Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью

Учебное пособие для магистров

Ответственный редактор  
кандидат юридических наук, доцент  
О. А. Романова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

З-51

Авторы:
Романова О. А., к. ю. н., доцент — введение, гл. 1; Осетрова А. Ю., к. ю. н., доцент, доцент кафедры конституционного и административного права Волгоградского института управления (филиала) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации — гл. 2 (§ 1), гл. 3; Выпханова Г. В., д. ю. н., профессор — гл. 4; Воронина Н. П., д. ю. н., доцент — гл. 5; Болтанова Е. С., д. ю. н., доцент, заведующая кафедрой гражданского права Национального исследовательского Томского государственного университета, профессор Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники — гл. 6; Ведышева Н. О., к. ю. н., доцент — гл. 7; Рыбаков М. А., к. ю. н., доцент — гл. 2 (§ 2).

Рецензенты:
Устюкова В. В., д. ю. н., профессор, и. о. заведующего сектором экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук;
Краснова И. О., д. ю. н., профессор, заведующая кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия (РГУП) при Верховном Суде Российской Федерации;
Солдатова В. И., к. ю. н., доцент кафедры гражданского права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), государственный советник Российской Федерации 1-го класса.

В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются земельно-правовые проблемы в сфере управления недвижимостью.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2022 г.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программам магистратуры и специалитета, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, практикующих юристов, а также для всех интересующихся вопросами правового регулирования отношений в сфере недвижимости.

УДК 349.41(075.8)

ББК 67.407я73

© Коллектив авторов, 2022

© ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Учебное пособие «Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью» предназначено прежде всего для студентов, обучающихся по программам магистратуры по направлению подготовки «юриспруденция», предусматривающих углубленное изучение правового регулирования отношений в сфере недвижимости в рамках одноименной дисциплины. Пособие может быть использовано при подготовке бакалавров и специалистов в процессе преподавания дисциплин «Земельное право», «Экологическое право», «Гражданское право», «Предпринимательское право» и др.

Актуальность предлагаемого учебного материала обусловлена активным развитием правового регулирования отношений в сфере недвижимого имущества, высокой социальной и экономической значимостью данных отношений, проблемами правоприменения, отраженными в обширной судебной практике.

Учебное пособие «Земельно-правовые проблемы управления недвижимостью» направлено на формирование у обучающихся следующих компетенций:

— знание понятия, видов объектов недвижимости, особенностей земельного участка как объекта недвижимости; системы источников правового регулирования в сфере недвижимости; понятия и содержания оборотоспособности земель и земельных участков; целей, задач и функций государственного и муниципального управления в сфере отношений недвижимости, системы и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; правовых форм и способов воздействия на поведение участников правоотношений в сфере недвижимости;

— умение квалифицированно толковать и применять нормы законодательства в сфере недвижимости; находить юридически значимую информацию об объектах недвижимости в официальных справочных и информационных системах; грамотно квалифицировать действия субъектов правоотношений в сфере недвижимости; принимать оптимальные управленческие решения в конкретных ситуациях с недвижимостью;

— владение навыками выявления правонарушений в сфере недвижимости в конкретных ситуациях; навыками проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере недвижимости в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; навыками подготовки юридических заключений по вопросам в сфере недвижимости.

Освоение представленного в настоящем учебнике материала позволит обучающимся подготовиться к осуществлению различных видов профессиональной юридической деятельности в сфере гражданских, земельных, градостроительных и других правоотношений в правотворческой, правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной, организационно-управленческой, научно-исследовательской, педагогической деятельности.

Учитывая актуальность предлагаемого для изучения материала, настоящее пособие может быть интересно широкому кругу читателей, в том числе студентам, аспирантам, соискателям, преподавателям, практикующим юристам, государственным и муниципальным служащим, работникам правоохранительных органов власти, сотрудникам риэлторских и девелоперских и строительных компаний.

