Т. И. Отческая, П. Д. Жукова

Введение в специальность и профессиональная этика

Учебное пособие

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
Т. И. Отческой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.163+347.963+174(075.8)

ББК 67.72+87.75я73

О-88

Авторы:
Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – введение, глава 2, главы 4–7, заключение;
Жукова П. Д., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – глава 1, главы 2–6, глава 8, приложения.

Рецензенты:
Коршунова О. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации, заведующая кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации;
Маматов М. В., кандидат юридических наук, заведующий отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, старший советник юстиции.

Учебное пособие содержит необходимые материалы для изучения одноименной дисциплины «Введение в специальность и профессиональная этика», которую преподают на кафедре организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) студентам 1-го курса всех форм обучения, где данная дисциплина предусмотрена учебным планом.

В настоящем пособии рассматриваются предмет и основные понятия дисциплины «Введение в специальность и профессиональная этика»; прокуратура Российской империи; особенности становления и развития прокуратуры в советский период; создание и развитие прокуратуры Российской Федерации; построение прокурорской системы; прокуратура района (города) – основное звено прокурорской системы; служба в органах прокуратуры; прокуратура в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; профессиональная этика прокурора.

Учебное пособие направлено на формирование знаний об основах профессиональной деятельности в системе органов прокуратуры Российской Федерации, развитие осознанного, творческого и серьезного отношения к профессии прокурорского работника.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2023 г.

Предназначено для обучающихся по направлению подготовки 40.05.04 «Судебная и прокурорская деятельность» (уровень специалитета), преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов.

УДК 343.163+347.963+174(075.8)

ББК 67.72+87.75я73

© Отческая Т. И., Жукова П. Д., 2023

© ООО «Проспект», 2023

ВВЕДЕНИЕ

Прокуратура Российской Федерации, несомненно, прошла длительный и сложный исторический путь своего становления и развития. В настоящее время данный государственный институт в нашей стране играет ключевую роль в вопросах обеспечения правовых основ жизни общества.

Важность подготовки настоящего учебного пособия объясняется необходимостью постоянного совершенствования органов прокуратуры и науки прокурорского надзора. Активизировать работу того или иного государственного органа можно и даже необходимо тогда, когда известны исторические этапы его деятельности, сегодняшнее состояние развития и проблемы в его организации и деятельности с тем, чтобы выработать рекомендации по совершенствованию.

Учитывая, что прокуратура за весь период своего существования прошла сложные этапы развития, их изучение и анализ позволяют высказать прогнозы на будущее и, несомненно, представляют большую значимость.

На сегодняшнем этапе развития нашего государства деятельность прокуратуры крайне важна как для общества, граждан, так и всего государства. С работой органов прокуратуры практически повсеместно встречаются граждане России, обращаясь в этот надзорный орган по проблемным вопросам в своей жизни.

Изучение дисциплины «Введение в специальность и профессиональная этика» необходимо не только студентам 1-го курса, для которых она преподается, но и всем тем, кто неравнодушен к данному органу, осуществляющему прокурорский надзор. Знания, содержащиеся в учебном пособии, могут пригодиться каждому для расширения его собственного кругозора.

Отсутствие комплексных учебных пособий по данной дисциплине не позволяет студентам полно и всесторонне изучить и усвоить основные положения данной дисциплины. Именно поэтому авторы настоящего учебного пособия подготовили его.

Авторы выражают признательность рецензентам:

Коршуновой О. Н. — заведующей кафедрой прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-­Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, заслуженному работнику прокуратуры Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору;

Маматову М. В.— заведующему отделом научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, старшему советнику юстиции, кандидату юридических наук.

От имени коллектива авторов —
ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник судебной системы
Российской Федерации
Т. И. Отческая

Глава 1.
ПРЕДМЕТ И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ДИСЦИПЛИНЫ «ВВЕДЕНИЕ В СПЕЦИАЛЬНОСТЬ И ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ЭТИКА»

1. Страницы истории: у истоков развития дисциплины

Авторы настоящего учебного пособия хотят напомнить читателям, что прокурорская наука развивалась благодаря неравнодушным ученым, последовательно отстаивавшим право на существование данной юридической отрасли, науки и дисциплины.

На сохранение и популяризацию научного наследия, продолжение научной школы должны быть направлены усилия ученых и авторских коллективов, заинтересованных в дальнейшем развитии науки о прокурорской деятельности.

Предлагается вспомнить следующих ученых.

1. Березовская Софья Герасимовна (1900–1983) — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РСФСР, член методического совета Прокуратуры СССР, автор более 150 научных трудов.

Софья Герасимовна — выдающийся ученый-юрист с огромным практическим опытом (секретарь гражданско-­судебного отдела Московского городского суда, заведующий Московской нотариальной конторой — первая в стране женщина-­нотариус, консультант по правовым вопросам в СНК РСФСР, помощник Прокурора Верховного Суда СССР, далее — Прокурора СССР), Софья Герасимовна стала одним из основателей теории прокурорского надзора, последовательно защищала автономный отраслевой статус прокурорской науки.

С. Г. Березовская стояла у истоков формирования свойственной современной науке о прокурорской деятельности терминологии. С ее участием в научный оборот введено понятие «объект прокурорского надзора», без которого невозможно представить ни один научный и методический труд1.

Новый подход к прокурорской деятельности был предложен С. Г. Березовской, которая в 1954 г. высказалась за то, что необходимо осуществлять проверку исполнения законов и впервые научно обосновала ее необходимость, призвав всемерно развивать соответствующую практику.

Для правильного применения была определена роль проверок и обстоятельства, при которых они могут и должны проводиться прокурорами, в частности:

1) «метод проверки исполнения закона в порядке общего надзора следует применять, как правило, в тех случаях, когда прокурор имеет на руках те или иные данные о фактах нарушений закона в той или иной организации»;

2) «…прокурор не производит «сплошной» проверки, т. е. обследования деятельности учреждения… он исследует те незаконные действия или факты незаконного бездействия, к которым ведут прокурорские надзорные материалы, выясняет причины, способствующие нарушениям закона, выявляет должностных лиц, виновных в неисполнении закона и др.

2. Берензон Александр Давыдович (1921–2009) — доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции, почетный работник прокуратуры, награжден орденом Отечественной вой­ны 1-й степени, медалями «За оборону Москвы», «3а победу над Германией в Великой Отечественной вой­не 1941–1945 гг.», «Ветеран прокуратуры», неоднократно поощрялся Генеральным прокурором СССР.

А. Д. Берензон внес значительный вклад в разработку и совершенствование научных и методических основ прокурорского надзора. Монография «Работа прокурора по общему надзору. Вопросы общей методики» (М., 1974, в соавторстве с В. Г. Мелкумовым) до сих пор неизменно служит основой для обоснования пределов прокурорского надзора.

3. Мелкумов Владимир Гаврилович — доктор юридических наук, профессор. Он являлся одним из основателей советской теории прокурорского надзора. Его труды, посвященные различным институтам прокурорского надзора и ныне пользуются огромный популярностью среди специалистов и составляют теоретические базы многих современных исследований. Являлся заведующим кафедры судебного права и прокурорского надзора на юридическом факультете Таджикского государственного университета. Кафедрой обеспечивалось преподавание следующих учебных предметов и спецкурсов: суд и правосудие в СССР, уголовный процесс, прокурорский надзор, криминология, судебная психология, судебная медицина, профессиональная этика юриста, судебная бухгалтерия, судебная статистика, виктимология, проблемы гражданского процессуального права и досудебное расследование.

4. Мурашин Геннадий Александрович в собственной монографии «Органы прокуратуры в механизме советского государства» особенное внимание уделял вопросу структурной организации органов прокуратуры СССР в 70–80-е гг. XX в.

Он отмечал, что, собственно, вышестоящие органы советской прокуратуры, от всесоюзного до областного звена, представляют собой сложные структурные организации, состоящие из структурных подразделений в виде отделов, управлений и т. д. «Возрастание сложности деятельности органов прокуратуры от нижестоящих звеньев к вышестоящим, в связи с увеличением ее масштабов и усложнением руководства ею, обуславливает возрастание дифференциации структурных подразделений внутри прокурорских органов нижестоящих к вышестоящим. Наибольшая дифференциация наблюдается в наивысшем звене — центральном аппарате Прокуратуры СССР»2.

Г. А. Мурашин особенно отмечал в своей работе тот факт, что «структура центрального аппарата Прокуратуры СССР считается начальной для структур нижестоящих прокурорских органов. При установлении штатов подчиненных прокуратур не допускается создание отделов, не предусмотренных в структуре аппарата Прокуратуры СССР. Данное обстоятельство вытекает из целостности структуры всей системы прокурорских органов СССР».

5. Радьков Ванифатий Прокофьевич — доктор юридических наук, профессор. Им была защищена одна из первых кандидатских диссертаций в области прокурорского надзора в СССР. В 1941 г. он защитил кандидатскую диссертацию на тему «Функции советского прокурора в уголовном процессе». В 1959 г. — докторскую диссертацию на тему «Обеспечение социалистической законности в советском уголовном процессе».

В. П. Радьков рассматривал принцип законности как важнейшее правовое начало правоприменительной практики судебных органов. Он полагал, что в сфере уголовного процесса этот принцип конкретизируется и реализуется в форме следующих требований:

1) неуклонного и точного выполнения компетенции каждым органом дознания, следователем, прокурором и судом;

2) неуклонного и единообразного осуществления полномочий каждым лицом, проводящим дознание, каждым следователем, прокурором и судьей;

3) соблюдения прав обвиняемого, интересов других граждан;

4) законности всех процессуальных действий и актов;

5) раскрытия каждого преступления и привлечения к ответственности действительно виновных лиц;

6) недопустимости случаев привлечения к ответственности и осуждения невиновного;

7) вынесения законного приговора по делу.

6. Рохлин Виктор Иванович (1926–2014) — старший советник юстиции, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

По окончании университета был направлен в прокуратуру Псковской области, где работал в должности народного следователя, прокурора района, начальника следственного отдела прокуратуры Псковской области. Практическую деятельность совмещал с научной — в 1971 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Координация надзора за следствием и дознанием и общего надзора в предупреждении преступлений».

В 1974 г. был принят на должность старшего преподавателя кафедры тактики и методики расследования преступлений Института усовершенствования следственных работников органов прокуратуры и МВД и с этого времени занимался преподавательской деятельностью в различных вузах Санкт-­Петербурга. В 1979 г. ему присвоено ученое звание доцента, а ученая степень доктора юридических наук присвоена в 1993 г., докторская диссертация на тему «Проблемы совершенствования методики расследования преступлений в сфере хозяйственной деятельности», в 1994 г. ему присвоено ученое звание профессора.

В 1992 г. В. И. Рохлин создал и возглавил кафедру прокурорского надзора за следствием и дознанием (ныне прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел).

Сферу научных интересов В. И. Рохлина составляли проблемы совершенствования прокурорского надзора, методики расследования экономических преступлений, реализации результатов ОРД в процессе расследования, в частности, уголовно-­процессуальные вопросы взаимодействия следствия и ОРД, проблемы защиты прав человека и гражданина, роль прокурорского надзора в их защите.

За период научной деятельности В. И. Рохлиным издано 179 работ, в том числе 3 учебника (по прокурорскому надзору и криминалистике), 36 учебных пособий, 9 монографий, 49 брошюр. Наиболее значительными из них являются монографии: «Прокурорский надзор: защита прав человека»; «Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие и соотношение»; «Расследование хищений социального имущества в гражданской авиации, совершаемых работниками гражданской авиации»; «Расследование и прокурорский надзор по фактам нарушения природоохранного законодательства»; «Прокурорский надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-­разыскной деятельности».

В. И. Рохлиным внесен значительный вклад в разработку проблем совершенствования прокурорского надзора, конституционного значения этого вида государственной деятельности, его роли в защите прав человека и гражданина. Кроме того, им изучены важные вопросы методики расследования экономических преступлений, в частности, методы исследования документов, проблемы определения роли и задач прокурора в уголовном процессе как в досудебных, так и в судебных стадиях.

За безупречное исполнение служебных обязанностей Владимир Иванович многократно поощрялся Генеральным прокурором СССР и Российской Федерации.

Для многих современных ученых он стал настоящим Учителем3.

Как справедливо отмечает Т. И. Отческая, фундамент научных исследований в рассматриваемом направлении юриспруденции был заложен известными учеными нашей страны, такими как А. И. Алексеев, В. Г. Бессарабов, А. Ю. Винокуров, В. Н. Исаенко, А. Х. Казарина, В. П. Рябцев, А. Я. Сухарев, С. П. Щерба, В. Б. Ястребов. Многие их исследования актуальны и на сегодняшний день4.

2. Цели, задачи и содержание учебной дисциплины
«Введение в специальность и профессиональная этика»

Целью освоения дисциплины «Введение в специальность и профессиональная этика» является формирование знаний об основах профессиональной деятельности в прокурорской системе Российской Федерации; формирование осознанного, творческого и серьезного отношения к профессии прокурорского работника.

Задачами дисциплины «Введение в специальность и профессиональная этика» являются:

– овладение обучающихся знаниями об истории развития органов отечественной прокуратуры;

– овладение обучающихся знаниями о содержании нормативных правовых актов, регламентирующих основы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации;

– овладение правовыми категориями, терминологией, понятийным аппаратом, связанными с основами осуществления прокурорской деятельности;

– формирование осознанного и серьезного отношения к будущей профессии прокурорского работника;

– содействие воспитанию студентов в духе патриотизма, приверженности общечеловеческим ценностям и соблюдения законодательства Российской Федерации.

Дисциплина «Введение в специальность и профессиональная этика» является базовой для изучения таких учебных дисциплин, как «Прокурорский надзор», «Прокурорский надзор за исполнением законов и соответствием законам правовых актов», «Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими следствие, дознание и оперативно-­разыскную деятельность» и др.

