Пьер Тифин

Введение в административное право Франции

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(44)

ББК 67.401(4Фра)

Т45

Изображение на обложке с ресурса Shutterstock.com

Автор:

Тифин П., профессор публичного права Университета Лотарингии, декан факультета права, экономики и администрирования (г. Мец).

Под научной редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Ю. Н. Старилова.

Книга представляет собой введение в современное административное право Франции, подготовленное для российских специалистов. Как объединение норм, регулирующих функционирование администрации, а также ее взаимоотношения с управляемыми лицами, французское административное право сформировано судебной практикой и постоянно развивается при неизменном подчинении всех действий принципу законности. В книге рассмотрены современные проблемы административной юстиции, административных актов, административной деятельности и административной ответственности. Особое внимание уделено принципу законности административного действия. Российской общественности представлены классические подходы и новейшие разработки в области французского административного права в образовательной форме. Теоретические и законодательные подходы богато иллюстрированы примерами из практики Государственного совета Франции и Конституционного совета Франции.

Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2024 г.

Книга адресована ученым и практическим работникам, преподавателям, студентам и аспирантам вузов и всем интересующимся административным правом и сравнительным правоведением.

УДК 342.9(44)

ББК 67.401(4Фра)

© Тифин П., 2025

© Курочкина Д. С., перевод на русский язык, 2025

© ООО «Проспект», 2025

Предисловие. ФРАНЦУЗСКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

Французское административное право представляет собой объединение норм, регулирующих функционирование администрации, а также ее взаимоотношения с управляемыми ей лицами. В сущности, поскольку данная отрасль права сформирована судебной практикой, она находится в постоянном процессе развития, сопровождающимся прогрессирующим подчинением ее действий принципу законности и соблюдением ею гарантий свобод и прав управляемых. Созданная Государственным советом, который сам постепенно освобождался от исполнительной власти, данная отрасль права представляет собой сложную структуру, выражающую тонкий баланс между защитой общих интересов в рамках деятельности публичных служб и защитой управляемых.

Это развитие обусловлено несколькими факторами — прежде всего произошедшими преобразованиями в политико-административном аппарате и изменением содержания понятия общих интересов. В настоящий момент администрация совсем не та, какой была сто лет, полвека или даже десятилетие назад, и она продолжает постоянно развиваться. Если изначально такая эволюция была связана с переходом от полицейского государства к «государству всеобщего благосостояния», то на рубеже 1980-х годов общество столкнулось с кризисом «государства всеобщего благосостояния». Сегодня прогрессируют так называемая Третья промышленная революция и масштабное использование цифровых технологий, которые, в частности, позволяют предоставить пользователям лучший доступ к государственным услугам. Это движение стало особенно заметно благодаря созданию службы публичных данных Законом № 2016-1321 от 7 октября 2016 года о цифровой республике.

Другим важным фактором развития является движение по децентрализации, начавшееся в 1980-х годах. Однако французская унитарная модель развивалась оригинальным образом, совершенно отличным от того, какой путь прошли унитарные модели других стран, таких как Италия или Испания. Такой новый «французский путь» характеризуется постепенной передачей полномочий от государства другим юридическим лицам публичного права и, в частности, местным органам власти. Это находит свое воплощение в статье 1 Французской Конституции, которая после внесения изменений во Французскую Конституцию 28 марта 2003 года провозглашает Францию республикой, организация которой является децентрализованной. Однако мы должны остерегаться называть такое развитие приближением к федеральным системам. Во Франции существует только одна государственная система, и если даже применяется принцип свободного управления местными органами власти, провозглашенный статьей 72 Французской Конституции, то он представляет собой не иначе как свободу, подконтрольную префектам — институту, дата создания которого отсылает еще к Наполеоновской эпохе.

Мы также не можем забывать о влиянии права Европейского союза на французскую правовую систему, которое можно проиллюстрировать тем, что около 20% принимаемых сегодня французских законов имеют надъевропейское происхождение. Этот отпечаток особенно выражен в административном праве. Фактически именно европейские нормативные документы предписывают, в частности, открывать конкурсы по найму на государственную службу для граждан государств — членов ЕС, с наибольшей прозрачностью проводить процедуру заключения государственных контрактов и концессионных соглашений, а также устанавливать очень строгие стандарты защиты персональных данных и охраны окружающей среды.

Наконец, несмотря на то что французское административное право — в отличие, в частности, от гражданского права — право, выработанное правоприменительной практикой, некоторые из его важнейших институтов стали предметом кодификации. Ее начало было положено посредством принятия Кодекса Франции об административной юстиции (2000 год), а продолжилась она после принятия Кодекса Франции об отношениях между общественностью и администрацией (2016 год), Кодекса государственных закупок (2019 год) и, наконец, Кодекса Франции о государственной службе (2022 год).

Цель данной работы — представить российской общественности новейшие разработки в области французского административного права в образовательной форме, в форме введения в чрезвычайно сложную правовую материю.

ВВЕДЕНИЕ

1. Право публичное и право административное. — Административное право является неотъемлемой частью правовой системы Франции, а конкретно — отраслью публичного права. Административное право представляет собой совокупность норм, применяемых в отношении публичной власти в рамках осуществления ею своей деятельности и ее взаимодействия с частными лицами. Специфика данных норм обусловлена их отличающимся от частного права характером и тем фактом, что регулирование основывается на подходах, выработанных в судебной практике. Таким образом, административное право характеризуется в первую очередь объектом регулирования и нормами-предписаниями, составляющими ядро данного регулирования.

Глава первая. АДМИНИСТРАЦИЯ

2. Многозначность понятия публичной власти. — Понятие публичной власти во французском праве имеет несколько значений. С одной стороны, оно охватывает само действие по осуществлению власти, в таком случае мы говорим о функции публичного управления. С другой стороны, речь идет об органах, ответственных за государственное и публичное управление, и тогда под публичной властью понимается система государственных органов. Однако перечисленные определения едва ли в полной мере отражают сущность понятия публичной власти, что неминуемо приводит к выводу о необходимости выработки современной дефиниции публичной власти.

Раздел I
ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАЦИИ

3. Трудности. — Несмотря на то что дефиницию функции публичной власти сформулировать нетрудно, сегодня ее достаточно сложно понять из-за постоянно изменяющегося характера миссии, возложенной на административные органы.

§ I. Понятие функции публичной власти

4. Подчинение администрации исполнительной власти. — Термин «администрация» происходит от латинского слова administrare, означающего действие по управлению делами кого-либо. Если в XI веке данный термин использовался исключительно для обозначения управления частными делами, то уже в XVIII веке, с развитием различных теорий происхождения государства, термин «администрация» начал включать в себя также управление государственными делами в целом. Позднее, с появлением теории разделения власти, этот термин подвергся новому ограничению. Фактически функция администрирования была отнесена к ведению одной из трех ветвей власти, обозначенных Монтескье, — исполнительной власти. Именно такое понятие администрации преобладает во французской доктрине и в наши дни. Однако, несмотря на то что администрация связана с исполнительно-распорядительной властью, осуществление исполнительной власти отнюдь не сводится лишь к функции администрирования. Действительно, субъект исполнительной власти реализует, помимо административной, и иные публичные функции, в частности функцию по государственному управлению. Две перечисленные функции, впрочем, являются приоритетными. Функция государственного управления играет руководящую роль, определяя направление проводимой политики, в то время как административная функция предназначается для реализации этой общей политики. Данная иерархия отражена, в частности, и в статье 20 Французской Конституции 1958 года, согласно которой: «Правительство определяет и проводит политику Нации. В его распоряжении находится администрация».

Мы также находим эту иерархию в практике административных трибуналов, в которой четко проводится различие между двумя категориями актов, исходящих от субъектов исполнительной власти: между административными актами и актами Правительства, которые не находятся под контролем административного судьи и, более того, вообще не подлежат какому бы то ни было судебному контролю (см. далее: часть четвертая, глава первая, раздел первый).

Наконец, при таком подходе мы можем определить функцию публичной власти как обеспечение функционирования органов государственной власти в соответствии с применимыми к ним нормами права и директивами Правительства.

§ II. Эволюция административной функции

5. «Неуловимое» понятие. — Административная функция сегодня отличается от той, которая существовала в начале XX века, и, безусловно, отличается от той, которая появится через десять, пятьдесят или сто лет. Если придерживаться упрощенного представления, эволюция функции администрации связана с преобразованием «полицейского государства» в «государство всеобщего благосостояния».

На начальном этапе функция администрации ограничивалась лишь поддержанием общественного порядка или тем, что именуется государственной деятельностью (правосудием, полицией, обороной, международными отношениями). Все перечисленные виды деятельности требуют использования особых прерогатив государственной власти, то есть безграничных полномочий, вытекающих еще из древнего ius commune. Кроме того, ранее административные функции выполнялись строго в форме правоохранительной деятельности. Нормативные административные акты (под которыми понимаются лишь те, которые носят всеобщий и безличный характер) ограничивались уточнением содержания законодательных актов.

На следующем этапе развития государства и общества администрация начала все более активно вмешиваться в различные сферы общественной и личной жизни человека, в частности в образование и здравоохранение. Административные акты уже не ограничивались исполнением законов, все чаще выступая в качестве самостоятельного средства регулирования. Кроме того, административные функции более не возлагались исключительно на государственных должностных лиц. Так, например, частные некоммерческие медицинские организации, спортивные федерации, профессиональные ассоциации, сертифицирующие органы получили полномочия административного характера. В настоящее время, отчасти под влиянием права Европейского союза, целые сферы административной деятельности подпадают под действие частного права: либо путем подчинения субъектов публичного права нормам частного права, либо путем приватизации данных субъектов. Этот эволюционный по характеру процесс привел к взаимопроникновению государственного и частного секторов, сегодня он существенно затрудняет реализацию концепции функции администрации.

Раздел II
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ

6. Административные органы и правительственные органы. — Термин «администрация» в данном случае относится к различным субъектам права: органам власти и должностным лицам, ответственным за реализацию административных функций. Здесь прослеживается аналогичная наблюдаемой на уровне функций двойственность: одни органы выполняют правительственные функции, другие — административные. Однако данное различие носит умозрительный характер. Стоит также отметить, что система государственного управления сегодня включает, помимо юридических лиц публичного права, также юридических лиц частного права.

§ I. Классическое различие, проводимое между административными и правительственными органами

7. Историческое различие, закрепленное Французской Конституцией. — Данное различие восходит к XIX веку и закреплено в статье 20 Французской Конституции 1958 года. Оно имеет некоторые правовые последствия. Во-первых, публичная власть находится в подчинении Правительства Французской Республики. Во-вторых, следует отметить, что правительственные и административные должностные лица зачастую наделены различными по своей правовой природе компетенциями. Первые являются избираемыми политиками, вторые — государственными служащими, назначаемыми на конкурсной основе. Наконец, состояние баланса между правительственными и административными структурами постоянно меняется. Первые периодически обновляются посредством выборов, в то время как вторые призваны обеспечить стабильность и преемственность государственного управления.

§ II. Условность различия между административными и правительственными органами

8. Относительность различия между правительственной и административной структурой. — Один и тот же орган власти может быть наделен как административной, так и правительственной функцией. Впрочем, разделения между правительственным и административным штатом на высшем уровне управления государством не существует. Это относится, в частности, к Президенту Французской республики и, прежде всего, к Премьер-министру, который, помимо того, что является главой французского Правительства, фактически возглавляет администрацию. Аналогичным образом министры находятся во главе администрации. На более низком уровне также не существует абсолютного разграничения между политическим и административным управлением. Так, некоторые административные органы власти являются избираемыми, а потому сильно политизированы. Именно такая ситуация наблюдается, например, на уровне муниципалитета, мэра и муниципального совета. В результате, если префект как представитель Правительства в регионах и департаментах (статья 72 Французской Конституции) в этом качестве руководит региональными и местными административными службами, то смена политического курса, как правило, приводит и к смене главы администрации. Таким образом, различие между тем, что относится к сфере политики, и тем, что относится к сфере управления, проводится скорее в функциональном плане, чем в субъектном, учитывая тот факт, что функциональный подход также небезупречен и может быть подвергнут критике.

§ III. Участие в публичном управлении юридических лиц частного права

9. Формат участия до Великой французской революции. — Участие юридических лиц частного права в административной деятельности, строго говоря, не является новшеством. Фактически уже с начала XIX века государство широко использовало конструкцию концессионных договоров, суть которой заключается в том, чтобы поручить частному субъекту, действующему под публичным контролем, строительство общественно полезного объекта, эксплуатация которого впоследствии и поручается этому же субъекту. Примечательно, что именно с помощью этой договорной конструкции Франция создала железнодорожную сеть, датируемую первой третью XIX века1.

