автордың кітабын онлайн тегін оқу Федерализм в современном публичном праве
Федерализм в современном публичном праве
Cборник трудов IV Международной научно- практической конференции молодых ученых
Информация о книге
УДК 342.24
ББК 67.400
Ф32
Председатель редакционной коллегии:
Авакьян С. А., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
Научный редактор:
Корольков В. В., аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, глава дискуссионного клуба федералистов.
Составитель:
Григорян Э. О., студент юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, руководитель комиссии по науке студенческого совета.
Рецензенты:
Алебастрова И. А., доктор юридических наук;
Захаров А. А., кандидат философских наук, доцент кафедры теоретической и прикладной политологии факультета международных отношений, политологии и зарубежного регионоведения Российского государственного гуманитарного университета.
Настоящая книга представляет собой сборник трудов участников IV Международной научно-практической конференции молодых ученых «Федерализм в современном публичном праве», проведенной в онлайн-формате 8–17 ноября 2021 г. На конференции были заслушаны 52 доклада, прошедших предварительный отбор.
В сборнике опубликованы 37 работ в семи тематических секциях: «Конституционно-правовые проблемы федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации», «История и теория федерализма», «Сравнительный федерализм», «Фискальный федерализм», «Федерализм и безопасность», «Федерализм в законодательстве и правоприменительной практике», «Европейская и евразийская интеграция».
Материалы представлены в авторской редакции.
УДК 342.24
ББК 67.400
© Коллектив авторов, 2022
© ООО «Проспект», 2022
Корольков В.В.
ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО
Организация традиционной IV международной научно-практической конференции молодых ученых «Федерализм в современном публичном праве» стала настоящим испытанием для всех, кто в ней участвовал. Впервые в истории нашего ноябрьского форума активное участие принимали иностранные гости – не только студены и аспиранты, но и эксперты в области федерализма с мировым именем. Международный статус обязывал нас не только продублировать всю информацию о самой конференции на английском языке, но и предполагал наличие устного перевода в ходе работы секций конференции. Кроме того, организация конференции сопровождалась поиском новых форм проведения секций, в результате чего у нас впервые появились пленарные доклады экспертов секций. Многие эксперты любезно согласились опубликовать материалы этих выступлений в настоящем сборнике в виде статей или стенограмм. Еще одним новшеством, тепло встреченным и российскими, и зарубежными коллегами стало наше желание создать единый визуальный стиль конференции, для чего были выбраны всемирно известные гравюры Альбрехта Дюрера. Надеемся, что в следующие годы конференцию украсят другие не менее известные классические работы, что поспособствует укреплению международных научных связей.
Подготовка настоящего сборника к публикации совпала с очередной волной пандемии COVID-19, эскалацией вооруженного конфликта на Украине и мирового экономического кризиса. Эти острые международные проблемы невероятно актуализировали многие тексты в настоящем сборнике, а также заложили основу для нового витка научных дискуссий. Ведь именно научные дискуссии, надо полагать, способны не только рационально (а не эмоционально) осмыслить происходящие в мире события, но и предотвратить угрозу полного разложения человеческого общества. Открытость к диалогу и взаимное уважение, совмещенные с разговором по существу дела, всегда были отличительными чертами нашей конференции и, надо полагать, всех причастных к конференции коллег.
А причастных было немало: 120 ученых из 29 учебных заведений, расположенных в 12 субъектах Российской Федерации и 6 иностранных государствах. На конференции было представлено 52 доклада, из которых лишь 37 прошли отбор для публикации в настоящем сборнике. Тридцать восьмой работой, попавшей в настоящий сборник, стал доклад, не опубликованный в сборнике прошлой конференции по техническим причинам.
Работа конференции прошла в рамках рекордных семи секций:
1) Конституционно-правовые проблемы федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации;
2) История и теория федерализма;
3) Сравнительный федерализм;
4) Фискальный федерализм;
5) Федерализм и безопасность;
6) Федерализм в законодательстве и правоприменительной практике;
7) Европейская и евразийская интеграция.
Поскольку конференция имела международный статус, сохранение традиционной секции «федерализм в зарубежных странах» перестало быть целесообразным. Эта секция была разделена на две новые: ставшей настоящим аншлагом «сравнительный федерализм» и маленькой, но довольно перспективной «федерализм в законодательстве и правоприменительной практике». За работой этих и других секций конференции можно было следить в трансляции на канале «Федералист» на YouTube. Общий хронометраж этих записей, находящихся в открытом доступе, превышает 35 часов. Такое масштабное мероприятие было бы невозможно без двух аспектов, неразрывно связанных с проведением нашей конференции.
Во-первых, конференция была организована в рамках многолетнего партнерства дискуссионного клуба федералистов с организациями обучающихся ведущих юридических вузов. Особую сердечную благодарность хочется выразить коллегам из юридического клуба МГИМО – Алексею Старикову, Ивану Тупицыну, Арине Андросовой, Эдуарду Астафорову, Ирине Ашихминой; Председателю Студенческого научного общества МГЮА имени О. Е.Кутафина – Кристине Воробьевой; а также коллегам с кафедры конституционного и муниципального права и из Студенческого совета МГУ имени М. В.Ломоносова – Никите Сергеевичу Малютину, Елене Николаевне Марковой, Заире Курбановой, Мишель Ильчиковой, Эмме Григорян, Татьяне Лябушевой, Александре Авериной. Также мы благодарим Наталью Суворову за помощь в уточнении английских переводов. Отдельную благодарность выражаем Леониду Владимировичу Рожникову, а также всему коллективу издательства «Проспект», благодаря которым вот уже второй год публикация сборника нашей конференции является возможной на безвозмездных началах. Публикации работ в таком престижном издательстве и на таких услолвиях невероятно важны для молодых ученых и зарубежных коллег – они являются ощутимым результатом продолжительных научных изысканий.
Во-вторых, отдельных слов благодарности заслуживают уважаемые эксперты, участвовавшие в работе нашей конференции. В первую очередь, хотелось бы поблагодарить наших иностранных коллег: Патрицию Попелье из Университета Антверпена (Бельгия), Николаса Эрони из Университета Квинсленда (Австралия) и Габриэля Паулуса из Венского университета (Австрия). В равной мере от лица организаторов и участников конференции мы благодарим отечественных экспертов: Сурена Адибековича Авакьяна, Алексея Юрьевича Болдырева, Андрея Михайловича Будаева, Елену Александровну Водяницкую, Елену Леонидовну Глотову, Сергея Алексеевича Денисова, Батыра Махаровича Джанкезова, Андрея Александровича Захарова, Тамару Олеговну Кузнецову, Клару Хачатуровну Минасян, Светлану Васильевну Нарутто, Галину Владиславовну Петрову, Инну Александровну Ракитскую, Олега Германовича Румянцева, Алексея Юрьевича Саломатина, Наталью Евгеньевну Таеву, Александру Алексеевну Троицкую, Владимира Борисовича Чернолецкого и Марка Львовича Энтина.
В настоящем сборнике публикуются труды участников конференции, прошедшие отбор по критериям относимости, актуальности, научной новизны, качества научно-юридического лексикона и оформления, оригинальности (не менее 70%). К публикации были допущены также и те материалы, авторы которых по каким-то причинам не смогли выступить на конференции. Все работы в настоящем сборнике публикуются в авторской редакции.
Изрядно затянувшаяся публикация настоящего сборника хронологически совпала с организацией очередной ноябрьской конференции «Федерализм в современном публичном праве». Пожалуй, поэтому хочется выразить удовольствие от того, что это мероприятие из года в год собирает на своих полях ученых, объединенных не только общими научными интересами, но и определенной этикой научного общения. Задуманная как «своего рода «Вудсток» почитателей публичного права» в нынешний исторической реальности конференция перерастает свое изначальное значение и может послужить убежищем для всех уставших от агрессивной пропаганды и жадных до истины умов со всего мира. Это убежище не избавляет своих жителей от противоречивой природы человека и не одаривает их простыми ответами на сложные вопросы общественного бытия. Однако оно гарантирует всем желающим важнейшие элементы интеллектуального развития – свободу творческого поиска, взаимоуважительную дискуссию по существу вопроса и возможность быть услышанным. Наверное, поэтому я смотрю на участников и организаторов конференции «Федерализм в современном публичном праве» с нескрываемым оптимизмом, видя в них будущее отечественного конституционализма.
Вадим Владимирович Корольков
Организатор конференции,
Глава дискуссионного клуба федералистов
PREFACE
The organisation of the traditional IV International Scientific Conference of Young Scientists «Federalism in contemporary public law» was a real challenge for all those involved. For the first time in the history of our November forum, foreign guests - not only undergraduate and graduate students, but also internationally renowned experts in federalism - took an active part. Our international status obliged us not only to duplicate all information about the conference itself in English, but also to provide interpretation during the conference sessions. In addition, while organizing the conference, we looked for new sections modalities and, as a result, for the first time we had plenary reports of the sections’ experts. Many of the experts kindly agreed to publish the proceedings in this volume as articles or transcripts. Another innovation that was warmly welcomed by both Russian and foreign colleagues was our intent to create a unified visual style for the conference, for which purpose we chose the world-famous engravings by Albrecht Dürer. We hope that, in future years, the conference will be graced with other equally famous works of art, which will contribute to the promotion of international scientific relations.
This collection’s preparation for publication coincided with another wave of the COVID-19 pandemic, the escalation of the armed conflict in Ukraine and the global economic crisis. These pressing international issues have made many of the texts in this collection incredibly relevant and have also laid the groundwork for a new round of scholarly debate. After all, it is precisely academic debate, one would think, that can not only rationally (rather than emotionally) comprehend the events happening in the world, but also prevent the threat of a complete breakdown of human society. Openness to dialogue and mutual respect, accompanied with substantive conversation, have always been the hallmarks of our conference and, one must assume, of all the colleagues involved.
And there were many of them: 120 scientists from 29 educational institutions of 12 regions of the Russian Federation and six foreign countries. A total of 52 papers were presented at the conference, only 37 of which were selected for publication in the Proceedings. The thirty-eighth paper to be included in this collection was a paper that was not published in the last conference collection for technical reasons.
The conference was held in seven (a record number) sections:
1) Constitutional problems of federalism and local self-government in the Russian Federation;
2) History and theory of federalism;
3) Comparative federalism;
4) Fiscal Federalism;
5) Federalism and security;
6) Federalism in law and practice;
7) European and Eurasian integration.
Since the conference had international status, keeping the traditional section “federalism in foreign countries” was no longer appropriate. This section was divided into two new ones: what became a real full house “comparative federalism” and a small but promising “federalism in law and law enforcement practice”. The work of these and other sections of the conference could be followed in the broadcast on the Federalist channel on YouTube. The total time span of these publicly available recordings exceeded 35 hours. Such a large-scale event would not have been possible without two aspects having inextricable link to our conference.
Firstly, the conference was arranged as part of the long-standing partnership between the Federalist Discussion Club and students organisations of leading law schools. We would like to express special heartfelt thanks to our colleagues from the MGIMO Law Club – Alexei Starikov, Ivan Tupitsyn, Arina Androsova, Eduard Astaforov, Irina Ashikhmina; the Chairperson of the Student Scientific Society of the O. E.Kutafin Moscow State Law Academy - Kristina Vorobyeva; as well as colleagues from the Department of Constitutional and Legal Sciences of the University. We would also like to thank our colleagues from the Department of Constitutional and Municipal Law and the Student Council of Lomonosov Moscow State University, Nikita Malyutin, Elena Markova, Zaira Kurbanova, Michelle Ilchikova, Emma Grigoryan, Tatiana Lyabusheva and Alexandra Averina. We also thank Natalia Suvorova for her help in clarifying the English translations. Special thanks go to Leonid Rozhnikov and the Prospect publishing house, which has been making it possible to publish our conference collection free of charge for two years now. Publishing papers with such a prestigious publisher and on such terms is incredibly important for young scientists and foreign colleagues – it is a tangible result of long-term scientific research.
Secondly, the distinguished experts who participated in our conference deserve special thanks. First and foremost, we would like to thank our international colleagues: Patricia Popelier from the University of Antwerp (Belgium), Nicholas Aroney from the University of Queensland (Australia) and Gabriel Paulus from the University of Vienna (Austria). On behalf of the conference organisers and participants, we would like to thank the national experts: Suren Adibekovich Avakyan, Alexey Yuryevich Boldyrev, Andrey Mikhailovich Budayev, Elena Alexandrovna Vodyanitskaya, Elena Leonidovna Glotova, Sergey Alexeyevich Denisov, Batyr Makharovich Dzhankezov, Andrey Alexandrovich Zakharov, Tamara Olegovna Kuznetsova, Clara Khachaturovna Minasyan, Svetlana Vasilievna Narutto, Galina Vladislavovna Petrova, Inna Aleksandrovna Rakitskaya, Oleg Germanovich Rumyantsev, Alexey Yurievich Salomatin, Natalia Evgenievna Taeva, Alexandra Alexeevna Troitskaya, Vladimir Borisovich Chernoletsky and Mark Lvovich Entin.
This collection publishes papers of conference participants selected on the criteria of relevance, topicality, scientific novelty, quality of scientific and legal lexicon and design, and originality (at least 70%). Those papers whose authors, for whatever reason, could not present at the conference were also accepted for publication. All papers in this collection are published in the author’s version.
