С. Ю. Колмаков

Конституционная свобода собраний в законодательстве стран постсоветского пространства

Монография

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации 
Ю. И. Скуратова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.729

ББК 67.400.7

К60

Автор:
Колмаков С. Ю., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Грудцына Л. Ю., доктор юридических наук, профессор, заместитель председателя президиума Московской городской коллегии адвокатов «Московская гильдия адвокатов и юристов»;
Сивопляс А. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета;
Симонова С. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры социального и семейного законодательства Ярославского государственного университета имени П. Г. Демидова.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Ю. И. Скуратова.

В монографии изложены теоретические и нормативные правовые основы свободы собраний стран постсоветского пространства, общие и особенные черты конституционно-правового регулирования публичных мероприятий в странах бывшего СССР. На основании положительного опыта регулирования свободы собраний в соседних государствах предлагаются пути совершенствования отечественного законодательства о публичных мероприятиях.

Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2019 г.

Монография предназначена для законодательных, правоприменительных органов, правозащитных организаций, студентов, аспирантов и преподавателей, а также всех, кто интересуется проблемами гражданского общества.

УДК 342.729

ББК 67.400.7

© Колмаков С. Ю., 2020

© ООО «Проспект», 2020

«Осознание гражданским обществом
своей роли и ответственности
за дальнейшую судьбу России
является свершившимся фактом,
что требует мирного и конструктивного
диалога между гражданским обществом
и «властями предержащими»1
В. Г. Ярославцев
судья Конституционного Суда
Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Право на свободу собраний для граждан является фундаментальным политическим правом, благодаря которому они могут выражать свои мнения, позиции, влиять на принятие государственными органами важных решений. Для гражданского общества институт свободы собраний выступает инструментом участия в управлении государством, который позволяет развивать политический плюрализм, способствует положительным демократическим процессам, позволяет выявить актуальные проблемы в обществе.

Страны постсоветского пространства прошли однотипные этапы в своем конституционном развитии. Последний этап этого развития характеризуется переходом от принципов коммунизма к принципам либеральной демократии. Вместе с тем он включает в себя не только схожие признаки, но и особенные, поскольку каждая из стран проходила его индивидуально. Это отразилось на законодательном регулировании институтов гражданского общества, их смысловом наполнении. Данные факты предписывают необходимость исследования опыта развития конституционно-правовых систем стран постсоветского пространства. Как указывает профессор И. А. Умнова: «особый вклад науки конституционного права проявляется в сопоставлении отечественного опыта с конституционно-правовой практикой государств, входивших ранее в СССР. Близость границ; общность истории, политической и правовой культуры; идентичные проблемы современного развития — все это сближает на постсоветском пространстве в поиске путей совершенствования конституционного права»2.

Актуально и рассмотрение положительного опыта этих стран с целью дальнейшего заимствования в отечественное законодательство. Например, в исследуемых странах часто возникает такая ситуация, когда орган исполнительной власти, имеющий право согласовывать публичные мероприятия, не разрешает собрания в нужном для манифестантов месте и в нужное время. В качестве альтернативы органы исполнительной власти под различными предлогами предлагают немноголюдные места, что делает невозможным распространение мнений, предлагают окраины населенных пунктов вдали от главных адресатов — государственных органов, тем самым не соблюдают основной признак собрания — публичность. Данная ситуация может усугубляться тем, что орган исполнительной власти, как правило, заинтересован не проводить публичное мероприятие с критикой его деятельности или вышестоящих органов, которым он подчинен. В Республике Молдова и Киргизской Республике решили данную проблему следующим образом: в случае, если у органа исполнительной власти имеются основания полагать, что публичное мероприятие не может быть проведено в нужном для манифестантов месте или в нужное время, то он вправе обратиться в судебный орган для его изменения, а не самостоятельно принимать об этом решение.

Изучение опыта стран, близких в историческом, политическом и культурном аспектах, формирующих одну правовую семью, необходимо и для решения возникающих проблем при системном регулировании свободы собраний. Так, в Российской Федерации общественные отношения, не связанные с политическими вопросами или с формированием и выражением мнений, но использующие публичное пространство, регулируются законом о свободе собраний (встречи депутатов с избирателями, религиозные собрания). По своей сути эти публичные мероприятия также должны защищаться ст. 31 Конституции Российской Федерации. Однако для их реализации необходимо предусмотреть отдельные нормативные правовые акты, поскольку у них разное содержание и они не являются либо политическими, либо протестными публичными собраниями. В связи с этим к указанным видам отношений не применим закон о публичных мероприятиях политического характера, направленных на формирование и выражение мнений в общественном пространстве. В Азербайджанской Республике, Латвийской Республике, Республике Молдова, Республике Армения и Республике Узбекистан решили данную проблему, установив, что законодательство, регулирующее публичные действия с целью формирования и выражения мнений в общественном пространстве, не применяется к иным собраниям людей.

На сегодняшний день в странах постсоветского пространства свобода собраний имеет ряд ограничений, которые не дают гражданам использовать ее в полной мере. Так, в России количество обращений правоохранительных органов в суд с целью привлечения граждан к ответственности по ст. 20.2 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации за последние несколько лет существенно увеличилось (в 2015 г. – 1 482, в 2016 г. — 1 460, в 2017 г. – 5 102). Повысилось и число лиц, подвергнутых административному наказанию по указанной статье (в 2015 г. — 748, 2016 г. — 843, в 2017 г. — 3 849). Данная тенденция является негативной особенно на фоне общего количества граждан, подвергнутых наказанию за правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность (в 2015 г. — 2 420 894, в 2016 г. — 2 295 916, в 2017 г. — 2 155 813). Статистические данные также показывают увеличение размера наказания за нарушение ст. 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации. Так, в 2018 году средний размер взысканного штрафа для гражданина составил 17 200 рублей. Это на четверть больше, чем в 2017 году. Если рассматривать более обширный период, то за семь лет, с 2012 по 2018 годы, сумма среднего размера штрафа возросла в пять раз, с 3,5 тысяч рублей, до почти 20 тысяч рублей3.

Высокий уровень ограничения свободы собраний отмечает и Европейский суд по правам человека, где систематически признается нарушение Российской Федерацией статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод4.

Имеющиеся ограничения связаны с подходом к данному институту демократии не как к способу эффективного взаимодействия между гражданским обществом и государством, а как к отрицательному явлению в обществе, нежелательному протесту, который государство старается исключить, что, конечно же, неправильно. Поэтому изучение новых подходов к понятию, сущности, функциям свободы собраний является актуальным.

Необходимость изучения опыта реализации свободы собраний подтверждается и тем, что высшие органы государственной власти обращают внимание на проблемы регулирования публичных мероприятий. Так, Президент Российской Федерации В. В. Путин в декабре 2018 года на заседании Совета по правам человека не исключил возможность реформирования законодательства о публичных мероприятиях с целью решения имеющихся противоречий и проблем5. Их наличие подтверждается и тем, что пленум Верховного Суда Российской Федерации в июне 2018 года вынес постановление, меняющее практику применения законодательства о публичных мероприятиях6.

Проблемы теоретического осмысления свободы собраний привлекают внимание многих ученых.

С позиции административного права свобода собраний изучалась Д. А. Балтагой, А. А. Березиным, М. А. Газимагомедовым, Т. А. Карпенко, И. И. Князевой, Д. А. Коротченковым, К. Г. Прокофьевым, И. И. Ярыгиной.

С позиции уголовного права сфера организации и проведения публичных мероприятий изучалась К. Г. Вдовиченко.

Сущность свободы собраний в конституционном праве раскрывается в работах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, С. С. Онуу Аллахвердиева, Г. А. Василевича, Л. Д. Воеводина, В. М. Гессена, Л. И. Глуховского, В. М. Грибовского, К. Гурина, А. К. Дживелегова, А. М. Диноршоева, А. И. Елистратова, В. Д. Зорькина, О. Каска, М. М. Ковалевского, Е. И. Козловой, В. В. Комаровой, А. А. Кондрашева, Н. М. Коркунова, С. А. Котляревского, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, С. А. Муромцева, П. И. Новгородцева, Л. А. Нудненко, А. Пирцхалашвили, Я. Плепса, М. В. Савчина, Ю. И. Скуратова, О. К. Тургунова, В. Н. Фадеева, Б. Н. Чичерина, К. Экштайна и др.

Различным аспектам изучения свободы собраний в конституционном праве посвящены диссертационные работы Ю. А. Дмитриева (1991), А. В. Сивопляса (1993), И. С. Полянской (2005), М. А. Яковенко (2012), Д. В. Гаглоева (2015), А. О. Иванова (2015), Т. М. Храмовой (2015), С. В. Симоновой (2018).

По вопросу сравнительно-правового исследования свободы собраний в странах постсоветского пространства существует несколько работ. В 2008 году коллективом авторов, куда вошли В. М. Редкоус, С. И. Шерняев, И. С. Полянская и С. А. Акимова, была издана монография «Правовое регулирование организации и проведения массовых мероприятий: опыт России и государств-участников СНГ»7. В 2014 году в Украине Центром гражданских свобод был подготовлен доклад «Свобода мирных собраний на постсоветском пространстве в 2012–2014 годах: анализ законодательства»8. В 2017 году для ежегодной конференции Бюро демократических институтов и прав человека (БДИПЧ), Организацией по безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ), проходившей в Варшаве, был подготовлен отчет относительно России, Белоруссии, Молдовы и Украины9. Однако данные работы не рассматривают институт публичных мероприятий в таких странах, как Республика Грузия, Эстонская Республика, Латвийская Республика и Литовская Республика. Кроме того, результаты исследования не имеют системной формы, в них не осмыслена пропорциональность ограничений свободы собраний, соотношения их с международными стандартами.

Настоящая монография направлена на обоснование новых подходов к понятию, сущности, функциям свободы собраний и разработку оптимальных механизмов взаимодействия гражданского общества и государства при подготовке, проведении и завершении публичных мероприятий.

Для этого были поставлены следующие задачи монографического исследования:

– выявление особенностей эволюции идей и законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе, определение ее этапов, выявление закономерностей регулирования свободы собраний;

– определение общих и особенных черт в конституционном регулировании свободы собраний в странах постсоветского пространства;

– систематизация международных стандартов свободы собраний и сопоставление их с механизмами регулирования публичных мероприятий в странах постсоветского пространства;

– выявление общих и особенных признаков в правовом регулировании организации и проведения публичных мероприятий в странах постсоветского пространства;

– определение пропорциональной ответственности за нарушения законодательства о публичных мероприятиях в странах постсоветского пространства;

– систематизация полученных результатов сравнительно-правового исследования свободы собраний;

– выявление положительного опыта регулирования свободы собраний в странах постсоветского пространства и выдвижение предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в данной сфере.

Предметом монографического исследования является международно-правовое и внутригосударственное регулирование в странах постсоветского пространства порядка взаимодействия представителей гражданского общества и государства в ходе организации, проведения и завершения публичных мероприятий, правовые позиции органов судебного конституционного контроля этих стран и международных организаций относительно комплекса проблем, связанных с функционированием данного демократического института.

Результаты монографического исследования внедрены в практическую деятельность правозащитного центра «Мемориал» и независимого правозащитного медиа-проекта «ОВД-Инфо». Наглядно с законодательным регулированием свободы собраний можно ознакомится на сайте ОВД-Инфо в спецпроекте «Свобода собраний на постсоветском пространстве» (https://postsoviet.ovdinfo.org/).

Глава 1.
ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ИДЕЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СВОБОДЕ СОБРАНИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ И СОВЕТСКОМ СОЮЗЕ

В рамках настоящей работы под свободой собраний понимается право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий с целью формирования и выражения мнений, требований, о чем более подробно будет изложено в следующей главе.

Как указывает профессор И. А. Умнова изучение закономерностей формирования и развития конституционного права невозможно без применения исторического метода10.

Чтобы понять причины и современные тенденции регулирования свободы собраний необходимо исследовать их предпосылки, череду событий, что привели к фактическому регулированию публичных мероприятий. Для выявления и обеспечения преемственности в правовом регулировании, определения концепций развития института свободы собраний, расставления приоритетов в исследованиях и практической деятельности необходимо детально исследовать нормы регулирующие свободу собраний и общественные отношения в их связи с историческими общественными процессами.

К примеру, во всех странах встречаются такие формы публичных мероприятий, заложенные еще в период Советского Союза, как собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, а в Узбекистане продолжает действовать общий когда-то для всех стран Указ Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР».

§ 1. Период до Устава Благочиния от 8 апреля 1782 года

Хотя сами идеи о свободе собраний начинают формироваться в Российской империи только в начале XIX века, например в работах А. Н. Радищева, П. И. Пестеля, это не означает, что до этого периода отсутствовали представления об этом институте демократии. Многие ученые отмечают, что публичные мероприятия регулировались еще Соборным уложением 1649 года11, поэтому для понимания сущности исследуемого института важно изучить не только философские представления об этом праве, но и нормативные акты, которые помогут выявить смысл, вкладываемый в него. Кроме того, изучение законодательства о публичных мероприятиях поможет представить более четкую картину развития представлений о свободе собраний, поскольку они в определенном смысле проводили некую черту в развитии данного права человека.

Исторически сложилось, что народы, населяющие постсоветское пространство, развивались в общем правовом, экономическом и культурном поле. Как отмечают Р. А. Касьянов и Е. А. Торкунова, термин «постсоветское пространство» не стоит рассматривать с формальной точки зрения, как совокупность пятнадцати республик. Нужно учитывать общее историко-культурное наследие, сохранившиеся глубокие экономические и хозяйственные связи12. По сути, можно говорить об имеющейся общей правовой семье, поскольку у этих стран схожие национальные правовые системы, источники и структура права, правовые традиции.

Сближение этих народов началось со второй половины XVII века, и активную роль здесь играла Россия. Поэтому в первую очередь необходимо раскрыть идеи построения законодательства о свободе собраний в дореволюционной России и Советском Союзе. Стоит отметить, что многие народы, населяющие постсоветское пространство, в том или ином виде имели опыт народных собраний с целью обсуждения общественно важных вопросов, например у славян это было вече13.

Первым актом в России, регулировавшим право собраний на законодательном уровне, было Соборное уложение 1649 года. Однако такие авторы, как Т. М. Храмова и М. Г. Купрова, считают, что Соборное уложение 1649 года запрещало мирные собрания14.

С таким мнением можно не согласиться, поскольку Соборное уложение запрещало немирные собрания, которые преследовали цели шантажа власти, грабежа или убийства, мирные же собрания гарантировались указанным законодательным актом15. Так, статья 20 главы 2 Соборного уложения 1649 года гласила: «…самовольством, скопом и заговором к царьскому величеству, и на его государевых бояр и околничих и на думных и на ближних людей, и в городех и в полкех на воевод, и на приказных людей, и ни на кого никому не приходити, и никого не грабити и не побивати»16. Положения данной нормы запрещали заговор и скоп. В XVII веке под скопом понималась толпа, сборище народа, ватага, скопление с дурным умыслом17.

В своих работах Г. Г. Тельберг указывал, что скоп (заговор) относился к политическим преступлениям, поскольку его объектом являлся государь, а также назначаемые им должностные лица. Субъектом скопа была совокупность лиц, имеющих предварительное соглашение. При этом он отмечал, что не во всех случаях собрание людей было преступлением. Наказуемыми считались собрания, если у их участников имелись намерения совершить грабеж, или убийства, или была возможность совершить такие деяния18. То есть для того, чтобы собрание было скопом, нужно массовое присутствие людей, на котором его участники шантажируют власть путем угроз совершения преступлений, тем самым навязывают ей свое мнение. Описанное собрание не является мирным, на сегодняшний день в странах постсоветского пространства также провозглашены гарантии только в отношении мирных собраний.

Введение ответственности за немирные собрания продиктовано городскими восстаниями в период первой половины XVII века, особенно это связано с волнениями в Москве и Козлове накануне принятия Соборного уложения19.

Из вышесказанного следует, что в России в то время были запрещены немирные собрания, а мирные не запрещались. Так, Т. А. Карпенко отмечает, что ответственность по Соборному уложению наступала за совершение преступлений посредством массового мероприятия, а не за организацию и проведение мирных собраний20.

Мирные же собрания, посредством которых люди жаловались, обращались с челобитной к власти, защищались Соборным уложением и царем. Так, статья 22 главы 2 Уложения гласила: «А будет ис которого города, или ис полков воеводы и приказные люди отпишут к государю на кого на служилых, или иных чинов на каких людей, что они приходили к ним скопом и заговором, и хотели их убити; а те люди, на кого они отпишут, учнут бити челом государю на воевод и на приказных людей о сыску, что они скопом и заговором к ним не прихаживали, а приходили к ним немногие люди для челобитья, и по тому челобитью про них в городех сыскивати всем городом, а в полкех всеми ратными людьми. Да будет сыщется про них допряма, что они в городех и в полках к воеводам приходили для челобитья, а не для воровства, и их по сыску смертью не казнити. А воеводам и приказным людем, которые на них отпишут к государю ложно, за то чинити жестокое наказание, что государь укажет»21. Под челобитной в России в то время понималась жалоба или письменное прошение22. Исследователи отмечают тесную связь свободы собраний с правом на обращения23.

Исходя из изложенного, мы приходим к выводу, что Соборное уложение гарантировало свободу собраний, под которой понималась немногочисленная встреча людей для подачи челобитной. Определение собрания немногочисленным не является основанием не относить его к публичным мероприятиям: так, например, пикетирование в странах постсоветского пространства может проводиться одним человеком, также существуют ограничения на количество участников в тех или иных местах24. Н. С. Таганцев отмечал, что скопище, немирное собрание людей, необязательно должно содержать большое количество участников25.

Иллюстрацией возможности проведения легального собрания и последующего его перехода в немирное служит описание событий в Москве российского дипломата Г. К. Котошихина, современника событий. Так, в 1663 году народ был недоволен денежными махинациями при выпуске медных монет. Люди собрались и требовали от царя наказать бояр. Сначала толпа была мирной, царь лично встретился с недовольными, просил разойтись, обещал организовать расследование, наказать виновных. Но после того, как толпа начала вести себя агрессивно, ее действия свидетельствовали о злом умысле, некоторые начали грабить двор польского посла, царь распорядился разогнать толпу, объявив их бунтовщиками26.

Интересно отметить, что мирные собрания были доступны и военным людям. Так, статьей 22 Соборного уложения предусматривалось, что служилые люди могли прийти с челобитной к воеводам полков.

Гарантией мирных собраний было наличие ответственности приказных людей (чиновников) и воевод в виде «жестокого наказания» в том случае, если они пытались в своих интересах не дать провести собрания и объявляли их заговором или скопом27. Вместе с тем наказание за преступления во время проведения собраний было суровым. Если собравшиеся совершали грабеж, разбой или убийство, то они подлежали смертной казни. Однако если таких действий не происходило, то скоп и заговор (немирные собрания, со злым умыслом) просто считались незаконными, подлежали прекращению, но санкции за такие собрания не предусматривались.

На основании изложенного мы приходим к выводу, что свобода собраний в России была гарантирована Соборным уложением 1649 года. Это право было доступным как гражданскому населению, так и военным людям. Предусматривалась его гарантия в виде наказания чиновников и военных чинов за ложное объявление мирного собрания немирным.

Возможность проводить собрания в России в XVII столетии связана с отсутствием абсолютной власти и наличием сословно-представительной монархии. Соборное уложение подписывали триста пятнадцать человек — представители большинства сословий России. А. В. Сивопляс справедливо отмечает, что свобода собраний получает широкую поддержку в государстве, которое основано на принципах демократии и парламентаризма28.

Спустя чуть более полувека Артикул воинский от 26 апреля 1715 года запретил мирные собрания для военных людей. Предусматривалась смертная казнь за нарушение запрета29. Штрафы и телесные наказания применялись за приготовления к собранию и за недоносительство. Стоит отметить, что и в современном периоде в некоторых странах постсоветского пространства профессиональным военным запрещается участие в мирных собраниях30.

Для гражданского населения запрета мирных собраний Артикулом воинским не предусматривалось. Однако А. И. Елистратов отмечал, что постепенно нормы Артикула стали распространять и на обычное население31, хотя в XVIII веке в народе еще долго сохранялась традиция мирных собраний. Так, Елистратов писал: «В народе долго хранились, однако, воспоминания о прежних вольностях; по властному призыву церковного колокола (когда-то вечевого), невзирая на запрещения, русский народ в течение XVIII века еще продолжал — по старине — нести на общественную сходку свои темные думы, и веселье, и слезные нужды»32.

Официально запрет на мирные собрания для всего населения был установлен при Екатерине II Уставом Благочиния от 8 апреля 1782 года. Согласно его нормам, любые собрания с мирными намерениями разгонялись, а участники отдавались под суд33.

§ 2. Период с 8 апреля 1782 по 12 октября 1905 года

Под влиянием идей западных мыслителей34, которые теоретически обосновали пределы абсолютной власти, права и свободы человека, а также благодаря принятию конституций рядом государств35, гарантировавших личные и политические права человека, в России конца XVIII — начала XIX века начинают складываться идеи о личных правах и свободах, в том числе о свободе собраний.

Опальный при Екатерине II, но участник Комиссии по составлению законов при Александре I, русский философ А. Н. Радищев считал, что России необходимо гражданское общество. Особое внимание он уделял свободе мысли и свободе слова, говоря, что они полезны как самому обществу, так и государству36. Реформатор и составитель Свода законов Российской империи М. М. Сперанский считал, что Россия прошла ступень развития абсолютизма, и в новой эпохе — промышленного состояния — ей необходимо ограничение абсолютной власти и предоставление политических прав подданным37. Он писал, что политические права важнее гражданских, так как последние основаны на них. Руководитель Южного общества декабристов П. И. Пестель в своем программном документе по развитию России — «Русской правде» уделял много внимания демократическим правам и свободам, в том числе свободе собраний38. Другой из главных идеологов декабристов — Н. М. Муравьев в проекте конституции предусматривал для всех русских свободу мысли и слова, печати, занятий и передвижения, вероисповедания, собраний39.

Однако появление идей о свободе собраний не отразилось на законодательстве Российской империи. В первой половине XIX века, продолжая с екатерининских времен, мирные собрания в России были запрещены в любых формах и подлежали разгону полицией. Так, Устав о пресечении и предупреждении преступлений 1832 года запрещал мирные собрания для прошения или доноса. В случае нарушения требований полиция применяла силу40.

Б. Н. Чичерин в XIX веке отмечал, что в России все собрания проходили под контролем власти41. Такое положение сохранилось во всех законодательных актах вплоть до буржуазной революции 1905–1907 годов42. Как указывал российский ученый-юрист В. Ф. Матвеев, до 1905 года российское законодательство не предусматривало свободу собраний, тем более с политическими целями43.

Уголовным законодательством в XIX веке предусматривались меры ответственности за нарушение ограничений, налагаемых на собрания44 и совершение преступлений посредством незаконного собрания45. С принятием в 1903 году Уголовного уложения ужесточилась ответственность за нарушения в ходе скопищ46.

Итак, в XIX веке мирные собрания в России были запрещены. Однако в конце XIX — начале XX века российские ученые-юристы разработали концепцию свободы собраний47.

С. А. Котляревский приводил примеры двух систем понимания личных свобод человека, в том числе и свободы собраний. Первая относится к континентальным странам Европы, где свобода собраний является реакцией общества на притязания абсолютной власти. Вторая система развивалась в Англии, где права и свободы индивида признавались неотчуждаемыми от рождения. В английской системе прав и свобод стирается грань между частным и публичным правом. Гражданин может участвовать в публичном собрании так же свободно и естественно, как заключать договоры; пределом реализации является нарушение чужих интересов48.

В. М. Гессен указывал на необходимость особой охраны права на собрания и отмечал, что это право является реакцией общества на стремление абсолютизма ограничить объединения людей49. По его мнению, у человека есть принадлежащие ему свободы и права, которые не требуют законодательного закрепления. Однако абсолютные государства подвергали административному регулированию данные свободы и права, поэтому современные конституции защищают их, создавая так называемые декларации прав. Свобода собраний — одна из политических свобод, которая, по мнению ученого, нуждается в защите конституцией50.

А. К. Дживелегов раскрывал свободу собраний с политической точки зрения. В своем труде «Права и обязанности граждан в правовом государстве» ученый писал: «Свобода собрания есть требование политически вполне зрелого народа… когда за это требование начинают ожесточенную борьбу, как это было в той же Англии с 60-х годов XVIII века, то это является признаком наступления зрелости»51. Он также отмечал, что государства неохотно разрешают публичные мероприятия, поскольку они могут привести к бунтам и восстаниям. Континентальные страны, как правило, разрешают собрания только в закрытых помещениях и только без оружия52.

Б. Н. Чичерин выделял такие виды собраний, как спонтанные или организованные, частные или публичные, в помещении или под открытым небом, политические или неполитические. Для каждого вида собраний он предусматривал особые ограничения. Так, публичные собрания, по сравнению с частными, требуют регулирования. Спонтанные собрания должны контролироваться полицией, и подлежат разгону, когда они угрожают порядку и безопасности, при этом может применяться сила. Для публичных собраний, преследующих политические цели, он предусматривал две системы: предупреждения и пресечения. Система предупреждения включает ограничения до проведения собраний. К ним относится обязательное разрешение правительства, которое, однако, не снимает ответственности с участников за порядок и безопасность. Кроме того, объявления о собраниях в такой системе также требуют одобрения. Система пресечения предусматривает меры, налагаемые во время проведения собрания, например, право полиции распустить собрание, а также привлечь к ответственности виновных лиц. Эта система предусматривает предварительное уведомление о проведении собрания. Предполагается, что власть должна знать место, время, тему собрания, ораторов и иметь право присутствовать на собрании и обеспечивать безопасность. Указанные системы, по мнению ученого, могут варьироваться в зависимости от вида собрания, например для собрания под открытым небом требуются предупредительные меры, так как оно наиболее многочисленно, может поддаться волнению. К общим требованиям ко всем собраниям он относил их безоружность53.

§ 3. Период с 12 октября 1905 по 7 ноября 1917 года

В конце XIX — начале XX века в России назрела необходимость законодательного урегулирования порядка проведения массовых мероприятий. В. В. Вышкварцев приводит в пример широкие студенческие, крестьянские и рабочие выступления. Так, 24 февраля 1899 года в Томском государственном университете прошло собрание свыше четырехсот студентов. А с 1900 по 1904 год только в западной части России было официально зарегистрировано более шестьсот крестьянских и около тысячи рабочих стачек54.

9 января 1905 года в Санкт-Петербурге прошла мирная многотысячная демонстрация рабочих, которая была разогнана войсками и в которой погибло до двухсот человек. Это послужило началом революции, в ходе которой было принято несколько важных нормативных правовых актов в области свободы собраний: именной Высочайший указ Сенату «Об установлении временных правил и дополнений действующих постановлений о собраниях» от 12 октября 1905 года; Манифест об усовершенствовании государственного порядка от 17 октября 1905 года; именной Высочайший указ Правительствующему сенату о временных правилах о собраниях от 4 марта 1906 года.

Манифестом 1905 года впервые на высоком государственном уровне были провозглашены основы гражданской свободы, базирующиеся, в том числе, на свободе собраний55.

Итогом развития идей и законодательства о свободе собраний стал именной Высочайший указ Правительствующему сенату о временных правилах о собраниях от 4 марта 1906 года. Однако Н. М. Коркунов отрицательно характеризовал данный Указ в той части, что он носил временный характер и не был принят в соответствии с правильной законодательной процедурой56.

Вместе с тем данный указ подробно регламентировал процедуру проведения публичных собраний. Правила о собраниях предусматривали частные и публичные собрания. Частные собрания устраивались свободно, для публичных собраний требовалось особое разрешение высших чинов губернии, города или местной полиции. Нормы указа были построены так, что под категорию «публичные» подпадали многие собрания. В учебных помещениях могли устраиваться собрания, которые допускались уставами заведений или особыми правилами. Не разрешалось проводить собрания в ресторанах, кафе, гостиницах, трактирах и других похожих заведениях57. По мнению А. И. Елистратова, ограничение собраний в некоторых местах, таких как кафе, рестораны и гостиницы, наиболее пагубно отразилось на свободе собраний, поскольку из практики западных стран следует, что наиболее популярными местами для публичных собраний являются залы в гостиницах и ресторанах58.

Положения указа запрещали проводить публичные мероприятия в зданиях в радиусе пятьсот метров, а на улице — в радиусе двух километров от мест нахождения императора, Государственного совета или Государственной Думы. Проведение собраний осуществлялось в явочном порядке. Устройство собрания, не соответствующего уголовным законам, общественной нравственности или которое угрожало общественному спокойствию и безопасности, не допускалось начальником полиции, о чем организатора предупреждали за одни сутки. На собрании присутствовало должностное лицо, назначаемое губернатором или начальником местной полиции. При этом надзор за соблюдением порядка возлагался на организаторов собрания. Несанкционированное собрание подлежало закрытию полицией. Участники любого закрытого собрания были обязаны разойтись. При воспрепятствовании они удалялись полицией59.

К положительным аспектам свободы собраний в данном указе можно отнести предупредительный порядок закрытия собрания и ускоренный порядок рассмотрения жалоб60.

12 апреля 1917 года, после второй буржуазной революции в феврале этого года, Временное правительство издало постановление о собраниях и союзах. Данный нормативно-правовой акт налагал только два ограничения на собрания: публичные мероприятия запрещались на железнодорожных рельсах и на собраниях нельзя было иметь оружие61. Все ограничения свободы собраний, в том числе разрешительный порядок организации собраний, были упразднены. По мнению Ю. А. Дмитриева, данный указ был самым демократичным законодательным актом о собраниях в России62.

§ 4. Период с 7 ноября 1917 по 7 октября 1977 года

После Октябрьской социалистической революции наступил новый период в понимании и регулировании свободы собраний. В. И. Ленин полагал, что свобода должна принадлежать только тем, кто борется за освобождение труда от угнетений капитала. Буржуазия и капиталисты считались врагами, приравнивались к элементам контрреволюции, поэтому свобода собраний им не разрешалась63, вводился имущественный и социальный ценз на пользование свободой собраний.

