автордың кітабын онлайн тегін оқу О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Научно-практический комментарий
Б. Е. Кошелюк, А. Е. Кирпичев, Н. А. Курц, В. А. Кондратьев
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
Постатейный
Под редакцией
кандидата юридических наук
Б. Е. Кошелюка
Информация о книге
УДК 351.712(470+571)(094.4.072)
ББК 67.401.11(2Рос)
К63
Авторы:
Кошелюк Б. Е., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры криминологии и организации профилактики преступлений ФКОУ ВО «Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказаний» — статьи 1–15, 84–92, 94–96;
Кирпичев А. Е., кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой гражданского права, ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» — статьи 72–83.1, 108–114;
Курц Н. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского, административного судопроизводства и организации судебной деятельности Восточно-Сибирского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», судья Арбитражного суда Иркутской области — статьи 24–47, 97–104;
Кондратьев В. А., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» — статьи 16–23, 48–71, 83.2, 93, 105–107.
Настоящий постатейный комментарий подготовлен специалистами в области законодательства о государственных и муниципальных закупках и практики его применения. При подготовке учтены изменения Закона о контрактной системе, внесенные Федеральным законом № 267-ФЗ и вступающие в силу с 2019 г., общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере закупок товаров, работ и услуг для публичных нужд, отраслевое законодательство, а также актуальная судебная и административная практика.
Предназначен для практикующих юристов, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, а также лиц, интересующихся темой государственных и муниципальных закупок.
УДК 351.712(470+571)(094.4.072)
ББК 67.401.11(2Рос)
© Коллектив авторов, 2018
© ООО «Проспект», 2018
Глава I. Общие положения
Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее – контракт);
(в ред. Федеральных законов от 03.07.2016 № 321-ФЗ, от 28.12.2016 № 474-ФЗ, от 29.06.2018 № 174-ФЗ)
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контроль в сфере закупок).
2. Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям, связанным с:
1) оказанием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
2) закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и Федеральным законом от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»;
3) закупкой драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней соответствующих субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни;
(п. 3 введен Федеральным законом от 28.12.2013 № 396-ФЗ; в ред. Федерального закона от 23.06.2016 № 203-ФЗ)
4) назначением адвоката органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации или в административном судопроизводстве в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации;
(п. 4 введен Федеральным законом от 28.12.2013 № 396-ФЗ, в ред. Федерального закона от 08.03.2015 № 23-ФЗ)
5) привлечением адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»;
(п. 5 введен Федеральным законом от 28.12.2013 № 396-ФЗ)
6) закупкой товаров, работ, услуг участковыми избирательными комиссиями, территориальными избирательными комиссиями, в том числе при возложении на них полномочий иной избирательной комиссии, окружными избирательными комиссиями, избирательными комиссиями муниципальных образований (за исключением избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации) во исполнение полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах;
(п. 6 введен Федеральным законом от 04.06.2014 № 140-ФЗ)
7) привлечением избирательными комиссиями, комиссиями референдума граждан к выполнению работ и оказанию услуг, связанных с обеспечением полномочий избирательных комиссий, комиссий референдума в период подготовки и проведения выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам, заключаемым с физическими лицами, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
(п. 7 введен Федеральным законом от 09.03.2016 № 66-ФЗ)
8) утратил силу с 31 июля 2018 г. — Федеральный закон от 29.12.2017 № 475-ФЗ.
9) закупкой товаров, работ, услуг Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, в том числе при возложении на них полномочий окружной избирательной комиссии, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;
(п. 9 введен Федеральным законом от 28.12.2016 № 474-ФЗ)
10) взиманием оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки платы в соответствии с частью 4 статьи 24.1 настоящего Федерального закона.
(п. 10 введен Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
3. Особенности регулирования отношений, указанных в части 1 настоящей статьи, в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, могут быть установлены отдельными федеральными законами.
(часть 3 в ред. Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ)
_______________________
Нет сомнений в том, что во все времена эффективность и результативность закупок товаров работ и услуг (далее закупок) были и остаются в приоритете у государства и общества. В свете этого гласность и прозрачность (транспарентность) создают условия для результативности данного процесса и развития конкурентной среды1.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2 впервые в России закрепляет понятия «коррупция», «предупреждение коррупции», «профилактика коррупции» и др. Закупки являются одним из инструментов противодействия коррупции. К сожалению, иногда на практике они не становятся таким инструментом, и этому есть несколько причин, которые будут рассмотрены ниже.
Одна из основных задач комментируемого Федерального закона – повысить конкуренцию на внутреннем рынке, что согласуется с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»3.
Комментируемый Федеральный закон структурирует сферу его применения:
— планирование закупок товаров, работ, услуг;
— определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
— заключение контракта (гражданско-правового договора) предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. 1, 2.1, 4 и 5 ст. 15 настоящего Федерального закона (далее – контракт);
— особенности исполнения контрактов;
— мониторинг закупок товаров, работ, услуг;
— аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;
— контроль в сфере закупок.
2. Комментируемый Федеральный закон не применяется к следующим отношениям:
1) согласно распоряжению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г.
№ 1968-р «О перечне международных финансовых организаций, на которые при размещении заказов на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд не распространяются положения Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»4:
а) международные финансовые организации, созданные в соответствии с международными договорами, в которых участвует Российская Федерация:
— Международный банк реконструкции и развития;
— Международная ассоциация развития;
— Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций;
— Международная финансовая корпорация;
— Европейский банк реконструкции и развития;
— Черноморский банк торговли и развития;
— Евразийский банк развития;
— Межгосударственный банк;
— Международный инвестиционный банк;
— Международный банк экономического сотрудничества;
б) международные финансовые организации, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры:
— Европейский инвестиционный банк;
— Северный инвестиционный банк;
2) совершенно оправданно то, что в п. 2 ч. 2 в сферу применения данного комментируемого Федерального закона не включены отношения, связанные с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с федеральными законами от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»5 и от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»6.
В преамбуле Федерального закона № 119-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ7) указывается, что он устанавливает систему мер государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, которая содержит меры безопасности и социальной поддержки данных лиц, а также регламентирует основания и порядок их применения.
В преамбуле Федерального закона № 45-ФЗ (в ред. Федерального закона от 7 февраля 2017 г. № 7-ФЗ8) отмечается, что в целях обеспечения государственной защиты судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, отдельных категорий военнослужащих, сотрудников органов государственной охраны, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также в целях создания надлежащих условий для отправления правосудия, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями настоящий Федеральный закон устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких;
3) в Федеральном законе от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»9 закреплены правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе статус Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации.
Регулирование данных процессов определено в постановлении Правительства от 27 февраля 2003 г. «Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации»10;
4) исходя из первой редакции комментируемого Закона, можно отметить, что пункт 4 был введен позже, а также дополнен в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Законодатель принял во внимание оперативность защиты прав и законных интересов лиц, которым назначается адвокат органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, или в административном судопроизводстве в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации;
5) очень важен и дополнительно введенный законодателем п. 5 – о привлечении адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»11. Таким образом, согласно п. 1 ст. 1 данный закон устанавливает основные гарантии реализации права граждан Российской Федерации на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации, организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения.
В соответствии с п. 5 данного Закона студенты и курсанты юридических вузов могут практиковаться в так называемых юридических клиниках, оказывая реальную помощь малоимущим и иным лицам.
Следующими нововведениями комментируемой ст. 1 стали п. 6, 7, 9, которые касаются:
— закупки товаров, работ, услуг участковыми избирательными комиссиями, территориальными избирательными комиссиями, в том числе при возложении на них полномочий иной избирательной комиссии, окружными избирательными комиссиями, избирательными комиссиями муниципальных образований (за исключением избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации) во исполнение полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах (Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»12, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»13, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»14);
— привлечения избирательными комиссиями, комиссиями референдума граждан к выполнению работ и оказанию услуг, связанных с обеспечением полномочий избирательных комиссий, комиссий референдума в период подготовки и проведения выборов, референдума, по гражданско-правовым договорам, заключаемым с физическими лицами, в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»15;
— закупки товаров, работ, услуг Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, в том числе при возложении на них полномочий окружной избирательной комиссии, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти.
Отдельные положения, касающиеся деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, рассматриваются в указанных законах о выборах.
Пункт 8 ч. 2 комментируемой статьи согласно Федеральному закону от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»16 гласит, что комментируемый Федеральный закон не применяется в случаях:
— осуществления контроля за ходом строительства, реконструкции и (или) капитального ремонта объектов инфраструктуры, предназначенных для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года;
— закупки товаров, работ, услуг, связанных с изготовлением, учетом, выдачей, заменой, использованием и поддержкой (обеспечением) функционирования персонифицированных карт зрителей чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года;
— создания и эксплуатации необходимых информационных систем, применения и функционирования средств связи и информационных технологий.
Отметим, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 266-ФЗ «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» положения п. 8 ч. 2 ст. 1 комментируемого Федерального закона применяются по 30 июля 2018 года включительно.
Пункт 10 ч. 2 был введен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). В нем закреплено положение о том, что взимание платы оператором электронной площадки или специализированной электронной площадки осуществляется в соответствии с ч. 4 ст. 24.1 «Особенности проведения электронных процедур, закрытых процедур» комментируемого Федерального закона. В ней отмечается, что Правительство Российской Федерации предоставляет право на взимание оператором электронной площадки, специализированной электронной площадки платы за участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре с участников данных процедур, с которыми заключается государственный или муниципальный контракт, и (или) за проведение электронной процедуры, а также закрытой электронной процедуры – с заказчика. Исходя из буквального толкования указанной статьи, можно сказать, что если правительство устанавливает право на взимание платы, то тогда она производится, в других случаях она недопустима.
3. В ч. 3 комментируемой статьи говорится о том, что отдельные федеральные законы регулируют отношения, регламентированные ч. 1 ст. 1 и обозначенные комментируемым Федеральным законом.
Со дня вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» иные федеральные законы, принятые до его вступления в силу и предусматривающие порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, применяются в части, ему не противоречащей (Федеральные законы от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»17, от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»18, от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»19, от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»20 и другие)21.
Некоторые ситуации разъясняет письмо ФАС России от 25 сентября 2014 г. № ИА/38640/14 «По вопросам применения отдельных положений законодательства о контрактной системе».
Статья 2. Законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
1. Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
2. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона (далее – нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок).
(в ред. Федерального закона от 13.07.2015 № 216-ФЗ)
3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.
4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
_______________________
— Конституции Российской Федерации;
— Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ);
— Бюджетного кодекса Российской Федерации;
— Федерального закона № 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона.
В свою очередь, нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и регулирующие отношения в рассматриваемой сфере, должны соответствовать комментируемому Федеральному закону.
2. В данном пункте говорится, что в определенном законом порядке о контрактной системе в области закупок дается возможность принимать нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, прописанные в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона, следующим уполномоченным лицам, органам, структурам и корпорациям:
— Президенту Российской Федерации;
— Правительству Российской Федерации (например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2014 г. № 649 «О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта»);
— Федеральным органам исполнительной власти;
— Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (например, об этом упоминается в приказе Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 2 сентября 2016 г. № 1/813-П «О внедрении нового способа закупки «Электронный магазин»);
— Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
3. В п. 3 комментируемой статьи отмечено, что органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в установленных законодательством в сфере закупок ситуациях предоставляется право принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, прописанные в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона.