The delayed publication of this collection chronologically coincided with the process of organisation of the regular November conference «Federalism in contemporary public law». For this reason, we are pleased to note that this event year after year gathers scientists united not only by common scientific interests but also by a certain ethics of scientific communication. Conceived as “a kind of ‘Woodstock’ of admirers of public law” in the current historical reality, the conference is outgrowing its original meaning and can serve as a refuge for all minds tired of aggressive propaganda and hungry for truth from around the world. This refuge does not spare its inhabitants from the contradictory nature of man, nor does it bestow upon them simple answers to the complex questions of social existence. It does, however, guarantee to all who wish to do so the most important elements of intellectual growth – freedom of creative search, a mutually respectful discussion of the essence of the question and the opportunity to be heard. That is probably why I look at the participants and organizers of the conference «Federalism in conemporary public law» with undisguised optimism, seeing in them the future of national constitutionalism.
Vadim Korolkov
Conference organiser,
Head of the Federalist Discussion Club
Секция
«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Section
“CONSTITUTIONAL PROBLEMS OF FEDERALISM AND LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION”
А. Дюрер. Рыцарь, смерть и дьявол, 1513
Соловьева Полина Дмитриевна
Студентка I курса магистратуры
Института государственного и муниципального управления
Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте РФ
poly-soloviova19@yandex.ru
Проблемы реформирования российского федерализма: генезис и эволюция
Solovyova Polina Dmitrievna
Master-student of Institute of Public Administration and Civil Service,
The Russian Presidential Academy of National Economy
and Public Administration
poly-soloviova19@yandex.ru
Problems of the reform of the Russian federalism: genesis and evolution
Аннотация. В статье исследуются причины и ход федеративной реформы в Российской Федерации. Анализируются основные нормативные акты, регулировавшие ход федеративной реформы, а также предпринимается попытка их критического осмысления. На основе показанной автором связи современного российского федерализма с советской федеративной системой формулируются его основные проблемы. К числу таких проблем автор относит формальную и фактическую асимметрию субъектов РФ, национально-территориальный принцип их образования, большое количество субъектов РФ, бюджетный федерализм и сверхцентрализацию.
Abstract. The article analyses the causes and course of the federal reform in the Russian Federation. The main normative acts regulating the course of the federal reform are analysed and an attempt is made to critically analyse them. On the basis of the connection of modern Russian federalism with the Soviet federal system shown by the author its main problems are formulated. Among such problems the author includes formal and actual asymmetry of subjects of the Russian Federation, national-territorial principle of their formation, large number of subjects of the Russian Federation, budgetary federalism and over-centralization.
Развитие современного российского федерализма после развала СССР началось с преодоления центробежной тенденции. Поэтому перед российской властью встала проблема сохранения тех границ, которые были установлены в РСФСР еще советской властью. В России сформировалась модель федерализма, которая включала в себя как кооперацию, так и конкуренцию. Такой федерализм мог привести к распаду России. Вплоть до 2000 года центробежная тенденция в России не угасала. Политика, проводимая Б.Н.Ельциным и Правительством РФ, не приносила никаких результатов.
Российские исследователи весьма резко критикуют федерализм 1990-х годов. Так, по мнению А. А.Захарова, федерализм позволял «элитным группировкам вести торг по ключевым вопросам государственной жизни, во-первых, не обращая внимания на конституционные нормы, во-вторых, отодвигая на задний план представительные органы власти и, в-третьих, избегая контроля со стороны гражданского общества1. С этим нельзя не согласиться, потому что ельцинский федерализм привел к деформации федералистских принципов на этапе их формирования в уже совершенно новом государстве. Процессы децентрализации к 2000 году достигли внушительных масштабов, что начали переходить в свою крайнюю стадию — дезинтеграцию. Из этого следует, что современные проблемы российского федерализма образовались при его формировании.
За двадцатилетний срок правления президента В. В.Путина в динамике современного российского федерализма проявились как положительные, так и отрицательные стороны.В 2000-2004 годы разрабатывалась федеративная реформа, а ее реализация состоялась в 2003-2007 годы (реформа Д. Н.Козака). Начинается масштабное преобразование по выстраиванию вертикали власти, и обеспечение выполнения конституционных законов на всех уровнях власти.
Целями федеративной реформы являлись:
1) форсирование правовой раздробленности и распространение федеративного законодательства на всю территорию страны;
2) устранение правовой разрухи в России;
3) равноправие в конституционных правах всех субъектов Российской Федерации;
4) восстановление в стране единого экономического рынка;
5) преодоление межрегиональных барьеров.
Федеративная реформа началась с образования федеральных округов с учреждением в них должности полномочных представителей Президента РФ. Институт полномочных представителей Президента РФ в этой связи рассматривался при этом как инструмент временного, антикризисного управления. Мы солидаризуемся с позицией В. Е.Чиркина о том, что само по себе создание федеральных округов существенно не меняет федеративного устройства России, но при внедрении полномочных представителей ситуация изменилась, так как они стали иметь новые права и задачи, которых не было у предыдущих представителей.
На первом этапе федеративная реформа начала приносить свои плоды. Были пересмотрены все национальные Конституции, к которых было найдено ряд юридических ошибок и антиконституционных принципов. К концу 2001 года были выявлены более четырех тысяч незаконных правовых актов. Рабочей группой Государственного Совета Российской Федерации была разработана Концепция государственной политики по разграничению полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. Эта концепция была направлена на решение проблем федерализма и на заложение основ разделения государственной власти в России. Концепция имела идеологическую основу, которая предполагала синтез централизации и децентрализации государственной власти.
Выделяют пять этапов внедрения данной концепции:
• первый этап ознаменовал собой принятие федерального закона, который закрепил разделение власти между федеральным центром и субъектами федерации. Таким образом, дуалистический принцип (о котором говорилось ранее) закрепился на законодательном уровне;
• на втором этапе были приняты федеральные законы, закрепились налоговые и бюджетные механизмы субъектов Российской Федерации;
• на третьем этапе был принят федеральный закон, которыйознаменовал огромный пересмотр российского законодательства;
• на четвертом этапе возникла потребность в пересмотре и корректировке полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;
• на пятом этапе, т.е. на современном этапе было определено, что федеральная власть забрала себе значительную компетенцию, но не может реализовать ее в полной мере.
Так как из центра тяжело решать некоторые задачи, а создание дополнительных структур в субъектах будет лишним и финансово нерентабельно. С принятием поправок в Бюджетный кодекс в 2004 году, согласно которым дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в дальнейшем будут рассчитываться и выделяться только из консолидированного бюджета края и области. Таким образом,с 2005года округа лишались практически всего: власти, и денег, так как считалось, что это будет подвигать их к объединению с краем, областями в новые регионы.Итак, до 2008 года продолжались преобразования автономных округов в административно-территориальные единицы со статусом округа и преобразование трех областей в края.
Федеративная реформа повлекла за собой ряд итогов, которые можно назвать положительными: 1) объединилось нормативное пространство на всей территории России; 2) ускорился экономический рост; 3) региональные элиты перестали оказывать влияние на решения общенационального уровня; 4) руководство регионов перестало решать проблемы регионов путем давления на власть. Из отрицательных итогов, пожалуй, можно назвать: 1) федерализм приобрел централизованный характер; 2) из-за слияния некоторых автономных образований с регионами возник конфликтный потенциал; 3) в ходе объединений автономных округов возникла проблема определения «особого статуса» автономий в составе новых субъектов РФ; 4) из-за централизации власти губернаторы утратили функции решения проблем на местах, возникло ручное управление; 5) возникли предпосылки для злоупотребления федеральным вмешательством в дела субъектов; 6) возникла проблема разграничений полномочий между центрами и регионами; 7) проблема равноправия субъектов между республиками, краями и областями; 8) возникновение проблем, в проводимой политике бюджетного федерализма, из-за которого большинство регионов не могут экономически развиваться.
Негативные стороны отечественного государственного устройства как до, так и после прихода к власти В. В.Путина были обстоятельно сформулированы В. Н.Лысенко, который критиковал ранний этап развития российского федерализма с позиции его антидемократичности. Данный этап он называет «феодальной федерацией»2. Но его высказывания о «путинской» федерации также имеют негативную окраску. Он пишет: «путинская «управляемая федерация» выглядит, как «умирающий лебедь»3. Первая часть реформ действительно помогла выбраться стране из хаотичного состояния. Из «анархо-децентрализованной» федерации Россия стала высоко централизованным государством. Но некоторые из итогов реформы дали свои негативные плоды в 2010–2012 годах. В регионах нарастало тяготение к национализму и неверие в то, что принципы федерализма способствуют урегулированию межнациональных конфликтов, поскольку политика этнофедерализма оказалась «истощенной и нездоровой».
Для того чтобы избежать вспышек этнонациональных конфликтов, власть решила реанимировать губернаторские выборы, тем самым ослабляя вертикаль власти. Однако, из-за низких рейтингов партии власти «Единая Россия» вероятность того, что представителей этой партии выберут губернаторами, была невелика. Поэтому Президент РФ
В. В.Путин поспешно подписывает закон, который закрепил косвенные выборы губернаторов в регионах в 2013 году.
А в декабре 2012 года в силу вступил новый порядок формирования Совета Федерации. Если в 2000 году сенаторы назначались законодательным органом субъекта РФ и главой исполнительной власти региона, а в 2008 году сенаторами могли стать только депутаты региональных парламентов, то после 2012 года регионы смогли сами выдвигать выбранного депутата в Совет Федерации, который являлся действующим депутатом из нижней палаты федерального парламента.В 2013 году были разработаны 7 программ Министерством регионального развития по улучшению эффективности федеративных принципов в России. Целью данных программ стало обеспечение сбалансированного финансирования субъектов Российской Федерации. Однако, реализация данных программ не привела к успеху. Введенная система бюджетного федерализма периодически сбоит, поскольку региональные власти все еще имеют недостаточно широкие.
Одновременно с этим в 2012 году по распоряжению В. В.Путина начали разрабатывать стратегию по увеличению эффективности федеративных принципов. Действие данной стратегии было рассчитано до2025 года. Также следует упомянуть стратегию пространственного развития Российской Федерации, нацеленную на достижение устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. Законодательство страны закрепляет в некоторых регионах меры поддержки различных сфер деятельности, таких как предпринимательство, инвестиции, производство. Однако, для реализации данной стратегии в основном выбираются экономически и развитыев инфраструктурном отношении регионы, геополитически и геостратегически важные субъекты (Приморский, Камчатский, Хабаровский края и Сахалинская, Калининградская области), что вступает в противоречие с конституционным положением о равноправии субъектов РФ.
Следующей программой является программа «Развития федеративных отношений и создания условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Данная программа направлена на совершенствование системы распределения и перераспределения бюджетного финансированиямежду уровнями субъектов РФ и местными бюджетами. Но несмотря на предпринятые меры, по состоянию на 2018 год, некоторые субъекты РФ (Краснодарский край, Московская область, Республика Татарстан и др.) балансируют на грани банкротства. За последние 7 лет государственный долг этих субъектов вырос в два раза, что говорит о неэффективной политике федерального центра в сфере бюджетного федерализма.
Еще одной разработкой Правительства стала стратегия национальной политики Российской Федерации, нацеленной на обеспечение этнокультурных прав, свобод и равноправия народов, которые проживают на территории России. Стратегия построена в соответствии с принципами демократии и федерализма, активизирующая всестороннее сотрудничество народов РФ. Однако, в данной сфере наблюдается много проблем, о которых будет сказано далее.Пока лишь отметим, что до сегодняшнего дня данные стратегии и программы не дали ясных перспектив и плодов. Как отмечает В. Н.Лексин, федеральная власть способна повлиять на ситуацию в любом субъекте Федерации «путем прямого или косвенного изменения ресурсного потенциала территориального развития, но это зависит от правильно и четко разработанных программ»4.
Основные проблемные точки отечественного федерализма хорошо известны: асимметричность, избыточное количество субъектов, огромная территория, мультиэтничность, деградация демократических институтов. В этой связи нужно подробно рассмотреть самые главные проблемы российского федерализма, которые не дают в полной мере ему процветать.
Первая проблема – асимметричное распределение ресурсов между субъектами федерации.Существует три модели асимметрии федераций: 1) асимметрия не-субъектов федерации (федеральные владения, федеральные округа, федеральные территории, ассоциированные субъекты.); 2) скрытая; 3) формальная. Россия в практике своего государственного строительства отражает одновременно две модели асимметрии – первую и третью. На первую модель указывает наличие в Российской Федерации наряду с субъектами федерации не-субъектов среди которых: федеральные округа, федеральные территории, ассоциированные субъекты (до 2017 года). С 2020 года появляется новый тип не-субъектов федерации в России – федеральная территория «Сириус». Данное образование является поселком городского типа и наукоградом на территории Краснодарского края, образуя самостоятельный городской округ. Имеет особое устройство государственной власти и собственный бюджет. И к последнему типу не-субъектов относится ассоциированный субъект федерации. Здесь уместен пример республики Татарстан, которая при подписании договора с Россией в 1994 году, решила провозгласить себя «ассоциированным» субъектом федерации, и имела больше прав, чем другие субъекты, до 2017 года пока не истек срок данного договора, и теперь Татарстан практически ни чем не отличается от других субъектов федерации. Однако, де-факто Россия является федерацией с многоуровневой симметрией, что прописано в Конституции.