С тех пор договорные конструкции стали более разнообразными, при этом Государственный совет в своем постановлении от 13 мая 1938 года по делу Фонда первичной помощи и защиты2 впервые признал, что миссия государственного органа может быть возложена на юридическое лицо частного права, причем необязательно лишь на контрактной основе. Все чаще публичные субъекты «маскируют» свое вмешательство в различные сферы общественной и личной жизни человека, прибегая к инструменту частного юридического лица, фактически разделяя властные полномочия. Это касается в первую очередь таких юридических лиц, как так называемые прозрачные ассоциации, а также компаний со смешанной экономикой, местных публичных компаний и даже акционерных обществ с преобладающим государственным участием.

10. Появление концепции публичного предприятия. — Переплетение государственной и частной деятельности находит свое выражение в понятии государственной компании, охватывающей «любого субъекта права, на которого государственные власти способны прямым или косвенным образом оказывать доминирующее влияние в силу принадлежащего им права собственности, финансового участия или норм-предписаний»3. Данное понятие не проводит различия между государственными (такими, как, например, France Televisions) и частными (как сегодня EDF и SNCF4) организациями, осуществляющими функции в сфере общественных услуг. Так обстоит дело, например, с SNCF и EDF. С другой стороны, сделанные выводы не касаются, в частности, компании Naval Group (бывшей DCNS, оборонной судостроительной компании с государственным капиталом, составляющим 62,25%). Ко всем подобным предприятиям, в сущности, применяется правовой режим частного права. Следует также отметить, что большинство публичных учреждений и предприятий, частично или полностью принадлежащих государству, подведомственны французскому Агентству по обеспечению государственного участия, цель деятельности которого состоит в том, чтобы представлять интересы государства-акционера.

11. Роль организационных факторов. — Несмотря на то что описанная выше эволюция не придает большого значения действию организационного фактора, он тем не менее сохраняет свое значение. В частности, для определения характера контракта — является ли он публичным или частным. Аналогичным образом только юридическое лицо публичного права может быть наделено полномочиями общей административной полиции, а также законно владеть общественным достоянием, в то время как средства правовой защиты не могут быть применены против них. Юридические лица публичного права не могут обращаться в арбитраж, за исключением случаев, когда существуют дозволяющие данные действия определенно выраженные законодательные положения или положения включенных во внутреннюю правовую систему международных конвенций5.

Раздел III
СОВРЕМЕННОЕ ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

12. Широкое определение понятия администрации. — Искусственное противопоставление политической и административной сфер публичной власти между государственными и частными лицами на сегодняшний день устарело, поэтому современные французские авторы в основном отдают предпочтение более широкому определению администрации (публичного управления). Так, согласно высказыванию Ж. Валина, публичное управление — это «деятельность, посредством которой государственные, а иногда и частные службы обеспечивают, при необходимости используя особые прерогативы государственной власти, удовлетворение общественных интересов»6. Для Ш. Деббаша администрация — это «аппарат управления государственными делами. Она состоит из всех служб, надлежащее функционирование которых позволяет достичь целей, определенных политической властью»7. М. Плесси убеждена, что «общественная услуга в юридическом смысле может быть определена как любая цель, представляющая общественный интерес, направленная на достижение социальной солидарности и сохранение территориальной целостности, которую государственные власти решают взять под свой правовой контроль и использовать в качестве средства предоставления услуг населению, потому как частная инициатива и свободное функционирование рынка не позволят или будут препятствовать его публичному управлению»8. П. Фрие и Ж. Пети со своей стороны дали два дополнительных определения администрации. Так, с материальной точки зрения государственное управление — это «инструментальная деятельность юридических лиц публичного или частного права, тесно связанных между собой и выполняющих одну и ту же миссию, выходящую за рамки законодательных и юрисдикционных функций». В организационном смысле в данном случае предполагается «совокупность органов, выполняющих административные функции, которые в качестве субъектов публичного права подчиняются исполнительной власти либо путем прямого подчинения в рамках государственной иерархии, либо путем подчинения ее опосредованному контролю»9. Очевидно, что понятие администрирования относится к деятельности, реализуемой для обеспечения общественных интересов, которая при необходимости может осуществляться частными лицами.

Таким образом, в конечном итоге можно утверждать, что администрация состоит из всей совокупности государственных, а иногда и частных структур, задача которых заключается в реализации деятельности, представляющей общественный интерес. Данная особенность административной деятельности, ее, по существу, «бескорыстный» характер, и позволяет отличать ее от частной деятельности, которая основана на преследовании личных корыстных интересов, как правило, денежного характера, хотя это не всегда обязательно так, в частности, если речь идет о фондах. Совокупность перечисленных факторов представляет собой основную причину существования административного права, то есть системы правовых предписаний, определяющих конкретный правовой режим, применяемый в отношении публичной власти.

Глава вторая. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

13. Важность принципа разделения исполнительной и судебной властей. — Во Франции именно принцип разделения исполнительной и судебной власти лежит в основе создания специализированных судов, которым поручено разрешать административные споры и которые с этой целью разработали нормы, отступающие от частного права.

Раздел I
ПРАВИЛО РАЗДЕЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ

14. Запрет разрешения административных споров судебными инстанциями. — Данное правило просто запрещает судье разрешать споры с участием администрации. Прежде чем более точно анализировать его содержание, представляется необходимым изучить обоснования данного предписания.

§ I. Обоснование правила разделения власти

15. В поисках обоснования. — Поскольку юридическое обоснование правила о разделении исполнительной и судебной власти является неудовлетворительным, могут быть выдвинуты только политические соображения.

I. Обоснования юридического характера

16. Разделение власти не подразумевает разделения между административными и судебными органами. — Правило разделения исполнительной и судебной власти можно понимать как следствие общего принципа разделения власти. Идея заключалась бы в том, что, поскольку администрация подчиняется исполнительной власти, судебной власти не будет позволено вторгаться в сферу регулирования администрации. Однако не все режимы, основанные на теории разделения власти, применяли правило между административными и судебными органами власти. В Соединенных Штатах, например, существует путаница в судебной функции между судебными разбирательствами по общему праву и административными спорами. И наоборот, некоторые режимы смешения власти «переживают» — или уже «пережили» — разделение административными и судебными органами власти. В определенной степени данное явление во Франции имело место при Дореволюционном режиме, в период которого административные дела в принципе не рассматривались в ходе обычного судопроизводства, то есть в ходе рассмотрения дела обычным судом.

17. Разделение исполнительной и судебной власти как возможный «перевод» принципа разделения власти. — В лучшем случае существование во Франции принципа разделения исполнительной и судебной власти можно рассматривать, как об этом упомянуто в решении Конституционного совета от 23 января 1987 года, как перевод «французской концепции разделения властей»10. Другими словами, если этот принцип не является необходимым следствием разделения власти, он представляет собой возможный отход от него.

II. Обоснования политического характера

18. Юрисдикционная привилегия, уходящая корнями в Дореволюционный режим. — На самом деле единственным оправданием разделения исполнительной и судебной власти является политическое. Идея заключалась в том, чтобы предоставить администрации юрисдикционную привилегию, поскольку она уже существовала при Дореволюционном режиме. Действительно, королевская администрация располагала средствами для самостоятельного разрешения споров, связанных с ее функционированием. Таким образом, она хотела избежать работы парламентов, то есть местных судов, компетенция которых определялась наиболее широко — в нее в принципе входили все подданные французского короля. Эта специфика существовала уже в XIV веке. Декретом Вивье-ан-Бри 1319 года фактически была учреждена Счетная палата. Этот квазисудебный орган, который является прародителем современной Счетной палаты Франции, был компетентен рассматривать финансовые дела королевства. Позже Ордонансом 1390 года был учрежден вспомогательный Суд в Париже, который обладал юрисдикцией в отношении всех споров, связанных с налогообложением. Чтобы закрепить юрисдикционные привилегии, которыми пользовалась администрация, Сен-Жерменский эдикт 1641 года официально запретил парламентам рассматривать все споры, касающиеся «государства, администрации и правительства». Данные положения в дальнейшем будут с еще большей императивностью восприняты революционерами.

§ II. Нормативные акты, устанавливающие данное разделение

19. Революционные закон и декрет. — Закон от 16 и 24 августа 1790 года, подтвержденный Декретом от 16 февраля III года11, свидетельствует о недоверии революционеров к судам общей юрисдикции и их стремлении защитить администрацию. Это недоверие было тем более велико, что парламенты целиком состояли из представителей знати.

20. Два запрета в отношении судебной власти. — Основной особенностью закона является то, что он написан исключительно в отрицательной форме. По сути, она ограничивается введением двух основных запретов в отношении парламентов. В этом контексте очень хорошо понятна знаменитая формула П. Вейля о том, что «само существование административного права является чудом»12.

Первый запрет направлен на защиту законодательной власти от судебной. В статье 10 Закона 1790 года уточняется, что «суды не могут прямо или косвенно принимать какое-либо участие в осуществлении законодательной власти…», а в соответствии со статьей 12 «…они не могут издавать подзаконные акты». Следовательно, данные положения запрещают судам вмешиваться в законодательную деятельность. Это, в частности, подразумевает и запрет на судебные прецеденты, то есть судебные решения, устанавливающие нормы общего характера, данный запрет также содержится в статье 5 Гражданского кодекса Франции.

Второй запрет направлен на защиту исполнительной власти от судебной. Статья 13 Закона 1790 года предусматривает, что «судебные функции отделены и всегда будут оставаться отделенными от административных функций. Судьи не могут, едва совершив правонарушение, каким-либо образом нарушать деятельность административных органов или вызывать к себе администраторов по причине их служебных обязанностей». Это правило будет в полной мере подтверждено Декретом от 16 февраля III года, согласно которому «судам предоставляются повторяющиеся средства защиты для рассмотрения административных актов любым способом, предусмотренным законом». Таким образом, данный запрет охватывает административную деятельность, в которую обычные суды не имеют права вмешиваться. Но если законодатель отрицает компетенцию судьи, он не указывает, в какую инстанцию должны передаваться споры с участием администрации и какое право должно применяться при разрешении и данного спора. Все эти вопросы будут решены намного позднее.

Раздел II
ПОСЛЕДСТВИЯ ПРАВИЛА О РАЗДЕЛЕНИИ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ И СУДЕБНЫМИ ОРГАНАМИ

21. Последствия принципа разделения компетенции. — Правило разделения компетенции между административными и судебными органами влечет за собой два сопутствующих явления: появление административных судов и зарождение административного права.

§ I. Появление административных трибуналов

22. Публичная власть должна иметь возможность предстать перед судом. — Привилегия, предоставленная администрации в соответствии с законами, устанавливающими разделение между административными и судебными органами, едва ли может быть истолкована как обеспечивающая ее полный иммунитет от судебного преследования. Из смысла этих законов вытекает, что администрация не подпадает под юрисдикцию обычного судьи: контроль над ней был передан другим органам власти — специализированным — административным судам.

I. Система разрешения споров судьей-администратором

23. Публичная власть осуществляет судебное разбирательство в отношении самой себя. — Концепция администратора-судьи возникла как вследствие запрета судье рассматривать дела, связанные с администрацией, так и на самом начальном этапе при отсутствии специализированных судов, которые могли бы рассматривать административные споры. Таким образом, в этой системе сама действующая администрация разрешает споры, возникающие в связи с ее функционированием. Так, Закон от 6, 7 и 11 сентября 1790 года возлагает на комитеты директоров департаментов и округов — следовательно, на местные административные органы — рассмотрение споров о прямых взносах, о государственных закупках и о возмещении ущерба, причиненного общественными работами. Между тем Закон от 7 и 14 октября 1790 года возложил на Короля и Главу администрации «рассмотрение жалоб на некомпетентность в отношении административных органов».

24. Несправедливый характер данной системы. — С правовой точки зрения данная система соответствует принципу разделения властей, изложенному в трактате «О духе законов». Действительно, по мнению Ш. Монтескье, судебная власть заключается в разрешении споров между частными лицами и рассмотрении возбужденных против них уголовных дел. Таким образом, публичная власть никоим образом не входит в число субъектов, в отношении которых суды выносят свои решения. Таким образом, в рамках этой системы вполне возможно не отделять администрацию от ее судьи. С другой стороны, с точки зрения требования справедливости данная система, конечно, шокирует, поскольку администрация фактически является судьей в собственном деле.

