автордың кітабын онлайн тегін оқу Практикум по работе с обращениями граждан и организаций
Практикум по работе с обращениями граждан и организаций
Учебное пособие
Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
Л. В. Стандзонь
Информация о книге
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
П69
Авторы:
Анисифорова М. В., канд. юрид. наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник НИЦ № 4 ВНИИ МВД России, член НАСА — гл. 2; Апарина И. В., канд. юрид. наук, доцент, проректор по научной работе Волжского института экономики, педагогики и права — § 3.3, 3.4 гл. 3; Попов Л. Л., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РСФСР — § 3.1 гл. 3; Сабаева С. В., канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член НАСА — § 7.1 гл. 7; Стандзонь Л. В., канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член НАСА — гл. 1, § 3.2, 3.5 гл. 3, гл. 4–6, § 7.2 гл. 7, гл. 8.
Рецензенты:
Россинский Б. В., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ;
Зырянов С. М., д-р юрид. наук, профессор.
Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» для обучающихся Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина. В соответствии с государственным образовательным стандартом обращения граждан представлены как наиважнейшее право физических и юридических лиц, а порядок их рассмотрения — как вид административного процесса. Освещается история становления и развития института обращений, его правовые основы, классификация и виды обращений. Особое внимание уделяется анализу административно-правового статуса гражданина и организаций при обращениях. Подробно разбираются административные процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций. Раскрываются особенности порядка рассмотрения обращений граждан, организаций по вопросам предоставления информации о деятельности органов государственной власти, рассмотрения обращений граждан и организаций в рамках регистрационной и лицензионно-разрешительной процедур. Также охарактеризовано рассмотрение обращений специализированными институтами государственной защиты. Особое внимание уделяется юридической ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций. Приведена и проанализирована обширная судебная и административная практика по наиболее дискуссионным и актуальным вопросам рассмотрения обращений граждан, организаций. Отмечены проблемы и перспективы дальнейшего совершенствования института обращений граждан и организаций.
Законодательство приведено по состоянию на 30 декабря 2021 г.
Настоящее пособие будет полезным для обучающихся, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, должностных лиц органов публичной власти, практикующих юристов, адвокатов и всех интересующихся практическими и теоретическими вопросами подачи и рассмотрения обращений.
Печатается в авторской редакции.
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
© Коллектив авторов, 2022
© ООО «Проспект», 2022
ПРЕДИСЛОВИЕ
Административное право, как публичная, базовая отрасль российского права регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие при реализации исполнительной власти, в процессе осуществления государственного управления. Одним из ключевых направлений является обеспечение реализации прав граждан и юридических лиц на обращения. Каждый граждан, их коллектив, а также юридическое лицо имеют право на обращение в органы публичной власти, что является главной составляющей частью правового статуса человека и гражданина демократического, правового государства, видящего защиту прав и свобод своей первостепенной задачей. Значимость данного права в современном обществе и государстве постоянно возрастает, поэтому проблемы процедуры и эффективности его реализации занимают самое пристальное внимание в юридической науке.
В рамках данного учебного пособия обучающиеся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также все, кто по роду своей деятельности сталкивается с подачей и рассмотрением обращений граждан и организаций, познакомятся с комплексным исследованием вопросов порядка рассмотрения обращений и исследованием практических вопросов его применения.
У читателей сформируется стройная система знаний об обращениях граждан и организаций, о становлении и историческом пути развития данного института. Особое внимание уделено раскрытию сущности обращений как института современного демократического общества.
Исследуется современное состояние и особенности правового регулирования рассмотрения обращений в Российской Федерации на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.
Особое внимание уделено анализу административно-правового статуса субъектов обращений — заявителей и адресатов.
Рассмотрены административные процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций. Детальному анализу подвергнут общий и специальный порядок рассмотрения граждан и организаций. Дана обстоятельная характеристика с анализом практики применения порядка рассмотрения обращения граждан, организаций по вопросам предоставления информации о деятельности органов государственной власти, рассмотрения обращений граждан и организаций в рамках регистрационной процедуры, лицензионно-разрешительной процедуры.
Исследованы правовые основы, преимущества и недостатки судебного и административного порядка рассмотрения административных жалоб граждан и организаций с практической и теоретической точки зрения.
Выявляются особенности юридической ответственности должностных лиц, государственных, муниципальных служащих органов публичной власти за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций.
Таким образом, представленное учебное пособие «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» будет способствовать получению систематизированных знаний и практических навыков в области обращений граждан и организаций, а также позволит эффективно реализовать права физических и юридических лиц при их применении.
Вопросам рассмотрения обращений граждан посвящено немало научных статей, учебных пособий, монографий, диссертаций. Обращения граждан и организаций исследуются и в учебниках по административному праву как правовой институт. Вместе с тем, ввиду большого объема информации данный институт излагается очень кратко и без анализа многочисленной судебной и административной практики. В связи с этим, а также многочисленной, неоднозначной практикой правоприменения авторы учебного пособия подготовили его, анализируя важнейшие теоретические и практические вопросы для обучающихся и всех, кто применяет или интересуется дискуссионными проблемами данной темы.
В соответствии с паспортом компетенций целями освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» являются: получение обучающимися систематизированных знаний и практических навыков в области подачи и рассмотрения различных видов обращений физическими и юридическими лицами и приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере работы с обращениями граждан и организаций.
Задачами освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» являются:
– формирование стройной системы знаний об обращениях граждан и организаций в сфере государственного управления;
– ознакомление с правовым регулированием и практикой рассмотрения обращений в сфере государственного управления;
– изучение судебного и административного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц и государственных служащих по различным вопросам государственного управления;
– установление общей и специальной административной процедуры рассмотрения обращений;
– выявление особенностей юридической ответственности должностных лиц и государственных служащих органов государственного управления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций;
– формирование навыков работы с нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность по рассмотрению обращений граждан и организаций.
Видами профессиональной деятельности, к которым готовится обучающийся в рамках освоения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» являются: правоприменительная; правоохранительная; экспертно-консультационная деятельность.