С точки зрения асимметрии Российская Федерация прошла два этапа и в данный момент находится на третьем. Первый этап (1990–2000 годы), когда российская власть не могла удержать тенденцию в развитии асимметричности в особенности в национальных республиках, которые самостоятельно расширяли свои полномочия. Это отразилось в подписании двустороннего договора между федеральным центром и субъектами. Второй этап (2001–2010 годы) был охарактеризован изменением модели современного российского федерализма для того, чтобы избежать потенциальных угроз территориальному единству страны. Была создана вертикаль исполнительной и законодательной ветвей власти, а также усилен контроль над ними, изменено регулирование механизма распределения полномочий между федеральным центром и субъектами. Подобное чрезмерное регулирование привело к фактической унитаризации территориально-государственного устройства. С 2011 года российский федерализм вступил в третий этап формирования, который как предполагается должен помочь совмещать положительные черты асимметричной и симметричной форм. Правовая асимметрия Российской Федерации заложена в Конституции Российской Федерации и в основных законах (Конституциях, Уставах) ее субъектов, однако в настоящее время правовая асимметрия определяется через сферу налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иные специальные сферы. Поэтому на данном этапе формирования российского федерализма и в будущем, если не решить эту проблему, то в итоге она перерастет в проблему вымирания регионов, которые не имеют каких-либо природных, технологических и экономических ресурсов на своей территории.
Вторая проблема – формирование субъектов по национально-территориальному принципу, оказывающее негативное влияние на устойчивость российской федеративной системы. Деление по национально-территориальному принципу затормаживает процесс развития федеративных отношений в России, так как из-за него затрудняется не только коммуникация между центром и регионами, но и межрегиональные коммуникации. Для будущего федерализма в России нужно выбрать либо территориальный принцип, либо этнический. Данная проблема является долгосрочной и трудноразрешимой. Поэтому игнорировать этнический фактор в федеративных отношениях в России недопустимо. Чтобы отказаться от национально-территориального деления, нужно выработать такую национальную политику, в который национальный вопрос будет выходить за рамки федеративных отношений.
Третья проблема – большое количество субъектов РФ и вытекающая из нее проблема построения федерации по «матрешечному принципу», т.е. когда один субъект находится внутри другого субъекта. Российская Федерация является федерацией с самым большим количеством субъектов в мире. До 1 декабря 2005 года в стране было 89 субъектов, после чего их численность сократили до 83, однако после событий 2014 года субъектов стало 85. Сокращение числа субъектов в 2005 году было сделано за счет полного вхождения автономных округов в области, так образовался «матрешечный принцип». «Матрешечный принцип» создает правовой парадокс между субъектами. Например, в состав Тюменской области входит два автономных округа Ханты-Мансийский – Югра и Ямало-Ненецкий, однако полного слияния не осуществилось, и теперь российский федерализм имеет проблему разграничения полномочий в таких субъектах. Характерно, что эта проблема была унаследована Россией от СССР. Однако, если в Советском Союзе данный вопрос во многих своих аспектах регулировался отдельным законом, посвященным статусу автономных областей и округов, то в современной российской юридической практике такого нормативного правого акта в системе законодательства нет. Таким образом, попытка сократить количество субъектов не решила проблему их многочисленности, а только привела к появлению «матрешечного принципа» построения федерации. Думается, что для Российской Федерации нецелесообразно иметь большое количество субъектов ни в политическом, ни в экономическом планах. Однако, если решать проблему путем укрупнения субъектов, это приведет еще к большему появлению «субъектов-матрешек», что приведет к разрушению и так шаткой и хаотичной структуры управления. Потребуется создание новой структуры, на что уйдет долгое время. Но укрупнение может помочь справиться с проблемой «пестрого» состава Российской Федерацией.
Поэтому на данный момент разграничение в сложносоставных субъектах регулируется Конституцией, постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ и федеральным законом между органами государственными органами власти автономного округа и органами власти области или края, что привело к запутанной системе регулирования полномочий в таких субъектах. «Матрешечная система» в Российской Федерации может просуществовать еще не одно десятилетие. Эта проблема имеет накопительный характер и требует постепенной модернизации.
Четвертой проблемой российского федерализма, являются имеющиеся сложности, связанные с функционированием бюджетной системы. Чтобы подобной проблемы не существовало, требуется качественный механизм взаимодействия бюджетов различного уровня: федерального, регионального и местного. На практике же бюджетная политика привела к дисбалансу бюджетных систем и трудностям в формировании бюджетной политики в дальнейшем. Причиной возникновения этих сложностей является горизонтальное регулирование бюджетного федерализма, в то время как для достижения баланса должен быть вертикальный способ урегулирования доходов и расходов. Из этой проблемы вытекает проблема экономического неравенства и дефицита в регионах. Ситуация усугубилась из-за появления вируса COVID-19, дотационные регионы стали иметь финансовые долги перед федерацией. Такое положение дел требует немедленного пересмотра долговой политики регионов Российской Федерации, так как выплата долга федеральному центру сократит и без того пошатнувшийся бюджет субъектов и значительно снизит качество жизни населения. Преобразования бюджетной системы — это сложный и долгий процесс, который просто не обходим для Российской Федерации, так как обделенные финансами регионы становятся негативно настроены к власти.
Наконец, последней, и, очевидно, важнейшей проблемой российского федерализма является избыточная централизация власти. Данная тенденция приводит к негативный процессам, таким как: зависимость регионов от федерального центра и неумение региональных властей принимать самостоятельные решения в экономической и политической сферах. Поэтому система децентрализованного федеративного устройства в определенных обстоятельствах может быть более гибкой и инновационной, чем централизованная система. Но эта проблема в отличие от других менее затратна и сложна в решении, потому что она целиком и полностью зависит от политического курса и воли государства.
Многовековая традиция жесткой бюрократической централизации государственного строительства не дает развиться федерализму по европейскому образцу. Поэтому всякая децентрализация власти и управления представляет угрозу жизненным интересам сложившегося положения вещей. Центр получил политические прерогативы, которые позволили сосредоточить власть в своих руках, из-за этого регионы не являются политически активными. Асимметричность российского федерализма остается актуальной проблемой, так как, несмотря на формальное равенство всех субъектов, статья 5 Конституции РФ закрепила особый статус республик. Этот шаг был предпринят, чтобы остановить этнический сепаратизм и сдерживать национальные элиты в республиках. При этом политика центра по отношению к субъектам не является сотрудничеством, а лишь направлена на обеспечение лояльности элит.
Но если до 2010-х годов разрабатывалась поэтапная федеративная реформа, нацеленная на устранение хаоса 90-х годов и централизацию, то после 2010-х годов не было определено ни одной четкой стратегии развития федеративных отношений в Российской Федерации. Современные программы по улучшению федерализма в России, хоть и имеют цели и задачи, но не имеют единой цели и должной реализации. Это происходит из-за невнятной риторики национальной политики, экономической нестабильности, неразвитости гражданского общества и затухания демократических принципов и институтов.
Необходимость реформирования федеративной системы в Российской Федерации очевидна. Если не начать проведение новых тщательно спланированных реформ с этого десятилетия, то Россия может столкнуться с политическими, экономическими и национальными проблемами между регионами и между центром и регионами в долгосрочной перспективе.
Осокин Александр Владиславович
Студент III курса
Юридического факультета
МГУ имени М. В.Ломоносова
osokin2001@yandex.ru
Шульгина Виктория Александровна
Студентка III курса
Международно-правового факультета МГИМО
vika.shulgina@mail.ru
Местное самоуправление и федеративное устройство Российской Федерации: вехи истории и вызовы современности
Osokin Alexander Vladislavovich
Student of Faculty of Law,
Lomonosov Moscow State University
osokin2001@yandex.ru
Shulgina Viktoria Alexandrovna
Student of the International Law School, MGIMO University
vika.shulgina@mail.ru
Local administration and federal governance of the Russian Federation: milestones of history and challenges of the future
Аннотация. В рамках данной статьи авторы рассматривают особенности использования института местного самоуправления для решения актуальных проблем отечественного федерализма. Рассматривается возможность ценностной перестройки модели федерализма, существующей на данный момент в РФ, поскольку такая модель представляется авторам опасной для государственного единства. Поддерживается идея о расширении полномочий местного самоуправления, его использования в качестве способа решения проблем многонационального российского государства без образования нескольких политических центров на территории России.
Abstract. Authors of this article consider peculiarities of local administration opportunities for solving actual disputes arising from Russian federal governance model. Model of contemporary Russian federalism in to be rebuilt on other axiological principles: incumbent model of federalism is a threat to the stability of Russia. Authors also support the idea of spreading the powers of local administration as it might also be a key for a political stability of Russia without forming of several political centers on Russian territory.
Местное самоуправление на любом этапе развития российской государственности представляло собой весьма важную основу государственной власти, позволявшей и позволяющей ей делегировать и изымать часть полномочий в связи со складывающимися конкретно-историческими обстоятельствами, решая существующие политические проблемы. Кроме того, местное самоуправление, являясь наиболее близким и понятным населению способом и формой осуществления власти, приближает властные институту ближе к населению того или иного региона, местности, округа и т.п. В этой связи недооценивать значение институтов местного самоуправления не стоит, поскольку их существование обосновывается множеством факторов и жизненно важных потребностей, решить которые возможно лишь посредством непосредственного участия лиц, населяющих определенную территорию, в делах местного значения соответствующей территории.
Указанные обстоятельства в должной степени осознавались разработчиками Земской реформы в 1864 г., когда существовала острая необходимость в замене устаревшей феодальной модели управления определенной территорией в связи с кризисом института помещика, на которого в предыдущие периоды отечественной истории было возложено осуществление функций публичной власти. В частности, проф. Г. А.Герасименко указывал, что «земства возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса страны». Несмотря на то, что на данный момент политическая ситуация в Российской Федерации (далее – РФ, Россия) представляется стабильной, вызовы современности (среди которых следует обозначить (1) дальнейший рост международной напряженности, (2) потенциальный трансферт власти новому руководству страны от старой политической элиты, (3) возможный рост сепаратизма в национальных республиках и т.п.) могут в значительной степени ослабить Россию, нанести серьезный удар по ее государственному единству.
Для целей минимизации рисков, возникающих в связи с угрозами государственному единству РФ, следует осуществить реформу одновременно федеративного устройства и местного самоуправления России, ликвидировав государственно-подобные образования (республики, автономные округа и т.п. – словом, рудименты советского государственного строительства), сместив их на уровень местного самоуправления. Такого рода изменение позволит усилить местное управление, дав возможность населению определенной территории решать возникающие проблемы тенденциозно, как однородной общности, что будет исключать разного рода конфликты и дискриминацию. Именно поэтому следует возлагать определенные надежды на механизмы местного самоуправления, которые позволят без создания условия для фактического распада страны осуществить эффективное функционально-территориальное управление огромной территорией Российской Федерации.
В связи с вышеприведенными обстоятельствами следует заключить, что в рамках данной статьи следует освятить следующие актуальные проблемы федеративного устройства России, а также роли института местного самоуправления в решении складывающихся проблем:
1. Целесообразность федеративного устройства по национально-территориальному признаку.
2. Укрупнение субъектов в составе Российской Федерации.
3. Слабость и неэффективность местного самоуправления на данном этапе развития российской государственности.
4. Влияние концепции единой публичной власти на федерализм и местное самоуправление.
5. Перспективы развития федерализма и местного самоуправления в условиях урбанизации.
Прежде всего, следует указать на то обстоятельство, что российская государственность сама по себе является унитарной и достаточно централизованной, что предопределяет соборный, централизованный и единообразный характер осуществления власти на территории России. О причинах и исторических корнях данной ситуации нами был дан весьма подробный ответ и анализ, а также были высказаны опасения по поводу усиления федералистских тенденций в части ослабления власти центра в регионах России, построения государственного единства на национальных началах в каком-либо виде, на основании чего был сделан вывод о необходимости баланса интересов центра и окраин при примате интересов центра, формирующего общее мнение, а не отстаивающего субъективные эгоистические интересы отдельного народа, этноса или иной группы. В настоящем исследовании необходимо предпринять попытки предложения иного критерия государственного строительства безотносительно к национальной или какой-либо иной этнической привязки, но на основе функционального назначения той или иной территории, экономических интересов региона, существующих экономических проектов со стратегическим значением (напр., наличие крупных инфраструктурных проектов по типу космодрома «Восточный», газопровода «Сила Сибири», второй ветки БАМа, новых месторождений полезных ископаемых и т.п.), степени заселенности региона и т.п. Таким образом, в современной России стоит острая необходимость в изменении основ ее федеративного устройства, которая должна основываться на ином критерии, чем национальная принадлежность того или иного этноса, проживающего на определенной территории.
Несмотря на федеративное устройство России, институты государственной власти современной России стремятся к иному устройству и разделению России в некоторых сферах. Одним из первых шагов федеральной власти по централизации России после деструктивного влияния 1990-х гг. в части государственного устройства (помимо активной деятельности Конституционного суда РФ (далее – КС РФ) и Генеральной прокуратуры) стало появление полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые выполняли функцию контроля по выполнению решений федерального центра на местах. В частности, появилось 8 представителей Президента РФ по числу округов, в которые были назначены эти представители: (1)Центральный; (2) Северо-Западный; (3) Южный; (4) Северо-Кавказский; (5) Приволжский; (6) Уральский; (7) Сибирский; (8) Дальневосточный. В этой связи федеративное устройство России было в некоторой степени переформатировано в связи с созданием новой правовой конструкции конституционного значения, поскольку федеральный центр начал воспринимать субъекты РФ не только с конституционных позиций, но и с позиций деления России на федеральные округа, которые стали новым уровнем системы отечественного федерализма. При этом полномочные представители Президента РФ в доктрине рассматриваются не как органы влияния федерального центра на деятельность субъектов РФ (для чего de facto и задумывался этот институт), а как орган федерального общения и содействия в выполнении решений федерального центра на местах.