Содержание дисциплины:

– общие положения (о целях, задачах, основных понятиях, соотношении с другими дисциплинами и т. д.);

– эволюция развития органов прокуратуры (от Российской империи до настоящего времени);

– построение прокурорской системы (т. е. система органов и организаций прокуратуры);

– прокуратура района (города) — основное звено прокурорской системы (место, принципы, полномочия);

– служба в органах прокуратуры (правовые основы, поступление, прохождение, ограничения, увольнения);

– прокуратура в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (понятие, цели, формы, задачи);

– профессиональная этика прокурора.

3. Cоотношение и связь дисциплины
«Введение в специальность и профессиональная этика» с другими юридическими дисциплинами

1. В теории государства и права прокуратура рассматривается с позиции ее роли в обеспечении законности и правопорядка, а прокурорский надзор — в качестве одного из видов государственной деятельности.

2. В конституционном праве на прокуратуру возложена задача важнейшего конституционного института, включенного в механизм правовой защиты Конституции Российской Федерации (статья 129 Конституции)5.

3. В дисциплинах процессуального цикла прокуратуре отводится ее полноправное участие и возможность инициировать и/или вступать в процесс в соответствии с законодательством в отдельных видах судопроизводств.

4. В уголовно-­исполнительном праве студенты углубляются в систему знаний в области исполнения уголовных наказаний и применения других мер уголовно-­правового воздействия. В силу своего правового статуса прокуратура является реально функционирующей структурой, обеспечивающей внешний, объективный и эффективный контроль за соблюдением законов, защитой прав лиц, приговоренных к уголовным наказаниям.

5. Прокуроры применяют полученные ими знания о методах и тактике прокурорских проверок. Эти знания формируются, помимо прочего, благодаря изучению такого предмета, как криминология.

6. Прокуратура рассматривается и в других юридических дисциплинах (например, в дисциплине «Культура речи прокурорского работника»).

Дисциплина «Введение в специальность и профессиональная этика» также связана и с неюридическими дисциплинами, такими как логика, история, социология, информатика, экономика и др.

4. Основные понятия учебной дисциплины
«Введение в специальность и профессиональная этика»

Эмблема и флаг прокуратуры Российской Федерации

Указанные геральдические знаки учреждены одноименным Указом Президента Российской Федерации от 4 октября 2008 г. № 1441 «Об учреждении геральдического знака — эмблемы и флага прокуратуры Российской Федерации»6.

Эмблема представляет собой золотого двуглавого орла с поднятыми вверх крыльями, увенчанного одной большой и двумя малыми коронами, соединенными лентами. Орел держит в лапах прикрывающий его грудь зеленый, окованный серебром треугольный щит с вырезанными верхними углами. По оковке щита — серебряные скрепы. В поле щита — золотой «столп Закона». Щит наложен на два диагонально перекрещенных серебряных меча остриями вниз.

Столп закона — историческая российская эмблема, представляющая собой увенчанную короной колонну с прямоугольным щитком с надписью «закон» (в некоторых случаях «законъ»).

Столп — символ, который традиционно используют для указания причастности к отправлению закона.

Флаг прокуратуры Российской Федерации представляет собой синее прямоугольное полотнище с Государственным флагом Российской Федерации в крыже. В центре правой половины полотнища располагается геральдический знак — эмблема прокуратуры Российской Федерации. Отношение ширины флага к его длине — один к полутора. Отношение площади крыжа к площади флага — один к четырем. Отношение высоты эмблемы к ширине флага — один к двум.

Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции7.

Прокурор (лат. procurare — управлять, ведать ­чем-либо, заботиться) — должностное лицо, наделенное полномочиями по осуществлению надзора в органах прокуратуры.

В соответствии с процессуальным законодательством РФ прокурор принимает участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывает противоречащие акты в соответствии со ст. 36 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов государственной власти и местного самоуправления, членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности8.

Прокурорские работники — прокуроры, а также другие работники органов и организаций прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания)9.

Прокурорский надзор — понятие, которое имеет несколько смысловых значений:

1) этим термином обозначается основная функция прокуратуры (абз. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре)10). В этом значении указанным термином обозначается специфическая деятельность прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и направленная на проверку точного соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих на территории РФ;

2) этим термином обозначается одна из юридических учебных дисциплин — «Прокурорский надзор»;

3) этим термином обозначается одна из отраслевых юридических наук, изучающая общественные отношения, возникающие в сфере надзорной и иной деятельности прокуратуры.

Объекты прокурорского надзора — это те органы, учреждения и их должностные лица, деятельность которых, связанная с исполнением законов, поднадзорна прокуратуре. Перечень их в общем виде дан в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.

Субъекты прокурорского надзора — это должностные лица прокуратуры — соответствующие прокуроры, осуществляющие прокурорско-­надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Перечень прокуроров как субъектов прокурорской деятельности дан в ст. 54 Закона о прокуратуре.

Акты прокурорского реагирования — это правовые акты, т. е. оформленные в соответствии с положениями закона действия прокурора (т. е. официальный документ), представляющие собой реагирование на выявленные нарушения закона, в котором излагается сущность выявленных нарушений закона и дается предписание об их устранении (ст. 23–25.1 Закона о прокуратуре)11.

5. Профессиональная этика: понятие и сущность

Общество во все времена различало понятия добра и зла. Историей развития этих понятий занимается этика. В центре этики стоит мораль, т. е. система нравственных отношений между людьми в обществе.

Различают этику общечеловеческую (универсальную) и профессиональную.

1. Общечеловеческая (универсальная) этика

Этика (греч. etikos — относящийся к нраву, характеру).

Этика — (учение о морали, нравственности) — система норм нравственного поведения людей, их общественный долг, их обязанность по отношении друг к другу.

Этика в самом общем понимании содержит следующие элементы:

– культура общения, честность;

– недопустимость круговой поруки, протекционизма.

2. Профессиональная этика

Профессиональная этика развивалась на основе обобщенной практики поведения каждой профессиональной группы. Профессиональная этика конкретизирует общие моральные требования применительно к своеобразию соответствующей профессии.

Профессиональная этика должна быть неотъемлемой составной частью подготовки каждого специалиста.

Профессиональная этика базируется на понятиях профессионального долга, фиксирующего служебные обязанности человека и профессиональной чести, отражающего место и роль данной профессии в жизни общества.

Предполагается поэтому, если человек честно выполняет свой профессиональный долг, то его деятельность будет социально ориентирована и может рассматриваться как полезная для общества в целом.

Профессиональная этика вырабатывает нормы, стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности, т. е. профессиональная этика — это кодекс поведения, который представляется наилучшим с точки зрения выполнения работником своих служебных обязанностей в той или иной профессиональной сфере.

Принципы профессиональной этики

В основе профессиональной этики лежит принцип гуманизма, т. е. любая деятельность имеет смысл тогда, когда она имеет в виду благо человека.

Основным принципом, составляющим основу этики профессиональных отношений, является так называемый золотой стандарт: «В рамках служебного положения никогда не допускать по отношению к своим подчиненным, к руководству и к посетителям-­гражданам таких поступков, каких бы не желал видеть по отношению к себе».

Иные основные нормы и принципы профессиональной этики:

– свою работу следует выполнять профессионально, строго в соответствии с возложенными полномочиями (принцип профессионализма);

– в работе нельзя руководствоваться своими личными симпатиями и антипатиями, следует всегда соблюдать объективность (принцип объективности);

– при работе с личными данными граждан или других лиц, компаний всегда следует соблюдать строжайшую конфиденциальность — допускается обезличивание персональных данных в ходе прохождения различных видов практики (принцип конфиденциальности);

– в своей работе нельзя допускать возникновения внеслужебных отношений с гражданами или коллегами, руководителями или подчиненными;

– следует соблюдать принцип коллегиальности и не обсуждать своих коллег или подчиненных в присутствии других лиц;

– недопустима дискриминация граждан, коллег или подчиненных по гендерному, расовому, возрастному или ­какому-либо еще признаку.

В настоящее время развиваются и совершенствуются профессиональные нормы, изменяются общественные отношения, поэтому перечень принципов является неисчерпывающим.

Сущность профессиональной этики

Профессиональная этика призвана регулировать человеческие отношения в сфере деловых отношений. Каждая профессия имеет свою специфику принятой в ней и действующей системы ценностей. Профессиональная этика учит следовать эталонам нравственности, принятым за норму поведения людей в определенной деятельности. На эти эталоны работник должен ориентироваться. Равняясь на этот эталон, работник должен воспитывать в себе соответствующее личностное качество.

В отношении прокурорской этики в системе органов прокуратуры имеется Кодекс этики прокурорского работника12, который более подробно будет рассмотрен в главе 8 настоящего учебного пособия.

Глава 2.
ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

1. Исторические условия и необходимость создания прокуратуры

Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению событий, связанных с созданием отечественной прокуратуры, необходимо сразу же обозначить, что целостного мнения по поводу оснований ее появления в современной науке не имеется.

Становление и развитие национальной прокуратуры следует рассматривать в контексте исторических, социально-­экономических и других объективных условий соответствующего периода развития общества.

Исторический опыт демонстрирует, что потребность в таком государственном органе, как прокуратура, с характерным для нее набором задач, функций и полномочий, становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных (социальных) отношениях, государственном устройстве.

Обозначим наиболее распространенные причины:

1) отечественная прокуратура появилась в связи с реформированием фискалитета.

Виднейший исследователь надзорного государственного органа Н. В. Муравьев по этому поводу писал: «Недостаточность, а, вместе с тем, и крайняя непопулярность фискального надзора, естественно, приводили к мысли о другой, иначе организованной его форме, которая могла бы действовать совокупно с фискальством»13.

2) потребность в надзоре за новым государственным органом — Правительствующим Сенатом.

Боярскую думу сменил Правительствующий Сенат, в компетенцию которого изначально входила организационно-­судебная деятельность, различные виды контроля (финансовый и налоговый), а также внешнеторговые и кредитные полномочия.

Приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям.

С организацией Святейшего Синода Петр I добился полного подчинения церкви своей власти.

3) борьба двух начал в государственном строительстве Петра I: коллегиальности и единоначалия.

Генерал-­прокурор, по мнению А. Д. Градовского, должен был уравновесить и объединить преимущества обоих типов управления, чтобы «правильность и независимость коллегиального устройства была бы объединена с быстротою и гибкостью единоличного состава, где лица входили бы, однако, лишь как дополнение коллегий, составляющей основной тип всего устройства»14.

4) развитие системы права.

Российское законодательство подверглось кардинальному преобразованию. В первой половине XVIII в. в среднем издавалось по 160 указов в год.

5) значительный рост преступности.

Эпоха Петра I характеризовалась «огромным количеством должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения»15. По мнению Петра I, прокуратура должна была стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан16.

Ценность собственных интересов над делами страны была возведена большинством государственных служащих в норму. Император отдавал отчет тому, что чиновничий бюрократизм был таким мощным, что становился опасным для страны и общества.

6) иные причины.

Создавались регулярная армия и полиция, трансформировались органы местного управления. Петровские реформы и победа в Северной вой­не (1700–1721) вывели Российскую империю на международную арену, превратив ее в одно из сильнейших государств Европы.

Несмотря на неоднозначность мнений о причинах создания отечественной прокуратуры, не вызывает сомнения тот факт, что непосредственно вся общественно-­политическая обстановка, сложившаяся в Российском государстве в первой четверти XVIII в., настоятельно требовала учреждения контрольно-­надзорных органов.

Указом Петра I от 2 марта 1711 г. для возбуждения дел «гласа о себе неимущих» учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего».

Исторически считается, что институт фискалов был взят Петром I из западноевропейских государственно-­правовых институтов. Авторы настоящего пособия отмечают, что вопрос о государстве-­образце заимствования института фискалитета остается до настоящего времени дискуссионным.

В. Г. Бессарабов считает, что за образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии17.

С. М. Казанцев утверждал, что должность фискала и фискальная служба были заимствованы в Швеции18.

Указом от 5 марта 1711 г. была утверждена должность обер-фискала, который должен был «тайно проведывать, доносить и обличать». Ему надлежало следить за тем, не учинялся ли ­где-либо неправый суд, не совершалось ли незаконного при сборе казны; «кто неправду учинит», на того обер-фискал должен был донести в Сенат, и если он действительно уличит виновного, то половина штрафа идет в пользу казны, половина в пользу фискала».

С организационной стороны фискалы объединились в строго централизованную вертикальную систему: обер-фискал — провинциал-­фискал — городовой (городской) фискал. В дальнейшем в эту систему вошли коллежские фискалы.

Обер-фискал был высшим должностным лицом по тайному надзору за делами; в губерниях действовали «провинциал-­фискалы», по одному для каждой отрасли управления; они имели «под собой» «низших», городских. С учреждением коллегий появились «коллежские фискалы», по одному при каждой коллегии. О трех последних говорится, что они «имеют во всем такую же силу и свободность, как и обер-фискал». Однако высокопоставленные лица могли привлекаться только обер-фискалом. Это было единственным различием в степени власти обер-фискала и других фискалов.

Первым обер-фискалом был назначен 6 апреля 1711 г. Яков Былинский. А уже в 22 августа 1711 г. на должность государственного фискала был назначен Никита Моисеевич Зотов (учитель Петра Великого), однако историкам до сих пор не удалось обнаружить, чем он занимался на замещающей им должности19. С октября 1711 г. по апрель 1715 г. пост обер-фискала занимал Михаил Васильевич Желябужский.

Ни организованная система данного органа, ни назначения уважаемых деятелей того времени положительно на фискалитет не сказывались. Фискальная служба оказалась несовершенной и порочной.

Митрополит Стефан Яворский, блюститель патриаршего престола, не смог терпеть больше и 17 марта 1712 г. в своей проповеди заявил: «закон Господень непорочен, а законы человеческие бывают порочны; а ­какой-то закон, например, поставити надзирателя над судами и дати ему волю кого хочет обличити, да обличит, кого хочет обесчестити, да обесчестит…»20.

Его выступление не осталось без внимания, и 17 марта 1714 г. вышел Указ «О должности фискалов»21, в котором сфера действий фискалов получила больше конкретики.