Профессиональные задачи, к выполнению которых готовится обучающийся в правоприменительной деятельности представляют собой: способность обеспечивать соблюдение законодательства Российской Федерации субъектами права; способность принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законодательством Российской Федерации. В правоохранительной деятельности они направлены на обеспечение способности выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать преступления и иные правонарушения. В экспертно-консультационной деятельности направлены на способность давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности.
Формируемые компетенции и планируемые результаты освоения учебной дисциплины предусмотрены соответствующей рабочей программой по направлениям обучения и специальности.
В результате изучения учебной дисциплины (модуля) «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций» обучающийся в целом должен знать:
– общетеоретические категории юридической науки, основные понятия о государстве и праве;
– общие теоретические положения института обращений граждан и организаций; понятие и виды обращений;
– правовые основы института обращений в РФ: современное состояние, проблемы и перспективы развития;
– правовой статус субъектов — заявителей и адресатов обращений;
– теоретико-методологические основы общего и специального порядка рассмотрения обращений граждан и организаций;
– теоретико-правовые основы юридической ответственности должностных лиц и государственных служащих органов государственного управления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций.
уметь:
– осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов и иных юридических документов, включая судебную и административную практику;
– подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству;
– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;
– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений при реализации административной процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций;
– применять административное законодательство;
– использовать аналогию закона и права;
– толковать нормативные акты, касающиеся административного законодательства;
– анализировать судебную и административную практику;
– критически оценивать существующие теоретические концепции;
– правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению в процессе применения норм при рассмотрении обращений граждан и организаций;
– правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению в процессе рассмотрения обращений граждан и организаций;
владеть:
– административно-правовой юридической терминологией;
– навыками работы с источниками административного права об обращениях граждан и организаций;
– навыками анализа норм законодательства об обращениях граждан и организаций;
– способностью разрешения проблем и коллизий в процессе применения норм законодательства об обращениях граждан и организаций;
– философско-правового анализа, оценки своих действий и поступков окружающих с точки зрения норм этики и морали, сбора и обработки информации, имеющей значение для реализации правовых норм и др.
После теоретической части глав и параграфов в них формулируются контрольные вопросы, даются тестовые задания, казусы, а также приводится дополнительная литература, необходимая для изучения.
В конце пособия прилагается список литературы, нормативно-правовых актов, судебных актов, изучение которых будет способствовать полному освоению вопросов рассмотрения обращений граждан и организаций.
Настоящее учебное пособие призвано способствовать эффективному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Также, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы института обращений граждан и организаций и для всех интересующихся этой проблематикой.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ
КоАП РФ — Кодекс РФ
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ
НК РФ — Налоговый кодекс РФ
ФЗ об обращениях — Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
В результате изучения главы 1 настоящего учебного пособия — обучающийся должен знать:
– роль и место института обращений граждан и юридических лиц в системе административного права;
– историю становления и развития института рассмотрения обращений;
– законодательство об обращениях граждан и организаций;
– общие теоретические положения, понятие, признаки обращений;
– классификацию и виды обращений граждан и организаций;
– основы административно-правового статуса гражданина и организаций при подаче и рассмотрении обращений граждан;
– современные методы и методики научных исследований проблем обращений;
– труды ученых-административистов по вопросам обращений граждан и организаций.
Обучающийся должен уметь:
– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями;
– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений во всех сферах жизни общества;
– квалифицированно проводить выявление современных проблем в области рассмотрения обращений граждан и организаций.
Обучающийся должен владеть:
– административно-правовой юридической терминологией;
– навыками работы с источниками административного права;
– навыками анализа норм административного права и действующего законодательства;
– навыками применения методов и методик научной работы с учетом специфики обращений граждан и организаций.
§ 1.1. История становления и развития института рассмотрения обращений граждан и организаций
В России становление и развитие законодательства об обращениях имеет многолетнюю историю. В раннее время наиболее распространенной формой обращения лиц к органам государственной власти была «жалобница» — официальное заявление о противоправных действиях должностного лица или частного лица с просьбой о защите жалующегося1. Также в обиходе употреблялся термин «слезница» — письмо со слезной просьбой, жалобой2. Такое название документов с прошениями или жалобами свидетельствует о семейных, «родительских» отношениях между субъектами общения. Они употреблялись до последней четверти XV века. На смену им пришла челобитная3. Под челобитной понималось письменное или устное обращение одного человека или группы людей, которое представляло собой жалобную просьбу, прошение, заявление в целях защиты своих интересов. Писалась челобитная как самим просителем, так и специально подготовленными для этой работы канцеляристами, сельскими, мирскими и церковными дьячками, иными «мелкими приказными людьми»4.
Она имела свою структуру и обычно состояла из 5 частей5. Начальный протокол содержал: обращение к адресату, занимающему высокое положение в обществе (чаще всего к царю)6; формула челобитья7; указание на обидчика. В основной части излагалась суть дела или просьбы (narratio). Затем следовала просительная часть8. В заключении излагался конечный протокол9. Все остальные сведения приводились в произвольной форме10. Решение по данной челобитной содержалось на оборотной стороне. В челобитных выражались как повседневные вопросы, а также дела политического значения. По мнению Е. Н. Марасиновой, «поток откровений на высочайшее имя воспроизводил реалии повседневной жизни русского общества, действительно насущные проблемы людей, их отношение к власти и мировосприятие в целом»11.
Упорядочение общественных отношений относительно челобитных и придание им юридического закрепления произошло в Судебнике Ивана III 1497 года. В нем определялось правовое регулирование порядка подачи и рассмотрения челобитных и указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже12. А которого жалобника непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати”13. Анализ Судебника Великого князя Ивана III (1497г.) показывает, что, во-первых, подавать челобитную разрешалось всем подданым без сословных различий, а во-вторых, устанавливался определенный единый порядок приема и рассмотрения поданных челобитных по существу. Также следует отметить, что в Московском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений — челобитных, и порядок их рассмотрения, но и распределялась компетенция должностных лиц по их получению, обработке и рассмотрению.