Законодатель отмечает, что принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативные правовые акты должны соответствовать требованиям нормативных актов, названных в ч. 1 и 2 комментируемой статьи.
Для наглядного примера рассмотрим постановление Правительства Московской области от 27 декабря 2013 г. № 1184/57 «О порядке взаимодействия при осуществлении закупок для государственных нужд Московской области и муниципальных нужд» (вместе с Положением о порядке взаимодействия при осуществлении закупок для государственных нужд Московской области и муниципальных нужд, а также Регламентом работы Межведомственной комиссии по проверке обоснованности закупок)22. В этом постановлении говорится, что в соответствии с комментируемым Федеральным законом в целях повышения эффективности и результативности проведения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Московской области и муниципальных нужд, обеспечения гласности и прозрачности процесса таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок Правительство Московской области постановляет: «Утвердить прилагаемое Положение о порядке взаимодействия при осуществлении закупок для государственных нужд Московской области и муниципальных нужд. Установить, что Единая автоматизированная система управления закупками Московской области является региональной информационной системой в сфере закупок, интегрированной с единой информационной системой в сфере закупок…». Таким образом, очевидно, что основой при составлении подобных документов служит законодательство о контрактной системе в сфере закупок.
4. Согласно п. 4 ст. 15 Конституции России комментируемый п. 4 ст. 2 созвучен с данной нормой. Так, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены комментируемым Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Российское правовое регулирование государственных закупок и поставки товаров для государственных нужд базируется на международных договорах, конвенциях, соглашениях и иных документах, разрабатываемых международными организациями и межгосударственными объединениями (ООН, ЕС и др.)23.
Государства – участники Таможенного союза (Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация) – заключили Соглашение от 9 декабря 2010 г. о государственных (муниципальных) закупках, ратифицированное Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 176-ФЗ, где закреплена возможность предоставления национального режима при организации закупок товаров (работ и услуг) для участников этого процесса, заключивших Соглашение24.
В настоящее время в Таможенный союз, кроме названных выше государств, входят Армения и Киргизия (Сирия и Тунис объявили о намерении присоединиться к союзу).
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контрактная система в сфере закупок) – совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд;
(в ред. Федерального закона от 13.07.2015 № 216-ФЗ)
2) определение поставщика (подрядчика, исполнителя) – совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных нужд (федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации) или муниципальных нужд либо в установленных настоящим Федеральным законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта;
3) закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее – закупка) – совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта;
4) участник закупки – любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (далее – офшорная компания), или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя;
(в ред. Федерального закона от 13.07.2015 № 227-ФЗ)
5) государственный заказчик – государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки;
(в ред. Федеральных законов от 02.07.2013 № 188-ФЗ, от 13.07.2015 № 216-ФЗ)
6) муниципальный заказчик – муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки;
7) заказчик – государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с частями 1 и 2.1 статьи 15 настоящего Федерального закона бюджетное учреждение, государственное, муниципальное унитарные предприятия, осуществляющие закупки;
(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 № 321-ФЗ)
8) государственный контракт, муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд;
9) единая информационная система в сфере закупок (далее – единая информационная система) – совокупность информации, указанной в части 3 статьи 4 настоящего Федерального закона и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – официальный сайт);
10) уполномоченный орган, уполномоченное учреждение – государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, на которые возложены полномочия, предусмотренные статьей 26 настоящего Федерального закона;
11) специализированная организация – юридическое лицо, привлекаемое заказчиком в соответствии со статьей 40 настоящего Федерального закона;
12) федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок;
13) контрольный орган в сфере закупок – федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну (далее – контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа);
14) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок – орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление функций по обеспечению (во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок) реализации государственной политики в сфере закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, организации мониторинга закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, а также по методологическому сопровождению деятельности заказчиков, осуществляющих закупки для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации;
15) эксперт, экспертная организация – обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;
16) совокупный годовой объем закупок – утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году;
(п. 16 введен Федеральным законом от 04.06.2014 № 140-ФЗ)
17) электронная площадка – сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», соответствующий установленным в соответствии с пунктами 1 и 2 части 2 статьи 24.1 настоящего Федерального закона требованиям, на котором проводятся конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме, за исключением закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме;
(п. 17 введен Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
18) оператор электронной площадки – непубличное хозяйственное общество, в уставном капитале которого иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам принадлежит не более чем двадцать пять процентов долей (акций) такого общества и которое владеет электронной площадкой, в том числе необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами, обеспечивает ее функционирование, а также соответствует установленным в соответствии с пунктами 1 и 2 части 2 статьи 24.1 настоящего Федерального закона требованиям и включено в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень операторов электронных площадок;
(п. 18 введен Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
19) специализированная электронная площадка – соответствующая установленным в соответствии с пунктами 1 и 3 части 2 статьи 24.1 настоящего Федерального закона требованиям информационная система, доступ к которой осуществляется с использованием защищенных каналов связи и на которой проводятся закрытые конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме;
(п. 19 введен Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
20) оператор специализированной электронной площадки – российское юридическое лицо, которое владеет специализированной электронной площадкой, в том числе необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами, обеспечивает ее функционирование, а также соответствует установленным в соответствии с пунктами 1 и 3 части 2 статьи 24.1 настоящего Федерального закона требованиям и включено в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень операторов специализированных электронных площадок.
(п. 20 введен Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
_______________________
1) «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – контрактная система в сфере закупок) – предполагает множественность участников контрактной системы, к которым относятся:
— федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (Министерство финансов Российской Федерации);
— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
— иные федеральные органы исполнительной власти (Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации);
— органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
— органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;
— Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;
— заказчики (см. п. 5–7 ст. 3 комментируемого Федерального закона);
— участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями) (указанные в п. 4 ст. 3 комментируемого Федерального закона);
— уполномоченные органы, уполномоченные учреждения (указанные в п. 10 ст. 3, ст. 26 комментируемого Федерального закона);
— специализированные организации (см. п. 11 ст. 3, ст. 40 комментируемого Федерального закона);
— операторы электронных площадок (см. п. 18 ст. 3 и п. 4 ст. 59 комментируемого Федерального закона), и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в том числе с помощью единой информационной системы (ЕИС) в сфере закупок (за исключением случаев, когда использование этой системы не предусмотрено п. 9 ст. 3 комментируемого Федерального закона), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок;
2) «определение поставщика (подрядчика, исполнителя)» представляет собой последовательность действий, которые реализуются заказчиками в определенном порядке. Этот алгоритм закреплен в комментируемом Федеральном законе (при этом на заказчика распространяются правовые нормы и других нормативно-правовых документов). Определение поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчиком начинается с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд либо с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается заключением контракта. Данный подход коррелирует с гражданским законодательством, которое соотносит размещение извещения с офертой и акцептом – заключением контракта.
Следует отметить, что данное понятие в комментируемом Федеральном законе законодателем было введено впервые;
3) «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд» (далее – закупка) – это последовательность действий, которые реализуются заказчиками в определенном порядке. Эти действия, регламентируемые в комментируемом Федеральном законе, направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Отправным началом для закупки является выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) и его логическим окончанием – исполнение своих обязательств сторонами контракта. В некоторых ситуациях, в которых комментируемым Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения о реализации закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка возникает с момента заключения контракта (на основании Гражданского кодекса Российской Федерации и комментируемого Федерального закона) и оканчивается надлежащим исполнением обязательств сторонами контракта;
4) «участник закупки» – многозначное понятие, охватывающее физических и юридических лиц, а также публичные образования.
Прежде всего рассмотрим легальное определение понятия юридического лица, закрепленное в ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ). Юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Итак, юридическое лицо обладает рядом признаков:
— организационного единства, которое подразумевает наличие четкой внутренней структуры организации, отраженной в учредительных документах;
— имущественной обособленности, означающей наличие у юридического лица имущества, которое независимо от его правового режима должно быть отделено (обособлено) от имущества участников юридических лиц и других физических и юридических лиц;
— самостоятельной имущественной ответственности, т. е. юридическое лицо отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом (п. 1 ст. 56 ГК РФ);
— наличия права выступать в гражданском обороте и в суде от собственного имени. Индивидуализация юридического лица осуществляется посредством его наименования и места нахождения (ст. 54 ГК РФ).
В соответствии с п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц сведений о его создании и прекращается в момент внесения в указанный реестр сведений о прекращении его деятельности.
Юридические лица с целью расширения сферы своей деятельности организуют филиалы и представительства – находящиеся вне места расположения юридического лица обособленные подразделения.
Рассмотрим организационно-правовые формы юридических лиц, которыми выступают как коммерческие, так и некоммерческие организации (ст. 50 ГК РФ).
Коммерческие организации имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Они могут создаваться в нескольких организационно-правовых формах: хозяйственные товарищества и общества; крестьянские (фермерские) хозяйства; хозяйственные партнерства; производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Они могут осуществлять приносящую доход деятельность только в том случае, если это предусмотрено их уставами, и лишь постольку, поскольку это служит достижению тех целей, ради которых они созданы, и если это соответствует данным целям.
Некоммерческие организации реализуют свою деятельность в таких организационно-правовых формах, как: потребительские кооперативы; общественные организации; общественные движения; ассоциации (союзы), включая торгово-промышленные, нотариальные палаты; товарищество собственников недвижимости; казачьи общества; общины коренных малочисленных народов РФ; различные фонды; учреждения; автономные некоммерческие организации; религиозные организации; публично-правовые компании; адвокатские палаты; адвокатские образования; государственные корпорации; нотариальные палаты.
Участие публично-правовых образований в качестве субъектов гражданских правоотношений регламентируется гл. 5 ГК РФ.
Помимо физических и юридических лиц, в гражданских правоотношениях участвуют публичные образования, например Российская Федерация в целом, ее отдельные субъекты и муниципальные образования. Все участники данных отношений выступают на равных началах.
Итак, с учетом изложенного формы собственности юридических лиц можно разделить на частную, государственную, муниципальную.
В п. 2 ст. 54 ГК РФ установлено, что местонахождение юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа – иного органа или лица, уполномоченного выступать от имени юридического лица в силу закона, иного правового акта или учредительного документа, если иное не установлено законом о государственной регистрации юридических лиц.
Подчеркнем, что стать участником закупок вправе любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц (далее – офшорная компания), или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя;
5) «государственный заказчик» может представлять собой несколько основных участников.
Это может быть государственный орган (в том числе орган государственной власти), представляющий собой один из элементов механизма государства, который наделен определенными властными полномочиями и реализует определенные нормативно-правовыми актами функции государства.
Среди наиболее крупных государственных заказчиков можно назвать две крупнейшие государственные корпорации – «Росатом» и «Роскосмос».
В Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» действует единая отраслевая политика реализации закупочной деятельности. Для ее осуществления корпорация разработала единые правила закупочной деятельности (ЕОСЗ), а также освещает свою деятельность в целом, включая сферу закупок, на своем, причем достаточно транспарентном, сайте – http://www.zakupki.rosatom.ru/.
Государственная корпорация «Роскосмос» обеспечивает реализацию государственной политики в области космической деятельности и ее нормативно-правовое регулирование, а также размещает заказы на разработку, производство и поставку космической техники и объектов космической инфраструктуры25.