Глава 1.
ХАРАКТЕРИСТИКА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ. ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК КАК ОБЪЕКТ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА

1.1. Понятие, виды и общая характеристика объектов недвижимости

Юридическое подразделение вещей на движимые и недвижимые обуславливает их правовой режим и особенности совершения сделок с ними. Отнесение имущества к недвижимому осуществляется законом (в России — Гражданским кодексом РФ), который в совокупности с земельным и другим смежным законодательством устанавливает определенные правила обращения с недвижимым имуществом в части его создания (образования), перехода прав на него и использования. Выделение недвижимых вещей в отдельный вид объектов гражданских прав обусловлено их особой значимостью как для частноправовых отношений, так и публичных, поскольку с ними связано как непосредственное осуществление фискальной функции государства, так и в целом его социально-экономическое и пространственное развитие. Недвижимое имущество облагается налогом, для чего осуществляется его государственная кадастровая оценка, налогом также облагается совершение определенных сделок с недвижимостью. Объекты недвижимости подлежат обязательному государственному кадастровому учету, в процессе которого определяются и закрепляются в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) индивидуальные характеристики объектов как недвижимых вещей; возникновение, ограничение и прекращение прав на недвижимое имущество подлежит государственной регистрации. Законодательное закрепление необходимости государственной регистрации права на недвижимое имущество, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, «свидетельствует о признании со стороны государства публично-правового интереса в установлении принадлежности недвижимого имущества конкретному лицу, чем обеспечивается защита прав других лиц, стабильность гражданского оборота и предсказуемость его развития»1.

Таким образом, отнесение объектов к недвижимым вещам имеет существенное юридическое и экономическое значение как для частных лиц, так и публичных образований. Однако следует признать, что установленное ГК РФ понятие недвижимой вещи создает проблемы при квалификации конкретного объекта в качестве недвижимости, о чем свидетельствует судебная практика.

В настоящее время согласно п. 1 ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, а также объекты, непосредственно указанные в ГК РФ2.

Как указывают суды, вещь признается недвижимой либо в силу своих природных и физических свой­ств (абз. 1 п. 1 ст. 130 ГК РФ), либо в силу прямого указания закона (абз. 2 и 3 п. 1 ст. 130 ГК РФ)3. Сразу отметим, что в рамках настоящего пособия и соответствующей учебной дисциплины нас интересуют только объекты недвижимости, соответствующие первому абзацу пункта первого ст. 130 ГК РФ, поскольку их правовой режим непосредственно связан с правовым режимом земель и земельных участков.

Таким образом, Гражданский кодекс в качестве основного общего признака недвижимого имущества устанавливает прочную физическую связь с землей, когда использование такого имущества невозможно без использования части земной поверхности, на которой находится данный объект и которая необходима для его использования. Собственно, сам термин «недвижимая вещь» отражает эту физическую неразрывную связь с землей. Именно эта материальная «неразрывность» и обуславливает юридическую связь земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости, выраженную в установленном в Земельном кодексе РФ принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому такие объекты следуют судьбе земельных участков.

В научных исследованиях, посвященных правовому режиму недвижимого имущества, справедливо отмечается, что земельный участок, являясь самостоятельным объектом гражданских прав, выступает центральным, доминирующим компонентом системы недвижимого имущества, предопределяя своим правовым режимом статус иных недвижимых вещей, непременно зависимых от него4.

Возможность создания объекта недвижимости на земельном участке полностью обусловлена правовым режимом земельного участка, что, например, отражено в понятии самовольной постройки в ст. 222 ГК РФ. Квалификация объекта, находящегося на земельном участке, в качестве объекта недвижимости, подтвержденная государственной регистрацией права собственности, дает собственнику данного объекта исключительные права на приобретение и использование соответствующего земельного участка. При этом наличие зарегистрированного права собственности на объект безусловно не свидетельствует о том, что данный объект соответствует критериям недвижимости. Как указывает Верховный Суд Российской Федерации, «при разрешении вопроса о признании вещи недвижимостью, независимо от осуществления государственной регистрации права собственности на нее, следует устанавливать наличие у нее признаков, способных относить ее в силу природных свой­ств или на основании закона к недвижимым объектам»5.