Следующим актом, дополняющим предыдущий, является Судебник 1550 года. В нем впервые были введены минимальные требования к оформлению челобитных14. В п. 7 Судебника 1550 г. процедура прохождения обращения регулируется более подробно, и излагается правило, согласно которому должностным лицам решать дело необходимо по существу, даже если это потребует вмешательства самого государя. В то же время там определялась и ответственность должностных лиц, а также лиц, подающих челобитные. Если челобитная содержала недостоверные сведения, в качестве наказания могло быть битье кнутом и тюремное заключение.
В это же время создается Челобитный приказ — специальное государственное учреждение, образованное для рассмотрения челобитных и вынесения решений по ним15.
Важным документом в развитии института права на обращение было Соборное уложение 1649 года16. Впервые была проведена классификация челобитных в п. 21 главы X Соборного уложения 1649 г., в соответствии с которым они подразделялись на подъписные и неподъписные.
Система судебного функционирования челобитных с этого времени усложнилась. Окончательно сложилась приказная система управления — центральный орган для рассмотрения челобитных. Высшими судебными полномочиями по-прежнему обладал царь, далее — Боярская дума, затем — думные чины и воеводы на местах, входившие в Челобитный приказ.
В соответствии со статьями Соборного уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю. Для этого была установлена субординация при подаче челобитных.
Был введен приказ как орган управления, который был обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или не решении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к монарху.
Также в главе X Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей, регламентирующих отдельные вопросы ответственности недобросовестных жалобщиков. Согласно п. 9 вышеуказанной главы предусмотрено наказание «А будет такое дело, кто челобитъчик на судью затеет напрасно, и объвинен он по делу, а не по посулом, и того челобитчика за ложное его челобитье самого по тому же бити кнутом нещадно. Да на нем же тому, кого он поклеплет, доправити бесчестие втрое, да его же посадити в тюрму до государева указу».
Челобитные, стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царем Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667 г. И в последующие годы челобитные были значимым каналом, обеспечивающим связь между гражданами и органами государственной власти.
Работа с жалобами граждан была в центре внимания и Петра I. Создав Сенат и коллегии, он не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Поэтому им была введена должность рекетмейстера. «Челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя» так писал сам Петр I в Указе «О генерале рекетмейстере» от 23 февраля 1722 года17. В обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии, которые после рассмотрения передавались Правительствующему Сенату.
Важной вехой стал Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя 14 июня 1763 г. Екатерина II установила новые правила составления всеподданнейших жалоб. Принципиальное значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата. В-третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в органы государственной власти.
Царским указом от 19 февраля 1786 г. произошла замена «Об употреблении слов и речений «челом бьет» на «просит имярек» и было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен»18. Таким образом, можно говорить о появлении нового вида обращения — «прошения».
Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М. М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета — Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты. По каждому из обращений устанавливался особый порядок производства как по форме, так и по существу вопроса. Манифест устанавливал также перечень обращений, которые исключались из рассмотрения Комиссии. К ним относились анонимные обращения, повторные обращения, по которым уже был дан отказ, а также жалобы на решения, утратившие юридическую силу. Рассматриваемым актом установлен достаточно эффективный и объективный порядок производства по обращениям, направленным на имя российского императора.
Далее на протяжении продолжительного времени обращениями граждан занимались такие органы как Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб и Общее Собрание Сената.
На уровне губерний жалобы рассматривались Вторым Департаментом Правительствующего Сената, а также Министерствами. Такой порядок подачи петиций действовал до начала революционных событий 1905-1907 гг.
18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он «признал за благо облегчить всем Нашим верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть Нами услышанными» и возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя. Таким образом, была разрушена прежняя сословная система подачи петиций и предоставлено право всем без исключения подданным Российской империи обращаться с жалобами.
Следующим этапом следует выделить советское время. После Октябрьской революции 1917 г., действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями граждан было прекращено. В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приема граждан до вынесения решений по ним, разработал В. И. Ленин19.
Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов»20. Этим Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения» Декретом СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты» устанавливался определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб.
Обязанность контролировать организацию приема и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.
После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизводству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации).
После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании работы с обращениями граждан длительное время не происходило.
Следует отметить о важнейшей проблеме, возникающей при работе с обращениями граждан и организаций — бюрократии. В связи с этим в августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором для устранения данного недостатка ставился вопрос о привлечении к данному процессу общественности. Конкретные мероприятия, направленные на устранение волокиты, содержатся в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан».
В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся», в котором особо подчеркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны21.
Важной вехой является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В нем определены жалобы, заявления и предложения граждан, составленные письменно или устно. С этого времени повысилась роль предложений. Предложения граждан по вопросам политической, экономической и культурной жизни, совершенствования законодательства — одна из форм участия трудящихся в управлении государством, улучшения работы государственного аппарата и усиления контроля над его деятельностью, борьбы с бюрократизмом и волокитой, укрепления социалистической законности22.
Следующим этапом в становлении института рассмотрения жалоб и предложений стало принятие новой Конституции СССР 1977 года. В ст. 49 Конституции право на обращение стало закрепленным конституционным правом советских граждан.
В 1987 г. производство по жалобам и судебному обжалованию было разделено23 и для каждого предусмотрен отдельный порядок рассмотрения, что получило правовое оформление в Законе СССР от 30.06.1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»24. В соответствии с ним гражданин может подавать жалобу если считает, что незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему законом или другим нормативным актом или на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность. Вышеуказанным законом установлено, что жалоба может быть подана в суд только после обращения гражданина с жалобой на действия должностного лица к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или государственному органу. Также установлены сроки обжалования и рассмотрения жалобы. Установлено, что жалобы граждан на действия должностных лиц, подаваемые в суд, государственной пошлиной не оплачиваются и за подачу в суд жалобы в клеветнических целях предусмотрена ответственность гражданина.