Иные сферы государственного регулирования также представляют нам иные критерии разделения территории России. Так, в сфере военно-административного деления Россия функционально разделена на 4 военных округа: (1) Западный; (2) Южный; (3) Центральный; (4)Восточный. Указанное деление производится количества воинских частей, степени оснащенности их современным вооружением, потенциальными противниками и т.п. При этом наиболее интересным для нас представляется модель разделения России на экономические регионы, обозначенные в Общероссийском классификаторе экономических регионов. В частности, выделяется 12 экономических районов России с учетом их экономической специализации, развития транспортной инфраструктуры и наличия иных экономически значимых факторов. Таким образом, приведенные способы деления России, помимо национального, представляются нам вполне обоснованными для создания целевых программ развития, реализации национальных проектов и обеспечения функционирования иных проектов и программ федерального развития регионов.
При этом национальный критерий разделения России следует признать весьма опасным, поскольку он допускает (1) возможность сецессии, т.е. выхода части территории из состава данного государства по решению жителей, а также (2) возникновение ситуаций т.н. бытового расизма над народом или народами, которые не являются титульными в том или ином регионе. Несмотря на формальный запрет сецессии в России, возможность такого выхода обусловлена не формальным запретом, а материальными возможностями той или иной республики к фактическому, в том числе и сепаратистскому выходу из состава государства, без соблюдения каких-либо формальных процедур. Для целей исключения такого рода ситуаций следует, с одной стороны, укрупнять субъекты федерации, а, с другой стороны, использовать инструментарий местного самоуправления для решения задач и удовлетворения амбиций тех или иных народов, проживающих на определенной территории. Так, во избежание роста напряженности и межнациональных конфликтов на территории Республики Дагестан, население которой представляет собой калейдоскоп, не следует сводить в единое целое, поскольку отождествление имплицитно разных народностей неминуемо приведет к возникновению напряженности на территории Республики Дагестан. В целом, Республика Дагестан как искусственно созданный субъект является оптимальным решением центральной власти по купированию национальных проблем, поскольку на региональном уровне отсутствует представительство титульной нации.
При этом современное административно-территориальное устройство этой республики не отвечает потребностям местного населения, которое очень чутко относится к возможности обитания на одной территории с другими этносами, поскольку такая ситуация неминуемо будет приводить к трайбализму, когда представители одного этноса будут неминуемо дискриминировать представителей другого этноса, всячески вытесняя друг друга с данной территории. Такого рода ситуации будут приводить к появлению тлеющих конфликтов, которые в любой момент могут перерасти в вооруженный конфликт, повторения которого боятся как региональные, так и федеральные власти. В этой связи для целей купирования данного рода конституционного страха следует модифицировать институты местного самоуправления, приспособив их к потребностям этноса, населяющего ту или иную территорию. В частности, следует осуществить нарезку муниципальных образований на основе существующего расселения различных этносов на территории Республики Дагестан, что исключит трайбализм и все проистекающие из него последствия.
Аналогичным образом следует подойти к нарезке муниципальных образований в других регионах Северного Кавказа. При этом следует обозначить, что основной причиной возникновения конфликтов на Северном Кавказе является «наследство» советского государственного строительства, исключительную роль в котором сыграл народный комиссар по делам национальностей И. В.Сталин. Так, именно по его инициативе из Терской области были созданы национальные республики с достаточно неопределенными границами, что порождает политическую напряженность и в наши дни. Именно поэтому существующие границы административно-территориальных единиц республик Северного Кавказа следует изменить с учетом расселения местных этносов на определенных территориях. В целом, не следует проводить жесткие административно-территориальные границы в тех регионах, где существует этническое разнообразие. Кроме того, не следует создавать разного рода национальные республики, которые дают титульной нации определенной республики заявлять о своем превосходстве в пределах той или иной территории при том, что в данных границах могут проживать представители не титульной нации, что ставит их в подчиненное положение. При этом возможно создание муниципальных районов с учетом народности, преимущественно проживающей на этой территории, что располагает к развитию институтов местного самоуправления, позволяющего этносу самостоятельно решать вопросы местного значения без вмешательства иной нации. Именно поэтому следует укрупнять субъекты РФ, в том числе укрупняя национальные республики, что поможет создать однородное пространство для комфортного проживания представителей множества народов.
С учетом вышеперечисленных рассуждений следует указать, что два важных процесса в части государственного строительства – укрупнение субъектов федерации и развитие институтов местного самоуправления на более высоких уровнях муниципальной власти – должны проводиться одновременно, поскольку выполняют стратегические задачи: с одной стороны, они позволяют объединить экономически однородные регионы, а, с другой стороны, препятствуют росту национализма. Еще в 1920-1930-х гг. И. В.Сталин, обозначая критерии выделения государственно-подобных образований на территории Советского Союза (бывшей Российской Империи), указывал, что «для перевода автономной республики в разряд союзной республики необходимо наличие трех признаков, на основании которых можно говорить о союзном значении данной территории [читай – о государственном характере выделяемого образования, что в дальнейшем станет основой для появления государственности союзной республики – А.О.]». При этом оставление автономной республики в данном случае не давало бы оснований для зарождения государственности той или иной территории, поскольку допускало бы лишь большие возможности отдельного народа по управлению данной территорией в пределах, установленных центральной властью. При этом даже автономизация отдельных регионов в составе РСФСР дала повод для роста сепаратизма на этих территориях в условиях ослабления власти центра. В целом, гримасы социализма обернулись для народов России непрекращающимися проблемами, связанными с искусственным разделением народов, неграмотным проведением государственной политики.
В данных обстоятельствах единственным способом преодоления проблем государственного строительства являются процессы укрупнения субъектов Российской Федерации, создания территориальных образований, основанных на их функциональном назначении и иных экономических показателях. При этом возникнет острая необходимость в усилении института местного самоуправления и необходимости реформирования достаточно сложного и запутанного законодательства о местном самоуправлении. Кроме того, следует определить уровни местного самоуправления, которые были бы способны заменить существующую систему субъектов федерации, т.е. необходимо повысить роль местного самоуправления, довести его до уровня бывших субъектов федерации, создав новый вид муниципального образования, способный заместить существующие национально-территориальные образования (автономные округа, автономную область, республики). Замечательным в этой связи является опыт Российской Империи в части административно-территориального деления по следующей системе: губерния (наместничество) – провинция – уезд. Такая система по преимуществу исключала формирование национального самосознания в пределах определенной территории. При этом в советский период развития российской государственности союзным центром была допущена роковая ошибка, связанная с тем, что им были четко обозначены территориальные границы субъектов советской федерации. При этом такое государственное строительство имело вполне объяснимые цели – большевики выполняли свои обещания перед национальными меньшинствами, хотя в самом факте дифференциации регионов бывшей Российской Империи и создания на них государственно-подобных образований – союзных республик – скрывалась достаточно интересная особенность. Территориальные границы союзных республик были расположены таким образом, что неминуемо порождали территориальные споры, которые продолжаются до сих пор. Следовательно, следует отходить от наследства социализма и переходить на оптимальные модели осуществления местного самоуправления, которые бы исключали национальный фактор в осуществлении народовластия, при этом учитывая интересы всего местного населения.
Действующая в России модель местного самоуправления представляется нам недостаточно приспособленной к требованиям современности, поскольку она в нынешних конкретно-исторических обстоятельствах была, как и федерализм, принесена в жертву централизации Российского государства во избежание его распада в 1990-е. Очевидно, что современное состояние законодательства о местном самоуправлении и сопутствующих нормативно-правовых актах является недостаточным для решения населением собственных проблем. Кроме того, исторически в правовом и общественно-политическом сознании россиян сложилось представление о местном самоуправлении как о рудименте общественного и государственного строя, при том, что оно может выполнять и выполняет весьма важные функции. В частности, проф. Н. Л.Пешин отмечает, что «проводимые в данный момент реформы местного самоуправления нивелируют общественные черты этого института», что, по нашему мнению, весьма губительно в связи с вымыванием возможностей самоуправления, а не управления из вышестоящих органов. В этой связи следует рассмотреть критические особенности существующего регулирования местного самоуправления, а также предпринять попытку по формулированию предложений, направленных на разрешение проблем местного самоуправления.
Прежде всего, следует обратить особое внимание на финансовое обеспечение деятельности муниципалитетов, которое на данный момент представляется абсолютно недостаточным. По данным Министерства финансов, показатель доходов консолидированного местного бюджета на 01.01.2021 составлял 5 триллионов 49 миллиардов рублей, что составляет почти 1/8 часть доходов консолидированного бюджета РФ и бюджетом государственных внебюджетных фондов. Кроме того, интересным представляют положения законодательства о налогах и сборах, а также бюджетного законодательства, в рамках которых прописан порядок формирования местного бюджета. Налоговый кодекс РФ вводит лишь три местных налога: (1) земельный налог; (2) налог на имущество физических лиц; (3) торговый сбор, которые составляют с позиции налогового администрирования, являются наименее доходными. Что касается нормативов, установленных Бюджетным кодексом для дофинансирования местных бюджетов за счет федеральных налогов, то они являются мизерными, что и объясняет ничтожность финансовым возможностей муниципалитетов. При этом следует осознавать, что финансирование местного самоуправления позволит государственной власти делегировать многие вопросы на нижестоящий уровень, который, с высокой степенью вероятности, сможет справиться с поставленной задачей в связи с (1) максимальной приближенностью к «земле» (т.е. объективное знание потребностей и проблем местности), а также (2) оперативностью деятельности в связи с отсутствием бюрократизации отношений и вертикали власти.
Иной существенной проблемой местного самоуправления является существующий в российском обществе правовой и политический нигилизм. В частности, население цивилизационно не понимает преимуществ правового разрешения возникающих конфликтов, а также значение институтов местного самоуправления. Кроме того, современный уклад жизни исключает возможность активного участия населения в осуществлении местного самоуправления. При этом, помимо исключительно правовых способов разрешения споров, среднестатистический гражданин не обладает активной политической позицией, не имеет интереса в политическом участии и сформированной политической культуры. Так, известные политологи Г. Алмонд и
С. Верба указывали, что в рамках демократического общества «роль гражданина представляет собой в некотором смысле наивысшую форму демократического участия, поскольку через такое участие рядовой человек обретает влияние на ход дел во властных структурах». Однако в отечественной политической системе у большинства населения преобладает подданнический тип политического участия, который характеризуется нежеланием участвовать в осуществлении властных полномочий. В рамках такого типа политической культуры субъект делегирует осуществление собственных полномочий на третье лицо, либо вовсе не принимает участия в осуществлении политической власти. Местное самоуправление – исключительная возможность для каждого человека принять участие в осуществлении власти на местном уровне, для решения собственных бытовых проблем, связанных, напр., с благоустройством территории, ремонтом дорог, отправления правосудия. Таким образом, муниципальная власть в настоящий момент оказывается ненужной в связи с непониманием необходимости ее существования со стороны населения РФ.
В этой связи инициативу приходится перехватывать государственной власти, которая в последние 20 лет предприняла множество мер, направленных на создание административной модели местного самоуправления, которая характеризуется подменой муниципалитетов государством, а также дальнейшим распространением институтов публичной власти на местное самоуправление. При этом такая ситуация является вполне объяснимой, поскольку в отсутствие гражданской инициативы, ее перехватывает публичная власть, имеющая свои интересы в части фактического использования институтов местного самоуправления для решения собственных задач (напр., связанных с осуществлением строительства многоквартирных домов и осуществления других инфраструктурных проектов). Так, публичной властью было нивелировано значение института публичных обсуждений, который превратился в символический акт, предшествующий выдаче разрешения на строительство на определенном земельном участке. Таким образом, в ситуации, когда население не может отстаивать свои собственные интересы, такие интересы начинают действовать в пользу третьих лиц.
С другой стороны, следует указать на причины, которые приводят население к массовому игнорированию институтов муниципальной власти, которая является практически единственным доступным для каждого человека источником осуществления властных полномочий. По нашему мнению, такая ситуация складывается в связи с тем, что в современной России происходит активная урбанизация всех ее территорий, создание агломераций и смерть сел. Такого рода ситуация ломает все устоявшиеся правовые институты, среди которых и институт местного самоуправления, политико-правовые основы которого были выработаны в период земств и «сельской» России. Современная же Россия представляет собой сверхурбанизированное государство, в котором доля городского населения составляет около ¾ от общего населения страны. В условиях города у человека все меньше времени остается на общественную жизнь, которая вымывается работой и личной жизнью, что представляется губительным для институтов местного самоуправления, которое оказывается фактически ненужным и символичным. Для активизации институтов местного народовластия необходимо проведение реформ, направленных на обеспечение такого волеизъявления местным населением: само по себе электронное голосование является непрозрачным способом народного волеизъявления, однако, это может потенциально оптимизировать издержки, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления. В частности, следует проработать вопрос о возможности использования технологий дистанционного электронного голосования, адаптированного под реализации местного самоуправления и с учетом опыта всероссийского голосования и выборов в Государственную Думу в 2021 г.