Еще один государственный заказчик – орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение. Особенность их функционирования состоит в том, что они выступают от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномочены принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществлять закупки для нужд государственных органов;
6) «муниципальный заказчик» – это понятие согласно Конституции РФ и другим нормативным правовым актам26 относится к местному самоуправлению в России и подразумевает, что такой заказчик может сам принимать решения местного значения. Органы местного самоуправления отделены от государственной власти и реализуют свои полномочия самостоятельно и независимо. Следовательно, муниципальным заказчиком может быть муниципальный орган или казенное учреждение, выступающее в деловом обороте от имени муниципального образования. При этом в отношении бюджетных обязательств складывается такая же ситуация, как в п. 5 ст. 3 комментируемой статьи, только на муниципальном уровне;
7) «заказчик» – это государственный либо муниципальный заказчик или бюджетные учреждения, производящие закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 15 данного закона.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия занимаются закупками в строгом соответствии с требованиями, установленными в комментируемом Федеральном законе, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень27 которых утверждает Правительство Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, а также за исключением закупок, осуществляемых в течение года в соответствии с правовым актом, предусмотренным ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», принятым государственным, муниципальным унитарными предприятиями и размещенным до начала года в единой информационной системе: за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами; в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги; без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственными, муниципальными унитарными предприятиями, являющимися аптечными организациями;
8) «государственный контракт», «муниципальный контракт» – эти понятия обозначают договор, заключенный соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.
«В Гражданском кодексе РФ прописано, что государственный или муниципальный контракт – это договор, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
В ст. 763 ГК РФ дано понятие «государственный или муниципальный контракт на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд».
Определение государственного контракта из Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) убрали. В ч. 2 ст. 72 БК РФ указано следующее: государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных п. 3 ст. 72 БК РФ.
Из вышеизложенного следует, что в российском законодательстве дано несколько определений государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд»28. В связи с этим законодатель определил в комментируемом Федеральном законе общие подходы к понятиям «государственный контракт» и «муниципальный контракт»;
9) «единая информационная система в сфере закупок» (далее – единая информационная система) – данный термин охватывает множественность информации, включая планы закупок, планы-графики, сведения о реализации планов закупок и планов-графиков, баз данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта (www.zakupki.gov.ru) единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – официальный сайт).
В соответствии с изданием комментируемого Федерального закона Правительство Российской Федерации издает постановление от 12 октября 2013 г. № 913 «Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию»29. Данное постановление юридически закрепило официальный сайт (www.zakupki.gov.ru) единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Как мы помним, ранее в сфере закупок не было единого информационного поля, что отрицательно отражалось на деятельности занимающихся ими организаций и учреждений;
10) «уполномоченный орган», «уполномоченное учреждение» – под этими понятиями подразумеваются в первую очередь государственный и муниципальный органы, казенное учреждение, на которые возложены полномочия, определенные в ст. 26 комментируемого Федерального закона. В целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 ст. 26 комментируемого Федерального закона, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо данные полномочия могут быть возложены на один такой государственный или муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Данные органы и учреждения осуществляют полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями.
Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе начальной (максимальной) цены контракта, а также на подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители);
11) «специализированная организация» – это юридическое лицо, на котором останавливает свой выбор заказчик (см. комментарий к ст. 40 комментируемого Федерального закона);
12) «федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок» — данное понятие раскрывается в п. 1 постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»30, где указано, что федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). Ранее данными полномочиями было наделено Минэкономразвития России;
13) «контрольный орган в сфере закупок» – это федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, орган местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну (далее – контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа). Так, согласно п. 2 постановления Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации (ФАС РФ) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также на согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
14) «орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок» – это понятие обозначает наличие координатора, необходимого для слаженной работы контрактной системы в сфере закупок на региональном уровне, а именно органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на осуществление функций по обеспечению (во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок) реализации государственной политики в сфере закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации. При этом проводится мониторинг закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, а также методологическое обеспечение деятельности заказчиков на указанном уровне;
15) «эксперт», «экспертная организация» – под этими терминами подразумевается обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком, участником закупки вопросам в случаях, предусмотренных комментируемым Федеральным законом (см. комментарий к ст. 41 комментируемого Федерального закона);
16) «совокупный годовой объем закупок» – это утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок в соответствии с комментируемым Федеральным законом, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в указанном финансовом году. Данное понятие необходимо для ст. 30, 37, 38, 72, 93 комментируемого Федерального закона;
17) «электронная площадка» – понятие является новеллой в законодательстве (п. 17 добавлен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). Под электронной площадкой подразумевается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, который соответствует определенным критериям, закрепленным в п. 1 и 2 ч. 2 ст. 24.1 комментируемого Федерального закона. В указанной статье отмечается, что Правительством Российской Федерации устанавливаются:
во-первых, единые требования к операторам электронных площадок, операторам специализированных электронных площадок, электронным площадкам, специализированным электронным площадкам и функционированию электронных площадок, специализированных электронных площадок. При этом предусматриваются:
— требования к уставному капиталу оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки, в том числе к его размеру;
— требования к раскрытию операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок информации о юридических и физических лицах, прямо или косвенно (через юридическое лицо или через несколько юридических лиц) владеющих более чем одним процентом голосующих акций (долей) оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки;
— требования к раскрытию бухгалтерской (финансовой) отчетности оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки;
— требования к взаимодействию электронной площадки, специализированной электронной площадки с единой информационной системой, иными государственными информационными системами, осуществляемому с использованием инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
— технические требования к программно-аппаратным средствам электронной площадки, специализированной электронной площадки, включая требования к обеспечению защиты информации. При этом программно-аппаратные средства электронной площадки, специализированной электронной площадки должны находиться на территории Российской Федерации;
— требования к сохранности информации, в том числе электронных документов;
— требования к соглашению о функционировании электронной площадки, специализированной электронной площадки, заключаемому федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, и оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки (далее – соглашение), а также требования к обеспечению исполнения обязательств по соглашению;
во-вторых, дополнительные требования к оператору электронной площадки и функционированию электронной площадки в рамках отношений, указанных в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона. Такие дополнительные требования предусматривают:
— порядок взаимодействия оператора электронной площадки и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок;
— требования к проведению на электронной площадке электронных процедур в соответствии с комментируемым Федеральным законом;
— порядок прекращения блокирования денежных средств на специальном счете участника закупок, внесенных в качестве обеспечения заявок на участие в электронных процедурах.
Если электронные площадки отвечают установленным требованиям, то на них применяются конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков и исполнителей) в электронной форме. Приведем в качестве примера электронную площадку ООО «РТС-тендер».
Законодатель обращает внимание на то, что закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков и исполнителей) в электронной форме не подпадают под эти требования. На специализированные электронные площадки распространяются требования, которые указаны в п. 1 и 3 ч. 2 ст. 24.1 комментируемого Федерального закона;
18) «оператор электронной площадки» — данное понятие является новеллой в законодательстве (п. 18 введен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). Под оператором электронной площадки подразумевается непубличное хозяйственное общество, в уставном капитале которого иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам принадлежит не более чем двадцать пять процентов долей (акций) и которое владеет электронной площадкой.
Оператор электронной площадки должен обладать необходимыми программно-аппаратными средствами, чтобы осуществлять устойчивую деятельность электронных площадок.
Отметим, что на операторов электронных площадок распространяются требования, которые прописаны в п. 1 и 2 ч. 2 ст. 24.1 комментируемого Федерального закона.
Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2015 г. № 2488-р «Об утверждении перечня юридических лиц для организации продажи государственного и муниципального имущества в электронной форме»31 в него входят следующие юридические лица:
— Государственное унитарное предприятие «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан»;
— Акционерное общество «Электронные торговые системы»;
— Закрытое акционерное общество «Сбербанк — Автоматизированная система торгов»;
— Общество с ограниченной ответственностью «РТС-тендер»;
— Акционерное общество «Единая электронная торговая площадка»;
— Открытое акционерное общество «Российский аукционный дом».
В данном перечне указаны действующие операторы электронных площадок;
19) «специализированная электронная площадка» — понятие представляет собой новшество в законодательстве (п. 19 введен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). Под специализированной электронной площадкой подразумевается информационная система, доступ к которой производится с использованием защищенных каналов связи, кроме того, на нее распространяются критерии, которые закреплены в п. 1 и 3 ч. 2 ст. 24.1 комментируемого Федерального закона. В указанной статье отмечается, что Правительством Российской Федерации устанавливаются единые требования к операторам электронных площадок, операторам специализированных электронных площадок, электронным площадкам, специализированным электронным площадкам и функционированию электронных площадок, специализированных электронных площадок. Единые требования перечислены в комментарии к понятию «электронная площадка» (п. 17).
Дополнительные требования к оператору специализированной электронной площадки и функционированию специализированной электронной площадки в рамках отношений, указанных в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона. Дополнительные требования предусматривают:
— порядок взаимодействия оператора специализированной электронной площадки и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, и (или) контрольного органа в сфере государственного оборонного заказа;
— требования к проведению на специализированной электронной площадке закрытых электронных процедур в соответствии с комментируемым Федеральным законом;
— порядок прекращения блокирования денежных средств на специальном счете участника закупок, внесенных в качестве обеспечения заявок на участие в закрытых электронных процедурах.
Если специализированные электронные площадки отвечают установленным требованиям, то на них осуществляются конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков и исполнителей) в электронной форме. Например, к специализированной электронной площадке относится общество с ограниченной ответственностью «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа» (далее – ООО «АСТ ГОЗ»).
Напомним, что на электронные площадки распространяются требования, которые содержатся в п. 1 и 2 ч. 2 ст. 24.1 комментируемого Федерального закона;
20) «оператор специализированной электронной площадки» — еще одно понятие, ставшее новеллой в законодательстве (п. 20 введен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ). Под оператором электронной площадки подразумевается российское юридическое лицо, которое владеет специализированной электронной площадкой.
Оператор специализированной электронной площадки должен обладать соответствующими программно-аппаратными средствами, которые способны осуществлять устойчивую деятельность специализированной электронной площадки.
На оператора специализированной электронной площадки распространяются требования, которые содержатся в п. 1 и 3 ч. 2 ст. 24.1 комментируемого Федерального закона. Перечень операторов специализированных электронных площадок утверждает Правительство Российской Федерации.
Статья 4. Информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок
1. В целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система, взаимодействие которой с иными информационными системами в соответствии с частью 2 настоящей статьи обеспечивает:
1) формирование, обработку, хранение и предоставление данных (в том числе автоматизированные) участникам контрактной системы в сфере закупок в рамках отношений, указанных в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона;
2) контроль за соответствием:
а) информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика;
б) информации, включенной в планы-графики закупок (далее также — планы-графики), информации, содержащейся в планах закупок;
в) информации, содержащейся в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках, информации, содержащейся в планах-графиках;
г) информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), информации, содержащейся в документации о закупках;
д) условий проекта контракта, направляемого в форме электронного документа участнику закупки, с которым заключается контракт, информации, содержащейся в протоколе определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
е) информации о контракте, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками, условиям контракта;
3) использование усиленной квалифицированной электронной подписи (далее – усиленная электронная подпись) для подписания электронных документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом;
(п. 3 в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
4) утратил силу с 1 июля 2018 г. – Федеральный закон от 31.12.2017 № 504-ФЗ.