Следующим этапом явилось закрепление в ст. 33, п. 1 п. 32 Конституции РФ 1993 г. права граждан на обращение.
Таким образом, историческое развитие института обращений граждан, организаций в России показывает, что оно последовательно развивалось и совершенствовалось, в том числе с расширением форм и видов обращений и постепенным усложнением процедуры их рассмотрения.
§ 1.2. Правовые основы рассмотрения обращений граждан и организаций
Публичные правоотношения, связанные с реализацией гражданином, юридическим лицом Российской Федерации закрепленного Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления регулируются законодательством, представляющим систему законодательства об обращениях25. Вместе с тем, ряд авторов считают, что таковая система отсутствует26. Следует согласиться с мнением П. П. Серкова, утверждающего, что теоретическая множественность и дискуссионность по многим вопросам административной науки привела к тому, что «доктрина административного правового регулирования не позволяет реально и системно развивать современное законодательство»27.
Проблема законодательства об обращениях граждан, организаций заключается не в обилии актов, регламентирующих право на обращение, а в отсутствии их системы. Частично объясняется это тем, что предмет правового регулирования отдельных законов является смежным, что породило противоречия и коллизии. Например, малоизученной в науке и нерешенной на практике является проблема соотношения норм Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»28. Другим аргументом в отсутствии системы законодательства об обращениях является принятие законов, содержащих нормы об обращениях без их привязки к нормам Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Например, требования к запросу информации, а также правила его рассмотрения, установленные Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»29, почти полностью идентичны нормам Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Несмотря на данную логически построенную аргументацию, на наш взгляд, целесообразно выделять многоуровневую систему законодательства об обращениях граждан, организаций. Правовые основы данной системы включают в себя три уровня: федеральный, субъектов РФ, муниципальный.
Федеральный уровень представлен большим массивом законодательных актов. В ст. 33 Конституции РФ закреплено, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное положение последовательно развивается в законодательстве РФ.
Прежде всего, хотелось бы отметить кодифицированные акты, которые частично регулируют вопросы рассмотрения обращений граждан. К ним относятся все федеральные процессуальные кодексы (АПК РФ30, ГПК РФ31, КоАП РФ32, КАС РФ33, НК РФ34 и пр.).
Так, раздел III АПК РФ устанавливает особенности производства в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
КоАП РФ установил специальный порядок обжалования действий (бездействий) соответствующих органов и должностных лиц при производстве дел об административном правонарушении. Так, глава 30 КоАП РФ устанавливает правила по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
В КАС РФ содержится глава 21, содержащая особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.
Глава 22 КАС РФ определяет особенности оспаривания решений, действий, бездействий органов публичной власти, организаций, наделенных властными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Глава 24 КАС РФ устанавливает особенности рассмотрения обращений об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных государственными полномочиями.
Правовое регулирование обращений осуществляется и на уровне федеральных конституционных законов. В качестве примера можно привести главу V Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»35, которая регламентирует порядок обращений в Конституционный Суд Российской Федерации.
Согласно п. 10 Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»36 Правительство РФ обеспечивает рассмотрение письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания по вопросам, относящимся к ведению указанных комитетов и комиссий, а также их информируют о результатах рассмотрения таких обращений и принятых мерах.
Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»37 должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации признает гарантом государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами публичной власти. В соответствии со ст. 29 Уполномоченный вправе: обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод; в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле и пр. Согласно п. 31 вышеупомянутого закона Уполномоченный по правам человека вправе: направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации и пр. Таким образом, Уполномоченный по правам человека оперирует многочисленными видами обращений в целью защиты прав и свобод человека и гражданина.
Многочисленную группу в системе законодательства о рассмотрении обращений граждан занимают федеральные законы.
Основополагающим законом является федеральный закон от 2 мая 2006 г. 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (именуемый далее ФЗ об обращениях) 38, определяющий реализацию закрепленного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающий порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Он является общим и базовым для всех правоотношений института рассмотрения обращений граждан.
Утвержденный им порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в ином порядке (в качестве примера можно привести правила, установленные в кодексах, например, КАС РФ).
К иным федеральным законам можно отнести, например, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»39. В ст. 10 вышеуказанного закона указаны правила рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений. При этом отмечено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»40 помимо распространения его на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией о деятельности органов публичной власти, также регулирует порядок их обращения с запросом. Таким образом, вышеуказанный закон вместо термина обращение вводит термин запрос.
Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»41 одновременно с регулированием отношений по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц, в том числе и через инструмент обращения граждан и юридических лиц. В частности, п. 11 вышеуказанного закона устанавливает запрет на злоупотребление гражданами и организациями правом на обращение в контрольные (надзорные) органы в целях направления обращений, содержащих заведомо недостоверную информацию о соблюдении контролируемыми лицами обязательных требований.
Новеллой данного закона является п. 50, устанавливающая возможность консультирования должностным лицом контрольного (надзорного) органа по обращениям контролируемых лиц и их представителей (дает разъяснения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля).
Также в ст. 59 вышеуказанного закона раскрыты особенности рассмотрения обращений (заявлений) граждан и организаций, содержащих сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Вместе с тем, данный закон частично дублирует положения федерального закона № 59-ФЗ. Так, например, в ст. 42 установлена дублирующая норма, предусматривающая, что при отказе в рассмотрении жалобы не допустимо повторное обращение данного контролируемого лица с жалобой по тому же предмету спора.
Количество подзаконных актов, регламентирующих институт обращений на федеральном уровне огромно. Несмотря на решающую роль законов в регулировании института обращений значение подзаконных актов нельзя недооценивать, поскольку в отдельных случаях их соблюдение является обязательным условием для реализации соответствующего субъективного права заявителя42.
На подзаконном уровне рассмотрение обращений граждан урегулировано в указах Президента РФ. В качестве примера хотелось бы привести указ Президента РФ от 17.04.2017 № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций», в соответствии с которым в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прогнозирования развития социально-экономических и общественно-политических процессов в Российской Федерации осуществляется мониторинг и анализ результатов рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, направленных в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностным лицам43.