В складывающихся обстоятельствах усиления внешних и внутренних вызовов федеральный центр начинает использовать множество интересных юридических конструкций, направленных на реформирование местного самоуправления по административной модели. В частности, речь идет о конституционализации концепции единства публичной власти, имевшей место в ходе принятия поправок к Конституции РФ в 2020. Суть этой концепции, по мнению проф. С. А.Авакьяна, сводится к тому, что «власть многонационального народа РФ представлена тремя организационными формами: (а) государственной властью; (б) общественной властью и (в) властью местного самоуправления как смешанной общественно-государственной власти». Конституционный Суд РФ при истолковании Закона о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ указал, что «принцип единой системы публичной власти не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции РФ, но имплицитно следует из конституционных положений, поскольку является производным от основных понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз».
При этом целью данного конституционного положения было «установление функционального единства системы публичной власти, что не отрицает самостоятельность местного самоуправления и не свидетельствует о вхождении в систему органов государственной власти», хотя de facto система органов местного самоуправления входит в состав органов государственной власти, поскольку допустимо включение представителей местного самоуправления в обновленный Государственный Совет, решения которого будут фактически обладать общеобязательным значением. При этом положения данного Закона недвусмысленно намекают на то, что в пределы полномочий Государственного Совета входит и регулирование деятельности органов местного самоуправления, что делает местное самоуправление подконтрольным этому органу публичной власти. Следовательно, вновь созданный орган публичной власти представляет собой интересное решение, направленное на возможности нивелирование независимости органов местного самоуправления, которые на данный момент являются подконтрольными вышестоящим органам.
В рамках описания политико-правовой составляющей данного решения следует апеллировать к дальнейшей централизации России, которая сталкивается с внешней нестабильностью (рост очагов агрессии по периметру границ РФ), а также внутренними угрозами (опасности грядущего трансферта власти, радикализация некоторых ячеек российского общества и т.п.). Такого рода ситуации могут оправдать наибольшую централизацию государственной власти и местного самоуправления. Действующими инструментами федеральной власти в складывающихся обстоятельствах является новое федеральное законодательство, в частности: 1) Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете РФ» и 2) положение Конституции РФ о возможности создания федеральных территорий (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). Данные инструменты являются весьма дальновидным шагом на пути к созданию централизованной федерации, поскольку дальнейшая федерализация в условиях потенциального перехода власти может сопровождаться внутренней турбулентностью, связанной с возможным возникновением центробежных сил на территории России.
Вопрос о применении инструментария единой публичной власти был рассмотрен выше, однако, следует указать, что концепция единства публичной власти тесно связана с такой новейшей категорией отечественного федерализма как федеральные территории. По задумке авторов конституционных поправок, «особый статус федеральных территорий позволит обеспечить более эффективное управление при поддержании необходимого баланса между обеспечением прав граждан и сохранением интересов государства», что будет способствовать нивелированию центробежных сил на территории субъектов РФ за счет того, что стратегические объекты будут находиться под федеральной юрисдикцией. Очевидно, что именно эта цель определяет характер выделения федеральных территорий: федеральный законодатель отказался от общего регулирования федеральных территорий, отдав предпочтение регулированию федеральных территорий ad hoc. Такое законодательное решение, вероятно, может быть также связано с тем, что федеральные территории в зависимости от их функционального назначения (напр., космодром «Восточный», озеро Байкал и иные инфраструктурные проекты) не могут быть определены абстрактно.
При этом интересным представляется вопрос об организации местного самоуправления на таких федеральных территориях, как «Сириус». Согласно Закону о федеральной территории «Сириус» на данной территории вместо власти субъекта и муниципальной власти создана публичная власть и ее органы. При этом у граждан существует возможность участия в управлении федеральной территорией, в том числе наличествует возможность решения вопросов местного значения посредством классических способов местного самоуправления. Следовательно, существующие законодательные положения о федеральной территории представляются нам весьма интересными с той точки зрения, что им удается комбинировать, с одной стороны, интересы федерального центра, стремящегося к особому развитию указанной территории, а, с другой стороны, учет интересов местного значения в связи с допустимостью участия граждан в управлении территориях в формах, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении.
Теперь же следует указать на роль местного самоуправления в централизации Российской Федерации. Как было рассмотрено выше, местное самоуправление потенциально позволит разделить «проблемные» регионы таким образом, чтобы фактически нивелировать значение национальных республик и позволить гражданам, компактно проживающим на одной территории, реализовывать свои собственные интересы как местного сообщества, а не как этнической общности. В этой связи представляется необходимым уход от национально-территориального деления России и переход к созданию макрорегионов. В рамках реформирования и усиления системы местного самоуправления следует допустить создание муниципального образования нового уровня, которое могло бы объединить несколько муниципальных районов или городских округов в новое муниципальное образование, что позволит обеспечить эффективность государственного и муниципального управления на более обширных территориях вне участия национальных элит.
В этой связи вышеприведенные рассуждения могут быть сведены к следующим положениям, касающимся взаимодействия местного самоуправления и федерализма в действующей политической системе Российской Федерации.
1. Применительно к национально-территориальному устройству РФ следует указать на несостоятельность такой модели организации государственного единства, которая является бомбой замедленного действия для России. Очевидно, что в современных условиях назрела острая необходимость в кардинальном реформировании государственного устройства России, смене федералистских парадигм на муниципализацию мест расселения этнических меньшинств и укрупнение субъектов России. В ином случае существующая федералистская модель будет тормозить развитие государства. Кроме того, муниципализация национальных субъектов России позволит, с одной стороны, разрешить национальные и территориальные споры между конкретными этносами, а, с другой стороны, исключит ситуацию роста националистических настроений в связи с тем, что этническому меньшинству будет предоставлена вся полнота власти в пределах конкретного муниципального образования.
2. Действующая модель муниципальной власти не представляет достаточных возможностей местному населению для осуществления власти на территории своего проживания, проявления инициативы в рамках решения вопросов местного значения, сохранения своей национальной и культурной идентичности, а также решения иных значимых для определенного этноса вопросов. Очевидно, что для целей сохранения национальной идентичности отсутствует необходимость в существовании государственно-подобных образований в составе единого государства, поскольку такое национальное образование в случае ослабления власти центра рискует оказаться обителью сепаратизма, являющегося губительным для государственного единства.
3. Появляющиеся в российском публичном праве политико-правовые конструкции являются достойным ответом на нарастающее давление и потенциальную турбулентность в грядущие годы, поскольку такие категории позволяют сводить государственную и муниципальную власть воедино без их объединения посредством конституционализации концепции единства публичной власти. На наш взгляд, при реализации единства публичных властей следует оставлять свободное пространство не только для публичной власти, но и давать возможность населению самостоятельно решать вопросы местного значения без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей. В этой связи роль местного самоуправления будет возрастать, поскольку оно сможет решать те проблемы, которые невозможно разрешить методами субординации.
Антипов Артем Александрович, Жуков Олег Евгеньевич
Студенты III курса Института частного права
МГЮА имени О. Е.Кутафина
a.a.a-2001@mail.ru
Национальный вопрос в контексте федеративного устройства России
Antipov Artem Alexandrovich,
Zhukov Oleg Evgenievich
Students of Private law Institute,
Kutafin Moscow State Law University
a.a.a-2001@mail.ru
The national question within the framework of the federal structure of Russia
Аннотация. В данной работе авторами была поставлена проблема взаимосвязи и взаимовлияния федеративного устройства РФ и национального вопроса. Отмечены основные факторы, расшатывающие основы федерализма в РФ и дестабилизирующие отношения между народами, а также высказаны предложения по минимизации существующих проблем и противоречий.
Abstract. In this work, the authors have posed the problem of the relationship and mutual influence of the federal structure of the Russian Federation and the national question. The main factors shaking the foundations of federalism in the Russian Federation and destabilizing relations between peoples are noted, and proposals are made to minimize existing problems and contradictions.
На сегодняшний день национальный вопрос в России является одной из наиболее важных и значимых политико-экономических проблем, требующих пристального внимания. Наша страна исконно складывалась как многонациональное государство5, а для такого государства федеративная форма территориального устройства подходит более всего. Как верно отмечает Р. Г.Абдулатипов: «Федерализм в истории России и российской государственности — не формальность, а реальность, к которой Россия шла на протяжении веков»6. При этом, на поворотах истории национальный вопрос всякий раз вызывал ожесточенные споры. Налицо некоторые проблемы и противоречия, существующие между народностями нашей страны. И сейчас, когда Россия стоит на перепутье, всякий гражданин должен отдавать себе отчет в том, что залогом успешного развития государства является достижение межнационального единства.
Следует отметить, что в 21 веке не только наша страна, но и весь мир сталкивается с двумя противоположными тенденциями: международной глобализацией и локальным сепаратизмом. В России с одной стороны наблюдаются интеграционные устремления (союз с Белоруссией), с другой — дезинтеграционные процессы (кавказский сепаратизм). Дальнейшее развитие РФ зависит от того, по какому из двух возможных путей она двинется. Центростремительные процессы сулят развитие и процветание, но их запуск требует колоссального напряжения сил, наличия политической воли, активной позиции всего общества. Грозящие государству распадом, а гражданам — ухудшением уровня жизни, центробежные процессы не требуют каких-то особенных усилий, а в некоторые моменты кажутся наиболее привлекательными. В большинстве случаев они проявляются сами собой. Однако, зачастую проявления национализма могут умело поддерживаться другими государствами, которые имеют экономический или политический интерес в разобщении единого государства7. Россия со своей стороны должна стремиться к купированию подобных процессов и построению эффективной системы национальной безопасности, что является необходимым условием для сохранения национального единства страны и ее успешного развития.
Конфликты на почве национальной розни приводят к таким ужасающим последствиям, как голод, нищета, разруха. К сожалению, за последние несколько лет мы могли наблюдать немало примеров вооруженных конфликтов, произошедших между представителями различных национальностей. Такие проблемы трудноразрешимы и, как правило, остаются на многие десятилетия. Ярким примером тому может послужить вторая карабахская война, разгоревшаяся между Арменией и Азербайджаном по поводу Нагорного Карабаха. На протяжении долгих лет конфликт считался «замороженным», но вскоре вспыхнул с новой силой осенью 2020 года8, показав всему миру, к чему может привести тлеющая сотни лет национальная рознь и отказ от мирного разрешения назревших противоречий.
Отделение каких-либо национальностей от федерации может быть экономически тяжелым. Как в современном мире, так и в нашей стране регионы связаны друг с другом производственными цепочками, которые могут эффективно функционировать только в условиях наличия единой политико-правовой системы. И если какое-либо публично-правовое образование, ведомое националистическими устремлениями, захочет произвольно устанавливать правила игры («зачем мы будем кому-то подчиняться, мы и сами прекрасно справимся», «нечего их кормить», «высасывают из нас ресурсы»), производственные цепочки рухнут, что опасно наступлением масштабного экономического кризиса, который может привести к самым печальным последствиям.
Одна из проблем нашего государства, усложняющая национальный вопрос – это ассиметричная структура федерации, являющаяся бомбой замедленного действия в исторической ретроспективе. Некоторые субъекты такой федерации создаются на основе национальных, а не географических критериев, что в свою очередь подрывает единство страны и создает благодатную почву для сепаратизма. А. В.Паламарчук считает заложенный территориально-национальный принцип деления противоречивым9. Он только усугубляет противоречия между народностями. В истории существуют примеры федераций, которые использовали в основе национально-лингвистический критерий и при этом перестали существовать в качестве целостных государств: Чехословакия, Югославия и другие. Российская империя не была федеративным государством, однако в ее составе были автономии: княжество Финляндское и царство Польское. Выделенные по национальному признаку, они так и не смогли сохраниться в составе единого государства и при возникновении у страны внешне- и внутриполитических трудностей не преминули отделиться.
Подобная форма территориального устройства досталась нашей стране в наследство от Советского Союза. Именно ленинский проект федерализации лег в основу договора об образовании СССР, по итогам принятия которого было создано нынешнее территориальное деление страны. Подобная политика, в особенности 26 пункт договора, в соответствии с которым допускался свободный выход из союза10, пагубно сказалась на единстве страны, так как именно эта норма права была использована союзными республиками как норматино-правовой базис при выходе из состава СССР. В ходе национально-территориального размежевания были образованы не только союзные республики в составе СССР, но и автономные республики в составе РСФСР. Например, именно так Башкортостан получил свой автономный статус, несмотря на то что на территории, где было создано данное национальное образование, проживала значительная часть русскоязычного населения.
После распада СССР в автономных республиках имело место стремление региональных элит повысить свой правовой статус и, подражая союзным республикам, выйти из состава Российской Федерации. Российскому руководству после подписания Федеративного договора удалось несколько купировать указанный процесс в большинстве субъектов федерации, однако Татарстан и Чечня отказались присоединяться к данному соглашению11. Если конфликт с руководством Татарстана в итоге удалось разрешить мирным путем, то противостояние с Чечней, затянувшееся на долгие годы, переросло в затяжную войну и привело к тысячам жертв, экономической разрухе, экологическим проблемам.