2. Порядок функционирования единой информационной системы, требования к технологическим и лингвистическим средствам единой информационной системы, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации в единой информационной системе, порядок информационного взаимодействия единой информационной системы с иными информационными системами, в том числе в сфере управления государственными и муниципальными финансами, устанавливаются Правительством Российской Федерации.
3. Единая информационная система содержит:
1) планы закупок;
2) планы-графики;
3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;
4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима;
5) информацию о закупках, предусмотренную настоящим Федеральным законом, об исполнении контрактов;
6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;
6.1) единый реестр участников закупок;
(п. 6.1 введен Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ.)
7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;
9) реестр банковских гарантий;
10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;
10.1) реестр единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации;
(п. 10.1 введен Федеральным законом от 03.07.2016 № 365-ФЗ)
11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;
13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом;
14) каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
(п. 14 в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона;
16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 настоящего Федерального закона запросах цен товаров, работ, услуг;
17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.
4. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, является общедоступной и предоставляется безвозмездно. Сведения, составляющие государственную тайну, в единой информационной системе не размещаются.
5. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
(часть 5 в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
6. Правительством Российской Федерации определяются один или несколько федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке функциональных требований к единой информационной системе, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы, по установлению порядка регистрации участников контрактной системы в сфере закупок (за исключением участников закупок) в единой информационной системе и порядка пользования единой информационной системой.
(часть 6 в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
7. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой.
8. Единые требования к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок устанавливаются Правительством Российской Федерации.
9. Порядок функционирования и использования региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок устанавливается актами соответственно высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.
10. Интеграция информационных систем, указанных в части 7 настоящей статьи, с единой информационной системой достигается посредством:
1) информационного взаимодействия указанных систем с единой информационной системой, обеспечивающего гарантированную передачу в единую информационную систему и размещение в ней электронных документов и информации, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Если формирование таких электронных документов и информации осуществляется в региональных и муниципальных информационных системах в сфере закупок, исчисление предусмотренных настоящим Федеральным законом сроков размещения таких электронных документов и информации в единой информационной системе начинается с момента фиксации времени поступления таких электронных документов и информации в единую информационную систему;
2) пользования указанными информационными системами базами данных единой информационной системы;
3) установления единых технологических и лингвистических требований к информации, обработка которой осуществляется в указанных системах;
4) размещения информации о закупках на официальном сайте.
11. Создание информационных систем в сфере закупок, не интегрированных с единой информационной системой, не допускается, за исключением случая, пре–дусмотренного частью 24 статьи 112 настоящего Федерального закона.
12. В случае, если информация, предусмотренная пунктами 1–15 части 3 настоящей статьи и размещенная в единой информационной системе, не соответствует информации, размещенной в иных информационных системах в сфере закупок, приоритет имеет информация, размещенная в единой информационной системе.
13. В целях мониторинга и фиксации действий, бездействия участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке создается государственная информационная система, которая должна обеспечивать в том числе:
1) мониторинг доступности (работоспособности) единой информационной системы, электронной площадки и хранение информации о такой доступности (работоспособности);
2) фиксацию, включая видеофиксацию, в режиме реального времени действий, бездействия участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке;
3) хранение информации о действиях, бездействии участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке, в том числе информации об электронных документах, формируемых участниками контрактной системы в сфере закупок и подписанных усиленной электронной подписью, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
(ч. 13 введена Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
14. Правительством Российской Федерации в целях эксплуатации указанной в части 13 настоящей статьи государственной информационной системы:
1) определяется федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на обеспечение ее эксплуатации и развития, а также на предоставление информации, содержащейся в ней;
2) устанавливается порядок мониторинга доступности (работоспособности) единой информационной системы, электронной площадки;
3) устанавливается порядок фиксации, включая видеофиксацию, в режиме реального времени действий, бездействия участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке;
4) устанавливаются требования к ее эксплуатации, порядку формирования, хранения и использования содержащейся в ней информации, включая:
а) требования к технологическим и лингвистическим средствам, обеспечивающим сбор, обработку, хранение и использование информации, содержащейся в указанной системе;
б) требования к информационно-технологическому взаимодействию указанной системы с единой информационной системой, электронной площадкой;
в) требования к порядку и срокам хранения, а также порядку предоставления содержащейся в указанной системе информации;
г) права и обязанности лиц, являющихся получателями содержащейся в указанной системе информации;
д) порядок взаимодействия программно-аппаратных средств участников контрактной системы в сфере закупок с указанной системой;
е) требования к обеспечению конфиденциальности информации, содержащейся в указанной системе.
(ч. 14 введена Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
_______________________
во-первых, формирование, обработку, хранение и предоставление данных (в том числе автоматизированных) участникам контрактной системы в сфере закупок в рамках отношений, указанных в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона;
— во-вторых, контроль за соответствием информации:
— об объеме финансового обеспечения, включенном в планы закупок;
— об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика;
— включенной в планы-графики закупок;
— содержащейся в планах закупок;
— содержащейся в извещениях об осуществлении закупок и в документации о закупках;
— содержащейся в планах-графиках закупок;
— содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
— содержащейся в документации о закупках;
— об условиях проекта контракта, направляемого в форме электронного документа участнику закупки, с которым заключается контракт;
— содержащейся в протоколе определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
— о контракте, содержащемся в реестре контрактов, заключенных заказчиками;
— об условиях контракта;
в-третьих, использование усиленной квалифицированной электронной подписи (далее – усиленная электронная подпись) для подписания электронных документов, предусмотренных комментируемым Федеральным законом (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ);
в-четвертых, подачу заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в форме электронного документа, а также открытие доступа к таким заявкам в тот день и в то время, которые указаны в извещении об осуществлении закупки. При этом участникам закупок должна быть обеспечена возможность в режиме реального времени получать информацию об открытии указанного доступа. Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи утратит силу с 1 июля 2018 г. (согласно Федеральному закону от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ).
Дополнительная информация к ч. 1 комментируемой статьи: в соответствии с комментируемым Федеральным законом принято постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 г. № 913 «Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию»33. Указанное постановление юридически закрепляет официальный сайт (www.zakupki.gov.ru) единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В постановлении Правительства РФ от 1 июня 2016 г. № 487 «О первоочередных мерах, направленных на создание государственной информационной системы «Единая информационная среда в сфере систематизации и кодирования информации» (вместе с «Правилами создания, изменения, ведения и применения отдельных информационных ресурсов»)34 указывается, что 1 января 2019 г. утрачивает силу постановление Правительства РФ от 14 сентября 2012 г. № 928 «О базовых государственных информационных ресурсах» (вместе с «Требованиями к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных информационных ресурсов», «Правилами формирования, актуализации и использования реестра базовых государственных информационных ресурсов»). Таким образом, утверждены новые правила создания, изменения, ведения и применения отдельных информационных ресурсов. Это касается и информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.
2. В ч. 2 комментируемой статьи и постановлении Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. № 141435 устанавливаются порядок функционирования единой информационной системы в сфере закупок, включая требования к технологическим и лингвистическим средствам единой информационной системы, в том числе требования к обеспечению автоматизации процессов сбора, обработки информации в единой информационной системе, и порядок информационного взаимодействия единой информационной системы с иными информационными системами, в том числе в сфере управления государственными и муниципальными финансами.
В данном постановлении отмечается, что Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство осуществляют свои полномочия в отношении единой информационной системы в соответствии с актом Правительства Российской Федерации, а Федеральное казначейство обеспечивает обслуживание участников единой информационной системы непрерывно и круглосуточно.
3. В единую информационную систему входят следующие позиции:
1) планы закупок. Согласно ст. 17 комментируемого Федерального закона планы закупок формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений ст. 13 комментируемого Федерального закона, а также с учетом установленных в ст. 19 комментируемого Федерального закона требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Отдельными нормативными правовыми актами регламентируется процесс утверждения и ведения плана закупок. Так, Правила формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд приняты постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 55236. В свою очередь, постановление Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. № 104337 определяет требования к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также к форме планов закупок товаров, работ, услуг;
2) планы-графики. В ст. 21 комментируемого Федерального закона в планах-графиках указывается перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год, что является основанием для осуществления закупок. Планы-графики разрабатываются заказчиками в соответствии с планами закупок. В отношении планов-графиков действуют постановления Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 553 «Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд»38 и от 5 июня 2015 г. № 554 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также о требованиях к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг»39;
3) в п. 3. ч. 3 комментируемой статьи говорится о том, что в ЕИС также указывается информация о реализации планов закупок и планов-графиков;
4) информация об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима (см. комментарий к ст. 14 комментируемого Федерального закона);
5) информация о закупках, предусмотренная настоящим Федеральным законом, об исполнении контрактов (см. комментарий к ст. 94 комментируемого Федерального закона и постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1093 «О порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения» (вместе с «Положением о подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения»)40;
6) реестр контрактов, заключенных заказчиками. В постановлении Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе»41 прописано, что Казначейство России ведет реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов.
Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну»42 устанавливается, кто ведет реестры. Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2017 г. № 44343 (в редакции постановления Правительства РФ от 29 декабря 2017 г. № 168944) действие п. 2 приостановлено до 1 января 2019 г. Так, до 1 января 2019 г. ведение реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, в части контрактов, заключенных для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд, осуществляется соответственно Федеральным казначейством, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ и уполномоченным органом местного самоуправления. Далее порядок формирования и направления заказчиками сведений, подлежащих включению в реестр контрактов, и направления уполномоченным органом выписок и протоколов в соответствии с настоящими Правилами, а также формы, в соответствии с которыми формируются и направляются запросы о предоставлении сведений из реестра контрактов в соответствии с п. 22 настоящих Правил, устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 103 комментируемого Федерального закона);
6.1) единый реестр участников закупок. В ЕИС с 1 января 2019 г. будет осуществляться регистрация участников закупок в электронной форме на безвозмездной основе. При этом после регистрации участника закупок операторы электронных площадок обязаны аккредитовать его у себя на площадке (п. 6.1 включен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ);
7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Ведение данного реестра предусмотрено п. 7 ч. 3 ст. 4, ст. 104 комментируемого Федерального закона. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2013 г. № 1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (вместе с «Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)»45 ведение реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях), осуществляется Федеральной антимонопольной службой. Включение информации в реестр производится с учетом требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны;
8) библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов (см. комментарий к ч. 11 ст. 34 комментируемого Федерального закона и постановление Правительства РФ от 2 июля 2014 г. № 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» (вместе с «Правилами разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов»))46;
9) реестр банковских гарантий (см. комментарий к ст. 45 комментируемого Федерального закона и постановление Правительства РФ от 8 ноября 2013 г. № 1005 «О банковских гарантиях, используемых для целей Федерального закона “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”»);
10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний (см. комментарий к ч. 21 ст. 99, ст. 105 комментируемого Федерального закона и постановление Правительства РФ от 27 октября 2015 г. № 1148 «О порядке ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний» (вместе с «Правилами ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний»)47;
10.1) реестр единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 111.3, ст. 111.4 комментируемого Федерального закона и постановление Правительства РФ от 27 февраля 2017 г. № 231 «О ведении реестра единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации, и об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на ведение реестра единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации» (вместе с «Правилами ведения реестра единственных поставщиков товара, производство которого создается или модернизируется и (или) осваивается на территории Российской Федерации»)48;
11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;
12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок (см. комментарий к ст. 97, 98 комментируемого Федерального закона);
13) отчеты заказчиков, предусмотренные комментируемым Федеральным законом:
— годовые отчеты об объеме осуществленных в соответствии с ч. 1, 4, 6 ст. 30 комментируемого Федерального закона закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций;
— отчеты об обоснованности, целесообразности закупки у единственного контрагента (ч. 3 ст. 93, 94 комментируемого Федерального закона);
— отчеты об исполнении контрактов, отдельных этапов контрактов (ч. 9–12 ст. 94 комментируемого Федерального закона);
14) каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (см. комментарий к ст. 23 комментируемого Федерального закона и постановление Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»49, в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ);
15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 2 комментируемого Федерального закона);
16) информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с ч. 5 ст. 22 комментируемого Федерального закона запросах о цене товаров, работ, услуг;
17) иная информация и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено комментируемым Федеральным законом, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.