В 1936 году в Советском Союзе была принята всеобщая Конституция, которая гарантировала свободу собраний в целях укрепления социалистического строя и в интересах трудящихся64.

Ю. И. Скуратов отмечает, что Конституция СССР 1936 года закрепила свободу собраний в одной статье со свободой слова и печати, так как они тесно взаимосвязаны65. Ю. А. Дмитриев писал, что Конституция 1936 года сохранила классовый подход к свободе собраний, но расширила формы ее реализации и закрепила необходимость принятия закона, регламентирующего реализацию этого права66. Кроме того, Конституция закрепила сопутствующие публичным мероприятиям материальные гарантии, в том числе общественные улицы, здания, типографии, бумагу, средства связи67.

Отдельный закон, регулировавший процедуру реализации свободы собраний, так и не был принят. Ю. А. Дмитриев по этому поводу отмечал: «Разумеется, это не означает, что стихийные манифестации в этот период не проводились. Однако в период с 1929 по 1956 год сообщения о манифестациях граждан в периодической печати отсутствуют. И возобновляются они только в период так называемой хрущевской оттепели»68.

На протяжении 60–70-х годов XX века в Советском Союзе появляется информация о митингах. Ю. А. Дмитриев отмечает самые масштабные из них. 5–9 марта 1956 года в городах Грузии прошли митинги и демонстрации, осуждающие решение XX съезда КПСС о развенчании культа И. В. Сталина. Были беспорядки, применялась вооруженная сила, погибло около полутора тысяч человек. 24–27 ноября 1956 года в Грозном на национальной почве прошла десятитысячная манифестация рабочих, было применено оружие. В начале июня 1962 года из-за продовольственного кризиса в Новочеркасске прошли многотысячные митинги и демонстрации, переросшие в беспорядки. В результате применения военной силы погибло двадцать четыре человека, сто пять человек осуждено, семь расстреляно. В Ереване в апреле 1965 года прошли массовые несанкционированные демонстрации, связанные с пятидесятилетними событиями геноцида турками армянского населения. Демонстрацию разогнали при помощи водометов. С 1965 года правозащитники стали использовать Пушкинскую площадь в Москве для проведения массовых мероприятий. В 1966–1967 годах в Узбекистане выступают крымские татары. В 1968–1969 годах в Грузии и Азербайджане митингуют турки-месхетинцы. 25 августа 1968 года на Красной площади проходит известный протест против ввода войск в Чехословакию, шестерых участников осудили69.

§ 5. Период с 7 октября 1977 года по настоящее время

Следующий этап в развитии всесоюзного законодательства о свободе собраний начался с принятия Конституции СССР в 1977 году. Отменен имущественный и социальный цензы свободы собраний70, однако сохранена практика ограничения собраний по их целям. Так, публичные мероприятия можно было организовывать только в целях укрепления социалистического строя и в интересах народа. До последних лет существования Советского Союза отсутствовал нормативный акт, регламентирующий порядок организации и проведения публичных мероприятий.

В 80-е годы прошлого столетия эволюционируют представления о правах и свободах человека, определяется цель строительства правового государства71.

Ю. И. Скуратов отмечает, что существенной проблемой советской юридической науки являлся ее акцент на классовость, коллективность, недооценивание прав человека72. Он считает положительным тот факт, что конституционные свободы граждан в 80-х годах стали одной из разновидностей субъективных прав личности73.

Реформирование подхода к пониманию политических прав личности стало основой предоставления свободы собраний всем гражданам без ограничения целей, содержания, позволило ему стать не фиктивным, а реальным. В этот период, как указывает Ю. И. Скуратов, у граждан появились такие правомочия по отношению к свободе собраний, как право на положительные действия; право требования; притязания и т. д.74

Изменение отношений к правам человека и реальная возможность их использования потребовали разработки порядка организации и проведения публичных мероприятий. В период с 1987 по 1988 год в крупных городах СССР принимаются акты, регулирующие порядок проведения митингов, но к ним имелось много претензий, так как они неравномерно закрепляли за гражданами свободу собраний75.

В 1988 году в Советском Союзе был принят указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Новый указ предусматривал, что их организаторами могли быть совершеннолетние лица, уполномоченные представители организаций, объединений76. Указ ввел разрешительный порядок проведения собраний, что, несомненно, являлось неблагоприятным моментом для регулирования свободы собраний. Документ не предусматривал законодательного закрепления понятий видов массовых мероприятий77, хотя определял широкие обязанности для организаторов и участников собраний. К ним, например, относилось соблюдение законов, общественного порядка, участникам запрещалось иметь при себе оружие или предметы, похожие на него78.

Указ содержал положения о том, что законодательные органы союзных республик могли дополнительно регламентировать порядок проведения публичных мероприятий с учетом местных условий79. Однако такой порядок подвергался критике80.

Законодательством Советского Союза устанавливалась ответственность за нарушение требований организации и проведения публичных мероприятий81. При этом отсутствовали санкции для должностных лиц, нарушивших права организаторов и участников собраний82.

Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» можно назвать прогрессивным, поскольку это был первый правовой акт, позволявший реализовывать свободу собраний впервые за долгое время существования Советского Союза. Затем он стал основой для формирования национальных законодательных актов уже суверенных государств бывшего Советского Союза.

После распада Советского Союза в новообразованных государствах идет развитие самостоятельного законодательства о публичных мероприятиях. Вместе с тем принципиального подхода к регулированию свободы собраний с 80-х годов прошлого века не поменялось. Начало 5 периода связывается с упразднением имущественного и социального цензов, введением механизма организации и проведения публичных мероприятий. Подобных кардинальных изменений с тех пор не было ни в одной из постсоветских стран. Свобода собраний была гарантирована Конституцией СССР 1977 года, также как и конституциями вновь образованных государств. Указ Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР» долгое время действовал на территории РФ, вплоть до принятия в 2004 году Федерального закона № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Данный указ Верховного Совета СССР, например, до сих пор действует в Узбекистане. А в Украине он был полностью официально отменен Конституционным судом лишь в 2016 году.

* * *

В истории государства и права существуют различные периоды развития идей и законодательства о свободе собраний83. Выделено несколько основных этапов, в основу которых легли принципиальные вопросы законодательного регулирования свободы собраний по нескольким причинам: во-первых, до начала XIX века отсутствовали полноценные философские и научные работы о идеях свободы собраний, что, вместе с тем, не означает, что этого права не существовало в обществе, нормативные акты являлись достоверными свидетельствами представлений о праве на публичные мероприятия; во-вторых, законодательство в какой-то степени подводило черту в развитии идей о свободе собраний, поэтому представляется более удобным обращаться к его основным вехам для выделения и систематизации этапов развития исследуемого права, необходимых для правильного понимания сущности свободы собраний на сегодняшний день, а также для выявления закономерностей регулирования исследуемых отношений.

Критерий «принципиальные вопросы законодательного регулирования свободы собраний» означает нормативное регулирование существа свободы собраний, от которого зависит обладание гражданами этим правом. Иначе говоря, когда законодательно вводится запрет или гарантия свободы собраний большому кругу лиц или всем гражданам, мы выделяем это началом нового этапа.

В I период — до 8 апреля 1782 года право на собрания гарантировалось Соборным уложением 1649 года. Вместе с тем некоторые авторы считают, что Уложение запрещало публичные собрания. Однако запрещались именно немирные собрания, такие как скоп и заговор, не относящиеся к мирным. Под свободой собраний понималось собрание нескольких людей без ограничения по сословным признакам для подачи прошения или жалобы по любым вопросам. С утверждением в 1715 году Артикула воинского были запрещены любые мирные собрания военным людям.

Во II период — с 8 апреля 1782 по 12 октября 1905 года с принятием Екатериной II Устава Благочиния устанавливается законодательный запрет проведения мирных собраний для гражданских лиц. Свобода собраний была полностью ограничена. В этот период начинают формироваться идеи о свободе собраний.

III период — с 12 октября 1905 по 7 ноября 1917 года характеризуется разрешением мирных собраний с принятием 12 октября 1905 года именного Высочайшего указа Сенату «Об установлении временных правил и дополнений действующих постановлений о собраниях» и провозглашением 17 октября 1905 года свободы собраний в высочайшем манифесте. Под определением свободы собраний понимается политическое право влияния общества на государство. 12 апреля 1917 года, с принятием Временным правительством Постановления о собраниях и союзах, механизм организации и проведения собраний был упразднен.

IV период — с 7 ноября 1917 по 7 октября 1977 года ознаменован классовым подходом к обладанию свободой собраний, предусматривающим ограниченные цели реализации данного права, отсутствием механизма организации и проведения публичных мероприятий.

В V период — с 7 октября 1977 года по наше время — после принятия Конституции СССР 1977 года был упразднен имущественный и социальный ценз права на свободу собраний, разработан механизм организации и проведения публичных мероприятий, который был закреплен в Указе Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Под свободой собраний понимается право граждан собираться мирно с целью выдвижения требований, претензий. После распада Советского Союза независимые государства начинают формировать собственные законодательства о публичных мероприятиях, основанные на положениях советского права.

Данная периодизация позволяет выявить закономерности и особенности правового регулирования свободы собраний с учетом изменения характера политического режима, общего уровня развития демократических прав и свобод в государстве.

Так, при укреплении абсолютной власти одного государственного органа, свобода собраний ограничивается. При этом укрепление власти может происходить как с целью модернизации, так и с целью консервации общества. Например, некогда закрепленная в Соборном уложении 1649 года, в период сословно-представительной монархии, свобода собраний ограничивается для военных при укреплении абсолютной власти Петра I, а с расцветом абсолютной власти в период правления Екатерины II свобода собраний ограничивается всем подданным. После первой буржуазной революции свобода собраний снова гарантируется.

Выявление данных закономерностей поможет прогнозировать тенденции регулирования свободы собраний в будущем и расставить приоритеты в исследованиях и практической деятельности.

Глава 2.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СВОБОДЫ СОБРАНИЙ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТСРАНСТВА

После распада Советского Союза независимые государства приступили к реформированию и развитию законодательства о свободе собраний. В первую очередь исследуемое право было закреплено на конституционном уровне. Стоит отметить, что все новые государства провозгласили в конституциях свободу собраний.

§ 1. Понятийный аппарат

Для правильного понимания и сравнения свободы собраний определимся с понятийным аппаратом права на организацию и участие в публичных мероприятиях с целью обсуждения общественно важных вопросов и выражения своих мнений.

В науке существует несколько понятий: «свобода собраний»84; «свобода манифестаций»85; «право на публичные мероприятия»86; «институт публичных мероприятий»87; «право собраний» и др.

Данные понятия сходны и предполагают право людей организовывать собрания и участвовать в публичных мероприятиях для обсуждения общественно важных вопросов и выражения собственных мнений. Однако, описывая общее право, они употребляют различные терминологические названия, которые содержат определенные противоречия. В особенности это касается терминов «право публичных мероприятий» и «свобода собраний», которые наиболее часто используются в науке.

В первую очередь противоречия содержатся в понятиях «право» и «свобода». Вместе с тем оба термина обозначают такие правомочия, как право на положительные действия; право требования и право на притязания88. Следовательно, их можно считать идентичными.

Во-вторых, противоречия существуют в терминах «публичное мероприятие» и «собрание». Так, понятие «публичное мероприятие» является собирательным и содержит в себе частные формы реализации исследуемого права, такие как «собрания», «митинги», «демонстрации», «шествия», «пикетирования». Вместе с тем то же самое понимается и под «собранием» в широком смысле. А в узком смысле под «собранием» понимается одна из форм публичных мероприятий, особенность которой заключается в присутствии граждан в определенных местах для обсуждения общественно значимых вопросов.

В науке отмечается, что термин «собрание» в широком смысле, как собирательное понятие всех форм исследуемого права, традиционно используется в западноевропейских государствах и на международно-правовом уровне89. На международный уровень свобода собраний проникла из стран традиционной либерально-демократической системы. Как отмечает О. К. Тургунов, свобода собраний — это, по сути, традиция западных стран, таких как США, Великобритания, Франция, Италия, Германия90. Российская традиция сложилась по пути понимания «собрания» в узком смысле, как одной из форм публичных мероприятий91.

В конституционных нормах стран постсоветского пространства исследуемое право обозначается либо как «свобода собраний»92, под которой понимаются все формы организации публичных мероприятий, в том числе и собрания в узком смысле, либо эти нормы не используют собирательное понятие для обозначения исследуемого права, а содержат правомочия и формы его реализации93. Например, статья 31 Конституции Российской Федерации гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование»94; статья 32 Конституции Казахстана также гласит: «Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование»95.

Большинство стран пошли по второму пути и предусматривают в своих конституциях не собирательное понятие исследуемого права, а формы и правомочия его реализации. При этом ни одна конституционная норма стран постсоветского региона не содержит термина «публичные мероприятия», который используется только в России и на уровне законодательства. Также употребляется сходный с ним термин «массовое мероприятие», который применяется на законодательном уровне в Туркменистане, Беларуси и Таджикистане.

С целью удобства сравнительно-правового исследования, учитывая многообразие подходов, имеющихся в странах постсоветского пространства, принимая во внимание то, что на международном уровне утвердилось универсальное понятие «свобода собраний», в настоящей работе мы будем использовать данный термин в широком смысле — как право, выражаемое в нескольких формах и способах реализации.

§ 2. Предназначение свободы собраний (понятие, функции, сущность)

В науке конституционного права на сегодняшний день имеется большой массив подходов к сущности свободы собраний. А. О. Иванов раскрывает свободу собраний с позиции возможности собираться мирно, без оружия, в различных формах, таких как собрания, митинги, шествия и пикеты96. В. Д. Зорькин, М. А. Яковенко, А. В. Ушакова указывают, что главная функция реализации свободы собраний заключается в обмене мнениями, распространении идей через обсуждение каких-либо общественных вопросов97. Д. В. Гаглоев под институтом публичных мероприятий понимает общественную деятельность с целью формирования позиций по главным вопросам социальной, экономической, политической сферы государства98.

Многие ученые указывают на политический характер свободы собраний. Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин подчеркивают, что граждане посредством свободы собраний воздействуют на процессы управления государством99. В. В. Комарова относит свободу собраний к формам народовластия100 и отмечает, что она обладает функцией консультирования и обратной связи между обществом и государством101. И. С. Полянская же отмечает, что свобода собраний играет роль инструмента для контроля общества за властью102, и прямо называет это право политическим103. Ю. А. Дмитриев и Р. С. Буянтуева отмечают, что свобода манифестаций имеет целью воздействовать на государственные органы104. Л. А. Нудненко105, Г. С. Сапаргалиев106 также относят свободу собраний к политическим правам.

Ряд исследователей рассматривают свободу собраний комплексно. Так, С. В. Симонова с точки зрения философского подхода считает, что публичные мероприятия — это акции, выраженные в форме определенных действий, зависящих от целей манифестантов. В аспекте социологического подхода — это социальное явление, в которое на основе общности вовлечены граждане и их объединения, при этом часть отношений, сопровождающих организацию и проведение мероприятия, являются конкурентными. С точки зрения психологического подхода — это сознательный, тщательно планируемый акт, осуществляемый под влиянием каких-либо субъективных интересов личности. С точки зрения политической — это часть политического процесса, который развивает определенная социальная группа или класс107. Т. М. Храмова предназначением свободы собраний считает такие направления деятельности индивида, как: 1) участие в управлении делами государства; 2) выражение мнений и заявление требований; 3) обозначение своей идентичности, причастности к определенной социальной группе; 4) мирный способ выплескивания эмоций108.

Мы также считаем, что для правильного понимания свободы собраний ее нужно исследовать комплексно, с применением социологически-правового подхода109, и метода политико-правового анализа.

В первую очередь необходимо изучить свободу собраний с позиции общественных отношений, поскольку они являются предметом конституционного права110. Так, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин указывают, что конституционно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормой права, содержанием которых является юридическая связь между субъектами, имеющими свои права и обязанности111.

Общественные (социальные) отношения — это устойчивые социальные взаимодействия и взаимосвязи, возникающие между людьми, социальными группами по поводу различных материальных и нематериальных благ112. Эти отношения — наиболее сложный вид социального взаимодействия и характеризуются они устойчивостью, длительностью, повторяемостью, широтой социальных связей, множественностью видов. В зависимости от предмета их появления они могут быть материальные или духовные. Последние подразделяются на моральные, правовые, политические (функционирование политической власти в обществе), философские, религиозные. В зависимости от характера отношения могут иметь вид сотрудничества (выражение поддержки власти на публичном мероприятии) или соперничества (выражение протеста на публичном мероприятии).

Как мы указывали ранее, общественные (социальные) отношения — это наиболее сложные социальные взаимоотношения, связи. Социальные связи — это целенаправленные действия между людьми, осуществляемые под влиянием их потребностей, для достижения определенных целей. К элементам социальных связей относятся: 1) субъекты связи; 2) предмет связи; 3) механизм регулирования взаимоотношений между субъектами.

Субъектами связи выступают люди, выполняющие различные роли; ими являются манифестанты (организаторы и участники публичных мероприятий) и представители государства (должностные лица органов государственной; муниципальной власти; правоохранительных органов).

Вместе с тем в науке конституционного права не принято выделять представителей государственных органов в качестве полноправных субъектов свободы собраний, поскольку считается, что свобода собраний — это право граждан собираться и выражать свое мнение, а представители государственной власти призваны обеспечивать реализацию возможности граждан собраться и выразить свое мнение. Но такой подход, по нашему мнению, является неправильным. Действительно, свобода собраний формировалась как притязания граждан на возможность свободно выразить свое мнение, как притязание на общественное пространство, а конституционные нормы закрепили это право, и на их основе законодатель разработал разветвленную сеть прав и обязанностей в первую очередь манифестантов.

Однако цель свободы собраний не заключается в простом присутствии граждан в общественном месте, в праве на собрания ради самой возможности собраться и поговорить. В повседневной жизни мы часто собираемся большими компаниями (дни рождения, прогулки, свадьбы) или обсуждаем какие-либо проблемы, в том числе относящиеся к государственной политике (например, обсуждение политического вопроса в кафе с друзьями, на учебном занятии, по телефону). Будет казаться абсурдным, если данные отношения мы будем считать свободой собраний.

Для выяснения главной цели публичных мероприятий необходимо определить, для чего они проводятся. Так, законодательные акты стран постсоветского пространства устанавливают, что их целями являются формирование и выражение мнений, выдвижение требований и т.п.113 То есть на публичном мероприятии граждане обсуждают важный для них вопрос, формулируют итоговое мнение и выражают его либо заявляют требования, направляют их, конкретному адресату.

Если обратиться к законодательным актам стран постсоветского пространства, можно обнаружить, что одной из обязанностей органов государственной власти поставлена необходимость рассмотреть вопросы поднятые на публичном мероприятии по существу, принять по ним необходимые решения и сообщить результаты манифестантам114.

Поэтому свобода собраний как общественное отношение формируется на основе связи между манифестантами и органами публичной власти. Социальные связи по организации и проведению публичных мероприятий как организационные связи формирования и выражения мнений в общественном пространстве (подача уведомления, выбор подходящего места для проведения собрания, поддержание порядка на собрании) являются частью комплексного взаимодействия между обществом и государством. Главная же общественная (социальная) связь на собраниях формируется между манифестантами (представителями социальной группы, гражданского общества, народа) и представителями публичной власти (должностные лица государственных, муниципальных органов) по вопросам передачи мнения, требования и получения ответа на него.

При этом инициатива должна исходить от граждан. Не будет считаться политическим публичным мероприятием митинг, на котором представители государственного органа выражают поддержку своей же работе, или не может быть вообще такой ситуации, когда представители государственного органа критикуют свою же работу на митингах.

Тем самым мы приходим к выводу, что свобода собраний — это нормы права регулирующие общественные отношения, формирующиеся на основе связей между гражданами и государственными органами по вопросам формирования, выражения мнений и требований, получения их государственным органом, рассмотрения, принятия решений и дачи ответа по ним. В. В. Комарова справедливо отмечает, что свобода собраний предполагает обратную связь между обществом и государством115. При этом можно констатировать, что в странах постсоветского пространства права и обязанности государственных органов по поддержанию связи, заключающейся в получении мнения или требования, рассмотрении их и даче ответа, не регламентированы, что часто приводит к несостоятельности социальных связей между обществом и государством посредством публичных мероприятий.

Субъекты социальной связи стараются удовлетворить свои личные потребности. А. Г. Эфиндиев указывает, что благодаря социальной связи субъекты обмениваются материальными, моральными, эмоциональными услугами, ресурсами и т.п.116 Так, участники публичного мероприятия получают удовлетворение от того, что они выразили свое отношение к выполняемой государством определенной функции и получили надежду на ее улучшение, а значит, на улучшение своей жизни; организаторы публичного мероприятия получают удовлетворение от того, что органы государственной власти взаимодействуют с ними как с предводителями собравшихся, определенной социальной группы; представители государственного органа получают удовлетворение от того, что появилась возможность получить как положительное, так и отрицательное мнение граждан относительно какого-либо аспекта государственной функции, что после публичного мероприятия может быть сбавлен накал эмоций в обществе, что в итоге позволит улучшить государственную функцию и не допустить ошибочных действий и решений, которые могут привести к наступлению конституционно-правовой ответственности.

Предмет социальной связи — это то, по поводу чего осуществляется взаимодействие. Формируется он на основе потребностей субъектов. Потребность — это определенная нужда субъекта, то есть испытываемый им недостаток чего-либо. Он может быть физическим (желание получать материальные ресурсы; желание быть защищенным; желание быть здоровым; желание получать знания); социальным (необходимость в общении, консолидации); индивидуальным (потребность выразить свое мнение, быть услышанным; получить признание).

Социальные связи формируют более сложное социальное взаимодействие, также основанное на обмене. Один субъект уступает другому, изменяет поведение, взамен получает определенную услугу. Так, государство получает признание взамен того, что оно предоставляет своим гражданам услуги в различных сферах их жизни. Признание или власть не означает вседозволенности, она означает ответственность перед теми, кто эту власть делегировал117, взамен граждане должны подчиняться государству, выполнять его требования, ограничивать себя, чтобы получить желаемое, поскольку государству нужны ресурсы, в особенности ресурс власти, для выполнения всех своих функций.

Учитывая то, что большинство потребностей людей зависит от государства, которое является формой организации общества и которое призвано поддерживать социальный порядок, законность, защиту прав и свобод человека и т. д., предметом социальной связи на публичном мероприятии является его деятельность, его функции, которые обществом были ему переданы. Так, согласно законодательным актам стран постсоветского пространства, целями публичных мероприятий является обсуждение экономических, социальных, культурных, политических вопросов страны, государства, его внешней политики118. Карнелиу Гурин отмечает, что манифестанты на собраниях в первую очередь выражают призывы или требования относительно политики властей119.

Для успешности осуществления обмена при помощи социальной связи существуют диффузные (нежесткие) и договорные (жесткие) формы сохранения связей. К диффузным относятся моральные регуляторы, традиции, обычаи (дружба, соседство, взаимоотношения родителей и друзей). В социальных отношениях они используются массово, больше чем договорные (например, обсуждение проблем государства в кругу семьи, с друзьями, на занятии в учебном заведении). К жестким формам связей относятся договоры, законы. Например, договор между государствами позволяет поддерживать связь между государствами относительно предмета, который их интересует; конституция позволяет поддерживать связь между народом и государством; норма конституции, закрепляющая свободу собраний, позволяет укрепить связь между народом и государством по поводу формирования, выдвижения мнения, требования относительно какой-либо функции государства и получения этого мнения для улучшения каких-либо сторон деятельности государства.

Социальные связи и взаимодействия формируют институты, сложившиеся и закрепленные, самовозобновляющиеся социальные взаимодействия120. Эти институты — форма организации и взаимодействия людей для удовлетворения различных потребностей в сферах экономики, политики, культуры, образования и т.д.

Политические институты призваны обеспечивать функционирование целостности общества, упорядочивать отношения в обществе, удовлетворять потребности общества в защите, консолидации и т. д. Главным политическим институтом является государство, которое выполняет делегированные обществом функции. К институтам государства относятся глава государства, судопроизводство, парламент, гражданство, институт государственной службы и т. д.

Антитезой государству, не обладающей признаками властных функций, но призванной контролировать государство, называют гражданское общество121. Гражданское общество призвано контролировать переданные государству властные полномочия. В его рамках осуществляется функционирование негосударственных политических институтов. К. Маркс и Ф. Энгельс считали, что гражданское общество является первичным по отношению к государству, оно скрепляет государство, оно выше всех государственных институтов122. А. Б. Венгеров писал, что форма представлена политическим государством, а содержание гражданским обществом123. Поэтому исследователи отмечают, что благодаря публичным мероприятиям гражданское общество осуществляет контроль за государством124 и воздействует на государственные органы125.

Как верно заметил американский политолог Д. Истон, гражданское общество — это фильтр требований и поддержки общества политической системе126. Гражданское общество состоит из различных общественных организаций, сформированных по принципу выполняемых функций. Так, субъектами свободы собраний в странах постсоветского пространства являются объединения граждан, общественные организации, то есть различные представители гражданского общества.

Политические институты формируют еще более комплексное явление: — политическую систему общества. Это часть социальной системы, основанная на совокупности взаимодействий политических институтов (субъектов), которых объединяет осуществление власти и управление обществом.

Совокупность взаимодействий между субъектами политической системы называется политическим процессом, в юриспруденции это называется конституционным процессом в широком смысле127, то есть это урегулированные нормами конституционны права процессы формирования, преобразования и функционирования политической системы, конституционно-правовых (политических) институтов. К ним можно отнести конституционное собрание, референдум, выборы и др. Благодаря этим инструментам (процессуальным общественным институтам), происходит обмен договоренностями между субъектами, обществом и государством, процесс создания государства как политического института, осуществляется его работа, эволюция, реформирование и т. д.

Выделяют такие стадии политического процесса, как: 1) конституирование, образование политической системы (конституционное собрание); 2) воспроизведение компонентов и признаков системы (выборы); 3) принятие и выполнение политико-управленческих решений (деятельность государственных органов); 4) контроль функционирования и направлений развития политической системы (обращения граждан, критика, деятельность СМИ, свобода собраний)128. Так, Сабир Салман Онуу Аллахвердиев относит свободу собраний к политическим правам129.

Свобода собраний является частью политического, а значит, и конституционного процесса и выполняет роль инструмента контроля функционирования, направления развития политической системы. Благодаря ей граждане могут консультировать публичную власть. На публичном мероприятии граждане обсуждают и адресуют свое мнение государству относительно тех ожиданий, на которые они надеялись, уступая ему власть над собой. Поэтому на собраниях, оценивая эффективность выполненных функций, граждане контролируют государство, консультируют его, корректируют, опосредованно участвуют в его управлении, но не формируют.

В том случае если взаимодействия, обратной связи общества и государства по предмету обсуждения ожидаемых и переданных функций не происходит, прерывается по инициативе власти, это может привести к разочарованию граждан во власти, потере властью определенной легитимности. Потеря «лифта обмена мнениями», «ниточки управления» может привести к появлению и увеличению оторванности общества от государства. Потеря надежд граждан, уступивших ему власть для выполнения определенных функций, может привести к самопроизволу, анархии, нигилизму. В политологии одним из критериев определения политической системы в одну из таких форм политических режимов, как демократия, авторитаризм, тоталитаризм, теократия, является коммуникативный критерий, характеризующийся информационными связями и политическими отношениями между обществом и государством130. Как отмечает Анна Пирцхалашвили, свобода собраний является фундаментальным элементом гражданского общества131.

Признак того, что свобода собраний — инструмент воздействия, контроля граждан за государством — это то, что в странах постсоветского пространства государственные органы не имеют права организовывать публичные мероприятия. М. В. Савчин отмечает, что свобода собраний является средством контроля населения за властью132.

Контроль политического процесса заключается в том, что благодаря ему происходит корректировка, предупреждение, устранение отклонений субъектов (институтов) политической системы от заданной цели, задачи (например, движение желтых жилетов во Франции указывает на отклонение правительства от необходимости социально-экономических улучшений жизни граждан). Контроль может осуществляться двумя группами институтов: внутренними (прокуратура, парламентский контроль и т.д.) и внешними (гражданское общество)133.

Политический процесс — это способ функционирования политической системы общества, основанный на совокупности деятельности субъектов политики (политической деятельности). Политическая деятельность — это сознательное вмешательство субъектов политики в систему отношений в социально-политической сфере с намерениями приспособить их в соответствии со своими идеалами, ценностями, потребностями. Политическая деятельность состоит из таких элементов, как субъект (социальные группы, классы, общественные движения, политические партии); объект (государство, парламент, глава государства); цель деятельности (сохранение или изменение общества и государства); средства — акции или поступки, совершаемые субъектами для достижения цели (государственное управление, воздействие народа на власть); результаты (сохранение политической системы, реформы и преобразования, революции).

Политическую деятельность формирует политическое участие граждан, то есть действия отдельных граждан с целью повлиять на функционирование политической системы, принятие политических решений и их осуществление134. Политическое участие обычных граждан бывает прямым, когда граждане напрямую воздействуют на власть, без посредников (обращения, митинги, демонстрации, голодовки, забастовки), и опосредованное, когда граждане осуществляют влияние на власть через избранных представителей (депутатов, посредников).

В зависимости от объема и способа участия выделяют следующие формы политического участия граждан: простое обращение индивида в государственные органы с целью удовлетворения личных или групповых потребностей (право на обращения); выборы представителей, передача им полномочий (избирательные права); управление делами государства лично или через своих представителей (право участвовать в управлении делами государства); участие в политических партиях, общественных движениях (право на объединения); прямое воздействие граждан на власть (свобода собраний). Свобода собраний характеризуется прямым воздействием граждан на власть путем выражения мнений в публичном пространстве вербальными и невербальными способами.

На основании изложенного свободу собраний можно понимать в нескольких смыслах. В традиционном смысле это право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий с целью формирования и выражения мнений, требований относительно какой-либо функции государства.

Мы предлагаем понимать под свободой собраний совокупность правовых норм, присущих демократической политической системе, обеспечивающих формирование гражданами общественного мнения, выдвижение требований в публичном пространстве относительно эффективности исполнения государством своих функций, методов их осуществления с постановкой вопроса о принятии соответствующих решений и выбора необходимых мер реагирования.

