Методика и тактика прокурорских проверок

Учебное пособие

Под общей редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. И. Отческой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.963(075.8)

ББК 67.72я73

М54

Авторы:

Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор (руководитель авторского коллектива) – введение, тема 1, темы 3, 4 (в соавт. с М. В. Маматовым), тема 6, заключение, список использованной литературы;

Марьина Е. В., кандидат юридических наук, доцент – тема 8;

Маматов М. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель – темы 3, 4 (в соавт. с Т. И. Отческой), тема 9;

Оркина К. А., кандидат юридических наук, старший преподаватель – темы 2, 5, 7.

Рецензенты:

Варыгин А. Н., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорского надзора и криминологии Саратовской государственной юридической академии;

Зотов Д. В., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой организации судебной власти и правоохранительной деятельности юридического факультета Воронежского государственного университета.

Настоящее издание является конечным результатом исследований, проводимых на кафедре организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), посвященных изучению методики и тактики прокурорских проверок.

Учебное пособие содержит освещение следующих вопросов: предмет и основные понятия спецкурса «Методика и тактика прокурорских проверок»; методическое обеспечение прокурорского надзора; общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в сфере государственного строительства, о выборах и референдуме в социальной сфере; общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в экономической и экологической сферах; методика проведения проверок исполнения законодательства об образовании; методика проведения проверок исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи; методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции; методика проведения прокурором проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях; методика прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний в исправительных колониях.

Особое внимание уделено рассмотрению методических рекомендаций по отдельным направлениям прокурорской деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на 15 декабря 2023 г.

Для специалистов, магистрантов, а также педагогических, научных и практических работников.

УДК 343.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Нашим читателям мы предлагаем окончательный вариант проводимого исследования, которое посвящено методике и тактике прокурорских проверок. Авторы данного пособия – преподаватели кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета им. О. Е. Кутафина.

Под методикой и тактикой проведения прокурором проверок исполнения законов понимаются способы и приемы, которые использует прокурор при осуществлении проверки. Для прокурора источниками информации о нарушениях законов являются: обращения граждан, должностных лиц, государственных органов и общественных организаций; результаты анализа состояния законности на конкретном участке прокурорской деятельности; информация в СМИ; а также результаты изучения материалов уголовных, гражданских, административных дел; результаты анализа материалов проверок органов государственного контроля и надзора и другие источники информации о нарушении законов.

Основанием проведения прокурорских проверок исполнения законов является, согласно ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о прокуратуре), информация о нарушении законов. Эта информация может быть проверена только в процессе проведения прокурорской проверки.

Несмотря на обширное законодательство, которое касается прокурорской деятельности, прокурорского надзора, по-прежнему остаются актуальными вопросы, связанные с осуществлением прокурорских проверок.

Утверждения авторов, изложенные в соответствующих темах, не являются бесспорными, любое исследование всегда дополняется с учетом развития знаний и законодательства в соответствующей сфере правоотношений.

Авторы выражают надежду, что учебное пособие «Методика и тактика прокурорских проверок» будет актуальным для будущих работников прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора!

Авторы выражают благодарность рецензентам:

— заведующему кафедрой прокурорского надзора и криминологии ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», д-ру юрид. наук, профессору А. Н. Варыгину;

— заведующему кафедрой организации судебной власти и правоохранительной деятельности юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», канд. юрид. наук, доценту Д. В. Зотову за поддержку нашей инициативы по изданию настоящего учебного пособия.

От имени коллектива авторов
ответственный редактор,д-р юрид. наук, профессор,
почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Тема 1. ПРЕДМЕТ И ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ СПЕЦКУРСА «МЕТОДИКА И ТАКТИКА ПРОКУРОРСКИХ ПРОВЕРОК»1

1. Предмет спецкурса «Методика и тактика прокурорских проверок»

Основные виды профессиональной деятельности, для которых осуществляется подготовка учебного пособия в рамках учебной дисциплины методика и тактика прокурорских проверок: правоприменительная, прокурорская, научно-исследовательская.

Обучающийся готовится к выполнению следующих профессиональных задач:

— в области правоприменительной деятельности: обоснование и принятие решений в пределах должностных обязанностей, совершение действий, связанных с реализацией правовых норм, составление юридических документов;

— области прокурорской деятельности: осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации;

— в области научно-исследовательской деятельности: осуществление аналитической деятельности, обобщение прокурорской практики; подготовка методических рекомендаций.