Теперь они должны были рассматривать «всякие преступления указов, всякие взятки и кражи казны и все то, что может повести «ко вреду государственного интереса», должны были возбуждать дела, на которые нет челобитчиков». За вмешательство в судебные дела, возбужденные ­кем-либо из сторон, фискалы подвергались наказанию.

В итоге за взяточничество был казнен обер-фискал Алексей Яковлевич Нестеров (1715–1724). Этот факт казни за взяточничество довольно известен.

Авторы настоящего пособия считают, что именно это событие послужило для Петра I главным показателем для преобразования и в итоге упразднения фискальной службы.

Реформирование фискальной службы

Подчинение фискалитета Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора.

Передача фискалата в подчинение Юстиц-коллегии была связана с проведением Судебной реформы 1717–1723 гг., ее ключевым элементом явилось создание в 1719–1720 гг. четырехзвенной системы судов общей юрисдикции («нижние» суды — надворные суды (гофгерихты) — Юстиц-коллегия — Правительствующий Сенат)22.

С 1711 по 1722 гг. в Сенате появились прообразы будущей прокуратуры Российской империи:

расправная палата для расследования служебных преступлений и злоупотреблений и для контроля над местными чиновниками в области суда;

обер-фискал для негласного надзора за нижестоящими учреждениями и должностными лицами, а также для защиты казенных интересов при судебных исках;

генерал-­рекетмейстер для приема и рассмотрения жалоб на центральные учреждения (позднее эти полномочия были распределены между генерал-­ревизором и штаб-офицерами гвардии)23.

Однако все эти учреждения и утвержденные должности не смогли решить вопроса о едином и общем контроле над чиновничьим аппаратом в центре и тем более на местах.

По утверждению известного биографа надзорного ведомства Н. В. Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения»24.

С появлением в 1722 г. нового института — прокуратуры, предназначенного для исправления или замены фискалов, последние были уже в тени и окончательно упразднены именным указом от 15 декабря 1729 г.25

2. Дореформенная прокуратура (1722–1864 гг.)

В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIV в., причем с самого ее появления это был орган, исключительно обвинительного, карательного уклона.

Прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции (10 августа 1792 г.) именовались «людьми короля».

По замыслу Петра I, прокурорский надзор представлял собой институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь — за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.

Авторы разделяют позицию В. Г. Бессарабова о том, что прокуратура, получив французское название, не была идентична французской прокуратуре. Петровская прокуратура — совокупность элементов французской прокуратуры, шведских омбудсменов, немецких фискалов и российских нововведений26.

Итак, прокуратура была учреждена тремя петровскими указами:

1) «О должности Сената», в котором содержалась следующая фраза: «Быть при Сенате Генерал-­прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-­прокурору» от 12 января 1722 г.;

2) «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 г.;

3) «О должности Генерал-­прокурора» от 27 апреля 1722 г.

Все три перечисленных законодательных акта создали необходимую правовую основу для функционирования прокуратуры Российской империи, а непосредственно третий указ «О должности Генерал-­прокурора» оставался основным источником регулирования деятельности прокуратуры на протяжении всего XVIII столетия.

Основная функция прокуратуры рассматриваемого периода — надзор за законностью.

12 января 1722 г. — дата основания прокуратуры.

С момента учреждения в 1722 г. служба на прокурорских должностях считалась государственной.

Необходимо всегда помнить о первом Генерал-­прокуроре Сената — Павле Ивановиче Ягужинском (с 1722 по 1736 г.) — «Око государево».

Петр I невероятно ценил П. И. Ягужинского и сразу дал понять всем в Правительствующем Сенате, какое место он намерен отвести Генерал-­прокурору в государственном аппарате. Представляя сенаторам первого в истории российской прокуратуры Генерал-­прокурора, Император сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»27.

Если обратиться к Табели о рангах 1722 г., то в соответствии с ней, Генерал-­прокурору был присвоен третий, соответствующий генерал-­лейтенанту, класс.

Положение П. И. Ягужинского в Сенате поначалу было непростым. Петр I контролировал работу Генерал-­прокурора и нередко сам выполнял прокурорские обязанности: постоянно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там решениями.

Первое время П. И. Ягужинский прилагал много усилий, чтобы навести элементарный порядок в Правительствующем Сенате. Принятие коллегиальных решений не укладывались в сознании самолюбивых сенаторов, которые не привыкли считаться с мнением коллег и уважать их, поэтому между ними зачастую возникали ссоры, крики, ругань и даже драки.

Постепенно благодаря своему трудолюбию и компетентности Генерал-­прокурор П. И. Ягужинский стал влиятельным человеком.

Так, русский историк В. О. Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-­прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступает право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»28.

В. О. Ключевский не случайно упомянул о песочных часах. Так как в то время в Сенате существовал такой распорядок — сенаторы, выслушав доклад по ­какому-либо вопросу, имели право переговорить между собой о том или ином вопросе, и для этого им давался срок от 30 минут до 3 часов. Для определения точного времени Генерал-­прокурор имел песочные часы. Как только доклад заканчивался, П. И. Ягужинский ставил часы на стол. Когда весь песок высыпался, сенаторы обязаны были немедленно прекращать общение, садиться на свои места и, начиная с младших должностей, озвучивать свое мнение по рассматриваемому вопросу.

Вдобавок 16 октября 1722 г. П. И. Ягужинский написал Сенату воздержаться сановникам от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат»29.

Необходимо отметить, что ключевое внимание в своей прокурорской деятельности П. И. Ягужинский сосредоточил на следующих аспектах:

1) контроле за повседневной работой Сената;

2) за правильностью и законностью разрешения дел Сенатом;

3) своевременным прохождением дел в Сенате;

4) порядком в Сенате между сенаторами.

В структуре прокуратуры периода правления Петра I необходимо отметить ее разделенность на две взаимонезависимые части: сенатскую и синодальную.

Иными словами, обер-прокурор Святейшего Синода (эту должность в рассматриваемый период занимал Иван Васильевич Болтин) никоим образом не подчинялся Генерал-­прокурору Правительствующего Сената, а напрямую подчинялся Императору.

Окончательно сформировавшаяся к концу 1722 г. отечественная прокуратура была структурно и численно невелика. На всю Российскую империю должность прокурора занимало 20 человек. По роду прежних занятий подавляющее большинство из них — военнослужащие.

Правление Екатерины I (1725–1727) и Петра II (1727–1730) характеризуется снижением значения роли прокуратуры, что связано с проводимой ими политикой усиления роли институтов власти (Верховный тайный совет и др.), которые в прокуратуре видели опасность в ограничении своей власти.

Отметим, что в 1726 г. П. И. Ягужинский, оставаясь лишь формально в должности Генерал-­прокурора, отправился с дипломатической миссией в Польшу. Фактически прокуратура как надзорный орган оказалась почти в полном забвении30.

В 1730 г. императрица Анна Иоанновна (1730–1740) предприняла попытку восстановить прокуратуру и вернуть ей прежний статус. Она издала для этого специальный указ:

Указ императрицы Анны Иоанновны от 2 октября 1730 г.

Ныне небезызвестно нам есть, что в коллегиях и канцеляриях в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают… Для отвращения всего этого был учрежден чин генерал-­прокурора и ему помощника обер-прокурора при Сенате, а в коллегиях — прокуроров…

Быть при Сенате генерал и обер-прокурорам, а при коллегиях и в других судебных местах — прокурорам и действовать по данной им Должности.

И для того ныне в Сенат, покамест особливый от нас генерал-­прокурор определен будет, иметь в должности его надзирание из членов сенатских генералу Ягужинскому, а в его дирекции в должность обер-прокурора быть статскому советнику Маслову, а прокуроры ж в коллегии и канцелярии, в которые надлежит, определяются немедленно31.

28 апреля 1740 г. Генерал-­прокурором Сената был назначен князь Никита Юрьевич Трубецкой, однако он стал работать на этой должности только после восшествия на престол Елизаветы Петровны.

Императрица Елизавета Петровна (1741–1761) указом от 12 декабря 1741 г.32 восстанавливает прокуратуру в правах, которыми она обладала при Петре I. Князь Н. Ю. Трубецкой занимал высшую прокурорскую должность 20 лет. 15 августа 1760 г. на этом посту его сменил князь Яков Петрович Шаховской.

25 декабря 1761 г., после смерти императрицы Елизаветы Петровны, на престол взошел Петр III (1761–1762). В тот же день должность Генерал-­прокурора Сената была предоставлена генерал-­кригскомиссару Александру Ивановичу Глебову. Вскоре А. И. Глебов занял при дворе положение почти аналогичное первому Генерал-­прокурору П. И. Ягужинскому.

В царствование Екатерины Великой (1762–1796) Российская империя вступает в полосу законодательной регламентации и модернизации механизмов правотворчества и правоприменения. Этот период для прокуратуры характеризуется разделением прокурорского надзора — центрального и местного.

Екатерина II предполагала создать новую кодификационную комиссию и с этой целью написала законопроект новой Уложенной комиссии, который назывался «Наказ» (1766 г.)33. В нем были сформулированы принципы правовой политики и правовой системы. «Наказ» являлся самостоятельным произведением, выразившим идеологию российского «просвещенного абсолютизма», декларируя общую для всех граждан свободу (вольность) и равную обязанность всех перед лицом государственной власти34.

Во времена Екатерины Великой прокурорский надзор наполнился новым содержанием, в 1767 г. впервые было четко заявлено, что преследованием от имени государства за совершенные преступления должна заниматься прокуратура.

Также необходимо запомнить:

– прокуратура окончательно сформировалась как орган надзора;

– произведено существенное развитие вертикали прокурорской власти;

– большую роль сыграло принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров, что способствовало усилению их власти, осуществляющих роль «ока государева» в регионах Российской империи. Но роль чинов прокуратуры на практике осталась незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда и приравнивался лишь к советникам губернских правлений и палат, председателям верхнего и земского суда и совестному судье, хотя по закону он должен был за ними надзирать35.

– В 1775 г. в каждой губернии был создан штат чинов прокурорского надзора (губернский прокурор с двумя помощниками — стряпчими по уголовным и казенным делам). При губернском сословном суде назначались один прокурор и два стряпчих, в уезде — подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий36.

Авторы настоящего учебного пособия обращают внимание читателей на то, что многие юридические понятия и принципы, в том числе, касающиеся органов прокуратуры, которые заложила в свои законодательные акты Екатерина II, будут использованы спустя сто лет — во времена Великих реформ.

3 февраля 1764 г. Генерал-­прокурором стал князь Александр Алексеевич Вяземский. В этой должности он прослужил почти 30 лет. Ни до него, ни после ни один руководитель органов прокуратуры в Российской империи (в т. ч. и в Советском Союзе, и в России) не занимал столь длительно такой ответственный пост.

Далее Генерал-­прокурором был назначен Самойлов Александр Николаевич (1792–1796).

Период правления Павла I (1796–1800) характеризуется следующими аспектами деятельности прокуратуры:

– существенно ослабевает прокурорский надзор;

– происходит сокращение штатов органов прокуратуры (в связи с закрытием верхних земских судов и верхних расправ, а с 1800 г. — губернских магистратов);

– в то же время это не препятствует прокуратуре продолжать активную деятельность, оставаясь действующим надзорным органом.

После отставки А. Б. Куракина (1796–1798) должность Генерал-­прокурора занял князь Петр Васильевич Лопухин (1798–1799). Затем — Александр Андреевич Беклешов (1799–1800).

В последний год царствования Павла I непродолжительное время Генерал-­прокурором был Петр Хрисанфович Обольянинов (1800–1801).

Таким образом, за непродолжительное царствование Павла I сменилось четыре Генерал-­прокурора.

Период правления Александре I (1801–1825) в отношении прокуратуры запомнился следующим. 20 сентября 1802 г. Манифестом Императора Александра I «Об учреждении министерств» было учреждено Министерство юстиции Российской империи. Этим же документом в составе Правительства предусматривалась должность министра юстиции, он одновременно являлся Генерал-­прокурором Российской империи.

Учрежденное Министерство юстиции стало создаваться на базе канцелярии Генерал-­прокурора, то есть прокуратура была первична и являлась образцом для вновь созданного органа. В его задачи в момент создания входило управление судебной системой, осуществление надзора за деятельностью судебных учреждений, охрана земельных прав дворянства, проводимая путем надзора за судебно-­межевыми делами и т. д.

Кроме того, оно принимало самое непосредственное участие и в разработке законопроектов.

Первым министром юстиции, одновременно исполняя обязанности Генерал-­прокурора, был назначен знаменитый поэт Гаврила Романович Державин37.

Большое значение в определении роли и места прокуратуры сыграла «Высочайше апробованная инструкция» или «Циркулярный ордер», которую 22 сентября 1802 г. подписал и направил на места первый министр юстиции и генерал-­прокурор. Инструкция, в частности, ориентировала прокуроров: «наблюдать не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний, притеснений»; добиваться «чтобы следствие приведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием»; тщательно «смотреть за правосудием», а по делам гражданским за «сохранением формы и порядка судопроизводства»38.

Отметим, что Г. Р. Державин боролся с приемом на службу в высшие государственные органы лиц по протекции и за взятки. С этой целью он добился принятия указа о том, чтобы на высокие должности отбирались лучшие чиновники из губерний. Он лично разработал проект закона о третейском совестном суде, получил одобрение от известных юристов своего времени, но в конечном итоге закон так и не был принят39.

О деятельности Г. Р. Державина свидетельствует и подготовленный им доклад о правилах судопроизводства…40.

Сегодня, вспоминая позиции Г. Р. Державина о защите государственных и частных интересов, уместно привести сформулированные им принципы деятельности губернской прокуратуры, важными из которых можно назвать следующие:

– «по производству уголовных дел прокуроры наблюдают, с одной стороны, чтобы не происходило, где и кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинения невиновности, а с другой — на упущение и послабление преступления»;

– «по делам гражданским прокуроры должны смотреть бдительно за сохранением формы и порядка судопроизводства и в особенности за соблюдением «подсудности власти, нарушением которых обычно дела запутываются и продолжаются41.