4. Подчеркнем, что информация, содержащаяся в ЕИС, носит общедоступный характер, и плата за ее получение не взимается. Так, в соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. № 1414 официальный сайт имеет доменное имя www.zakupki.gov.ru, доступ к нему осуществляется на безвозмездной основе. При этом сведения, составляющие государственную тайну, на данном ресурсе не размещаются. В Законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»50 в ст. 2 дается определение государственной тайны, под которой понимаются находящиеся под защитой государства сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых способно нанести ущерб безопасности Российской Федерации. В Указе Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»51, кроме перечня перечислены государственные органы и организации, наделенные полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне.
5. Информация, содержащаяся в единой информационной системе, размещается на официальном сайте, за исключением случаев, предусмотренных комментируемым Федеральным законом. За неразмещение требуемой информации законодатель предусмотрел административную ответственность (ч. 5 в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ).
6. Правительство Российской Федерации допускает определение одного или нескольких федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке функциональных требований к единой информационной системе по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы, установлению порядка регистрации участников контрактной системы в сфере закупок (за исключением участников закупок) в единой информационной системе и порядка пользования единой информационной системой (постановлением Правительства РФ от 13 апреля 2017 г. № 442 единым федеральным органом исполнительной власти, ответственным за функционирование информационной системы в сфере закупок, назначено Казначейство России. Письмо Минэкономразвития России от 17 декабря 2014 г. № 31727-ЕЕ/Д28 и «О направлении функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок» (вместе с Функциональными требованиями к единой информационной системе в сфере закупок, создаваемой в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ); см. также: приказы Казначейства России от 30 декабря 2015 г. № 27н «Об утверждении Порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и признании утратившим силу приказа Федерального казначейства от 25 марта 2014 г. № 4н»52; от 30 декабря 2015 г. № 26н «Об утверждении Порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок»53).
7. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с единой информационной системой. При этом данные информационные системы должны соответствовать положениям, содержащимся в постановлении Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»54.
8. Единые требования к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок устанавливаются Правительством Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»55).
9. Порядок функционирования и использования региональных и муниципальных информационных систем в сфере закупок устанавливается актами соответственно высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций. Например, принято постановление Правительства Рязанской области от 8 июля 2015 г. № 164 «Об утверждении Положения о региональной информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Рязанской области «WEB-Торги-КС»56. Данное постановление утверждает региональную информационную систему в сфере закупок, где отражается порядок функционирования и использования указанной системы.
10. Интеграция информационных систем, указанных в ч. 7 комментируемой статьи, с единой информационной системой достигается посредством:
— во-первых, информационного взаимодействия указанных систем с единой информационной системой, обеспечивающего гарантированную передачу в единую информационную систему и размещение в ней электронных документов и информации, предусмотренных комментируемым Федеральным законом. Если формирование таких электронных документов и информации осуществляется в региональных и муниципальных информационных системах в сфере закупок, исчисление предусмотренных комментируемым Федеральным законом сроков размещения таких электронных документов и информации в единой информационной системе начинается с момента фиксации времени поступления данных электронных документов и информации в единую информационную систему.
— Например, в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 8 июня 2015 г. № Ф07-3051/2015 по делу № А56-43745/2014 отмечается, что ссылка учреждения на то, что срок размещения электронных документов и информации в единой информационной системе начинается с момента фиксации времени поступления таких электронных документов и информации в единую информационную систему (п. 1 ч. 10 ст. 4 комментируемого Федерального закона), судом кассационной инстанции отклоняется как основанная на неверном толковании приведенной нормы комментируемого Федерального закона;
— во-вторых, пользования указанными информационными системами базами данных единой информационной системы;
— в-третьих, установления единых технологических и лингвистических требований к информации, обработка которой осуществляется в указанных системах;
— в-четвертых, размещения информации о закупках на официальном сайте.
11. Создание информационных систем в сфере закупок, не интегрированных с единой информационной системой, не допускается, за исключением случая, предусмотренного ч. 24 ст. 112 комментируемого Федерального закона.
12. В случае если информация, предусмотренная п. 1–15 ч. 3 комментируемой статьи и размещенная в единой информационной системе, не соответствует информации, размещенной в иных информационных системах в сфере закупок, приоритет имеет информация, размещенная в единой информационной системе.
13. В целях мониторинга и фиксации действий (бездействия) участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе на электронной площадке создается государственная информационная система, которая должна обеспечивать:
— во-первых, мониторинг доступности (работоспособности) единой информационной системы, электронной площадки и хранение информации о такой доступности (работоспособности);
— во-вторых, фиксацию, включая видеофиксацию, в режиме реального времени действий (бездействия) участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке;
— в-третьих, хранение информации о действиях (бездействии) участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке, в том числе информации об электронных документах, формируемых участниками контрактной системы в сфере закупок и подписанных усиленной электронной подписью, если другое не предусмотрено комментируемым Федеральным законом (ч. 13 введена Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ).
14. Правительством Российской Федерации в целях эксплуатации указанной в ч. 13 комментируемой статьи государственной информационной системы:
— во-первых, определяется федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на обеспечение ее эксплуатации и развития, а также на предоставление информации, содержащейся в ней;
— во-вторых, устанавливается порядок мониторинга доступности (работоспособности) единой информационной системы, электронной площадки;
— в-третьих, устанавливается порядок фиксации, включая видеофиксацию, в режиме реального времени действий (бездействия) участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке;
— в-четвертых, устанавливаются требования к ее эксплуатации, порядку формирования, хранения и использования содержащейся в ней информации, включая:
а) требования к технологическим и лингвистическим средствам, обеспечивающим сбор, обработку, хранение и использование информации, содержащейся в указанной системе;
б) требования к информационно-технологическому взаимодействию указанной системы с единой информационной системой, электронной площадкой;
в) требования к порядку и срокам хранения, а также порядку предоставления содержащейся в указанной системе информации;
г) права и обязанности лиц – получателей содержащейся в указанной системе информации;
д) порядок взаимодействия программно-аппаратных средств участников контрактной системы в сфере закупок с указанной системой;
е) требования к обеспечению конфиденциальности информации, содержащейся в указанной системе (ч. 14 введена Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ).
Статья 5. Организация электронного документооборота в контрактной системе в сфере закупок
1. В рамках отношений, указанных в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона, допускается обмен электронными документами, предусмотренными законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, между участниками контрактной системы в сфере закупок, в том числе подача заявок на участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), окончательных предложений. Указанные заявки, окончательные предложения и электронные документы, направленные при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), должны быть подписаны усиленной электронной подписью и поданы с использованием электронной площадки, специализированной электронной площадки. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, обмен электронными документами осуществляется с использованием единой информационной системы.
2. Квалифицированные сертификаты ключей проверки электронных подписей, предназначенные для использования участниками контрактной системы в сфере закупок (за исключением участников закупок, являющихся иностранными лицами) в целях настоящего Федерального закона, создаются и выдаются удостоверяющими центрами, получившими аккредитацию на соответствие требованиям Федерального закона от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ «Об электронной подписи».
(статья в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
_______________________
В п. 11.1 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ
«Об информации, информационных технологиях и о защите информации»59 под электронным документом понимается документированная информация, представленная в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.
2. В ч. 2 комментируемой статьи квалифицированные сертификаты ключей проверки электронных подписей, предназначенные для использования участниками контрактной системы в сфере закупок (за исключением участников закупок – иностранных лиц) в целях комментируемого Федерального закона, создаются и выдаются удостоверяющими центрами, получившими аккредитацию на соответствие требованиям Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи». В дополнении к указанному Федеральному закону № 63-ФЗ утверждено постановление Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи» (вместе с «Правилами использования усиленной квалифицированной электронной подписи органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой», «Требованиями к обеспечению совместимости средств электронной подписи при организации электронного взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления между собой»). Отметим, что аккредитацию удостоверяющих центров осуществляет Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» и приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 30 ноября 2015 г. № 486 «Об утверждении административных регламентов предоставления Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной услуги по аккредитации удостоверяющих центров и исполнения Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением аккредитованными удостоверяющими центрами требований, которые установлены Федеральным законом «Об электронной подписи» и на соответствие которым эти удостоверяющие центры были аккредитованы»60.
Статья 6. Принципы контрактной системы в сфере закупок
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
_______________________
— открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок;
— обеспечения конкуренции;
— профессионализма заказчиков;
— стимулирования инноваций;
— единства контрактной системы в сфере закупок;
— ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
Перечисленные принципы обладают общими подходами, идеями, которые определяют сущность и направление правового регулирования комментируемого Федерального закона.
В данной норме мы не видим общеправовых принципов права, таких как принципы законности, гуманизма и справедливости, наверное, законодатель подразумевает их по умолчанию.
Статья 7. Принципы открытости и прозрачности
1. В Российской Федерации обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок.
2. Открытость и прозрачность информации, указанной в части 1 настоящей статьи, обеспечиваются, в частности, путем ее размещения в единой информационной системе.
3. Информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.
_______________________
Законодатель в пунктах с 1 по 3 ст. 7 комментируемого Федерального закона устанавливает, что в России обеспечен свободный и безвозмездный доступ к информационным источникам контрактной системы в сфере размещения закупок. Следующее положение – это то, что данная открытость и прозрачность информации соблюдается благодаря ее размещению на сайте www.zakupki.gov.ru в единой информационной системе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (см. п. 9 ст. 3 и 4 комментируемого Федерального закона).
Одними из важных аспектов размещенной информации в единой информационной системе выступают ее полнота и достоверность, обладающие ключевым значением, ибо в случае размещения недостоверной информации или ее искажения последствия могут иметь суровый характер – от невыполнения качественно и в срок государственного или муниципального контракта до привлечения к ответственности виновных лиц и др.
Принцип открытости и прозрачности не может быть оторван от законодательства Российской Федерации, но в некоторых случаях информация в рассматриваемой сфере обладает закрытым характером, и в других статьях комментируемого Федерального закона такие ситуации будут рассмотрены подробнее.