Также в указах Президента РФ затрагиваются функционально-организационные вопросы. Так, указ Президента РФ от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций»44 определяет основные задачи данного Управления к которым относятся обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений, адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, информационно-статистическое, аналитическое и методическое обеспечение их деятельности; анализ обращений, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер, подготовка на его основе информационно-статистических обзоров и докладов и пр.
Из числа постановлений Правительства РФ особенно хотелось бы отметить постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»45, которое в главе XI определяет порядок рассмотрения отдельных видов обращений, в главе XII закрепляет порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан, в главе XV устанавливает порядок предоставления информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) по запросам.
Также в качестве примера хотелось бы привести постановление Правительства РФ от 10.11.2020 № 1802 «О проведении эксперимента по использованию федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) «для направления гражданами и юридическими лицами в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностным лицам сообщений и обращений, а также для направления такими органами и организациями ответов на указанные сообщения и обращения»46 в соответствии с которым планируется сформировать и апробировать методические, организационные и технологические условия для обеспечения возможности использования Единого портала для направления гражданами и юридическими лицами в органы и организации сообщений и обращений, а также для направления такими органами и организациями ответов на указанные сообщения и обращения; новые подходы к организации работы по рассмотрению сообщений и обращений, направляемых гражданами и юридическими лицами в органы и организации; и подготовить предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования отношений, связанных с рассмотрением сообщений и обращений граждан и юридических лиц.
Из числа приказов особо хотелось бы отметить административные регламенты, в которых есть нормы об обращениях граждан, например, приказ Росприроднадзора от 01.10.2020 № 1293 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на использование объектов животного и растительного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения»47, приказ Росаккредитации от 16.09.2020 № 161 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной службой по аккредитации государственной услуги по аттестации экспертов по аккредитации, внесению изменений в сведения реестра экспертов по аккредитации»48, Приказ Росприроднадзора от 31.07.2020 № 923 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня»49 и пр.
Также хотелось бы отметить подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, уточняющие порядок применения законодательных актов об обращениях: приказ Минтруда России от 01.12.2020 № 845 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»50, приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»51 и пр.
В отличие от федерального законодательства, законодательных актов об обращениях на уровне субъектов РФ немного. Право субъектов РФ регулировать вопросы, связанные с рассмотрением обращений, корреспондирует п. «б» ч. 1 п. 72 Конституции и позволяет субъектам Российской Федерации принимать подобные акты. Вместе с тем, после принятия в 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ объем регионального правового регулирования права на обращения граждан и юридических лиц существенно уменьшился. Анализ указанного законодательства показывает следующее:
• Частично нормы об обращениях граждан содержатся в Конституциях, Уставах субъектов РФ. В качестве примера можно привести Закон г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы»52, где в ст. 65 устанавливаются правила об обращениях и петициях граждан.
• После вступления в силу федерального закона № 59-ФЗ часть субъектов Российской Федерации упразднили аналогичные законы с тем, чтобы не дублировать положения об обращениях граждан.
• На уровне субъектов Российской Федерации приняты и действуют универсальные типовые законы, например, Закон Московской области от 05.10.2006 № 164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан»53; Закон Алтайского края от 29.12.2006 № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края»54; Закон Республики Саха (Якутия) от 16.10.2003 83-З № 155-III «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Саха (Якутия)»55, Областной закон Ростовской области от 18.09.2006 № 540-ЗС «Об обращениях граждан»56 и пр.
• Во всех субъектах Российской Федерации есть законы субъектов Российской Федерации, которые устанавливают дополнительные гарантии прав граждан на обращение, например, Закон Калининградской области от 21.10.2015 № 465 «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Калининградской области»57, Закон Калужской области от 27.03.2008 № 419-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение»58 и пр.
• К числу традиционных дополнительных гарантий, устанавливаемых законами субъектов РФ, можно отнести: принципы рассмотрения обращений граждан59; выделение особых способов подачи обращений (например, электронная форма, телеграмма)60; сокращенные сроки рассмотрения для отдельных категорий обращений61; дополнительные гарантии прав граждан при организации личного приема, выражающиеся в праве на внеочередной личный прием таких граждан как ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий; инвалиды, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, беременные женщины и пр.62; порядок работы «прямых и горячих линий»63; дополнительные гарантии права граждан на получение письменного ответа на коллективное обращение64 и др. В целом, следует отметить, что объем дополнительных гарантий права на обращение, устанавливаемых законами субъектов Российской Федерации небольшой.
• Часть организационных вопросов по реализации права на обращения граждан решается в подзаконных актах субъектов Российской Федерации, например, в постановлении Губернатора Ленинградской области от 31.03.2015 № 18-пг «Об утверждении Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан»65; постановлении Московской городской Думы от 16.11.2005 № 320 «О Регламенте Московской городской Думы»66, постановлении Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП «О Регламенте Правительства Москвы»67, постановление Правительства РБ от 26.09.2014 № 468 «О Комиссии при Правительстве Республики Бурятия по координации и оценке работы с обращениями граждан и организаций»68 и пр. Также отдельные положения по рассмотрению обращений граждан урегулированы в постановлении Правительства Тюменской области от 27.12.2019 № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области»69; постановлении Правительства Республики Карелия от 06.12.2013 № 354-П «О Регламенте работы в Единой системе электронного документооборота и делопроизводства «Дело»70 и пр.
На муниципальном уровне также приняты и действуют акты, посвященные отдельным вопросам регулирования общественных отношений в сфере обращений граждан, в частности, постановление администрации Одинцовского городского округа МО от 05.12.2019 № 1862 «Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в администрации Одинцовского городского округа Московской области»71, постановление администрации городского округа Лосино-Петровский МО от 02.09.2020 № 835 «Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа Лосино-Петровский Московской области»72, постановление администрации городского округа Солнечногорск МО от 05.08.2020 № 1447 «Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в администрации городского округа Солнечногорск Московской области»73 и пр.