Отметим, что в эпоху правления Александра I по его инициативе и под руководством выдающегося юриста М. М. Сперанского была начата разработка Свода законов Российской империи, который действовал вплоть до 1917 г.

Период царствования Александра II (1855–1881) характеризуется следующими важными моментами.

В середине ХIХ в. правящая элита окончательно осознала, что действующая судебно-­правовая система себя изжила себя и становится тормозом общественного развития. В конце 1840-х — начале 1850-х гг. появляется необходимость разработки нового процессуального законодательства. Однако только после проведения Крестьянской реформы 1861 г. эти работы активизировались.

В первую очередь необходимо было определить основные начала судоустройства и судопроизводства. Только после этого началась подготовка и самих Судебных уставов.

Основная работа по проведению реформы выпала на министра юстиции и генерал-­прокурора Дмитрия Николаевича Замятнина.

Судебные уставы 1864 г. включали в себя четыре основных устава, облеченных в форму закона: Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судоустройства; Устав гражданского судопроизводства; Устав уголовного судопроизводства и Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, — своеобразный кодекс о незначительных уголовных, а также административных правонарушениях.

Судебная реформа коренным образом изменила судоустройство, процессуальное законодательство и в определенной степени материальное право Российской империи.

К участию в судебных процессах допускались государственные обвинители — прокуроры, присяжные поверенные — адвокаты, процесс становился равноправным, гласным и состязательным для всех. Решение о виновности или невиновности подсудимого по тому или иному делу определяли специально избранные присяжные заседатели.

Составной частью реформы стало преобразование прокуратуры. Вся ее деятельность в основном сосредотачивалась на суде. Оставаясь стражем закона, прокурор в процессе становится государственным обвинителем. В то же время, как писал Н. В. Муравьев, «новый прокурор является настоящим правительственным юрисконсультантом»42.

Необходимо помнить, что Судебной реформой 1864 г. были закреплены следующие требования к кандидатам на прокурорские должности: занятие судебной практикой; русское подданство; отсутствие судимости и не нахождение под следствием; отсутствие в биографии фактов увольнения за пороки и нахождение под опекой за расточительность. Это было изложено в «Учреждении судебных установлений».

Судебная реформа 1864 г., проведенная Александром II, привела к выполнению одной основной функции — обеспечению уголовного преследования на следствии и в суде.

К полномочиям прокуроров было отнесено:

– наблюдение за работой судебных следователей;

– присутствие при производстве отдельных следственных действий;

– право давать необходимые указания об их проведении;

– контроль за обоснованностью ареста обвиняемых;

– обеспечение уголовного преследования на следствии и в суде («обличения обвиняемого перед судом»);

– и др.

Прокуроры теперь состояли при окружных судах и судебных палатах.

3. Постреформенная прокуратура (после 1864 г.)

Судебная реформа 1864 г. подвергла институт прокуратуры существенному изменению, фактически создав две системы органов прокуратуры с несколько различающимися полномочиями:

1) прокуратуры судов;

2) губернские прокуратуры, которые не обладали функциями обвинительной власти, но имели полномочия по осуществлению общего надзора.

Прокуратура была строго централизованной структурой, действующей на единых принципах (в т. ч. на единоначалии).

Новое положение о губернской прокуратуре, разработанное в 1865–1866 гг., после утверждения в Государственном совете, получило силу закона. Положение затрагивало именно те губернии, в которых общие суды и соответствующие прокуроры еще не приступили к работе.

Издав упомянутый выше акт, законодатель хотел приблизить в полномочиях губернскую прокуратуру с судом, сократив при этом функции общего надзора.

11 октября 1865 г. были приняты так называемые облегчительные правила43, которые определяли компетенцию губернской прокуратуры. Они закрепляли, в частности, право губернских прокуроров на передачу дознания судебным следователям, в случае если прекращение дела органами полиции было необоснованным.

После указов 1868–1869 гг. губернская прокуратура еще больше приблизилась к новой «судебной» прокуратуре. Несмотря на нововведения, губернские прокуроры подчинялись непосредственно Министру юстиции, как было и до реформ.

Что же касается «судебной» прокуратуры, то за это время она также прошла длительный путь развития.

В 1872 г. высшие чины прокуратуры, в том числе и помощники прокурора в судебной палате, получили право осуществлять ревизионную деятельность в отношении окружных и мировых судей. Целью таких нововведений было усиление надзора за судами.

В 1884 г. в состав комиссии по составлению очередных списков присяжных заседателей была введена должность прокурора окружного суда.

В 1885 г., нарушая принцип несменяемости судей, в составе Сената было образовано высшее дисциплинарное присутствие для рассмотрения дел лиц, относящихся к судебному ведомству. В нем же появилась должность особого обер-прокурора, который по поручению министра юстиции мог присутствовать в кассационных департаментах по данной категории дел. Теперь одним из источников возбуждения дисциплинарного производства стали доклады прокурора.

Изменения затронули и делопроизводство. Для установления единообразия всех проводимых процедур в 1896 г. был издан специальный наказ Министра юстиции. Впоследствии он отменил все предшествовавшие предписания Министра юстиции чинам прокурорского надзора. Исключениями были секретные и конфиденциальные предписания44.

Таким образом, институт прокуратуры прошел огромный этап эволюции своего развития: от реорганизации фискальной службы до появления, упразднения, возрождения, наделения новыми полномочиями, расширения и стагнации прокуратуры в Российской империи.

Глава 3.
ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД. СОЗДАНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Создание прокуратуры РСФСР

В начале XX века политическая обстановка в стране была обострена. Назревала первая русская революция (1905–1907 гг.), усиливалась репрессивная направленность деятельности правительства. Существенному изменению и реформированию в первую очередь подверглось действующее законодательство.

В 1904 г. были введены в действие статьи о бунте против верховной власти, государственной измене, смуте и др. Суду предоставлялся большой выбор в назначении наказаний, была сформирована чрезвычайная юстиция. В том же 1904 г. в губерниях были созданы «особые совещания», которые руководили производством дознания по государственным преступлениям. Председателем такого «совещания» являлся губернатор. В его состав входили жандарм и прокурор.

Октябрьская революция 1917 г. до основания разрушила старый царский и установленный Временным правительством судебно-­следст­венный и прокурорский аппарат. Одним из первых Совнарком РСФСР принял Декрет от 24.11.1917 № 1 «О суде», которым, в частности, была упразднена российская прокуратура (п. 3)45.

При этом отсутствие прокуратуры не означало отсутствие надзора за законностью.

Надзор в этот период осуществляли различные учреждения:

– ВЦИК: надзор на основании ст. 32 Конституции РСФСР 1918 г. за точным применением декретов на всей территории страны;

– Советы Народных Комиссаров (СНК): надзор за деятельностью страховых учреждений и предприятий;

– Народные комиссариаты юстиции (НКЮ): надзор за деятельностью судебных органов, также наблюдали за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты, давали им руководящие указания, занимались организацией мест лишения свободы и заведовали ими;

– ВЧК: защищала государство от криминалистических проявлений.

После принятия Конституции РСФСР 1918 г. складывается система советского законодательства, что создавало необходимость существования органа, надзирающего за исполнением и соблюдением законов46.

В 1921 г. были подготовлены проекты УК РСФСР, УПК РСФСР и проект Декрета о государственной прокуратуре (другое название — Положение о прокурорском надзоре).

Разработанный Наркомюстом (НКЮ) проект Декрета о государственной прокуратуре был опубликован 1 января 1922 г. в первом номере журнала «Еженедельник Советской юстиции». На страницах последующих номеров журнала развернулась острая полемика по вопросу организации прокуратуры. В этой полемике принял участие В. И. Ленин. 20 мая 1922 г. он выступил со своим обращением «О двой­ном подчинении и законности».

Его суть состояла в следующем: ставилась необходимость, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подчинены только центру. Большинство членов комиссии ВЦИК высказалось против того, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подчинены только центру. Они требовали двой­ного подчинения, которое установлено вообще для всех местных работников, т. е. подчинение прокуроров, с одной стороны, центру в лице соответствующего наркомата, а с другой стороны — местному губисполкому.

В конечном итоге В. И. Ленин отстоял свою позицию и законодательно была зафиксирована прокурорская независимость от органов местной власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двой­ного» подчинения. Однако оппоненты В. И. Ленина настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов.

Итогом отвержения принципа «двой­ного» подчинения явилось подписание Положения о прокурорском надзоре (состояло из 18 пунктов)47.

2. Учреждение и функционирование прокуратуры СССР

Этап № 1: 1922–1932

28 мая 1922 г. — дата основания Государственной прокуратуры.

Уголовно-­процессуальный кодекс РСФСР48 был утвержден Постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г.

В соответствии с обозначенным процессуальным кодексом на прокуратуру возлагалось два полномочия:

– осуществление обвинения (ст. 8);

– уголовное преследование (ст. 9).

В УПК РСФСР 1923 г. разъяснялось значение термина «прокурор»: «Прокурор Республики, помощники Прокурора Республики, губернские прокуроры и их помощники, прокуроры, состоящие при губернских судах, военных трибуналах, Верховном Суде и Народном Комиссариате Юстиции» (п. 4 ст. 23).

В п. 6 этой же статьи было закреплено, что под одной из «сторон» следует понимать прокурора, поддерживающего в процессе обвинение. То есть речь шла о государственном обвинителе в его современном понимании.

Согласно норм УПК РСФСР 1923 г. прокурор был обязан освободить содержащегося под стражей без законного основания, принять меры к восстановлению законного порядка, если ­кто-либо содержится не в надлежащем месте заключения или не в надлежащих условиях (ст. 6–7).

В области уголовного преследования прокурор был обязан возбуждать уголовное преследование перед судебными и следственными органами (ст. 9). Наряду с судьей, следователем, органами дознания он был обязан принимать все письменные заявления по поводу совершенных или готовящихся преступлений, а словесные заносить в протокол, подписываемый заявителем (ст. 92). Прокурор имел право отказать в производстве дознания или предварительного следствия (ст. 94). Прокурор в течение суток получал копию постановления следователя о производстве предварительного следствия. Он обязан был направить дело либо для производства предварительного следствия или дознания, либо непосредственно в суд (ст. 96).

В условиях минимизации трат государственных средств и в целях соблюдения принципа суверенитета каждой из республик пока еще не было создано общесоюзной прокуратуры.

В этот период союзная республика имела свою централизованную прокуратуру, а автономные республики формировали прокуратуры, организационно независимые от прокуратур союзных республик.

Например, на основании п. 9 Положения о прокурорском надзоре 1922 г. на Прокурора Республики возлагалось:

а) наблюдение за деятельностью всех народных комиссаров и иных центральных учреждений и организаций и право предлагать отменить или изменить изданные или незаконные распоряжения и постановления;

б) опротестование распоряжений народных комиссаров и центральных учреждений в Совете Народных Комиссаров и Президиума Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета на предмет их отмены;

в) руководство и наблюдение за деятельностью помощников на местах и дача им разъяснений и указаний по всем возникающим в их деятельности вопросам;

г) непосредственное осуществление функций прокуроров в тех случаях, когда Прокурором Республики это будет признано необходимым.

В данную систему прокуратур союзных республик не входил прокурор Верховного Суда СССР (далее — ВС СССР), который выступал в качестве государственного обвинителя и осуществлял надзор за законностью в Рабоче-­Крестьянской Красной Армии и Флоте, а также за законностью деятельности ОГПУ через своих старших помощников, которые возглавляли систему прокуратур.

Раздел VII «Положения о Верховном Суде СССР» разъяснял полномочия и структуру прокуратуры ВС СССР.

В соответствии со ст. 21 Положения о Верховном Суде СССР, Прокурор ВС СССР и его заместитель назначались согласно ст. 46 Конституции Союза ССР Президиумом ЦИК Союза ССР и состояли при ВС СССР49.

На обязанности Прокурора Верховного Суда Союза ССР возлагались дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению ВС СССР, поддержание обвинения в заседании его и в случае несогласия с решениями пленарного заседания ВС СССР опротестование их в Президиуме ЦИК Союза ССР (ст. 43 Конституции 1924 г.)50.

Прокурором ВС СССР был Петр Ананьевич Красиков (с 21.03.1924 по 1933 гг.).

Военная прокуратура также существовала в рассматриваемый период и состояла в непосредственном подчинении старшего помощника прокурора ВС СССР по военной коллегии и военной прокуратуре51.

С момента принятия Конституции СССР 1924 г. до момента учреждения Прокуратуры СССР было издано довольно большое количество нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих органы прокуратуры52.

Этап № 2: 1933–1941

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена Прокуратура Союза ССР53.

В этом Постановлении содержится властное распоряжение об учреждении Прокуратуры СССР без описания организационной структуры и перечисляются пять функций Прокурора Союза ССР, среди которых имеется полномочие по общему руководству деятельности прокуратуры союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о прокуратуре Союза ССР и упразднена прокуратура Верховного Суда Союза ССР54.

Основной задачей прокуратуры Союза ССР, как указано в этом Положении, являлось укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны противообщественных элементов на всей территории Союза ССР.

Во главе прокуратуры Союза ССР стоял Прокурор Союза ССР, назначаемый ЦИК Союза ССР.

Аналогично утверждался на должность заместитель Прокурора Союза ССР.

21 июня 1933 г. президиум ВЦИК Союза ССР назначил Прокурором Союза ССР Ивана Алексеевича Акулова (21.06.1933–03.03.1935), а его заместителем — Андрея Януарьевича Вышинского, впоследствии ставшим Прокурором СССР (май 1935 г. — май 1939 г.).

Прокуратура Союза ССР под руководством И. А. Акулова стала активно проводить проверки работы прокурорских органов на местах.

Положение о прокуратуре Союза ССР 1933 г. состояло из трех частей:

I. Общие положения.

II. Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления.

III. Структура и смета прокуратуры Союза ССР.

На Прокуратуру Союза ССР были возложены:

а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти — Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР;

б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;

в) возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

г) надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-­трудовых учреждений;

д) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик.

В настоящем Положении 20 пунктов, что по современным меркам довольно лаконично, и в целом оно посвящено именно центральному ведомству системы органов прокуратуры.