Данное определение раскрывает институт свободы собраний через взаимосвязь граждан и органов публичной власти, а именно: граждане выражают мнения в адрес государства, а органы публичной власти принимают это мнение, включают в свою работу, дают ответ. При этом адресатами мнений могут выступать не только органы публичной власти, но, в некоторых редких случаях, и институты гражданского общества и частные лица. Но они обязательно должны быть задействованы в выполнении функций государства. По той же логике адресатами являются государственные органы, не являющиеся органами государственной власти.

В науке понятие свобода собраний традиционно рассматривается как элемент конституционной правосубъектности конкретного гражданина, что приводит к упущению исследования порядка и способа получения общественного мнения органами государственной власти, его рассмотрения и реакции этих органов на требования граждан. Также в науке не уделяется должного внимания основному наряду с гражданами субъекту свободы собраний — органу публичной власти. Данное определение призвано исправить эту тенденцию.

Для практической сферы это определение имеет ценность, поскольку установлено, что в странах постсоветского пространства органы публичной власти не реагируют на мнения граждан. Данный факт приводит к невыполнению свободой собраний своего предназначения.

Функциями свободы собраний являются:

– информирующая, проведение публичных мероприятий предоставляет возможность гражданам сформировать и довести до сведения органов публичной власти свое мнение относительно общественно-важных вопросов жизнедеятельности территориальных и поселенческих коллективов;

– информационно-аналитическая, позволяющая государственным органам через обобщение практики публичных мероприятий выявить новые проблемные вопросы жизни граждан; определить и учесть позиции граждан с альтернативным мнением относительно эффективности работы органов государственной и муниципальной власти;

– участия в принятии управленческих решений, позволяющая гражданам содействовать выбору вариантов управленческих решений со стороны государства и его органов по удовлетворению базовых запросов которые важны для жизнедеятельности соответствующих коллективов граждан;

– контролирующая, гражданское общество «не дает» государству отклоняться от заданных целей деятельности, ранее принятых решений в тех или иных сферах жизни общества, позволяет минимизировать такие отклонения, осуществлять общественный контроль;

– консолидирующе-стабилизирующая общественные мнения: проведение публичных мероприятий позволяет рассеять тревогу недовольных граждан благодаря предоставлению им возможности получить достоверную информацию, высказаться по насущим вопросам государственной и общественной жизни, получить и учесть государственным органам в своей деятельности конструктивное мнение граждан.

Примером информирующей функции может служить согласованный с властями митинг в Волоколамске 12 мая 2019 года, когда граждане выразили свое отрицательное мнение относительно строительства мусорного полигона «Ядрово»135. Примером информационно-аналитической функции является смягчение пенсионной реформы для женщин после серии митингов по всей стране летом 2018 года136. Примером функции участия в принятии управленческих решений может служить согласие грузинских властей после серии митингов в июне 2019 года провести парламентские выборы на пропорциональной основе в 2020 году, а не в 2024 как было запланировано ранее137. Примером контролирующей функции является серия митингов в Новосибирске против необоснованного завышения коммунальных платежей. В итоге губернатор Новосибирской области увеличил рост цен на ЖКХ на 4% вместо незаконных 15%138. Примером консолидирующе-стабилизирующей функции может служить митинг в Ростове-на-Дону из-за убийства студента Максима Сычева, в результате которого администрация и правоохранительные органы выразили готовность создать совместный с населением орган для работы по поддержанию правопорядка на улицах139.

Под сущностью свободы собраний стоит понимать:

– институт демократической политической системы;

– канал обратной связи между обществом и государством;

– форма или инструмент прямого воздействия гражданского общества на государство;

– институт конституционного права;

– элемент конституционной правосубъектности конкретного гражданина.

Мы предлагаем характеризовать свободу собраний как определенный процесс, в первую очередь, конституционный (в широком смысле), поскольку на публичных мероприятиях гражданское общество как субъект конституционного права участвует в развитии государственных институтов путем выражения мнений и требований относительно функций государства, которое должно учитывать их в своей деятельности.

В науке к конституционному процессу выделяют два подхода: 1) узкий, при котором, в частности, Ж. И. Овсепян, Н. В. Витрук связывают конституционный процесс лишь с деятельностью Конституционных судов; 2) широкий, при котором, в частности, под конституционным процессом понимается прогрессивный процесс становления и развития институтов конституционного строя, а также связанная с этим деятельность всех субъектов конституционного права (например, широкого подхода придерживаются В. С. Основин, М. С. Саликов, В. О. Лучин)140. Мы также придерживаемся второго подхода.

При соотношении свободы собраний с конституционным процессом, в первую очередь были использованы теоретические материалы докторской диссертации профессора В. В. Бородина, который указывает, что в основе конституционного процесса лежит категория деятельности; что конституционный процесс обеспечивает эффективное функционирование конституционных институтов; что средствами и методами конституционного процесса обеспечивается эффективное функционирование, прежде всего, таких основных конституционных институтов, как государственный строй, права и свободы человека и гражданина, государственное устройство, законодательная власть, государственное управление, судебная власть и местное самоуправление; что конституционный процесс непосредственно связан и взаимодействует с политическим процессом141.

Применяя социологический и политологический подходы, мы пришли к выводу, что на публичных мероприятиях гражданское общество, как субъект конституционного права, участвует в развитии государственных институтов путем выражения мнений и требований относительно функций государства, которое должно учитывать их в своей деятельности.

Исходя из того, что данный вывод соотносится с критериями, характеризующими конституционный процесс в широком смысле, мы приходим к выводу, что свобода собраний является его частью.

Понимание свободы собраний частью конституционного процесса ставит этот инструмент демократии на свое место в иерархии способов и методов развития государственных институтов. Так, публичные мероприятия, как правило, не играют значимой роли на стадиях конституирования, формирования государственного строя, для чего предназначено конституционное собрание; публичные мероприятия не воспроизводят компоненты государственной системы, для чего предназначена избирательная система; однако публичные мероприятия незаменимы на стадиях функционирования государственной системы, при принятии и выполнении политико-управленческих решений.

Ни один другой инструмент демократии не обладает такими характеристиками, как мобильность передачи общественного мнения (т.е. мнения большого круга лиц) органам государственной власти.

* * *

Выявленные понятие, функции, сущность предопределяют предназначение свободы собраний в системе усовершенствования механизмов государственного управления и должны учитываться государством при регулировании исследуемых отношений.

Вместе с тем, в настоящее время можно констатировать, что государство не видит ценности в данном институте демократии, пытается его искоренить, не дает возможности гражданам организовывать протестные публичные мероприятия и доносить на них до государства те проблемные вопросы, которые их волнуют.

За последние десять лет предприняты колоссальные законодательные и правоприменительные ограничения свободы собраний: ужесточение процедуры организации публичных мероприятий, введение беспрецедентной ответственности, систематический разгон мирных демонстраций, необоснованно жестокое применение силы правоохранительными органами к митингующим.

Так, 9 сентября 2019 года в Улан-Удэ после проведения выборов мэра города состоялся несанкционированный митинг, катализатором которого послужил арест якутского шамана, шедшего в Москву для «изгнания Путина». Понятно, что его идея, мягко говоря, является странной. Тем не менее, это была искра. Митинг перерос в бессрочный, граждане приходили на него и поздними вечерами в рабочие дни. Лозунги были разными, некоторые из них даже опасными. Многих во время этого протеста объединяла и социально-экономическая ситуация в стране и в Республике Бурятия. Граждане приходили на митинг с целью выразить недовольство итогами выборов и положением дел в Республике, а это отсутствие работы, маленькие зарплаты, разрушенная инфраструктура и ЖКХ, плохая экология, отсутствие реальных действий органов публичной власти по изменению социально-экономической ситуации в регионе.
Вместо диалога, попытки выслушать мнения протестующих, а там, как говорилось ранее, были разные требования, власть предпочла разогнать мирных граждан. 10 сентября митинг был жестко разогнан с применением силы, были задействованы лица в гражданской форме с «топориками».

Эти события вызвали реакцию в обществе, противостояние между гражданами и властью существенно обострилось, и уже 15 сентября прошел санкционированный митинг, который стал апогеем протеста. На него собралось около трех тысяч граждан — это, по сути, один процент от населения Улан-Удэ. Такой политической активности в Бурятии не было с 90-х годов, но тогда такая активность была по всей стране одновременно. Это говорит о серьезности проблемных вопросов в жизни Республики.

После всех событий 20 сентября прошел круглый стол под председательством уполномоченного по правам человека Бурятии Ю. Жамбаловой, в котором приняли участие представители правоохранительных органов и общественности. Должностные лица государственной власти свели весь протест только к нескольким лицам, которые вели себя вызывающе. Такое чувство, что властям очень выгодно поведение этих лиц. Была сделана попытка связать весь протест только с личностью Д. Баирова. Однако из риторики должностных лиц ясно, что власть не видит, или старается не видеть, что такой сильный протест появился не на пустом месте, что его основой является неверие в выборы, а также социально-экономические проблемы региона.

Такое отношение к протестующим у властей традиционное. Так, например, взять разгон митинга против промышленной вырубки леса в Закаменском районе Бурятии китайской компанией «МТК-Дженькей», который состоялся 14 мая 2018 года. Зачем тогда было применять физическую силу к мирным гражданам? При этом, так же как и в сентябрьском протесте 2019 года, власти громко заявляли о провокаторах, организовавших митинг, при этом не признавали требования митингующих, тем самым увеличивая недоверие общественности. Однако тот вопрос был достаточно легко решаем. Чтобы минимизировать протест китайской компании был предложен другой район для вырубки леса.

Традиционное отношение властей к митингующим и их требованиям в нашей стране таково, что они считают слабостью учет мнения протестующих, стараются задавить протест, придать ему деструктивный образ. Если мирных граждан не будут выслушивать, это приведет, в конечном итоге, к политическому взрыву, публичные мероприятия утратят конструктивность. Если не учитывать протест, его организаторами могут стать амбициозные лица, способные привести к настоящей дестабилизации политической системы, расшатыванию государства, либо может быть второй вариант, когда граждане, чувствуя отсутствие возможности изменить ситуацию, будут продолжать покидать регионы и страну.

Для недопущения данных неблагоприятных последствий необходимо решить проблему учета мнения манифестантов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» устанавливается обязанность органам публичной власти, которым адресуются вопросы, явившиеся причинами проведения публичного мероприятия, рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия.

Однако стоит отметить, что данная норма фактически не работает. Вместе с тем от ее реализации зависит успешность социальной связи, формируемой на публичных мероприятиях, реализация ее функций, выполнение свободой собраний своего предназначения, отчасти заключающегося в усовершенствовании органов государственной власти. Не зря данная норма находится в 3 главе Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ, которая обозначена как «гарантии реализации гражданами права на проведение публичных мероприятий». Следует отметить, что органы государственной власти не обязаны выполнять все требования манифестантов, так как они самостоятельны в принятии решений. Вместе с тем ответ должен последовать всегда.

Для изменения сложившейся ситуации относительно учета мнений и требований граждан предлагается алгоритм деятельности органов публичной власти. Можно выделить несколько стадий работы органов государственной власти в указанном направлении:

1) мониторинг и выявление тех вопросов, проблем, требований, которые заявляются гражданами на публичном мероприятии;

2) фиксация или принятие мнений, требований манифестантов органом государственной власти;

3) рассмотрение, выявление проблем в функциях и работе органов публичной власти;

4) включение в планы работ органов публичной власти мер реагирования на выявленные в ходе публичного мероприятия проблемы;

5) аргументированный ответ манифестантам о рассмотрении их мнений и требований и принятых решениях;

6) исполнение органом публичной власти планов по разрешению проблем, выявленных в ходе публичного мероприятия;

7) информирование граждан через СМИ о ходе исполнения запланированных и включенных в работу предложений, заявленных на публичном мероприятии.

При подаче организаторами уведомления в администрацию муниципального образования о планируемом публичном мероприятии, данный орган, в рамках процедуры подготовки к публичному мероприятию, обязан определять, в чьей подведомственности находится вопрос, поднятый манифестантами и известить его о публичном мероприятии. В случае, если представитель органа, в чьей подведомственности находится вопрос поднятый манифестантами, из-за каких-либо причин не смог присутствовать на мероприятии, то представитель администрации муниципального образования обязан фиксировать мнения или требования манифестантов, получать от них резолюцию мероприятия и направлять их в орган, в чьей подведомственности находится поднятый на митинге вопрос.

Еще раз отметим, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ предусматривает обязанность органа государственной власти рассмотреть поднятые на публичном мероприятии вопросы и дать по ним ответы (часть 2 статьи 18). Но при отсутствии четкого регламента данная обязанность не исполняется, поэтому предложенный алгоритм является актуальным.

Кроме того, для исполнения данного регламента необходимо предусмотреть сроки и ответственность за его неисполнение. Будет справедливо, если ответ манифестантам, которые подняли проблему на публичном мероприятии, должен быть дан в течение тридцати дней, как это предусмотрено Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»142.

Относительно вопросов, поднятых на публичном мероприятии и противоречащих законодательству, у автора следующая позиция.

Как мы указывали ранее, орган публичной власти должен рассмотреть мнения и требования и дать на них ответ. Ответ может быть как положительным, так и отрицательным по причине самостоятельности органа публичной власти в принятии решений. Вместе с тем, даже те требования, которые противоречат закону, могут быть справедливыми. Например, 4 февраля 1990 года прошел митинг за отмену статьи 6 Конституции СССР, утверждавшей ведущую и направляющую роль КПСС. Статья была отменена несколько дней спустя.

§ 3. Естественно-правовая и относительная природа свободы собраний

Исторически свобода собраний формировалась под влиянием естественно-правовой концепции прав человека — как притязание, возможность граждан собраться, выразить свое мнение.

После длительного функционирования командно-административной советской правовой системы, где строгий позитивизм сочетался с требованием к личности использовать только те права, которые предусмотрены законом, большую роль начала играть концепция естественных прав.

Для свободы собраний данная концепция играет большую роль, поскольку это право требует особой защиты, манифестанты порой выступают с протестом, на них оказывают давление несогласное с их идеями большинство, государство. В таких случаях позитивным будет условие, когда действия манифестантов и реакция на эти действия государства будут оцениваться через призму естественного права, являющегося непосредственным аргументом в пользу защиты их действий, прав, особенно когда в праве на лицо пробелы.

Многие ученые указывают на естественно-правовую природу свободы собраний143. В. К. Бабаев отмечает, что «естественное право — это совокупность прав и свобод, обусловленных природой человека, его проживанием в обществе»144. В. А. Четвернин указывает, что «естественные права человека — это безусловные притязания индивида на свободную самореализацию в обществе и государстве»145.

На конституционном уровне только Литва провозглашает права и свободы человека естественными146. В связи с этим свобода собраний в Литве закрепляется по-особому, через призму естественно-правовой концепции прав. Статья 19 Конституции Литвы гласит: «Нельзя запрещать или препятствовать гражданам собираться без оружия на мирные собрания»147. Особенность данной нормы в том, что она не дарует гражданам свободу собраний, а гарантирует и признает это существующее от природы право человека. Как отмечает Янис Плепс, такая формулировка связана с признанием свободы собраний естественным правом148.

В конституциях других стран постсоветского пространства права и свободы человека не провозглашаются, как в Литве, естественными. Однако это не свидетельствует о том, что в этих странах их таковыми не считают.

А. Конт-Спонвиль отмечает, что естественное право — это «право, «вписанное» в природу или разум, вне зависимости от того или иного действующего законодательства; своего рода право, предшествующее всякой правовой системе, универсальное и служащее основой и нормой для различных видов действующего права»149. Одна из главных особенностей естественных прав заключается в том, что они существуют вне зависимости от провозглашения их на законодательном уровне. Следовательно, установленный законодательством перечень прав не может быть окончательным.

В связи с этим в конституциях таких стран, как Грузия150, Киргизия151, Туркмения152, Украина153, Эстония154, оговаривается, что существуют иные права, кроме тех, что предусмотрены в их текстах.

Указанные факты свидетельствуют, что, постсоветские страны признают, что права и свободы человека, в том числе свобода собраний, являются естественными правами.

В Соединенных Штатах Америки в свое время, после принятия Конституции в 1787 году, в которой не предусматривались основные права и свободы, возникла идея необходимости их декларирования. Противники этого движения (например, Александр Гамильтон) считали, что провозглашение ряда прав и свобод на конституционном уровне будет ущемлять другие, не провозглашенные ею права. Они аргументировали свою позицию тем, что естественное право не может быть закреплено в Конституции. Выходом из сложившейся ситуации послужила формулировка, что помимо указанных в поправках к американской Конституции («Bill of Rights») прав и свобод существуют и другие, не предусмотренные ими155.

Кроме закрепленных в конституциях стран постсоветского пространства существуют и иные признаки восприятия естественно-правой концепции прав человека. Во-первых, это принадлежность прав и свобод человеку с рождения, их неотчуждаемость. И. В. Упоров также приходит к выводу, что одними из основных признаков естественного права являются: 1) возникновение с момента рождения; 2) неотчуждаемость (неотъемлемость)156.

Конституции таких стран, как Азербайджан157, Армения158, Казахстан159, Киргизия160, Туркмения161, Россия162 и Украина163, также предусматривают, что права и свободы человека принадлежат ему от рождения и являются неотчуждаемыми.

Итак, постсоветские страны признают концепцию естественных прав, а свобода собраний является естественным правом.

Вместе с тем у естественно-правовой концепции на практике существует отрицательная сторона. Как справедливо указывают Н. И. Матузов и А. В. Малько, «…с течением времени непомерные страсти и восторги по поводу нового девиза заметно поутихли, сменились более трезвым и взвешенным к нему отношением, а позже — острой критикой, поскольку он был воспринят определенными субъектами как своего рода приглашение к вседозволенности — «теперь все можно»164.

В этой связи, когда некоторые манифестанты стали пользоваться свободой собраний в нарушение прав других лиц, например, когда ограничивают движение общественного транспорта, скорой помощи, провоцируют других лиц на насилие и т. д., полагая при этом, что им все дозволено, актуальной является концепция свободы собраний как относительного права. Она исходит из того, что некоторые права имеют границы, в первую очередь там, где начинаются права других граждан.

Многие ученые указывают, что свобода собраний не является абсолютным правом и может быть ограничена165.

На возможность ограничений, а значит, на относительный характер свободы собраний прямо указывают конституции Казахстана166, Узбекистана167, Литвы168, Эстонии169, Армении170 и Украины171.

Судебная практика постсоветских стран также указывает, что свобода собрания является относительным правом. Например, в решении Конституционного суда Латвийской Республики от 23 ноября 2006 года по делу № 2006-03-0106 «О проверке некоторых положений закона «О собраниях, шествиях и пикетах» статье 103 Конституции Латвийской Республики, статье 11 Европейской конвенции «О правах человека и защите основных свобод и статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах»172, в постановлении пленума Конституционного суда Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 года «О толковании статьи 49 Конституции Азербайджанской Республики»173 и в решении Конституционного суда Республики Литва от 7 января 2000 года по делу № 11/99 «О соответствии пункта 2 статьи 6 Закона о собраниях Литовской Республики Конституции Литовской Республики»174 прямо указано на относительный характер свободы собраний.

В конституциях постсоветских стран установлено, что основными вопросами, в связи с которыми ограничивается свобода собраний, являются: общественный порядок, общественная безопасность, защита здоровья и нравственности населения, защита прав и свобод других лиц, национальная безопасность, борьба с терроризмом и экстремизмом, военные действия или чрезвычайные ситуации.

Указанные ограничения соотносятся с международным правом, что более подробно будет рассмотрено в следующей главе, и активно используются странами постсоветского пространства. Например, 27 января 2016 года главный санитарный врач Томской области ввел запрет на проведение массовых мероприятий в связи с эпидемий гриппа и ОРВИ175. Ограничивают публичные мероприятия и с целью предотвращения создания помех пешеходам, транспорту, доступу к общественным местам176. После теракта в метро Санкт-Петербурга 3 апреля 2017 года председатель комитета Государственной Думы по обороне Юрий Шиткин заявил о необходимости введения моратория на проведение митингов в России177. 8 ноября 2007 года в Грузии было введено чрезвычайное положение сроком на 15 дней, вследствие которого был установлен мораторий на массовые мероприятия. Предшествовали введению чрезвычайного положения массовые выступления оппозиции, сопровождаемые погромами178.

Итак, свобода собраний в странах постсоветского пространства является относительным правом.

Вывод о том, что свобода собраний в странах постсоветского пространства воспринимается как естественное и относительное право показывают тенденцию развития исследуемого института, заключающуюся в том, что ни одна страна постсоветского пространства не исходит из подхода, что свобода собраний устанавливается или даруется государством, даже в тех странах, где сильны авторитарные тенденции. При этом ни в одной стране, в том числе в тех, где произошли существенные либеральные преобразования, не исходят из того, что свобода собраний не может быть ограничена законом.

Данные тенденции могут служить основанием полагать, что имеющийся на сегодня подход к свободе собраний в России может сохраниться в будущем.

§ 4. Отграничение свободы собраний от иных прав, при реализации которых используется публичное пространство

Актуальным на сегодняшний день является вопрос отграничения свободы собраний от других прав, как не политических, так и политических179. В первую очередь это касается отграничения свободы собраний от личного права — свободы совести и вероисповедания, а также отграничение свободы собраний от другого политического права — права управления делами государства.

Необходимость изучения данного вопроса вызвана тем, что общественные отношения, схожие по форме с публичными мероприятиями, но не имеющие целей формирования и выражения мнений, требований, все чаще регулируются законодательством о публичных мероприятиях.

Например, в городе Сочи в России в 2014 году был оштрафован Алексей Колясников за организацию в кафе несогласованного собрания, в ходе которого читалась библия. В процессе обжалования им решений российских судов в Европейском суде по правам человека Министерство Юстиции Российской Федерации подтвердило, что Российское государство считает необходимым согласование такого рода религиозных мероприятий с властями, поскольку оно угрожало безопасности как участников, так и посетителей заведения180. Гражданин А. С. Колясников в 2016 году также обжаловал в Конституционный Суд положения Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», предписывающие проводить публичные религиозные мероприятия в соответствии с законодательством о митингах, собраниях, шествиях, демонстрациях и пикетированиях. Однако суд посчитал, что проведение религиозного мероприятия в публичном месте затрагивает права других лиц, может раздражать их, что не исключает нарушения общественной безопасности, поэтому распространение законодательства о публичных мероприятиях на религиозные мероприятия в публичных местах является оправданным181.

В 2012 году Конституционный Суд также рассматривал похожее дело. Так, Уполномоченный по правам человека в РФ подавал жалобу на проверку пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях»182. Данные жалобы свидетельствуют о существующих проблемах в регулировании общественных отношений. Граждане и государственные органы все чаще считают, что Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не должен регулировать иные собрания граждан, не связанные с формированием и выражением мнений, требований государственным органам. К иным собраниям, например, можно отнести собрания с политическими целями, но не связанные с выражением мнений государству в публичном пространстве относительно его функций, такие как конференции граждан, сходы для решения местных вопросов, встречи депутатов с избирателями, а также собрания с целью реализации свободы совести или религии и др.

С таким мнением можно согласиться, поскольку вряд ли обоснованно и целесообразно любые собрания людей, в том числе собрания с развлекательными, спортивными и даже коммерческими целями, регулировать законодательством о публичных мероприятиях с целью выражения и формирования мнений только на том основании, что они могут вызвать определенные неудобства для иных граждан.

Большинство ученых считают, что свобода собраний является политическим правом183. В настоящей главе также было установлено, по каким критериям свобода собрания относится к политическим правам. В первую очередь это критерий сферы общественной жизни. Согласно этому критерию, выделяют такие виды прав, как личные (право на жизнь; право на свободу мысли и слова; свободу совести и вероисповедания); культурные (свобода творчества и преподавания); экономические (свобода частной собственности); политические (право на участие в управлении делами государства; свобода собраний) и др.

Каждая сфера прав конкретизируется законодательством, которое должно учитывать их особенности. Поэтому положения законодательства, регламентирующие определенную сферу, не всегда подходят для регулирования иных прав. Например, в деле по жалобе Уполномоченного по правам человека РФ о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» Конституционный Суд указывал на необходимость усматривать различия в светских и религиозных публичных мероприятиях и на то, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54 не может полностью применяться к отношениям в сфере вероисповедания184.

Схожая ситуация складывается с регулированием иных политических прав при помощи законодательства о свободе собраний.

Например, в России с 2017 года появились публичные мероприятия с целью информирования депутатами своей деятельности перед избирателями. По своей сути данный вид публичного мероприятия не отличается от встречи депутатов с избирателями, регулируемой в рамках Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Они различны только по форме. Так, встречи депутатов вне специально отведенных мест, внутридомовой территории и помещений должны регулироваться законодательством о публичных мероприятиях.

В 2017 году депутаты Государственной Думы обжаловали положения Федерального закона от 7 июня 2017 года № 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях»185, которые предписывают регулировать встречи депутатов с избирателями посредством законодательства о митингах.

В этом деле суд указал на различие публичных мероприятий, имеющих цели выражения и формирования мнений, требований, и встреч депутатов с избирателями, имеющих цели непосредственного управления гражданами делами государства. Он отметил, что у данных мероприятий схожей может быть только форма, в остальном они различны, что не предполагает распространения на встречи депутатов с избирателями в полном объеме правил о публичных мероприятиях186.

Как мы указывали ранее, в зависимости от способа участия граждан в политической жизни выделяют такие формы политических прав, как право на обращения; право на управление делами государства лично или через своих представителей; право на объединения; свободу собраний и др.

Публичные мероприятия с целью формирования и выражения мнений, требований по своему характеру являются протестными, поэтому законодательные требования предусматривают более жесткие правила их организации и проведения, чтобы не допустить перетекания их в немирные. В связи с этим будет неправильно регулировать иные схожие по форме общественные отношения при помощи норм о публичных мероприятиях187. Рассматриваемые мероприятия совершенно разные по своему содержанию.

Например, Ч. А. Мусобекова отмечает, что недопустимо проводить мероприятия политического характера в местах богослужения188. Как справедливо указывает А. О. Иванов, «…право на собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования и право на религиозные мероприятия не являются понятиями тождественными. Хотя формы реализации данных прав обладают рядом сходных (общих) внешних признаков, однако кардинальное отличие заключается в их сущности и цели реализации»189.

Большинство стран постсоветского пространства пошли по пути регулирования схожих по форме со свободой собраний не политических и политических прав иным, специальным законодательством. Так, в Азербайджане закон о свободе собраний не регулирует церемонии свадеб и похорон, праздничные и траурные мероприятия, религиозные церемонии190. В Латвии установлено, что закон о собраниях не распространяется на публичные торжества, юбилейные, развлекательные, спортивные и рекреационные мероприятия, которые регулируются законом о безопасности общественных развлечений и фестивалей, мероприятий, организованных религиозными организациями, свадебных или похоронных церемоний, рекламных мероприятий191. В Молдове закон о собраниях не распространяется на собрания религиозного характера, спортивные, культурно-художественные и другие развлекательные мероприятия, а также на акции коммерческого характера.

Может показаться, что, предусматривая для публичных мероприятий с разными целями отдельные нормативные акты, создаются неоправданно много таких актов. Однако в современном обществе, когда существует общественный запрос на регулирование общественных отношений, схожих по форме, но различных по целям, такое регулирование необходимо, поскольку цель права создать — логичную и эффективную модель общественной жизни. Например, в Узбекистане действует постановление Кабинета министров от 29 июля 2014 года № 205 «О мерах по дальнейшему совершенствованию порядка организации и проведения массовых мероприятий», призванное регулировать общественные отношения, не связанные с формированием и выражением мнений, требований в публичном пространстве192.

Такие же страны, как Эстония, Беларусь, Армения и Россия, регулируют иные формы собраний людей, не связанные с формированием и выражением мнений и требований, законодательством о свободе собраний. Так, в Беларуси законодательство о митингах регулирует спортивные, культурно-зрелищные, религиозные мероприятия, проводимые на улице193. В Эстонии иные публичные мероприятия, религиозные собрания также регулируются законом, направленным на реализацию политических мероприятий с целью формирования и выражения мнений194. В законе Республики Армения о свободе собраний есть интересное правило, схожее с мнением Конституционного суда РФ, о том, что на непубличные собрания, а также на собрания, проводимые в помещениях, но не преследующие политических целей, распространяются только некоторые положения этого закона, а именно положения об основных понятиях публичных мероприятий, прав и обязанностей организаторов и проведении собраний в ночное время195. Стоит отметить, что схожий подход имеется и в Европейском регионе196.

Некоторые исследователи заявляют, что свобода собраний является не политическим правом, а дуалистическим197. Такой подход справедлив, поскольку имеется тенденция регулирования собраний людей, не связанных с обсуждением государственных функций при помощи законодательства о публичных мероприятиях. Как отмечает Оливер Каск, граница между собраниями с различными целями не ясна198. Однако в этом случае необходимо делить свободу собраний по целям: так, свобода собраний с целями формирования и выражения мнений и требований всегда будет оставаться политическим правом.

Вообще необходимо признать, что свобода собраний должна защищать право людей на любые собрания, с разными целями, такими как социальные, политические, экономические и духовные (см. рисунок № 1, с. 85). Собрания с разными целями могут, кроме того, делиться внутри в соответствии со способами их реализации (см. рисунок № 2, с. 86). Для собраний с каждой целью и собственными способами реализации необходимо предусмотреть специальные законодательные механизмы. Это дуалистический подход к свободе собраний. В европейском регионе он общепризнанный, поскольку свобода собраний там рассматривается в широком понимании, так как она защищает не только политическое право на собрания.

Итак, для разграничения публичных мероприятий с целями выражения и формирования мнений и требований, собрания людей необходимо классифицировать по сферам общественной жизни на социальные, политические, экономические и духовные. Свобода собраний с целями формирования и выражения мнений является политическим правом. Политические права необходимо классифицировать в зависимости от способа участия граждан в политической жизни на свободу собраний, право на обращения, избирательные права, право участвовать в управлении делами государства, право на объединения и т. д.