Целью освоения учебной дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» является достижение следующих результатов обучения:

1) на уровне знания:

— знать содержание нормативных правовых актов, регламентирующих методические и тактические основы осуществления прокурорского надзора;

— представлять методические и тактические рекомендации, предъявляемые к прокурорским проверкам;

2) на уровне понимания:

— владеть правовыми категориями, терминологией, понятийным аппаратом, связанными с осуществлением прокурорских проверок;

— представлять важность и необходимость методического и организационного обеспечения прокурорского надзора;

— определять место и роль методических рекомендаций и тактических приемов в организации прокурорского надзора;

— иметь осознанное, творческое и серьезное отношение к будущей профессии прокурорского работника;

3) на уровне умения, навыка:

— быть подготовленным к практической деятельности в качестве прокурора, осуществляющего надзорные функции.

Место учебной дисциплины (модуля) в структуре основной профессиональной образовательной программы высшего образования (ОПОП ВО)

Учебная дисциплина (модуль) Б1.В.11 «Методика и тактика прокурорских проверок» относится к обязательным дисциплинам вариативной части блока 1 «Дисциплины (модули)» основной профессиональной образовательной программы высшего образования по специальности 40.05.04 «судебная и прокурорская деятельность» (специализация № 2 «прокурорская деятельность»).

Условием успешного освоения дисциплины является следующий уровень подготовки обучающегося:

— в области знаний из содержания дисциплин, таких как философия, введение в специальность и профессиональная этика, юридическая конфликтология, теория государства и права, судоустройство и правоохранительные органы, прокурорский надзор, уголовный процесс, гражданский процесс, арбитражный процесс, должен знать основные регуляторы правового поведения в обществе, принципы организации и деятельности правоохранительных органов;

— в области понимания должен иметь достаточное представление о роли прокуратуры Российской Федерации в обеспечении режима законности;

— в области умений и навыков должен уметь работать с различными источниками правовой и иной социальной информации, в том числе с использованием средств компьютерной техники. Он должен иметь навыки решения познавательных задач, аргументированно отстаивать свою позицию.

Изучение дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» тесно взаимосвязано с последующими дисциплинами, такими как профессиональные навыки работы прокурора и следователя, прокурорский надзор за исполнением законов и соответствием законам правовых актов, прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими следствие, дознание и оперативно-разыскную деятельность, деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений.

Формируемые компетенции

По итогам изучения учебной дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» обучающийся должен обладать следующими компетенциями:

общекультурными:

— способностью действовать в нестандартных ситуациях, нести социальную и этическую ответственность за принятые решения (ОК-6);

профессиональными:

— способностью обобщать и анализировать информацию, имеющую значение для реализации правовых норм в сфере прокурорского надзора, выполнения функций прокуратуры Российской Федерации (ПК-26);

профессионально-специализированными:

— способностью применять в прокурорской деятельности методы анализа и прогнозирования состояния законности и правопорядка (ПСК-2.12);

— способностью использовать методику и тактику осуществления прокурорского надзора, функций прокурорской деятельности (ПСК-2.13);

— способностью составлять процессуальные и служебные документы, акты прокурорского реагирования (ПСК 2.14).

Планируемые результаты освоения учебной дисциплины

В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Методика и тактика прокурорских проверок» обучающийся должен:

1) знать:

— основные понятия;

— современное состояние методического обеспечения прокурорского надзора;

— основные нормативные правовые акты, регламентирующие сферу избранных правовых отношений: законодательство об образовании, о несовершеннолетних и молодежи, о противодействии коррупции; о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, регламентирующее исполнение уголовных наказаний;

2) уметь:

— определять предмет спецкурса, оперировать юридическими понятиями;

— правильно определять составляющие элементы методики;

— определять структурные элементы методики проведения проверки;

— выделять основные методические требования по проверке состояния законности в сфере государственного строительства, состояния законности в социальной, экономической и экологической сферах;

— действовать в нестандартных ситуациях;

3) владеть навыками:

— анализа основных понятий;

— подготовки методических рекомендаций, иных служебных документов, актов прокурорского реагирования;

— анализа состояния законности и правопорядка в сфере государственного строительства;

— анализа состояния законности и правопорядка в социальной, экономической и экологической сферах;

— подготовки методик прокурорских проверок по актуальным направлениям прокурорского надзора.

2. Прокурорская проверка как основное надзорное полномочие прокурора

Стадии прокурорского надзора за исполнением законов

Деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов (в советское время – общего надзора) была предметом пристального исследования в научных кругах. Значительный вклад в ее изучение внесли такие ученые, как С. Г. Березовская, А. Д. Берензон2, В. В. Гаврилов, В. Г. Мелкумов, и другие.

Впервые стадийность общенадзорной деятельности отметила в своей работе «Охрана прав граждан советской прокуратурой» С. Г. Березовская3.