Понятие, виды и признаки недвижимого имущества достаточно подробно исследованы и отражены в научной, специальной и учебной литературе6. Большинством авторов отмечается правовая неопределенность признаков «прочной связи» объектов с землей, поскольку ст. 130 ГК РФ, хотя и перечисляя отдельные объекты недвижимого имущества непосредственно, тем не менее оставляет возможность расширительного толкования данного перечня, указывая на критерий прочной связи с землей в качестве основного. Как показывает судебная практика, это позволяет правообладателям земельных участков, как правило, с целью приобретения исключительных прав на земельный участок (или по другим причинам), регистрировать (или пытаться регистрировать) право собственности на такие объекты, как ограждения, замощения земельного участка, бетонные площадки, отдельные части зданий и сооружений и другие различные строения и конструкции, которые, несмотря на наличие «прочной» связи с землей, по мнению судов, не обладают необходимыми признаками недвижимой вещи исходя из смысла положений Гражданского кодекса о недвижимых вещах и сущности вещных правоотношений.

Как указывал еще Высший арбитражный суд Российской Федерации в 2013 г. по делу о признании незаконным отказа Управления Росреестра в государственной регистрации права на сооружение — ограждение и обязании управления Росреестра провести государственную регистрацию права собственности Российской Федерации на данный объект по иску Центробанка РФ, «право собственности (право хозяйственного ведения и оперативного управления) может быть зарегистрировано в ЕГРП лишь в отношении тех вещей, которые, обладая признаками недвижимости, способны выступать в гражданском обороте в качестве отдельных объектов гражданских прав»7. К таким объектам могут относиться только объекты, обладающие самостоятельным функциональным назначением. Ограждение, по мнению суда, «не имеет самостоятельного хозяйственного назначения, не является отдельным объектом гражданского оборота, выполняя лишь обслуживающую функцию по отношению к соответствующему земельному участку и находящимся на нем зданиям, поэтому выводы судов нижестоящих инстанций о необходимости государственной регистрации права собственности на него не могут быть признаны обоснованными. В связи с отсутствием у ограждения качеств самостоятельного объекта недвижимости право собственности на него не подлежит регистрации независимо от его физических характеристик и наличия отдельных элементов, обеспечивающих прочную связь этого сооружения с соответствующим земельным участком». Данная правовая позиция представляется обоснованной и отражающей правовую природу недвижимых вещей. Объекты, у которых отсутствует самостоятельное функциональное назначение, в судебной практике часто квалифицируются в качестве различных «улучшений земельного участка». К ним в том числе суды относят объекты благоустройства, объекты вспомогательного назначения, временного характера, некапитальные объекты и т. п. Однако следует заметить, квалификация конкретного объекта в качестве недвижимости при разрешении спора осуществляется индивидуально и может зависеть от фактических обстоятельств и характера спорного правоотношения.

Помимо общего критерия прочной связи с землей, Гражданский кодекс непосредственно указывает несколько объектов, которые относятся к объектам недвижимости, исходя из этого критерия — здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. С точки зрения градостроительного законодательства данные объекты являются объектами капитального строительства (объект незавершенного строительства — не введенный в эксплуатацию и / или незавершенный объект капитального строительства), к которым предъявляются особые требования к их строительству и эксплуатации, в том числе необходимость получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию после завершения строительства, кроме случаев, установленных ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.

Определение здания и сооружения содержатся в Федеральном законе от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» в ст. 2, согласно которой оба объекта являются результатами строительства, но здания предназначены для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных; а сооружения предназначены для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Классификация объектов строительства исходя из их назначения и технических характеристик имеет существенное юридическое значение не только для осуществления градостроительных отношений, поскольку градостроительное законодательство устанавливает различные требования к их размещению, строительству, эксплуатации, возможности изменения и сноса, но и для гражданско- и земельно-правовых отношений, устанавливая юридическую связь данных объектов с земельными участками и определяя правомочия субъектов данных отношений в части самих объектов и соответствующих земельных участков8.

Подробную характеристику и виды зданий, сооружений можно найти в справочно-аналитических материалах правовых систем, а также в литературе9.

Как видно, из создаваемых человеком объектов критериям недвижимого имущества удовлетворяют объекты капитального строительства. «Объект капитального строительства» — это термин градостроительного законодательства, отражающий технические особенности создания и эксплуатации данных объектов. Помимо капитальных объектов есть некапитальные объекты, для возведения которых не требуется разрешение на строительство и которые, как правило, в силу их технических и функциональных особенностей не удовлетворяют критериям недвижимых вещей.