Стоит отметить, что проблема регулирования иных собраний людей, не связанных с политическими целями, остро имеется как в России, так и в иных странах постсоветского пространства.

Вместе с тем, Конституция России не гарантирует свободу собраний с иными, не политическими целями, так как статья 31 закрепляет только политические публичные мероприятия. Это опять приводит к неопределенности в законе, поскольку все собрания людей предлагается защищать, по сути, статьей, закрепляющей политические публичные мероприятия.

Поэтому Конституция России требует определенного реформирования в части гарантирования свободы собраний. Можно предложить два пути: первый — это закрепить свободу собраний с различными целями в одной статье; вторая — это предусмотреть для каждой сферы собраний отдельную статью, при этом сохранить редакцию статьи 31 Конституции в нынешнем виде для политических собраний. Второй вариант, на наш взгляд, является неоправданным, поскольку увеличит текст конституции.

Для собраний, не связанных с формированием и выражением мнений, необходимы специальные законодательные акты, учитывающие только специфику их проведения. Мы согласны с мнением А. О. Иванова, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ должен регулировать только политические публичные мероприятия, а правила организации и проведения неполитических публичных мероприятий должны быть зафиксированы в иных законах199.

Поэтому в преамбуле Федерального закона № 54-ФЗ необходимо уточнить, что данный закон направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования с политической целью формирования и выражения мнений или требований.

Для религиозных мероприятий, проводимых вне специальных мест, необходимо предусмотреть отдельные правила и закрепить их в рамках Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях». Встречи депутатов с избирателями также должны регулироваться отдельными правилами в рамках Федерального закона от 08 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»200 и в рамках региональных законов о статусе депутатов органов законодательной власти субъектов РФ.

§ 5. Принципы реализации свободы собраний

Одним из главных принципов реализации свободы собраний является ее мирный характер. Этот принцип нашел отражения практически во всех конституциях постсоветских стран. Например, статья 32 Конституции Казахстана устанавливает, что «граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться»201, статья 34 Конституции Кыргызстана устанавливает, что «каждый имеет право на свободу мирных собраний»202.

По-особому этот принцип сформулирован в Беларуси. В статье 35 Конституции Республики Беларусь установлено, что свобода собраний гарантируется только таким собраниям, которые не нарушают правопорядок и права других граждан203.

Для гарантии мирных собраний и сведения к минимуму возможных последствий, конституции Казахстана, России, Украины, Молдовы и Литвы предусматривают реализацию этого права без оружия.

Однако принцип мирного собрания не декларируется в конституциях Узбекистана и Туркменистана. Этот принцип здесь находит отражение на законодательном уровне. Так в преамбуле Закона Туркменистана от 28 февраля 2015 года №185-V «Об организации и проведении собраний, митингов, демонстраций и других массовых мероприятий» установлено, что «настоящий Закон направлен на реализацию конституционного права граждан Туркменистана мирно собираться, проводить собрания, митинги, демонстрации и другие массовые мероприятия, обеспечение общественной безопасности при проведении этих мероприятий»204.

Пункт 2 части 4 статьи 6 названного закона устанавливает, что участники массовых мероприятий не вправе: «иметь при себе оружие, боеприпасы, колющие или режущие предметы, другие предметы, которые могут быть использованы в качестве оружия, взрывные устройства, взрывчатые, ядовитые, одурманивающие, сильнодействующие, легковоспламеняющиеся вещества, огнеопасные и пиротехнические вещества или изделия (за исключением спичек и карманных зажигалок), предметы (химические материалы), которые могут быть использованы для изготовления пиротехнических изделий или дымов, горючие материалы и вещества, иные вещества, предметы, изделия, использование которых может привести к задымлению, воспламенению...»205.

В Таджикистане и Кыргызстане на конституционном уровне закрепляется принцип добровольного участия в публичном мероприятии. Так статья 29 Конституции Таджикистана гласит: «Гражданин вправе участвовать в установленных законом собраниях, митингах, демонстрациях и мирных шествиях, никто не может быть принудительно привлечен к участию в них»206. Часть 1 статьи 34 Конституции Кыргызстана гласит: «… никто не может быть принужден к участию в собрании»207.

В других постсоветских странах принцип добровольности отражен на законодательном уровне. Например, пункт 2 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и пункт 2 статьи 3 Закона Туркменистана от 28 февраля 2015 г. №185-V «Об организации и проведении собраний, митингов, демонстраций и других массовых мероприятий» в качестве принципа проведения публичных мероприятий выделяют добровольность участия в нем. Пунктом 2 статьи 6 Закона Республики Армения от 22 апреля 2011 г. № ЗР-72 «О свободе собраний» установлено, что: «никто не вправе принуждать лицо к участию в каком-либо собрании либо препятствовать его участию в каком-либо собрании»208.

Принцип добровольности может быть отражен и в уголовном законодательстве. Например, статья 196 Уголовного кодекса Республики Беларусь предусматривает ответственность за принуждение к участию в собрании, митинге, демонстрации, шествии, пикетировании209.

По нашему мнению, некоторые страны предусматривают принцип свободной реализации права мирных собраний. Например, часть 1 статьи 49 Конституции Азербайджана гласит: «каждый обладает правом на свободу собраний»210, часть 1 статьи 44 Конституции Армении устанавливает, что: «каждый имеет право на свободное участие и организацию мирных собраний без оружия»211. Часть 1 статьи 34 Конституции Киргизии гласит: «каждый имеет право на свободу мирных собраний…»212. Статья 49 Конституции Молдовы закрепляет: «митинги, демонстрации, манифестации, шествия или любые иные собрания являются свободными…»213. Статья 103 Конституции Литвы устанавливает: «государство защищает свободу предварительно заявленных миролюбивых собраний, шествий, а также пикетов»214.

Как мы указывали ранее, свобода собраний и есть право собираться мирно. Вместе с тем, из анализа приведенных положений конституций ряда стран постсоветского пространства, получается путаница. Если учитывать, что право на собрания и есть свобода собраний, то как можно устанавливать, что люди имеют право на свободу собраний? Получается некая тавтология, понимаемая как «я обладаю правом на право организовывать и проводить собрания».

Выходом из сложившейся ситуации, по нашему мнению, является то, что под понятием «свобода собраний» стоит понимать не только право собираться мирно, но и принцип, который гарантирует наиболее эффективную реализацию права на организацию и участие в публичных мероприятиях без каких-либо существенных и неправомерных ограничений (принцип свободной реализации права на публичные мероприятия или принцип свободных собраний).

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений раскрывает право на публичные мероприятия через указание на то, что они являются свободными. Например, в деле в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко,215 или в деле в связи с жалобой гражданина С. А. Каткова216, Конституционный Суд использует понятие «право на свободу мирных собраний».

Законодательствами Киргизии, Армении, Молдовы, Азербайджана и Эстонии принят принцип добровольной уведомительной организации собраний. Он заключается в том, что не допускается запрет и ограничение проведения мирного собрания, а также отказ в его надлежащем обеспечении ввиду отсутствия уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдения формы уведомления, его содержания и сроков подачи. Организаторы и участники мирных собраний не должны нести ответственности за данные факты.

Так, часть 2 статьи 34 Конституции Киргизии гласит: «В целях обеспечения проведения мирного собрания каждый вправе подать уведомление в органы власти. Не допускается запрет и ограничение проведения мирного собрания, а также отказ в его надлежащем обеспечении ввиду отсутствия уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдения формы уведомления, его содержания и сроков подачи»217. А частью 3 статьи 34 Конституции установлено: «Организаторы и участники мирных собраний не несут ответственности за отсутствие уведомления о проведении мирного собрания, несоблюдение формы уведомления, его содержания и сроков подачи»218.

Для России этот принцип актуален, поскольку публичные мероприятия, как правило, ограничиваются на стадии согласования. Как не раз отмечали судьи Конституционного суда А. Л. Кононов и С. М. Казанцев, введение процедуры согласования публичных мероприятий превратило этот порядок из уведомительного в разрешительный, что не соответствует смыслу конституционных норм и общепризнанных международных принципов права.

Существуют и иные принципы реализации свободы собраний, но они закреплены на законодательном уровне. Например, в Таджикистане выделяют принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прозрачности принятия решений219. В Молдове закреплен принцип презумпции в пользу собраний220.

* * *

Из анализа конституционных основ свободы собраний в странах постсоветского пространства мы приходим к выводу, что под свободой собраний необходимо понимать совокупность правовых норм, присущих демократической политической системе, обеспечивающих формирование гражданами общественного мнения, выдвижение требований в публичном пространстве относительно эффективности исполнения государством своих функций, методов их осуществления с постановкой вопроса о принятии соответствующих решений и выбора необходимых мер реагирования.

На основании сформулированного авторского подхода к понятию свободы собраний выделены функции, которые предопределяют ее общественную ценность и учитываются государством в ходе конституционно-правового регулирования исследуемых отношений. Функциями свободы собраний являются: информирующая, информационно-аналитическая, участия в принятии управленческих решений, контролирующая, консолидирующе-стабилизирующая общественные мнения.

Свободу собраний можно характеризовать как определенный процесс, в первую очередь, конституционный (в широком смысле), поскольку на публичных мероприятиях гражданское общество как субъект конституционного права участвует в развитии государственных институтов путем выражения мнений и требований относительно функций государства, которое должно учитывать их в своей деятельности. Свобода собраний — это многоплановое явление, которое может восприниматься и как: институт демократической политической системы; канал обратной связи между обществом и государством; форма или инструмент прямого воздействия гражданского общества на государство; институт конституционного права; элемент конституционной правосубъектности конкретного гражданина.

Для исправления практики игнорирования мнений и требований граждан на публичных мероприятиях разработан и предложен алгоритм деятельности органов государственной власти в связи с реализацией права на свободу собраний, который может быть применен и в Российской Федерации. Он заключается в регламентировании этапов реагирования на предложения и требования, высказываемые гражданами на публичном мероприятии.

Анализ конституционных основ регулирования публичных мероприятий в странах постсоветского пространства показал, что свобода собраний является естественным и относительным (не абсолютным) правом. Данные теоретические выводы имеют практическую ценность при регулировании свободы собраний в России. Концепция естественного права играет большую роль в защите прав манифестантов, особенно в условиях строительства демократического общества, в случаях, когда имеются правовые пробелы. Понимание свободы собраний как относительного права важно для эффективного регулирования рассматриваемых общественных отношений, поскольку в сложноорганизованном обществе требуется соблюдение интересов всех его членов.

Исследование опыта конституционно-правового регулирования свободы собраний показало, что на сегодняшний день все страны постсоветского пространства гарантируют гражданам право организовывать и проводить публичные мероприятия. Закрепляется только мирный характер свободы собраний, на публичные мероприятия запрещено приносить оружие. Указываются основания ограничения свободы собраний, в том числе они должны быть в соответствии с законом и в целях обеспечения безопасности, порядка, защиты других граждан.

Для разграничения свободы собраний с иными неполитическими правами необходимо использовать критерий сферы общественной жизни, согласно которому свобода собраний является политическим правом. Для разграничения свободы собраний с иными политическими правами необходимо использовать критерий способа участия граждан в политической жизни, согласно которому свобода собраний является разновидностью форм политического участия граждан, правом прямого и активного участия граждан в политической жизни, осуществляемого инициативно и без посредников при помощи выражения мнений, требований в публичном пространстве. На основании этих критериев необходимо отграничивать регулирование свободы собраний от иных схожих по форме прав человека, как не политических, так и политических. Выделенные критерии позволят преодолеть проблему правовой неопределенности, нарушения законности и принципа справедливости в ходе регулирования отношений, при реализации которых используется публичное пространство.

В большинстве стран постсоветского пространства для регулирования общественных отношений, схожих по форме со свободой собраний, разрабатывают иное законодательство, что является наиболее благоприятным вариантом. Однако существует и другой подход, который предусматривает регулирование общественных отношений, схожих по форме с публичными мероприятиями, законодательством о собраниях, он воспринят и в России221. Вместе с тем такой подход является неоправданным, создает неопределенность и коллизии в регулировании общественных отношений.

Особенностями конституционного регулирования в некоторых странах постсоветского пространства являются закрепление принципа свободной организации и проведения публичных мероприятий, провозглашение добровольного уведомительного принципа организации собраний. Указанные особенности становятся направлениями дальнейшего конституционного развития свободы собраний во всех странах постсоветского пространства. В этом видится тенденция к повышению гарантированности для граждан возможности организации и проведения публичных мероприятий. Данные принципы могут быть заимствованы и законодательством Российской Федерации. Применяя метод исторического развития, можно сделать вывод, что указанные особенности становятся направлениями дальнейшего конституционного развития свободы собраний во всех странах постсоветского пространства.

Рис. 1. Свобода собраний в соответствии с целями мероприятий, использующих публичное пространство

Рис. 2. Свобода собраний с политическими целями

Глава 3.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ СВОБОДЫ СОБРАНИЙ

На сегодняшний день отмечается активное взаимодействие национальных правовых систем с международным правом. В большинстве стран постсоветского пространства на конституционном уровне установлено, что нормы и принципы международного права имеют приоритет над национальными222.

Для полноценного изучения института свободы собраний стран постсоветского пространства необходимо проанализировать и международные нормы, международную практику гарантий права на публичные мероприятия223. На международном уровне действует система, которая гарантирует и защищает права и свободы человека. Эта система состоит из международных договоров, исполнением которых занимаются международные организации. Указанная система выработала механизмы гарантии и защиты свободы собраний.

С целью систематизации стандартов свободы собраний разрабатываются рекомендации для национальных правовых систем. Совет экспертов по вопросам свободы собраний Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ совместно с Европейской комиссией за демократию через право при Совете Европы (Венецианская комиссия) разработали авторитетные в области свободы собраний Руководящие принципы по свободе мирных собраний224 (далее — Руководящие принципы), мнение которых необходимо учитывать при исследовании международных стандартов свободы собраний.

С позиции Руководящих принципов свобода собраний заключается в праве людей добровольно и в течение определенного времени находиться в публичном пространстве с целями выражения общих интересов225.

Согласно мнению членов Совета по правам человека ООН, свобода собраний является важным институтом демократии, так как благодаря ей граждане могут выражать свои политические взгляды226, она выступает инструментом диалога, обеспечивает достижение плюрализма, учета мнения всех слоев общества227. Свобода собраний является гарантом реализации других политических, гражданских, культурных прав228.

Важным условием реализации свободы собраний является то, что защищаются только мирные публичные мероприятия, то есть такие, которые не подразумевают насилие или беспорядки. Однако всегда действует презумпция, что публичные мероприятия мирные, пока не доказано обратное229.

В Руководящих принципах отмечено, что свобода собраний защищает как публичные мероприятия, организуемые в одном месте (собрание, митинг, сидячая забастовка, флешмоб), так и публичные мероприятия, где участники движутся (шествие, процессия, похороны, движение автоколонны или паломников). При этом защищаться должны не только традиционные виды публичных мероприятий, защите должны подлежать максимально широкие типы собраний230.

§ 1. Принципы регулирования свободы собраний

Правовое регулирование свободы собраний требует наличия принципов такого регулирования. Их цель заключается в недопущении выхолащивания исследуемого права.

Презумпция в пользу проведения собраний. Европейский суд по правам человека (далее — ЕСПЧ) в своих решениях неоднократно указывал, что свобода собраний — это основополагающее (фундаментальное) право, базис демократического общества и государства, вследствие чего к нему недопустим ограничительный подход231.

Презумпция в пользу проведения собраний заключается в том, что манифестанты имеют право на организацию и проведение любых публичных мероприятий, которые не запрещены законом. Например, государственные органы не должны требовать от участников получения разрешения, если это не предусмотрено законом, или запрещать проводить собрание из-за ошибок в уведомлении, если такое основание не предусмотрено в законе232.

Из этого следует, что регулирование должно осуществляться строго на основании закона, запрещается расширительное толкование ограничений. Так, в деле «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» заявитель — организация национального меньшинства жаловалась на запрет государством во время проведения собрания произносить речи на национальном языке, использовать плакаты по соображениям территориальной целостности Болгарии. Европейский суд напомнил, что «список исключений из прав на свободу выражения мнения и собраний, содержащийся в статьях 10 и 11 Конвенции, является закрытым. Определения этих исключений строго ограничительные и должны толковаться в узком смысле»233, поэтому нарушением будет ограничение манифестов в выражении их мнения на том основании, что территориальной целостности Болгарии будет угрожать выражение мнения национальным меньшинством.

Позитивное обязательство государства по содействию мирным собраниям и их защите. Этот принцип диктует государствам создавать благоприятные условия для реализации права на свободу собраний. Так, в Руководящих принципах под этим подразумевается наличие эффективных процедур реализации свободы собраний, отсутствие бюрократизма, наличие гарантий проведения мероприятия в местах, важных для организаторов, обеспечение распространения информации о собрании и мн. др.234

Обязанность государства защищать мирные собрания включает создание эффективных мер и принятие конкретных действий, направленных на защиту участников собрания от третьих лиц. Так, в деле «Платформа «Врачи за жизнь» против Австрии» Европейский суд по правам человека отметил: «… обеспечение истинной, эффективной свободы проведения мирных собраний не может сводиться лишь к обязанности государства воздерживаться от вмешательства: чисто негативная концепция роли государства противоречит предмету и цели статьи 11. Подобно статье 8, статья 11 требует порой совершения позитивных действий, при необходимости — даже в области отношений между физическими лицами»235.

Этот принцип также требует, чтобы государства не устанавливали организаторам собрания плату за поддержание порядка на собрании или возмещение расходов за коммунальные услуги. Совет по правам человека ООН отмечает: «Организаторы не должны нести никаких финансовых затрат на оказание общественных услуг во время собраний (таких как поддержание порядка, медицинское обслуживание и иные меры по охране здоровья и безопасности)»236.

Принцип законности подразумевает, что любые ограничения, налагаемые на свободу собраний, должны быть предусмотрены в законе. Так, в деле «Гайд-парк против Молдовы» Европейской суд по правам человека подчеркнул, что ограничения могут налагаться государственным органом только на основании закона и не должно быть надуманных оснований237.

Ограничения должны быть четко и понятно изложены, чтобы каждый мог понять объем своих прав и обязанностей. Так, в деле «Мкртчян против Армении» Европейский суд пришел к выводу, что в законодательстве Армении нет четко установленных норм, регулирующих порядок организации и проведения публичных мероприятий, поэтому заявитель не мог спрогнозировать свою ответственность. Ссылка государства на законодательство бывшего СССР о собраниях не послужила оправданием вмешательства, поскольку нигде не было установлено, что в Армении применяется это законодательство, более того отсутствовала и практика его применения238.

Принцип законности требует наличия развернутого, логичного и непротиворечивого законодательства о свободе собраний. Например, в том же деле «Мкртчян против Армении» ЕСПЧ отметил, что Армения приняла закон о собраниях лишь спустя 13 лет после обретения независимости, что является негативным фактом для реализации основополагающего права на свободу собраний239. Требование развернутого, логичного и непротиворечивого законодательства, вытекающего из принципа законности, А. О. Иванов выделяет в качестве самостоятельного принципа — правовой определенности240.

Принцип пропорциональности преследует цель обязательной проверки вводимых ограничений на предмет необходимости, соразмерности. Он определяет пределы вмешательства и призван сбалансировать конкурирующие права и интересы.

Так, в деле «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» рассматривалась жалоба заявителя на запрет государством проводить собрания, вызванный ранее проводимыми мероприятиями оппозиционного характера. Европейский суд по правам человека по этому поводу отметил, что, оценивая дело полностью, он не останавливается на проверке фактов того, имело ли государство или нет право ограничивать свободу в рамках своих дискреционных полномочий, предусмотренных как статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ), так и национальным законодательством. В деле суд должен оценивать все факты в совокупности и решить, было ли вмешательство пропорционально установленной в законе цели241.

В следующей главе будет рассмотрен принцип пропорциональности, который включает в себя: 1) проверку легитимности цели; 2) оценку уместности (пригодности) вводимых ограничений; 3) оценку необходимости введения определенного вида ограничения; 4) оценку соразмерности ограничительной меры. Если необходимое ограничение свободы собраний соответствует указанным критериям, то оно пропорционально. При этом необходимо отдавать приоритет мерам наименьшего вмешательства и стараться использовать точечное регулирование вместо абсолютного запрета собрания. Например, полный запрет проводить публичные мероприятия в ночное время или разрешать проводить мероприятия только в специально отведенных местах будет не пропорциональным, нарушит сущность свободы собраний242. Государство должно в каждом конкретном случае рассматривать необходимость вводимых ограничений.

Ограничение легитимно только в интересах демократии. Данный принцип предполагает, что любые вводимые ограничения свободы собраний возможны только в интересах демократического общества.

Так, в деле «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» Европейский суд по правам человека отметил, что установление ограничений исключительно в интересах демократии продиктовано не только тем, что европейские государства разделяют ее ценности, а тем, что сама Конвенция была разработана с одной лишь целью развития и поддержания демократических начал общества. Поэтому вмешательство в свободу собраний оправдано только в интересах демократического общества243.

Недискриминация. В соответствии с международными договорами запрещена какая-либо дискриминация, в том числе по мотивам расы, национальности, пола, языка, убеждений, вероисповедания, происхождения, имущественного положения или по иным основаниям и признакам244.

В деле «Баранкевич против России» ЕСПЧ рассматривал законность отказа администрации города Чехова в проведении публичного мероприятия организации «Благодать Христова», последователи которой являются религиозным меньшинством относительно всего населения. Суд в своем решении отметил, что является недопустимым, когда реализация одного из основополагающих прав человека привязывается к одобрению большинства. Иначе любые меньшинства, в том числе религиозные, национальные, не смогут на практике реализовывать свои права245.

Государство должно гарантировать свободу проведения собрания всем без исключения лицам. Не допускается запрещать собрание по каким-либо дискриминационным основаниям. Государство также обязано гарантировать отсутствие дискриминации со стороны частных лиц, иначе это будет нарушением данного принципа.

На международном уровне сложился двойственный подход к вопросу обладания иностранцами свободой собраний. Хоть Всеобщая декларация прав человека246, Международный пакт о гражданских и политических правах247 устанавливают гарантии свободы собраний за каждым человеком, на региональном уровне в странах постсоветского пространства международные договоры о правах человека зачастую не исключают возможности ограничения политической деятельности иностранцев248. Однако Руководящие принципы указывают, что свобода собраний должна предоставляться лицам без гражданства, иностранцам, лицам, ищущим убежища, мигрантам, туристам249, а ограничение иностранцев в политических правах должно иметь место только в тех случаях, когда их деятельность подрывает национальную безопасность государства250.

Более того, на сегодняшний день на международном уровне на лицо явная тенденция к предоставлению свободы собраний иностранным гражданам. Так, Совет Европы еще в 1977 году принял рекомендацию, в которой констатирована необходимость предоставления иностранным гражданам такого фундаментального права, как свобода собраний251. В 1992 году была принята Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения, закрепившая свободу собраний за иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории другого государства252.

Еще одной особой категорией, чьи права на свободу собраний могут быть дискриминированы и которые подлежат более тщательной защите, являются дети. На международном уровне действует Конвенция от 20 ноября 1989 года «О правах ребенка», которая предусматривает гарантии свободы собраний детям. В Руководящих принципах также отмечена необходимость гарантий свободы собраний несовершеннолетним, однако указывается на право государств устанавливать минимальный возраст организаторов собраний с учетом их развития253. Вместе с тем это не означает, что дети вовсе не могут быть организаторами публичных мероприятий.

Совет по правам человека ООН особо указывает, что молодежь наряду с женщинами, коренными жителями, инвалидами, активистами и другими часто ущемляемыми субъектами не должна подвергаться дискриминации в вопросах обладания свободой собраний254.

Надлежащая администрация и ответственность административного органа. Государствам в своем законодательстве необходимо четко определить административный орган, осуществляющий регулирование и обеспечение организации и проведения публичных мероприятий. Этот орган должен иметь исчерпывающие права и обязанности, информация о его деятельности должна быть доступной и открытой, взаимодействие с ним должно осуществляться без каких-либо препятствий.

Должностным лицам указанного органа надлежит знать основные положения организации и проведения публичных мероприятий, для чего им необходимо повышать квалификацию в области свободы собраний. Хозяйственная и финансовая база административного органа должна позволять ему справляться с задачами успешного проведения публичных мероприятий.

В законодательстве стран необходимо предусмотреть наличие дисциплинарной, гражданской, административной и уголовной ответственности должностных лиц административных органов за нарушение прав манифестантов, поскольку наличие ответственности будет способствовать эффективному для публичных мероприятий принятию соответствующих решений. Совет по правам человека ООН также отмечает, что наличие соразмерной ответственности должностных лиц административных органов за нарушение прав манифестантов, за применение чрезмерной силы является передовой практикой законодательства соответствующих стран255.

§ 2. Основания ограничения свободы собраний

Как было отмечено во второй главе, свобода собраний не является абсолютным правом. На международном и региональном уровнях предусмотрены исчерпывающие основания ограничения свободы собраний. К ним относятся государственная (национальная) или общественная безопасность, общественный порядок, охрана здоровья и нравственности населения, защита прав и свобод других лиц256, а также военное или чрезвычайное положение257.

Европейский суд по правам человека в деле «Гайд-парк против Молдовы» указал, что государства не должны расширительно толковать основания ограничений258. Предусмотренные ограничения являются исключениями и должны вводиться правомерно, на основании доказанных властями аргументов. Далее будет рассмотрена международная практика допустимости вводимых ограничений.

В Руководящих принципах отмечено, что вопросы государственной (национальной) безопасности во время организации и проведения публичных мероприятий в большинстве случаев трактуются слишком широко259.

Для ограничения прав и свобод, в том числе свободы собраний, в целях защиты национальной безопасности на международном уровне были выработаны определенные принципы. К ним относятся Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах260, а также Йоханнесбургские принципы национальной безопасности, свободы выражения мнения и доступа к информации261. В частности, в Сиракузских принципах указано на то, что оправдание ограничений возможно лишь в тех случаях, когда такие меры являются единственными для защиты государственной целостности или политической независимости, существования государства. При этом угроза государству должна распространяться на весь его правопорядок и безопасность262. Особо отмечается, что необоснованные вопросы национальной безопасности не должны быть предлогом для ограничения свободы собраний и репрессий в отношении инакомыслящих.

Борьба с терроризмом в рамках защиты национальной безопасности не может оправдывать необоснованные ограничения свободы собраний. Как правило, под предлогом борьбы с терроризмом вводятся запреты относительно времени, места проведения собраний, ужесточается ответственность за нарушения, проверяется содержание и тематика собраний. Все ограничения должны быть логичными, доказательными и базироваться на подтвержденных фактах263.

Кроме вопросов защиты национальной безопасности требуют серьезного обоснования ограничения, налагаемые на свободу собраний во время военного или чрезвычайного положения. В этих случаях свобода собраний подлежит легитимному ограничению лишь при наличии угрозы целостности всего общества, государства, экономики264.

Особо отмечается, что ограничения на свободу собраний не должны налагаться в связи с общественными беспорядками, локальными экономическими трудностями. Международные источники указывают на то, что государства обязаны официально вводить чрезвычайное или военное положение в случаях, когда им необходимо ограничить свободу собраний, и сообщить об этом другим государствам265.

Ограничения свободы собраний для защиты общественного порядка возможны исключительно тогда, когда государство располагает подтвержденными фактами незаконного поведения манифестантов. Государственные органы не должны вводить ограничения лишь по косвенным сведениям о планируемых противозаконных действиях или когда манифестанты выходят с протестным настроем.

Так, в деле «Махмудов против России» Европейский суд по правам человека отметил, что разумное подозрение в противоправных действиях должно подкрепляться фактами, которые могут убедить независимого наблюдателя в намерении совершить подозреваемым лицом преступление266. Недопустимо запрещать публичное мероприятие лишь на основании подозрения в совершении нарушения267. Главная обязанность государства — обеспечить проведение публичного мероприятия мирным способом.

Неоднократно отмечалось, что спорадические вспышки насилия не являются основанием для прекращения собрания268, поскольку государство обязано принять все меры к прекращению единичных противоправных действий и расследовать их после завершения публичного мероприятия. В таких случаях участники имеют право на проведение и завершение публичного мероприятия.

С общественной безопасностью тесно связаны вопросы проведения публичных мероприятий на автотранспорте и в ночное время. На государстве в первую очередь лежит обязанность обеспечивать общественную безопасность, и недопустимо запрещать подобные мероприятия269.

Спорным моментом является желание манифестантов надевать на лица различную атрибутику. В таких случаях государство опасается, что некоторые участники воспользуются данной возможностью для совершения преступления, поскольку будут уверены, что их не идентифицируют. Однако практика показывает, что манифестанты часто используют маски и другую атрибутику для выражения своего мнения. Например, в постановлении от 23 ноября 2015 года № 28 «О контроле за конституционностью некоторых положений ст. 1 Закона № 54 от 21 февраля 2003 года «О противодействии экстремистской деятельности» Конституционный Суд Республики Молдова связал использование манифестантами незапрещенной атрибутики для выражения мнений со свободой собраний270.

В Руководящих принципах отмечено, что маски зачастую являются атрибутом выражения мнения манифестантов и не стоит запрещать их до тех пор, пока не будет уверенности, что под ними может быть скрыта личность, имеющая своей целью совершение преступления271.

Ограничение свободы собраний по основаниям охраны здоровья населения возможно, однако до введения таких ограничений должны быть установлены в общественных местах карантины с целью недопущения распространения эпидемий272. Кроме того, ограничения пропорциональны лишь при явной угрозе здоровью и манифестантов, и других лиц. Например, в деле «Сиссе против Франции» Европейский суд по правам человека признал допустимым вмешательство властей в свободу собраний и принудительное прекращение голодовки заявительницы, у которой по прошествии двух месяцев существенно испортилось здоровье и которая все это время находилась в антисанитарных условиях273.