Развивая эту мысль, А. Д. Берензон разработал и предложил ряд понятий, которые характеризовали цикличность общенадзорной деятельности прокурора, и смысл предложенной А. Д. Берензоном модели сводился к тому, что общенадзорная деятельность может привести к положительным результатам только тогда, когда прокуроры четко будут представлять, из каких стадий состоит общенадзорный цикл и какие мероприятия необходимо осуществить в рамках каждой стадии, чтобы достичь наилучшего результата наименьшими усилиями. Под наилучшим результатом понималось исчерпывающее выявление нарушений, причин и условий, им способствующих, принятие максимально адекватных к данной ситуации и эффективных мер прокурорского реагирования, а также контроль за их исполнением4.

А. Д. Берензоном также обращалось внимание на то, что «большинство исследований, посвященных общему надзору прокуратуры, тяготеет к статическому анализу этой отрасли прокурорского надзора: изучению целей и задач, полномочий прокуроров, их обязанностей, правовых норм, регулирующих общенадзорную деятельность, и т. д.»5. Однако, по его мнению, деятельность прокурора по общему надзору следовало изучать в динамике, поскольку это, прежде всего, деятельность, процесс, который носит цикличный характер6.

Надзорный цикл, в свою очередь, по его мнению, включал три стадии:

1) выявление нарушений и нарушителей законов и обстоятельств, им способствующих;

2) реагирование на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие;

3) установление результативности актов прокурорского реагирования7.

Предложенная теория стадийности общенадзорной деятельности прокурора являлась логичной и обоснованной, к тому же была интересна с точки зрения возможности ее применения к современной деятельности прокурора по надзору за исполнением законов.

Однако в настоящее время с учетом современных реалий и существующей правовой регламентации количество, наименование и содержание стадий надзора за исполнением законов нуждается в изменении (корректировке), что отражается в работах молодых ученых нашей страны8.

Думается, в настоящее время назрела необходимость возвращения к теории «стадийности» и ее применении к современному прокурорскому надзору за исполнением законов.

Такая потребность возникла в связи с внесением в 2017 году в Закон о прокуратуре уже упомянутых изменений, которыми были установлены сроки предоставления прокурору информации, а также некоторые правила проведения прокурорских проверок исполнения законов.

Учитывая суждение А. Д. Берензона, что общенадзорная деятельность прокурора – это, прежде всего, процесс9, а также то, что полноправным правопреемником общего надзора можно считать надзор за исполнением законов, то и эту деятельность современного прокурора можно и нужно рассматривать также как определенный процесс.

Однако этот процесс не может быть хаотичным, он должен подчиняться определенным правилам и быть закономерным10.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в названном выше постановлении отметил, что «во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального [ведомственного] государственного контроля [надзора], в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора)»11.

Ю. О. Карпышева высказала мнение, что тем самым Конституционный Суд РФ имел в виду, что с учетом особого статуса органов прокуратуры для надзора за исполнением законов должны быть установлены определенные рамки, которые, однако, будут значительно шире, чем у иных органов контроля (надзора), вместе с тем определил основные правила проведения прокурорской проверки исполнения законов фрагментарно.

Это вызвало их неоднозначное толкование и разрозненную правоприменительную практику.

Основной проблемой в этом случае стал вопрос, как отличить прокурорскую проверку от иных действий и что это за иные действия, а также какие действия прокурор может совершать без вынесения решения о проведении проверки, а какие нет.

Правильное определение случаев, когда вынесение решения о проведении проверки необходимо, крайне важно, так как от этого зависит признание правомерности действий прокурора в случае их обжалования проверяемым лицом.

В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре сказано, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки».

Вместе с тем соответствующих разъяснений о том, каким образом допускается подтверждать или опровергать информацию о нарушениях закона без проведения проверки, ни законодатель, ни Генеральная прокуратура РФ, не представили.

///////////////////////////////////////////////////////////////////

В отсутствие руководящих указаний Генеральной прокуратуры РФ на территории России с 2017 года сформировалось четыре подхода к определению случаев, когда решение о проведении проверки выносить необходимо.

Первый: решение выносится при любой проверочной деятельности прокурора, будь то плановая (внеплановая) проверка, обращение гражданина либо мониторинг сайтов в сети Интернет (например, такой подход применялся в 2017 году в некоторых прокуратурах Сахалинской области, однако последующее изучение вопроса показало, что в настоящее время он практически не используется).

Второй: решение выносится при проведении плановых (внеплановых) проверок и при рассмотрении обращений граждан (например, такая практика распространена в некоторых прокуратурах Приморского края).

Третий: при проведении плановых (внеплановых) проверок решение выносится всегда, а при рассмотрении обращений граждан тогда, когда осуществляется непосредственный выход к проверяемому лицу либо в место осуществления им деятельности. В случае, когда для проверки доводов заявителя достаточно запросить документы, какие-либо сведения, вынесение решения не требуется (например, подобного правила придерживаются в Иркутской области).