Понятия объекта капитального строительства и некапитальных объектов содержатся в ГрК РФ в ст. 1, согласно которой под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и др.). К некапитальным объектам относятся строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

Исходя из данных формулировок понятно, что именно объекты капитального строительства и могут быть объектами недвижимости со всеми вытекающими юридическими последствиями, а некапитальные объекты не являются таковыми. Однако в российском законодательстве отсутствует юридическая связь понятия объекта недвижимости с указанными понятиями градостроительного законодательства, что порождает множество спорных ситуаций на практике, связанных с квалификацией конкретного объекта строительства как объекта недвижимости. Безусловно, тождественными данные понятия не являются, относясь к различным отраслям законодательства и отражая особенности соответствующих правоотношений. По данному вопросу ВАС РФ в упомянутом выше постановлении указал, что «термин “объект капитального строительства” является специальным понятием градостроительного законодательства, поэтому им нельзя подменять правовую категорию “объект недвижимого имущества”, имеющую иные отраслевую принадлежность, объем и содержание»10. То есть не всякий объект капитального строительства в конкретной ситуации может являться объектом недвижимости. Например, это касается отдельных объектов капитального строительства, входящих в состав единого недвижимого комплекса (ст. 133.1 ГК РФ) или предприятия (ст. 132 ГК РФ), которые в соответствии с указанными статьями могут выступать в качестве одной недвижимой вещи.

Что касается объекта незавершенного строительства, введенного в качестве объекта недвижимости в ст. 130 ГК РФ в 2004 г., то отнесение данного объекта к недвижимым вещам вызывает много вопросов при правоприменении. Гражданское законодательство не устанавливает критериев и параметров «незавершенности», которые позволяли бы с определенностью квалифицировать такой объект в качестве недвижимой вещи. Судебная практика выработала свою позицию при разрешении соответствующих споров, которая в том числе выражена в упомянутом выше п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25, согласно которой «при разрешении вопроса о признании правомерно строящегося объекта недвижимой вещью (объектом незавершенного строительства) необходимо установить, что на нем, по крайней мере, полностью завершены работы по сооружению фундамента или аналогичные им работы». Следует отметить оценочный характер данного подхода.

Необходимо также обратить внимание, что право собственности на объект незавершенного строительства не дает его собственнику исключительных прав на соответствующий земельный участок, как у собственников зданий, сооружений, поскольку данный объект еще нельзя использовать. Данная позиция также была сформирована в судебной практике и юридически была закреплена в земельном и гражданском законодательстве Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ11, установившим в том числе основание прекращения права собственности на объект незавершенного строительства в связи с прекращением договора аренды земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

В целях разрешения отдельных проблем, связанных с идентификацией объектов недвижимости, 21 декабря 2021 г. был принят Федеральный закон № 430-ФЗ, в соответствии с которым с 1 марта 2023 г. в ГК РФ будет введена гл. 6.1 «Недвижимые вещи», где даны понятия отдельных недвижимых вещей, в том числе земельного участка, здания и сооружения, а также урегулированы отдельные действия с ними12.

1.2. Земельный участок как объект недвижимого имущества

Развитие понятия «земельный участок»
в российском законодательстве

Земельный участок как вещь принципиально отличается от других вещей в силу особенностей его образования и выполняемых функций. В отличие от объектов недвижимости, создаваемых человеком, земельный участок не создается, а образуется путем выделения части земной поверхности от остальной территории с помощью установления границ. Основным вопросом при этом является понимание, какие критерии являются институциональными для образования земельных участков, определения их границ и юридического закрепления.

С момента возвращения в российское законодательство понятия недвижимости и включения земельных участков в гражданский оборот требования российского земельного и гражданского законодательства к образованию и идентификации земельных участков как объектов правоотношений и гражданских прав регулярно претерпевали изменения, обусловленные как развитием и унификацией правового регулирования отношений в сфере недвижимости, так и совершенствованием технологии определения и описания местоположения границ земельных участков. Существенное влияние на формирование земельно-имущественных отношений в России также оказали и социально-экономические факторы развития российского государства в постсоветский период.