Чтобы суд не отходил от «классовой линии», он был поставлен «под надзор прокуратуры». Прокуратура в тот период потеряла все, что было задумано при ее создании. Она безотказно реагировала на любой призыв партийной и исполнительной власти, что следует из названия приказов по прокуратуре того времени: «О привлечении к ответственности за кастрацию племенных баранов», «О привлечении к ответственности за хищническую эксплуатацию верблюдов». С помощью прокурорских санкций в тот период «боролись» за проведение поставки мяса, за поставку молока, за качество продукции и проведение весеннего сева55.

По приказу Прокурора Союза ССР от 25 марта 1934 г. № 7656 было упразднено разделение аппарата прокуратуры по специальным отраслям прокурорского надзора. Цель такой перестройки — сосредоточение основного внимания на судебно-­следственной деятельности, главное содержание которой определялось всего лишь одной задачей — охраной общественной собственности.

Приказом Прокурора СССР № 292 на прокуратуру был возложен пристальный надзор за законностью постановлений местных органов власти и существующих в этот период ведомств57.

Вместе с тем следует отметить, что в 30-е гг. XX в. влияние прокуратуры на обеспечение законности было минимальным, поскольку «судебные и прокурорские функции фактически выполняли НКВД, законы подменялись закрытыми (даже секретными) для общества ведомственными нормативными актами, а уголовные наказания зачастую применялись без судебных решений и без права на обжалование»58.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г.59 органы прокуратуры были выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и подчинены непосредственно Прокурору СССР. Тем самым в 1936 г. завершилась централизация органов прокуратуры.

Прокуратура выделилась в самостоятельную, единую, строго централизованную систему государственных органов, действовавшую независимо от местных органов и подчинявшуюся только Прокурору СССР.

С принятием Конституции СССР 1936 г. завершается создание организации прокуратуры СССР. Глава IX Конституции содержала ст. 113–117, посвященные надзорному ведомству60.

Конституцией 1936 г. на прокуратуру была возложена обязанность следить за исполнением законодательства; «безвластность» прокурорского надзора проявилась в это время в невозможности контролировать деятельность определенных высокопоставленных лиц, а также партийные комитеты и органы внесудебной репрессии.

Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагался на Генерального прокурора СССР, который назначался Верховным Советом СССР сроком на семь лет.

Республиканские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных республик и автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР сроком на пять лет.

Окружные, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик с утверждения Генерального прокурора СССР сроком на пять лет.

Органы прокуратуры должны были осуществлять свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Изложенное позволяет сделать вывод, что прокуратура в рассматриваемый период стала сугубо централизованным органом.

Этап № 3: 1941–1979

22 июня 1941 г. началась Великая Отечественная вой­на Советского Союза против немецко-­фашистских захватчиков.

Во время Великой Отечественной вой­ны 1941–1945 гг. деятельность прокуратуры подчинялась общей задаче — победе советского народа над фашистскими захватчиками.

Законодательство этого периода подверглось существенным изменениям.

В этот период были изданы следующие нормативные акты:

– Указ Президиума ВС СССР от 22.06.1941 «О военном положении»;

– Указ Президиума ВС СССР от 22.06.1941 «Об утверждении Положения о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении, и в районах военных действий»;

– Приказ Наркомюста СССР № 102, Прокуратуры СССР № 58 от 24.06.1941 «О порядке направления в военные трибуналы дел о преступлениях, предусмотренных ст. 7 Указа Президиума ВС СССР от 22.06.1941 «О военном положении»;

– Приказ Наркомюста СССР № 104, Прокуратуры СССР № 64 от 27.06.1941 «О дополнении приказа № 102/58 от 24 июня 1941 г.».

Последним документом предлагалось передавать на рассмотрение военных трибуналов вой­ск НКВД все дела о террористических актах, направленных против сельского актива; дела о террористической агитации (ст. 17–58⁸ УК РСФСР); дела о поджогах дворов сельских активистов и общественных зданий (школ, сельсоветов, колхозных форм и т. п.) в сельских местностях. Прокурорский надзор по этим делам осуществлялся военными прокурорами вой­ск НКВД61.

В период 1941–1942 гг. задачи территориальных прокуратур заключались в следующем: надзор за эвакуацией предприятий и граждан из оккупированных районов, борьба с уклонением военнообязанных граждан от призыва и мобилизации в ряды Красной армии, борьба с уклонением от мобилизации для работ на производстве, борьба с распространением ложных слухов, осуществление надзора за выполнением предприятиями военных заказов и государственных поставок, борьба с дезертирством с оборонных предприятий, с нарушениями государственной и трудовой дисциплины в промышленности и на транспорте, надзор за выполнением правительственных директив в области сельского хозяйства и надзор за размещением и работой эвакуированных предприятий.

Авторы разделяют позицию Г. Бровина о том, что основополагающей деятельностью органов прокуратуры был надзор за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств62.

Находясь на военном положении, прокуроры обеспечивали четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.

Нельзя не сказать, что военное время на первое место выдвинуло военную прокуратуру, при этом также появились и новые звенья: прокуратура водного, железнодорожного транспорта.

В дальнейшем, начиная с 1942 г., когда основной задачей органов суда и прокуратуры было усиление мер воздействия на лиц, виновных в совершении преступлений, прокурорские работники зачастую относились к ее выполнению формально. Это приводило к составлению обвинительных заключений с нарушением процессуальных норм, в результате чего в суд направлялись слабо расследованные дела.

Свои особенности во время ВОВ имел прокурорский надзор за военными трибуналами. Он заключался в том, что приговоры военных трибуналов кассационному обжалованию не подлежали и могли быть отменены или изменены лишь в порядке надзора в соответствии с нормами УПК РСФСР.

Другая особенность состояла в том, что в условиях военного положения возможность слушания уголовных дел с участием представителей обвинения и защиты практически была невозможна и большинство дел слушалось в их отсутствие. Военный прокурор тем самым в определенной мере устранялся от прямого влияния на ход судебного процесса.

С учетом этих особенностей можно сделать вывод, что ответственность военных прокуроров за законность и обоснованность приговоров военных трибуналов в этих условиях неизмеримо повышалась. Именно поэтому советское государство в военное время значительно расширило возможности надзорной проверки правильности приговоров военных трибуналов, чтобы при всех обстоятельствах не допустить неправосудных приговоров.

В целях устранения недочетов в работе территориальных и военных прокуроров Прокуратура СССР и Главная военная прокуратура СССР обязывали прокуроров присутствовать на предварительных заседаниях судов, при рассмотрении дел в судах первой инстанции и даже в судах второй инстанции, поддерживать обвинение в суде по наиболее сложным делам, своевременно опротестовывать очевидные необоснованные оправдательные приговоры в кассационном порядке, своевременно знакомиться с протоколами судебных заседаний с целью проверки соблюдения судьями процессуальных норм, а также направлять вышестоящему прокурору заключения по каждому вынесенному в суде приговору.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 ноября 1942 г. была образована Чрезвычайная Государственная Комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-­фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР63. Органы прокуратуры оказывали ей постоянную помощь.

Основными направлениями в деятельности территориальной прокуратуры по общему надзору в период 1943–1944 гг. наряду с теми, которые они уже осуществляли с 1941 г., были такие, как борьба с нарушениями социалистической законности, надзор за соблюдением законов, охраняющих права и льготы военнослужащих и их семей, борьба с хищениями и разбазариванием социалистической собственности и военного имущества.

Обстановка в стране требовала от органов прокуратуры особо напряженной работы, поскольку сроки следствия по этим делам были значительно сокращены (15 дней); более оперативно стали проводиться мероприятия по обеспечению возмещения материального ущерба (описи имущества, обыски и т. п.).

Доблесть прокурорских работников в 1943 г. нашла свое отражение в появлении двух очень важных аспектов, связанных с прокурорской деятельностью: установление классных чинов и форменное обмундирование64.

В связи с особо напряженным положением в сельском хозяйстве весенний сев в 1943–1944 гг. проводился при большом внимании партийных, советских и общественных организаций. Органами прокуратуры этой кампании было уделено также большое внимание. Усилился надзор за сохранностью семян, проведением сева качественными семенами и в установленные сроки.

В указанный период был издан приказ Прокурора Союза № 15965.

В 1945 г. работа территориальной прокуратуры была направлена в первую очередь на осуществление надзора за законностью постановлений правительства, регулирующих возобновление системы налогов и сборов на освобожденных территориях, восстановление сельского хозяйства, а также охраняющих материнство и детство, помощь фронтовикам и их семьям, помощь семьям, оставшимся без кормильца, т. е. носила важный созидательный характер.

Придавая большое значение деятельности прокуратуры и авторитету данного органа, 19 марта 1946 г. Верховный Совет СССР принял Закон «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР»66. Первым Генеральным прокурором СССР стал Константин Петрович Горшенин.

В июле 1946 г. прокуратура уже вплотную осуществляла свою основную — надзорную — функцию67.

В послевоенные годы органы прокуратуры сосредоточили все свои силы на укреплении законности в сфере экономики. В первую очередь были поставлены задачи по обеспечению сохранности народного имущества, соблюдению режима экономии народных ресурсов. Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли прокурорского надзора.

По-прежнему на прокуроров возлагалась обязанность по обеспечению строгого соблюдения законности при расследовании дел; при поддержании государственного обвинения «процессы должны быть тщательно подготовлены… чтобы их проведение имело большое воспитательное и предупредительное значение»68.

Следует помнить, что прокуратура СССР принимала ведущее участие в трех самых известных Международных военных трибуналах: Нюрнбергском69, Токийском и Хабаровском, поскольку у всех преступлений, совершенных фашистами, не имеется сроков давности70.

Указом Президиума ВС СССР от 24 мая 1955 г. утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР71, которое было принято во исполнение положений действующей на тот момент Конституции СССР 1936 г.

По-прежнему Генеральный Прокурор СССР в соответствии со статьей 114 Конституции СССР назначался ВС СССР сроком на семь лет. Прокуроры союзных республик назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет. Прокуроры автономных республик назначались Генеральным Прокурором СССР сроком на пять лет.

Для науки прокурорского надзора интерес представляет ст. 52 Положения 1955 г., в которой указывалось на необходимость получения будущим сотрудникам прокуратуры высшего юридического образования при назначении в органы прокуратуры, тем самым важность придавалась образовательной деятельности.

Предметом прокурорского надзора в тот период являлось точное исполнение законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как и отдельными должностными лицами.

В конце 50-х — 60-х гг. XX в. прокуратура издавала значимые указания и приказы72.

Так, в 1960 г. был принят новый УПК РСФСР, где в главе 18 содержались полномочия прокурора по надзору за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия73.

7 октября 1977 г. была принята новая Конституция СССР, в которой глава 21 Раздела VII была посвящена прокуратуре74.

Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций не уделяла столь значительного внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны.

Конституция 1977 г. закрепила право Генерального прокурора СССР законодательной инициативы в ВС СССР (ст. 113), а срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров составил пять лет.

В 70-е гг. XX в. организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись Законом «О прокуратуре СССР», который был принят в 1979 г.75 С его принятием законодательство о прокурорском надзоре было поднято на самый высокий уровень.

При этом в Законе 1979 г. содержалась норма, согласно которой граждане являлись объектом прокурорского надзора. Так, на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагался «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами» (ст. 1).

Впервые было прямо указано на важнейшую задачу прокуратуры по охране от всяких посягательств социально-­экономических, политических и личных прав и свобод граждан (ст. 2).

Ст. 3 Закона 1979 г. органы прокуратуры, согласно с возложенными на них задачами, действовали в следующих основных направлениях:

– надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);

– надзор за исполнением законов органами дознания и досудебного следствия;

– надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах;

– надзор за соблюдением законов в местах пребывания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом;

– борьба с преступностью и другими правонарушениями, расследование преступлений, привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, обеспечение неотвратимости ответственности за преступление76.

В Закон 1979 г. была включена специальная глава 1 «Надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор)» и содержалась ст. 22, посвященная задачам общего надзора.

Этап № 4: 1980–1991

В эти годы был принят ряд нормативных и ведомственных актов:

– Положение о классных чинах работников органов прокуратуры от 28.10.1980;

– Положение о военной прокуратуре от 04.08.1981;

– Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР от 17.02.1984.

В июне 1988 г. в СССР был взят курс на создание в стране правового государства.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. № 10105-X, в частности создавалось Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-­правовым вопросам77.

В Прокуратуре СССР были введены такие меры реагирования, как предписание и предостережение.

3. Создание прокуратуры РФ

После распада СССР в 1991 г. прекратила свое функционирование Прокуратура СССР. Прокурорская деятельность стала осуществляться Российской прокуратурой.

Был принят Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»78, который в дальнейшем стал Федеральным законом и в связи с изменениями в общественной и государственной жизни России продолжает совершенствоваться до сих пор.

В 1993 г. принята Конституция РФ79, сохранившая конституционный статус прокуратуры. В настоящее время в главе 7 «Судебная власть и прокуратура» ст. 129 Конституции РФ посвящена органам прокуратуры, а по тексту Конституции имеется также ряд статей, касающихся надзорного ведомства, — 71, 83, 98, 102.

В настоящее время на конституционном уровне закреплено понятие прокуратуры:

«Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции»80.

Обозначим принципиально отличительные моменты Закона 1992 г. о прокуратуре от Закона 1979 г.:

– граждане перестали быть объектом прокурорского надзора;

– органы прокуратуры перестали подменять иные государственные органы;

– функция надзора за законностью рассмотрения уголовных дел судами заменена участием в судебном процессе в качестве одной из сторон;

– установлено полномочие прокурора по надзору за законностью деятельности судебных приставов.

В настоящее время Закон о прокуратуре 1992 г. состоит из семи разделов (54 статьи), где третий раздел разделен на четыре главы, и Приложения с размерами ежемесячного денежного поощрения прокурорских работников органов прокуратуры81.

В результате проведенной реформы 2007 г. был образован Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.

В дальнейшем был подписан Федеральный закон № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (28 декабря 2010 г.)82.