И четвертый: решение о проведении проверки выносится только в рамках плановых (внеплановых) проверок. Любое обращение рассматривается без вынесения подобного решения (например, такой точки зрения придерживаются в некоторых городах и районах Еврейской автономной области)12.

К слову, анализ правоприменительной практики проведения прокурорских проверок13 после введения новых правил показал, что в настоящее время среди прокурорских работников стал преобладать третий подход из вышеназванных, однако и второй, и четвертый все еще имеют место быть.

До внесения вышеупомянутых изменений в Закон о прокуратуре формулировка «прокурорская проверка» активно использовалась прокурорскими работниками при оформлении различного рода документов: запросов во всевозможные органы и организации, при рассмотрении обращений, при выполнении поручений вышестоящих прокуратур и т. д.

Сегодня с учетом требования вынесения решения о проведении проверки прокуроры стали осторожнее употреблять данное словосочетание, избегая его в случае проведения мероприятий, для производства которых соответствующее решение не выносилось. Такая позиция представляется правомерной. Раз законодатель обязал прокуроров проводить проверки исполнения законов с соблюдением определенных процедур, то и не каждое действие прокурора будет осуществляться в ходе такой проверки. В этой связи необходимо четко понимать, что же все-таки будет являться проведением проверки, а что иными надзорными действиями прокурора, а также что это за действия и в чем их принципиальное отличие от тех, что проводятся в рамках проверки исполнения законов.

Думается, что именно в этом ключевом вопросе сможет помочь представление надзора за исполнением законов в виде взаимосвязанных стадий (по аналогии с предложенными А. Д. Берензоном, но адаптированными к современным реалиям).

Прокурорская проверка как средство выявления правонарушений. Понятие прокурорской проверки

В деятельности прокурора по выявлению правонарушений значимое место занимают проводимые им проверки. Они являются объективной необходимостью в любой организации, поскольку без них невозможно существование и прогрессивное развитие любой ячейки нашего общества, трудового коллектива.

Этот вопрос довольно подробно исследован в науке прокурорского надзора14, однако остается актуальным и сегодня.

В стране достаточно много органов власти, которые в своей деятельности используют в качестве контроля исполнения действующих норм того или иного законодательства проверки.

В этой связи целесообразным представляется определение существа прокурорских проверок, их отличительных признаков.

Прокурорская проверка может пониматься и рассматриваться в нескольких значениях, например как метод исследования, правовое средство, форма реализации полномочий, как полномочие. Все зависит от аспекта, на который в конкретном случае делается акцент.

Эти аспекты отражены в трудах ученых, посвященных проблематике прокурорских проверок, и в учебной литературе15.

В учебной литературе по прокурорскому надзору прокурорские проверки, как правило, определяются в виде основного правового средства выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, способствующих их совершению.

По мнению О. Н. Коршуновой, прокурорская проверка является средством получения информации о нарушениях законов16.

А. Ф. Смирнов считает основным способом и одновременно формой прокурорского надзора прокурорскую проверку17.

Для Е. Р. Ергашева «прокурорская проверка является правовым средством прокурора, представляющим собой обследование поднадзорных или не поднадзорных органам прокуратуры субъектов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства»18.

А. А. Фирсова фактически разделяет мнение Е. Р. Ергашева, называя прокурорскую проверку правовым средством прокурора, представляющим собой «совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий, проводимых в установленный законом срок при наличии сведений о фактах нарушения закона и направленных на выявление нарушений закона, виновных лиц и привлечение их к установленной законом ответственности, а также на выяснение соответствия действий проверяемого субъекта закону»19.

Н. Р. Корешникова понимает под прокурорской проверкой совокупность специальных действий уполномоченных должностных лиц прокуратуры по выявлению нарушений закона, опосредованных законными полномочиями по выявлению нарушений20.

Автором настоящего исследования данная позиция поддерживается и считается обоснованной.

Е. А. Анаева характеризует прокурорскую проверку как форму прокурорско-надзорного процесса, направленную на выявление нарушений исполнения, соблюдения действующего законодательства21.

По этому вопросу имеется несколько другое мнение доцента Т. Г. Воеводиной22.

По изложенному можно сделать вывод о том, что в теории прокурорского надзора преобладающим можно считать мнение о выявлении нарушений как единственно возможной целевой направленности прокурорской проверки.

Классификация прокурорских проверок

Перед классификацией прокурорских проверок считаем необходимым остановиться на позиции Н. Р. Крешниковой, давшей характеристику отличительных признаков прокурорской проверки: законности; императивности надзорной проверки и разрешительного характера ненадзорной; объективности и независимости проверки; осуществления ее в установленные законом сроки; открытости как требования гласности23.

Безусловно, указанные признаки характерны не только для прокурорской проверки, но и для аналогичных мероприятий других (контрольно-надзорных) органов власти.