Само понятие «земельный участок» до настоящего времени вызывает оживленную дискуссию среди ученых-правоведов и специалистов-практиков. Понятие земельного участка исследовалось различными авторами, но единого представления о земельном участке как объекте правоотношений до настоящего времени не сложилось в связи с принципиально разными подходами к раскрытию этого понятия представителями земельно-правовой и цивилистической науки. Чем является земельный участок — недвижимой вещью, природным объектом, природным ресурсом? Если вещью, то какой — простой, сложной, составной, делимой-неделимой и т. д.? Как и с какого момента возникает земельный участок как объект правоотношений, как объект прав конкретных субъектов; имеет ли земельный участок особую природу или как вещь должен соответствовать всем обычным правилам обращения с недвижимыми вещами? От ответов на эти и другие вопросы зависит и дальнейшее развитие науки и законодательства, и во многом практика применения действующих норм, регулирующих отношения, возникающих по поводу земельных участков. Как верно указывал О. И. Крассов, «юридическое понятие, которое отображает материальный объект, должно до определенных пределов адекватно выражать сущность и его характерные черты, имеющие правовое значение. Это необходимо для того, чтобы четко определить сферу общественных отношений, к которой относится данное понятие, и правильно применять его на практике»13. Однако определение понятия «земельный участок» представляет как теоретическую, так и практическую проблему в связи с его существенной спецификой и дуалистической правовой природой. От понимания земельного участка как объекта правоотношений во многом зависит содержание и правовое регулирование земельных и смежных отношений, правовая природа и правовая судьба всех объектов, созданных на нем и расположенных в его границах.

Для правоприменительной практики, в том числе судебной, непосредственное значение имеет легальное понятие земельного участка, закрепленное в законодательстве, поскольку его толкование напрямую влияет на осуществление многих земельно-имущественных отношений, а также на разрешение споров, объектами которых выступают земельные участки.

В российском законодательстве первое легальное (на уровне федерального закона) понятие земельного участка14 появилось в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Оно же было воспроизведено в первой редакции действующего Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), где земельный участок определялся как «часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке» уполномоченным государственным органом. Земельные участки в тот период были объектами землеустройства, в процессе которого и определялось местоположение их границ в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве».

Порядок межевания и описания границ земельных участков при их образовании и предоставлении до 1 марта 2008 г. (дата вступления в силу Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости») был установлен не законодательно, а инструктивно-методическими документами, утвержденными уполномоченными в сфере земельных отношений органами власти в соответствующие периоды15.

Следует заметить, что данные документы не потеряли полностью своей актуальности и активно используются в судебной практике при рассмотрении споров, связанных с определением границ и постановкой на государственный кадастровый учет земельных участков, образованных в период их действия, в целях выяснения правомерности осуществления указанных действий и установления спорных границ земельных участков в судебном порядке16.

Дальнейшее развитие правового регулирования общественных отношений в сфере недвижимости привело к унификации требований к идентификации объектов недвижимости и порядка осуществления их государственного кадастрового учета. Результатом явилось принятие уже упомянутого выше Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре) и соответствующее реформирование земельного законодательства в части определения понятия земельного участка и установлению требований к его образованию, определению границ и возможной трансформации. Земельный участок перестал быть объектом землеустройства и стал объектом государственного кадастрового учета как объект недвижимости.

В целях приведения земельного законодательства в соответствии с Законом о кадастре был принят изменяющий Федеральный закон № 141-ФЗ17, который ввел в ЗК РФ отдельную гл. 1.1 «Земельные участки» и изменил понятие земельного участка, определив его как «часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». При этом впервые на уровне закона порядок определения границ земельных участков был установлен Законом о кадастре, а в настоящее время — Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости».

Таким образом, первые легальные дефиниции земельного участка определяли земельный участок, можно сказать, геометрически — как часть земной поверхности с установленными и юридически зафиксированными границами, не отражая функциональную сущность земельного участка как объекта правоотношений и недвижимой вещи.

Безусловно, местоположение границ земельного участка является основной идентифицирующей его характеристикой, позволяющей точно определить пределы действия правомочий собственника земельного участка или других законных его правообладателей. При этом принципиальное значение для надлежащей идентификации земельного участка имеет степень достоверности и сопоставимости соответствующих сведений, которая напрямую зависит от порядка и требований к определению и описанию границ земельных участков, а также во многом от практики реализации требований законодательства.