Национальный вопрос неотделим от территориального устройства страны. На сегодняшний день имели место попытки разрешения национального вопроса путем укрупнения субъектов федерации. Согласно проведенной на рубеже веков административно-территориальной реформе, некоторые автономные округи должны были «слиться» с соседними субъектами, за счет чего должна была решиться проблема асимметричности федерации. Так, например, с 1 декабря 2005 года Пермская область и Коми-Пермятский автономный округ перестали существовать, объединившись в новый субъект РФ – Пермский край12. Подобным образом образовался Камчатский край, Краснодарский край, Забайкальский край. На сегодняшний день обсуждается немало проектов укрупнения субъектов РФ, существует опыт подобных реформ. Данный способ может быть решением национального вопроса, ведь тогда территориальные образования, построенные по национальному признаку, попросту смешаются с другими субъектами. К тому же это само по себе выгодно для объединяющихся субъектов и с социально-экономической точки зрения, что подчеркивается в п. 3 ст. 1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Однако и здесь существуют некоторые противоречия. Во-первых, тенденции к сепаратизму могут продолжиться и в рамках нового субъекта РФ. Во-вторых, само по себе укрупнение субъектов может привести к пошатыванию положения федерации как таковой. Некоторые регионы могут укрепить свое политическое и экономическое положение, благодаря чему они почувствуют себя более самостоятельными. Как пишет О. М.Орлинская, федеральному центру выгодно наличие более мелких территориальных формирований, ведь «лидеры некрупных субъектов Федерации, устойчиво дотационных, легче поддаются манипуляции»13. Ему просто удобнее управлять большим количеством относительно слабых в политическом и экономическом плане субъектов. Объединение составных частей федерации явно должно иметь строго очерченные рамки.
Несмотря на то, что сейчас непосредственной угрозы распада государства нет, такая вероятность еще не утрачена. Пример СССР показывает нам, что территориальное деление страны с добавлением этнического признака в перспективе несет за собой немало негативных последствий. В этой связи особого внимания заслуживает так называемая политика «коренизации» 20х – 30х годов прошлого века. Именно эта политика и стала важным шагом в заложении национально-территориального принципа построения федеративного Советского Союза. Она проводилась большевиками скорее не столько с целью развития культуры и языков национальных меньшинств, сколько с целью завоевания их доверия и поддержки. Однако такая политика имела далеко идущие и не самые положительные последствия.
Во-первых, «коренизация» поставила русское население в положение «второсортного» народа на тех территориях, где проживали коренные народности. Так, «Первая Конституция ЧАССР, принятая в 1926 г., ставила задачу полного введения чувашского языка во всех государственных и общественных организациях и учреждениях»14. Причем на территориях некоторых автономных областей проживало большое количество русских. Так, численность мари в Марийской автономной области была лишь немногим больше 50%, не так сильно превосходя русское население15. Е. К.Минеева пишет: «На протяжении первой половины 1920-х гг. в государственных органах власти Марийской области имели место конфликтные ситуации на национальной почве»16.
Во-вторых, стали возрастать тенденции национального сепаратизма в отдельных районах. Организация школьного образования и делопроизводства на родном для этноса языке безусловно вкладывала «советскую идеологию в умы и психологию нерусских этносов»17. Однако подобные мероприятия делали автономные области более изолированными от остальных районов страны в перспективе. Первые проявления сепаратизма замечались уже на начальном этапе существования СССР (в 1926 г. в Казахстане, в 1928 г. в Армении)18. Какое-то время их удавалось сдерживать, но в конечном итоге все противоречия вновь открылись уже спустя десятилетия. Из этого следует очевидный вывод: для построения подлинного равенства критически важно, чтобы культура одного народа не ставилась выше культуры другого, а при распределении должностей государственной и муниципальной службы решающими факторами являлись знания, умения и навыки кандидата, а не его национальность, раса, религиозные убеждения.
Криминализация, разобщенность, игнорирование миграционных процессов явились результатом отсутствия в стране четкой национально ориентированной политики, учитывающей культурное разнообразие. Неоднозначная политика высших эшелонов власти в вопросах миграции способствовала подъему радикальных политических течений, умело манипулирующих общественным мнением. За последнее время идеи расизма и ксенофобии становятся все более популярны в обществе, что не может не настораживать. Крайне правые лозунги все больше захватывают умы и сердца значительной части молодежи, вселяя в здравомыслящую часть общества опасения относительно будущего федерации. Так, «В 2004 году открыто поддерживали и требовали немедленной реализации идеи «Россия – для русских» 22% респондентов (в 1998 году так ответили лишь 13%), считали необходимым ее осуществление «в разумных пределах» 37% (в 1998 году – 30%) и только 24% сочли ее фашистской»19. В таких условиях самым осторожным средством будет компромисс.
В условиях компромисса требуется не просто соблюдать принятые обязательства, но и подводить под них прочную основу в виде общих ценностей, общих целей, разделяемых всеми участниками конфликта. Сама сущность данного способа сводится к нахождению таких идей и принципов, которые будут устраивать всех участников «противостояния». Именно компромисс будет способствовать процессам межэтнической интеграции, утверждению межнационального согласия и межконфессиональной толерантности, формированию в российском обществе духовно-нравственной атмосферы уважения прав человека, нацеленной на сохранение этнокультурной идентичности и укрепление атмосферы межнационального мира и гражданского согласия20.
Однако для его реализации нужны повседневные усилия не только государства, но и всего общества. Всякий гражданин должен отдавать себе отчет в том, что залогом успешного развития нашей страны является достижение межнационального единства.
Центральной задачей руководства страны на данном этапе является построение российской нации в гражданском смысле этого слова, включающей в себя все проживающие на территории РФ этносы, народы и народности. Нация в современной России существует в той мере, в какой населяющие ее люди а) идентифицируют себя в качестве российских граждан и б) соотносят себя с общим пространством коммуникации. Эти два обстоятельства — согражданство и соучастие в одном коммуникационном пространстве — позволяют жителям страны вообразить себя членами одного сообщества. Эти две характеристики так или иначе влияют на единство нации.
Для достижения первого элемента необходимо организовать более тесное межличностное взаимодействие представителей различных национальностей, например, путем культурного диалога, включающего в себя организацию встреч, форумов и конференций. Развитие культурного диалога призвано способствовать стабильности в этнической сфере и предупреждению конфликтов на этой почве. При этом ни один народ не должен чувствовать себя обделенным, в том числе и коренные жители. Примером подобных мероприятий может послужить первый Международный форум «Народы России», который был организован Федеральным агентством по делам национальностей и прошел с 30 ноября по 1 декабря 2020 года21. «В Международном мультимедийном пресс-центре МИА «Россия сегодня» 3 декабря 2020 года состоялась пресс-конференция, посвященная Всероссийской молодежной конференции по межрелигиозному и межэтническому диалогу»22. Данные мероприятия были направлены на гармонизацию межэтнических отношений и достижению единства в определенных вопросах.
Отто Фон Бисмарк говорил: «Отношение государства к учителю — это государственная политика, которая свидетельствует либо о силе государства, либо о его слабости». Именно школа, являясь важным агентом социализации, во многом воздействует на будущих членов общества. Среднеобразовательные учебные заведения в первую очередь должны прививать детям чувство дружелюбия по отношению к представителям различных народностей нашей страны. Каждый ребенок, независимо от того, к какому этносу он принадлежит, должен осознавать свою принадлежность к единой российской нации. Создание общероссийской образовательной среды позволит гражданам страны почувствовать себя участниками единого социокультурного пространства вне зависимости от того к какой этнической группе они принадлежат. Имена великих российских подвижников науки, искусства, культуры, военного дела, независимо от того, к какому народу они принадлежат, должны знать абсолютно все ученики начальной и средней школы. Ведь деятельность таких люди, как Менделеев, Багратион, Гамзатов и других составляет ключевой элемент культурного кода российской нации. Одновременно с этим не стоит ущемлять права национальных меньшинств в плане сохранения их культурных традиций и исконных занятий. Конституция РФ в пункте 2 статьи 69 закрепляет: «Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия».
Второй элемент также должен быть решен. Важную роль при достижении должного уровня межнационального взаимодействия играет транспортная инфраструктура страны. Только при ее удовлетворительном состоянии возможно активное вовлечение представителей всех наций и народностей в интеграционные процессы современности. Отсутствие различного рода барьеров в перемещении людей из одних субъектов в другие позволит ослабить острые социокультурные границы в рамках федерации. Билеты от Москвы до Владивостока не должны быть сопоставимы с размером нескольких месячных зарплат рядового гражданина. Государству следует взять на себя обязательства увеличить субсидирование билетов на дальние направления, чтобы жители даже самых отдаленных уголков нашей Родины могли позволить себе путешествовать по стране. Транспортная изолированность некоторых народов от всей страны в целом уже сама по себе создает предпосылки для их обособленного поведения.
В том, насколько граждане государства соотносят себя с единым коммуникационным пространством, большое влияние имеет язык, на котором говорят граждане государства. Согласно Конституции РФ, государственным языком РФ является русский язык. В статье 68 это объясняется тем, что русский язык представляет собой «язык государствообразующего народа». Федеральный закон «О государственном языке Российской Федерации в пункте 4 статьи 1 прямым текстом говорит: «Государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской Федерации в едином многонациональном государстве»23. Трудно представить себе ситуацию, когда в различных субъектах единого государства установлены свои родные языки в качестве официальных. Это будет серьезным препятствием в образовании единого коммуникационного пространства России. Однако, в соответствии с законом РФ «О языках народов Российской Федерации», «Языки народов Российской Федерации – национальное достояние Российского государства»24 и находятся под его защитой. По мнению авторов, это правильная мысль. В федерации наиболее желателен один государственный язык (чтобы коммуникация была унифицирована), но и не должны отрицаться права народов на развитие и своих исконных языков. Но в законодательстве есть спорный момент: Согласно статье 68 Конституции РФ, «Республики вправе устанавливать свои государственные языки», а «в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации». Получается, что республики РФ имеют больше прав, чем остальные субъекты РФ. На наш взгляд, ни один из элементов федерации не должен устанавливать своего государственного языка, чтобы не создавать путаницу во взаимодействии государственных органов республики с другими государственными органами и гражданами.
Наряду с языком огромное значение для единства нации играет состояние гражданства. Представители различных национальностей, имея одно и тоже гражданство, будут чувствовать себя частями единого целого, поскольку а) они наделены одинаковым конституционно-правовым статусом и б) чувствуют защиту от своего государства. Оно должно быть единым и равным, а сам гражданин не может быть лишен его не иначе как по своему желанию. В рамках затронутой проблемы интересен вопрос о гражданстве субъекта РФ, которое существовало на практике наравне с гражданством РФ в 1990-х годах. В 2001 году Конституционный суд определил, что вопросами гражданства занимается только суверенное государство. В свою очередь, «республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства»25. Данное решение весьма оправдано, ведь наличие гражданства субъекта федерации: во-первых, может использоваться, как дискриминационное условие для участия в политической жизни субъекта. Такие случаи были в нашей истории. Так, Верховный суд РФ признал противоречащим Конституции РФ положения закона республики Хакассия «О Верховном Совете Республики Хакасия», которые устанавливали требование в наличии у кандидатов гражданства республики Хакассия26. Во-вторых, люди, имеющие наравне с гражданством РФ гражданство субъекта РФ, будут ассоциировать себя как граждане отдельного государственного образования, что может оказаться на руку тем, кто проповедует сепаратистские настроения.
Также стоит отметить, что острота национального вопроса зависит от стабильности социально-экономического и политического положения России. Дело в том, что, опасаясь политико-экономического кризиса, люди на этнической почве сплачиваются в малые «осязаемые» общности. В трудных для жизни условиях людям кажется, что это шаг к спасению и безопасности. Но в более глобальном масштабе усиливаются этнократические тенденции, которые проявляются в том, что в перспективе приведет к структурной деградацию нации. Регионы межуются на кланы, где господствует та или иная народность. Поэтому государство должно заботиться о внутреннем благосостоянии страны и поддерживать уровень жизни всех граждан на достойном уровне.
Отдельно следует остановиться на современной демографической ситуации в нашей стране. Сегодня русский народ, государствообразующий статус которого закреплен поправками к Конституции 2020 года, претерпевает глубочайший демографический кризис. Который год подряд количество смертей превышает количество рождений. Согласно данным Росстата, в 2019 году общий прирост населения составил — 32130 человек, а в 2018 году – 9972027. Убыль населения правительство пытается заместить завозом мигрантов. Согласно данным Росстата, в 2019 году миграционный прирост (то есть разница между количеством прибывших и выбывших мигрантов) составил 62037 человек, а в 2018 году – 10126728. И это лишь официальные данные. Однако подобное решение не может считаться удовлетворительным. Мигранты, по большей части, не стремятся влиться в единую российскую нацию, отвергая ценности и обычаи государства, в которое они прибыли. Они сохраняют свою обособленность и группируются по национальному признаку. В противодействие таким процессам зарождаются националистические идеи, приводящие к силовым конфликтам.
