсах и на собраниях нельзя было иметь оружие61. Все ограничения свободы собраний, в том числе разрешительный порядок организации собраний, были упразднены. По мнению Ю. А. Дмитриева, данный указ был самым демократичным законодательным актом о собраниях в России62.

§ 4. Период с 7 ноября 1917 по 7 октября 1977 года

После Октябрьской социалистической революции наступил новый период в понимании и регулировании свободы собраний. В. И. Ленин полагал, что свобода должна принадлежать только тем, кто борется за освобождение труда от угнетений капитала. Буржуазия и капиталисты считались врагами, приравнивались к элементам контрреволюции, поэтому свобода собраний им не разрешалась63, вводился имущественный и социальный ценз на пользование свободой собраний.

В 1936 году в Советском Союзе была принята всеобщая Конституция, которая гарантировала свободу собраний в целях укрепления социалистического строя и в интересах трудящихся64.

Ю. И. Скуратов отмечает, что Конституция СССР 1936 года закрепила свободу собраний в одной статье со свободой слова и печати, так как они тесно взаимосвязаны65. Ю. А. Дмитриев писал, что Конституция 1936 года сохранила классовый подход к свободе собраний, но расширила формы ее реализации и закрепила необходимость принятия закона, регламентирующего реализацию этого права66. Кроме того, Конституция закрепила сопутствующие публичным мероприятиям материальные гарантии, в том числе общественные улицы, здания, типографии, бумагу, средства связи67.

Отдельный закон, регулировавший процедуру реализации свободы собраний, так и не был принят. Ю. А. Дмитриев по этому поводу отмечал: «Разумеется, это не означает, что стихийные манифестации в этот период не проводились. Однако в период с 1929 по 1956 год сообщения о манифестациях граждан в периодической печати отсутствуют. И возобновляются они только в период так называемой хрущевской оттепели»68.

На протяжении 60–70-х годов XX века в Советском Союзе появляется информация о митингах. Ю. А. Дмитриев отмечает самые масштабные из них. 5–9 марта 1956 года в городах Грузии прошли митинги и демонстрации, осуждающие решение XX съезда КПСС о развенчании культа И. В. Сталина. Были беспорядки, применялась вооруженная сила, погибло около полутора тысяч человек. 24–27 ноября 1956 года в Грозном на национальной почве прошла десятитысячная манифестация рабочих, было применено оружие. В начале июня 1962 года из-за продовольственного кризиса в Новочеркасске прошли многотысячные митинги и демонстрации, переросшие в беспорядки. В результате применения военной силы погибло двадцать четыре человека, сто пять человек осуждено, семь расстреляно. В Ереване в апреле 1965 года прошли массовые несанкционированные демонстрации, связанные с пятидесятилетними событиями геноцида турками армянского населения. Демонстрацию разогнали при помощи водометов. С 1965 года правозащитники стали использовать Пушкинскую площадь в Москве для проведения массовых мероприятий. В 1966–1967 годах в Узбекистане выступают крымские татары. В 1968–1969 годах в Грузии и Азербайджане митингуют турки-месхетинцы. 25 августа 1968 года на Красной площади проходит известный протест против ввода войск в Чехословакию, шестерых участников осудили69.

§ 5. Период с 7 октября 1977 года по настоящее время

Следующий этап в развитии всесоюзного законодательства о свободе собраний начался с принятия Конституции СССР в 1977 году. Отменен имущественный и социальный цензы свободы собраний70, однако сохранена практика ограничения собраний по их целям. Так, публичные мероприятия можно было организовывать только в целях укрепления социалистического строя и в интересах народа. До последних лет существования Советского Союза отсутствовал нормативный акт, регламентирующий порядок организации и проведения публичных мероприятий.

В 80-е годы прошлого столетия эволюционируют представления о правах и свободах человека, определяется цель строительства правового государства71.

Ю. И. Скуратов отмечает, что существенной проблемой советской юридической науки являлся ее акцент на классовость, коллективность, недооценивание прав человека72. Он считает положительным тот факт, что конституционные свободы граждан в 80-х годах стали одной из разновидностей субъективных прав личности73.