Однако специфика прокурорской проверки предопределена той ролью, которую призвана сыграть российская прокуратура в укреплении законности, являясь элементом механизма конституционного контроля. В решении о проведении проверки ее цель конкретизируется соответственно отрасли прокурорского надзора24.

Традиционно прокурорские проверки классифицируются по различным основаниям с учетом того, на каком аспекте прокурорской проверки делается акцент, к какой отрасли надзора она тяготеет.

Прокурорские проверки в зависимости от основания (по постановлению Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года № 2-П)25 бывают:

— инцидентные – проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий;

— инициативные, поводы для которых должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, притом неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена иным образом.

По объектному составу поднадзорных органов и организаций выделяют:

— индивидуальные проверки – производятся в одном органе, организации или подразделении;

— сквозные проверки исполнения закона либо группы законов во всех или во многих органах и структурных подразделениях определенного министерства, ведомства26.

По субъектному составу выделяют:

— проверки без взаимодействия с другими контролирующими органами власти, при проведении которых органы прокуратуры обходятся своими силами, без привлечения иных специалистов;

— скоординированные проверки, которые проводятся во взаимодействии с другими контролирующими органами;

— совмещенные проверки прокуратуры совпадают по времени с проверочными мероприятиями других органов власти, при этом и прокуратура, и каждый из этих органов работают без взаимодействия;

— проверки по требованию прокурора проводятся соответствующим контролирующим органом «по заданию» прокуратуры.

В зависимости от содержания проверки могут быть поделены на три группы:

— узконаправленные, которые проводятся в случае возникновения необходимости проверки исполнения отдельных положений закона;

— тематические, при проведении которых оценивается соответствие деятельности положениям нескольких законов, регламентирующих однородные общественные отношения;

— интегративные (комплексные) проверки осуществляются по нескольким нормативным актам разных сфер законодательства, но при этом регулируемые их предписаниями общественные отношения сопоставимы и взаимосвязаны.

В зависимости от последовательности и направленности проверки они могут быть разделены:

— на основные, проводимые впервые с целью установления объективных обстоятельств;

— контрольные, проводимые с целью проверки исполнения требований прокуратуры.

Часть 12 ст. 21 Закона о прокуратуре позволяет выделить по критерию хронологии:

— первоначальные проверки, проводимые по существу поступившей в прокуратуру информации о возможном нарушении;

— повторные проверки проводятся в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка.

Такие проверки допускаются в исключительных случаях: а) по новым или вновь открывшимся обстоятельствам; б) по истечении установленного ст. 24 Закона о прокуратуре срока устранения нарушений, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.

Профессором Е. Р. Ергашевым предложена иная классификация прокурорских проверок по функциональному признаку, при этом выделены:

— надзорные проверки, проводимые в отношении поднадзорных органам прокуратуры субъектов;

— ненадзорные проверки, представляющие собой «обследование не поднадзорных органам прокуратуры судебных органов с целью выявления в их деятельности нарушений действующего законодательства… выяснение соответствия закону судебных актов, применения действующего законодательства со стороны прокуроров, участвующих в рассмотрении судами конкретных гражданских дел, а также обобщение судебной практики»27.

Правовая регламентация организации и проведения прокурорских проверок

Общие правила организации и проведения прокурорской проверки установлены Законом о прокуратуре.

Прокурорская проверка проводится лишь при наличии к тому законного основания. Основания прокурорской проверки обусловливают ее предмет и пределы, поэтому реализация прокурором предоставленных полномочий вне оснований конкретной проверки по общему правилу недопустима.

В ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве законных оснований названы:

1) поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором;

2) если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки, то есть закон предусматривает в качестве основания прокурорской проверки юридический состав.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 17 февраля 2015 года № 2-П детально разъяснил вопрос об источниках получения информации прокуратурой и основаниях проверки. По смыслу ч. 2 ст. 21 во взаимосвязи со ст. 10 Закона о прокуратуре служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С опорой на приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Конституционный Суд РФ пояснил, что с учетом характера возложенных на прокуратуру РФ публичных функций предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Таким образом, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим государственный контроль (надзор).

Вторым непременным условием принятия решения о проведении проверки является неустранимость сомнений в достоверности поступившей информации о нарушениях иными средствами.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что исходя из буквального смысла рассматриваемого положения Закона о прокуратуре следует признать, что, прежде чем будет принято решение о проведении проверки прокурором или его заместителем, должны быть предприняты попытки получения необходимой информации из иных источников, в частности в порядке межведомственного взаимодействия.

Предметом проверки являются обстоятельства, факт существования которых и должны подтвердить или опровергнуть результаты проверочных мероприятий.