Почему это действительно важно и какое имеет отношение к национализму и федерализму? Самое прямое и непосредственное. Дело в том, что федерализм и национализм это категории нематериальные, существующие только в головах народонаселения. Чем больше количество людей, поддерживающих федерализм, отвергающих радикальные националистические устремления, направленные на подрыв конституционного строя и действующего правопорядка, тем сильнее становится наша страна, тем стабильнее ее государственное устройство, тем крепче привязывается провинция к центру, минимизируя таким образом проявления сепаратизма. Наша самая большая в мире страна остро нуждается в тех, кто будет в ней работать, производить новые товары и услуги не только в небольшом числе городов-миллионников в центре страны, но, что гораздо более важно, на периферии, ведь именно там социально-экономическая ситуация оставляет желать лучшего. То, что русские люди, всегда составляющие наиболее образованную, экономически активную часть населения, последние 30 лет бегут с окраины в центр не может не вызывать беспокойство, так как вместе с ними с окраин уезжают наиболее работоспособные, умные, образованные, экономически-активные трудовые ресурсы, тем самым еще более ухудшая социально-экономическую ситуацию в регионе. Как мы знаем, именно неблагоприятная социально-экономическая ситуация является прекрасной почвой, питающей националистические устремления, порождающей сепаратистские тенденции, способствующей появлению терроризма. Переломить эту пагубную тенденцию возможно исключительно повышением уровня и качества жизни людей, проживающих на данной территории, созданием высокооплачиваемых рабочих мест, организацией условий для развития предпринимательства.
В заключение хотелось бы сказать, что национальный вопрос в России находиться в процессе своего оформления. От его решения во многом зависит сохранение федеративного устройства нашего государства. С задачей обеспечения условий гармоничного сосуществования на территории Российской Федерации различных этносов и их успешного объединения в единую всероссийскую нацию только предстоит справиться, хотя определенная работа в данном направлении давно ведется. Органам государственной власти при разрешении межнациональных конфликтов следует находить компромиссы, а не пытаться действовать силой, так как это приведет только к озлоблению людей и подъему националистических течений, способствующих развалу страны. Стоит отметить, что успешное развитие России невозможно без углубленной межэтнической интеграции, утверждения межнационального согласия и межконфессиональной толерантности, формирования в российском обществе духовно-нравственной атмосферы уважения прав и свобод человека и гражданина. Только таким образом достигается атмосфера межнационального мира и гражданского согласия, так необходимая нашей стране в это непростое время.
Забурдин Евгений Петрович
Бакалавр юриспруденции
zaburdine@mail.ru
Республики как субъекты Российской Федерации
Zaburdin Eugeny Petrovich
Bachelor of law
zaburdine@mail.ru
Republics as constituent members of the Russian Federation
Аннотация. Автор рассматривает проблему распределения государственного суверенитета между республиками и Российской Федерацией. Для ее исследования привлекается доктрина в области теории права и конституционного права (А. Шайо, Г. Вайц, Г. Еллинек, А. С.Ященко). На основе доктринальных источников делается вывод о том, что субъекты федерации не могут рассматриваться в качестве государств, а конституционные положения о республиках как государствах в реальности имеют идеологическое, а не юридическое значение.
Abstract. The author considers the problem of the distribution of state sovereignty between the republics and the Russian Federation. The doctrine in the field of the legal theory and the constitutional law (A. Sajó, G. Waitz, G.Jellinek, A. S.Yashchenko) is involved in its research. On the basis of doctrinal sources, it is concluded that the members of the federation cannot be considered as states, but the constitutional provisions on the republics as states have in fact an ideological, not a legal significance.
«Конституции, служащие конституционализму, работающие, а не порожденные иллюзиями и обещаниями революционных утопий, не предсказывают, каким должно быть общество будущего. Они говорят о связанных с предыдущим строем и существовавших в нем страхах, о том, как на основе знания этих страхов следовало бы пользоваться властью», – говорит А. Шайо29. Среди конституционных страхов нашей страны обычно принято называть возвращение коммунистического режима, которому должны помешать сильная президентская власть и конституционная юстиция. Однако нужно признать, что распад Советского государства стал не меньшей травмой для отечественного правосознания, чем его существование. Люди боятся повторения «советского сценария»: распада федерации (прежде всего, выхода из нее национальных республик) и связанных с этим этнических конфликтов, социальной и экономической нестабильности. Вот почему даже спустя тридцать лет в политических программах кандидатов, например Р. А.Юнемана30, звучат предложения по ликвидации таких республик как угрозы государственному единству, разделению федерации на губернии (по территориальному принципу).
Мы убеждены, что для терапии навязчивых страхов необходимо их выявлять и тщательно анализировать, опасно как раз замалчивание этих страхов, порождающее неврозы. Тема взаимоотношений федерации и республик и тема суверенитета и государственности республик постоянно волнуют наших граждан, спорящих об употреблении наименований: «россияне», «русские», «татары», «дагестанцы» и т.д. Вопрос, по сути, всегда состоит в том, насколька монолитна наша страна и может ли устройство федерации иметь какие-то последствия для ее граждан. Если бы люди не верили, что нынешнее федеративное устройство влияет на их повседневную жизнь, мы бы не видели эти настойчивые предложения по ликвидации республик. Нередко они появляются не только в политических программах или юридических интернет-блогах, но и в серьезных статьях ученых по конституционному праву, политологии, макроэкономике и социальной географии, посвященных популярной теме «укрупнения субъектов»31.
Обоснования укрупнения могут быть разными. Можно суммировать их в три основных направления аргументации:
• сохранение и защита этнических меньшинств вполне возможны без привязки к конкретной территории;
• существование наряду с крупными регионами небольших республик мешает развитию инфраструктуры, прежде всего в самих этих республиках;
• бюджетные трансферты в пользу республик являются циничной сделкой, в которой республики отказываются от требований самостоятельности и становятся крупнейшими донорами федерального бюджета, эти трансферты расходуются неэффективно и коррумпируют национальные элиты республик.
Очевидно, что две последние проблемы можно решить методами административного и финансового права (ужесточение контроля за расходованием межбюджетных трансфертов и создание более четких и прозрачных процедур их получения, поддержка ассоциаций экономического взаимодействия, расширение полномочий федеральных округов и т.д.), а первый пункт вовсе не является проблемой; ликвидация республик только усилит этническую напряженность и не сможет предотвратить сецессию отдельных территорий, т.к. чувство принадлежности человека к той или иной территории невозможно уничтожить текстами законов. Оговоримся, что мы обсуждаем только национально-этническую сторону укрупнения регионов, а не перспективы объединения однородных в этом отношении субъектов (например, областей центральной России), где, как многим кажется, нужно вести речь только об экономической целесообразности. В то же время, одновременное существование небольших республик и «суперрегионов» (или даже Русской республики, о которой также иногда говорится в литературе, «хотя сегодня слово «русский» фактически стало прилагательным32) явно противоречило бы конституционным положениям о равноправии субъектов.
Пожалуй, основной причиной, которая заставляет исследователей и обычных граждан говорить об изменении федеративного устройства, являются не экономические трудности (которые можно было бы попытаться решить иными способами), а уже упоминавшийся страх распада государства и в то же время ощущение неравноправия регионов, ставшего следствием такого страха. Заметим, что этот страх преследует нашу страну уже довольно давно. Еще в дореволюционной России постоянно чувствовалась угроза сепаратизма национальных окраин. При создании Конституции РСФСР 1918 г. возникла знаменитая дискуссия по поводу выбора модели федерализма, в которой М. А.Рейснер высказывался против национального принципа деления субъектов, считая его опасным для стабильности страны в будущем. Однако В. И.Ленин считал основной целью советской федерации, в отличие от федераций буржуазных, решение национального вопроса путем создания добровольного объединения народов с признанием за ними права на самоопределение33.
Затем в советской государственно-правовой доктрине возникли споры о том, можно ли образованные «сверху» автономные республики считать государствами, подобно советским республикам, и основным возражением противников такого признания было то, что это означало бы наличие суверенитета у автономных республик34. Точку в этом споре поставила Конституция РСФСР 1978 г.35, разделившая статус советских республик – суверенных государств и статус автономных республик – государств, не названных суверенными. Необходимо внимательно проанализировать эту конструкцию несуверенного государства, оказавшуюся впоследствии и в нынешней конституции. К этому времени РСФСР в целом приобрела то федеративное устройство, которое потом унаследует Российская Федерация (кроме городов федерального значения): края, области, автономные республики, автономные округа и автономная область. При этом государствами в этой конституции были названы только республики (ст. 78), по-видимому, ввиду их этнической специфики и в соответствии со старым принципом признания права народов на самоопределение. Автономные округа и автономная область, хоть и также обладали особым этническим составом, оставались частями областей и краев (ст. 82, 84), а потому никак не могли быть признаны государствами. Почему же государствами не были признаны сами края и области? Можно было бы предположить, что об этом просто ничего не было сказано, т.к. для этих разновидностей субъектов не было выделено специальных глав в конституции. Но, помня о том же самом принципе самоопределения народов, реализации которого служил советский федерализм, мы должны признать, что в этом не было никакого умолчания; самоопределение русского народа выражалось в форме самой РСФСР как советской республики. Вот почему в советский период государственность была придана только одному типу субъектов РСФСР – республикам.
Наконец, это положение было закреплено и в ст. 5 Конституции РФ 1993 г. Пункт 1 этой статьи гласит: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов (курсив мой. – Е.З.) Российской Федерации». При этом в пункте 2 от остальных субъектов несколько отделяются по своему правовому статусу республики, названные вдобавок государствами (хотя и Российская Федерация в целом, как известно, названа государством в статье 1 Конституции РФ; таким образом, мы получаем конструкцию государства, состоящего из других государств). Можно ли в таком случае говорить о Российской Федерации как о симметричной федерации? Есть ли основания для опасений граждан, политиков, ученых в отношении равноправия регионов? Если все субъекты равноправны, почему одни субъекты названы государствами, а другие – нет, и может ли быть какой-то правовой смысл в этой дифференциации?
В учебниках по конституционному праву и комментариях к Конституции часто говорится о незначительности данной проблемы. Так, по мнению авторов одного из комментариев, хотя государствами в этой статье названы только республики, остальные субъекты «в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика»36. Среди таких элементов, помимо перечисленных в ст. 5 (наличие конституции или устава, законодательства), авторами указываются система органов государственной власти, территория, столица, государственная символика, право устанавливать государственный язык. В том же духе вопрос рассматривается в учебнике С. А.Авакьяна: «в плане суверенитета и права на внешнеполитические отношения наименование республики государством не дает ей особых прав и привилегий»37. В качестве признаков для сравнения субъектов автором приводятся определение собственного статуса совместно с федерацией, наличие основополагающего акта, законодательство, территория и территориальное верховенство, система органов государственной власти, возможности в федеративных отношениях, право на сотрудничество друг с другом, право на государственную собственность, участие в международных и внешнеэкономических отношениях, право применения официального языка и государственная символика.
Иной взгляд на проблему можно найти в учебнике Е. И.Козловой и О. Е.Кутафина: «республика является государством в составе Федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти (курсив мой. – Е.З.) на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики исходит от ее (курсив мой. – Е.З.) народа, реализовавшего свое право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации»38. Среди конституционно-правовых характеристик называются право определения своего конституционно-правового статуса, наличие конституции и законодательства, территория и территориальное верховенство, наличие республиканской собственности, международная правосубъектность, государственный язык, государственная символика. Автор, говоря, по сути, о суверенитете народа республики – источника власти в данном субъекте, в то же время перечисляет те же характеристики статуса республик, что и остальные исследователи. Можно ли говорить о суверенитете и «полноте государственной власти» при такой явной ограниченности полномочий?
Отметим, что Конституционный Суд неоднократно подчеркивал: определение республики как государства в ст. 5 вообще не означает наличия у нее полного или хотя бы частичного (?) суверенитета. «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации... Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве... Признание за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации (курсив мой. — Е.З.)»39. Но что, как не суверенитет, может означать конституционное определение республики в качестве государства? Конечно, мы можем применить метод исторического толкования и сопоставить нынешнюю конституцию с последней конституцией РСФСР, в которой за советскими республиками признавался суверенитет, а за автономными – нет. Но нельзя ли исключение указания «автономности» республик расценить как «повышение» их статуса? Да и можно ли в принципе допустить конструкцию несуверенного государства, о чем спорили уже в советской доктрине?
Широко известно решение Постоянного арбитражного суда по спору об острове Пальмас между США и Нидерландами от 4 апреля 1928 г., в котором дается следующее определение суверенитета: «Sovereignty in the relations between States signifies independence. Independence in regard to a portion of the globe is the right to exercise therein, to the exclusion of any other State, the functions of a State»40. Схожее понимание демонстрировал и ЕСПЧ в некоторых своих решениях, например в деле Ilaşku and others v. Moldova and Russia: «In international law, a State’s territorial jurisdiction, which had to be exclusive and total, was called territorial sovereignty. That sovereignty enabled it to exercise in a circumscribed area its State functions, made up of legislative, administrative and judicial acts»41. Таким образом, суверенитет определяется в международной судебной практике как осуществление функций государства на определенной территории, тем самым признается имманентная связь между суверенитетом и государственной властью.
Суверенитет как необходимый признак, essentialia государственности указывает В. А.Четвернин: «в составе России формально-юридически не может быть никаких государств, или суверенных государств (что одно и то же), и никакие субъекты РФ, даже если они называются республиками и принимают свои конституции, не обладают качеством государственного суверенитета, если существует государственный суверенитет Российской Федерации»42. Данный автор признает, что государство не может не быть суверенным, пусть даже вывод, на первый взгляд, парадоксален, т.к. противоречит самому тексту Основного закона: республики не являются государствами.