Не должны в целях защиты нравственности запрещаться собрания, которые являются оскорбительными для некоторых лиц; легитимны лишь такие ограничения, которые установлены законодательством274. При всем при этом установленные ограничения необходимо проверять на пропорциональность, поскольку представления о недопустимой тематике, нормах морали, как правило, не статичны, им присущи изменения. Кроме того, нередки случаи, когда реальные ограничения являются надуманными, не соответствуют установленным целям.

Важно понимать и то, что свобода собраний защищает отличающиеся от общепризнанных общественные представления, идеи. Например, в деле «Сергей Кузнецов против Российской Федерации» Европейский Суд по правам человека отметил, что действия властей, ограничивающие свободу собраний на том основании, что они неприемлемы или шокируют других, отрицательно сказываются на демократии. Ограничению подлежат только публичные мероприятия, связанные с разжиганием насилия или подрывом демократических основ. В современном демократическом обществе, которое основано на принципах законности, гласности, должна гарантироваться возможность высказать иные мнения, идеи, порой и не соответствующие общепризнанным275.

Обеспечение баланса прав собравшихся и других лиц во время проведения публичного мероприятия — одна из главных задач государства. Так, в ходе собрания ограничиваются интересы других граждан в сферах торговли, движения, спокойствия, тишины. Вместе с тем манифестантам необходимо публичное пространство для выражения своего мнения276.

При проведении публичного мероприятия государство должно отдавать приоритет манифестантам в предоставлении публичного пространства, что может привести к ограничениям движения автотранспорта, пешеходов. Так, в деле «Баракко против Франции» Европейский суд по правам человека отметил, что властям необходимо испытывать определенную терпимость, если публичное мероприятие создает неудобства другим гражданам, даже такие, как срыв перевозок, иначе свобода собраний будет лишена своего смысла, поскольку участники публичного мероприятия не смогут выразить свое мнение277.

Более того, государство должно предоставлять возможность проводить публичные мероприятия вблизи важных государственных объектов. Совет по правам человека ООН по этому поводу отметил, что общественными местами, на которых манифестанты имеют право проводить собрания, являются резиденции глав государств, парламенты, иные важные государственные здания, памятники. В том случае, если необходимо ограничить свободу собраний рядом с такими объектами, надо учитывать строгий критерий пропорциональности278.

§ 3. Международные стандарты в области организации и проведения публичных мероприятий

Далее будут рассмотрены международные стандарты регулирования отдельных, наиболее значимых вопросов свободы собраний, связанные с требованиями, предъявляемыми к организации публичных мероприятий, с процедурными вопросами проведения и завершения мероприятий, а также с ответственностью участников и организаторов.

Разрешительный и уведомительный порядок организации публичных мероприятий. Оба механизма организации публичных мероприятий являются оправданными, поскольку позволяют государственным органам подготовиться к собраниям279. Однако Организация Объединенных Наций отмечает, что разрешительный порядок является наиболее неблагоприятным, поскольку может стать основанием для злоупотребления правом на разрешение оппозиционных публичных мероприятий280.

Уведомительный порядок желателен только в отношении массовых собраний, когда их проведение может принести неудобства другим лицам281. Например, в решении от 19 апреля 2001 года № 4-рп/2001 «относительно официального толкования положения части первой статьи 39 Конституции Украины о заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, походов и демонстраций» Конституционный Суд Украины отметил, что уведомление не должно препятствовать проведению собраний, поскольку оно служит целям наиболее благоприятного проведения мероприятий282.

Порядок подачи уведомления, его формуляр не должны быть запутанными, содержать неоправданных требований, а должны быть понятными и четкими. Желательно ввести подачу уведомления через сеть Интернет, чтобы избежать проблем с доставкой его по почте. Государственным органам при получении уведомления надлежит незамедлительно официально подтвердить его получение283.

Неблагоприятным считается запрет предварительной агитации собрания до согласования уведомления о нем, поскольку уведомительная процедура заключается в помощи в проведении публичного мероприятия, а не предлогом для ограничения. В Руководящих принципах также отмечается, что органы государственной власти должны обеспечивать распространение информации о публичных мероприятиях без каких-либо помех284.

Непосредственно с разрешительным и уведомительным режимами связана возможность проводить спонтанные (стихийные) собрания. Особенность таких собраний в том, что они являются немедленной реакцией общества на какое-либо событие, они не планируются, как правило, не имеют организаторов, подача уведомления о проведении таких собраний невозможна. Европейский суд по правам человека отмечает, что запрет в проведении стихийных собраний нарушит права манифестантов, поскольку не позволит им вовремя выразить свое мнение285.

Совет по правам человека ООН указывает, что требование подачи уведомления от организаторов стихийных митингов противоречит существу свободы собраний, а какая-либо ответственность за его неподачу нарушает их права. Желательно предусмотреть на уровне закона возможность и порядок проведения стихийных собраний286.

В деле «Сергей Кузнецов против Российской Федерации» Европейский суд по правам человека отметил, что формальное нарушение срока подачи уведомления не является допустимым для наложения ответственности на манифестантов287.

Особым видом собраний являются одновременные собрания и контрдемонстрации. Главная их особенность состоит в том, что они проводятся в одном месте и в одно время.

При подаче уведомлений от двух представителей манифестантов государственный орган должен обеспечить проведение собраний одновременно. А в том случае, если это невозможно, необходимо предусмотреть механизм выявления между ними приоритета в проведении. Предлагается это делать либо в порядке очереди (первому кто подал уведомление), либо путем проведения жеребьевки. В любом случае должно быть принято наиболее удобное для всех решение288.

Разновидностью одновременного собрания является контрдемонстрация, которая заключается в высказывании одними манифестантами несогласия с идеями других. Европейский суд по правам человека отмечает важность проведения таких видов собраний. Вместе с тем для обеспечения безопасности при проведении собраний, где участники настроены негативно друг против друга, необходимо принимать определенные меры к сохранению безопасности и спокойствия на таких мероприятиях. Но при этом контрдемонстрация, как второстепенная форма собрания относительно главного мероприятия, не должна создавать помех в проведении основного собрания289.

Гарантией эффективной реализации свободы собраний является возможность обжалования действий государства и защиты нарушенных прав. Международные стандарты указывают, что это достигается возможностью подать возражения на действия органов государственной власти, обратиться в судебный орган290. Совет по правам человека ООН отмечает, что важная обязанность государства — это создание эффективного механизма обжалования действий органов государственной власти, привлечения к ответственности виновных лиц, нарушивших права манифестантов. Наличие данного механизма будет способствовать предупреждению совершения новых правонарушений относительно прав манифестантов, позволит последним вовремя восстановить их нарушенные права291.

Кроме того, эффективной является возможность вести диалог между манифестантами и органами государственной власти через публичные слушания. Видится, что большую часть противоречий можно решить посредством переговоров, не прибегая к судебным органам.

За манифестантами необходимо закрепить право подать апелляцию, обжаловать действия и решения органа государственной власти, при этом судебное решение на жалобу должно выноситься до дня проведения публичного мероприятия, чтобы была возможность и на него также подать апелляцию292.

Стоит отметить, что в делах о свободе собраний существует презумпция невиновности манифестантов, бремя доказывания нарушений лежит на государстве293. По итогам положительного обжалования нарушений свободы собраний должны быть проведены незамедлительные действия по восстановлению прав, выплате компенсации и др.

Порядок привлечения к ответственности и ее размер также являются важными вопросами международных стандартов свободы собраний. В первую очередь, при наложении ответственности должен соблюдаться принцип пропорциональности. Размер ответственности необходимо соотносить с характером нарушений, например нельзя привлекать к ответственности за факт нахождения на собрании, даже если оно было незаконным294.

На организаторе собрания лежит много функциональных обязанностей. Если его действия были добросовестными, его нельзя привлекать к ответственности295. Так, в случае если на публичном мероприятии оказалось большее число участников, чем было заявлено в уведомлении, или отдельные участники вели себя противозаконно, а организатор не был в этом виновен, он также не подлежит привлечению к ответственности.

Обязательное страхование гражданской ответственности недопустимо. В первую очередь это обязанность государства — предотвратить беспорядки и противозаконные действия участников собрания. В случае нанесения участниками собрания ущерба кому-либо ответственность должна быть персональной, организатор не отвечает за их действия296.

Принцип персональной ответственности также распространяется на участников собрания. Кроме того, манифестанты не привлекаются к ответственности за участие в незаконном собрании, если они не знали о его противоправности297.

* * *

Проведя анализ международных стандартов, укажем, что под свободой собраний понимается право людей добровольно и в течение определенного времени находиться в публичном пространстве с целями выражения общих интересов. Это право — одна из важных основ демократического общества. Защищаются только мирные публичные мероприятия. Исследуемое право гарантирует как политические, так и неполитические публичные мероприятия.

Свобода собраний подлежит регулированию на основании таких принципов, как презумпция в пользу проведения собраний, позитивное обязательство государства по содействию мирным собраниям и их защите, законность, правовая определенность, пропорциональность, наложение ограничений только в интересах демократии, недискриминация, надлежащая администрация и ответственность административного органа.

Свобода собраний может быть ограничена только по таким основаниям, как общественная или государственная безопасность, охрана здоровья и нравственности граждан, общественный порядок, защита прав и свобод других лиц, чрезвычайное или военное положение.

На международном уровне не установлено, что уведомительный или разрешительный режим организации публичных мероприятий являются обязательными. Но уведомительному режиму отдается предпочтение, по сравнению с разрешительным.

В области организации собраний международные стандарты указывают, что защищаются стихийные, одновременные собрания и контрдемонстрации; нельзя запрещать ночные публичные мероприятия; проведение публичных мероприятий вблизи важных государственных органов считается оправданным; дети и иностранцы должны иметь право на свободу собраний.

В процессе реализации и защиты свободы собраний международные правила отмечают, что должна иметь место гарантия проведения предварительной агитации до согласования уведомления о них; манифестанты имеют право носить на лице средства выражения мнений, не связанные с сокрытием личности с целью совершения преступления; недопустимо требовать возмещение расходов государства за обеспечение проведения собрания; обязательна система ответственности должностных лиц государства за нарушение прав манифестантов; ускоренный порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав манифестантов в каждом государстве признан необходимым.

Глава 4.
ОБЩИЕ И ОСОБЕННЫЕ ЧЕРТЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА

§ 1. Система законодательства о публичных мероприятиях

Конкретизируя положения конституций о свободе собраний в странах постсоветского пространства, констатируем, что в них принимались законы, предусматривающие механизмы реализации этого права298. Но, вместе с тем, в Украине и Узбекистане такие законы не принимались. В Узбекистане продолжают использовать положения законодательных актов Советского Союза, не противоречащих конституции299. В Украине Конституционный Суд отметил, что акты Советского Союза о публичных мероприятиях противоречат конституции300, но никаких новых законов до сегодняшнего дня не было принято.

На современном этапе развития законодательства стран постсоветского пространства имеют ряд преимуществ и недостатков. Успешная реализация свободы собраний требует наличия единого, логичного, иерархичного и не противоречащего законодательства.

Актуальной является проблема регулирования свободы собраний нормативными правовыми актами различного уровня и тематики.

В первую очередь рассмотрим проблему коллизий двух равнозначных законов, один из которых является основополагающим в области свободы собраний301.

Перед проведением чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года в России был издан Указ Президента РФ, ограничивающий свободу собраний. Согласно статье 11 Указа Президента РФ от 9 мая 2017 года № 202 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года»302 (далее — Указ от 9 мая 2017 года № 202), вводилось правило, что в субъектах России, на территории которых проводятся спортивные соревнования, публичные мероприятия могли проходить только в местах и во время, установленных органами исполнительной или муниципальной власти таких субъектов РФ по согласованию с МВД и ФСБ. Кроме того, указанные органы могли вводить ограничения на количество участников публичных мероприятий.

Приведенные положения Указа Президента РФ противоречат федеральному законодательству, поскольку предоставляют право определять ограничения свободы собраний, не названным в Федеральном законе № 54-ФЗ субъектам. Так, основной в области свободы собраний закон предоставляет право устанавливать дополнительные места, в которых запрещено организовывать и проводить публичные мероприятия, только законодательному органу субъекта РФ (часть 2.2 статьи 8) и запрещает проводить публичные мероприятия только с двадцати двух часов вечера до семи часов утра (статья 9).

Стоит отметить, что Указ Президента РФ от 9 мая 2017 года № 202 был основан на нормах федерального законодательства. Так, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 июня 2013 года № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что Президент РФ мог ограничить свободу собраний303.

Вместе с тем эта норма противоречит положениям основного в области свободы собраний закона. Так, часть 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ устанавливает, что Президент РФ может издавать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий только в случаях предусмотренных, настоящим федеральным законом304. То есть отраслевой в области свободы собраний закон предписывает, что глава государства не может менять условия организации и проведения публичных мероприятий, в том числе ограничивать их, он имеет право обеспечивать уже имеющиеся условия проведения собраний. Иных полномочий законом не предусмотрено. Из этого следует, что существует коллизия между равнозначными по юридической силе законодательными актами, для преодоления которой необходимо обратиться к теории систематизации законодательства.

Система законодательства — это единый комплекс нормативно–правовых актов, разделяемый на отрасли в зависимости от характера регулируемых отношений в различных сферах жизнедеятельности людей, а также от места органов, принимающих законодательные акты, в системе всех органов государственной власти305.

Выделяют иерархическую (вертикальную) систему и отраслевую (горизонтальную) систему законодательных актов. Иерархическая система законодательства основана на юридической силе органов государственной власти, принявших нормативный акт. Горизонтальная система основана на предмете правового регулирования и специфике регулируемых отношений306. Как отмечает Анна Пирцхалашвили, законодатель обязан выработать точное, ясное, непротиворечивое законодательство для определения содержания права на свободу собраний307.

В науке при преодолении коллизий двух равнозначных законов выработан принцип приоритета норм статутных законов над нормами тематических законов308. Он заключается в том, что основополагающий закон в области реализации конституционных прав и свобод человека имеет больший приоритет над нормами, регулирующими сходные отношения, но закрепленными в иных актах той же юридической силы, но не являющихся основополагающими в этой области. Этот принцип также называют правилом отраслевого приоритета309.

В некоторых странах постсоветского пространства в соответствии с указанным принципом на законодательном уровне решили проблему противоречия нормативных актов одной юридической силы, регулирующих сходные отношения в области свободы собраний. Например, частью 1 статьи 2 Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» установлено, что при обеспечении права на свободу мирных собраний государственные органы и органы местного самоуправления руководствуются Конституцией Кыргызской Республики, настоящим Законом, вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанными принципами и нормами международного права. Иные законы и нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону310.

В случае противоречия между собой нормативных актов, в том числе имеющих одинаковую юридическую силу и регулирующих свободу собраний, приоритет необходимо отдавать основополагающему нормативному акту в этой области.

При регулировании свободы собраний существует проблема противоречия подзаконных нормативных актов основному закону о публичных мероприятиях.

Так, перед проведением XX Олимпийских зимних игр в Сочи был принят Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи»311 (далее — Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686), который вводил правило, что публичные мероприятия могли проводиться на территории г. Сочи только при согласии органов безопасности и правоохранительных органов. Данные требования не предусмотрены Федеральным законом № 54-ФЗ.

Как указано ранее, положения отраслевого в области свободы собраний закона не предусматривают право Президента РФ менять или ограничивать условия организации и проведения публичных мероприятий, предусмотренные самим законом, глава государства может только обеспечивать реализацию уже имеющихся условий. Следовательно, Указ Президента РФ от 19 августа 2013 года № 686 противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ в части установления требования согласования собраний с не названными законом субъектами: органами безопасности и правоохранительными органами. Стоит отметить, что согласно Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам (часть 3 статьи 90).

Как мы указывали ранее, существует вертикальная (иерархическая) система подчиненности нормативно-правых актов. Подзаконные акты в этой системе не относятся к актам высокой юридической силы312. Они должны приниматься на основе законов313. Вместе с тем свобода собраний является фундаментальным правом, которое необходимо регулировать на высшем юридическом уровне.

Принцип вертикальной (иерархической) подчиненности нормативных актов, регулирующих публичные мероприятия, предусмотрен в Кыргызстане. Так, частью 3 статьи 2 Закона Кыргызской Республики от 23 мая 2012 года № 64 «О мирных собраниях» установлено, что запрещается принятие подзаконных нормативных правовых актов, ограничивающих право на свободу мирных собраний314.

На сегодняшний день существует множество нарушений иерархического и отраслевого принципов построения законодательства о публичных мероприятиях. Приведем еще один пример. Считается, что в России существует уведомительная система организации публичных мероприятий. Статья 7 Федерального закона № 54-ФЗ предусматривает подачу уведомления о проведении публичного мероприятия. Частью 3 статьи 12 данного закона установлено, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в двух случаях: во-первых, когда уведомление о мероприятии подано лицом, которое не вправе быть организатором, и во-вторых, когда в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается. Заявительной процедуры и права органов государственной власти разрешать или запрещать публичные мероприятия по основаниям, не предусмотренным Федеральным законом № 54-ФЗ, не устанавливается.

Вместе с тем еще до принятия Федерального закона № 54-ФЗ действовал и продолжает действовать Указ Президента Российской Федерации от 29 июля 1992 года № 806 «О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», который предусматривает разрешительный порядок проведения публичных мероприятий на территории Московского Кремля, Красной площади, Александровского сада и Васильевского спуска. Так, согласно пункту 1 названного Указа, проведение общественно-политических мероприятий осуществляется по решению Президента РФ315. Более того, согласно изменениям, внесенным в Указ после проведения протестных публичных мероприятий на Манежной площади в 2011 году, был установлен узкий круг заявителей, которые могут подать заявление Президенту РФ о проведении публичного мероприятия. Это могут сделать Правительство РФ, Совет Федерации РФ, Государственная Дума РФ, высшие судебные органы РФ и мэр Москвы316. Граждан РФ в этом списке нет.

Поэтому на лицо непосредственное противоречие Указа Президента, устанавливающего разрешительную процедуру проведения публичных мероприятий и исключающего граждан Российской Федерации из списка возможных организаторов собраний, Федеральному закону № 54-ФЗ, который предусматривает уведомительную процедуру и гарантирует гражданам свободу собраний.

Стоит отметить, что согласно части 4 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ установлено, что порядок проведения публичного мероприятия на территории Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль», включая Красную площадь и Александровский сад, определяется Президентом Российской Федерации.

Однако необходимо учитывать, что часть 1 статьи 1 Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающая систему законодательства о свободе собраний, предусматривает, что нормативные правовые акты Президента РФ издаются в случаях обеспечения условий проведения публичных мероприятий. Видится, что данное право не является основанием для ограничения свободы собраний, поскольку оно не содержит права ограничивать и ужесточать процедуру организации публичных мероприятий или лишать граждан РФ возможности быть организаторами собраний. Поэтому Указ Президента от 29 июля 1992 года № 806 противоречит основополагающему закону в этой области.

На основании изложенного законодательство о публичных мероприятиях должно быть четким, логичным, иерархичным. В том случае, если законы одного уровня и их подзаконные акты будут противоречить основополагающему Федеральному закону № 54-ФЗ, это не будет соответствовать принципу верховенства закона, послужит препятствием для строительства правового государства. Как отмечает Л. Л. Сабирова, «на современном этапе развития Российского государства реализуется задача интеграции в международную систему, что требует признания и принятия мировых стандартов. К таким стандартам относятся идеи правового государства, верховенства права, верховенства закона»317.

Поэтому в статью 1 Федерального закона № 54-ФЗ необходимо ввести положение о том, что законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие свободу собраний, не должны противоречить настоящему закону.

§ 2. Регулирование свободы собраний на региональном уровне

В регулировании свободы собраний имеется проблема ограничений этого права на региональном уровне.

Как правило, ограничения свободы собраний в странах постсоветского пространства осуществляется в едином для страны законодательном акте. Однако в России318, Латвии319, Казахстане320, Таджикистане321, Туркменистане322, Беларуси323 и Узбекистане324 единый специальный закон предоставляет право региональным властям устанавливать дополнительные ограничения свободы собраний.

На примере России более подробно рассмотрим ситуацию с регулированием свободы собраний на региональном уровне.

У субъектов Российской Федерации широкие полномочия по регулированию свободы собраний. Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ предоставляет субъектам РФ следующие права: право устанавливать допустимое расстояние между пикетирующими; право регулировать подачу уведомлений; право устанавливать единые места для публичных мероприятий и регулировать правила проведения мероприятий на них, дополнительно определять места, где запрещено проводить публичные мероприятия; право устанавливать правила проведения митингов на памятниках культуры и истории; право регулировать проведение публичных мероприятий на объектах транспорта.

Практика регулирования свободы собраний на региональном уровне показывает, что в субъектах Российской Федерации имеется совершенно разный подход к регламентированию этого права. Например, набор дополнительных мест, в которых запрещено проводить публичные мероприятия, отличается друг от друга в различных субъектах РФ. В одних субъектах этих мест может быть немного, в других обратная ситуация.

Так, в Республике Башкортостан запрещено проводить публичные мероприятия на территориях садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан325. В Челябинской области запрещено проводить публичные мероприятия на частной территории в случае отсутствия письменного согласия ее собственника326. В Республике Мордовия запрещено проводить публичные мероприятия на территории, непосредственно прилегающей к многоквартирным и индивидуальным жилым домам327. В Республике Тыва запрещено проводить публичные мероприятия на территории, прилегающей ближе, чем на двадцать метров к объектам культурного наследия народов РФ328.

Правозащитный медиа-проект «ОВД-Инфо» рассчитал в некоторых больших городах России местность, где запрещено проводить публичные мероприятия относительно общей территории города. Так, в Волгограде запрещено проводить публичные мероприятия на территории равной 6,14% от общей площади города, а в Новосибирске запрещено на территории равной 56,65% от общей площади города329.

Свобода собраний является фундаментальным правом человека и не должна различаться по условиям ее реализации в нескольких субъектах государства. Она должна регулироваться только на высшем законодательном уровне. Тем более, что право самостоятельного регулирования свободы собраний региональными органами государственной власти может неблагоприятно повлиять на ее объем, поскольку возможность дополнительного регламентирования можно использовать в политических целях и не предоставлять, например, популярные общественные площадки для местной оппозиции или запретить проводить публичные мероприятия практически во всем населенном пункте.

Ю. И. Скуратов еще по вопросу советского законодательства о свободе собраний отмечал, что попытка найти региональную специфику в порядке проведения публичных мероприятий на практике может привести к легализации ограничений демократических процессов в обществе. Кроме того, он отмечал, что политические свободы не должны различаться в зависимости от места жительства, так как это противоречит принципу равноправия330.

Проблемы регулирования свободы собраний на региональном уровне связаны не только с различными подходами регламентирования этого права в субъектах государства, но и с необоснованными ограничениями на местном уровне.

Например, в соответствии с частью 4 статьи 6 Закона Республики Бурятия от 11 марта 2011 г. № 1961-IV «О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования» установлено, что нельзя использовать транспортные средства на дорогах с одной проезжей частью в каждую сторону. При этом дорог с двумя и более проезжими частями в Республике Бурятия (крайне немного), (мягко говоря, не слишком много), (не так уж много), что делает проведение такого вида мероприятий невозможным, или нецелесообразным, поскольку не всегда есть возможность провести его именно в нужном для манифестантов месте.

В Алтайском крае предусмотрено специфическое требование к оборудованию на публичном мероприятии. Согласно статье 4.2 Постановления Администрации Алтайского края от 3 февраля 2006 г. № 34 «Об утверждении порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры Алтайского края» это оборудование должно совпадать с цветовой, масштабной, стилевой гармонией с архитектурным фоном объекта возле которого проводится публичное мероприятие331. Данное требование следует считать излишним, поскольку организаторам публичных мероприятий придется нанимать дизайнера, нести затраты.

Схожее и некорректное по своему смыслу требование установлено и в Кемеровской области. Так, в соответствии с частью 6 статьи 9 Постановления Администрации Кемеровской области от 1 апреля 2011 г. № 134 «Об утверждения порядка проведения публичных мероприятий на территориях объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», основаниями для принятия решения о невозможности проведения публичного мероприятия является нарушение вследствие проведения публичного мероприятия (использование плакатов, транспарантов, лозунгов и иных форм агитации) неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия332. При этом необходимо понимать, что проведение мероприятия, как правило, носит разовый характер, поскольку является реакцией на какое-либо событие.

В сфере проведения публичных мероприятий практически в каждом субъекте РФ существует совершенно незаконное требование к организаторам публичных мероприятий. Так, в Приморском крае333, Калининградской области334 и в Тульской области335 после завершения мероприятия его организатор обязан привести территорию объекта истории и культуры в надлежащее санитарное состояние. Однако это противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ, поскольку он гарантирует бесплатную организацию санитарных и иных работ в месте проведения мероприятия. В Республике Тыва предусмотрено еще одно незаконное правило. Так, в обязательном порядке, организаторы публичных мероприятий должны установить временные санузлы для участников мероприятия и демонтировать их после завершения собрания336.

Стоит отметить, что в некоторых странах постсоветского пространства предусмотрена обязанность организатора оплатить услуги по охране общественного порядка, расходы, связанные с медицинским обеспечением, уборкой территории.

Так, в соответствии с пунктом 8 части 3 статьи 10 Закона Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» от 30 декабря 1997 г. № 114-З установлено, что в Республике Беларусь «организаторы массового мероприятия или лица, ответственные за организацию и проведение массового мероприятия, обязаны произвести не позднее десяти дней после проведения массового мероприятия оплату услуг по охране общественного порядка, расходов, связанных с медицинским обслуживание и уборкой территории, в соответствии с решением местного исполнительного и распорядительного органа, на территории которого проводилось мероприятие». На основании части 3 статьи 9 Закона Республики Казахстан от 17 марта 1995 г. № 2126 «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» «все дополнительно возникшие затраты, в том числе по охране общественного порядка, предоставлению помещений, санитарной очистке, освещению и радиофицированию места проведения собрания, митинга, шествия, пикета и демонстрации в Казахстане возмещаются организаторами». Согласно пункту 13 части 6 статьи 10 Закона Республики Таджикистан от 31 декабря 2014 г. № 1169 «О собраниях, митингах, демонстрациях и уличных шествиях» в Таджикистане «организатор массового мероприятия обязан произвести не позднее десяти дней после проведения массового мероприятия оплату расходов, связанных с обеспечением охраны общественного порядка, медицинским обслуживанием и уборкой территории, в соответствии с решением местного исполнительного органа государственной власти, на территории которого проводилось массовое мероприятие». В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона Литовской Республики от 2 декабря 1993 г. № I-317 «О собраниях» руководитель администрации местного самоуправления может возложить на организатора собрания принятие мер, связанных с приведением в порядок места собрания после состоявшегося собрания.

Вместе с тем обязанность организатора оплачивать услуги по охране общественного порядка, нести расходы, связанные с медицинским обеспечением, уборкой территории, угнетает свободу собраний, поскольку, например, с точки зрения международного права свобода собраний является основополагающим правом в демократическом обществе, а обязанности по поддержанию правопорядка, медицинского, санитарного и иного обслуживания своих граждан лежат на государстве. Так, в Руководящих принципах по свободе мирных собраний отмечено: «органам публичной власти следует взять на себя все затраты, связанные с обеспечением достаточного уровня безопасности (включая управление транспортными потоками и большим скоплением людей). Государство не должно взимать никаких дополнительных денежных сборов за надлежащее обеспечение охраны порядка во время собрания…»337.

Возвращаясь к вопросу регулирования свободы собраний на региональном уровне, полагаем необходимым заимствовать опыт стран постсоветского пространства регламентирующих публичные мероприятия только единым законом и упразднить право субъектов Российской Федерации самостоятельно ограничивать свободу собраний по любому вопросу ее организации и проведения, оставить за ними только возможность улучшать правила реализации свободы собраний в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ.

§ 3. Теоретические основы ограничения свободы собраний

При регламентировании свободы собраний на законодательном, в том числе и на конституционном, уровне, это право не только провозглашается и гарантируется, но и ограничивается. Как отмечено ранее, свобода собраний является относительным правом.

Однако у процесса ограничения прав и свобод должны быть четкие пределы, он должен быть справедливым, соответствовать принципу пропорциональности. Ограничения свободы собраний должны отвечать определенным критериям. Как справедливо подчеркивает Т. М. Храмова, без четких критериев законодатель будет ограничивать свободу собраний, исходя из политических мотивов, преследующих сиюминутные потребности338.

В науке выделяют два подхода в ограничении конституционных прав: экстерналистский и интерналистский.

Экстерналистский подход заключается в том, что рассматривает права и свободы абсолютными. Для их сдерживания вводятся внешние ограничения с целью сосуществования с правами других лиц. Интерналистский подход рассматривает права и свободы уже имеющими в себе ограничения, поэтому здесь необходимо определить содержание конкретного права. С. В. Симонова сравнивает первый подход с центробежным стремлением права, которое стремится вовне и которое требует рамок, а второй — с центростремительным сужением права, уже имеющим определенные границы339.

Диссертант больше придерживается первого подхода. Вместе с тем цель данных подходов — это балансирование между правами и свободами манифестантов и других лиц.

В юриспруденции существует несколько способов установления баланса между сталкивающимися правами. В странах общего права разработан метод взвешивания интересов, заключающийся в сопоставлении ограничивающих прав и публичных интересов. М. Коэ-Элия и И. Порат в своей работе приводят примером первое дело об ограничении в США свободы слова. Так, Верховный суд США применил метод взвешивания, указав, что свобода слова важнее заинтересованности муниципального образования в запрете распространения агитационных листовок с целью сохранения чистоты на улицах340.

Второй метод был выработан в континентальном праве немецкими административными судами, которые применяли для сбалансирования прав тест на пропорциональность.

М. Коэ-Элия и И. Порат указывают на три критерия теста пропорциональности: средство для достижения цели ограничения должно подходить для этого (уместность); из всех возможных средств для достижения цели должно быть выбрано наименьшее ограничение права (необходимость); ущерб от вводимого ограничения должен быть сопоставим с выгодой, полученной от этого ограничения (пропорциональность в узком смысле)341.