II. Создание административной юстиции

25. Основные нормативные правовые акты VIII года. — Французская Конституция 22-го созыва VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) статьей 52 учредила такой судебный орган, как Государственный совет. Затем Законом от 28 августа VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) были учреждены советы префектур в каждом департаменте. По этому вопросу необходимо сделать три важных уточнения.

26. Органы, находящиеся в ведении действующей администрации. — Прежде всего, Государственный совет, равно как и советы префектур, нельзя было рассматривать ни как судебные инстанции, независимые от действующей администрации, ни даже как обычные суды по административным делам. Действительно, данные учреждения находятся в ведении действующей администрации и на них возложена двойная функция: консультативная и судебная. Такое смешение в большинстве своем объясняет обстоятельство, которое хорошо выразил в 1827 году П. Анрион де Панси, в то время считалось, что «осуществлять правосудие в отношении администрации — значит управлять»13.

27. Система «сдержанного» правосудия. — Во-вторых, советы префектур и Государственный совет являются административными органами. Их нельзя рассматривать в качестве независимых судов, поскольку фактически они несут ответственность только за вынесение заключений. Именно префект на уровне советов префектур и Глава государства на уровне Государственного совета принимают решение и могут следовать или не следовать сформулированному в постановлении таких органов мнению. Такая система именуется системой «сдержанного» правосудия.

28. Сохранение концепции администратора-судьи. — Наконец, создание судебной администрации отнюдь не положило конец концепции администратора-судьи. Министры остались обычными судьями по административным делам первой инстанции. Действительно, Закон от 28 февраля VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) предоставил советам префектур юрисдикционную функцию только в отношении присуждения, которая в основном охватывает две области: споры об осуществлении общественных работ и споры о прямых взносах. В этой системе Государственный совет является апелляционным судом по решениям, вынесенным советами префектур первой инстанции, но также — и прежде всего — по решениям, вынесенным министрами. Следовательно, система осталась несовершенной, и на нее по-прежнему оказывало влияние активное административное вмешательство в ход судебных разбирательств, проводимых административным судьей.

III. Постепенное разделение действующей администрации и судебной администрации

29. Поэтапное разделение. — Данное разделение охватило три этапа. Во-первых, произошло преобразование консультативных органов в органы, принимающие решения. Во-вторых, были расширены юрисдикционные полномочия Государственного совета. Наконец, постепенно была укреплена административная юрисдикция.

А. Преобразование консультативных органов в органы, принимающие решения

30. Теория и практика. — Прежде всего следует отметить, что на практике Глава государства и, конечно же, префекты очень быстро привыкли следовать весьма спорным решениям Государственного совета или советов префектур. Это было очень емко изложено Наполеоном I в следующих выражениях: «Меня заставляют слепо подписывать обдуманные решения Государственного Совета по спорным вопросам; одним словом, я выполняю лишь роль подписывающей руки»14.

31. Временный институт «делегированного правосудия» во время Второй Республики. — Во времена Второй республики Закон от 3 марта 1849 года отказался от существующей системы правосудия. Тогда считалось, что Государственный совет вершит правосудие непосредственно от имени французского народа, который делегировал ему эту компетенцию. Таким образом, мы перешли от системы «сдержанного правосудия» к системе «делегированного правосудия». Однако государственный переворот Луи-Наполеона Бонапарта ознаменовал собой шаг назад к системе «сдержанного правосудия».

32. Укрепление «делегированного правосудия» во времена Третьей республики. — Потребовалось дождаться Третьей республики, а точнее принятия Закона от 24 мая 1872 года, чтобы восстановить правосудие, делегированное Государственному совету. С этого момента эта система больше никогда не будет подвергнута сомнению.

В. Расширение юрисдикционных полномочий Государственного совета

33. Государственный совет является общим судом по административным делам. — Государственный совет перешел от статуса судьи по назначению к статусу общего судьи по административным спорам. Эта эволюция явилась результатом не нормативного регулирования, а формирования практики разрешения споров Государственным советом, который отказался от концепции администратора-судьи. Государственный совет в постановлении по делу Кадо от 13 декабря 1889 года15 счел правильным, чтобы Министр внутренних дел воздержался от разрешения спора с участием администрации. Таким образом, подразумевается, что высший административный трибунал Франции отказался от концепции администратора-судьи. Как мы уже видели, на самом деле эта теория не была изложена нормативно. Она существовала лишь в сложившейся судебной практике, возникшей в результате следования правилу о разделении компетенции между административными и судебными органами и отсутствия до VIII года (1799 год. — Примеч. пер.) административных судов. Таким образом, Государственный совет сумел собственноручно положить конец этой неактуальной практике. Начиная с постановления по делу Кадо, советы префектур стали судами первой инстанции по вопросам, подпадающим под действие Закона от 28 октября VIII года, а Государственный совет — апелляционным судом по вынесенным ими решениям, но прежде всего судом первой и последней инстанций по административным спорам.

С. Укрепление административной юрисдикции

34. Специализация персонала Государственного совета. — Данное усиление впервые проявилось в специализации персонала Государственного совета и советов префектур. Первоначально не существовало различия между административными и судебными функциями этих учреждений, позднее наметилось постепенное разделение функционала. Так, Декретом от 11 июня 1806 года в Государственном совете была создана Комиссия по спорам, которой было специально поручено расследовать споры. Эта комиссия, которая с принятием Закона от 3 марта 1849 года стала площадкой судебных разбирательств, противостояла административным секциям, которые также входят в состав Государственного совета и роль которых заключалась не в вынесении решений, а в консультировании исполнительной власти.

35. Учреждение правительственных уполномоченных. — Впоследствии Декретами от 2 февраля и 12 марта 1831 года в Государственном совете были созданы правительственные уполномоченные. Первоначально речь шла о членах Государственного совета, которым было поручено представлять Правительство и предлагать в заключениях свое видение решения спора для вынесения судебного решения. Но очень скоро правительственные уполномоченные стали считать себя независимыми от исполнительной власти и привыкли высказываться уже от своего собственного имени, что во многом способствовало лучшему определению и структурированию норм административного права. После принятия Декрета № 2009-14 от 7 января 2009 года должность правительственного уполномоченного была заменена на должность общественного докладчика. Изменилась и схема организации административной юстиции.

36. Проведение реформ советов префектур и создание административных трибуналов. — Советы префектур стали межведомственными судами на основании декретов-законов от 6 и 26 сентября 1926 года. Следует отметить, однако, что эта организация уже существовала в Эльзасе и Лотарингии с момента принятия Декрета от 26 ноября 1919 года о создании административного трибунала Эльзас-Лотарингии, который в 1953 году стал административным трибуналом Страсбурга. В результате с 1926 года советы префектур как суды больше не возглавлялись префектами. Они также подверглись различным реформам, направленным на их укрепление и повышение качества рассмотрения дел как судов первой инстанции по административным спорам. Так, в частности, Закон от 21 марта 1831 года признал их юрисдикцию в отношении избирательных кампаний, а Декрет от 5 мая 1934 года возложил на них функции по разрешению практически всех местных споров. Но самое главное — Декрет-Закон от 30 сентября 1953 года заменил советы префектур административными судами, которые стали основными судами первой инстанции по административным спорам. Данная реформа коренным образом изменила организацию административной юрисдикции — Государственный совет сменил статус общего суда первой и последней инстанции на статус общего апелляционного суда.

37. Учреждение административных апелляционных судов. — Начатые преобразования были логически завершены принятием Закона № 87-1127 от 31 декабря 1987 года, который учредил административные апелляционные суды.

Таким образом, в настоящее время организация административного правосудия напоминает организацию правосудия по гражданским и уголовным делам. Так, существует система судов, состоящая из двух инстанций: административных трибуналов и административных апелляционных судов, которые на своем уровне осуществляют общую юрисдикцию. Государственный совет выступает в качестве общего суда кассационной инстанции (даже при сохранении полномочий первой и последней инстанций, а также апелляционной инстанции), при этом сохраняя миссию советника французского Правительства. Такое постепенное совершенствование административной юрисдикции, являющееся, в сущности, лишь реализацией принципа разделения властей между административными и судебными органами, позволило присвоить административной юрисдикции конституционный статус.

IV. Конституционализация административной юстиции

38. Квалифицированное молчание конституционных текстов. — Французская Конституция 1958 года, как и предыдущие Конституции, не содержит положений об административном правосудии. С другой стороны, практически все эти Конституции предусматривали конституционный статус судебной власти (в частности, это относится к Французской Конституции 1958 года, раздел VIII которой посвящен «судебной власти»).

39. Использование в законодательной технике основных принципов, признанных законами Республики. — Наконец, именно Конституционный совет признал конституционный статус административной юстиции в двух своих решениях, прибегнув к методике так называемых основных принципов, признанных законами Республики. Так, в постановлении № 80-119 от 22 июля 1980 года16 Конституционный совет закрепил в качестве основополагающего принципа, признанного законами Республики, принцип независимости административной юрисдикции. Этот принцип проистекает из Закона от 24 мая 1872 года, который наделил Государственный совет полномочиями по отправлению правосудия. В решении № 86-224 от 23 января 1987 года Совет по конкуренции уточнил: «…в соответствии с французской концепцией разделения властей, а также согласно принципу, по которому „отмена и пересмотр решений, принятых при осуществлении прерогатив государственной власти, осуществляется различными административными органами“, очевидна автономная юрисдикция административного трибунала». Следовательно, признав исключительную компетенцию административного трибунала, которая гарантируется Конституцией, Конституционный совет гарантировал само существование такого юрисдикционного органа.

§ II. Зарождение и развитие административного права

40. Возникновение права, независимого от частного права. — Публичная власть, а затем и административные судьи, самостоятельно разрешая споры, выносили оригинальные решения и породили подлинное административное право, отличное от права, применимого к частным лицам. Административное право сегодня по-прежнему в значительной степени автономно от частного права и имеет в основном судебное происхождение. Первоначально это право не было повсеместно признаваемым в качестве отдельной отрасли, но с течением времени оно все больше и больше стремилось к усилению защиты тех, кому оно было предоставлено, укрепляя тем самым и свои позиции в качестве самостоятельной отрасли права.

I. Право, изначально не признававшееся в качестве самостоятельной отрасли

41. Проявления «неравноправного характера» отрасли административного права. — В течение очень долгого времени административный судья практически не подвергал цензуре деятельность администрации. В большинстве случаев концепция общих интересов позволяла оправдать чрезмерный характер принятых решений. Этот чрезмерный характер существует и по сей день, но «неравноправный характер» отрасли административного права в значительной степени канул в Лету.

Что касается административной ответственности, например, до принятия постановления по делу Греко от 10 февраля 1905 года17, Государственный совет исключал всякую возможность привлечения государства к ответственности за неправомерное деяние. Безусловно, в решениях, принятых до вышеупомянутого решения, следовало бы усматривать остатки пословицы Дореволюционного режима, гласившей, что «суверен не может поступать неправильно». Аналогичным образом целый ряд актов, исходящих от исполнительной власти, рассматривался как не подлежащий обжалованию в судебном порядке. Эти категории актов — будь то акты Правительства или официальные меры по поддержанию внутреннего порядка — все еще существуют, но их содержание постепенно утратило свое значение.

Наконец, приведем в качестве последнего примера положение, существовавшее до принятия Декрета от 2 ноября 1864 года, согласно которому молчание, хранимое администрацией, не имело юридической силы, а потому решение, вынесенное в результате разрешения спора администратором-судьей, в случае, если министр не вынес решения, не могло быть обжаловано в Государственный совет. На основании вышеупомянутого декрета молчание, хранимое администрацией в течение четырехмесячного срока, признается решением об отказе и может быть обжаловано в административный трибунал. Это правило впоследствии стало нормой Закона от 7 июля 1900 года. Некоторое время спустя указанный срок был сокращен до двух месяцев статьей 21 Закона № 2000-321 от 12 апреля 2000 года. Данный принцип в конечном итоге был отменен Законом № 2013-1005 от 12 ноября 2013 года. Отныне молчание, хранящееся администрацией в течение двухмесячного срока, является приемлемым, за исключением случаев, предусмотренных настоящим законом и декретами о его применении.