Статья 8. Принцип обеспечения конкуренции
1. Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
2. Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучшихф условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
(часть 2 в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
_______________________
В п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»61 дано определение: «конкуренция» – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Так, в п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона указано, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Это созвучно с положениями Конституции Российской Федерации (ст. 8 и 34), Федеральным законом № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 1). Следовательно, практически каждому юридическому или физическому лицу предоставляется возможность стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем), конечно, с учетом действующих российских законов в данной сфере.
В настоящее время некоторые западные страны ввели ряд экономических санкций в отношении России, и наша страна в ответ применяет принцип взаимности, который широко используется в международном праве. Соответственно поставщики из «недружественных» стран будут ограничены или не допущены к сфере закупок.
В п. 2 ст. 8 комментируемого Федерального закона говорится о том, что конкуренция при реализации закупок основывается на следовании принципу добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.
В этом же пункте содержится запрет на совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего комментируемого Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Для понимания, что законодатель подразумевал под необоснованным ограничением числа участников закупок, обратимся к п. 17 ст. 4 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции», где обозначены «признаки ограничения конкуренции»: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Статья 9. Принцип профессионализма заказчика
1. Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.
2. Заказчики, специализированные организации принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации.
_______________________
В п. 2 ст. 9 комментируемого Федерального закона отмечается, что заказчики, специализированные организации ответственны за поддержание образовательного уровня, повышение квалификации и профессиональное образование должностных лиц, которые работают в сфере закупок.
Ряд разъяснений приводится в письме Минэкономразвития России № 5594-ЕЕ/Д28и, Минобрнауки России № АК-553/06 от 12 марта 2015 г. «Методические рекомендации по реализации дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в сфере закупок»62.
Согласно указанным методическим рекомендациям дополнительные профессиональные программы повышения квалификации в сфере закупок направлены на реализацию принципа профессионализма заказчика. Программы разрабатываются организациями, осуществляющими образовательную деятельность, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
— Профессиональная деятельность лиц, прошедших обучение по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации в сфере закупок, представляет собой выполнение функций специалистов:
— заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, занятых в сфере закупок, в том числе выполняющих функции члена комиссии по осуществлению закупок, работника контрактной службы, контрактного управляющего;
— органа по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок, органа аудита в сфере закупок;
— специализированной организации, привлекаемой для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя), участию в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
— других видов деятельности в сфере закупок.
В данной программе указаны общие положения, общая характеристика дополнительных профессиональных программ повышения квалификации в сфере закупок, содержание требований к программам, итоговой аттестации и к условиям реализации программ.
При реализации программ образовательным учреждениям дается возможность использовать электронное обучение и дистанционные образовательные технологии. Для всех категорий обучающихся рекомендуется проходить такое обучение один раз в три года.
Сравнивая рассмотренные рекомендации с ранее принятыми рекомендациями по квалифицированным специалистам в сфере закупок, можно прийти к выводу, что профессионализм заказчика обеспечивается на должном уровне.
Статья 10. Принцип стимулирования инноваций
Заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
_______________________
Данная цель созвучна с принципом стимулирования инноваций в комментируемом Федеральном законе. Так, заказчику на стадии планирования и реализации закупочной деятельности необходимо учитывать приоритетные направления государственной политики в области инноваций, чтобы обеспечить государственные и муниципальные нужды в инновационной и высокотехнологичной продукции через систему закупок.
Понятие инновации дано в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»64. «Инновации – введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж либо новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях».
В приказе Минобрнауки России от 1 ноября 2012 г. № 881 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции»65 раскрываются критерии к инновационной и высокотехнологической продукции, что позволяет заказчикам ориентироваться при составлении плана закупки данной продукции.
Обратимся к практике: например, решением Курганского УФАС России от 27 августа 2015 г. жалоба № 05-02/143-1566 признана обоснованной, так как заказчиком утверждена аукционная документация, составленная с нарушениями требований комментируемого Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок. Контролирующий орган пояснил, что в соответствии со ст. 10 комментируемого Федерального закона о контрактной системе заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
Исходя из анализа жалоб по данному вопросу, можно сказать, что большинство жалоб признаются необоснованными.
Статья 11. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок
Контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.
_______________________
1) планирование закупок – содержание данного этапа раскрывается в гл. 2 «Планирование» комментируемого Федерального закона. В ней отражаются планирование закупок (см. комментарий к ст. 16), план закупок (см. комментарий к ст. 17), планы-графики (см. комментарий к ст. 21);
2) осуществление закупок (гл. 3 комментируемого Федерального закона) реализуется с помощью применения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
3) мониторинг и аудит (гл. 4 комментируемого Федерального закона).
Под мониторингом закупок понимается система наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков (см. комментарий к ч. 1 ст. 97).
Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований (см. комментарий к ч. 1 ст. 98);
4) контроль в сфере закупок предусмотрен главой 5 комментируемого Федерального закона. В ней представлены все необходимые виды, уровни и направления контроля. Особый интерес представляет общественный контроль со стороны гражданского общества.
Статья 12. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок
1. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
2. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.
_______________________
Следовательно, наиболее важным этапом является планирование, и чем более обоснованно и разумно перечисленные выше органы, учреждения и иные лица сформируют планы закупок, планы-графики и планы закупок государственного оборонного заказа67, пройдут все процедуры по отбору и определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), тем эффективнее будут результаты закупочной деятельности. В конечном итоге важно определить, насколько эффективно будут потрачены финансовые средства налогоплательщиков из бюджета и будут ли удовлетворены наши граждане тем результатом закупок, которого они ожидают. Практика показывает, что проверки Счетной палаты России выявляют ситуации, когда не все закупки осуществляются результативно и эффективно.
2. В ч. 2 комментируемой статьи закреплена персональная ответственность должностных лиц со стороны заказчиков за соблюдение требований, определенных законодательством России о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, установленными в ч. 2 и 3 ст. 2 комментируемого Федерального закона.
Отметим, что в п. 1 ст. 107 комментируемого Федерального закона лица, в отношении которых установлена вина в правонарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Рассматривая уголовную ответственность в отношении должностных лиц, обратимся к примечанию ст. 285 УК РФ (дополнительно см. примечание ст. 201 УК РФ). Так, в примечании 1 под должностными лицами в статьях гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Статья 13. Цели осуществления закупок
В соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, а именно для:
1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов Российской Федерации (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением исполняемых в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи государственных программ;
3) выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов, за исключением выполняемых в соответствии с пунктами 1 и 2 настоящей статьи функций и полномочий.
_______________________
1) для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъектов Российской Федерации и муниципальными программами.
В распоряжении Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р «О перечне государственных программ РФ»68 перечислены основные направления и задачи программ: новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие. Например, в разделе «Новое качество жизни» представлены государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения»69; Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016–2025 годы» и др. Основные приоритетные программы размещены: на портале государственных программ РФ – http://programs.gov.ru/Portal/site/index, федеральные целевые программы – на сайте http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/, федеральная адресная инвестиционная программа на сайте http://faip.economy.gov.ru и других сайтах.
— В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»70 обозначены программы:
— государственная программа Российской Федерации – документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
— государственная программа субъекта Российской Федерации – документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
— муниципальная программа – документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования;
2) исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация, за исключением исполняемых в соответствии с п. 1 комментируемой статьи государственных программ.
Российская Федерация, будучи членом различных международных организаций, ратифицирует и имплементирует международные нормативные правовые акты, а значит, берет на себя определенные обязательства, которые требуется исполнить.
В постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд») говорится, что федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики (п. 1 общих положений)71;
3) и, наконец, выполнения функций и полномочий:
— государственных органов Российской Федерации;
— органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;
— государственных органов субъектов Российской Федерации;
— органов управления территориальными внебюджетными фондами;
— муниципальных органов;
— за исключением выполняемых в соответствии с п. 1 и 2 комментируемой статьи функций и полномочий.
Рассмотрим основные функции и полномочия Министерства юстиции Российской Федерации, установленные в Указе Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»72:
1) функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере:
— исполнения уголовных наказаний;
— регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации;
— адвокатуры;
— нотариата;
— государственной регистрации актов гражданского состояния;
— обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов;
— оказания бесплатной юридической помощи и правового просвещения населения;
— территориального устройства Российской Федерации;
— организации местного самоуправления;
— разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
2) правоприменительные функции и функции по контролю в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации;
3) функции по федеральному государственному надзору за деятельностью некоммерческих организаций.
— Полномочия:
— обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;
— участвует в организации работы по систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации;
— оказывает гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан;
— устанавливает по согласованию с Министерством образования и науки Российской Федерации порядок организации профессионального обучения и среднего профессионального образования лиц, осужденных к лишению свободы и отбывающих наказание в учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Статья 14. Применение национального режима при осуществлении закупок
1. При осуществлении заказчиками закупок к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, работам, услугам, соответственно выполняемым, оказываемым иностранными лицами, применяется национальный режим на равных условиях с товарами российского происхождения, работами, услугами, соответственно выполняемыми, оказываемыми российскими лицами, в случаях и на условиях, которые предусмотрены международными договорами Российской Федерации.
2. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок размещает перечень иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры, указанные в части 1 настоящей статьи, и условия применения национального режима в единой информационной системе.
3. В целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. В случае, если указанными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации предусмотрены обстоятельства, допускающие исключения из установленных в соответствии с настоящей частью запрета или ограничений, заказчики при наличии указанных обстоятельств обязаны разместить в единой информационной системе обоснование невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений. В таких нормативных правовых актах устанавливается порядок подготовки обоснования невозможности соблюдения указанных запрета или ограничений, а также требования к его содержанию. Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(часть 3 в ред. Федеральных законов от 29.06.2015 № 188-ФЗ, от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
4. Федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению Правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых Правительством Российской Федерации установлен запрет в соответствии с частью 3 настоящей статьи.
(в ред. Федерального закона от 13.07.2015 № 227-ФЗ)
5. Нормативные правовые акты, устанавливающие в соответствии с частями 3 и 4 настоящей статьи запрет на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, условия, ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг, подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и в течение трех рабочих дней с даты опубликования подлежат размещению в единой информационной системе.
6. Нормативными правовыми актами, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи и устанавливающими ограничения, условия допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей осуществления закупок могут быть определены случаи, при которых заказчик при исполнении контракта не вправе допускать замену товара или страны (стран) происхождения товара в соответствии с частью 7 статьи 95 настоящего Федерального закона.
(часть 6 введена Федеральным законом от 13.07.2015 № 227-ФЗ)
_______________________
Данный режим по своему духу отражает принцип взаимности в международном праве. Исходя из этого, законодатель подразумевает в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, где говорится о международном праве и международных договорах в Российской Федерации, что национальный режим для иностранных участников будет применяться в соответствии с положениями международных договоров Российской Федерации.
2. В п. 2 ст. 2 комментируемого Федерального закона указан федеральный орган исполнительной власти – Министерство финансов Российской Федерации (ранее Минэкономразвития Российской Федерации), который уполномочен в области выработки политики и нормативно-правового регулирования в сфере закупок. Министерство с учетом заключенных между Российской Федерацией и иностранными государствами международных договоров, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, размещает в единой информационной системе перечень иностранных государств, а также обстоятельства и условия применения к ним национального режима.
3. 31 декабря 2017 г. в комментируемый п. 3 ст. 3 были внесены изменения, суть которых состоит в следующем: в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запреты и ограничения на допуск товаров (работ, услуг), происходящих (выполняемых и оказываемых лицами) из иностранных государств, в целях осуществления закупок.