К. Экштайн понимает тест на пропорциональность как запрет на злоупотребления правительством вводить ограничения. Первый критерий (пригодность) преследует цель исключить случаи, когда вводимые ограничения провозглашаются для одних целей, а по своей сути имеют совершенно иные цели. Второй критерий (необходимость) предназначен для поиска наиболее эффективного ограничения, исключающего ограничения, затрагивающие в большей степени существо права. Третий критерий (соразмерность) необходим, чтобы не допустить, что вводимое ограничение будет более пагубно влиять на ограниченное право, в сравнении с защищаемым общественным интересом342.

Д. Шустров под компонентами (подтестами) теста на пропорциональность понимает следующие: 1) ограничения должны быть пригодными для достижения цели («разумное соотношение между целью и средствами»); 2) ограничение оправдано, если больше нет менее ограничительных средств («минимальный вред»); 3) между средствами и целью должно быть разумное соотношение («пропорциональные средства»)343. С. В. Симонова344 и Т. М. Храмова345 оценивают пропорциональность вводимых ограничений во взаимосвязи с легитимностью целей, которым должны соответствовать данные меры. Как указывает К. Экштайн, «посягательства на защищенные основными правами и свободами блага допустимы только в том случае, если они преследуют цель законных общественных интересов»346. Ранее было отмечено, какие цели в странах постсоветского пространства являются легитимными для ограничения прав и свобод. В России, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, этими целями являются: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Т. М. Храмова предлагает для оценки необходимости вводимых ограничений использовать три типа (уровня) угрозы противопоставляемым свободе собраний ценностям: мнимую, потенциальную и реальную347. Мнимая угроза предполагает минимальную вероятность нанесения ущерба правам и свободам других граждан, к примеру, автор приводит вероятность создания помех пешеходам в результате проведения одиночного пикета и приходит к выводу, что ограничений в этом случае не требуется. Потенциальная угроза предполагает высокую степень опасности, но она не обязательно приведет к отрицательным последствиям, поэтому для ее сдерживания достаточно предупредительных мер. Реальная же угроза предполагает, что неблагоприятные последствия неизбежны или уже совершились. Соответствовать ее сдерживанию будут, например, приостановление или прекращение собрания, привлечение к ответственности, в самых редких случаях полный запрет собраний в определенной зоне на некоторое время348.

Сравнивая методы пропорциональности и взвешивания, М. Коэн-Элия и И. Порат отмечают преимущества теста на пропорциональность по следующим основаниям: во-первых, он является более структурированным и научным, чем метод взвешивания; во-вторых, он более объективен и надежен, поскольку позволяет контролировать соизмеримость ограничений; в-третьих, метод взвешивания предполагает меньшую защиту прав человека349.

Для оценки ограничений свободы собраний в странах постсоветского пространства будет использован тест на пропорциональность по вышеуказанным преимуществам, а также потому, что он ближе континентальному праву. Т. М. Храмова отмечает, что Конституционный Суд РФ также принял данный метод оценки ограничений прав350.

С. В. Симонова конкретизировала принцип пропорциональности, дополнив его риск-ориентированным подходом, который заключается в обеспечении в каждом конкретном случае соразмерного и справедливого ограничения свободы собраний, соответствующего реальной угрозе охраняемых прав, свобод и ценностей351.

§ 4. Право иностранных граждан на организацию публичных мероприятий

В странах постсоветского пространства установлено ограничение свободы собраний в том, что она принадлежит только гражданам того государства, к которому они относятся. В таких странах, как Казахстан352, Таджикистан353, Узбекистан354, Туркменистан355, Россия356, Литва357, Латвия358, Украина359 и Беларусь360 свобода собраний не принадлежит иностранным гражданам.

Указанное ограничение связано с политическим характером свободы собраний, поскольку благодаря ей можно влиять на органы государственной власти, что затрагивает национальную безопасность.

Из этого следует, что цель ограничения иностранных граждан в пользовании политическими правами уместна и заключается в сохранении независимости государства, защите интересов народа этого государства. Как отмечал Д.-С. Милль, граждане, составляющие нацию, симпатизируют своему государству, стремятся посвящать себя деятельности на благо этого государства361. У иностранцев же отсутствует привязанность к не своему государству, поэтому им опасно предоставлять политические права, благодаря которым можно управлять важными государственными функциями, от которых зависит жизнь и благополучие всего общества.

Однако насколько необходимо полностью ограничивать иностранных граждан в пользовании свободой собраний?

Да, публичные мероприятия вызывают общественный резонанс, могут влиять на принятие решений органами государственной власти. Любое публичное мероприятие, обсуждающее проблемы различных сфер общества, так или иначе затрагивает политические аспекты, поскольку критикует государство, принимающее участие в развитии всех общественных сфер.

Вместе с тем лозунги на публичных мероприятиях не являются обязательными для исполнения государственными органами, следовательно, угроза принятия решений, не согласующихся с национальными интересами, является не реальной, а потенциальной, поэтому полный запрет иностранным гражданам в пользовании свободой собраний не является необходимым.

Если цель ограничения иностранцев в политических правах — это отстаивание национальных интересов, то существует менее обременительное средство достижения этой цели. Непосредственно на принятие ключевых решений государственными органами влияют выборы, а не критика государства. Благодаря избирательной системе формируются органы государства, которые отвечают за интересы общества. Так, Г. А. Василевич отмечает, что в Республике Беларусь правом организации публичных мероприятий обладает только граждане, имеющие избирательное право362. Для достижения цели сохранения государственных интересов было бы пропорциональным не полностью запрещать свободу собраний иностранным гражданам, а ограничить их только по вопросам выборов.

Кроме того, полный запрет на пользование свободой собраний иностранным гражданам не является соразмерным, поскольку большое количество людей из-за этого не могут улучшить свое положение благодаря институту митингов. Так, только в России в 2016 году число иностранцев достигло одиннадцати миллионов человек363. Благодаря публичным мероприятиям, иностранные граждане могут обращать внимание властей на нарушение их трудовых, социальных прав; например, в 2013 году в Москве прошли различные публичные мероприятия в связи с работой депортационного лагеря нелегалов в Гольяново, где иностранные граждане жили в антисанитарных условиях364. В центре Воронежа в 2017 году прошел митинг гастрабайтеров из-за задержки зарплат365. Как отмечает А. М. Диноршоев, свобода собраний служит для защиты конституционных прав и свобод, в том числе таких как нормальные условия труда, своевременная выплата заработной платы, повышение размеров оплаты труда и т.д.366

Итак, полный запрет иностранцам в пользовании свободой собраний, на наш взгляд, не является пропорциональным. Такого же мнения придерживается Конституционный Суд Грузии в своем решении от 18 апреля 2011 года № 2/482, 483, 487, 502367. С точки зрения международного права, также сложилась явная тенденция, что свобода собраний должна принадлежать всем людям без исключения, а ценз гражданства является нежелательным требованием. Обеспечение свободы собраний всем без исключения, а не только своим гражданам предусматривается в Азербайджане368, Армении369, Кыргызстане370, Молдове371, Грузии и Эстонии372.

В Латвии кроме иностранных граждан не могут быть организаторами собраний лица, не являющиеся полноправными гражданами страны373. Негражданами признаются постоянно живущие на территории Латвии граждане бывшего СССР, переселившиеся туда из других республик СССР после 17 июня 1940 года. При этом у неграждан имеется фактическая и историческая связь с Латвийским государством, они не являются гражданами другого государства, некоторые лица проживают в Латвии уже более двух третей века, были полноправными членами латвийского общества, кто-то проживает с самого рождения. Национальный состав неграждан говорит о том, что это национальные меньшинства: русские, белорусы, украинцы374.

Непонятна истинная цель ограничения прав постоянно проживающих на ее территории людей, в том числе с самого рождения. На основании имеющихся фактов ограничения в правах этой категории лиц можно предположить, что ограничение осуществляется по национальному признаку.

Об истинных целях установления института негражданства, который запрещает свободу собраний постоянно проживающим на территории Латвии лицам, который не предусмотрен в международном праве и противоречит ему, не говорят ни политики, ни законодатели, они лишь ссылаются на то, что Латвия была оккупирована СССР, поэтому эти лица не могут пользоваться всеми правами.

Однако историческое прошлое и национальный подтекст ограничения свободы собраний не должны быть основанием умаления этого права. Эти цели абсолютно не легитимны, противоречат нормам международного права, а действия Латвии можно расценить как апартеид.

В России иностранные граждане не могут в полной мере воспользоваться свободой собраний. На сегодняшний день по вопросу права свободы собраний для иностранных граждан сложилась двоякая ситуация. С одной стороны, Основной закон государства указывает на обеспечение свободы собраний только гражданам Российской Федерации375, с другой стороны — Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» № 54-ФЗ в качестве участников публичных мероприятий помимо граждан РФ признает членов и участников общественных, религиозных объединений376. Данное положение Федерального закона воспринимается правоведами как возможность пользоваться свободой собраний иностранным гражданам377, поскольку они могут быть членами указанных организаций.

Вместе с тем хоть юристы, таким образом, стараются улучшить положение иностранных граждан, все же это не решает проблему, так как указанные положения закона можно растолковать иначе. Например, учитывая то, что законодательство РФ не должно противоречить Конституции РФ (статья 15), в которой указано обеспечение свободы собраний только гражданам Российской Федерации (статья 31), мы приходим к выводу, что участниками собраний могут быть только граждане РФ. Кроме того, организаторами собраний в соответствии с Федеральным законом № 54-ФЗ во всех случаях могут быть только граждане РФ378.

Такое положение иностранных граждан в Российской Федерации противоречит международным договорам. В России значительное число иностранных граждан, это значит, что большое количество людей не может в полной мере воспользоваться таким фундаментальным правом человека, как свобода собраний. Данный факт не только противоречит международным стандартам, которые гарантируют это право иностранцам, но и отрицательно сказывается на качестве их жизни, привлекательности России для миграции, в том числе бизнес-сообщества.

В этой связи необходимо внести изменения в статью 31 Конституции Российской Федерации и предусмотреть, что собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование имеет право каждый. В части 1 статьи 2 и в части 1 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ необходимо уточнить, что помимо граждан Российской Федерации инициаторами и организаторами публичных мероприятий могут быть иностранные граждане, кроме собраний по вопросам выборов.

§ 5. Право несовершеннолетних граждан на организацию публичных мероприятий

В ряде стран постсоветского пространства несовершеннолетним запрещено организовывать публичные мероприятия379. Например, в Туркменистане организатором массового мероприятия могут быть только совершеннолетние граждане380.

Возрастные ограничения в организации свободы собраний связаны с когнитивными особенностями молодых людей, поскольку они могут не справиться в сложной процедуре организации публичных мероприятий, им не хватит способностей управлять толпой в случаях экстренных ситуаций. Поэтому определенные ограничения с целью поддержания безопасности и порядка на публичном мероприятии, организуемом несовершеннолетними, уместны.

Стоит отметить, что во многих случаях молодые люди успешно организуют публичные мероприятия. Так, события 2017 года в России показали, что молодежь, в том числе несовершеннолетняя381, активно участвует в организации и проведении собраний и это происходит организованно и без эксцессов. Следовательно, полный запрет в организации не соответствует необходимости, поскольку угроза наступления неблагоприятных последствий потенциальная, а не реальная.

Можно услышать и другие аргументы для ограничения молодых граждан в участии и организации публичных мероприятий. Спикер Совета РФ В. И. Матвиенко считает, что участие несовершеннолетних в публичных мероприятиях подвергает их риску382.

Однако запрет несовершеннолетним на участие в публичных мероприятиях из-за риска их здоровью не является необходимым, угроза носит мнимый, а не потенциальный характер. Риску нападения противников, например, может подвергаться одиночный пикетчик, однако такая форма публичного мероприятия является свободной.

Кроме того, несовершеннолетние граждане — это, в определенной степени, радикально настроенная часть общества; когда речь идет о протесте, участие их в мирных публичных мероприятиях позволит выплеснуть эмоции в нужное русло. Так, М. А. Риэккинен в своей работе ссылается на результаты социологического опроса проведенного в Алтайском крае, согласно которому молодые люди в возрасте от 15 до 29 лет готовы прибегнуть к таким нелегальным способам защиты своих интересов, как блокирование улиц (до 10,0% опрошенных), захват зданий (до 10,4% опрошенных), сопротивление властям с оружием (до 9,0%)383.

Уполномоченный по правам человека в РФ Т. Н. Москалькова считает, что несовершеннолетние не созрели в политических убеждениях для участия в публичных мероприятиях384. Однако такое ограничение в свободе собраний не является уместным, поскольку молодые люди способны формировать свои представления о политической жизни общества, государства и критично смотреть на проблемы. Вне всякого сомнения, что студенческие протесты с давних времен играют положительную роль в жизни общества и государства. Например, во Франции известны студенческие движения с XV века385.

В России молодые люди также активно участвовали в политической жизни страны. Из современной истории можно привести пример студенческих протестов 1993 года, когда молодежь добилась сохранения стипендии за успевающими студентами и отмены законопроекта о призыве студентов в армию. Кроме этого, они требовали расширения самоуправления в высших учебных заведениях, допуск до финансового контроля над деятельностью ВУЗов, прекращения сокращения бюджетных мест и отмены практики сдачи в аренду общежитий коммерческим организациям, что можно назвать разумными и прогрессивными требованиями.

Хотелось бы отметить, что инициатива чиновников о запрете несовершеннолетним участвовать в публичных мероприятиях не согласуется со стремлением государственной политики по привлечению молодых людей к активной политической жизни, о чем было заявлено на выборах президента РФ в 2018 году386. Поэтому запрет молодым людям в организации публичных мероприятий является несоразмерным. Это может навредить их активному участию в политической жизни.

А. Г. Бачурин и П. Н. Левин считают, что несовершеннолетние граждане не должны быть организаторами публичных мероприятий, поскольку сумма штрафа от десяти до двадцати тысяч рублей за нарушение правил организации публичных мероприятий для них слишком большая, поэтому штраф за них будут оплачивать родители, что нарушает принцип неотвратимости административной ответственности387. Вместе с тем данное основание для ограничения не является уместным, поскольку родители и в иных случаях несут материальную ответственность за несовершеннолетних, при этом последние могут активно вступать в общественные отношения.

Полный запрет несовершеннолетним организовывать публичные мероприятия не соответствует необходимости и по той причине, что можно предусмотреть иные способы достижения цели безопасной и благополучной организации публичных мероприятий. Например, можно получать согласие у родителей молодых людей о способности организовать публичное мероприятие, или ввести правило, согласно которому молодому человеку должен помогать кто-то из совершеннолетних граждан.

Так, в Кыргызстане, Молдове, Азербайджане и Армении отсутствует требование достижения определенного возраста организатора собрания, однако в Азербайджане необходимо письменное согласие попечителей для проведения собрания организатором, не достигшим возраста восемнадцати лет388, а в Армении такое согласие требуется в случае, если организатор не достиг четырнадцати лет389. В Молдавии несовершеннолетние и недееспособные лица могут быть организаторами собраний только вместе с полностью дееспособным лицом390.

Учитывая изложенное, нам видится необходимым заимствовать опыт стран постсоветского пространства, не имеющих ограничений возраста для организаторов публичных мероприятий. Кроме того, формирование гражданского общества возможно тогда, когда граждане с ранних лет интересуются вопросами общественной жизни и стремятся принять в них участие.

§ 6. Спонтанные собрания

В большинстве стран постсоветского пространства запрещено проводить спонтанные собрания, поскольку обязательно предусматривается подача уведомления или заявления о публичном мероприятии за несколько дней до его проведения391.

Под стихийным, или спонтанным, собранием понимается публичное мероприятие, организуемое его участниками как немедленная реакция на какое-либо событие и проводимое без подачи уведомления. Н. М. Тюкалова, Т. А. Карпенко указывают на следующие существенные признаки спонтанного массового мероприятия: не должно быть задержки в его проведении, и оно не должно планироваться392.

Устанавливая уведомительный или разрешительный порядок публичного мероприятия, государство ставит целью обеспечить безопасность его участников и других граждан. Вместе с тем, разрешительный порядок не является благоприятным для организации собраний. Например, такого мнения придерживается Конституционный Суд Кыргызской Республики в решении от 14 октября 2004 года393.

Как указывает Конституционный Суд РФ, уведомительный порядок необходим для того, чтобы органы государственной власти приняли необходимые меры для обеспечения безопасности участников и других лиц394, поэтому данное ограничение отвечает уместности.

Однако для достижения цели безопасности участников и других граждан необязательно запрещать спонтанные собрания, что нарушает само существо свободы собраний. Угроза нарушения прав других граждан не реальная, она потенциальная, спонтанное собрание может пройти благополучно, без нарушения прав других граждан395. Поэтому запретительные меры не будут необходимыми. Существуют менее обременительные средства достижения цели безопасности, например, организаторы такого мероприятия должны незамедлительно, как только становится ясной необходимость проведения спонтанного публичного мероприятия, сообщить органам публичной власти о его проведении. При указанных условиях проведение публичных мероприятий не навредит цели сохранения безопасности, если только манифестанты не перекрывают дороги, поэтому спонтанные собрания возможны, но только без перекрытия дорог и автомагистралей.

На основании изложенного полный запрет спонтанных собраний с целью достижения безопасности не является необходимым и соразмерным, а значит, и пропорциональным.

В законодательстве же Армении, Молдовы, Азербайджана и Киргизии регламентируется возможность проведения спонтанных собраний. При этом в соответствии со статьей 27 Закона Республики Армения «О свободе собраний» установлено, что если у стихийного собрания имеется фактический организатор, то он обязан незамедлительно поставить в известность полицейское подразделение о проведении такого собрания, а организатор срочного собрания до его проведения обязан незамедлительно поставить в известность о его проведении уполномоченный орган и полицию.

В России в случае отсутствия уведомления, нарушения формы, содержания и сроков его подачи запрещено проводить собрания, в том числе спонтанные. С точки зрения международных стандартов, манифестанты имеют право проводить спонтанные собрания и государство должно стремиться реализовать это право.

Исходя из изложенного, в Федеральном законе № 54-ФЗ необходимо предусмотреть понятие «спонтанное собрание» и установить, что для его проведения не требуется подачи уведомлений. Для решения вопроса поддержания безопасности на таком мероприятии предлагаем включить в полномочия организатора обязанность информировать государственные органы о проведении спонтанного собрания, а в полномочия государственных органов — обязанность по принятию неотложных мер для обеспечения безопасности его проведения, при этом спонтанные собрания не должны проводиться на дорогах.

§ 7. Одновременные собрания и контрсобрания

На законодательном уровне в Молдове предусмотрены одновременные собрания, в Киргизии и Азербайджане параллельные собрания и контрсобрания396.

Одновременное, или параллельное, собрание — это публичное мероприятие, которое проходит в одном и том же месте в одно и то же время, что и основное публичное мероприятие397. Такая форма публичного мероприятии появилась с целью предоставить возможность двум независимым собраниям пройти одновременно.

Контрсобрание (контрдемонстрация) — это разновидность одновременного собрания, когда участники одного из них выражают протест относительно идей основного собрания.

В большинстве стран постсоветского пространства запрещено проводить одновременные собрания и контрсобрания398. Вызвано это вопросами безопасности и защиты здоровья, в первую очередь участников двух противоборствующих во мнениях мероприятий. Данная цель ограничения является уместной, поскольку без надлежащего регулирования могут произойти нападения одних участников на других, беспорядки, погромы. Как отмечает Карнелиу Гурин, право на контрсобрание не должно подрывать реализацию права на собрание399.

Вместе с тем существуют иные способы, кроме запретительных, позволяющие провести два конкурирующих мероприятия. К иным способам можно отнести усиленный контроль правоохранительных органов во время проведения мероприятий, недопущение прямого соприкосновения участников, совместные координационные действия организаторов двух собраний. Например, в Кыргызстане установлена обязанность органов внутренних дел по принятию мер для предотвращения столкновений участников одного собрания с участниками другого400.

Кроме того, полный запрет на проведение контрсобраний является несоразмерным401, тем более если в обществе существует запрос на проведение рассматриваемой формы публичных мероприятий402.

На основании изложенного полный запрет проведения одновременных собраний и контрсобраний не является пропорциональным, поскольку противоречит необходимости и соразмерности. Для их проведения есть менее обременительные способы ограничения. В Молдове предусмотрены заседания всех сторон с целью устранения противоречий и выработки плана проведения нескольких собраний одновременно. При этом государство обязано обеспечивать безопасность во время проведения двух собраний. А в том случае, если не будет найден компромисс, приоритет отдается собранию, организаторы которого подали уведомление первыми403.

В России невозможно организовать одновременные собрания и контрсобрания, поскольку в соответствии с законодательством приоритет в проведении публичных мероприятий основан на времени подачи в орган государственной власти уведомления о собрании404. Данное требование ограничивает свободу собраний, так как автоматически, невзирая на фактическую возможность проведения двух несвязанных собраний одновременно, необходимо отказывать манифестантам в реализации их права на свободы собраний405. Так, в марте 2017 года в г. Улан-Удэ не был согласован оппозиционный митинг против коррупции на площади Революции, из-за того что на этом месте был запланирован праздник «Ура, каникулы!»406, хотя размеры площади позволяли провести на ней два публичных мероприятия одновременно.

В связи с вышесказанным в Федеральном законе № 54-ФЗ необходимо предусмотреть понятия «одновременное собрание» и «контрсобрание», упразднить правило о том, что при получении двух уведомлений о проведении собраний приоритет определяется исходя из времени получения соответствующего уведомления органом государственной власти, предусмотреть порядок организации и проведения одновременных собраний и контрсобраний с учетом безопасности их совместного проведения в одно и то же время в одном и том же месте.

§ 8. Организация и проведение публичных мероприятий вблизи зданий, в которых расположены органы государственной власти

В России407, Азербайджане408, Грузии409, Литве410, Таджикистане411, Туркменистане412, Беларуси413 и Армении414 запрещено проводить публичные мероприятия возле резиденций глав государств, законодательных, исполнительных органов государственной власти, судов. Так, согласно пункту 1 части 3 статьи 9 Закона Азербайджанской Республики от 13 ноября 1998 года № 537-IQ «О свободе собраний», запрещено проводить публичные мероприятия в радиусе 200 метров вокруг зданий, где расположены законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Расстояние в двести метров является существенным, чтобы донести мнение манифестантов до государственных чиновников. На таком расстоянии, например, можно не увидеть информацию, изложенную на плакатах.

Рассматриваемое ограничение связано с недопущением помех в работе данных органов415. Оно является уместным, поскольку большие и шумные публичные мероприятия могут перекрыть доступ в здание, где находится государственный орган, или нарушить спокойную рабочую обстановку чиновников.

Вместе с тем, насколько пропорционален полный запрет проведения собраний возле данных органов?

Одной из важных целей манифестантов является донесение своего мнения до публичной власти. Например, в 2014 году в Москве возле здания Замоскворецкого суда проходило стихийное собрание, на котором люди выражали свое отношение к решению суда по нашумевшим политическим уголовным делам, в частности по так называемому «Болотному делу». Двести человек было задержано416. В городе Гомеле возле здания суда в 2017 году проходил стихийный митинг в поддержку гражданина Беларуси, который впервые в истории этой страны подал иск против налоговой инспекции по делу о тунеядстве417. В 2018 году жители Бишкека провели митинг возле Верховного суда и выразили свое отношение к коррупции в судебных и правоохранительных органах418.

Создание неудобств в работе государственных органов является потенциальной, а не реальной угрозой, поэтому необходимы предварительные процедурные ограничения, а не полный запрет в проведении публичных мероприятий возле зданий указанных органов. К таким процедурам можно отнести требование проведения мероприятия при условии отсутствия шума и блокирования входа в здание.

Кроме того, запрет на проведение публичных мероприятий возле зданий государственных органов является несоразмерным ограничением свободы собраний, поскольку манифестантам важно выразить отношение, донести свою позицию, в первую очередь, до государственных органов, а в такой ситуации получается, что власть пытается отгородиться от них, что плохо влияет на диалог между сторонами.

Еще одна цель ограничения в проведении публичных мероприятий — это недопущение оказания давления на эти органы. Так, Конституционный Суд РФ в определении от 29 мая 2007 года об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шаклеина Владимира Андреевича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 2 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» указал, что такой запрет является конституционным, поскольку законодатель был обязан предусмотреть меры, исключающие оказание давления на суд419.

Однако запрет в проведении публичных мероприятий возле зданий органов государственной власти с целью не допустить оказания влияния на принятие решений не уместен. Во-первых, если публичное мероприятие проходит в мирном русле, то отсутствует какой-либо элемент давления, шантажа. А в случае перерастания мирного собрания в немирное оно должно быть прекращено и орган государственной власти может продолжить принимать решения в обычном порядке. Во-вторых, компетентный государственный орган должен принимать решения взвешенно, учитывая все возможные основания и последствия. На решения такого органа никогда не повлияет мнение небольшой оппозиционной группы. В-третьих, если государственный орган принимает решение, согласующееся с мнением протестных акций, значит, данный орган разделяет их аргументы, а принятие другого решения было бы неверным.

Поэтому можно сделать вывод, что цель запрета проведения публичных мероприятий возле зданий государственных органов никак не связана с оказанием давления на принятие этим органом справедливого решения, наоборот, цель ограничения заключается в недопущении критики, сокрытии принятия некомпетентных, необоснованных и, возможно, противоправных решений.

Итак, полный запрет в проведении публичных мероприятий возле зданий государственных органов является непропорциональным. Такого же мнения придерживается в своем решении от 18 апреля 2011 года № 2/482, 483, 487, 502 Конституционный Суд Грузии420. Вместе с тем с целью недопущения создания препятствий для эффективной работы государственных органов возможны требования недопущения перекрытия входов в здания и отсутствия шума.

Стоит отметить, что в таких странах постсоветского пространства, как Молдова, Грузия, Кыргызстан, Казахстан и Узбекистан, отсутствует запрет на проведение публичных мероприятий возле зданий органов государственной власти. Кроме того, как показывает мировой опыт, проведение публичных мероприятий возле резиденций глав государства и судебных органов не приводит к отрицательным последствиям. Так, в США традиционно проводятся различные публичные мероприятия возле Белого дома, а в Европе уважают манифестантов, проводящих акции возле Европейского суда по правам человека, которые не согласны с его решениями.

В России нельзя проводить публичные мероприятия на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами. Вместе с тем для манифестантов важно, чтобы государственные органы услышали их мнение, так как именно они являются адресатами манифестантов. Так, 15 августа 2018 года в Москве была проведена несогласованная акция «Марш матерей», которая проходила непосредственно возле здания Верховного суда РФ. На данном публичном мероприятии граждане требовали освободить из СИЗО фигуранток дела «Новое величие». Это дело считается сфабрикованным, поскольку в его основу была положена провокация правоохранительных органов. В итоге после акции суд смягчил меру пресечения и отпустил из СИЗО под домашний арест фигуранток дела, восемнадцатилетнюю Анну Павликову и девятнадцатилетнюю Марию Дубовик, у одной из которых были проблемы со здоровьем421.

В России не устанавливается даже минимальное допустимое расстояние от мест собрания до зданий государственных органов. Так, в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 8 Федерального закона № 54-ФЗ в России нельзя проводить публичные мероприятия на территории, непосредственно прилегающей к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами422.

Запрет проводить публичные мероприятия возле зданий государственных органов при отсутствии минимального допустимого расстояния может привести к злоупотреблениям со стороны государственной власти. Так, еще в докладе от 28 июня 2007 года уполномоченного по правам человека в РФ «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» отмечалось, что отсутствие правила о конкретных расстояниях открывает простор для его толкования. В качестве примера он приводит центральную площадь г. Улан-Удэ, на которой власти целиком запретили проводить публичные мероприятия, поскольку она прилегала к Конституционному суду Республики Бурятия423.

В том же 2007 году гражданин В. А. Шаклеин обжаловал рассматриваемые положения Федерального закона № 54-ФЗ, устанавливающие земельные участки возле зданий объектов, где проведение публичных мероприятий запрещено. В своей позиции он указывал, что понятие такого земельного участка расплывчатое, не позволяет определить его границы и может толковаться не в пользу манифестантов. Конституционный Суд указал, что установление границ является оправданной мерой, поскольку обусловлено обеспечением безопасности граждан и специальным правовым режимом этих мест. Вместе с тем суд разъяснил, что такие территории будут законными и иметь юридический статус только после определения и установления границы органами исполнительной власти в соответствии с установленным законодательным порядком424.

То есть из решения Конституционного суда РФ вытекает, что публичные мероприятия нельзя организовывать на территории земельного участка, имеющего кадастровые границы, определенные в соответствии с земельным законодательством, на котором располагается здание суда или резиденция Президента РФ. Однако здесь возникает неравномерное ограничение прав манифестантов. Так, некоторые земельные участки, где могут располагаться здания судов или резиденции Президента РФ, могут быть очень большими, исключающими возможность любой попытки донесения мнений до публичной власти. Поэтому разница в площади земельных участков, где располагаются эти здания, приводит к неравномерному ограничению свободы собраний граждан, поскольку в одних случаях будет возможность донести мнение манифестантов до публичной власти, а в других такой возможности не будет. В связи с изложенным требование Федерального закона № 54-ФЗ о запрете проведения публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям судов и резиденциям Президента РФ, является неудачным.

Однако проведение публичных мероприятий возле органов государственной власти связано с созданием помех в их работе, поскольку манифестанты могут перекрыть вход в здание или создать шум. Поэтому пропорциональным ограничением будет запрет создавать подобные неудобства в работе государственных органов.

На основании изложенного полагаем необходимым исключить из перечня мест, где проведение публичных мероприятий запрещено, территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации и к зданиям, занимаемым судами, но предусмотреть в обязанностях организаторов (часть 4 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ) и участников (часть 3 статьи 6 Федерального закона № 54-ФЗ) требования не перекрывать входы в здание, где расположены органы государства, и не создавать шума.

§ 9. Система организации публичных мероприятий

Уведомительная процедура организации публичных мероприятий является оправданным средством достижения целей сохранения безопасности и поддержания порядка425.

В процессе организации публичного мероприятия орган государственной власти, занимающийся вопросами обеспечения безопасности на собрании, может прийти к выводу, что публичное мероприятие не соответствует целям безопасности, может нарушить права и свободы других граждан, и предложить изменить время и место такого мероприятия.