С 15 января 2011 г. Следственный комитет при Генеральной прокуратуре Российской Федерации был преобразован в Следственный комитет Российской Федерации.

Следственный комитет России к настоящему времени осуществляет свою деятельность полностью самостоятельно.

После образования Следственного комитета России и внесения соответствующих поправок в Уголовно-­процессуальный кодекс РФ прокуроры утратили право возбуждать уголовные дела и прекращать их.

4. Функции и основные направления деятельности органовпрокуратуры Российской Федерации

В настоящее время в юридической науке прокурорскому надзору уделяется большое внимание. Об этом свидетельствуют различные издания83, публикации84 и проводимые научные мероприятия85. При этом в учебной и научной литературе, а также в законодательстве до сих пор нет единого мнения о функциях и об основных направлениях деятельности органов прокуратуры.

Под основными направлениями деятельности прокуратуры понимают динамически изменяющиеся, приоритетные на тот или иной промежуток времени направления деятельности органов прокуратуры в зависимости от состояния законности в тех или иных сферах правовых отношений или в отдельных регионах86. Приоритетность деятельности прокуратуры может определяться поручениями Президента РФ, требованиями федеральных законов, например, Федерального закона «О противодействии коррупции», организационно-­распорядительными документами Генерального прокурора РФ, прокуратур субъектов Федерации87.

Понятие «направления деятельности» впервые появилось в Законе о прокуратуре 1979 г., в котором ст. 3 называлась «Основные направления деятельности прокуратуры».

По мнению А. А. Тушева, направления деятельности прокуратуры — это те сферы общественных отношений, регулируемых правом, в которых участвует прокурор. В тех правоотношениях, в которых прокурор не участвует, нет и прокурорской деятельности88.

Представляется правильным отметить, что эти правоотношения перечислены в ст. 1, 2, 9, 9.1, 10, 51 Закона о прокуратуре.

В направлениях деятельности прокуратуры проявляются ее функции и полномочия.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет предмет, структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

К функциям относят надзор, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, участие представителя прокуратуры в конституционном, уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводствах89.

По мнению А. А. Тушева, органы прокуратуры осуществляют функции:

1) надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов;

2) уголовного преследования;

3) координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

4) административного преследования;

5) правотворчества;

6) международного сотрудничества;

7) антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

8) правозащиты;

9) рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений;

10) участия в рассмотрении дел судами90.

Опираясь на положения действующего законодательства, авторы учебного пособия считают необходимым отметить, что в Конституции РФ и Законе о прокуратуре в настоящее время закреплен неисчерпывающий перечень функций органов прокуратуры. Различные функции органов прокуратуры содержаться в организационно-­распорядительных документах Генерального прокурора России.

Глава 4.
ПОСТРОЕНИЕ ПРОКУРОРСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Система органов и организаций прокуратуры

Статья 11 Закона о прокуратуре раскрывает систему органов и организаций прокуратуры, в которую входят:

– Генеральная прокуратура РФ;

– прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;

– научные и образовательные организации;

– редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами (журналы «Законность», «Вестник Университета прокуратуры РФ», «Прокурор», «Следственная практика», «Криминалист»91);

– а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры92.

Следует отдельно остановиться на организациях, которые относятся к научным и образовательным.

К научным относят НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (г. Москва).

К образовательным:

1) Университет прокуратуры Российской Федерации (бывшая Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации) (г. Москва) с ее филиалами;

2) Институт прокуратуры Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

3) Институт прокуратуры УрГЮУ;

4) Институт прокуратуры СГЮА.

Постановлением Правительства РФ от 08.07.1996 № 78793 было принято решение, согласованное с Государственным комитетом Российской Федерации по высшему образованию и Министерством финансов России по предложению Генеральной прокуратуры России, о создании в составе МГЮА, СГАП (ныне — СГЮА) и УрГЮА (теперь — УрГЮУ) институтов прокуратуры Российской Федерации, осуществляющих целевую подготовку юристов для органов прокуратуры Российской Федерации по специальным программам, согласованным с Генеральной прокуратурой Российской Феде­рации.

Вся система органов прокуратуры построена в соответствии со следующими тремя принципами:

1) административно-­территориальное и национально-­государст­венное устройство РФ;

2) постоянная дислокация воинских частей и подразделений;

3) отраслевая принадлежность к определенной сфере деятельности.

Законом о прокуратуре предусмотрено три звена системы органов прокуратуры:

1-е звено (высшее звено) — Генеральная прокуратура РФ;

2-е звено (среднее звено) — прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;

3-е звено (основное звено) — прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Важно запомнить:

– создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается;

– система и структура органов прокуратуры РФ сформирована по централизованному принципу, что означает: все органы на территории государства являются целостной системой с единым подчинением Генеральному прокурору РФ.

2. Генеральная прокуратура Российской Федерации

Статья 14 Закона о прокуратуре содержит положения о Генеральной прокуратуре и ее структурных подразделениях, Генеральном прокуроре.

В надзорном ведомстве действует Регламент, который определяет организацию и порядок деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации94.

Генеральную прокуратуру РФ, как высшее звено прокуратуры, возглавляет Генеральный прокурор РФ, назначаемый на должность Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 3 ст. 129 Конституции, п. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре).

Президент Российской Федерации направляет в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представление по кандидатуре на должность Генерального прокурора Российской Федерации и другие материалы, характеризующие представляемую кандидатуру (п. 1.2 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).

В настоящее время (с 22 января 2020 г.) должность Генерального прокурора Российской Федерации занимает Краснов Игорь Викторович (действительный государственный советник юстиции).

На должность Генерального прокурора Российской Федерации назначается гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, отвечающий требованиям, установленным абз. 1 п. 1 и п. 2 ст. 40.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Об этом сказано в п. 1.1 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации пять лет.

Его полномочия по руководству системой закреплены в ст. 17 Закона о прокуратуре. В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников95, а также в ранее обозначенном Приказе № 276.

Важно запомнить:

В п 5.1 ст. 12 Закона о прокуратуре закреплено следующее: «Одно и то же лицо может быть назначено на должность Генерального прокурора Российской Федерации неоднократно. На Генерального прокурора Российской Федерации не распространяется установленный Законом о прокуратуре предельный возраст нахождения на службе»96.

Отметим, что предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и организациях прокуратуры — 65 лет.

Предельный возраст нахождения на службе прокурорских работников, назначаемых Президентом Российской Федерации или по его представлению, — 70 лет.

Возможность продления указанных сроков в настоящее время законодательством предусмотрена97.

Генеральный прокурор Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей.

Заместители Генерального прокурора Российской Федерации (в том числе первый заместитель, Главный военный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах98) назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Порядок назначения на должность и освобождение от должности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации закреплен в ст. 12 Закона о прокуратуре.

3. Территориальные органы прокуратуры

Территориальные органы прокуратуры организованы в соответствии с административно-­территориальным и национально-­государственным устройством, установленным Конституцией РФ.

К территориальным прокуратурам относятся:

– прокуратуры субъектов: республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы, Санкт-­Петербурга и Севастополя;

– прокуратуры городов, районов и другие территориальные (в частности, межрайонные прокуратуры).

Во многих регионах России имеются межрайонные прокуратуры, юрисдикция которых распространяется на территорию двух районов (в частности, такие прокуратуры имеются в г. Москве).

Следует отметить, что наименование прокуратур может отличаться своеобразием, вытекающим из особенностей территориального деления некоторых субъектов РФ.

Так, в Республике Бурятия имеются прокуратуры улусов, а не районов, а Республика Тыва имеет прокуратуры кожуунов.

Прокуратура субъекта Российской Федерации — территориальный орган государственной власти, являющийся самостоятельным юридическим лицом и представляющий собой среднее звено централизованной системы прокуратуры, непосредственно подчиненный Генеральному прокурору РФ и обеспечивающий руководство нижестоящими прокуратурами районного звена, основное назначение которого состоит:

а) в организации и осуществлении в пределах своей компетенции надзорных и иных функций прокуратуры;

б) в организационном, кадровом, материально-­техническом и ином вспомогательном обеспечении своей функциональной деятельности, а также деятельности нижестоящих прокуратур.

Положения о прокуратуре субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур закреплены в ст. 15 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Во главе таких прокуратур стоят прокуроры субъектов Российской Федерации, военные и другие специализированные прокуроры. Они имеют первых заместителей и заместителей.

На должность прокурора субъекта Российской Федерации, приравненного к нему прокурора, назначается гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, отвечающий требованиям, установленным абз. 1 п. 1 и п. 2 ст. 40.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», и имеющий стаж службы (работы) не менее семи лет в органах и учреждениях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.

Генеральный прокурор Российской Федерации вносит Президенту Российской Федерации представления о назначении на должность и об освобождении от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры назначаются на должность Президентом Российской Федерации после консультаций с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

В ст. 18 Закона о прокуратуре перечислены полномочия прокурора рассматриваемого уровня.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации; издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками; могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

Полномочия прокуроров указанного уровня также перечислены в Приказе Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»99.

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры.

В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.

Прокуратуре городов и районов, приравненным к ним прокуратурам отведены положения ст. 16 и 16.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со ст. 19 Закона о прокуратуре прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях100.

Прокуроры городов с районным делением наделены полномочиями в соответствии с приказом Генерального прокурора России от 10.10.2019 № 715 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением»101.

Прокуроры административных округов г. Москвы приравниваются по статусу к прокурорам городов с районным делением (то есть наделяются аналогичными полномочиями), соответственно, руководят деятельностью межрайонных прокуратур г. Москвы.

Следует сказать, что в органах прокуратуры имеются коллегии, которые являются совещательными органами. На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы (ст. 20 Закона о прокуратуре).

Важно помнить:

Все территориальные прокуроры различных уровней осуществляют свои полномочия в соответствии с их компетенцией, установленной Законом о прокуратуре, а также нормами уголовно-­процессуального, гражданского и арбитражного процессуального, уголовно-­исполнительного, административного и иного федерального законодательства.

4. Специализированные органы прокуратуры

В систему органов прокуратуры РФ входят специализированные прокуратуры:

– военные;

– транспортные;

– природоохранные;

– по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (иное название — прокуратуры ЗАТО);

– по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

Специализированные прокуратуры — неотъемлемый элемент прокурорской системы. В ст. 11 Закона о прокуратуре специализированные прокуратуры приравниваются к прокуратурам субъектов, а также к прокуратурам городов и районов.

В основе создания специализированных прокуратур лежит конкретный специфический вид деятельности или отраслевая принадлежность.

Авторы считают необходимым отметить, что полномочия специализированных прокуратур содержатся в уже ранее названном приказе Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84102.

Военные прокуратуры

Организация и деятельность военной прокуратуры регламентируется разделом VI. «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры» Закона о прокуратуре103.

Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных вой­ск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

В военных прокуратурах, приравненных к прокуратурам городов и районов, по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки.

В местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации, где в соответствии с международными договорами находятся вой­ска Российской Федерации, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором Российской Федерации на органы военной прокуратуры104.

Органы военной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор, который руководит деятельностью органов военной прокуратуры, обеспечивает подбор, расстановку и воспитание кадров, проводит аттестацию военных прокуроров, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокуратурами.

В отношении Главной военной прокуратуры издан Регламент Главной военной прокуратуры105.

Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах Российской Федерации, других вой­сках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами106.

Их полномочия закреплены в ст. 47 Закона о прокуратуре, а также п. 6 приказа Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84 и в других организационно-­распорядительных документах Генерального прокурора России.

В частности, в п. 3.24 приказа Генерального прокурора России от 15.04.2021 № 198 отмечается, что военным прокурорам, кроме того, проверять полноту соблюдения органами военного управления требований экологической безопасности в ходе вой­сковых учений и полевых выходов. Особое внимание уделять вопросам защиты от повреждений плодородного слоя почвы при обустройстве временных дорог, иных сооружений и коммуникаций, сохранения лесных насаждений, недопущения фактов причинения вреда окружающей среде в процессе применения вооружения, военной и специальной техники, в том числе загрязнения земель нефтепродуктами. Принципиально реагировать на нарушения законодательства при обращении с отходами жизнедеятельности в местах пребывания вой­ск вне пунктов постоянной дислокации107.

Иные организационно-­распорядительные акты, которые применяются в рассматриваемой прокуратуре — Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры108, приказ Генерального прокурора России от 27.06.2022 № 143109 и др.

На сайте Главной военной прокуратуры имеется схема системы органов военной прокуратуры110:

Транспортные прокуратуры

Транспортная прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов на железнодорожном, водном (речном и морском), воздушном транспорте, а также за деятельностью правоохранительных органов на транспорте и в таможенной сфере.

Система транспортных прокуратур состоит из двух звеньев. В систему транспортных прокуратур входят транспортные прокуратуры (на правах районных) и транспортные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации.

Транспортные прокуратуры составляют самостоятельную подсистему специализированных прокуратур, не подчиненных прокуратурам субъектов РФ.

Полномочия транспортных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) закреплены в п. 3 приказа Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84, а также в подп. 3.1–3.13 приказа Генерального прокурора России от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»111.

Полномочия транспортных прокуроров (на правах районных) закреплены в п. 4 приказа Генерального прокурора России от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере».

В рассматриваемой специализированной прокуратуре в настоящее время имеется ряд указаний Генерального прокурора, определяющих круг полномочий транспортных прокуроров двух звеньев. Речь идет об указании Генерального прокурора России от 20.02.2020 № 84/23 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере функционирования железнодорожного транспорта»112, указании Генерального прокурора России от 13.01.2021 № 4/23 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере функционирования водного транспорта»113.

Важно запомнить:

– В систему органов прокуратуры входят две специализированные прокуратуры — прокуратуры метрополитена (г. Москва и г. Санкт-­Петербург), однако в систему транспортных прокуратур они не входят. Ранее надзор за соблюдением законодательства на территории и объектах метрополитена осуществляла транспортная прокуратура. Однако в силу важности и социальной значимости метро в общественной жизни, в связи с большим объемом задач, которые возникают ежедневно и требуют пристального внимания, было принято решение о создании отдельной специализированной прокуратуры — прокуратуры метрополитена.