Так, в постановлении Правительства РФ от 14 января 2017 г. № 9 «Об установлении запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства»73 устанавливается запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств (за исключением товаров по перечню согласно приложению (указанному в Постановлении) и товаров, происходящих из государств – членов Евразийского экономического союза, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами (за исключением лиц государств – членов Евразийского экономического союза), в целях осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства, за исключением случаев, когда производство таких товаров, выполнение работ и оказание услуг на территории Евразийского экономического союза отсутствуют.
Подтверждением отсутствия производства на территории Российской Федерации товаров отраслей промышленности, нормативно-правовое регулирование в сфере которых осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, является заключение Министерства промышленности и торговли Российской Федерации об отсутствии производства на территории Российской Федерации этих товаров, выдаваемое в установленном указанным Министерством порядке74 с учетом положений Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. № 719 «О критериях отнесения промышленной продукции к промышленной продукции, не имеющей аналогов, произведенных в Российской Федерации»75.
Правительство РФ предусматривает ряд постановлений по указанным запретам и ограничениям (на момент издания комментария). Они касаются товаров, работ (услуг): легкой промышленности, программного обеспечения, машиностроения, мебельной и деревообрабатывающей промышленности.
В постановлениях Правительства РФ названы случаи, когда запреты не применяются. Например, в подп. «в» п. 4 постановления Правительства РФ от 14 января 2017 г. № 9 для осуществления закупок Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной службой охраны Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и Управлением делами Президента Российской Федерации (за исключением закупок товаров, указанных в п. 2–19 приложения к настоящему постановлению) указанные запреты не применяются. При этом на заказчиков возлагается обязанность по размещению данных в исключительных случаях в единой информационной системе.
Подчеркнем, что в правовых документах закреплен порядок подготовки обоснования неосуществимости выполнения данных запретов (ограничений), в том числе определенных требований к его содержанию.
Определение страны происхождения указанных товаров осуществляется в соответствии с законодательством и Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза)76.
4. Министерство финансов Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации регламентирует условия допуска товаров (работ, услуг), происходящих (выполняемых и оказываемых лицами) из иностранных государств или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок, за исключением товаров (работ и услуг), в отношении которых Правительством Российской Федерации установлен запрет в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи. Эти условия установлены в приказе Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»77. В частности, в нем определяются условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранных государств, указанных в прилагаемой таблице (например, в ней перечислены такие товары, как машины литейные для металлургического производства, краны мостовые электрические, соль пищевая поваренная, икра, говядина и свинина замороженные, томаты (помидоры), виноград, яблоки и т. д.). Товары, происходящие из государств – членов Евразийского экономического союза, допускаются для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в порядке и на условиях, предусмотренных п. 3–7 данного приказа. В контракте рекомендуется указывать страну происхождения поставляемого товара на основании сведений, содержащихся в заявке участника конкурса, аукциона, запроса котировок или запроса предложений, окончательном предложении, с которым заключается контракт, и данные документа, подтверждающего страну происхождения товара, при наличии такого документа. Подтверждением страны происхождения товаров, указанных в прилагаемом к рассматриваемому приказу Перечне, является декларация участника закупки. Наименование страны происхождения товаров указывается в соответствии с Общероссийским классификатором стран мира ОК (МК (ИСО 3166) 004-97) 025-2001.
5. В п. 5 комментируемой статьи отмечается, что нормативные правовые акты, устанавливающие в соответствии ч. 3 и 4 комментируемой статьи запрет на допуск товаров (работ, услуг), происходящих (выполняемых и оказываемых лицами) из иностранных государств или группы иностранных государств, условия, ограничения в закупочном процессе указанных товаров (работ, услуг) в обязательном порядке публикуются в официальных печатных изданиях и на официальных сайтах, после чего в течение трех рабочих дней размещаются в единой информационной системе. Срок размещения исчисляется с даты опубликования.
Согласно п. 2 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»78 акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации.
6. В п. 6 комментируемой статьи законодатель предусматривает случаи, когда заказчик при исполнении контракта не имеет права допускать замену товаров или страны (стран) происхождения товаров. Заказчику необходимо учитывать ч. 7 ст. 95 комментируемого Федерального закона, в которой отмечается, что при исполнении контракта (за исключением случаев, которые предусмотрены нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ч. 6 комментируемой статьи, при этом также учитываются ч. 3 и 4 комментируемой статьи) по согласованию заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) допускается поставка товара, выполнение работы или оказание услуги, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которых являются улучшенными по сравнению с качеством и соответствующими техническими и функциональными характеристиками, указанными в контракте. В этом случае соответствующие изменения должны быть внесены заказчиком в реестр контрактов, заключенных заказчиком.
Статья 15. Особенности закупок, осуществляемых бюджетным, автономным учреждениями, государственным, муниципальным унитарными предприятиями и иными юридическими лицами
1. Бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
2. При наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с частью 3 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и размещенного до начала года в единой информационной системе, данное учреждение вправе осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований указанных Федерального закона и правового акта закупки:
1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ)
2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ)
2.1. Государственные, муниципальные унитарные предприятия осуществляют закупки в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением:
1) закупок федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, осуществляемых без использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета на осуществление на территории Российской Федерации капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и (или) на приобретение на территории Российской Федерации объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации;
2) закупок, осуществляемых в соответствии с правовым актом, предусмотренным частью 3 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», принятым государственным, муниципальным унитарными предприятиями и размещенным до начала года в единой информационной системе:
а) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
б) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия, за исключением случаев исполнения предприятием контракта, заключенного в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона;
в) без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
(часть 2.1 в ред. Федерального закона от 29.06.2018 № 174-ФЗ)
3. Принятое бюджетным учреждением или государственным, муниципальным унитарными предприятиями решение об осуществлении указанных соответственно в пунктах 1–3 части 2 и подпунктах «а»–«в» пункта 2 части 2.1 настоящей статьи закупок в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» не может быть изменено в текущем году, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
(в ред. Федеральных законов от 03.07.2016 № 321-ФЗ, от 07.06.2017 № 108-ФЗ, от 29.06.2018 № 174-ФЗ)
4. При предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1–3 части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. При этом в отношении таких юридических лиц при осуществлении этих закупок применяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль в сфере закупок.
(в ред. Федеральных законов от 28.12.2013 № 396-ФЗ, от 31.12.2014 № 498-ФЗ, от 03.07.2016 № 321-ФЗ)
4.1. При предоставлении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации юридическим лицам субсидий, предусмотренных пунктом 8 статьи 78 и подпунктом 3 пункта 1 статьи 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на юридические лица, которым предоставлены указанные субсидии, при осуществлении ими закупок за счет указанных субсидий распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие отношения, указанные в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. При этом в отношении таких юридических лиц при осуществлении ими этих закупок применяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, а также контроль в сфере закупок, предусмотренный частью 3 статьи 99 настоящего Федерального закона.
(часть 4.1 введена Федеральным законом от 29.06.2018 № 174-ФЗ)
5. При предоставлении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации юридическому лицу средств, указанных в абзаце втором пункта 1 статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на юридическое лицо, которому предоставлены указанные средства, при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.
(часть 5 в ред. Федерального закона от 29.06.2018 № 174-ФЗ)
6. В случае, если в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» или Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной, муниципальной собственности и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную, муниципальную собственность передали на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного или муниципального заказчика бюджетным учреждениям, автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям либо иным юридическим лицам, такие учреждения, унитарные предприятия либо юридические лица в пределах переданных полномочий осуществляют от лица указанных органов или государственных корпораций закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, которые регулируют деятельность государственного и муниципального заказчиков.
(в ред. Федеральных законов от 31.12.2014 № 498-ФЗ, от 13.07.2015 № 216-ФЗ, от 29.06.2018 № 174-ФЗ)
_______________________
2. В п. 2 комментируемой статьи установлены исключительные случаи осуществления закупок бюджетными учреждениями. Так, эти учреждения принимают правовой акт, который основывается на требованиях, содержащихся в ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»79, при этом до начала года данный правовой акт80 размещается в единой информационной системе, бюджетным учреждениям предоставляется право в соответствующем году на основании положений комментируемого Федерального закона осуществлять закупки следующим образом.
Во-первых, законодатель определил закупки за счет грантов. В ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»81 дано такое определение: «Гранты – денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями».
Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2013 г. № 36782 утверждает Правила получения международными организациями права на предоставление грантов на территории Российской Федерации на осуществление конкретных научных, научно-технических программ и проектов, инновационных проектов, проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями.
Постановление Правительства РФ от 18 апреля 2014 г. № 354 регламентирует получение государственной поддержки (грантов) театрами, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также независимыми театральными коллективами, и утверждает следующие правила:
— предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на оказание государственной поддержки (грантов) театрам, являющимся бюджетными и автономными учреждениями субъектов Российской Федерации, муниципальными бюджетными и автономными учреждениями, для реализации творческих проектов;
— предоставления из федерального бюджета субсидий некоммерческим организациям (за исключением государственных и муниципальных учреждений) на оказание государственной поддержки (грантов) независимым театральным коллективам для реализации творческих проектов.
Постановление Правительства РФ от 21 июля 2014 г. № 68583 утвердило Правила предоставления из федерального бюджета грантов в форме субсидий организациям, осуществляющим образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, находящимся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, на финансовое обеспечение обучения граждан Российской Федерации по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального и высшего образования по профессиям, специальностям и направлениям подготовки.
Во-вторых, бюджетные учреждения могут привлечь в качестве исполнителя по контракту на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения.
В-третьих, исходя из ч. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»84 бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в п. 1 комментируемой статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом порядок определения платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Бюджетное учреждение имеет право осуществлять другие виды деятельности, не относящиеся к основным, но это лишь в какой-то мере служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствует заявленным целям только при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (за исключением средств, которые были получены на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).
2.1. В комментируемом п. 2.1 указано, что государственные, муниципальные унитарные предприятия осуществляют закупки на основании требований, установленных комментируемым Федеральным законом, за исключением закупок:
1) закупок, федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства. В распоряжении Правительства РФ от 31 декабря 2016 г. № 2931-р85 утвержден Перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства (указанный перечень проходит согласование в Администрации Президента Российской Федерации), осуществляемых без использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета на осуществление на территории Российской Федерации капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и (или) на приобретение на территории Российской Федерации объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации;
2) закупок, осуществляемых в соответствии с правовым актом, предусмотренным ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», принятым государственным, муниципальным унитарными предприятиями и размещенным до начала года в ЕИС:
а) за счет грантов – это положение мы рассматривали в п. 2 комментируемой статьи;
б) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного предприятия, за исключением случаев исполнения предприятием контракта, заключенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 комментируемого Федерального закона;
3) без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
3. Принятое бюджетным учреждением или государственным, муниципальным унитарным предприятием решение об осуществлении указанных соответственно в подп. 1–3 ч. 2 и подп. 1–3 ч. 2.1 комментируемой статьи закупок в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» не может быть изменено в текущем году, если иное не установлено комментируемым Федеральным законом.
4. В п. 4 комментируемой статьи отмечено, что при выделении согласно нормам, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами, регламентирующими бюджетные правовые отношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям на проведение капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет упомянутых средств действуют правила комментируемого Федерального закона, регулирующие отношения, указанные в подп. 1–3 ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона.