В Законе о прокуратуре прямо указано, что при осуществлении надзорных полномочий органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Таким образом, Закон о прокуратуре относит к надзорной «подведомственности» прокуратуры все вопросы, не вошедшие в компетенцию специальных контролирующих органов. В этой связи вопрос о предмете прокурорской проверки сталкивается с проблемой подмены органами прокуратуры иных государственных органов.

В этой части положения Закона о прокуратуре становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года № 2-П, определении от 29 сентября 2020 года № 2363-О он указал, что принципиальное требование законодательства о прокуратуре о том, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор). Во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура РФ занимает координирующее положение.

Однако данное толкование Конституционного Суда РФ по-прежнему оставило не решенным вопрос о подмене иных государственных органов. Субъекты, в отношении которых были проведены прокурорские проверки, оспаривающие их проведение, зачастую апеллируют к суду именно с заявлением о подмене.

С переменным успехом выигрывают то органы прокуратуры, то проверяемые лица.

3. Тактика прокурорского надзора. Соотношение методики, тактики и организации надзора за исполнением законов и законностью правовых актов28

Анализ действующего законодательства и практики прокурорского надзора позволяет утверждать, что основным способом и одновременно формой прокурорского надзора является прокурорская проверка. При ее проведении используется совокупность методов, которая отражает сущность, полноту и завершенность прокурорского вмешательства в правовую ситуацию. Совокупность методов образует понятие методики прокурорской проверки. Следует отметить, что методика прокурорского надзора и методика прокурорской проверки соотносятся как общее и частное, поскольку современный прокурорский надзор может осуществляться вне прокурорской проверки. Этот вывод следует из анализа положений ст. 21 Закона о прокуратуре, где говорится, что «проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки».

Возможна ситуация, когда прокурорское вмешательство может быть и без проведения прокурорской проверки29.

Методы прокурорской проверки тесно связаны с тактикой их применения. Используя тактические приемы, прокуроры придают своей проверке конкретность, организационную определенность и обеспечивают получение предполагаемых результатов. В этой связи методика и тактика прокурорской проверки взаимосвязаны и не могут быть отделены друг от друга.

Ученые-теоретики прокурорского надзора отстаивают позицию о том, что методика прокурорского надзора – это совокупность способов, направленных на решение вопроса, что делать прокурору, а тактика отвечает на вопрос, как надо делать. При этом методика и тактика связаны между собой настолько, что иногда невозможно установить, что является первичным звеном. В этой связи некоторые ученые предпочитают формулировку не «методика и тактика прокурорского надзора», а «тактика и методика прокурорского надзора»30.

Эта взаимосвязь позволяет сформировать утверждение, что тактика – это методика в конкретной ситуации. По мнению В. И. Шинда, методика прокурорского надзора относится к содержанию самой деятельности, тогда как тактика – к ее организации. Тактика надзора влияет на формирование и достижение ближайших целей, помогает конкретизировать задачу, правильно ее оценить с учетом сложившейся ситуации и на этой основе выбрать из арсенала методических рекомендаций, систем работы и методов труда наиболее рациональные способы действий31.

Следует отметить еще одну особенность, раскрывающую сущность рассматриваемого понятия: «Если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т. д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора»32.

Материалы научных исследований свидетельствуют, что именно методика и тактика прокурорской проверки позволяют находить оптимальные варианты прокурорской деятельности в конкретной ситуации, расширяют возможности прокуроров по воздействию на состояние законности и правопорядка.

Думается, что методика и тактика прокурорской проверки в определенной степени определяют пределы собственного усмотрения прокурора, осуществляющего надзорную функцию прокуратуры. А собственное усмотрение прокурора, наоборот, оказывает прямое влияние на формирование методики и тактики прокурорской проверки. Все это происходит потому, что работа прокурора при достаточно строгой правовой регламентации все же в значительной степени является творческой. И в этом скрыта важная проблема пределов прокурорского усмотрения при реализации стоящих перед прокурором профессиональных задач и используемых при этом полномочий.

Важным обстоятельством, характеризующим методику и тактику прокурорской проверки, являются ее цели и задачи. Они связаны и вытекают из целей и задач прокурорской проверки.

Цель проверки состоит в получении информации о соответствии закону действий и бездействий объектов надзора, издаваемых ими правовых актов и реализации полномочий по восстановлению режима законности, то есть прокурорская проверка имеет своей целью установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности.

Названная цель достигается с помощью решения некоторых задач. К таким задачам, как представляется, можно отнести следующие обстоятельства:

— получение информации о фактическом состоянии законности на поднадзорном объекте;

— оценка обстоятельств, характеризующих фактическое состояние законности, выявление отрицательных и положительных отклонений от режима законности;

— принятие решений по обеспечению корректировки фактического состояния и восстановлению режима законности.

Названные цели и задачи прокурорской проверки состояния законности на территории или объекте должны быть достигнуты с наименьшими затратами сил и средств, достаточно оперативно, с получением запланированных результатов.