II. Укрепление правовой защиты подвластных лиц

42. Тонкий баланс между учетом интересов публичной власти и интересов подвластных лиц. — В настоящее время судебная система стала чрезвычайно сложной и требует «тонкой настройки», но именно она, как правило, позволяет примирить интересы управляемых и интересы публичной власти. Публичная власть в большей степени подчиняется закону, в своей деятельности она вынуждена соблюдать принцип законности. Источники административной законности сами по себе расширились, в частности, благодаря подчинению административных актов конституционным принципам и растущему влиянию права Европейского союза, а также Европейской конвенции о правах человека. Принцип законности все более эффективно применяется расширением концепции проверки заинтересованности и развитием средств правовой защиты от превышения полномочий, причем данные средства позволяют отменять решения, не соответствующие закону. Администрация также подчиняется постепенно смягчающимся правилам подотчетности. Требования, предъявляемые к ответственности за неправомерные действия администрации, становятся менее жесткими, чем в прошлом, постепенно увеличивается число режимов безвиновной ответственности. Таким образом, публичная власть все чаще подвергается санкциям в связи со своей деятельностью.

План

Изучение административного права будет состоять из пяти частей:

Принцип законности административного действия.

Административная юстиция.

Административные акты.

Административная деятельность.

Административная ответственность.

Часть первая
ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДЕЙСТВИЯ

43. Понятие принципа законности. — Принцип законности можно определить как полное подчинение публичной власти закону. Источники данного принципа постепенно диверсифицируются, а его эффективность обеспечивается проверкой законности, проводимой административным судьей.

Глава первая. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЗАКОННОСТИ

44. Множество источников административной законности. — Административные акты подчиняются принципу законности. Данный принцип следует понимать в максимально широком смысле: имеется в виду совокупность письменных или иных норм, которые на момент принятия решения административным органом являются обязательными для него. Нарушение принципа законности влечет за собой отмену административных актов административным судьей, когда они являются предметом апелляции. Будет уместно также выразить предположение о том, что принцип законности смягчается в случае кризисных обстоятельств.

Раздел I
ФРАНЦУЗСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ

45. Верховенство Конституции во внутреннем правовом порядке. — Французская Конституция представляет собой свод письменных или иных правил, находящихся на вершине иерархии правовых норм. Действительно, французское право признает верховенство норм, имеющих конституционную силу. Это относится также и к международным обязательствам18. Публичная власть всегда обязана соблюдать данные правила, но в соответствии с теорией экранирующего закона административный судья не всегда уполномочен сам подвергнуть наказанию администрацию за нарушение Конституции. Точно так же, как и отнюдь не все нормы конституционной ценности имеют одинаковую сферу применения, что делает следование им более или менее обязательным для администрации.

§ I. Санкция за нарушение конституционных норм

46. Отмена неконституционных административных актов. — Административный судья вправе отменить административный акт при его несоответствии Французской Конституции.

47. Ответственность законодательного органа за принятие неконституционных законов. — Сегодня данная тенденция получает все большее развитие, потому как Государственный совет недавно признал ответственность государства в связи с неконституционными законами и принятием трех постановлений от 24 декабря 2019 года19. Как и в случаях, когда ущерб причинен неконвенциональным законом, Государственный совет решил ввести режим двойной ответственности: это может быть либо режим обязательной ответственности за нарушение равенства должностных лиц перед законом, либо режим ответственности sui generis, который на самом деле схож с режимом ответственности за правонарушения и направлен на восстановление «требований, присущих иерархии стандартов, для возмещения всякого ущерба, причиненного в результате применения закона, противоречащего Французской Конституции»20.

48. Концепция «экранирующего» закона. — Особая проблема при инициировании апелляционной процедуры в связи с превышением полномочий возникает тогда, когда административный акт принимается во исполнение закона, противоречащего конституционной норме. Неконституционность закона порочит административный акт, принятый в соответствии с ним. Тем не менее судья отказывается отменить оспариваемый акт21. Действительно, несмотря на то что он наделен компетенцией по осуществлению контроля административных актов на предмет их соответствия закону, он не обладает компетенцией по оценке конституционности закона и полномочиями отказаться от его применения. Таким образом, закон выступает посредником («экраном») между административным актом и Конституцией. Подобное решение не позволяет обеспечить полное действие принципа законности, что вызывает еще большие сомнения, поскольку при этом в течение долгого времени не проводился контроль в отношении конституционности законов после их опубликования.

49. Решение проблемы экранирующего закона посредством проверки конституционности уже принятых законов. — Следует отметить, что, несмотря на наличие текущих трудностей, оптимальное решение существует еще с момента пересмотра Конституции 23 июля 2008 года: данное решение вводит в Конституцию проверку конституционности уже принятых законов, то есть проверку постфактум. В соответствии с новой статьей 61-1 Конституции, «когда в ходе судебного разбирательства утверждается, что законодательное положение нарушает права и свободы, гарантируемые Конституцией, Конституционный Совет может рассмотреть данный вопрос по представлению Государственного Совета или Кассационного Суда и вынести решение в течение строго определенного срока». Данные положения были уточнены Органическим законом № 2009-1523 от 10 декабря 2009 года, дополняющим постановление № 58-1067 от 7 ноября 1958 года об Органическом законе о Конституционном Совете.

В данной новой процедуре поочередно участвуют три судьи. Во-первых, речь идет о разрешении дела по существу судьей, которым рассматривается жалоба на нарушение Конституции какими-либо положениями закона, применимыми к спору. Разумеется, этого этапа не существует в тех случаях, когда Государственный совет разрешает дело по существу в качестве первой и последней инстанции. Суд выносит мотивированное решение о передаче приоритетного по своему разрешению вопроса о конституционности закона Государственному совету (очевидно, если этот суд является административным трибуналом). Данная передача будет признана легитимной при одновременном соблюдении трех условий: во-первых, оспариваемое положение применимо к спору или процедуре его разрешения либо может являться основанием для судебного преследования; во-вторых, оно еще не было признано соответствующим Конституции по установленным основаниям и в заключительной части решения Конституционного совета (при аналогичных обстоятельствах); в-третьих, его регулирование не должно быть лишено своего «правового потенциала»22.

Затем задействуются высшие судебные инстанции — Государственный совет или Кассационный Суд (но не Трибунал по конфликтам), которые выполняют функцию второго «фильтра» обоснованности поставленной правовой проблемы: согласно Органическому закону, заслуживает внимания лишь «новый или представляющий значимость вопрос». Как и в случае с судьями, столкнувшимися первыми со спорным положением, оспариваемое положение применимо к спору или процедуре его разрешения либо может являться основанием для судебного преследования. Оно еще не было признано соответствующим Конституции по соответствующим основаниям и в заключительной части решения Конституционного совета, за исключением случаев существенного изменения обстоятельств23.

Наконец, Конституционный совет наделен полномочием по вынесению решений о неконституционности закона и его отмене, возможно, в более поздний срок, установленный решением.

В случае если основное средство правовой защиты затрагивает применение нормативно-правового акта, основанного на законодательном положении, признанном противоречащим Конституции, следует различать две различные ситуации.

Если Конституционный совет принял решение о немедленном вступлении в силу акта по отмене оспариваемого положения, то судья по административным делам должен вынести соответствующее решение об отмене регламента, основывающегося на данном положении24. Таким образом, в этой ситуации не происходит автоматической отмены нормативно-правового акта, которая была бы прямым следствием признания его неконституционным.

С другой стороны, если бы Конституционный совет постановил изменить с течением времени последствия своего решения, административный судья отклонил бы ходатайство об отмене постановления о применении оспариваемого закона25.

Данные отношения, сложившиеся между этими судебными органами и Конституционным советом, являются новыми для французской правовой системы. Однако все это не преобразует Конституционный совет в Верховный Суд, поскольку оценка обоснованности вопроса о конституционности и передаче его на рассмотрение Конституционного совета входит в компетенцию Государственного совета или Кассационного Суда.

Наконец, следует отметить, что, хотя механизм приоритетного вопроса о конституционности позволяет исправить последствия теории экранирующего закона, он тем не менее не положил конец ее применению. В своем постановлении от 10 ноября 2010 года по делу коммуны Палава-Ле-Фло и Коммуны Лат26 Государственный совет рассмотрел в соответствии со статьей R. 771-3 Французского кодекса об административной юстиции, что конституционность закона в судебном разбирательстве под председательством административного судьи может быть оспорена только путем подачи приоритетного вопроса о конституционности в соответствии с требуемой процессуальной формой, то есть путем направления отдельного мотивированного меморандума, чего в данном случае сделано не было.

§ II. Сфера действия конституционных норм

50. Предмет конституционных норм. — Действующие конституционные предписания определяют процессуальное регулирование и распределение полномочий, а также основные правила, закрепляющие принципы защиты прав и свобод человека и гражданина.

I. Процессуальное регулирование и распределение полномочий

51. Французская Конституция от 4 октября 1958 года. — Правила процедуры и распределения полномочий содержатся в самой Французской Конституции 1958 года. Некоторые нормы предусматривают распределение полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти (статьи 34 и 37), в то время как другие нормы предусматривают отступление от такого разделения. Например, статья 38 разрешает Правительству принимать участие в решении некоторых законодательных вопросов. Существуют также правила, касающиеся именно исполнительной власти и определения полномочий Президента Французской Республики и Премьер-Министра (статьи 13 и 21), а также вопроса об их противодействии (статьи 19 и 22). Несоблюдение административными органами этих правил может быть основанием для их отмены в судебном порядке.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 20 февраля 2013 года, заявление № 360307 по делу федерации химической энергетики (CFDT): мера, наделяющая префекта властными полномочиями в государственном учреждении, имеет целью и следствием оказать влияние на корпус норм, регулирующих государственное учреждение, которые только компетентный законодательный орган уполномочен изменять в соответствии с положениями статьи 34 Французской Конституции. В результате чего оспариваемый декрет был отменен.

II. Регулятивные нормы

52. Текст Французской Конституции. — В самом тексте Конституции содержится очень мало регулятивных норм. В основном речь идет о следующих принципах: принципе светского государства (статья 1), принципе равенства всех граждан перед законом (статья 1); всеобщности, принципе обеспечения равного и тайного голосования на выборах (статья 3), принципе свободы создания и деятельности политических партий (статья 4), принципе свободного управления территориальными органами власти (статья 72). На все эти принципы можно ссылаться в административном трибунале при подаче апелляционной жалобы в связи с превышением лицом своих должностных полномочий27.

53. Преамбула Французской Конституции. — Другие материально-правовые нормы содержатся также в преамбуле Французской Конституции, конституционная ценность которой обсуждается на протяжении многих лет. Преамбула Французской Конституции 1958 года отсылает к различным нормативным положениям и основополагающим принципам, воспринятым законами Республики. Решения Конституционного совета также подпадают под действие того, что, по меткому выражению К. Эмери, именуется «ядром конституционности»28. С другой стороны, следует исключить из проводимого анализа «цели, имеющие конституционную ценность», которые призваны не допускать проверки законов или административных актов на конституционность, при этом обеспечив согласование последних с определенными конституционными принципами.

Пример:

— Постановление Конституционного совета от 19 января 1995 года, Выпуск 94-359, Закон о разнообразии среды обитания: возможность каждого человека иметь достойное жилье является целью, представляющей конституционную ценность, при этом допускающей определенные ограничения права собственности.

А. Значение преамбулы Французской Конституции 1958 года

54. Структура преамбулы. — Преамбула Французской Конституции 1958 года относится к нормативным актам, целью которых является защита общественных свобод, таким, как, в частности: Всеобщая Декларация прав человека и гражданина 1789 года, Преамбула Конституции 1946 года и, начиная с Конституционного закона № 2005-205 от 1 марта 2005 года, Экологическая хартия 2004 года.

55. Признание за преамбулой конституционной ценности. — Конституционная ценность этих законоположений обсуждалась в течение очень долгого периода времени. Действительно, традиционные для Конституции преамбулы не имеют какой-либо юридической силы. Это в значительной степени объясняет, почему конституционная ценность преамбулы Французской Конституции 1958 года была признана Конституционным советом так поздно в его решении о свободе ассоциаций от 16 июля 1971 года29.

Государственный совет со своей стороны гораздо раньше подтвердил конституционную ценность преамбулы Французской Конституции 1958 года. Уже во времена Четвертой республики высший административный трибунал признал юридическую силу преамбулы Французской Конституции 1946 года в постановлении по делу Дехане от 7 июля 1950 года30. Однако данному признанию в значительной степени способствовала формулировка статьи 81 Конституции 1946 года, закрепившей за гражданами право «пользоваться правами и свободами, гарантированными преамбулой настоящей Конституции».

Французская Конституция 1958 года выявила еще более сложную проблему. Действительно, преамбула провозгласила «приверженность» различным декларациям о правах, на которых частично основана. Тем не менее такая довольно слабая на первый взгляд связь не помешала Государственному совету признать конституционную ценность преамбулы в своем постановлении по делу Общества Eky от 12 февраля 1960 года31.