– Не следует забывать, что надзор за законностью в сфере эксплуатации канатной дороги, осуществляет не транспортная прокуратура, а территориальная прокуратура.

– В отношении владельцев квадрокоптеров дела об административных правонарушениях возбуждает транспортная прокуратура. Ею также осуществляется надзор за исполнением законодательства о безопасности полетов квадрокоптеров в целом.

Природоохранные прокуратуры

Природоохранные прокуратуры создаются в местностях с наиболее неблагоприятной экологической обстановкой или для охраны особо уникальных природных объектов.

В систему природоохранной прокуратуры входят в основном прокуратуры, по правовому положению приравненные к прокуратурам основного звена (городов, районов и других территориальных).

Практически все они являются межрайонными, деятельность каждой природоохранной прокуратуры распространяется на несколько административно-­территориальных единиц.

На эти прокуратуры возлагается надзор:

– за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании, соблюдением экологических прав граждан природоохранными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов по указанным вопросам;

– за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов природоохранными следственными подразделениями Следственного комитета Российской Федерации;

– за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений об экологических и иных преступлениях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан (кроме преступлений, совершенных на объектах Министерства обороны Российской Федерации и военно-­промышленного комплекса), а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов; надзор за законностью осуществления оперативно-­разыскной деятельности, дознания и предварительного следствия уполномоченными органами внутренних дел и подразделениями Следственного комитета Российской Федерации по преступлениям указанной категории114.

В системе природоохранной прокуратуры есть прокуратуры более высокого звена — Байкальская межрегиональная природоохранная прокуратура (г. Иркутск), Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура (г. Тверь), Амурская бассейновая природоохранная прокуратура (г. Хабаровск)115. Они действуют на территории нескольких областей и/или республик. Прокуроры указанных природоохранных прокуратур обладают правами прокурора субъекта РФ.

Полномочия природоохранных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) закреплены в п. 4 приказа Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84.

Авторами отмечается также, что в целях сохранности лесного фонда, оперативного реагирования на правонарушения надзор за исполнением природоохранного законодательства в части лесоустройства, борьбы с незаконными рубками и природными пожарами природоохранным прокурорам (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации) следует осуществлять во взаимодействии с прокурорами субъектов Российской Федерации, на территорию которых распространяются полномочия природоохранных прокуроров (на правах прокуроров субъектов Российской Федерации).

Важно запомнить:

С 2010 г. образована Кемеровская межрайонная прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (с дислокацией в г. Новокузнецке)116. Эта прокуратура осуществляет надзор за исполнением руководителями и должностными лицами предприятий и организаций, связанных с добычей и переработкой угля, федерального законодательства.

Кроме того, прокуратура принимает меры по защите прав граждан на безопасные условия труда, предупреждению фактов травматизма и несчастных случаев на производстве, устранению причин и условий им способствующих.

Особое внимание уделяется вопросам надзора за исполнением законодательства собственниками и руководителями угольных предприятий в части своевременного и полного финансирования мероприятий на охрану труда, обеспечения работников средствами индивидуальной защиты, создания безопасных условий труда, соблюдения технологического режима при добыче и переработке угля.

В поле зрения прокуратуры находится деятельность контролирующих органов по обеспечению ими государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере охраны труда и промышленной безопасности, своевременному принятию мер к руководителям и должностным лицам, допустившим нарушения закона.

С 2017 г. образована Воркутинская межрайонная прокуратура по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли117 в целях совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов в угледобывающей отрасли на территории Республики Коми.

Эти две прокуратуры не входят в систему природоохранных прокуратур, но являются специализированными.

Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (иное название — прокуратуры ЗАТО)

Создаются в связи с особым режимом деятельности на этих территориях, характерным для оборонно-­промышленной отрасли (за исключением прокуратуры комплекса «Байконур»).

Например, к прокуратурам ЗАТО относятся прокуратура ЗАТО г. Мирный Архангельской области, прокуратура ЗАТО г. Знаменска и др.

На эти прокуратуры возлагается надзор:

– за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами в хозяйствующих субъектах, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.06.2018 № 1311-рс (за исключением объектов Федеральной службы по техническому и экспортному контролю), в том числе в закрытых административно-­территориальных образованиях и обособленных военных городках Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, на космодроме «Восточный» (в т. ч. ЗАТО «Циолковский»), где проживает или работает гражданское население;

– за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов подразделениями Следственного комитета Российской Федерации по закрытым административно-­территориальным образованиям и на особорежимных объектах (за исключением комплекса «Байконур»);

– за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;

– за исполнением законов подразделениями органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-­разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие на объектах оборонно-­промышленного комплекса и в закрытых административно-­территориальных образованиях;

– за соблюдением законов подразделениями Следственного комитета Российской Федерации при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, расследовании уголовных дел о преступлениях, совершенных в хозяйствующих субъектах оборонно-­промышленного комплекса, в пределах закрытых административно-­территориальных образований проживающими либо работающими в них гражданскими лицами118.

Важным в данном случае является то, что при наличии в составе прокуратуры субъекта Российской Федерации прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах необходимо предоставить прокурорам субъектов Российской Федерации право передать полномочия по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав, свобод человека и гражданина в закрытых административно-­территориальных образованиях и обособленных военных городках и иные полномочия, указанные в п. 2.1 приказа Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84, прокурорам городов, районов и иным территориальным прокурорам (в исключительных случаях, обусловленных значительной удаленностью соответствующих закрытых административно-­территориальных образований и обособленных военных городков Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, где проживает или работает гражданское население, от места дислокации специализированной прокуратуры, отсутствием на их территории хозяйствующих субъектов, указанных в абз. 2 п. 2.1 приказа Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84, и другими мотивированными причинами).

Прокурорам субъектов Российской Федерации копии соответствующих организационно-­распорядительных документов представлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Необходимо также предоставить прокурорам субъектов Российской Федерации право поручать прокурорам по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина должностными лицами хозяйствующих субъектов, включенных в сводный реестр организаций оборонно-­промышленного комплекса, формируемый в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, иных организаций при выполнении ими государственного оборонного заказа либо осуществлении хранения ценностей государственного материального резерва (на основании отдельного приказа прокурора субъекта Российской Федерации, утверждающего перечень таких хозяйствующих субъектов и организаций)119.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях

К таким прокуратурам, например, относятся Московская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях Московской области, Владимирская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях.

На эти прокуратуры возлагается надзор:

– за исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания, а также применении в исправительных учреждениях назначенных судом принудительных мер медицинского характера;

– за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, осуществлении оперативно-­разыскной деятельности в исправительных учреждениях ФСИН России;

– за процессуальной деятельностью начальников исправительных учреждений уголовно-­исполнительной системы как органов дознания по уголовным делам о преступлениях против установленного порядка несения службы, совершенных работниками этих учреждений, а равно о преступлениях, совершенных в расположении указанных учреждений иными лицами;

– прокуроры указанных прокуратур принимают участие в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов, связанных с исполнением приговоров в отношении осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях120.

Руководящим документом по осуществлению надзора за соблюдением законов в исправительных учреждениях является приказ Генерального прокурора России от 16.01.2014 № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»121, а также приказ Генерального прокурора России от 08.08.2011 № 237 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвой­ных помещениях судов (военных судов)»122.

К специализированным прокуратурам также относится прокуратура комплекса «Байконур»123.

Полномочия прокурора комплекса «Байконур» перечислены в п. 5 приказа Генерального прокурора России от 07.05.2008 № 84.

Важно запомнить:

В пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных дел, обвинительные заключения или обвинительные акты, постановления по которым утверждены специализированными прокурорами или их заместителями, гражданских, административных и дел, подведомственных арбитражному суду, разрешение обращений, формирование статистической отчетности, анализ состояния законности и правопорядка.

В соответствии со ст. 36 ФКЗ от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»124 деятельность органов прокуратуры Российской Федерации на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Глава 5.
ПРОКУРАТУРА РАЙОНА (ГОРОДА) — ОСНОВНОЕ ЗВЕНО ПРОКУРОРСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Место прокуратуры района (города) в прокурорской системе

В системе прокуратуры Российской Федерации прокуратуры городского и районного звена занимают особое место, поскольку это самое многочисленное, основное звено прокурорской системы.

Как уже отмечалось в предыдущей главе настоящего учебного пособия, в каждом субъекте Российской Федерации действует соответствующая прокуратура (республики, области, края и т. д.).

Прокуратуре субъекта РФ и приравненной к ней прокуратуре подчинены прокуратуры городов, районов и приравненные к ним прокуратуры, являющиеся основным звеном прокурорской системы.

В составе этих прокуратур работает большая часть работников прокуратуры. Именно они выполняют основную работу по надзору за исполнением законов.

В каждой прокуратуре города (района) работа не может быть одинаково организована, поскольку зависит от следующих факторов:

– территориально-­экономическая характеристика района (города);

– уровень и структура преступности;

– количество нарушений закона (например, КоАП РФ) и связанный с ними объем работы;

– численность кадров, их профессиональная подготовка и наработанный опыт.

В соответствии со ст. 16 Закона о прокуратуре, прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы125.

В соответствии со ст. 16.1 Закона о прокуратуре, прокуроры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

На должность прокурора города, района или приравненного к нему прокурора назначается гражданин Российской Федерации не моложе 27 лет, отвечающий требованиям, установленным абз. 1 п. 1 и п. 2 ст. 40.1 Закона о прокуратуре, и имеющий стаж службы (работы) не менее пяти лет в органах и учреждениях прокуратуры на должностях, по которым предусмотрено присвоение классных чинов (воинских званий)126. Однако при назначении на должность прокурора указанного уровня имеется исключение (п. 3 ст. 16.1 Закона о прокуратуре).

2. Принципы организации и деятельности прокуратуры района (города)

Прокурор района (города) призван уважать права, свободы и достоинство человека и гражданина, служить интересам общества и государства, быть образцом неподкупности и справедливости.

Прокурор района (города) должен совершенствовать свою профессиональную подготовку, стремиться быть всесторонне развитым, высокообразованным, в профессиональной деятельности грамотно и во благо использовать отечественный опыт, чтить традиции своих предшественников и приумножать накопленный ими опыт, передавать его молодым сотрудникам.

Принципы организации и деятельности прокуратуры являются руководящими принципами, взятыми законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры.

Наиболее видные теоретики права по-разному подходят как к понятию принципов организации и деятельности прокуратуры, так и к их классификации.

Например, В. И. Басковым, Ю. Е. Винокуровым и В. И. Рохлиным предложена единая классификация принципов, она не разделена на ­какие-либо составные части и выделено пять принципов прокуратуры: принцип законности, принцип единства, принцип централизации, принцип гласности, принцип ограничения совмещения прокурорской деятельности с выполнением других обязанностей127.

А. Ф. Козлов и В. М. Семенов делят принципы организации и деятельности прокуратуры на базовые (основные, общеорганизационные), специфические и отраслевые128.

К основным относятся принцип законности, принцип публичности, принцип равенства перед законом, принцип информативности, принцип взаимодействия. К специфическим принципам относятся принципы единоначалия, централизации и единства прокурорского надзора, а также принцип независимости.

А. А. Чивилев делит принципы на основные — общеправовые и специфические, т. е. непосредственно определяющие сущность и назначение прокуратуры129.

Нам представляется, что разделение принципов на общеорганизационные, специфические и отраслевые более полно отражает суть организации и деятельности прокуратуры как органа, входящего в состав государственного аппарата в целом, и как органа, имеющего свою специфику, присущую непосредственно ей.

1. Общеорганизационные принципы

Таковы принципы организации всего государственного аппарата. Поскольку прокуратура является элементом государственного аппарата, его неотъемлемой частью.

К общеорганизационным принципам относятся:

– принцип законности — ст. 3 Закона о прокуратуре;

– принцип гласности — п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре;

– принцип информационности — ст. 4 Закона о прокуратуре;

– принцип равенства перед законом означает, что никто, признанный виновным в совершении преступления, не может быть освобожден от уголовной ответственности только лишь на основании занимаемого положения, принадлежности к расе, национальности и т. п .130

Принцип законности является важнейшим принципом верховенства права, он пронизывает все сферы общественных отношений, регулируемых законом. Это категорическое требование, предъявляемое государством ко всем государственным органам, должностным лицам, учреждениям, предприятиям, организациям, гражданам о строгом и четком соблюдении всех правовых норм. Законность больше относится к прокуратуре, вся ее деятельность должна быть проникнута духом законности.

Законность — это такое начало, в силу которого все действия прокуратуры должны соответствовать всем целям и строгому смыслу правовых норм. Статья 3 Закона о прокуратуре определяет принцип законности. Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Следовательно, прокуратура осуществляет свои полномочия только в соответствии с законами, действующими на территории Российской Федерации.

В научной литературе высказывается мнение, что принцип законности в деятельности прокуратуры имеет двой­ственную направленность: внешнюю и внутреннюю.

Внешняя направленность определяет цель прокурорского надзора. Внутренняя относится к законным средствам осуществления прокурорского надзора.

Принцип гласности — общеорганизационный принцип, который закреплен в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре. В соответствии с ним, прокуратура Российской Федерации действует гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Гласность — это осведомленность населения, должностных лиц о работе прокуратуры.

Следующим общим организационным принципом является принцип информационности. Этот принцип отражен в ст. 4 Закона о прокуратуре.

На практике этот принцип реализуется посредством информации от местных прокуроров, направляемой органам местного самоуправления, главам администраций, префектам, городским и областным думам и т. д., о состоянии законности, проблемах, возникших в этой сфере, и деятельности прокуратуры.

Как правило, такая информация (справочные материалы) направляется городскими (районными) прокурорами по итогам полугодия или по итогам года. Часто прокуроры сами сообщают информацию о состоянии законности, характеризуют деятельность правоохранительных органов, в том числе, прокуратуры по борьбе с преступностью и другими видами нарушений закона.