Однако до настоящего времени сохраняется большое количество земельных участков, образованных как до вступления в силу Закона о кадастре, так и после — при оформлении права собственности граждан на земельные участки, предоставленные им до вступления в силу ЗК РФ для личных целей, в упрощенном порядке, позволяющем гражданам осуществлять государственный кадастровый учет таких земельных участков без межевания на основании правоустанавливающего документа. У таких участков сведения о местоположении границ либо вообще отсутствуют, либо сведения о координатах характерных поворотных точек границ земельного участка недостоверны в силу указанных выше причин правового и технического характера. Несмотря на то что юридически они считаются равноправными объектами гражданского оборота, признать их полноценными «вещами» нельзя, поскольку они не имеют надлежаще определенных идентифицирующих характеристик.

Для исправления сложившейся ситуации и повышения достоверности сведений Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН, а ранее — государственного кадастра недвижимости — ГКН), Законом о кадастре была установлена процедура уточнения основных характеристик у так называемых ранее учтенных объектов недвижимости, для чего все объекты недвижимости по своему учетному статусу были подразделены на учтенные и ранее учтенные объекты недвижимости в зависимости от даты постановки их на государственный кадастровый учет или даты возникновения прав на эти объекты. Такая классификация земельных участков не только определяет юридический статус сведений об их основных характеристиках и дает право на их уточнение, но и имеет принципиальное значение для квалификации спорного земельного правоотношения и выбора надлежащего способа защиты нарушенного права.

Понятие ранее учтенных объектов недвижимости изначально было установлено в ст. 45 Закона о кадастре, а сейчас содержится в п. 4 ст. 69 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Закона о регистрации), где к ранее учтенным объектам недвижимости отнесены объекты, государственный учет которых осуществлен в установленном законодательством Российской Федерации порядке до дня вступления в силу Закона о кадастре — т. е. до 1 марта 2008 г., а также права на которые зарегистрированы в ЕГРН и не прекращены и которым присвоены органом регистрации прав условные номера в порядке, установленном в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Юридическое значение такой классификации земельных участков состоит в том, что в отношении ранее учтенных земельных участков априори считается, что их границы не определены в соответствии с действующим законодательством, а существующие сведения о местоположении границ ранее учтенного земельного участка и его площади, возможно, носят недостоверный характер. Поэтому в целях получения достоверных сведений о местоположении границ таких земельных участков и их площади собственникам ранее учтенных земельных участков дано право однократно в заявительном порядке уточнить основные характеристики своих земельных участков путем проведения межевания фактических границ на местности. С точки зрения Закона о регистрации данная процедура является осуществлением государственного кадастрового учета изменений основных характеристик ранее учтенного земельного участка в связи с уточнением границ. После уточнения границ земельный участок приобретает статус учтенного и его границы и площадь считаются определенными.

Уточнение границ направлено на юридическое закрепление местоположения фактических границ на местности ранее учтенных земельных участков по сложившемуся землепользованию при отсутствии споров по местоположению смежных границ. При этом, безусловно, подразумевается, что данное землепользование сложилось не в результате самовольного занятия государственных и иных земель и земельных участков, а по объективным причинам, не связанным с самовольными действиями правообладателя земельного участка. В целях упорядочивания данной процедуры в Законе о кадастре, а сейчас в Законе о регистрации установлены формальные пределы уточнения границ, изложенные в п. 32 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации, при соблюдении которых государственный регистратор не вправе принять решение о приостановлении государственного кадастрового учета изменений основных характеристик земельного участка. Согласно указанной норме, фактическое увеличение площади относительно содержащихся в ЕГРН сведений не должно превышать установленный минимальный размер земельного участка для его вида разрешенного использования, а если размер не установлен, то не более 10% от указанной в правоустанавливающих, правоудостоверяющих или иных документах, на основании которых право собственности граждан было зарегистрировано.

Вопросы установления и применения в судебной практике минимальных размеров земельных участков при их образовании и уточнении границ достаточно подробно рассмотрены в литературе18. Правовая позиция Верховного Суда РФ по поводу применения минимальных размеров при уточнении границ выражена в Обзоре судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утвержденным Президиумом Верховного Суда РФ 30 ноября 2016 г. (пункт 16 Обзора).