В. Сфера применения принципов, на которые ссылается преамбула Французской Конституции

56. Неоднородность ядра конституционности. — Все содержащиеся в преамбуле Французской Конституции 1946 года, Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года и Экологической хартии32 принципы имеют конституционную силу. Но, несмотря на то что за принципами, относящимися к ядру конституционности признается однородная ценность, они тем не менее обладают неоднородным содержанием. Действительно, бесспорный приоритет их различных элементов во французской правовой системе по-прежнему обусловлен вопросом их прямого применения.

57. Принципы, на которые можно непосредственно ссылаться в ходе судебного процесса. — Среди принципов, охватываемых текстом Французской Конституции, следует выделить три типа норм-предписаний. Некоторые из них достаточно точны, чтобы непосредственно повлечь юридические последствия, которые и позволяют административному судье подвергать административный акт судебному контролю.

Пример:

— Постановление Государственного совета от 16 декабря 1988 года, заявление № 77713, по делу Блетон: для назначения на должности генерального инспектора библиотек на выездной основе Правительство должно соблюдать предписание, изложенное в статье 6 Декларации прав человека и гражданина, в соответствии с которым «все граждане… также имеют право пользования всеми доступными им общественными благами, занятия государственных должностей в соответствии со своими способностями и без какой-либо дискриминации, кроме дифференциации, основанной на объективных показателях их достоинств и талантов».

58. Принципы, которые должны быть прямо закреплены законом. — Иные нормы, в свою очередь, требуют конкретизации посредством закона или другого нормативного правового акта.

Пример:

— Государственный совет рассмотрел апелляционную жалобу на решение министра, обязав Правительство Франции обеспечивать реализацию права на законную забастовку. Согласно Преамбуле Французской Конституции 1946 года, «право на забастовку реализуется в рамках регулирующих ее проведение законодательных предписаний». Государственный совет интерпретировал данное положение как обращенное к законодательному органу предложение по «установлению необходимого баланса между защитой профессиональных интересов, одним из условий которых является забастовка, и защитой общественных интересов, которым она потенциально способна нанести ущерб». В отсутствие законодательных положений, регулирующих право на забастовку, именно регулирующий орган обязан вмешаться с целью проведения такого примирения (постановление Государственного совета от 7 июля 1950 года по делу Дехане33).

59. Принципы, лишенные юридического содержания. — Некоторые конституционные правоположения сформулированы настолько абстрактно, что на них не только невозможно напрямую ссылаться в суде, но и конкретизировать их содержание в процессе практического применения какими-либо законодательными или нормативными актами. Речь идет о так называемом «благосостоянии для всех» — французском переводе «стремления к счастью», упомянутом в Декларации независимости США от 4 июля 1776 года; а также о закрепленном в Декларации 1789 года праве на отдых, упомянутом в Преамбуле Французской Конституции 1946 года34, или же о принципе, предусмотренном статьей 2 Экологической хартии 2005 года, согласно которому «каждый человек обязан принимать участие в сохранении и улучшении окружающей среды», и неспособном, однако, предоставить любому лицу, которое ссылается на его заинтересованность, возможность обжаловать любое административное решение в связи с превышением полномочий35.

60. Экологическая хартия. — Наконец, отдельное место должно быть отведено правам, упомянутым в Экологической хартии 2005 года. Конституционный совет в своем Решении от 28 апреля 2005 года относительно Закона о создании французского международного реестра постановил, что принцип устойчивого развития, предусмотренный статьей 6 Экологической хартии, представляет собой «простую цель, которую должен впоследствии определить законодательный орган в соответствии с принципами ее реализации»36. Кроме того, Государственный совет указал в постановлении по делу Ассоциации водных ресурсов и рек Бретани от 19 июня 2006 года37, что в случае, если какой-либо закон вступает в противоречие с Экологической хартией и административным актом, именно этот закон является определяющим для проверки законности действия при возникновении спора (в постановлении упоминаются статьи 1, 2 и 6 Хартии). Однако данный принцип предусматривает исключение для законодательных положений, принятых до Хартии, применяемых только тогда, когда они сами по себе не противоречат Хартии. В таких случаях судьи могут не применять теорию экранирующего закона и презюмировать отмену данного закона.

Позиции Конституционного совета и Государственного совета в конечном итоге были трансформированы, поскольку высшие судебные инстанции впоследствии признали конституционную ценность всех затронутых положений, содержащихся в Экологической хартии38.

C. Основные принципы, признанные законами Французской Республики

61. «Прародитель» данных принципов. — Эти принципы включены в блок конституционных в результате отсылки, в соответствии с пунктом 1 преамбулы Конституции 1946 года, согласно которой «французский народ… торжественно подтверждает права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Декларации о правах человека и гражданина 1789 года, и основополагающие принципы, признанные законами Республики». Эти принципы прямо не перечислены в преамбуле Конституции 1946 года в отличие от «принципов, которые особенно необходимы в наше время». Таким образом, очевидно, что все, что хотел сделать Учредительный акт 1946 года, — это отдать дань уважения работе законодательного органа Третьей республики и основным республиканским законам.

62. Судебная практика. — Таким образом, Государственный совет в своем постановлении от 11 июля 1956 года по делу Amicale des annamites de Paris39 постановил, что принцип свободы объединений, который берет свое начало в небезызвестном Законе от 1 июля 1901 года, является фундаментальным принципом, ценность разделяется всеми законами Французской республики. После принятия данного постановления было разработано, преимущественно Конституционным советом, около десяти подобных принципов.

Пример:

— Постановление Конституционного совета от 16 июля 1971 года № 71-44 DC по вопросу о свободе объединений: Конституционный совет через несколько лет после Государственного совета признал за принципом свободы объединений фундаментальный характер, ранее закрепленный за ним законами Французской республики.

Наконец, вместо того чтобы ссылаться на основные принципы, признанные ранее существовавшими законами Республики, Государственный совет зачастую делает прямые отсылки на конституционные тексты. Вот что произошло в отношении принципа уважения права на защиту: несмотря на то, что он первоначально был назван основополагающим принципом, признанным законами Республики40, в настоящее время смысл данного принципа связывается со статьей 16 Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 года41.

D. Решения Конституционного совета

63. Верховенство решений Конституционного совета. — Часть 2 статьи 62 Французской Конституции гласит: «…решения Конституционного Совета не подлежат обжалованию. Они обязательны для всех органов государственной власти и всех органов администрации и юстиции». Из данного положения следует, что Государственный совет подчиняется силе решений, вынесенных Конституционным советом на предмет соответствия законодательного положения Конституции. Однако сила вынесенного Конституционным советом решения применяется только к тексту закона, представленному на его рассмотрение, а не к практике Конституционного совета в целом. Другими словами, если речь идет о каком-либо другом законодательном положении, отличном от того, конституционность которого уже была проверена Конституционным советом, административный судья не связан силой ранее вынесенного Конституционным советом решения. При этом в интересах правовой определенности при толковании Конституции административный судья обычно выносит решение, соответствующее позиции Конституционного совета.

Раздел II
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ

64. Международное право и принцип законности. — Юридическая сила норм международного права в национальной правовой системе Франции была признана достаточно поздно. Этот вывод, безусловно, заставляет задуматься о правовом статусе данных норм во французской правовой системе и об обязательности их действия для публичной власти.

§ I. Признание юридической силы норм международного права во французском праве

65. Первоначальное отсутствие ограничений для администрации. — До принятия Французской Конституции 1946 года все международные договоры не имели юридической силы для администрации. При обжаловании административных актов в связи с превышением должностным лицом полномочий заявителям не было дозволено ссылаться на несоответствие этих актов какой-либо норме международного права. Как пишет Ж. Валин, «обязательство администрации соблюдать международные стандарты, принятые Францией, было в некотором роде натуральным обязательством, поскольку административный судья не налагал наказание при нарушении договора администрацией»42. Система, в которой отсутствует интеграция международного права с национальным правом, может быть поименована как дуалистическая система.

66. Включение международных норм в перечень источников административной законности. — Совершенно очевидно, что Французская Конституция от 27 октября 1946 года ознаменовала эволюцию в сторону монистической системы. Статья 26 данного Основного закона предусматривала, что «дипломатические договоры, ратифицированные и опубликованные надлежащим образом, имеют силу закона даже в том случае, когда они противоречат французским закона и нет необходимости обеспечивать применение к ним каких-либо других законодательных положений, кроме тех, которые были бы необходимы для обеспечения их ратификации». В соответствии с этими новыми правилами Государственный совет логично пришел к выводу, что административный акт, противоречащий международному договору, является незаконным и должен быть отменен. Примером может послужить постановление Государственного совета от 30 мая 1952 года по делу Кирквуд43, которым был отменен декрет об экстрадиции, противоречащий Франко-Американскому договору 1909 года. Это решение в дальнейшем нашло отражение в статье 55 Французской Конституции 1958 года, которая закрепила положение, что «международные договоры или соглашения, должным образом одобренные французской стороной или ратифицированные, с момента их официального опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения каждого заключенного договора или соглашения другой стороной».

67. Неопределенность в отношении масштабов интеграции. — Несмотря на все это, остается неочевидным утверждение, что французская правовая система стала монистической с доминированием международного права. В частности, несмотря на бесспорный примат международных норм над национальным законодательством, приоритет этих норм над конституционными выглядит более чем сомнительным. По этому вопросу существует множество разногласий. Представители одной точки зрения утверждают, что монизм является лишь одной из форм дуализма в той мере, в какой он становится результатом конституционного или судебного выбора, который всегда является решением национальных властей44. С другой стороны, есть авторы, полагающие, что во внутреннем праве применяются не международные нормы, а скорее внутренние нормы международного происхождения, то есть международные нормы, уже имплементированные в национальную правовую систему, что придает им полную юридическую силу45. Однако каким бы ни было нарушение административным актом международного стандарта в национальной правовой системе, он может быть отменен лишь административным судьей.

§ II. Международные стандарты, применяемые во французской правовой системе

68. Многочисленные международные нормы. — Международные нормативные предписания в первую очередь формируются международными договорами и соглашениями, а также правом, создаваемом некоторыми международными организациями. К таким нормам во Франции добавляются неписаные правила, общие принципы международного права и международные обычаи.

I. Условия применимости международных договоров и соглашений

69. Подходы, закрепленные в статье 55 Французской Конституции. — Существует два основных типа международных договоров и соглашений: двусторонние и многосторонние. Их нормативный характер во французской правовой системе обусловлен соблюдением ряда условий, предусмотренных статьей 55 Французской Конституции, контроль за которыми различается. Структурно рассмотрение данных условий позволяет отметить, что судьи считают себя компетентными разрешать тот или иной спор в случае, когда контроль за условиями применения международных договоров и соглашений создает проблему во внутреннем правопорядке Франции, и наоборот: они считают себя некомпетентными тогда, когда такие условия регулируют отношения между государствами.

А. Стандартная ратификация или утверждение международного договора

70. Процедура ратификации или утверждения. — В соответствии со статьей 52 Французской Конституции все международные договоры подлежат ратификации посредством декрета Президента Французской республики, в то время как соглашения, которые обычно носят менее торжественный характер и регулируют более технические вопросы, утверждаются другим лицом, которым зачастую выступает Министр иностранных дел. В той же статье уточняется, что Президента Республики информируют обо всех переговорах относительно заключения какого-либо международного соглашения, не подлежащего процедуре ратификации. Кроме того, в соответствии со статьей 53 Французской Конституции «все мирные договоры, торговые договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международному устройству, договоры и соглашения, касающиеся финансов государства, изменяющие положения законодательного характера, относящиеся к гражданскому статусу лиц, к уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона».

71. Контроль за соблюдением данных условий. — Долгое время Государственный совет отказывался контролировать правильность утверждения или ратификации международного договора или соглашения в соответствии с теорией управленческого акта46. Затем он ограничился контролем соблюдения процедуры ратификации или утверждения, тем не менее обходя своим контролем вопросы соблюдения конституционных требований47. Государственный совет вернулся к своей позиции при рассмотрении дела Общества «Бизнес-парк Блотцхайм» и SCI Haselaecker48, в постановлении по которому от 18 декабря 1998 года он признал допустимым средство, основанное на отсутствии парламентского разрешения на ратификацию международного соглашения.