Реформирование подхода к пониманию политических прав личности стало основой предоставления свободы собраний всем гражданам без ограничения целей, содержания, позволило ему стать не фиктивным, а реальным. В этот период, как указывает Ю. И. Скуратов, у граждан появились такие правомочия по отношению к свободе собраний, как право на положительные действия; право требования; притязания и т. д.74

Изменение отношений к правам человека и реальная возможность их использования потребовали разработки порядка организации и проведения публичных мероприятий. В период с 1987 по 1988 год в крупных городах СССР принимаются акты, регулирующие порядок проведения митингов, но к ним имелось много претензий, так как они неравномерно закрепляли за гражданами свободу собраний75.

В 1988 году в Советском Союзе был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Новый указ предусматривал, что их организаторами могли быть совершеннолетние лица, уполномоченные представители организаций, объединений76. Указ ввел разрешительный порядок проведения собраний, что, несомненно, являлось неблагоприятным моментом для регулирования свободы собраний. Документ не предусматривал законодательного закрепления понятий видов массовых мероприятий77, хотя определял широкие обязанности для организаторов и участников собраний. К ним, например, относилось соблюдение законов, общественного порядка, участникам запрещалось иметь при себе оружие или предметы, похожие на него78.

Указ содержал положения о том, что законодательные органы союзных республик могли дополнительно регламентировать порядок проведения публичных мероприятий с учетом местных условий79. Однако такой порядок подвергался критике80.

Законодательством Советского Союза устанавливалась ответственность за нарушение требований организации и проведения публичных мероприятий81. При этом отсутствовали санкции для должностных лиц, нарушивших права организаторов и участников собраний82.

Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» можно назвать прогрессивным, поскольку это был первый правовой акт, позволявший реализовывать свободу собраний впервые за долгое время существования Советского Союза. Затем он стал основой для формирования национальных законодательных актов уже суверенных государств бывшего Советского Союза.

После распада Советского Союза в новообразованных государствах идет развитие самостоятельного законодательства о публичных мероприятиях. Вместе с тем принципиального подхода к регулированию свободы собраний с 80-х годов прошлого века не поменялось. Начало 5 периода связывается с упразднением имущественного и социального цензов, введением механизма организации и проведения публичных мероприятий. Подобных кардинальных изменений с тех пор не было ни в одной из постсоветских стран. Свобода собраний была гарантирована Конституцией СССР 1977 года, также как и конституциями вновь образованных государств. Указ Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» долгое время действовал на территории РФ, вплоть до принятия в 2004 году Федерального закона № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Данный указ Верховного Совета СССР, например, до сих пор действует в Узбекистане. А в Украине он был полностью официально отменен Конституционным судом лишь в 2016 году.

* * *

В истории государства и права существуют различные периоды развития идей и законодательства о свободе собраний83. Выделено несколько основных этапов, в основу которых легли принципиальные вопросы законодательного регулирования свободы собраний по нескольким причинам: во-первых, до начала XIX века отсутствовали полноценные философские и научные работы о идеях свободы собраний, что, вместе с тем, не означает, что этого права не существовало в обществе, нормативные акты являлись достоверными свидетельствами представлений о праве на публичные мероприятия; во-вторых, законодательство в какой-то степени подводило черту в развитии идей о свободе собраний, поэтому представляется более удобным обращаться к его основным вехам для выделения и систематизации этапов развития исследуемого права, необходимых для правильного понимания сущности свободы собраний на сегодняшний день, а также для выявления закономерностей регулирования исследуемых отношений.

Критерий «принципиальные вопросы законодательного регулирования свободы собраний» означает нормативное регулирование существа свободы собраний, от которого зависит обладание гражданами этим правом. Иначе говоря, когда законодательно вводится запрет или гарантия свободы собраний большому кругу лиц или всем гражданам, мы выделяем это началом нового этапа.

В I период — до 8 апреля 1782 года право на собрания гарантировалось Соборным уложением 1649 года. Вместе с тем некоторые авторы считают, что Уложение запрещало публичные собрания. Однако запрещались именно немирные собрания, такие как скоп и заговор, не относящиеся к мирным. Под свободой собраний понималось собрание нескольких людей без ограничения по сословным признакам для подачи прошения или жалобы по любым вопросам. С утверждением в 1715 году Артикула воинского были запрещены любые мирные собрания военным людям.