Из всего вышесказанного, можно сделать несколько выводов.
Во-первых, в Российской Федерации существует трехуровневая система законодательства, которая взаимодополняет и раскрывает институт обращений граждан и организаций.
Во-вторых, в Российской Федерации существуют различные законы, регламентирующие порядок подачи и рассмотрения обращений, при базовом, универсальном федеральном законе № 59-ФЗ.
В-третьих, институт обращений граждан и организаций может регулироваться на уровне подзаконных актов, если такая возможность прямо предусмотрена в законодательстве.
В-четвертых, установленный порядок рассмотрения обращений граждан, организаций распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, за исключением случаев, установленных международными договорами и соглашениями.
§ 1.3. Понятие обращений граждан и организаций
Понятие «обращение» в русском языке имеет несколько значений. Так, С. И. Ожегов указывает несколько значений слова «обращение». Из всех них применительно к гражданам и организациям подходит определение обращения как призыв, речь или просьба, обращенные к кому-нибудь74.
Большой толковый словарь русского языка Кузнецова использует вместо термина обращение просьба — обращение к кому-либо, призывающее удовлетворить какие-либо нужды, желания75.
Термин «обращения граждан и организаций» встречается в нормативных актах часто. Так федеральных законов, содержащих данное понятие, огромное количество. В связи с этим, хотелось бы уяснить смысловое значение данного термина.
В Конституции РФ «обращение» использовано в нескольких смыслах. Применительно к гражданам, организациям в ст. 33 обращение определяется через право субъектов — кто может подавать и кому они адресованы.
В законах универсальное понятие содержится в федеральном законе № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Анализ данного определения показывает, что оно дано через определение его видов, форм и субъектов. Следует отметить, что несмотря на то, что законодатель дал определение обращений через одного субъекта — гражданина, в ст. 1 Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» дано пояснение, что данное определение распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, юридических лиц, а также на объединения граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющих публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. В связи с этим считаем целесообразным из определения обращений убрать указание на граждан и оставить просто термин обращение. Также возможно добавить следующую формулировку «обращения физических или юридических лиц» или «обращения граждан и юридических лиц».
Также к серьезному, на наш взгляд, недостатку нормативного определения обращений относится изложение закрытого перечня видов обращений граждан; предложения, заявления, жалобы. Вместе с тем, в законодательстве используются и иные их наименования такие как: запрос, петиция.
В законах субъектов Российской Федерации понятие обращения гражданина практически идентичны федеральному закону, за исключением указания в определении не на все органы публичной власти, а только на органы, действующие в данных субъектах Российской Федерации, что представляется достаточно логичным76.
Также в отечественном законодательстве применяется значение слова «обращение» через требование уполномоченного субъекта к обязанному субъекту в целях реализации им своих прав и законных интересов77. В этом значении термин «обращение» используется, например, в гл. 6 «Предварительное рассмотрение обращений» Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в указе Президента РФ от 06.04.2004 № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»78 и в некоторых других нормативно-правовых актах.
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что общего определения обращения, которое охватывало бы физических и юридических лиц нет. Также имеющиеся определения обращения не охватывают все его признаки. Все это позволяет сделать вывод о необходимости его изменения.
Для определения возможных вариантов оптимизации понятия обращения обратимся к юридической науке. В целом следует отметить, что научные определения термина «обращение» встречаются нечасто. Имеющиеся точки зрения можно объединить и выделить несколько подходов к пониманию данного термина.
Первый подход базируется на нормативном определении, то есть авторы в той или иной мере комментируют положение п. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», несмотря на все его минусы79.
Второй подход основывается на идее о том, что обращение — это способ осуществления и охраны прав личности или средство участия граждан80. Вместе с тем, обращения — это не единственный способ участия граждан с учетом всего многообразия, которое предлагает законодательство РФ, например федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»81.
Третий подход базируется на том, что обращение — форма волеизъявления, адресованная органам публичной власти. Так, К. А. Черкесов считает, что обращение — волеизъявление индивида или группы лиц, адресованное органу публичной власти или иному институту, на который возложено исполнение государственных функций, направленное на достижение определенных целей82.
Четвертый подход является относительно новым и определяет обращение как «…действие в установленной законом юридической форме (письменно, устно), которое создает информационный повод и запускает действие государственного механизма, обеспечивающего соблюдение, охрану и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина»83.
Заслуживает интереса определение, предложенное Савоськиным А. В., в соответствии с которым обращение гражданина — это подлежащее обязательному рассмотрению волеизъявление индивида (группы индивидов или их объединения), соответствующее по форме нормативно-установленным правилам, выражающееся в виде письменного, устного или конклюдентного требования о реализации своих прав, свобод и законных интересов, обращенное к органу государственной власти, органу местного самоуправления или организации, реализующей публично значимую функцию, а также к их должностным лицам84. Представляется, что такое определение содержит массу признаков, качественно отличающих данное определение.
Исходя из изложенного, можно выделить следующие признаки обращений:
• Институт обращений выполняет несколько важнейших функций. Во-первых — правозащитную. Обращения являются эффективным средством защиты прав физических и юридических лиц, важнейшим средством охраны человека, его прав и свобод. Они позволяют предупредить противоправное деяние, правонарушение, а если оно уже совершено — устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Правозащитная функция является одной из определяющих. Во-вторых, обращение можно рассматривать как форму реализации его права на участие в управлении государством. Также обращение рассматривают как административно-правовую форму реализации права в публичной сфере85. В-третьих — коммуникативную. Обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане получают возможность так или иначе воздействовать на властные решения, участвовать в процессе их принятия. Обращения граждан — это средство обратной связи, выражения реакции граждан, юридических лиц на решения, принимаемые государственной властью. В-четвертых — информационная функция. Обращения граждан являются важнейшим источником аналитической информации, позволяющим уточнить приоритеты законотворческой деятельности, использовать новые подходы для принятия управленческих решений наиболее актуальных социально-экономических проблем.