Административный судья также может реализовать свою функцию контроля законности одобрения или ратификации, но лишь в порядке исключения в случаях, когда заявитель оспаривает возможность применения международного договора администрацией49. Так, например, в деле Аггуна было постановлено, что заявитель может оспорить в порядке апелляционного обжалования постановление о задержании на приграничном пункте и в исключительных случаях обжаловать декрет об опубликовании франко-алжирского соглашения на основании того, что для его утверждения не потребовалось бы парламентского разрешения. Тем не менее представляется, что Государственный совет не вправе, поскольку ратификация или одобрение были санкционированы в соответствии с законом, выносить решение о том, каким образом закон, разрешающий такую ратификацию или одобрение, противоречил бы Французской Конституции50. Это решение согласуется с теорией экранирующего закона, о которой будет сказано далее, запрещающей проверку конституционности закона в административном трибунале.

Аналогичным образом несоответствие международного договора или соглашения, его основных положений Французской Конституции не может быть рассмотрено Государственным советом в рамках обжалования декрета об опубликовании этого договора51. Однако подобное решение создает некоторую проблему, поскольку оно приводит к тому, что Французская Конституция не имеет преимущественной силы во внутренней правовой системе после ратификации или одобрения международного договора или соглашения. Таким образом, не существует последующей проверки конституционности международных договоров и соглашений, так же как до введения процедуры предварительной проверки конституционности не существовало последующей проверки конституционности законов. Вполне вероятно, что только конституционный пересмотр мог бы решить поставленную проблему.

Здесь будет необходимым уточнить, что решение о ратификации международного договора оформляется посредством принятия акта Правительства52.

Судебная практика также выработала правило о том, что при апелляционном обжаловании акта об опубликовании международного договора или международного соглашения административный судья не вправе выносить решение о действительности этого договора в отношении других международных обязательств, принятых на себя Французской республикой.

В. Официальное опубликование

72. Процедура официального опубликования. — Официальное опубликование международных договоров, являющееся условием их вступления в силу в национальном правопорядке, закреплено Декретом № 53-192 от 14 марта 1953 года. Контроль соблюдения надлежащей процедуры опубликования возложен на судей, в противном случае норма международного договора не будет иметь юридической силы в национальном правопорядке53. Такое средство правовой защиты, как дерогация норм международных договоров, будет заявлено судьей ex officio54. В соответствии с Декретом от 14 марта 1953 года требование о публикации применяется к международным конвенциям, денонсациям и отзывам, а также к оговоркам и заявлениям о толковании, которые могут затрагивать права и обязанности частных лиц. С другой стороны, в соответствии со статьей 3 декрета односторонние акты международных организаций освобождаются от публикации, «если эти положения полностью опубликованы в официальном бюллетене этой организации, доступном для общественности, а также если этой публикации достаточно в соответствии с конкретными положениями Конвенции, обязывающей Францию сделать эти правила подлежащими исполнению в отношении частных лиц».

73. Контроль за официальным опубликованием. — Французскими судьями разделяется мнение о том, что акт публикации напрямую не связан с международными обязательствами Французской республики, а потому именно само государство должно дать оценку его законности. Судьям же остается лишь осуществлять контроль в случае, когда требуется официальное опубликование международного договора в официальном законодательном вестнике Французской республики: за тем, что договор действительно был опубликован надлежащим образом в разделе «законы и регламенты»55. С момента официального опубликования соглашение или договор вступают в силу во внутреннем правопорядке, включая положения, имеющие обратную силу56. Это уточнение чрезвычайно значимо, поскольку международные договоры зачастую предусматривают определение срока вступления в силу моментом сдачи подписавшим государством на хранение своих ратификационных грамот: если декрет об официальном опубликовании вступит в силу после истечения срока, указанного в договоре, последний фактически будет применяться ретроспективно. Наконец, напомним, что контроль осуществляется путем принятия мер, направленных на реализацию декрета об официальном опубликовании57 или, в порядке исключения, рассмотрения Государственным советом упомянутого декрета на предмет соблюдения процедуры ратификации58.

С. Принцип взаимности

74. Значение данного принципа. — Международные договор или соглашение действуют в правопорядке Франции только в том случае, если они применяются другой стороной. Условие взаимности сопряжено с возникновением сразу двух важных проблем. Первая касается определения круга договоров и соглашений, для которых требуется выполнение данного условия.

75. Условие, применимое только к двусторонним договорам и соглашениям. — С одной стороны, условие взаимности должно применяться к двусторонним международным договорам и соглашениям. На самом деле, если бы это требование действительно соблюдалось для многосторонних договоров, их применение стало бы практически невозможным. Кроме того, зачастую данные договоры сами способны разрешить проблему их невыполнения путем создания механизмов, позволяющих наказывать государства, не выполняющие свои международные обязательства. Этот механизм можно увидеть на примере Договора о функционировании Европейского союза, статьями 258, 259 и 260 которого предусмотрены последствия его нарушения государством-членом. Требование взаимности было отклонено в отношении права Европейского союза: первичного, производного, а также права, созданного судом Европейского союза59 и Конституционным советом60. С другой стороны, в своем Решении № 98-408 от 22 января 1999 года, затрагивающем Соглашение об утверждении Статута Международного уголовного суда, Конституционный совет постановил, что оговорка о взаимности не должна применяться в отношении «международных обязательств по содействию глобальному миру и глобальной безопасности, а также обеспечению следованию общепринятых принципов международного публичного права». Следует также уточнить, что условие взаимности не может являться препятствием для применения во Франции права Европейского союза61.

76. Судебный контроль соблюдения условий взаимности. — Вторая проблема заключается в определении того, компетентен ли судья самостоятельно оценивать факт выполнения условий принципа взаимности. Постановлением от 29 мая 1981 года по делу Рекху Государственный совет определил, что данный вопрос относится к компетенции Министра иностранных дел62. При рассмотрении этого спора, поднимающего вопрос о невыполнении Алжиром некоторых условий Эвианских соглашений63, Государственный совет приостановил вынесение решения и предварительно передал обозначенный вопрос на разрешение Министру иностранных дел. Впоследствии судьи объявили, что считают себя связанными позицией, выраженной Министром. Эта судебная практика долгое время казалась предосудительной в связи с изменением позиции Государственного совета по вопросу толкования содержания международных договоров, которая, по-видимому, вписывается в проблему, очень близкую к проблеме оценки условия взаимности. В постановлении от 29 июня 1990 года Государственный совет действительно признал себя компетентным решать проблему толкования франко-алжирского договора, в то время как ранее он передавал эти вопросы для разрешения Министерству иностранных дел64.

Однако следует отметить, что в отношении законодательных положений национальной правовой системы, подпадающих под действие права Европейского союза, статья 267 Договора о функционировании Европейского союза наделяет компетенцией по их толкованию исключительно Суд Европейского союза с целью недопущения противоречивых толкований национальными судами. Для Суда Европейского союза обязанность, возложенная на высшие судебные инстанции, передать на их рассмотрение вопрос, имеющий первостепенное значение, допускает, однако, исключения в случаях, когда: (1) вопрос не имеет отношения к делу (в частности, когда полученный ответ не может оказать никакого влияния на разрешение спора); (2) положение закона Европейского союза не имеет значения; (3) оспариваемое законоположение уже было предметом толкования или правильное применение права Европейского союза требуется с очевидностью, которая не оставляет места для каких-либо разумных сомнений65. Первоначально Государственный совет часто использовал теорию «ясно выраженного акта», которая позволяла ему не обращаться в национальный суд и самостоятельно интерпретировать законодательные положения, в том числе и в тех случаях, когда ясность акта была более чем сомнительной. Впоследствии Государственный совет гораздо чаще передавал эти вопросы на разрешение французских судов и, более того, в настоящее время придерживается позиции о связанности своим собственным толкованием, в том числе когда она затрагивала вопросы, не охваченные жалобой66.

Что касается оценки условия взаимности, Государственный совет тем не менее подтвердил позицию суда, выраженную в деле Rekhou в постановлении от 9 апреля 1999 года, Chevrol-Benkeddach67. Данное решение со всей очевидностью оправдывается тем фактом, что Государственный совет постановил, что вопрос об оценке условия взаимности остается, в отличие от вопроса о толковании международных договоров и соглашений, вопросом скорее политическим, чем правовым.

Однако дело получило дальнейшее развитие в Европейском суде по правам человека, который в своем Решении по делу Chevrol-Benkeddach против Франции от 13 февраля 2003 года осудил Францию за нарушение пункта 1 статьи 6 Европейской конвенции о правах и свободах человека, касающегося справедливого судебного разбирательства68. Суд подчеркнул, «(что), Государственный Совет, полагаясь исключительно на предварительное заключение Министра иностранных дел и считая себя связанным им, умышленно лишил себя компетенции, позволяющей ему рассматривать и принимать во внимание фактические обстоятельства, которые могут иметь решающее значение для разрешения конкретного переданного ему спора». Европейский суд по правам человека также подверг критике отказ Государственного совета организовать какие-либо критические обсуждения как по возвращенному предварительному вопросу, так и по ответу, выданному Министром иностранных дел.

В конечном счете Европейский суд по правам человека, в сущности, осуждает не саму процедуру предварительного лишения полномочий министра, а совокупность условий, при которых она осуществляется. Иными словами, предварительная юрисдикционная деятельность министра вполне может быть сохранена при условии, что его предварительный вариант по разрешению спора будет носить исключительно консультативный характер.

В конечном итоге Государственный совет согласился с решением данной правовой проблемы в своем постановлении от 9 июля 2010 года по делу Шериет-Бенсегир69. В соответствии с ним, «административный судья в случае, когда перед ним ставится вопрос о том, почему административное решение является ошибочным, на основании оговорки, изложенной в статье 55 Французской Конституции, обязан либо отклонить применение положений международного договора, либо применить эти положения с целью проверки выполнения условия взаимности. Для этого ему надлежит при осуществлении своих фактически следственных полномочий после получения замечаний Министра иностранных дел и, при необходимости, замечаний соответствующего государства вынести высказанные замечания на всеобщее обсуждение с целью оценки достоверности данных фактических обстоятельств и юридических фактов с учетом всех результатов расследования и способности доказать факт выполнения условий применимости международного договора другой стороной».

D. Прямое действие международного договора или соглашения

77. Понятие прямого действия международного договора или соглашения. — Международный договор должен устанавливать права и обязанности, которые позволят истцу напрямую ссылаться на него в обоснование использованного средства правовой защиты, то есть без необходимости применения в отношении него каких-либо дополнительных международных либо национальных стандартов, административных или законодательных. Здесь следует указать на существенное различие между договорными положениями и конституционными нормами: если конституционные нормы, не имеющие прямого действия, все-таки применимы в отношении законов и постановлений, принятых во исполнение Конституции, то международные договорные положения в принципе не имеют прямого действия70.

78. Признание прямого действия международного договора. — Признание прямого действия положений международных стандартов было подкреплено постановлением Государственного совета по делу GISTI и FAPIL от 11 апреля 2012 года71. Для признания международной нормы-предписания, имеющей прямое действие, должно быть выполнено два условия: во-первых, норма не должна иметь «исключительную цель регулирования отношений между государствами»; и, во-вторых, норма не должна приводить к «необходимости вмешательства какого-либо дополнительного законодательного акта для создания последствий в отношении отдельных лиц». При оценке соблюдения данных условий судья должен учитывать общую структуру международного договора, а также его содержание и условия. Относительно последних пунктов Государственный совет, нарушая сложившуюся ранее судебную практику, уточнил, что отсутствие прямого действия «не может быть выведено единственно из того обстоятельства, что в таком положении государства-участники указаны в качестве субъектов определенного ими самостоятельно обязательства».

II. «Вторичное» право

79. Понятие «вторичного» права. — «Вторичное» право есть совокупность правовых норм, созданных институтами, действующими в соответствии с международными договорами. В частности, речь идет о решениях Европейского суда по правам человека, которые могут побудить государство изменить национальное законодательство или нормативно-правовые акты, признанные противоречащими Конвенции, а также национальные суды изменить сложившуюся судебную практику. В количественном отношении наиболее важным источником следует признать односторонние нормативно-правовые акты, исходящие от институтов Европейского союза. Некоторые из этих актов не имеют юридической силы во внутреннем праве стран — участниц Европейского союза. Речь идет о мнениях и рекомендациях, применение которых не требует каких-либо особых комментариев. С другой стороны, нормы подзаконных правовых актов, решений Европейского суда по правам человека, а также директив имеют силу во внутреннем правопорядке.

А. Регламенты и решения институтов Европейского союза

80. Регламенты. — Как указано в статье 288 Договора о функционировании Европейского союза, «регламент имеет общую сферу применения. Он является обязательным во всех его элементах и подлежит прямому применению в любом государстве — члене Союза». Таким образом, регламенты имеют прямое применение во внутренней правовой системе каждого из государств-участниц.