Вместе с тем предложение об изменении времени и места публичного мероприятии может нарушить цели собрания. Естественно, что в каждом конкретном случае необходимо рассматривать пропорциональность ограничений с целью сбалансированности прав и свобод манифестантов с правами других граждан. Предложенные органом государственной власти изменения могут быть и справедливыми. Однако на практике выявлено множество случаев, когда муниципалитеты, с целью вытеснить нежелательные публичные мероприятия из многолюдных мест и в неудобное время, злоупотребляют своим правом на согласование времени и места собрания. Например, в Карелии на протяжении трех месяцев власти не согласовывали проведение оппозиционных публичных мероприятий под различными предлогами426. В июле 2018 года в России местные власти отказывали в согласовании митингов против пенсионной реформы под различными надуманными основаниями427.

Такая ситуация возможна, поскольку органы публичной власти принимают решение самостоятельно, в закрытом порядке, при этом они бывают заинтересованы не проводить публичные мероприятия, не давать огласки проблемным вопросам, не допускать критики в свой адрес. Известно, что органы публичной власти специально организовывают разного рода публичные мероприятия, проводят строительные работы в предлагаемых манифестантами местах для публичных мероприятий и т. п. Эксперт Европейского суда по правам человека С. Голубок отмечает, что процедура согласования является явно избыточной, она «ведет к полному выхолащиванию возможности граждан к мирным собраниям»428.

Так, в России система согласования публичных мероприятий постоянно подвергается критике429. Правозащитные организации отмечают, что органы государственной власти злоупотребляют своим правом согласования времени и места публичных мероприятий, стараются перенести публичное мероприятие на окраину населенного пункта, в неудобное место или неудобное для манифестантов время. Например, в августе 2018 года администрация г. Геленджик отправила граждан митинговать против мэра в соседнее село, которое находится в 16 километрах от города430. Описываемая ситуация стала возможной, поскольку правом согласования публичных мероприятий обладает исполнительная власть, которая, как правило, является адресатом мнений и настроений граждан и которая, соответственно, будет стремиться не допустить критики в свой адрес.

Эта проблема усугубляется еще и тем, что, как правило, в странах постсоветского пространства отсутствует перечень оснований для изменения времени и места публичного мероприятия. Как указал судья А. Л. Кононов в своем особом мнении в решении Конституционного суда РФ, согласование и мотивированное предложение об изменении времени и места публичного мероприятия являются оценочными понятиями. Он справедливо обращает внимание, что в России отсутствует перечень оснований или критериев для предложения об изменении времени и места публичного мероприятия, установленный на законодательном уровне. Отсутствует также механизм процедуры согласования. Понятие «веские доводы» расплывчатое и неопределенное431.

Как справедливо отмечают Л. Б. Антропова и Ю. П. Каширина, «ограничение рассматриваемой свободы может допускаться в строго определенных Конституцией случаях, а основания ограничения должны быть понятны и допустимы для граждан страны. В противном случае возникает вероятность политического кризиса, обусловленного разочарованностью граждан властью»432.

Мы согласны с тем, что в случае, если организаторы не согласны с изменением времени и места публичного мероприятия, у них есть возможность оспорить отказ в согласовании времени и места в суде. Например, в России административное законодательство предусматривает ускоренные сроки рассмотрения такого дела, в частности, если иск был подан до проведения публичного мероприятия, суд должен вынести решение до дня, предшествующего дню его проведения433. Однако на практике суды рассматривают дела об оспаривании решений слишком долго. Так, во Владивостоке, решение по митингу 26 марта 2017 года было принято судом лишь 22 мая 2017 года434. В итоге после судебного разбирательства происходит потеря времени, финансов, возможных участников публичного мероприятия. Некоторые организаторы не всегда обращаются в суд для защиты своего права.

Как было отмечено ранее, ограничения с целью достижения безопасности уместны, а их основания должны рассматриваться и взвешиваться самостоятельно в каждом отдельном случае, поэтому предусмотреть на законодательном уровне критерии ограничений на каждый случай достаточно сложно. Такой практики нет ни в одной стране постсоветского пространства. До тех пор, пока не разработан указанный механизм, можно обратиться к опыту некоторых стран постсоветского региона, где вопросы изменения времени и места публичных мероприятий решают судебные органы.

Так, в Кыргызстане установлено, что публичное мероприятие является законным и может проводиться, до тех пор, пока орган государственной власти не докажет в суде, что оно не может быть проведено или его необходимо прекратить. При этом бремя доказывания лежит строго на органе государственной власти435.

Вместе с тем противники данного механизма могут указать, что его заимствование увеличит нагрузку на судебную систему. Однако в итоге этот механизм уменьшит количество необоснованных предложений об изменении времени и места проведения публичных мероприятий, поскольку органы государственной власти будут более взвешенно подходить к инициативе таких предложений.

На основании изложенного видится необходимым заимствовать механизм организации собраний, который предполагает изменение времени или места мероприятий, их запрет только на основании решения суда.

Для этого предлагаем изменить требования пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 54-ФЗ, согласно которому органы государственной власти рассматривают и согласовывают публичные мероприятия. В частности, предусмотреть, что если у органов государственной власти имеются основания полагать, что публичное мероприятие не может быть проведено в желаемое для манифестантов время и (или) в желаемом месте, то данные органы вправе обратиться в суд для изменения их времени и места.

§ 10. Предварительная агитация публичных мероприятий

С вопросом согласования времени и места публичных мероприятий тесно связана возможность их предварительной агитации436.

До подачи уведомления, его согласования или объявления о разрешении, в России437, Таджикистане438, Туркменистане439 и Беларуси440 предусмотрен запрет предварительной агитации собраний. Например, в Туркменистане в соответствии с частью 1 статьи 10 Закона Туркменистана от 28 февраля 2015 года № 185-V «Об организации и проведении собраний, митингов, демонстраций и других массовых мероприятий» организатор публичного мероприятия вправе осуществлять агитацию публичного мероприятия с момента согласования его времени и места органом государственной власти. Однако стоит вспомнить, с какими издержками приходится сталкиваться организаторам публичных мероприятий, чтобы добиться их согласования.

Цель указанного ограничения связана с тем, что, если мероприятие является незаконным или требует изменения времени или места его проведения, агитация о нем может привести к участию граждан в запрещенных акциях или собраниях, требующих изменения времени или места. Поэтому такое ограничение является уместным. Так, в решении от 28 октября 2011 года № Р-630/2011 по делу «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» Конституционный Суд Республики Беларусь посчитал правомерным такое ограничение, поскольку оно обеспечивает безопасность граждан441.

Однако запрет в проведении публичного мероприятия после начала агитации не означает, что участники обязательно придут на него, если принять соответствующие меры, поэтому угроза носит потенциальный характер. Для достижения цели неучастия граждан в собраниях, которые запрещены или которые не могут быть проведены в определенном месте или в определенное время, было бы пропорциональным установить обязанность организатора сообщить потенциальным участникам информацию о запрете акции или изменении ее времени или места или предусмотреть обязанность органа государственной власти сообщить соответствующую информацию в СМИ.

Кроме того, агитация для манифестантов является важной составляющей публичного мероприятия, поскольку от нее зависит количество участников мероприятия, по которому судят об успешности акции. Поэтому полный запрет не является соразмерным, он может нарушить права манифестантов. Так, в Молдове на законодательном уровне закреплена гарантия предварительной агитации публичных мероприятий до их согласования, в том числе право распространять всю информацию о планируемом собрании любым законным способом442.

В России граждане не могут воспользоваться правом предварительной агитации собрания до согласования уведомления. Мы же предлагаем не запрещать предварительную агитацию, оговоренную в части 1 статьи 10 Федерального закона № 54-ФЗ, а предусмотреть обязанность организатора и органа исполнительной власти в случае необходимости изменения места и времени проведения публичного мероприятия или его запрета принять меры по оповещению об этом возможных участников.

§ 11. Публичные мероприятия в ночное время

В некоторых странах постсоветского пространства, в том числе и в России, на законодательном уровне запрещены публичные мероприятия в ночное время. Так, в соответствии с частью 6 статьи 9 Закона Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. № 114-З «О массовых мероприятиях в Республики Беларусь» и в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Литовской Республики от 02 декабря 1993 г. № I-317 «О собраниях» публичные мероприятия могут проводиться с 8 до 22 часов. Согласно статье 9 Закона Туркменистана от 28 февраля 2015 года № 185-V «Об организации и проведении собраний, митингов, демонстраций и других массовых мероприятий» и согласно статье 9 Федерального Закона Российской Федерации от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» массовое мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 22 часов. В Таджикистане запрещается проводить собрание и вечером (разрешено с 8:00 до 18:00 часов)443.

Цель ограничения собраний в ночное время уместна, поскольку предназначена для сохранения спокойствия и отдыха других граждан.

Вместе с тем, полный запрет на ночные митинги не является необходимым. В данном случае возможны предупредительные процедуры ограничения, поскольку угроза нарушения спокойствия потенциальная. Так в Молдове, в случае проведения собраний в интервале между 23:00 и 7:00 часами, запрещается использовать звуковые средства и оборудование для усиления звука444, в Армении в ночное время нельзя пользоваться усилителями звука или света в жилых кварталах445.

Кроме того, полный запрет на проведение публичных мероприятий в ночное время не является соразмерным. Манифестанты могут быть настроены проводить собрание несколько дней подряд, или им может быть важно провести его именно ночью, как реакцию на какое-либо событие. Так, в ночь с 16 на 17 мая 2018 года, в Городе Волоколамске проходил митинг из-за резкого усиления неприятного запаха, исходившего от мусорного полигона «Ядрово»446. В Новосибирске на центральной площади, в июне 2017 года, для привлечения внимания к проблеме обманутых дольщиков, несколько дней подряд проходила голодовка обманутых граждан447.

Кроме того, с точки зрения Руководящих принципов по свободе мирных собраний, государство должно рассматривать в каждых отдельных случаях наложение запрета на проведение собраний в ночное время, а не запрещать их полностью448.

На основании изложенного полный запрет в проведении публичных мероприятий в ночное время является непропорциональным, поскольку имеются менее обременительные ограничения с целью достижения отдыха и спокойствия других граждан. Предлагаем заимствовать в этом вопросе опыт Молдовы и Армении.

§ 12. Предметы, скрывающие лица участников публичных мероприятий

В таких странах как Туркменистан449, Таджикистан450, Латвия451, Литва452 и Белоруссия453 участникам запрещено надевать на лицо маски.

Такое ограничение связано с вопросами безопасности, поскольку наличие маски на лице позволяет сокрыть личность и уйти от ответственности в случае нарушения законодательства о публичных мероприятиях. Возможность уйти от ответственности провоцирует некоторых граждан на совершение правонарушений, поэтому определенные ограничения являются уместными.

Вместе с тем полный запрет на ношение масок не является необходимым для достижений поставленной цели. Менее ограничительным средством будет правило, согласно которому в случае, если имеются основания полагать, что манифестанты совершат противоправные действия, они обязаны по первому требованию правоохранительных органов снять маску.

Кроме того, полный запрет на ношение масок является несоразмерным ограничением, поскольку для манифестантов бывает важно использовать их для выражения мнений.

Так, в России,454 аналогично запрещены маски, но с целью затруднения установления личности, поскольку Конституционный Суд РФ отметил, что рассматриваемый запрет не препятствует использованию предметов, скрывающих лица, если это обусловлено погодными (шарф, платок, капюшон) или иными подобными причинами. Также Суд отметил, что участники не лишены возможности размещать на своем лице отдельные элементы наглядной агитации, наносить рисунки, аппликации и иные аксессуары455.

На наш взгляд, предложенный Конституционным Судом РФ вариант регулирования отношений является наиболее оправданным, соответствующим принципам пропорциональности ограничения прав и свобод.

* * *

Анализ механизмов организации и проведения публичных мероприятий в странах постсоветского пространства и практика их реализации позволили сделать некоторые выводы.

В некоторых странах наблюдаются противоречия в регулировании свободы собраний на различных законодательных уровнях. Во-первых, выявлено несоответствие законов одного уровня с основополагающим законом в сфере свободы собраний; во-вторых, имеются случаи, когда подзаконные нормативные правовые акты также противоречат основному закону. Поэтому при регулировании публичных мероприятий необходимо учитывать правила построения горизонтальной (отраслевой) системы законодательства, в том числе принцип приоритета статутных законов над нормами тематических законов (правило отраслевого приоритета), и правила построения вертикальной (иерархической) системы законодательства, включая принцип подчиненности нижестоящих законодательных актов вышестоящим. Такой подход закреплен на законодательном уровне в Армении.

Предоставление региональной власти права устанавливать дополнительные ограничения свободы собраний негативно влияет на рассматриваемое право, поскольку это противоречит принципу равноправия граждан, местная власть использует эту возможность для введения необоснованных ограничений. Полагаем необходимым регулировать организацию и проведение такого фундаментального политического права как свобода собраний только единым законодательным актом, содержащим в себе исчерпывающие ограничения.

На основе принципа пропорциональности ограничения прав и свобод, с учетом риск-ориентированного подхода, в регулировании свободы собраний на этапах организации и проведения публичных мероприятий выявлены различные способы ограничения свободы собраний.

Полный запрет иностранцам в организации публичных мероприятий является непропорциональным, поскольку для достижения цели сохранения национальных интересов можно запретить только собрания в избирательном процессе и по вопросам выборов, иные цели собраний будут способствовать развитию благоприятного социального положения этих лиц. При этом свободу собраний за иностранцами признают в таких странах, как Азербайджан, Армения, Кыргызстан, Молдова и Эстония. Необходимо отметить, что в демократическом, цивилизованном обществе недопустимо ограничивать фактически своих граждан в свободе собраний по мотивам исторического прошлого или на национальной почве, как в Латвии, поскольку это не соответствует легитимности, международному праву и расценивается как апартеид.

Многие страны постсоветского пространства не разрешают организовывать публичные мероприятия несовершеннолетним гражданам. Вместе с тем это непропорционально, поскольку для достижения безопасности организации и проведения собраний молодыми людьми можно использовать помощь совершеннолетних, или спрашивать мнение родителей о способностях молодого человека организовать публичное мероприятие. Кроме того, такая запретительная мера плохо сказывается на стремлении молодежи участвовать в мирных политических акциях. Ограничения с иными целями, например, для защиты здоровья и интересов несовершеннолетних являются неуместными, поскольку, как показывают исследования, молодые люди сами являются наиболее агрессивной? прогрессивной? частью населения в вопросах протеста, кроме того, молодежь всегда показывала возможность прогрессивно и критически воспринимать проблемы общественной жизни. Стремление чиновников в запрете несовершеннолетним гражданам участвовать в публичных мероприятиях, именно после антикоррупционных акций, можно расценить как подмену целей для того, чтобы исключить большой пласт активного населения из акций протеста. Предлагаем обратиться к опыту Кыргызстана, Молдовы, Азербайджана и Армении, где молодые люди могут организовывать митинги.

Анализ общественных отношений стран постсоветского пространства показал, что существуют нетипичные формы публичных мероприятий. К ним относятся спонтанные собрания, одновременные собрания, контрсобрания. Запрет в проведении данных форм публичных мероприятий является непропорциональным, поскольку имеются иные способы достижения целей безопасности и охраны здоровья граждан, например, для спонтанных собраний это незамедлительное информирование органов государственной власти о их проведении, а для контрсобраний это недопустимость соприкосновения участников двух конкурирующих мероприятий.

Успешному диалогу между обществом и государством будет служить возможность донесения мнения манифестантов до государственных органов посредством проведения публичных мероприятий возле зданий публичной власти. Полный запрет на проведение собраний возле органов государственной власти является непропорциональным, поскольку, во-первых, можно избрать иные средства достижения благополучной работы государственных органов, например, запретить перекрытие входов в здание и требовать отсутствия шума на собрании, во-вторых, запретом подобных собраний не реализуется цель донесения мнений граждан до государства.

Во многих странах предусмотрено, что органы публичной власти в единоличном и закрытом порядке принимают решение о согласовании или разрешении публичных мероприятий. Однако более эффективной реализации и защите свободы собраний послужит возможность решения таких вопросов независимым и беспристрастным органом в виде суда, как это предусмотрено в Молдове и Кыргызстане.

Непропорциональным ограничением будет запрет в агитации публичных мероприятий до их согласования по следующим причинам. Во-первых, имеется менее обременительная мера, чтобы не допустить участия граждан в запрещенных акциях или мероприятиях, требующих изменения времени или места в виде обязанности организатора и органа государственной власти сообщить потенциальным участникам о статусе мероприятия. Во-вторых, такая мера несоразмерна, поскольку отрицательно влияет на количество участников собрания.

Анализ общественных отношений показывает, что манифестантам важно проводить некоторые публичные мероприятия в ночное время как реакцию на какое-либо событие, или когда мероприятие проводится несколько дней подряд. Вместе с тем, ряд стран запрещает проводить публичные мероприятия в ночное время, что не является необходимым, поскольку достижению цели спокойствия и отдыха граждан может способствовать запрет шуметь и использовать световое оборудование на мероприятии. Такое ограничение не является и соразмерным, поскольку не позволяет манифестантам проводить акции несколько дней подряд или устраивать ночные собрания как реакция на какое-либо событие. С целью учета прав манифестантов и других граждан предлагаем, например, обратиться к опыту Молдовы и Армении, где можно проводить митинги в ночное время при условии неиспользования усиливающих звуковых и световых приборов.

Для цели сохранения безопасности на публичном мероприятии непропорциональным будет полный запрет на ношение масок манифестантами, поскольку маска часто используется не для затруднения установления личности, а для выражения мнения. Необходимым будет требование правоохранительных органов снять маску в случае, если имеются основания полгать, что манифестант намерен совершить противоправные действия.

Глава 5.
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ СВОБОДЫ СОБРАНИЙ В СТРАНАХ ПОСТСОВЕТСКОГО ПРОСТРАНСТВА

Для достижения цели эффективного формирования и передачи мнений, требований от манифестантов к органам государственной власти необходима ответственность всех субъектов. Отсутствие ответственности может привести к нарушению участниками прав и интересов других лиц, общественной безопасности и правил поведения, несоблюдению организаторами собраний их обязанностей по руководству большим количеством лиц, неэффективному выполнению органами государства обязанностей по сопровождению мероприятия, игнорированию мнений и требований, заявленных на публичных мероприятиях. Без надлежащей ответственности установленный законодательством механизм не будет работать, что может привести к несостоятельности взаимодействия между обществом и государством, формированию недоверчивого отношения друг к другу.

Законодательство стран постсоветского пространства для нарушителей порядка организации и проведения собраний, а также причинителей вреда предусматривает гражданско-правовую, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность456. Составы правонарушений и преступлений, условия наступления ответственности, ее размер и другие вопросы стали предметом разнообразного регулирования в постсоветских странах и вызывают большой интерес (Приложения № 3–10).

§ 1. Административная ответственность за формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий

На сегодняшний день наиболее актуальными для науки и практики стран постсоветского пространства являются, в том числе вопросы баланса размеров и видов ответственности за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, в том числе за повторные нарушения, не приведшие к нарушениям существенных охраняемых законом интересов. В ряде стран постсоветского пространства непропорционально высоки размеры административной ответственности за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, которые не повлекли материального причинения вреда охраняемым законом общественным интересам.

Административное наказание как средство ограничения свободы собраний необходимо для достижения нескольких целей. Конституционный Суд РФ в своем постановлении ссылается на Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором установлено, что административное наказание применяется в целях предупреждения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами457.

С. Г. Черняев, обобщая выводы многих отечественных ученых, приходит к выводу, что цель административного наказания заключается в следующем: а) частное и общее предупреждение административных правонарушений; б) воспитание законопослушных граждан; в) кара как отрицательное отношение общества и государства и возмездие за совершенное противоправное деяние458.

Административная ответственность за нарушения требований законодательства о публичных мероприятиях как средство достижения вышеуказанных целей является уместной. Без предупреждения нарушений правил о митингах, воспитания граждан в русле обязательного исполнения положений закона и в отсутствие возмездия за нигилистское отношение к ним это может привести к повсеместным нарушениям свободы собраний, параличу общественной жизни.

Однако некоторые государства постсоветского пространства вводят слишком высокие обременительные средства для достижения указанных целей. Например, они вовсе исключают предупреждение как вид административного наказания и предусматривают как минимальное наказание денежные штрафы за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий с формальным составом, не связанным с последствиями в виде наступления материального вреда.

Например, Кодекс о правонарушениях Молдовы устанавливает минимальным наказанием для организаторов штраф примерно от двух до трех тысяч рублей459. Штраф в размере примерно от двух тысяч трехсот до трех тысяч трехсот рублей за первоначальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий установлен в Таджикистане460. В Киргизии наказание за нарушение законодательства о мирных собраниях составляет примерно две тысячи восемьсот рублей для граждан и двенадцать тысяч триста рублей для юридических лиц461. Кодекс Беларуси об административных правонарушениях предусматривает для организаторов штраф в размере от тринадцати с половиной тысяч до двадцати семи тысяч рублей или арест до пятнадцати суток462.

В России же минимальный вид административного наказания для организаторов за нарушение законодательства о публичных мероприятиях составляет от десяти до двадцати тысяч рублей штрафа или обязательные работы сроком до сорока часов. При этом в случае, если организатором выступает юридическое лицо, штраф увеличивается и составляет от пятидесяти до ста тысяч рублей463. В России, в сравнении с другими странами, существует дифференциация деяний в области нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, за которые предусматриваются отдельные виды административных наказаний. Так, если организатор, будучи физическим лицом, провел публичное мероприятие без подачи уведомления, то на него будет наложен штраф в размере от двадцати до тридцати тысяч рублей, или обязательные работы в размере до пятидесяти часов, или он будет подвергнут административному аресту сроком до десяти суток. В случае если организатором будет юридическое лицо, то сумма штрафа для него составит от семидесяти до двухсот тысяч рублей464. Для участников публичных мероприятий в России, нарушивших законодательство о публичных мероприятиях, предусматривается штраф в размере от десяти до двадцати тысяч рублей, или его могут привлечь к обязательным работам сроком до сорока часов465.

Непропорционально строгие виды административного взыскания, не содержащие в качестве минимального административного наказания предупреждение, предусматриваются и в других странах. В Азербайджане на организатора, являющегося физическим лицом, может быть наложен штраф в размере примерно от пятидесяти до ста тысяч рублей, для юридического лица предусмотрен штраф от пятисот тысяч до одного миллиона рублей466. Участнику грозит штраф в размере от десяти до двадцати тысяч рублей, либо его могут привлечь к общественным работам на срок до двухсот часов, либо заключить под арест сроком до двух месяцев467. В Эстонии для организатора предполагается штраф в размере до восьмидесяти тысяч рублей или арест до десяти суток468. Кодекс Узбекистана об административной ответственности предусматривает штраф для организаторов от шестидесяти пяти до восьмидесяти пяти тысяч рублей469, а для участников — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей470. В Грузии установлен штраф для организаторов до ста пятнадцати тысяч рублей471, а для участников — штраф до двенадцати тысяч рублей472. В Армении также высоки размеры административной ответственности, например, за нарушение участником своих обязанностей предусмотрен штраф в размере от трехсот двадцати тысяч до одного миллиона трехсот рублей473.

Вместе с тем такие высокие административные штрафы, исключающие менее обременительные средства достижения целей административного наказания, не являются необходимыми.

Как отмечают А. Г. Гришаков и Е. А. Феляев, «административное наказание в виде предупреждения по своим правовым последствиям ничем не отличается от иных видов наказаний, так как означает привлечение виновного лица к административной ответственности со всеми вытекающими для него негативными последствиями»474. Особенность предупреждения в том, что вместо материального, виновное лицо подвергается моральному взысканию, когда его противоправные действия в письменной форме официально порицаются обществом и государством. Авторы верно указывают, что в период вынесения предупреждения наступает срок, в который лицо точно так же, как и за другие виды административного нарушения, считается подвергнутым административному наказанию. А в том случае, если виновный совершит однородное правонарушение вновь, то привлечение его к наказанию в виде предупреждения будет расцениваться как отягчающее основание475.

Из этого следует, что предупреждение как вид административного наказания является надлежащим средством для достижения целей предупреждения правонарушений, воспитания граждан и возмездия правонарушителям. Поэтому не будет являться необходимым, а значит, пропорциональным административное наказание в виде штрафа, как самый минимальный вид наказания за нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий, являющихся формальными и не повлекших наступления материального вреда для охраняемых законом общественных благ и совершенных правонарушителем впервые.

При этом потенциальная угроза наступления неблагоприятных последствий в виде совершения правонарушения как самим лицом, подвергнутым наказанию, так и иными лицами, не означает, что должна наступать именно строгая ответственность. Предостережению данной угрозы соответствует и предупреждение.

В ряде стран постсоветского пространства цель предупреждения совершения правонарушений, воспитания граждан и возмездия за совершенные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий достигается менее обременительными наказаниями, чем высокие штрафы.

Например, в Украине Кодекс об административных правонарушениях предусматривает и для организаторов, и для участников минимальное наказание в виде предупреждения или штрафа в размере примерно от трехсот до девятисот рублей476. В Беларуси для участника, нарушившего правила проведения публичных мероприятий, предусматривается предупреждение или штраф до двадцати тысяч рублей477. В Туркменистане и организатору, и участнику предусматривается предупреждение или административный штраф в размере до шести с половиной тысяч рублей478. В Казахстане участники и организаторы могут подвергнуться сначала предупреждению, а потом штрафу в размере до восьми тысяч рублей479. В Латвии также предусмотрено предупреждение или штраф для физических лиц в размере до двадцати четырех тысяч рублей480.

Кроме того, наличие лишь административного штрафа как минимального вида наказания за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий отрицательно сказывается на свободе собраний, отталкивает граждан от ее использования, поскольку в обществе складывается мнение, что за любое формальное нарушение законодательства о митингах неминуемо последует строгое материальное взыскание, что не будут приняты во внимание те обстоятельства, что совершено формальное нарушение, или оно сделано по неосторожности, или сделано впервые.

Так, юрист международной правозащитной группы «Агора» А. Глухов отмечает: «Количество привлеченных к ответственности «за митинги» в России увеличивается как из-за роста протестной активности, так за счет и более жесткой реакции властей. Они, с одной стороны, всячески препятствуют согласованию публичных мероприятий, а с другой — организуют преследование граждан даже за формальные отступления от жестко отрегулированного закона о митингах»481. Поэтому наличие только административного штрафа за нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий не является соразмерным ограничением свободы собраний.

На основании изложенного полагаем необходимым добавить в часть 1 и часть 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение в качестве минимального вида наказания.

§ 2. Административная ответственность за повторное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий

В некоторых странах постсоветского пространства, в первую очередь в России, непропорционально высоки размеры ответственности за повторные формальные нарушения правил организации, проведения публичных мероприятий или участия в них.

Введение ответственности за повторное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий является уместным и связано с отрицательными последствиями рецидивов. В. О. Бежанов верно приводит мысль основателя научной школы административной юрисдикции А. П. Шергина по поводу отсутствия наказания за рецидивы: «Такая практика не способствует усилению борьбы с правонарушениями, дискредитирует институт борьбы с административными правонарушениями, дискредитирует институт административной ответственности, снижает эффективность административной юрисдикции и предупреждение не только административных правонарушений, но и уголовных преступлений»482.

Например, в Украине предусмотрено, что в случае совершения повторного нарушения законодательства о публичных мероприятиях штраф составляет примерно от семисот до трех тысяч шестисот рублей или домашний арест до двадцати суток483. В Таджикистане за повторное нарушение участником правил участия в публичных мероприятиях предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от четырех с половиной тысяч до шести с половиной тысяч рублей484. В Беларуси Кодекс об административных правонарушениях устанавливает за повторное нарушение правил законодательства о митингах наложение штрафа в размере от четырнадцати тысяч до тридцати пяти тысяч рублей или арест до пятнадцати суток485. В Казахстане за повторное нарушение правил о митингах введен штраф в размере до двадцати тысяч рублей либо арест до пятнадцати суток486. Латвия предусматривает за повторное нарушение правил организации публичных мероприятий штраф для физических лиц в размере до сорока семи тысяч рублей, а для юридических лиц в размере до пятисот тысяч рублей487.

В России очень высоки размеры ответственности за повторные формальные нарушения правил организации, проведения и участия в публичных мероприятиях. Так, согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, за повторное нарушение организатором или участником собраний правил организации или проведения публичных мероприятий установлен штраф для физических лиц в размере от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или арест до тридцати суток; для юридических лиц предусмотрен штраф от пятисот тысяч до одного миллиона рублей488.

Повторим, что само наказание за рецидив правонарушения является уместным, однако стоит отметить предпосылку введения больших размеров ответственности за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий в России. Эксперты отмечают, что ужесточение размеров административной ответственности произошло именно после протестных акций 2011–2013 годов. Если до 2012 года максимальный размер штрафа для манифестантов был равен одной тысяче рублей, то на сегодняшний момент штраф по некоторым составам правонарушений для граждан, как указано ранее, увеличен до трехсот тысяч рублей или до тридцати суток ареста489. Практика также показывает увеличение среднего размера штрафов, налагаемых на манифестантов, в десять раз. Так, до изменения законодательства о митингах в 2012 году средний размер штрафа составлял семьсот-восемьсот рублей, после изменения законодательства он составляет восемь — двенадцать тысяч рублей490. В связи с этим можно предположить, что власть больше заботится не о защите общественных благ, а о подавлении протестной активности.

Кроме того, российский законодатель неквалифицированно подошел к выбору размера ответственности за повторное формальное нарушение правил организации, проведения публичных мероприятий и участия в них. Так, данное нарушение имеет одинаковый размер ответственности с нарушением более существенных охраняемых законом общественных благ, таких как функционирование объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, движение пешеходов и (или) транспортных средств, доступ граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, предельные нормы заполняемости территории (помещения), здоровье человека или целостность имущества.