Этому будет способствовать избранная методика и тактика прокурорской проверки. Иными словами, применение методики и тактики прокурорской проверки является условием, при котором установление обратной связи от объекта надзора к субъекту надзора и обеспечение режима законности происходит наиболее эффективно.

При этом полно, всесторонне, объективно и достоверно происходит получение информации о состоянии законности на поднадзорном объекте. Полученная совокупность информации по результатам оценки позволяет установить допущенные нарушения и выбрать наиболее результативные акты прокурорского реагирования по восстановлению режима законности.

По своей сути цели и задачи методики и тактики прокурорской проверки такие же, как и непосредственно у прокурорской проверки, но с условием, что они должны быть решены эффективно.

По изложенному можно сказать, что методика и тактика прокурорской проверки отражают ее содержание и направлены на эффективную реализацию целей и задач прокурорской проверки.

Анализ практики прокурорского надзора, методических рекомендаций по осуществлению тематических прокурорских проверок позволяет сформировать представление о принципах методики и тактики прокурорской проверки.

Обязательным элементом методики и тактики прокурорской проверки является раздел, отражающий совокупность законодательства, исполнение которого подлежит прокурорской проверке.

Термин «законодательство» избран не случайно, поскольку подлежащие проверке исполнения законы зачастую реализуются в подзаконных нормативных правовых актах. В них нередко заложен механизм реализации закона. В этой связи без учета всего законодательства, регулирующего ту или иную сферу правового регулирования, достаточно трудно определить, насколько точно и правильно исполняется подлежащий прокурорской проверке закон. Перечисление совокупности законодательных актов, регулирующих предмет прокурорской проверки, создает благоприятные условия для подготовки к проверке, формирует представление проверяющего прокурора об объеме и полноте правового регулирования исследуемой правовой ситуации, определяет ее границы, помогает сформулировать вопросы, подлежащие проверке.

При этом следует отметить, что естественное стремление полнее отобразить список законодательных актов, подлежащих прокурорской проверке, приводит нередко к перенасыщению формируемого раздела методики, что происходит за счет перечисления ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих внутрифункциональную деятельность проверяемой организации или должностного лица. Их исполнение, однако, не должно входить в предмет прокурорской проверки.

Важным структурным элементом методики и тактики прокурорской проверки является ее часть, посвященная источникам информации о нарушении закона. Ее содержание помогает прокурору действовать целенаправленно, быстрее и в полном объеме получать информацию о возможных нарушениях закона. Знание возможных источников информации о нарушениях закона создает необходимые условия для хорошей подготовки к проведению проверки. Определение источников информации всецело зависит от объекта и предмета проверки. Перечень таких источников можно составить только применительно к конкретной проверке.

Содержание раздела методики и тактики прокурорской проверки о типичных нарушениях закона содержит описание наиболее часто выявляемых при проверке нарушений закона. Такой перечень помогает оперативно выявить нарушения законов, ориентирует в выборе направления проверки, указывает на возможные наиболее уязвимые места в обеспечении режима законности. Типичные нарушения закона устанавливаются по результатам изучения практики прокурорского надзора и за счет прогнозирования возможных нарушений закона. Они зависят от тематики и предмета прокурорской проверки.

Необходимость в структуре методики и тактики прокурорской проверки раздела, связанного с особенностями взаимодействия со специалистами и контролирующими органами, определяется тем, что прокурор, привлекая к проверкам специалистов ведомственных и межведомственных контролирующих органов, используя их возможности, значительно повышает свой потенциал в достижении задач прокурорского надзора.

В связи с привлечением контролирующих органов к прокурорским проверкам последние становятся более полными, объективными, профессионально выверенными.

Кроме того, принимаемые прокурором меры прокурорского реагирования дополняются актами контролирующих органов. За счет такого объединенного воздействия на нарушителей закона режим законности на проверяемом объекте восстанавливается эффективнее.

Также не следует забывать, что контролирующие органы осуществляют проверки с точки зрения не только законности, но и целесообразности, в этой связи, используя материалы контролирующих органов, прокурор получает возможность выбрать из арсенала средств прокурорского надзора наиболее эффективные акты реагирования33.

Роль специалистов определяется тем, что они имеют специальные знания и способны профессионально оценить техническую, технологическую, организационную ситуацию, дать компетентное заключение, позволяющее прокурору правильно оценить правовую ситуацию и определить состояние законности на проверяемом объекте. Эти обстоятельства учитываются прокурором при формировании вопросов, на которые должны ответить привлекаемые к прокурорской проверке специалисты, в том числе контролирующих органов.

Методика и тактика прокурорской проверки обычно завершаются таким разделом, как рекомендуемые акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов.