Важно, что установленный порядок уточнения границ не содержит обязанности правообладателя земельного участка обосновывать увеличение площади земельного участка по сравнению с указанной в правоустанавливающем документе. На это непосредственно обращает внимание Верховный Суд РФ в упомянутом выше Обзоре (пункт 16).

Основные проблемы уточнения границ ранее учтенных земельных участков связаны во многих случаях с выявлением превышения фактической площади уточняемого земельного участка относительно площади, которая указана в правоустанавливающем или правоудостоверяющем документе. Несмотря на существовавшее с советских времен нормирование предоставления земельных участков для различных целей, конфигурация границ земельных участков и их площадь по объективным и субъективным причинам может отличаться от указанных в правоустанавливающих и иных документах, что, собственно, и презюмируется процедурой уточнения границ.

Превышение фактической площади ранее учтенных земельных участков относительно указанной в правоустанавливающих документах может быть вызвано различными обстоятельствами. Помимо технических и ситуационных, такое превышение также может быть связано и с особенностями предоставления земельных участков гражданам в советский период, особенно в сельской местности. Например, часто рядом с земельными участками, предоставленными гражданам в бессрочное пользование для строительства жилых домов (приусадебных земельных участков), отводили участок для огородных целей, который мог не учитываться документально в силу разных причин. Такие огородные земельные участки постепенно «срастались» с приусадебными, и граждане (их наследники) продолжали их использовать как один земельный участок, который и превратился в ранее учтенный, границы которого могут быть уточнены уже по фактическому землепользованию. В качестве интересного аналогичного примера судебной практики можно привести Апелляционное определение Московского областного суда от 1 июля 2013 г. по делу № 33-14209/2013, оставившего без изменения решение Истринского городского суда Московской области от 1 марта 2013 г. по апелляционной жалобе ФФГБУ «ФКП Росреестра» по Московской области.

Следует понимать, что несмотря на юридически одинаковый статус сведений ранее учтенных земельных участков, степень их наличия и недостоверности различается в зависимости от времени их образования и добросовестности лиц, участвовавших в образовании и предоставлении земельных участков. По этому критерию можно выделить три вида ранее учтенных земельных участков: первый вид составляют земельные участки, образованные в советский период и до начала применения Инструкции по межеванию земель 1996 г. Такие земельные участки, как правило, вообще не имеют сведений о координатах их поворотных точек, а их границы описаны ориентировочным последовательным способом или отражены на чертеже БТИ, если на земельном участке находится здание и сооружение, поскольку в советские времена землеотвод (как тогда называлось) на местности предоставляемых земельных участков осуществлялся в большинстве случаев без геодезических работ. У таких земельных участков сведения о местоположении границ при их образовании считаются отсутствующими, поэтому при уточнении их границ применимо положение п. 10 ст. 22 Закона о регистрации, согласно которой границами таких земельных участков считаются границы, существующие на местности пятнадцать и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка. К таким земельным участкам можно отнести и описанный выше случай.

Нельзя не заметить из указанного положения, что при определении границ таких ранее учтенных земельных участков, по существу, заложена презумпция приобретательной давности на длительно существующее фактическое землепользование в закрепленных на местности границах. При этом данная норма может применяться самостоятельно без учета требования п. 32 ч. 1 ст. 26 Закона о регистрации. Если границы земельного участка сложились изначально по ­каким-либо объективным причинам с отступлением от предоставленной площади, но использование земельного участка осуществляется в фактических границах длительное время (не менее указанной), при этом никакие лица не предъявляли и не предъявляют претензий к их местоположению, т. е. существующими границами не нарушаются законные права и интересы иных лиц, то у собственника или иного правообладателя такого земельного участка есть возможность юридически зафиксировать свое фактическое землепользование в порядке уточнения границ. Однако следует отметить, что в таких случаях кадастровому инженеру в заключении к межевому плану для Росреестра необходимо доказывать существование границ на местности 15 и более лет приложением архивных фотопланов местности соответствующей давности, где расположен земельный участок, что указано в приказе Минэкономразвития России от 8 декабря 2015 г. № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке».