• Обращения имеют свою цель. Цель — это объективно-предполагаемый результат, к достижению которого стремится субъект. Цели направления обращений предопределяют его процессуальную форму и адресата. Целями физических и юридических лиц при направлении обращений могут быть реализация, предоставление, защита или восстановление прав, свобод и законных интересов самого гражданина или прав и свобод третьих лиц, непосредственно связанных с заявителем. Отсутствие цели лишает обращение смысла. Цель является дополнительным критерием для разграничения обращений граждан и волеизъявлений должностных лиц. Целью направления обращения физических и юридических лиц является реализация его субъективных прав и свобод.
• Правовыми основами применения института обращений граждан являются различные федеральные акты, акты субъектов Российской Федерации, муниципальные. Виды обращений граждан, основания и порядок их применения регулируются различными нормами: конституционными, гражданско-процессуальными, арбитражно-процессуальными при преобладании, на наш взгляд, административно-правовых норм. В связи с разбросанностью данных норм по различным отраслям права и отсутствия их систематизации в юридической литературе поднимается вопрос о необходимости кодификации законодательства, регулирующего административно-процессуальные основы. В данный кодекс могли бы быть включены и нормы о порядке рассмотрения обращений граждан. Одним из таких примеров реализации данной идеи является зарубежный опыт Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 12.07. 2007 г. № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»86 утратил силу с 1 июля 2021 года в связи с принятием и включением данных норм в кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан»87.
• Институт обращений граждан состоит из совокупности материальных и процессуальных норм, с преобладанием последних. При этом следует отметить, что в большинстве случаев рассмотрение обращений граждан является административной процедурой88. К таковым относятся процедуры рассмотрения обращений граждан и организаций при оказании государственных услуг; предоставлении информации о деятельности органов государственной власти, регистрации, лицензионно-разрешительной деятельности, то есть во всех сферах жизни общества.
• Объектом рассмотрения обращений граждан как разновидности административно-процедурной деятельности могут быть дела бесспорного позитивного характера (например, заявления, предложения), а также спорного, юрисдикционного характера89.
• Наличие особых субъектов. Субъектом обращения всегда является гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства, группа индивидов или объединение индивидов (организация), юридическое лицо. Индивидуальное право человека на обращение дополняется возможностью подачи коллективных обращений. Поэтому в целом, всех субъектов можно условно подразделить на индивидуальных и коллективных. В настоящий момент актов, устанавливающих ограничения права на обращение для вышеуказанных лиц нет.
• Для подачи любого обращения необходима реализация волеизъявления90, которая движет субъектом и направляет процесс подачи обращения адресату. Это внешнее (а не внутреннее) проявление деятельности человека, отражающее поведение лица или коллектива, состоящее в реализации действий по направлению обращения. В данном случае внутреннее состояние человека дает только толчок для обращения. Это или недовольство чем-либо, несогласие с кем-то, чем-то, или желание выразиться и внести свои инициативы и пожелания. Однако юридически значимым может быть только волеизъявление, которое является результатом свободного выбора определенного варианта поведения, выраженного вовне91. При этом с процессуальной точки зрения волеизъявление — это всегда действие. Обратиться путем бездействия невозможно.
• Обращение всегда адресовано конкретному адресату обращения — это субъект права, уполномоченный принять и рассмотреть обращение по существу. Им потенциально может быть любой субъект публичной власти, предусмотренный законом. К ним относятся государственные органы (федеральные, субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления и должностные лица, а также государственные и муниципальные учреждения, организации, наделенные публично властными функциями и полномочиями. Для адресата рассмотрение обращений является реализацией властных функций и полномочий в сфере государственного управления, в процессе осуществления исполнительной власти. Для этого адресат должен быть законодательно уполномочен для принятия и рассмотрения обращения. В противном случае обращение физического или юридического лица направляется компетентному органу или должностному лицу. В отдельных случаях адресат обращения может применить меры административного принуждения.
• Рассмотрение обращений осуществляется в судебном или административном порядке.
Исходя из вышеизложенного, можно дать следующее определение обращениям физических и юридических лиц — выраженное в письменной, устной, электронной или аудиовизуальной форме индивидуальное или коллективное волеизъявление физических и (или) юридических лиц, подлежащее обязательному рассмотрению при соблюдении законных требований к форме и содержанию, направленное в орган публичной власти, должностному лицу, субъекту, обладающему властными полномочиями с целью реализации, предоставления, защиты или восстановления прав, свобод и законных интересов в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.
§ 1.4. Виды обращений граждан и организаций
Единой классификации обращений граждан и организаций на сегодняшний день не существует. В трудах ученых административистов выделяется различное количество обращений и приводятся разноплановые их классификации.
Заслуживает интереса классификация действий с привязкой их к виду обращений, предложенная еще в советское время Ц. А. Ямпольской92 и до сих пор не потерявшая своей актуальности. Все правозащитные действия Ц. А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:
• профилактические действия, целью которых является не устранение нарушений, а создание лучших условий для реализации субъективных прав. Формой таких действий являются предложения.
• сигнальные действия, целью которых является устранение возможности совершения нарушений, их предупреждение. Для них характерна такая форма как заявления.
• защитные действия, целью которых является защита нарушенных прав, устранение последствий нарушения. Они облекаются в форму жалобы.
Исходя из анализа законодательства Российской Федерации об обращениях граждан и организаций можно выделить следующие их классификации.
• В зависимости от субъектов, подающих обращения (заявителю), выделяются индивидуальные и коллективные обращения.
• В зависимости от формы обращения можно подразделить на письменные и устные.
• В зависимости от способа подачи выделяются обращения, поданные в форме бумажных документов или электронных документов.
В форме бумажных документов обращения могут подаваться непосредственно, через МФЦ, через почтовую или курьерскую отправку, по факсу, через ящики для обращений.
В форме электронных документов обращения могут быть поданы через электронную почту, через портал «Госуслуги», путем смс сообщений.