4. Понятия общей и частной методик надзора за исполнением законов и законностью правовых актов

Методика прокурорской проверки может быть общей и частной.

Общие порядок и условия реализации правовых средств при проведении прокурорской проверки независимо от объекта и предмета проверки будут составлять общую методику прокурорской проверки. Особенности, определяемые конкретным направлением, объектом и предметом проверки, составляют частную методику прокурорской проверки.

Как уже отмечалось, методика прокурорской проверки имеет тесную связь с тактикой ее проведения. Тактика используется при реализации методики прокурорской проверки. Она обеспечивает и создает дополнительные условия для получения лучшего результата проверки, т. е. непосредственно связана с эффективностью прокурорского надзора. Тактика прокурорской проверки зависит от конкретной правовой ситуации, которая оказывает влияние на выбор прокурором тех или иных способов, условий, порядка и иных особенностей проведения проверки.

В этой связи к тактическим приемам можно отнести сочетание плановых и внеплановых, а также контрольных проверок, привлечение к проверкам специалистов, определение приоритетных направлений прокурорского надзора, смещение акцентов проверки на контролирующие органы, определение порядка истребования доказательств, свидетельствующих о допущенных нарушениях закона, и др.34

В зависимости от задач прокурорского надзора можно говорить о тактике выявления нарушений закона, тактике реагирования на выявленные нарушения закона, тактике восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства, тактике предупреждения правонарушений.

В совокупности они отражают тактику прокурорской проверки.

Анализ применяемых тактических приемов (тактики) прокурорских проверок свидетельствует о том, что они зависят от ряда обстоятельств. Наиболее существенными из них являются:

— характер полученного сигнала о нарушении закона (источник полученного сигнала, содержание в сигнале полноты, достоверности, важности информации и т. д.);

— степень подготовки прокурора к проверке, его осведомленности о характере совершенного правонарушения и лицах, его совершивших;

— сведения об объекте проверки, о должностном положении лиц, нарушивших закон;

— представления об объеме предстоящей проверки и ее участниках.

Могут быть и иные обстоятельства, например возможность и необходимость обращения к помощи специалистов.

Тактические приемы должны обеспечивать важнейшие характеристики прокурорской проверки. К ним следует отнести, в частности, быстроту прокурорской проверки. Несмотря на то что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) установил предельный срок проверки в тридцать календарных дней с возможностью его продления, тем не менее необходимо стремиться к тому, чтобы прокурорские проверки завершались по возможности в более короткий срок. Оперативное реагирование на нарушения законов позволяет поддерживать режим законности на высоком уровне, свидетельствует о профессионализме прокуроров, создает условия для полноты и всесторонности прокурорского надзора. Быстрота прокурорской проверки обеспечивается за счет тщательной предварительной подготовки к проверке, использования возможностей контролирующих органов, привлечения к проверке специалистов и других обстоятельств.

Другая важная характеристика прокурорской проверки – это ее глубина и полнота. Такое качество может быть обеспечено, например, за счет использования комплексных проверок, точного определения предмета проверки, установления достаточного круга источников информации35.

5. Система специального курса. Последовательность изучения общей и частных методик прокурорского надзора

Система специального курса «Методика и тактика прокурорских проверок» включает в себя следующие вопросы: 1) предмет и основные понятия спецкурса «Методика и тактика прокурорских проверок»; 2) методическое обеспечение прокурорского надзора; 3) общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в сфере государственного строительства, о выборах и референдуме и социальной сфере; 4) общая характеристика методик прокурорского надзора за исполнением законов в экономической и экологической сферах; 5) методика проведения проверок исполнения законодательства об образовании; 6) методика проведения проверок исполнения законов о несовершеннолетних и молодежи; 7) методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции; 8) методика проведения прокурором проверок исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях; 9) методика прокурорского надзора за законностью исполнения уголовных наказаний в исправительных колониях.

В теории прокурорского надзора отдельно выделяют так называемые частные методики, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте или в определенном органе. Примерами частной методики могут служить методика проверки законности производства и рассмотрения дел о нарушении таможенных правил, разработанная для органов транспортной прокуратуры, методика проведения проверки исполнения законодательства об оружии органами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность36.

Как правило, частные методики включают в себя:

— руководящие указания Генерального прокурора РФ, а также нижестоящих прокуроров;

— перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых данными органами, с обязательным указанием источников их опубликования;

— перечень подзаконных нормативно-правовых актов, отражающих специфику и характер деятельности органов и их структурных подразделений;

— перечень основных источников информации (сведений) о нарушении законов;

— основные способы фиксации и хранения информации о нарушении закона;

— общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов;

— типичные нарушения, допускаемые на подобных объектах;

— особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законодательства на данном объекте;

— примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены к проверке;

— примерный перечень вопро

...