81. Решения. — Как регламент Европейского союза, так и решение Европейского суда по правам человека являются обязательными и имеют прямое применение в национальных правовых системах. Поэтому вполне естественно, что заявители могут ссылаться на них в рамках апелляционного обжалования административного акта72. Однако, в отличие от регламентов, решение Европейского суда по правам человека является обязательным только для субъектов, в отношении прав которых оно было вынесено: государств-членов, юридических лиц публичного или частного права, физических лиц.

В. Европейские директивы

82. Определение и правовой режим. — Прежде чем изучать правовой режим директивы, важно сформулировать ее понятие.

1° Понятие европейской директивы

83. Особенности европейской директивы. — Директивы, в отличие от подзаконных нормативно-правовых актов, не подлежат прямому применению в национальном правопорядке. Более того, их регулирование вовсе не обязательно адресовано всем государствам-членам, поскольку они применимы в отношении лишь одного государства или в отношении определенного количества государств. Решения Суда устанавливают определенные цели для государств-членов Европейской конвенции, а также закрепляют дату, к которой поставленные цели должны быть достигнуты. В таком случае государства, которым адресована европейская директива, должны включить достижение поставленных целей в свое внутреннее законодательство и нормативно-правовые акты по мере необходимости, постепенно внося в него соответствующие изменения. Государства — члены Европейского союза обязаны информировать Европейскую комиссию о мерах, принятых для применения директивы Европейского союза. В случае невыполнения или несвоевременного выполнения соответствующее государство может быть объявлено нарушителем Конвенции в ходе судебного разбирательства в суде Европейского союза.

2° Правовой режим европейской директивы в национальном праве

84. Санкция за невыполнение европейских директив и невозможность их обжалования. — Невыполнение директив или их несвоевременная имплементация в национальное законодательство страны — члена Европейского союза влекут санкции, которые налагаются французским административным судьей. В рамках апелляционного обжалования отдельного нормативного правового акта возможна отсылка к целям директивы и к факту отсутствия мер по выполнению европейской директивы.

A) Санкция за невыполнение директив или их несвоевременную имплементацию во внутреннее законодательство страны-члена

85. Возможность исключительного обжалования до истечения срока выполнения. — В исключительных случаях на европейские директивы можно ссылаться до истечения срока их выполнения с целью оспорить действие, «способное серьезно поставить под угрозу достижение результата, предписанного директивой»73. Этот подход вдохновлен прецедентным правом Суда Европейских сообществ по делу «Inter-Evironnement Wallonie», в соответствии с которым «государства-члены не обязаны принимать эти меры (по имплементации во внутреннее законодательство) до истечения срока на имплементацию, если это является результатом комплексного применения статьи 5 (ставшей статьей 10), второго абзаца и третьего абзаца статьи 189 Договора о ЕЭС (ставшей статьей 249 настоящего Соглашения, а затем статьей 189, ставшей 288 TFEU) и самой европейской директивы, что в течение этого срока государства — члены ЕС обязаны воздерживаться от принятия мер, которые могли бы серьезно поставить под угрозу результат, предписанный этой директивой»74. Помимо описанного случая, судья по административным делам выносит исключительные санкции за непредставление или несвоевременное распространение директив.

86. Незаконный характер нормативных мер, противоречащих целям европейской директивы. — По истечении сроков имплементации европейской директивы национальные органы власти больше не могут принимать законодательные положения, противоречащие целям директивы. В случае необходимости любое заинтересованное лицо может обратиться в административный трибунал с ходатайством об отмене такого акта в течение срока подачи апелляционной жалобы. Первоначально данное решение было принято в отношении нормативно-правового акта, вводящего в действие директиву75, а впоследствии и в отношении любого нормативно-правого акта, не соответствующего регулированию европейской директивы. Более того, в судебном порядке будут отменены акты, противоречащие европейской директиве, своевременно не имплементированной в национальное законодательство76. Аналогичным образом будут отменены нормативные акты, применяющие закон, несовместимый с целями директивы77. В случае если европейская директива предусматривает, что от применения некоторых ее положений можно отказаться при определенных ею условиях, административный нормативно-правовый акт является законным только при соблюдении таких условий78.

87. Незаконный характер решения об отказе в переносе директивы. — Решение об отказе в выполнении требований директивы может быть обжаловано в связи с превышением должностным лицом полномочий в Государственном совете. В данном случае, в отличие от правила превышения полномочий, судья обязан оценить законность принятого решения на дату вынесения решения79. Аналогичным образом Государственный совет признал допустимость подачи апелляционной жалобы в связи с превышением полномочий на решение об отказе обладателя регулирующих полномочий в принятии нормативного акта «О внесении изменений, подпадающих под его юрисдикцию, в результате вмешательства законодательного органа в данную сферу компетенции»80.

88. Отмена нормативно-правовых актов, противоречащих целям европейской директивы. — Национальные органы власти не могут допускать, чтобы по истечении установленного срока продолжали действовать нормативные меры, противоречащие этим целям. Если это так, административный орган, получивший жалобу об отмене этих мер, будет обязан направить его в соответствии с решением, принятым Государственным советом в своем постановлении от 3 февраля 1989 года по делу компании Alitalia81. В случае отказа административного органа данное решение может быть обжаловано в национальном суде по делу о превышении полномочий в течение срока обжалования в судебном порядке. Чтобы это средство правовой защиты было эффективным, оно должно сопровождаться подачей ходатайства о вынесении судебного запрета, с тем чтобы компетентный государственный орган в дальнейшем осуществил отмену оспариваемого нормативно-правового акта.

В этой связи следует отметить, что Государственный совет может санкционировать только отсутствие нормативных мер по имплементации. С другой стороны, он не может напрямую отменять национальное законодательство, противоречащее целям директивы. Однако он все же пришел к выводу о том, что законодательные положения, устанавливающие периоды начала охоты, неприменимы, поскольку несовместимы с целями рассматриваемой европейской директивы82.

89. Ответственность государства. — Более того, сохранение или имплементация по истечении срока для ее осуществления нормативно-правовых положений, противоречащих целям, установленным европейскими директивами, может привести к тому, что государство будет привлечено к ответственности, что, по-видимому, является логическим следствием нарушения принципа превосходства международного права над внутренним правом, что в результате было отражено в статье 55 Французской Конституции, а также ее статьи 88-1, из регулирования которых, в частности, вытекает обязанность Франции инкорпорировать директивы во внутреннее законодательство и соблюдать регламенты Европейского союза. Нарушая установленную иерархию, государство фактически совершает противоправное деяние.

Данное решение было достаточно легко признано Государственным советом в деле, в котором речь шла о национальных правилах нормативного характера, в связи с принятием им двух постановлений от 28 февраля 1992 года: по делу Общества Arizona tobacco products и Общества Philip Morris France и Rothmans International France83.

Опять же, в этом отношении возникает некоторое затруднение: речь идет о законе, не соответствующем целям европейской директивы. Действительно, признание ответственности за совершение правонарушения фактически законодательным органом государства противоречит старому принципу, унаследованному от легицентризма, согласно которому «суверен не может поступать неправильно». Фактически данное положение означало бы, что парламент в силу представления им от своего имени всей суверенной французской нации в принципе не может быть признан деликтоспособным в рамках осуществления им своих полномочий.

В конечном итоге Государственный совет вернулся к своей первоначальной позиции в связи с принятием постановления по делу Гардедье от 8 февраля 2007 года84, в котором он признал, что «законная ответственность государства может быть возложена… на основании принятия им обязательств по обеспечению соблюдения международных договоров от действий государственных органов, а также в целях возмещения всего ущерба, причиненного в результате „создания“ закона, принятого в нарушение международных обязательств Франции». Если в данных выводах Правительственный комиссар Дерепас счел, что речь идет о режиме ответственности sui generis, который не является ни ответственностью за правонарушение, ни ответственностью без вины, — в данном случае встает вопрос о наказании законодательного органа, который не выполнил свои обязательства в соответствии с принципом верховенства права Европейского союза. Таким образом, постановление по делу Gardedieu установило режим ответственности за правонарушения, совершенные законодательным органом государства, которого тем не менее французский судья по причинам, более историческим и политическим, чем юридическим, стесняется признать виновным.

Б) Возможность отсылки к европейской директиве в обоснование обжалования индивидуального правового акта

90. Первоначальная позиция Государственного совета. — В течение долгого периода времени Государственный совет полагал, что апелляция, основанная исключительно на несовместимости индивидуального решения с целями директивы, неприемлема. В сущности, для Государственного совета европейские директивы не обладают прямым действием в отношении управляемых лиц85.

91. Противоречие с судебной практикой. — Однако предложенное решение противоречило судебной практике Суда Европейских сообществ, что наглядно демонстрирует фабула решения по делу Ван Дуйн против Министерства внутренних дел Франции от 4 декабря 1974 года86. В этом решении суд указал, что европейские директивы, содержание которых является достаточно точным и безусловным, могут напрямую применяться частными лицами с того момента, как истечет срок их имплементации в национальное законодательство.

92. Поворот в судебной практике. — В дальнейшем Государственный совет изменил свою позицию в связи с принятием постановления по делу Перре от 30 октября 2009 года87. В данном постановлении он признал возможность любого истца ссылаться в обоснование апелляционного обжалования ненормативного административного акта на ясно выраженные и безусловные положения европейской директивы в случае, если государство в установленные ему сроки не приняло необходимых мер по ее имплементации. Однако в данном конкретном случае упомянутое положение не является безусловным, а потому его обжалование частным лицом едва ли возможно.

Вышеописанные изменения связаны не только с изменением сложившейся судебной практики, но и с тем, что имплементация европейских директив в национальное законодательство, которое является обязательством, предусмотренным европейскими договорами, приобрело, кроме того, характер конституционного обязательства в соответствии со статьей 88-1 Французской Конституции 1958 года, введенной в результате пересмотра Французской Конституции 25 июня 1992 года. В таком подходе раскрывается забота национального судьи, также уполномоченного рассматривать вопросы применения законодательства Европейского союза, о том, чтобы надлежащим образом гарантировать эффективность реализации прав, присущих каждому человеку в силу данного конституционного обязательства.

III. «Неписаное» международное право

93. Международные обычаи и общепризнанные принципы международного права. — Помимо международных договоров и соглашений, а также «вторичного» права, международное публичное право также состоит из неписаных правил: международных обычаев и общепризнанных принципов международного права. С другой стороны, не заслуживает упоминания такой «частный вид» общепринятых принципов права, как правовые принципы Европейского союза. Действительно, эти принципы обладают высшей юридической силой по сравнению с законами, предусмотренными статьей 55 Французской Конституции88. Однако они применяются в национальной правовой системе только в том случае, когда ситуация, которую должен рассмотреть судья, регулируется правом Европейского союза89.

94. Формирование международного обычая. — Международный обычай формируется на основе повторяющихся прецедентов и устойчиво сложившейся судебной практики, а также на основе убеждения в обязательном характере нормы (opinio juris).

95. Определение общепринятых принципов международного права. — Что касается общих принципов международного права, то, как разъясняет Правительственный комиссар Башелье в своих выводах по постановлению по делу Aquarone от 6 июня 1997 года, они «сформированы не на основе общей практики государств, рассматриваемой в качестве источника международного права, но на основе сравнения и систематизации различных внутренних законов»90.

96. Возможность отсылки к «неписаным нормам» международного права при подаче апелляционной жалобы в связи с превышением полномочий. — Статья 55 Французской Конституции 1958 года прямо не затрагивает сферу регулирования данных норм. Однако можно установить их конституционную связь с нормами международного публичного права, которые упоминаются в пункте 14 преамбулы Французской Конституции 1946 года. В постановлении по делу Компании «Нахфольгер Навигейшн Компани» от 23 октября 1987 года Государственный совет косвенно признал, что на эти правила можно ссылаться, постановив, что «более ни один принцип международного права» не применим в данном случае91.

97. Приоритет закона над неписаными нормами международного права. — В своем постановлении по делу Aquarone от 6 июня 1997 года Государственный совет указал, что обычные нормы международного публичного права напрямую подлежат применению в национальном праве Франции. Однако, как уточнил Правительственный комиссар Башелье, «частное лицо может… ссылаться на обычай только в том случае, если он наделяет его правами и является достаточно точным», при этом условие взаимности должно быть выполнено «даже в том случае, если его выполнение предполагается». Однако французские судьи посчитали, что ни статья 55 Французской Конституции, ни какое-либо другое законодательное положение, имеющее конституционное значение, «не предписывает и не подразумевает, что решение административного судьи в случае коллизии между двумя нормами имеет высшую юридическую силу по сравнению с международным обычаем». Таким образом, вышеупомянутое «юридическое превосходство» распространяется только на конвенциональные правовые нормы и вторичное право. Впоследствии главные выводы данного решения были имплементированы в состав общепринятых принципов международного права в связи с принятием решения по делу Паулина от 28 июля 2000 года92.