Об этом же писали классики науки государственного права. «Отличительным признаком государственной системы взаимного соподчинения людей является момент верховенства, или суверенитета»43, – отмечает А. И.Елистратов сразу после определения государства как системы соподчинения людей на определенной территории. «Государственная власть, ввиду именно того, что она, и только она, призвана охранять правовой порядок в пределах территории государства, по самой природе своей должна быть властью в юридическом отношении безусловной и неограниченной, – другими словами, должна обладать суверенитетом»44, – пишет А. С.Алексеев.
Против суверенитета как отличительного признака государства возражал Г. Еллинек, рассматривавший суверенитет как «полемическое понятие». По его мнению, суверенным государство стало только в Новое время (в эпоху Бодена и французского абсолютизма), до этого в каждой стране оно было вынуждено считаться с церковной властью и феодалами. Кроме того, он отметил государственно-правовые феномены субъектов федерации и государств, находящихся под протекторатом «великих держав», считая их примерами несуверенных государств. Из этого им был сделан вывод о государственности не как суверенитете, а как «способности к автономии и самоорганизации». «Если общение получает свое устройство от какой-либо другой власти, так что это устройство зависит не от собственной воли общения, а от законодательства этого постороннего общения, оно не есть государство, а только член государства»45. В отечественной правовой мысли эту точку зрения высказывал И. А.Ильин (после определения государства как правового союза лиц (корпорации), объединенных господством над определенной территорией и подчинением единой власти), тщательно избегавший понятия суверенитета: «Государство не получает свою власть ни от какого другого авторитета или союза; оно всегда создает самодеятельно те правовые нормы, на основании которых оно властвует и управляется. Этим-то государство и отличается от земских и городских общин, провинций и областей, которые, будучи иногда во всем подобны государству,– имея и правовой характер, и власть, и население, и территорию,– не имеют, однако, самостоятельной власти: не могут переустраиваться сами, но получают и свое полномочие на власть и свое устройство от того государства, частью которого они являются; поэтому они и не признаются за государства»46.
Заслуживают внимания замечания В. М.Гессена47, развивавшего теорию Еллинека, против суверенитета как сущностного свойства государственной власти. По его мнению, понятие суверенитета несовместимо с реальным фактом существования федеративного государства. Государствами признаются как союз в целом, так и входящие в него земли (разработанная немецкими правоведами конструкция Staatenstaat (государство государств), которая так изумляет российских исследователей). Однако суверенитет между ними невозможно разделить в форме разделения компетенции, ведь суверенитет невозможно выразить через дискретный набор исторически изменчивых функций государства, и рано или поздно какой-то из властей федеративного союза придется решать, к чьей компетенции относится та или иная функция, которая не предусмотрена основным законом или в отношении которой возник спор о компетенции (суверенитет как «компетенция компетенции (Kompetenz-Kompetenz)»). Стало быть, в федерацию непременно входят как суверенные (принимающие такое решение), так и несуверенные государства.
На это можно возразить, что до Нового времени государства как института попросту не существовало, а значит, нельзя говорить о его несуверенности. «Государство, как и корпорация, частным случаем которой оно является, – это сравнительно недавнее изобретение. На протяжении большей части истории, и особенно доисторического периода, существовали правительства, но не государства; на самом деле идея государства как корпорации (в противоположность просто группе, собранию или сообществу людей, объединившихся и живущих по общим законам) в то время не была известна... Пред-современная мысль, независимо от уровня развития и от того, в какой цивилизации она бытовала, не смогла дать идею корпорации как абстрактного юридического лица, отделенного от ее должностных лиц и членов»48. Даже если государство нельзя полностью свести к корпорации (о чем будет сказано ниже), согласимся, что без этой идеи было бы невозможно современное понимание государства. Сам термин lo stato (state, État, Staat) первоначально относился к особому положению или личности правителя, и только в политических трактатах Возрождения (прежде всего, в работах Макиавелли и Гвиччардини) начал приобретать значение бюрократического аппарата управления – значение, которое мы не можем отнести к классическим терминам πολιτεία и res publica49. Что касается государств, не обладающих в полной мере независимостью в международных отношениях («несуверенных» или «полусуверенных»50 государств) – второго компонента суверенитета, помимо «самоорганизации» (читай: верховенства), можно указать на такой современный юридический феномен, как союзы и объединения государств, прежде всего Европейский Союз. Перестают ли члены Европейского Союза быть суверенными, если они входят в него и должны исполнять свои обязательства перед Союзом? И Союз, и его члены являются государствами в соответствии с теорией Еллинека, т.к. имеют свою систему органов государственной власти и свое законодательство, которые устраиваются ими самостоятельно. Отдельные институты Европейского Союза (прежде всего, Европарламент, избираемый непосредственно гражданами) формируются абсолютно независимо от институтов государств-членов51. Стало быть, кто-то из них не является суверенным, если мы по Еллинеку предположим здесь «государство государств»? Практика международных отношений, когда лидеры других стран продолжают диалог как с Союзом в целом, так и с отдельными членами, дает скорее отрицательный ответ. Так может быть, все же излишне допускать существование несуверенных государств?
Думается, что попытка объявить самоорганизацию конститутивным признаком государственной власти связана с пониманием немецкими правоведами государства только как корпорации, т.е. юридического лица. Последнее, будучи субъектом частного права, свободно принимает решения в отношении своей структуры и деятельности, действуя при этом через свои органы и сообразуясь только с законом, de jure не нуждаясь в чьем-то согласии. Однако государство не могло бы осуществлять такую самоорганизацию без признания со стороны своих граждан, в отношении которых оно осуществляет суверенитет (ведь, в отличие от корпорации, оно существует только в собственных актах и сознаниях своих граждан); а также без соответствующих правоотношений. «Если государство есть юридическое лицо, т.е. субъект права, именно права публичной власти, а правительство, народ, избиратели суть лишь органы единой государственной воли, то с точки зрения государственного права государство должно оказаться единственным субъектом всякого публичного права, т.к. со всем, что есть в государстве, у него есть отношение лица к органам, а не правоотношение»52, – писал А. С.Ященко. Столь же бесплодны попытки выразить сущность государства не через самоорганизацию, а через тот или иной набор государственных функций ввиду их исторической изменчивости. Социальные функции государства, его экологическая функция появились сравнительно недавно и далеко не во всех государствах земного шара. В истории существовали государства, не имевшие своей армии (демилитаризированные государства «Оси» после войны), национальной валюты (нынешний Сальвадор), наконец, государства, в которых правотворчество и правоприменение были полностью отданы на откуп частным лицам53. Таким образом, только суверенитет можно признать conditio sine qua non существования любого государства.
Теории, признающие федерацию суверенным государством, состоящим из несуверенных, по нашему мнению, не вполне проводят различие между субъектом федерации и автономией. «[Критерий самоорганизации (власти организоваться по своим собственным законам), выдвинутый Еллинеком] стоит не выше других. Гирке обратил внимание на то, что подобная автономия принадлежит известным городам, отдельным провинциям, которые, конечно, не являются государствами; а с другой стороны, по отношению к государствам-членам федерального государства учредительная власть может быть значительно ограничена, например, федеральные конституции швейцарская и американская запрещают государствам принимать иную политическую форму, кроме республики»54. Они не учитывают факт участия субъектов в образовании федеральной власти (прежде всего, через верхнюю палату парламента). «Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим органом выражения их интересов»55 (далее выдвигается возражение против единственного известного автору исключения). Неправильно противопоставлять федерацию и ее субъекты как отдельные государства. Потому и нет нужды приписывать суверенитет только одному из двух уровней единой государственной власти либо механически делить его между ними56. «Специфический признак федерального государства вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, а в том, что суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и федерированным властям... Так и в унитарном государстве суверенная власть воплощается обыкновенно не в одном, а в нескольких органах»57.
Итак, теория государства и права не допускает существования конструкции несуверенного государства. В случае с федеративным государством это означает, что центральная власть только в совокупности с властями субъектов является государственной властью и обладает суверенитетом. Так как же надо понимать п. 2 ст. 5 Конституции РФ, все же называющий республики государствами?
Единственное указание в конституции, в чем же проявляется «государственность» республик, можно найти в ст. 68, дающей республикам право выбора государственного языка. Не вполне ясно, почему только республикам предоставлено такое право, но не автономным округам, автономной области. Конечно, на практике в автономных округах нормативно-правовые акты публикуются на родных языках коренных малочисленных народов, на них может вестись официальное делопроизводство58 (поскольку это разрешено Законом РФ «О языках народов России» «в необходимых случаях»59). Все же молчание Основного закона отдает этот вопрос дискреции регионального законодателя. Подрывает ли это равноправие регионов – вопрос довольно спорный, учитывая, что «Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития» (п. 3 ст. 68).
Отметим, что в Основном законе не закреплена эта сложившаяся с советских времен, присущая только нашей доктрине и, как показано выше, довольно специфическая градация: суверенные государства (и суверенитет их заключается в праве сецессии, можно сказать, в компетенции расширить свою компетенцию, прекратив полномочия союзного государства на «своей» (?) территории) – несуверенные государства (право выбора государственного языка, помимо полномочий иных субъектов) – негосударства. Эта градация нам понятна только в силу знакомства с историей отечественного конституционализма. Так что же мешает вовсе отбросить ее и признать Российскую Федерацию единственным государством, существующим на ее территории?
Довольно странно указывать в качестве отличия от советских конституций то, что в нынешней конституции такие республики если и признаются государствами, то не являются суверенными, не имеют права сецессии (как писал Н. В.Витрук в особом мнении к Постановлению КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). Допустим, что в отечественной правовой мысли с дореволюционного периода утвердилось разделение суверенных и несуверенных государств. Но где это положение должно быть формально определено – только в федеральных или также в республиканских источниках права? Если субъекты считают себя суверенными, нужно ли им согласие на это со стороны федеральной власти? Ведь суверенитет абсолютен и не нуждается в чьем-то утверждении. Даже если бы в федеральной конституции было прямо определено, что республики не являются суверенными государствами, это не стало бы окончательным решением проблемы. Тем более не имеет значения, называет ли федеральная конституция те или иные субъекты государствами или нет: если бы они и впрямь ими являлись (и обладали суверенитетом), то существование этого факта никак бы не зависело от положений федеральной конституции. Будучи нормативно-правовым актом, конституция влияет только на общественные отношения, определяет права и обязанности лиц (в случае с республиками – обеспечивает право выбора ими государственного языка), однако она не может сделать 2x2 = 5, диоксид углерода – угарным газом, а субъекты федерации – государствами. Наименование республик государствами говорит только об ином значении этого термина, отличающемся от общепринятого, но само по себе не может иметь правовых последствий, т.е. в ст. 5 вместе со ст. 68 сказано только то, что в них сказано, и не более того.
Все эти замечания можно смело отнести и к республиканским конституциям, например к положениям Конституции Республики Татарстан, в которой сохранено упоминание о суверенитете, понимаемом как «полнота государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан»60. Суверенитет, очевидно, в данном случае понимается как компетенция, и это вовсе не должно означать, что Республика Татарстан претендует на суверенитет в смысле государственно-правовой науки.
Осталось разобрать еще одно затруднение, которое мы получаем в случае принятия описанной А. С.Ященко конструкции федеративного государства. Несложно представить себе государство, состоящее из федеральных и региональных органов власти, как несложно представить и унитарное государство, состоящее из органов власти законодательной, исполнительной и судебной. Но что если отдельные регионы сами по себе обладают всеми основными элементами государства61 – не только властью и территорией, но и народом, отделяемым в республиканском правотворчестве и правоприменении от многонационального российского народа? Например, в Конституции Республики Тува говорится о народе республики62, хотя в целом на современном этапе конституции республик избегают формулы: «источником государственной власти в республике является ее народ», говоря просто о народе или многонациональном народе как источнике власти. Но если предположить, что у каждой республики есть свой особый народ, тогда в конструкции федерации мы получим не систему органов власти и единый многонациональный российский народ со своей единой территорией, а совокупность народов (а значит, и государств со своими властью, территорией и народом), входящих вместе в централизованное государство, по отдельности являющихся государствами-субъектами и еще образующих федерацию при сочетании их единства и их индивидуальностей. Во-первых, в такой конструкции мы получим народ, являющийся источником суверенитета (многонациональный российский народ), и народы, не являющиеся такими источниками. Может быть, это легко принималось в советский период (когда государства специально были образованы для самоопределения народов, а потому не оспаривалось, что у каждого из этих государств – как советских, так и автономных республик – свой особый народ) с его «диктатурой пролетариата» и «всевластием Советов». Однако современная Россия выбрала немного другой путь конституционного развития, и в ней народ (нация) не может не быть источником суверенитета: le principe de toute Souveraineté réside essentiellement dans la Nation63. Во-вторых, именно единство народа, в отличие от партикулярности отдельных лиц и партий, всегда было главным аргументом французской философии в пользу народного суверенитета; расчленение народа на множество народов подрывает эту конструкцию. Вызывает недоумение сама идея народа, выступающего в трех ипостасях: 1) в своей индивидуальности, 2) в совокупности с другими в «центральном государстве» и 3) в синтезе индивидуальности и совокупности в виде федерации. Но ведь именно об этом говорит наш соотечественник: «Общая государственная власть федерального соединения имеет двойной источник и в воле всего населения федерального государства, взятого в своем объединении, — что образует центральную власть
...