• Зеленцов А. Б. в зависимости от способов поступления обращений подразделяет их на а) обращения, поступающие непосредственно от заинтересованных лиц, в том числе, во время личного приема; б) обращения в поддержку просьбы гражданина о реализации или восстановления его прав, направленные со стороны другими гражданами, общественными объединениями, депутатами, должностными лицами; в) обращения граждан, поступившие в органы государственной или муниципальной власти из средств массовой информации, в том числе во время прямого эфира, по специально организованным «телефонам доверия», «горячим линиям» и т.д. 93.
• В зависимости от субъектов, к которым адресуются обращения (адресату) можно выделить обращения, адресуемые должностным лицам94 (Президенту РФ, Председателю Правительства РФ, Уполномоченному по правам человека, Уполномоченному по правам предпринимателей, высшему должностному лицу субъекта РФ и пр.), руководителю, должностному лицу предприятий, организаций, учреждений независимо от форм собственности, в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, муниципальные органы, коммерческие и некоммерческие организации всех организационно-правовых форм собственности и другим, прямо перечисленным в законодательстве адресатам.
• В зависимости от уровня подачи обращения и федеративного устройства выделяется подача обращения на федеральном уровне, субъектов РФ, муниципальном уровне.
• В зависимости от сферы общественных отношений выделяются обращения, касающиеся экономической сферы, социально-культурной, административно-политической95.
• В зависимости от количества подаваемых обращений их можно подразделить на первичные96 и повторные97.
• В зависимости от способа рассмотрения выделяются обращения, рассматриваемые в судебном и административном порядке.
• По способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения.
• По порядку рассмотрения обращений можно подразделить на : а) обращения, которые рассматриваются в порядке, определенном специальными нормативными актами об обращениях граждан; б) обращения, рассматриваемые в порядке конституционного, гражданского, административного, арбитражного судопроизводства; в) обращения по вопросам изобретений, открытий, рационализаторских предложений, порядок рассмотрения которых регулируется специальным отраслевым федеральным законодательством; г) обращения (запросы) в архивы, библиотеки, в органы статистики; д) обращения, которые вытекают из отношений, складывающихся внутри коллективов коммерческих организаций, общественных объединений и регулируемых нормами федерального законодательства, уставами, положениями98.
• По степени направленности обращения можно подразделить на внешние и внутренние. Первые подаются в организации и учреждения, не связанные с заявителем (например, подача жалобы в суд). Вторые подаются в порядке субординации в те же органы публичной власти, организации, учреждения, в которых осуществляет свою деятельность заявитель (например, предложение об усовершенствовании исполнения определенных функций, заявления государственного служащего о переводе его в другую местность, о проведении служебной проверки, заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе, подача жалобы непосредственному руководителю и пр.).
• По содержанию и характеру юридической природы выделяются предложения, заявления, жалобы, ходатайства, уведомления, запросы, коллективные обращения, петиции. В ст. 4 ФЗ об обращениях предусмотрены следующие виды обращений граждан:
1) предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Предложения являются эффективным средством непосредственного участия и активности лиц в совершенствовании форм государственного управления. Обычно в них излагаются собственные наблюдения, рассуждения или результаты правоприменительной деятельности субъекта, затрагивающие проблемы государственной и общественной жизни с указанием на недостатки в их решении, допускаемые органами публичной власти или должностными лицами, предлагаются возможные пути и способы решения затронутых проблем;
2) заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Заявления можно подразделить на три группы:
• по кадровым вопросам государственной службы (о приеме на работу, о предоставлении отпуска, об освобождении от замещаемой должности, о переезде и т.п.);
• являющиеся основанием для начала административной процедуры (получение паспорта, вида на жительство, разрешения на работу, лицензии, регистрации и т.д.);
• заявления, в которых сообщается о каких-либо недостатках, нарушениях в работе органов власти, отдельных должностных лиц и т.д.
В заявлении отсутствует указание на нарушение прав и интересов лиц, что является основным критерием отличия заявления от жалобы. В отличие от предложения в нем не раскрываются пути и не предполагаются способы решения поставленных задач. Заявление адресуется конкретному должностному лицу (руководителю организации, его заместителю или руководителю структурного подразделения). Текст заявления начинается с существа вопроса, обращения, затем идет детализация затронутого вопроса;
3) жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В жалобе содержится не только информация о нарушении субъективных прав и просьба об их восстановлении, но и критика в адрес государственных или общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, в результате необоснованных действий которых либо необоснованного отказа в совершении предусмотренных законом действий произошло, по мнению заявителя, нарушение его субъективных прав.
Также в российском законодательстве встречается термин ходатайство, которое представляет собой официальное обращение гражданина в письменной форме с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод, льгот, гарантий. В качестве примера можно привести ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование постановления по делу об административном правонарушении99, ходатайство о признании лица беженцем100 или вынужденным переселенцем101; ходатайство о предварительном согласовании сделки и ходатайство о согласовании установленного контроля102 и пр.
Уведомления как форма обращения предполагает предварительное или последующее сообщение государственному органу о реализации определенного вопроса в сфере государственного управления. В качестве примера можно привести последующее уведомление антимонопольного органа согласно федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»103 при совершении сделок104, иных действий хозяйствующих субъектов при создании и реорганизации коммерческих организаций, заключении соглашений между хозяйствующими субъектами-конкурентами о совместной деятельности105, сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций106, сделки с акциями (долями), активами финансовых организаций и правами в отношении финансовых организаций107.
Запрос как форма обращения представляет собой обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа108. Согласно п. 18 федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установлено право пользователя информацией обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления с запросом как непосредственно, так и через своего представителя, полномочия которого оформляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Коллективные обращения представляют собой обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес или обращение, принятое на митинге, собрании, подписанное организаторами и (или) путем сбора подписей участниками митинга или собрания, имеющего общественный характер. Оно представляет собой правовую форму реализации права граждан на участие в государственном управлении. Также является способом влияния группы лиц и коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Тем самым право на обращение выступает как важная составная часть реализации прав граждан на митинги и демонстрации, свободу мысли и слова109.
Петиции, являясь разновидностью коллективного
...