Конечно, применение указанной нормы при определении границ уточняемых земельных участков возможно только при отсутствии споров со стороны смежных землепользователей и уполномоченных органов власти. При наличии возражений вопрос о местоположении спорных границ земельного участка решается в суде (если правообладатель уточняемого земельного участка не согласен с возражениями), где можно предоставлять иные доказательства (помимо фотопланов местности) существования на местности границ 15 и более лет.

Помимо ранее учтенных земельных участков с отсутствующим описанием границ среди ранее учтенных земельных участков можно выделить также участки, у которых есть описание границ в виде каталога координат поворотных точек, но эти координаты были определены с существенными ошибками (картографическим способом, в местных системах координат и т. п.). Как правило, к таким участкам относятся участки, поставленные на кадастровый учет в 90-е гг., хотя встречаются и позднее. Следует иметь в виду, что среди ранее учтенных земельных участков, особенно поставленных на кадастровый учет после 2000 г., встречаются и земельные участки с достоверными сведениями о местоположении их границ, которые были отмежеваны в соответствии с установленными требованиями. Оценить степень достоверности «на глаз» можно на публичной кадастровой карте, открыв космический снимок данной местности и сравнив изображение границ с видом из космоса. Хотя это очень приблизительный прием, учитывая кривизну земной поверхности.

Понимание степени достоверности сведений о местоположении границ ранее учтенных земельных участков необходимо для оценки и квалификации спорной ситуации и определении оптимального алгоритма действий по защите нарушенного права, если оно было нарушено.

Важно также понимать, что если объектами спора являются ранее учтенные земельные участки, границы которых не определены в установленном порядке, невозможно точно установить факт или степень нарушения права смежного правообладателя, поэтому суды часто отказывают в удовлетворении как виндикационных, так и негаторных исков без заявленного требования об установлении смежной спорной границы, даже если предмет спора непосредственно не связан с ее местоположением, например иски о сносе построек, нарушающих права соседа.

В отношении учтенных земельных участков, наоборот, установлена презумпция достоверности сведений об основных характеристиках объекта недвижимости, поскольку их границы должны быть определены в порядке, установленном Законом о кадастре (с 1 января 2017 г. — Законом о регистрации), т. е. путем межевания, поэтому уточнению они не подлежат. В случае недобросовестных или неквалифицированных действий кадастрового инженера, осуществлявшего межевание, которые привели к ошибочным сведениям о координатах характерных поворотных точек границ земельного участка, такие координаты можно исправить только путем исправления реестровой ошибки в порядке, установленном ст. 61 Закона о регистрации.

Признание недостоверных координат поворотных точек границы учтенного земельного участка реестровой ошибкой и исправление их в соответствующем порядке возможно только в случае отсутствия спора по местоположению границы, что должно подтверждаться подписью смежного правообладателя в акте согласования границ. При этом исправление реестровой ошибки в административном порядке по решению государственного регистратора не может повлечь за собой прекращение, возникновение или переход зарегистрированного права на данный земельный участок, а также причинить вред или нарушить законные интересы правообладателей или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в ЕГРН. В противном случае исправление реестровой ошибки осуществляется только в судебном порядке с привлечением всех заинтересованных лиц и тех, чьи интересы могут быть затронуты соответствующим решением.

Наличие большого количества ранее учтенных земельных участков, у которых отсутствуют достоверные сведения о местоположении их границ и площади в ЕГРН, имеет существенные негативные последствия как при осуществлении государственного и муниципального управления в сфере земельных, градостроительных и смежных общественных отношений, так и для развития гражданского оборота недвижимости, приводя к многочисленным нарушениям публичных и частных законных прав и интересов. На решение данной проблемы направлено в том числе и расширение полномочий Росреестра по уточнению границ ранее учтенных земельных участков.

Федеральным законом от 17 июня 2019 г. № 150-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О кадастровой деятельности” и Федеральный закон “О государственной регистрации недвижимости”» в 61 статью Закона о регистрации были внесены изменения, существенно расширившие полномочия Росреестра по самостоятельному исправлению реестровых ошибок в случаях выявления Росреестром недостоверных сведений в описании местоположения границ земельных участков, муниципальных образований, населенных пунктов, территор

...