Более того, наказание за повторное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий на порядок существеннее наказаний, предусмотренных за причинение вреда здоровью человека или имуществу вследствие нарушения правил организации и проведения митингов, предусмотренного частью 4 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, за причинение вреда здоровью человека или имуществу на публичном мероприятии для физических лиц может быть наложен штраф в размере от ста до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок до двухсот часов, или административный арест до двадцати суток, а для юридических лиц штраф увеличен в размере от четырехсот тысяч до одного миллиона рублей. За совершение же повторных формальных нарушений правил организации, проведения публичного мероприятия или участия в нем предусматривается для граждан штраф от ста пятидесяти до трехсот тысяч рублей, или обязательные работы на срок от сорока до двухсот часов, или административный арест на срок до тридцати суток, а для юридических лиц — штраф в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Многие аналитики отмечают чересчур репрессивный размер ответственности за нарушение правил о публичных мероприятиях. Так, размер штрафа для граждан более чем в тринадцать раз превышает минимальный размер оплаты труда в РФ491. При сравнении размеров административной ответственности за нарушение правил проведения публичных мероприятий, в том числе повлекших более серьезные нарушения охраняемых общественных отношений, с размерами ответственности за другие административные нарушения можно также прийти к выводу о непропорциональности рассматриваемого наказания. Так, Т. М. Храмова справедливо отмечает, что «…максимальный административный штраф для граждан по данной категории правонарушений в 60 раз превышает максимальный размер штрафа за большинство иных административных правонарушений»492.

Поэтому высокие размеры ответственности за повторные формальные нарушения требований организации и проведения публичных мероприятий не являются необходимыми, а значит, пропорциональными, поскольку цель предупреждения рецидива необязательно достигается заоблачным наказанием. Так, О. В. Бежанов указывает не на размер большой ответственности как средство достижения преследуемой цели, а на сам факт привлечения правонарушителя к более строгой ответственности, чем он был привлечен ранее. Это создает психологический эффект, заключающийся в том, что повторение противоправных действий не будет оставлено обществом без внимания и предостережет от рецидива493. К более строгой ответственности, например, можно отнести двукратное увлечение размера наказания, по сравнению с наказанием за совершение правонарушения впервые.

В подтверждение сказанного можно обратиться к иным составам административной ответственности за повторные нарушения уже существенных охраняемых законом благ и сделать вывод о том, что добиться цели предупреждения рецидива можно менее строгими штрафами и исключая арест как наказание. Так, повторное нарушение требований технических регламентов при строительстве зданий и сооружений, которые повлекли угрозу причинения или причинили вред здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде, влечет всего–навсего наложение на граждан штрафа в размере от четырех до пяти тысяч рублей, на должностных лиц штраф — от тридцати пяти до сорока пяти тысяч рублей, на индивидуальных предпринимателей — штраф в размере от сорока до пятидесяти тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток494. Или, например, за повторное совершение нарушения качества выполнения работ по техническому обслуживанию и ремонту внутридомового и внутриквартирного газового оборудования предусмотрен штраф для граждан только в размере от одной до двух тысяч рублей, для должностных лиц — штраф от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей, для юридических лиц — штраф от сорока до ста тысяч рублей495.

Стоит отметить и то, что изоляция правонарушителя от общества в виде административного ареста на срок до тридцати суток за повторные нарушения правил организации, проведения и участия в публичных мероприятиях не является необходимой, поскольку правонарушитель не представляет для общества никакой угрозы. Предупреждение рецидива за все иные административные правонарушения в России не предполагает такого сурового вида ответственности. Наказание в виде ареста до тридцати суток предусматривается только за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции и за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах496. Вместе с тем бесспорно, что данные правонарушения посягают на более существенные охраняемые законом общественные ценности, которые не сравнятся по степени наступления вредных последствий с формальным нарушением правил организации и проведения публичных мероприятий.

Также хотелось бы отметить, что высокая административная ответственность за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, хоть и повторных, но не приведших к нарушениям существенных охраняемых законом общественных благ, не является соразмерным ограничением, поскольку последствия от привлечения к таким наказаниям вызывают отторжение граждан от использования мирных публичных мероприятий для достижения своих законных целей, препятствуют развитию принципов гражданского общества. При этом стоит отметить, что Конституционный Суд РФ в своих решениях указывал, что привлечение к высокой административной ответственности за формальные нарушения, не повлекшие причинения вреда гражданам, имуществу физических или юридических лиц, является несоразмерным, подавляет политическое инакомыслие497.

Итак, достичь цели предупреждения рецидива правонарушения возможно менее обременительными мерами, например двукратным увеличением размера ответственности за совершение первоначального правонарушения.

На основании изложенного необходимо уточнить в части 8 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что за повторное нарушение формальных правил организации и проведения публичных мероприятий, не связанное с наступлением неблагоприятных материальных последствий для охраняемых законом общественных благ, предусматривается наказание в размере, не превышающем его двукратного увеличение (для граждан штраф от двадцати до сорока тысяч рублей или обязательные работы на срок до восьмидесяти часов; для должностных лиц — штраф от тридцати до шестидесяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста до двухсот тысяч рублей).

§ 3. Запрет на организацию публичных мероприятий

В странах постсоветского пространства существует проблема запрета гражданам организовывать публичные мероприятия из-за привлечения их два и более раза к административной ответственности за формальные правонарушения, не приведшие к нарушениям существенных охраняемых законом общественных благ. Запрет в течение определенного времени выступать организаторами лицам, имеющим административное наказание за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий, предусмотрен в Латвии498, Беларуси499, Таджикистане500, Туркменистане501 и России502.

Например, согласно законодательству Российской Федерации, запрещено быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности в течение срока, когда это лицо считается подвергнутым административному наказанию за: нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании; неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника иных органов государственной власти; мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования; организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка; пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций; блокирование транспортных коммуникаций; производство и распространение экстремистских материалов503.

Определенные ограничения выступать организаторами публичных мероприятий лицам, которые совершили несколько административных правонарушений против общественного порядка, уместны и связаны с тем, что предотвращают наступление неблагоприятных последствий для общества, поскольку предупреждают лицо, которое нарушило общественный порядок и безопасность граждан, от совершения таких же нарушений вновь.

Как отметил Конституционный Суд РФ, «по своей юридической природе запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за соответствующие административные правонарушения в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, является мерой административного принуждения обеспечительного характера, направленной на предотвращение нарушений общественного порядка и безопасности граждан при организации и проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований»504. Такого же мнения придерживается Конституционный Суд Республики Беларусь в своих решениях от 28 октября 2011 года № Р-630/2011505 и от 6 июля 2018 года № Р-1127/2018506.

Если цель ограничения заключается в защите общественного порядка и безопасности граждан, то уместным будет ограничивать свободу собраний только тех граждан, которые своими действиями или бездействиями действительно нарушили общественный порядок и безопасность, приведшие к наступлению неблагоприятных последствий, что ставит под сомнение их способность провести публичное мероприятие без вреда для охраняемых законом общественных интересов.

Введение же безусловного ограничения свободы собраний лицам, формально нарушившим правила организации и проведения публичных мероприятий или не выполнившим законные распоряжения представителя публичной власти, не является необходимым для достижения цели общественного порядка и безопасности граждан, поскольку угроза наступления неблагоприятных последствий для общественного порядка, здоровья и жизни граждан, или целостности имущества, потенциальная, а не реальная. Такое ограничение можно связать со стремлением отстранить от протеста слишком активных граждан.

Вместе с тем опасность нарушения общественного порядка и безопасности граждан все же является потенциальной, а не мнимой, так как лицо не исполнило определенных правил организации и проведения публичных мероприятий.

В этом случае для предотвращения потенциальной угрозы должны применяться предварительные процедурные ограничения. К ним можно отнести, например, обязанность правоохранительных органов присутствовать на публичном мероприятии, следить за общественным порядком и безопасностью граждан, поддерживать их, проводить профилактическую беседу с организатором собрания, разъясняя его права и обязанности. Как справедливо отмечает Т. М. Храмова, «адекватной реакцией на имеющуюся у государственных органов информацию о «неудачном» опыте проведения массовых акций в прошлом был бы не запрет мероприятий в будущем, а усиление ресурсов (как в количественном, так и в качественном плане), выделяемых публичной властью на обеспечение мирного характера планируемых собраний»507. Также необходимо отметить, что подобное ограничение свободы собраний не является соразмерным, поскольку гражданин лишается основного существа права из-за формальных нарушений законодательства о публичных мероприятиях.

На основании изложенного предлагаем уточнить в пункте 1.1 части 2 статьи 5 Федерального закона № 54-ФЗ, что не может быть организатором публичного мероприятия лицо, два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 19.3 и 20.2 КоАП РФ только в том случае, если правонарушения повлекли неблагоприятные последствия для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников публичного мероприятия, причинили ущерб имуществу физических и юридических лиц.

§ 4. Уголовная ответственность за формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий

В России, Узбекистане, Туркменистане и Таджикистане законодательством установлено, что за неоднократное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий наступает уголовная ответственность.

Так, Уголовным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, если это деяние совершено неоднократно, наказывается штрафом в размере от 600 000 до 1 000 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от 2 до 3 лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок от 1 года до 2 лет, либо принудительными работами на срок до 5 лет, либо лишением свободы на тот же срок508.

Уголовным кодексом Республики Узбекистан установлено, что нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий или демонстраций, совершенное их организатором, после применения административного взыскания за такие же действия, наказывается штрафом от 217 803 рублей до 326 704 рублей (от 200 до 300 минимальных размеров заработной платы) или обязательными общественными работами до 360 часов или ограничением свободы от 1 года до 3 лет либо лишением свободы до 3 лет509.

Уголовным кодексом Туркменистана предусмотрено, что нарушение установленного законом порядка организации или проведения публичного мероприятия совершенное организатором после применения мер административного взыскания за такие же действия, наказывается штрафом в размере от 96 041 до 192 083 рублей (от 5 до 10 среднемесячных размеров оплаты труда) или исправительными работами на срок до 1 года или лишением свободы на срок 6 месяцев510.

Уголовным кодексом Таджикистана закреплено, что нарушение порядка организации и (или) проведения публичных мероприятий организатором таких мероприятий, если такое деяние совершено в течение года после наложения административного взыскания, наказывается штрафом от 83 363 до 120 044 рублей (от 250 до 360 показателей для расчетов) или лишением свободы на срок до 2 лет511.

Цель данной ответственности — не допускать злостного повторения рецидива формальных нарушений правил организации и проведения публичных мероприятий, за которые предусмотрена административная ответственность.

Криминализируя данные деяния, законодатель полагал, что для защиты общественных отношений, связанных с организацией и проведением публичных мероприятий недостаточно административных санкций поскольку лицо, повторяет противоправные действия, выражающиеся в нарушение формальных правил проведения собраний.

Вместе с тем, насколько пригодной является уголовная ответственность за повторные формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий?

Преступлением является деяние, которое посягает на общественные отношения и может повлечь существенные неблагоприятные последствия для общества. Н. С. Таганцев отмечает: «Как показывает само наименование «преступление» … такое деяние должно заключать в себе переход, преступление за какой-то предел, отклонение или разрушение чего-либо»512.

Формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий само по себе не является существенным поскольку оно не влечет каких-либо негативных материальных, ощутимых, последствий для общества. Сам факт неисполнения формальных процедур не должен расцениваться как уголовное преступление, поскольку организация и проведение публичного мероприятия без соблюдения требований законодательства не влечет гарантированное наступление вредных последний, например, в виде затруднения движения, беспорядков, причинения вреда здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц. Можно говорить, что угроза для общественных отношений носит мнимый, а не реальный характер, поскольку проведение публичного мероприятия с нарушением правил практически никогда не влечет наступления серьезных последствий для общества.

Более того, например, в европейском регионе сложилась однозначная практика, что мирные собрания, даже если они нарушают процедурные правила, не должны подпадать под уголовную ответственность.

В 2017 году Конституционный Суд Российской Федерации в деле о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И. И. Дадина указал, что данная норма уголовного законодательства может применяться только в случаях, когда нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий носит не формальный характер а приводит к наступлению существенных негативных последствий, таким как причинение вреда здоровью, имуществу граждан и юридических лиц, окружающей среде, общественному порядку, безопасности и иным ценностям или содержало угрозу причинения такового.

С таким мнением Конституционного суда можно согласиться, поскольку действительно причинение существенного вреда охраняемым законом общественным ценностям, таким как жизнь, здоровье, имущество, безопасность, тяготеет к уголовно-наказуемым деяниям. За формальные же нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий не должно наступать уголовной ответственности.

Вместе с тем в сентябре 2019 года Тверской суд Москвы приговорил по статье 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации активиста К. Котова к четырем годам колонии общего режима. В его действиях был установлен состав преступления поскольку в ходе четырех публичных мероприятий которые были проведены без подачи уведомления суд посчитал, что имелась реальная угроза нарушения правил дорожного движения, была угроза причинения вреда здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, было ограничено право других граждан на свободное передвижение, в т.ч. проход к достопримечательностям города.

Понятие «угроза» в уголовном праве означает, что имеется реальная возможность наступления вреда (реальность) и то, что лицо имело субъективный умысел на причинение вреда и реальной возможности его наступления513.

Однако как отметили адвокаты, в суде не было доказано, что гражданин К. Котов имел умысел, готовился или мог причинить вред здоровью, имуществу граждан и юридических лиц, окружающей среде, общественному порядку, безопасности и иным охраняемым законом ценностям. В суде также не были заслушаны показания свидетелей и оценены другие доказательства, которые подтверждали мирный характер поведения осужденного, неспособного причинить существенный вред охраняемым законом ценностям514.

Исходя из этого мы приходим к выводу, что в деле гражданина К. Котова Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений статьи 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина И. И. Дадина не было применено. Суд не проверил в должной мере основания привлечения К. Котова к ответственности по статье 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем согласно статье 6 Федерального конституционного закона «О конституционном суде РФ» решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех исполнительных и судебных органов государственной власти. Поэтому привлечение данного гражданина к уголовной ответственности, на наш взгляд, является незаконным.

Вместе с тем, апелляция не удовлетворила жалобу защиты и решение по уголовному делу вступило в законную силу. Это является крайне негативным прецедентом для свободы собраний в России за последние несколько лет. Теперь можно констатировать, что в нашей стране вновь действует уголовная ответственность за повторное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий.

Этот негативный факт приведет к дополнительным ограничениям свободы собраний, созданию атмосферы преследования за участие в публичных мероприятиях, за выражение протеста, что в конечном счете отрицательно повлияет на предназначение свободы собраний, на само государство, поскольку канал между гражданами и государством будет потерян.

В других странах постсоветского пространства, кроме России, Туркменистана, Таджикистана и Узбекистана отсутствует уголовная ответственность за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий.

Как мы отмечали во втором параграфе настоящей главы, предупреждение рецидива правонарушения не должно достигаться заоблачным наказанием, достаточно двукратного увеличения наказания относительно предыдущего. По-нашему мнению наказание за неоднократное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий будет обоснованным в сфере административной ответственности, поскольку есть возможность увеличения санкций в рамках статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Более того ранее мы пришли к обоснованному выводу, что и имеющаяся административная ответственность за рецидив правонарушения является необоснованно высокой и требует уменьшения.

На основании изложенного необходимо внести изменения в статью 212.1 Уголовного кодекса Российской Федерации и уточнить, что уголовная ответственность наступает лишь при том условии, что нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования повлекло за собой утрату публичным мероприятием мирного характера или причинение либо реальную угрозу причинения существенного вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности или иным конституционно охраняемым ценностям.

* * *

Анализ законодательства стран постсоветского пространства об ответственности позволил сделать некоторые выводы о непропорциональности наказаний за формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий, не связанные с наступлением неблагоприятных последствий для охраняемых законом общественных ценностей.

Во-первых, в некоторых странах за нарушение законодательства о публичных мероприятиях, не связанное с материальным причинением вреда охраняемым законом общественным отношениям, предусматривается только административный штраф. По своей сути административное наказание для достижения целей предупреждения совершения новых правонарушений, воспитания граждан в русле исполнения требований законодательства является уместным, однако штраф не будет необходимым, когда этих целей можно добиться менее строгим ограничением, например предупреждением. Такой вид ответственности предусмотрен в Украине, Беларуси, Туркменистане, Казахстане и Литве. Кроме того, наличие административного штрафа как минимального наказания за совершение формальных нарушений правил о митингах является несоразмерным, поскольку не способствует использованию этого права гражданами.

Во-вторых, выявлено, что в России карательными являются размеры административного наказания за повторное формальное совершение нарушений правил организации и проведения публичных мероприятий. Само наказание за рецидив правонарушения является уместным, однако для достижения цели его предупреждения достаточно не увеличивать штраф в десятки раз или изолировать правонарушителя, а предусмотреть такой вид наказания, который позволит создать для правонарушителя психологический эффект неприятия его противоправных действий обществом. Например, в таких странах, как Украина, Беларусь, Казахстан, Латвия, в случае повторного совершения правонарушения штраф увеличивается не на такую уж существенную сумму. Кроме того, в России административное наказание за рецидив формальных нарушений правил организации и проведения публичных мероприятий строже, чем за нарушение существенных охраняемых законом благ, например, таких как безопасность и здоровье граждан вследствие нарушения технических регламентов строительства или нарушения обслуживания газовых систем жилых и иных зданий. Непропорционально высокие размеры административной ответственности являются и несоразмерными, поскольку подавляют политический плюрализм.

В-третьих, в таких странах, как Латвия, Беларусь, Туркменистан, Таджикистан и Россия, запрещается выступать организаторами лицам, совершившим формальные нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий. Определенные ограничения в этом плане уместны, поскольку предотвращают нарушение общественного порядка и безопасности граждан при организации и проведении публичных мероприятий. Однако полный запрет являться организатором за формальное нарушение правил о публичных мероприятиях не будет необходимым, поскольку для достижения целей безопасности можно усилить контроль со стороны правоохранительных органов на публичном мероприятии, провести профилактическую беседу с организатором собрания. Кроме того, такой запрет не является соразмерным, так как лишает граждан сущности свободы собраний за простые, формальные нарушения правил о митингах.

В-четвертых, в России, Узбекистане, Таджикистане и Туркменистане предусматривается уголовная ответственность за неоднократное формальное нарушение правил организации и проведения публичных мероприятий. Данный вид ответственности не является пригодной и необходимой, поскольку достижение цели предупреждения неоднократного формального нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий возможно в рамках административной ответственности. При этом угроза наступления существенных неблагоприятных последствий для охраняемых законом общественных ценностей в следствии формальных нарушений правил проведения собраний не является реальной, такие последствия только потенциальные. Исходя из практики проведения мирных собраний, нарушение процедуры их проведения не влечет причинение вреда здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, вреда окружающей среде.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного сравнительно-правового исследования близких в историческом, экономическом и культурном аспекте постсоветских стран, формирующих одну правовую семью, сделан ряд выводов относительно развития свободы собраний в этих странах, общих и особенных черт ее регулирования.

Каждая страна постсоветского пространства накопила определенный опыт регулирования свободы собраний, который, безусловно, вызывает интерес. Однако страны строили свое законодательство на основе предыдущих этапов его развития. Условно можно выделить началом регулирования свободы собраний середину XVII века, когда в Соборном уложении 1649 года прослеживаются гарантии проведения и защита собраний немногочисленных людей для подачи челобитной гражданским и военным чинам. Рассказы современников и мнения ученых свидетельствуют о том, что на практике публичные мероприятия проводились вплоть до второй половины XVIII века. Но этот же век характеризуется постепенным ограничением свободы собраний на законодательном уровне. Так, при Петре I собрания были запрещены военным, а при Екатерине II и гражданскому населению.

Указанный запрет сохранился до начала XX века, однако в это время активно формируются научные представления о свободе собраний. В период между революциями на законодательном уровне появляются современные механизмы регулирования публичных мероприятий, которые используются и сегодня. Например, это запрет проводить собрания на железнодорожных путях, возле резиденций главы государства, высших законодательных органов, существует разрешительная система организации публичных мероприятий и мн. др. В советский период в республиках долгое время имел место классовый подход, однако в это время за свободой собраний закрепляются общественное пространство, материальные ресурсы, появляется механизм реализации данного права, предусмотренный в Указе Верховного Совета СССР от 28 июня 1988 года. Этот же указ становится отправной точкой развития самостоятельных законодательств о публичных мероприятиях в странах постсоветского пространства.

Выделение периодов развития свободы собраний позволило выявить следующие закономерности: при укреплении абсолютной власти одного государственного органа свобода собраний ограничивается. Определение данных закономерностей поможет прогнозировать тенденции регулирования свободы собраний в будущем и расставить приоритеты в исследованиях и практической деятельности.

Анализ конституционных основ свободы собраний на современном этапе позволил сделать определенные выводы относительно общих и особенных черт в регулировании исследуемого права. С точки зрения социологического и политологического подходов было установлено, что свобода собраний — это комплекс норм регулирующих общественные отношения, заключающиеся в поддержании взаимосвязи между гражданским обществом и государством по вопросу формирования гражданами в публичном пространстве при помощи различных вербальных и невербальных способов мнений, требований относительно каких-либо функций государства и направления их государственным органам, анализа органом государственной власти полученных мнений, требований, направления ответа гражданам.

Такой подход к определению является новым и основан на том, что публичные мероприятия не должны проводиться безрезультатно, их главная цель не общение, она заключается в посыле государству определенной информации относительно его деятельности. Это очень ценный инструмент и для гражданского общества, и для самого государства, поскольку благодаря ему государство может выявить, что не устраивает граждан, определить их запросы, потребности. Совместное решение проблем всего общества посредством публичных мероприятий позволит улучшить положительное взаимодействие гражданского общества и государства, может скорректировать деятельность государственной машины в нужном направлении. Из этого следует, что свобода собраний — это процесс конституционный, политический, являющийся инструментом, комплексом прав и обязанностей как манифестантов, так и органов государственной власти. Его использование позволяет приблизить граждан к управлению государством, сделать процесс принятия решений органами государственной власти более взвешенным.

Свобода собраний как социальная, политическая связь между гражданским обществом и государством является успешной, когда идет взаимодействие между ними, когда у граждан есть возможность послать информацию государству, а государство реагирует на нее и дает обратный положительный посыл относительно тех вопросов, которые были подняты на публичном мероприятии. В этом контексте (коммуникации) будут перспективными дальнейшие исследования свободы собраний.

Вместе с тем в странах постсоветского пространства свобода собраний воспринимается в ином смысле, как право граждан на организацию и проведение публичных мероприятий с целью обсуждения общественно важных вопросов и выражения мнений. То есть законодательное регулирование не поддерживает связь между гражданским обществом и государством, оно направлено только в сторону граждан, регламентирования вопросов организации и проведения публичных мероприятий. Обязанностей органов государственной власти в части получения, анализа затронутых на публичном мероприятии вопросов и информирования граждан о принятых решениях не предусмотрено. Стоит отметить, что только в России законодательство содержит такую обязанность, что, по нашему мнению, является положительным моментом. Вместе с тем для гарантии сохранения указанной взаимосвязи был разработан и предложен алгоритм действий органа государственной власти с целью получения, обработки и ответа на посыл, заявленный на публичном мероприятии. Видится, что, если государство и общество будут эффективно взаимодействовать посредством публичных мероприятий, это благоприятно скажется на настроениях граждан, эффективности принятия решений органами государственной власти.

На основе социологического и политологического подходов было также установлено, что свобода собраний является политическим правом, поскольку общественные отношения, связанные с этим правом, складываются в области формирования и функционирования политической системы общества. Свобода собраний отличается от других политических прав способом участия граждан в политическом процессе. Во–первых, граждане воздействуют на государство напрямую, без посредников; во–вторых, они воздействуют на государство таким образом, что выходят в общественное (публичное) пространство и выражают при помощи вербальных и невербальных способов свое мнение. Благодаря этим критериям можно отграничить свободу собраний от прав в иных сферах жизни общества и от других политических прав. Выделенные критерии позволят преодолеть проблему правовой неопределенности, нарушения законности и принципа справедливости в ходе регулирования отношений, при реализации которых используется публичное пространство.

Для регулирования свободы собраний с целью формирования и выражения мнений предусматриваются отдельные законодательные акты. Вместе с тем в Беларуси, Эстонии, Армении и России данные акты распространяются и на иные права человека, схожие по форме со свободой собраний и также использующие публичное пространство.

На основании понимания свободы собраний как определенной части конституционного процесса выявлены ее особые функции. К ним относятся: информирующая, информационно-аналитическая, функция участия в принятии управленческих решений, контролирующая, консолидирующе-стабилизирующая. Эти функции разнообразны и определяют значение, роль и сущность свободы собраний в системе усовершенствования механизмов государственного управления и должны учитываться государством при регулировании исследуемых отношений.

Анализ конституционных основ свободы собраний в странах постсоветского региона позволил сделать вывод, что это право понимается естественным и относительным. Определение данных тенденций позволяет прийти к выводу, что имеющийся на сегодня подход к свободе собраний в России может сохраниться.

Особенностями конституционного регулирования в некоторых странах постсоветского пространства являются закрепление принципа свободной организации и проведения публичных мероприятий, провозглашение добровольного уведомительного принципа организации собраний. Указанные особенности становятся направлениями дальнейшего конституционного развития свободы собраний во всех странах постсоветского пространства. В этом видится тенденция к повышению гарантированности для граждан возможности организации и проведения публичных мероприятий.

Страны постсоветского пространства имеют разветвленную систему законодательных актов, регулирующих свободу собраний. Единственной страной, которая до сих пор не приняла закон о публичных мероприятиях, является Украина. Система законодательных актов, регулирующая свободу собраний, должна строиться на основании горизонтального (отраслевого) и вертикального (иерархического) принципов. Эти принципы в большинстве случаев соблюдаются при построении системы законодательных актов в странах постсоветского пространства, однако не всегда. Единственной страной, закрепившей их в законодательстве о свободе собраний, является Киргизия.

Обзор вопросов регулирования свободы собраний в странах постсоветского пространства на этапах организации и проведения публичных мероприятий, наступления ответственности за их нарушения позволил сделать некоторые выводы. После распада Советского Союза новые страны постепенно перешли к уведомительному порядку организации и проведения публичных мероприятий, а разрешительный порядок с течением времени упраздняется, осталось меньше трети стран, где он еще действует. Большинство государств разрешают предварительную агитацию публичных мероприятий до согласования уведомлений о них. Наметилась явная тенденция к разрешению публичных мероприятий в ночное время. Безусловно, многие страны согласны с тем, что затраты, связанные с проведением публичных мероприятий, в том числе санитарная уборка мест, где они проводились, охрана общественного порядка, должны лежать на органах государственной власти. За рецидив формальных нарушений правил организации и проведения публичных мероприятий предусматривается ответственность в объеме не более двукратного увеличения размера наказания за совершение нарушения впервые. Нельзя лишать граждан права организовывать публичные мероприятия за повторные формальные нарушения правил проведения собраний. Не допускается введение уголовной ответственности за неоднократный рецидив формального нарушения правил организации и проведения публичных мероприятий. Данные тенденции очень схожи с таковыми в странах Европейского региона.

Вместе с тем существует ряд моментов, которые отличают регулирование свободы собраний в исследуемых странах от ее регулирования в европейских. Так, предоставление иностранным гражданам свободы собраний, принятое европейскими странами, в государствах постсоветского региона не приобрело массового характера, но все же пять государств предоставляют свободу собраний иностранцам. Многие постсоветские страны не разрешают несовершеннолетним организовывать публичные мероприятия. В большинстве стран запрещены спонтанные собрания. Отсутствует предупреждение как вид административного наказания за первоначальные нарушения, не связанные с наступлением существенного или материального вреда охраняемым законом общественным ценностям.

По некоторым вопросам регулирования свободы собраний нет одного явного подхода среди стран постсоветского пространства, поскольку они разделились в выборе способов регулирования поровну. Это такие вопросы, как возможность проводить одновременные собрания; возможность участникам надевать на лицо атрибутику для выражения мнения; возможность проводить собрания рядом с важными объектами государственной власти; возможность ускоренного рассмотрения жалоб на нарушения свободы собраний. В странах Европейского региона эти возможности манифестантам предоставляются. Применяя исторический метод к исследованию развития свободы собраний в странах постсоветского пространства, учитывая, что ранее перечисленных возможностей у манифестантов не было, можно сделать вывод, что наметилась тенденция к их предоставлению. Спорным вопросом остается и право субъекта региональной власти ограничивать свободу собраний; исследуемые страны в его решении также разделились поровну.

На основании сравнения механизмов реализации свободы собраний стран постсоветского пространства с международными стандартами условно выделяются три группы стран. В первую группу входят страны, которые восприняли традиции международного регулирования свободы собраний. К ним относятся Молдова, Армения, Азербайджан, Киргизия, Грузия и Эстония. Ко второй группе относятся страны, частично воспринявшие международные традиции: Узбекистан, Казахстан, Латвия. Третью группу составляют страны, слабо воспринявшие международные традиции регулирования свободы собраний, а именно Таджикистан, Беларусь, Россия, Туркменистан, Литва.

В сфере организации, проведения публичных мероприятий и наступления административной ответственности предложены практические механизмы регулирования свободы собраний, учитывающие интересы, как манифестантов, так и общества. Выявленные механизмы выработаны на основании принципа пропорциональности ограничения прав и свобод, что делает их новыми. Например, предложено правило, согласно которому публичное мероприятие будет считаться согласованным с момента подачи уведомления о нем и до тех пор, пока судебный орган не вынесет иное решение по заявлению органа исполнительной власти.

Разработанная методика систематизации регулирования свободы собраний; распределение стран постсоветского пространства по группам с относительно схожими подходами к регулированию исследуемого института; карта стран постсоветского пространства относительно восприятия международных традиций свободы собраний; таблицы сравнения административной и уголовной ответственности должностных лиц органов государственной власти и манифестантов позволят правозащитным организациям, органам государственной власти, преподавателям и студентам в удобной форме ознакомиться с практикой реализации свободы собраний в странах постсоветского пространства.

Обобщение опыта регулирования свободы собраний можно также использовать с целью гармонизации законодательств при правовом, политическом сближении этих стран, можно учитывать в работе международных организаций, распространяющих свою юрисдикцию на территорию постсоветского пространства, решения которых обязательны для этих стран.