§ III. Статус международного права во внутреннем правопорядке

98. Проблематика вопроса. — Вопрос о статусе международного права во внутреннем правопорядке следует рассматривать с двух разных точек зрения: с точки зрения места международных норм по отношению к Французской Конституции и с точки зрения их соотношения с национальными законами.

I. Международные стандарты и Французская Конституция

99. Отсутствие четкой иерархии между Конституцией и международными нормами. — Вопрос об иерархии международных норм и Конституции четко не решен в тексте Основного закона 1958 года. Тем не менее вопрос о соотношении этих двух типов норм хорошо изложен в статье 54 Конституции. Согласно ей, именно Конституционный совет должен оценивать, противоречит ли то или иное международное обязательство Французской Конституции. В таком случае разрешение на ратификацию или утверждение может быть дано Парламентом только после пересмотра Конституции. Однако, в отличие от статьи 55, в которой уточняется, что договоры имеют преимущественную силу перед законами, статья 54 Французской Конституции не устанавливает четкой иерархии между конституционными нормами и нормами международного права. Она просто предусматривает механизм, позволяющий избежать конфликтов за счет обеспечения совместимости этих стандартов.

100. Проблематика вопроса. — Сложившаяся система является несовершенной в том смысле, что обращение в Конституционный совет не является «автоматическим» и что существует значительное количество действующих договоров и соглашений, которые были заключены до 1958 года и которые не могли быть предметом процедуры проверки в высших судебных инстанциях. Кроме того, «вторичное» право, в частности право Европейского союза, по своей природе не подлежит контролю со стороны Конституционного совета, что, в частности, относится к нормативно-правовым актам, которые имеют прямое применение во внутренней правовой системе.

Таким образом, административный судья может столкнуться в данном споре с противоречием положений Французской Конституции и норм международного права. Однако, поскольку в данном случае нет законодательно предусмотренной возможности обратиться в Конституционный совет после ратификации или одобрения международного договора или соглашения, возникнет ситуация, при которой одна норма будет иметь преимущественную силу перед другой. Этот вопрос в течение долгого периода времени оставался недостаточно ясным, прежде чем был разрешен практикой Государственного совета и Конституционного совета.

В своем постановлении от 3 июля 1996 года по делу Коне Государственный совет сначала уточнил, что положения франко-малийского договора должны толковаться в соответствии с основополагающим, признанным законами Французской республики принципом, запрещающим экстрадицию, запрашиваемую с политической целью93. Следовательно, был сделан вывод о примате конституционных норм над международными нормами. Это решение было более определенно подтверждено принятием постановления по делу Саррана и Левашера от 30 октября 1998 году, в котором Государственный совет рассмотрел жалобу на декрет, принятый в соответствии со статьей 76 Французской Конституции, предусматривающий организацию всеобщего голосования по вопросу об институциональном устройстве Новой Каледонии94. Судьи отклонили доводы заявителей о несоответствии данных нормативных положений различным международным стандартам, поскольку «верховенство, предоставляемое международным обязательствам статьей 55 Французской Конституции, не распространяется в национальной правовой системе на положения конституционного характера». Данная судебная практика явно вдохновила Конституционный совет на принятие в 2004 году трех аналогичных решений95. Конституционный совет также напомнил в другом своем решении «о существовании правового порядка сообщества, интегрированного во внутренний правопорядок и отличного от международного правового порядка»96. При этом «конституционные положения позволяют Франции участвовать в создании и развитии постоянной Европейской организации, подтверждая при этом верховенство Французской Конституции на уровне внутреннего правопорядка»97.

Во всех трех вышеупомянутых решениях конституционные судьи признали, что инкорпорация европейской директивы в национальное законодательство «является результатом конституционного требования, действию которого может препятствовать лишь прямо противоположное положение Конституции… а в отсутствие такого положения рассмотрение сложившейся правовой проблемы в принципе не относится к компетенции Конституционного Совета. При этом данное дело должно быть передано для рассмотрения только судье местной коммуны в предварительном порядке, для осуществления контроля соблюдения европейской директивой как полномочий, определенных международными договорами, так и основополагающих прав, гарантированных статьей 6 Договора о Европейском союзе».

В решении № 2004-496 от 19 ноября 2004 года Конституционный совет сделал следующий вывод относительно требования об инкорпорации: в полномочия Конституционного совета по общему правилу не входит принятие решения о конституционности законодательных положений, которые ограничиваются извлечением необходимых последствий из точного и безусловного соблюдения положений Директивы.

Впоследствии в русле аналогичной логики в связи с принятием решения от 27 июля 2006 года98 Конституционный совет постановил, что при рассмотрении дела в соответствии со статьей 61 Французской Конституции его задача состоит в том, чтобы следить за соблюдением конституционного требования об имплементации директив европейского сообщества. Однако выполнение данного обязательства сопряжено с двумя обстоятельствами, требующими внимания. Во-первых, имплементация европейской директивы не может противоречить правилу или принципу, присущим «конституционной идентичности Франции», за исключением случаев, когда учредитель дал на это согласие, поскольку пересмотр Конституции всегда может поставить под сомнение один из этих принципов. Эта ссылка заменяет ссылку, сделанную в решениях 2004 года, на существование «прямо противоположного положения Конституции». Это решение также применимо к законам, направленным на приведение внутреннего национального законодательства в соответствие с регламентом Европейского союза99. Таким образом, в данном случае речь идет о конституционных нормах, не имеющих аналогов в праве Европейского союза. Хотя данное понятие кажется достаточно умозрительным, оно получило свое первое вполне конкретное применение при принятии решения Конституционного совета от 15 октября 2021 году по делу Air France. Так, в соответствии с мотивировкой вынесенного решения, принцип, закрепленный в статье 12 Декларации прав человека и гражданина 1789 года, подразумевает запрет на делегирование полномочий полиции другим лицам, он присущ самой конституционной идентичности Франции, и, более того, не был проигнорирован принятым законом, имплементирующим европейскую директиву.

При этом, поскольку невозможно передать в суд Европейского союза вопрос предварительного производства, учитывая сроки, в течение которых он должен вынести решение при обращении на основании статьи 61 Французской Конституции, Конституционный совет не может объявить несоответствующим статье 88-1 Конституции законодательное положение, явно не соответствующее европейской директиве, при этом национальные судебные органы могут в любом случае обратиться в Суд Европейского союза с предварительным вопросом по данному вопросу.

101. «Система Arcelor». — Государственный совет руководствовался практикой Конституционного совета при вынесении им решения от 8 февраля 2007 года, по делу Общества Арселор Атлантик и Лотарингия и А100. Рассматривая апелляционную жалобу на декрет, вводящий в действие европейскую директиву, судьи прежде всего напомнили, что приоритет, предоставляемый международным обязательствам статьей 55 Французской Конституции, не может быть навязан в национальном порядке принципам и положениям, имеющим конституционную силу. Однако, поскольку статья 88-1 Французской Конституции требует инкорпорации европейских директив, проверка конституционности нормативно-правовых актов, непосредственно обеспечивающих такую инкорпорацию, должна осуществляться особым образом в случае переноса точных и безусловных положений.

Следует отметить, однако, что данное требование не имеет преимущественной силы перед другими конституционными требованиями. Некоторое время назад в судебном порядке было решено, что, «хотя Премьер-министр обязан осуществить имплементацию во внутреннее законодательство точных и безусловных положений европейской директивы, одно это обстоятельство не может привести к невыполнению предусмотренного статьей 7 Экологической хартии обязательства, а именно осуществления действий, имеющих прямое и существенное значение для охраны окружающей среды и привлечения к этому общественности101.

В решении по делу Arcelor судьи намеревались выяснить, имеют ли конституционные принципы, на незнание которых ссылается заявитель, аналог в правовой системе Европейского союза. Иными словами, речь идет о проверке того, защищается ли рассматриваемое право или свобода правом, вытекающим из международных договоров и общепризнанных принципов права Европейского союза (то есть первичным правом Европейского союза). Если это так, тогда утверждать, что декрет противоречит Французской Конституции, равносильно утверждению, что директива, перенесенная этим декретом, сущностно противоречит праву Европейского союза. Данная проблема разрешается в случае, если декрет будет признан необязательным в той мере, в какой в рассматриваемом случае он также является неконституционным. В решении по делу Arcelor также уточняется, что в случае возникновения трудностей судьи могут обратиться в суд Европейского союза с ходатайством об инициировании предварительного производства на условиях, предусмотренных статьями 256 и 267 Договора о функционировании Европейского союза.

С другой стороны, если в первичном праве Европейского союза нет аналогичного упомянутым конституционным принципам положения, законность декрета об инкорпорации будет оцениваться в свете вышеупомянутых принципов. Таким образом, декрет об имплементации директивы может быть отменен в соответствии с конституционными положениями без учета возможного несоответствия данных норм праву Европейского союза. Следовательно, несмотря на то, что «система Arcelor» позволяет Государственному совету избегать расхождений в применении наднационального права, ограничения, присущие иерархии норм национального права, сохраняют свою юридическую силу. И в данном случае национальные судьи также явно отдают предпочтение Французской Конституции, а не праву Европейского союза.

102. Расширение «системы Arcelor». — Аналогичный подход, благоприятствующий Французской Конституции, был недавно применен Государственным советом при принятии постановления от 21 апреля 2021 года по делу French Data Network и А102. Логика данного постановления следует за логикой решения Европейского Суда, из которой следует, что французское законодательство, поскольку оно допускает «обобщенное и недифференцированное хранение» данных для целей уголовного преследования и сбора разведывательной информации, явно противоречит праву Европейского союза103.

Французское Правительство, полагая, что эта европейская судебная практика оказывает пагубное влияние на выполнение государственных задач разведывательными службами и службой уголовного розыска, попросило Государственный совет отказаться от ее применения. В частности, Правительство ходатайствовало об отмене применения права Европейского союза в том виде, в котором оно толкуется судом, поскольку такое применение явно выходит за рамки полномочий, возложенных международными договорами на Европейский союз. Государственный совет, в отличие от Конституционного суда Германии в его Решении от 5 мая 2020 года, касающемся полномочий Европейского центрального банка, отказался осуществлять конституционный контроль над ”ultra vires”104. Данный вид контроля, как отметил в своем докладе А. Лалле, позволил бы наказывать «характерное нарушение принципа распределения полномочий со стороны Европейского союза действием, которое приводило бы к структурно значимому искажению в сложившейся системе распределения полномочий между ним и государствами-членами в ущерб последним».

Тем не менее он считает, что, «закрепляя существование правового порядка Европейского союза, интегрированного во французский национальный правовой порядок… статья 88-1 Французской Конституции подтверждает верховенство Французской Конституции во внутренней правовой системе Франции». Следовательно, «в случае, если применение европейской директивы или регламента в их толковании Европейским судом способно привести к лишению эффективных гарантий одного из этих конституционных требований, которое не будет пользоваться эквивалентной защитой в соответствии с законодательством Союза, административный судья, получивший в распоряжение соответствующее средство, обязан избежать его использования в той степени, в которой этого требует соблюдение Французской Конституции».

Действуя в духе решения по делу Arcelor, Государственный совет, следует признать, старательно пытался примирить возникшие противоречия между французским законодательством и правом Европейского союза. Иными словами, вместо того, чтобы осуществлять конституционный контроль над ultra vires, Государственный совет отдал предпочтение процедуре предварительной проверки конституционности, уже ранее признанной в судебной практике.

Приведенная аргументация, в сущности, не отличается от аргументации Конституционного совета в Решении по делу Компании Air France от 15 октября 2021 года, в котором он постановил, что закон об имплементации европейской директивы в национальное законодательство может быть подвергнут «наказанию» в случае, если он противоречит принципу, присущему конституционной идентичности Франции, который здесь не был подвергнут забвению регулированием закона об имплементации европейской директивы, не имеющей аналога в праве Европейского союза (№ 2021-940 QPC).

103. Механизм предварительного конституционного контроля (QPC) и право Европейского союза. — Однако возникает трудность с механизмом предварительного конституционного контроля и, в частности, с применением статьи 23-5 органического постановления от 7 ноября 1958 года, согласно которой «Государственный Совет или Кассационный Суд при рассмотрении оспаривающих соответствие законодательного положения правовых механизмов, с одной стороны

...