Во II период — с 8 апреля 1782 по 12 октября 1905 года с принятием Екатериной II Устава Благочиния устанавливается законодательный запрет проведения мирных собраний для гражданских лиц. Свобода собраний была полностью ограничена. В этот период начинают формироваться идеи о свободе собраний.

III период — с 12 октября 1905 по 7 ноября 1917 года характеризуется разрешением мирных собраний с принятием 12 октября 1905 года именного Высочайшего указа Сенату «Об установлении временных правил и дополнений действующих постановлений о собраниях» и провозглашением 17 октября 1905 года свободы собраний в высочайшем манифесте. Под определением свободы собраний понимается политическое право влияния общества на государство. 12 апреля 1917 года, с принятием Временным правительством Постановления о собраниях и союзах, механизм организации и проведения собраний был упразднен.

IV период — с 7 ноября 1917 по 7 октября 1977 года ознаменован классовым подходом к обладанию свободой собраний, предусматривающим ограниченные цели реализации данного права, отсутствием механизма организации и проведения публичных мероприятий.

В V период — с 7 октября 1977 года по наше время — после принятия Конституции СССР 1977 года был упразднен имущественный и социальный ценз права на свободу собраний, разработан механизм организации и проведения публичных мероприятий, который был закреплен в Указе Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Под свободой собраний понимается право граждан собираться мирно с целью выдвижения требований, претензий. После распада Советского Союза независимые государства начинают формировать собственные законодательства о публичных мероприятиях, основанные на положениях советского права.

Данная периодизация позволяет выявить закономерности и особенности правового регулирования свободы собраний с учетом изменения характера политического режима, общего уровня развития демократических прав и свобод в государстве.

Так, при укреплении абсолютной власти одного государственного органа, свобода собраний ограничивается. При этом укрепление власти может происходить как с целью модернизации, так и с целью консервации общества. Например, некогда закрепленная в Соборном уложении 1649 года, в период сословно-представительной монархии, свобода собраний ограничивается для военных при укреплении абсолютной власти Петра I, а с расцветом абсолютной власти в период правления Екатерины II свобода собраний ограничивается всем подданным. После первой буржуазной революции свобода собраний снова гарантируется.

Выявление данных закономерностей поможет прогнозировать тенденции регулирования свободы собраний в будущем и расставить приоритеты в исследованиях и практической деятельности.

Глава 2.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СВОБОДЫ СОБРАНИЙ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТСРАНСТВА

После распада Советского Союза независимые государства приступили к реформированию и развитию законодательства о свободе собраний. В первую очередь исследуемое право было закреплено на конституционном уровне. Стоит отметить, что все новые государства провозгласили в конституциях свободу собраний.

§ 1. Понятийный аппарат

Для правильного понимания и сравнения свободы собраний определимся с понятийным аппаратом права на организацию и участие в публичных мероприятиях с целью обсуждения общественно важных вопросов и выражения своих мнений.

В науке существует несколько понятий: «свобода собраний»84; «свобода манифестаций»85; «право на публичные мероприятия»86; «институт публичных мероприятий»87; «право собраний» и др.

Данные понятия сходны и предполагают право людей организовывать собрания и участвовать в публичных мероприятиях для обсуждения общественно важных вопросов и выражения собственных мнений. Однако, описывая общее право, они употребляют различные терминологические названия, которые содержат определенные противоречия. В особенности это касается терминов «право публичных мероприятий» и «свобода собраний», которые наиболее часто используются в науке.

В первую очередь противоречия содержатся в понятиях «право» и «свобода». Вместе с тем оба термина обозначают такие правомочия, как право на положительные действия; право требования и право на притязания88. Следовательно, их можно считать идентичными.

Во-вторых, противоречия существуют в терминах «публичное мероприятие» и «собрание». Так, понятие «публичное мероприятие» является собирательным и содержит в себе частные формы реализации исследуемого права, такие как «собрания», «митинги», «демонстрации», «шествия», «пикетирования». Вместе с тем то же самое понимается и под «собранием» в широком смысле. А в узком смысле под «собранием» понимается одна из форм публичных мероприятий, особенность которой заключается в присутствии граждан в определенных местах для обсуждения общественно значимых вопросов.

В науке отмечается, что термин «собрание» в широком смысле, как собирательное понятие всех форм исследуемого права, традиционно используется в западноевропейских государствах и на международно-правовом уровне89. На международный уровень свобода собрани

...