2. Специфические принципы

Это принципы организации и деятельности прокуратуры, присущие только непосредственно данному органу.

К указанным принципам относятся:

– принцип независимости прокуратуры;

– принцип единоначалия;

– принцип централизма;

– принцип единства прокурорского надзора;

– принцип уважения чести и достоинства личности;

– принцип объективной истины в деятельности прокуратуры;

– принцип доступности органов прокуратуры;

– принцип целесообразности;

– принцип обязательности исполнения законных требований прокурора;

– принцип убедительности.

Отдельные ученые к категории специальных принципов относят также универсальность и публичность прокурорского надзора.

3. Отраслевые принципы

Это принципы деятельности поднадзорных субъектов, свой­ственные отдельным направлениям прокурорского надзора.

К указанным принципам относятся:

– принцип презумпции невиновности;

– принцип неприкосновенности жилища;

– принцип полноты, всесторонности и объективности расследования обстоятельств уголовного дела: статья 30 Закона о прокуратуре прямо указывает, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-­разыскную деятельность, дознание, предварительное расследование, устанавливается уголовно-­процессуальным законодательством;

– принцип диспозитивности;

– принцип состязательности.

3. Полномочия прокурора района (города)

Действующее законодательство не предусматривает прямых указаний о разделении полномочий между прокуратурами, занимающими один и тот же уровень.

На практике они создаются исходя из своего административно-­территориального устройства государства, и разделение полномочий между ними происходит по территории их деятельности.

Полномочия прокурора перечислены в ст. 22 Закона о прокуратуре. Выполнение указанных полномочий возлагается не только на прокурора, но и его заместителей.

При этом полномочия прокурора закреплены и в других нормативных правовых и ведомственных актах131.

Так, полномочия прокурора, предусмотренные ст. 37 Угол­овно-­процессуального кодекса Российской Федерации, осуществляются районными и городскими прокурорами, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами.

В ст. 25.11 КоАП РФ отмечается, что прокурор действует в пределах своих полномочий, осуществляя ряд возложенных на него функций.

В п. 1.5 приказа Генерального прокурора России от 29.12.2011 № 450132 указано, что общее руководство делопроизводством осуществляет один из руководителей прокуратуры. Ответственность за организацию делопроизводства в структурных подразделениях районных прокуратур возложена на их руководителей. Они следят за тем, чтобы сотрудники изучали требования настоящей Инструкции и следили за ее выполнением.

Глава 6.
СЛУЖБА В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

1. Понятие и правовые основы службы в органах прокуратуры РФ

В современных условиях фактором, препятствующим формированию качественной нормативной базы, а в итоге существенно снижающим эффективность функционирования государственного механизма и его отдельных элементов — государственных органов, является отсутствие единой научно обоснованной модели развития института государственной службы и его отраслевых разновидностей133. Очевидно, что государственная служба в органах прокуратуры не является исключением134, и правовое регулирование данного вида службы требует развития.

Говоря о правовых основах службы в органах прокуратуры РФ, необходимо опираться на следующие источники законодательства:

Конституция РФ (Глава 7 ст. 129);

Федеральный закон «О государственной гражданской службе»;

Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»;

Федеральный закон «О статусе военнослужащих»;

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (Раздел V. Служба в органах и организациях прокуратуры. Кадры органов и организаций прокуратуры);

Трудовой кодекс Российской Федерации;

Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 733 «О медицинском освидетельствовании лиц на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника» (вместе с «Правилами проведения медицинского освидетельствования лица на предмет наличия (отсутствия) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника»135).

Постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 733 содержит три группы заболеваний, препятствующих занятию должностей в органах прокуратуры:

1. Психические расстройства и расстройства поведения (например, шизофрения и умственная отсталость).

2. Болезни нервной системы (эпилепсия и эпилептический статус).

3. Инфекционные и паразитарные болезни (активные формы туберкулеза).

Это же постановление Правительства РФ от 26.08.2013 № 733 содержит формы под названием «Медицинское заключение о наличии (отсутствии) заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей прокурорского работника» и «Медицинское заключение о наличии (отсутствии) у прокурорского работника противопоказаний для прохождения службы в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями», которые в дальнейшем кандидат на должность в органы прокуратуры представляет в отдел кадров.

2. Поступление на службу в прокуратуру РФ

В ст. 40.1 Закона о прокуратуре устанавливаются требования к лицам, поступающим на службу:

1. Получил по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшее юридическое образование по специальности «Юриспруденция», или высшее образование по направлению подготовки «Юриспруденция» квалификации «магистр» при наличии диплома бакалавра по направлению подготовки «Юриспруденция», или высшее образование по специальностям, входящим в укрупненную группу специальностей «Юриспруденция», с присвоением квалификации «юрист», обладающий необходимыми профессиональными и моральными качествами, способный по состоянию здоровья исполнять возлагаемые служебные обязанности.

2. Имеет в наличии гражданство РФ, двой­ного иметь нельзя (нельзя также иметь подданства, либо ВНЖ иностранного государства).

3. Психически и морально здоров (дееспособен).

4. Не имеет в отношении себя решения суда о лишении права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока.

5. Имеет медицинское заключение о годности к поступлению на службу в органы прокуратуры.

6. Если кандидат успешно прошел отбор, то с ним заключается трудовой договор на неопределенный срок или на срок не более 5 лет.

7. Не состоит в близком родстве или свой­стве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с работником органа или организации прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

8. Согласен на прохождение процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

9. Не имеет судимости. Никогда не могут быть работниками правоохранительных, судебных и таможенных органов лица, имевшие ­когда-либо судимость, даже если она погашена и снята в установленном законом порядке (п. 3 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах», п. 2 ст. 40.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 16 Федерального закона от 03.04.1995 «О федеральной службе безопасности», подп. 2 п. 1 ст. 4 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.). При этом основания привлечения к уголовной ответственности значения не имеют.

Важно запомнить:

Прямого указания на судимость близких родственников в Законе о прокуратуре не содержится. Но при приеме на любую государственную службу необходимо заполнить анкету, в которой вопрос о судимости ваших родственников присутствует.

10. Не имеет статус иностранного агента.

3. Прохождение службы в прокуратуре РФ

Проводимая руководителями и кадровыми подразделениями органов и организаций прокуратуры работа по подбору и расстановке кадров, воспитанию работников и повышению их профессионального уровня является одним из важнейших условий обеспечения эффективной деятельности российской прокуратуры в современных условиях.

Продолжают оставаться актуальными вопросы совершенствования форм и методов отбора кандидатов для поступления на службу и выдвижения на вышестоящие должности, повышения требований к уровню их подготовки, в том числе, к наличию знаний, достаточных для осуществления полномочий в условиях цифровизации объектов надзорной деятельности.

Непринятие прокурорами ряда субъектов Российской Федерации и приравненными к ним прокурорами специализированных прокуратур надлежащих мер к формированию действенного кадрового резерва приводит к длительному не заполнению вакантных должностей прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Представляемые кандидаты на должности прокуроров городов и районов не всегда соответствуют предъявляемым требованиям. Ошибки при оценке личных и деловых качеств работников, отсутствие необходимой помощи, в том числе в освоении эксплуатируемых информационных систем, в период становления в должности во многом являются причиной их увольнения или перевода на нижестоящие должности спустя непродолжительное время после назначения.

Просчеты в воспитательной работе и отсутствие надлежащего контроля со стороны некоторых руководителей ведут к тому, что отдельные работники недобросовестно относятся к исполнению своих служебных обязанностей, нарушают трудовую дисциплину, злоупотребляют служебным положением, совершают другие проступки, порочащие честь прокурорского работника.

В этой связи требуется принятие дополнительных мер, направленных на повышение качества работы с кадрами.

Необходимо проводить последовательную работу по обновлению кадрового состава органов прокуратуры, обеспечивая разумное сочетание опытных и молодых работников, по ротации руководящих кадров, длительное время находящихся на одних и тех же должностях. Стимулированию эффективной профессиональной деятельности, сокращению оттока квалифицированных кадров, формированию позитивной мотивации к службе во многом должны способствовать сбалансированная дисциплинарная практика, обеспечивающая разумный баланс в применении мер поощрения и дисциплинарного воздействия, а также улучшение условий труда136.

Постоянное внимание следует уделять вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений137.

Особенности, которые необходимо запомнить.

Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, за исключением лиц, впервые принимаемых на службу в органы прокуратуры в течение одного года со дня окончания образовательной организации, в целях проверки их соответствия занимаемой должности может устанавливаться испытание на срок до шести месяцев. Продолжительность испытания определяется руководителем соответствующего органа прокуратуры, в компетенцию которого входит назначение на соответствующую должность, по соглашению с лицом, принимаемым на службу. Срок испытания в процессе прохождения службы может быть сокращен или продлен в пределах шести месяцев по соглашению сторон. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда испытуемый отсутствовал на службе по уважительным причинам. Срок испытания засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры.

Лица зачисляются на соответствующую должность без присвоения классного чина и в период испытания исполняют возложенные на них служебные обязанности.

Классные чины прокурорских работников — это личные служебные разряды, присваиваемые работникам прокуратуры в соответствии со ст. 41 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Они присваиваются в соответствии с занимаемой должностью и стажем работы, свидетельствуя о служебном и профессиональном росте работника.

Порядок138 присвоения классных чинов определяется Положением139 о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Разделение классных чинов прокурорских работников на группы не устанавливается.

В прокуратуре присваиваются следующие классные чины:

Прокурорским работникам, впервые назначенным на должность, присваивается первоначальный классный чин юриста 3-го класса (п. 2.3 приказа Генерального прокурора России от 29.04.2021 № 222).

Прокурорские работники, проходящие службу в органах военной прокуратуры, имеют статус военнослужащих. Таким работникам в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»140 присваиваются воинские звания.

Аттестация прокурорских работников проводится для определения их соответствия занимаемой должности, укрепления служебной дисциплины.

Аттестации подлежат прокурорские работники, имеющие классные чины либо занимающие должности, по которым предусмотрено присвоение классных чинов.

Порядок и сроки проведения аттестации прокурорских работников устанавливаются Генеральным прокурором Российской Федерации141.

Аттестация может быть первичной, очередной и внеочередной.

Очередная аттестация проводится не реже одного раза в пять лет.

Лицо, впервые назначаемое на должность прокурора, принимает Присягу прокурора142.

Прокурорские работники обеспечиваются форменным обмундированием или военной формой одежды в порядке и по нормам, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации143.

Описание форменного обмундирования и знаков различия, правила ношения форменного обмундирования, порядок его хранения, выдачи, списания, учета, создания и содержания запасов определяются Генеральным прокурором Российской Федерации144.

В случаях и порядке, определяемых решением Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорскому работнику выплачивается денежная компенсация взамен форменного обмундирования в размере, устанавливаемом Правительством Российской Федерации145.

В случае участия прокурорского работника в рассмотрении уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел в суде, а также в других случаях официального представительства органов прокуратуры ношение форменного обмундирования или военной формы одежды обязательно146.

Необходимо не забывать и о том, что кадровую службу прокуратуры отличает наличие таких функций, как проведение психологического отбора претендентов; организация проведения медицинского освидетельствования; формирование у работников необходимых профессиональных и моральных качеств; проведение воспитательной работы среди сотрудников; профилактика коррупционных и иных правонарушений.

4. Ограничения по службе прокуроров

Ограничения, запреты и обязанности, связанные с работой в органах и учреждениях прокуратуры закреплены в ст. 40.2 Закона о прокуратуре и других нормативных правовых и ведомственных актах.

На прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации для государственных служащих.

Важно запомнить:

Непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы. Под членами семьи гражданского служащего понимаются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети. Закон гласит об обязательном (добровольном) декларировании доходов. Кроме того, по данному вопросу имеется ведомственный приказ147.

Прокурорские работники обязаны сообщить в письменной форме непосредственному руководителю о прекращении гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства (подданства) иностранного государства либо получении вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, в течение пяти рабочих дней со дня прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства (подданства) иностранного государства либо получения указанных документов.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что речь идет о запрете на двой­ное гражданство, а также запрете на вид на жительство или иного документа, подтверждающего право постоянного пребывания и проживания на территории другого государства.

На Генерального прокурора Российской Федерации распространяются ограничения и обязанности, установленные ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Речь идет о том, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, не вправе замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами, а также муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Генеральный прокурор Российской Федерации обязан сообщать в порядке, предусмотренном указами Президента Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта. Форма уведомления о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов приведена в Указе Президента РФ от 22.12.2015 № 650148.

Это уведомление направляется напрямую Президенту России.

Запрет на выезд за пределы территории РФ, либо разрешено выезжать в ограниченное число стран.

Запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами149.

Важно запомнить о следующем ограничении:

В ситуации, когда бывший государственный (муниципальный) служащий трудоустроен в учреждение, коррупционный риск возникает именно у трудоустроенного. Если он будет молчать о своем предыдущем месте работы, новому работодателю придется уволить такого сотрудника (ч. 3 ст. 12 Закона № 273-ФЗ).

Как пояснил Минтруд в рекомендациях, направленных Письмом от 12.10.2018 № 18-0/10/В-7881, необходимо контролировать выбор места работы бывших сотрудников, чтобы предотвратить конфликт государственных и частных интересов. Это может проявляться в виде предоставления льгот и преимуществ для организации, рассматриваемой работником в качестве будущего места работы, или в виде ненадлежащего использования служебной информации в интересах организации после увольнения с государственной (муниципальной) службы.

Однако необходимо определить, истек ли двухлетний срок с даты увольнения нанятого специалиста с государственной службы. Если срок его действия истек, нет необходимости уведомлять государственный (муниципальный) орган о приеме на работу его бывшего сотрудника, а если нет, то это необходимо.

У руководителя учреждения как у нового работодателя хотя и нет личной заинтересованности, но есть ряд обязанностей. В силу ч. 4 ст. 12 Закона № 273-ФЗ, ст. 64.1 ТК РФ работодатель при заключении трудового или гражданско-­правового договора с бывшим работником обязан в течение 10 дней сообщить органу, где находилось последнее место работы работника.