Напомним, что под понятием «автономное учреждение» согласно Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» подразумевается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).
В практической деятельности необходимо учитывать положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, в частности ст. 69.1 «Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)», 78.2 «Предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в государственную (муниципальную) собственность», а также учитывать ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»86, где под капитальными вложениями понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), включая затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты, и положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, который закрепляет основные понятия объекта капитального строительства, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Так, в п. 13 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ раскрывается понятие «строительство», которое означает создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Кроме перечисленных законов следует опираться и на иные нормативно-правовые документы в обозначенной сфере, например, приказ Минфина России от 13 декабря 2017 г. № 226н87, где утверждается порядок санкционирования расходов федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений, лицевые счета которым открыты в территориальных органах Федерального казначейства, а источником их финансового обеспечения являются субсидии, полученные в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 78.1 и ст. 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В завершение стоит учесть, что в отношении таких юридических лиц при реализации рассматриваемых закупок применяются нормы комментируемого Федерального закона, а именно главы 4 «Мониторинг закупок, аудит в сфере закупок» и 5 «Контроль в сфере закупок».
4.1. При предоставлении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации юридическим лицам субсидий, предусмотренных п. 8 ст. 78 и подп. 3 п. 1 ст. 78.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на юридические лица, которым предоставлены указанные субсидии, при осуществлении ими закупок за счет указанных субсидий распространяются положения комментируемого Федерального закона, регулирующие отношения, указанные в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона. При этом в отношении таких юридических лиц при осуществлении ими этих закупок применяются положения комментируемого Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, а также контроль в сфере закупок, предусмотренный ч. 3 ст. 99 комментируемого Федерального закона.
5. В п. 5 комментируемой статьи прописано, что при предоставлении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации юридическому лицу средств, указанных в абз. 2 п. 1 ст. 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, на юридическое лицо, которому предоставлены указанные средства, при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения комментируемого Федерального закона, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.
В Бюджетном кодексе РФ предусмотрена ст. 80 «Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями». В частности, в ней отмечается, что предоставление бюджетных инвестиций указанным выше юридическим лицам влечет за собой возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В ней также отмечено, что бюджетные инвестиции из федерального бюджета, планируемые для предоставления юридическим лицам, указанным в п. 1 ст. 80 Бюджетного кодекса РФ, утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете в качестве отдельного приложения к данному федеральному закону с указанием юридического лица, объема и цели предоставляемых бюджетных инвестиций, за исключением бюджетных инвестиций, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Договор между Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также местной администрацией муниципального образования и юридическим лицом, указанным в п. 1 настоящей статьи, об участии соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций оформляется в течение трех месяцев после дня вступления в силу закона (решения) о бюджете.
Обязательным условием, включаемым в договоры о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, указанным в п. 1 настоящей статьи, является запрет приобретать за счет полученных средств иностранной валюты, за исключением операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации при закупке (поставке) высокотехнологичного импортного оборудования, сырья и комплектующих изделий, а также связанных с достижением целей предоставления бюджетных инвестиций иных операций, определенных решениями Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации муниципального образования, в том числе указанными в абз. 2 п. 1 комментируемой статьи.
Требования к договорам, заключенным в связи с предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, указанным в п. 1 настоящей статьи, за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций.
В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»88 раскрывается понятие «инвестиционный проект» как обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план).
6. В п. 6 комментируемой статьи прописываются обстоятельства, указанные в Бюджетном кодексе РФ, когда государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, передали на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного или муниципального заказчика бюджетным учреждениям, автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям либо иным юридическим лицам, и такие учреждения, унитарные предприятия либо юридические лица в пределах переданных полномочий осуществляют от лица указанных органов или государственных корпораций закупки товаров (работ и услуг).
Эти обстоятельства возникают при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной, муниципальной собственности и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную, муниципальную собственность.
Учреждения и предприятия, которым передали полномочия государственного или муниципального заказчика, осуществляют закупки на основании требований, установленных комментируемым Федеральным законом к государственным и муниципальным заказчикам.
В ст. 79 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности» отмечается, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии с решениями, указанными в п. 2 и 3 ст. 79 данного Кодекса.
Кроме того, обращается внимание на то, что объекты капитального строительства, созданные в результате осуществления бюджетных инвестиций, или объекты недвижимого имущества, приобретенные в государственную (муниципальную) собственность в результате осуществления бюджетных инвестиций, закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за государственными (муниципальными) учреждениями, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями с последующим увеличением стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у государственных (муниципальных) учреждений либо на праве оперативного управления или хозяйственного ведения у государственных (муниципальных) унитарных предприятий, а также уставного фонда указанных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, либо включаются в состав государственной (муниципальной) казны.
Согласно п. 2 ст. 79 БК РФ бюджетные инвестиции в объекты государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и принятие решений о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в указанные объекты осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. Так, постановление Правительства РФ от 9 января 2014 г. № 1389 утверждает Правила осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.
В этой же статье БК РФ устанавливается, что условия передачи полномочий и порядок заключения соглашений о передаче полномочий в отношении объектов государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации90, муниципальной собственности устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями муниципальных образований.
[30] См.: СЗ РФ. 2013. № 35. Ст. 4514.
[31] См.: http://www.pravo.gov.ru. 8 декабря 2015 г.
[29] См.: СЗ РФ. 2013. № 42. Ст. 5371.
[25] См.: https://www.roscosmos.ru/219/.
[26] См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
[27] См.: Об утверждении перечня федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства: распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2016 г. № 2931-р // СЗ РФ. 2017. № 3. Ст. 512.
[28] См.: Кошелюк Б. Е. Указ. соч. С. 49.
[21] См.: Кошелюк Б. Е. Договор поставки товаров для государственных нужд (по материалам практики ФСИН России): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 89.
[22] См.: http://www.mosreg.ru. 12 января 2018 г.
[23] См.: Кошелюк Б. Е. Указ. соч. С. 73.
[24] См.: Андреева Л. Реформа государственных и муниципальных закупок: основные нововведения // Право и экономика. 2013. № 8. С. 6.
[40] См.: http://www.pravo.gov.ru. 2 декабря 2013 г.
[41] См.: СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.
[42] СЗ РФ.2013. № 49. Ч. VII. Ст. 6427.
[36] См.: СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3473.
[37] См.: СЗ РФ. 2013. № 48. Ст. 6252.
[38] См.: СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3474.
[39] См.: СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3475.
[32] См.: СЗ РФ. 2016. № 2. Ч. I. Ст. 324.
[33] См.: СЗ РФ. 2013. № 42. Ст. 5371.
[34] См.: http://www.pravo.gov.ru. 6 июня 2016 г.
[35] См.: СЗ РФ. 2016. № 2. Ч. I. Ст. 324.
[50] См.: Российская газета. 1993. 21 сент.
[51] См.: СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775.
[52] См.: URL: http://www.pravo.gov.ru. 19 мая 2016 г.
[53] Там же. 23 марта 2016 г.
[47] См.: http://www.pravo.gov.ru. 2 ноября 2015 г.
[48] См.: http://www.pravo.gov.ru. 2 марта 2017 г.
[49] См.: http://www.pravo.gov.ru. 10 февраля 2017 г.
[43] СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2566.
[44] СЗ РФ. 2018. № 3. Ст. 526.
[45] См.: СЗ РФ. 2013. № 48. Ст. 6265.
[46] СЗ РФ. 2014. № 28. Ст. 4053.
[61] См.: СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3434.
[62] См.: Официальные документы в образовании. 2015. № 20. Июль.
[63] См.: СЗ РФ. 2015. № 1. Ч. I. Ст. 41.
[64] СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
[60] См.: URL: htts:// www.pravo.gov.ru. 31 декабря 2015 г.
[58] См.: СЗ РФ. 2012. № 8. Ст. 1027.
[59] СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3448.
[54] Там же. 2 декабря 2013 г.
[55] Там же.
[56] См.: http://www.pravo.gov.ru. 10 июля 2015 г.
[57] См.: СЗ РФ. 2012. № 8. Ст. 1027.
[20] СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.
[18] См.: URL: www.pravo.gov.ru. 30 декабря 2012 г.
[19] См.: СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 3.
[14] СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
[15] СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
[16] См.: URL: http://www.pravo.gov.ru. 7 июня 2013 г.
[17] См.: СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.
[10] СЗ РФ. 2003. № 9. Ст. 866.
[11] См.: URL: http://www.pravo.gov.ru. 21 ноября 2001 г.
[12] СЗ РФ. 24 февраля 2014 г.
[13] См.: СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
[72] См.: СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
[73] См.: СЗ РФ. 2017. № 4. Ст. 655.
[74] См.: Об утверждении Порядка выдачи заключения Министерства промышленности и торговли Российской Федерации об отсутствии производства на территории Российской Федерации товаров отраслей промышленности, нормативно-правовое регулирование в сфере которых осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации: приказ Минпромторга России от 10 февраля 2017 г. № 384 // http://www.pravo.gov.ru. 7 марта 2017 г.
[75] См.: СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4597.
[70] СЗ РФ. 2014. № 26. Ч. I. Ст. 3378.
[71] См.: СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669.
[69] СЗ РФ. 2018. № 1. Ч. II. Ст. 373.
[65] См.: Российская газета. 2013. 13 марта.
[66] См.: Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте http://zakupki.gov.ru по состоянию на 28 августа 2015 г.
[67] См.: О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ // www.pravo.gov.ru. 30 декабря 2012 г.
[68] См.: СЗ РФ. 2010. № 47. Ст. 6166.
[83] СЗ РФ. 2014. № 30. Ч. II. Ст. 4322.
[84] См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
[85] СЗ РФ. 2017. № 3. Ст. 512.
[86] См.: СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
[80] См.: В указанном Федеральном законе от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ рассматривается порядок утверждения Положения о закупке органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, в случае, если заказчиком выступает государственное бюджетное учреждение или муниципальное бюджетное учреждение. Для примера приведем постановление Правительства РФ от 28 мая 2015 г. № 510 «Об утверждении Положения о закупке товаров, работ, услуг федеральным государственным бюджетным учреждением «Российская академия наук» // СЗ РФ. 2015. № 23. Ст. 3314.
[81] См.: СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
[82] См.: СЗ РФ. 2013. № 18. Ст. 2268.
[76] См.: http://www.pravo.gov.ru. 2018.
[77] См.: Российская газета. 2014. 21 мая.
[78] См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
[79] См.: СЗ РФ. 2011. № 30. Ч. 1. Ст. 4571.
[90] См.: постановление Правительства Архангельской области от 9 декабря 2014 г. № 516-пп «Об утверждении Правил финансирования областной адресной инвестиционной программы и осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Архангельской области или в приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Архангельской области».
[6] СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
[5] СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3534.
[8] См.: URL: http://www.pravo.gov.ru. 7 февраля 2017 г.
[7] СЗ РФ. 2005. № 1. Ч. I. Ст. 25.
[2] См.: СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228.
[1] См.: Блинкова Е. В., Кошелюк Б. Е. Договор поставки товаров для государственных нужд: монография. М.: Проспект, 2017. С. 60.
[4] См.: СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 124.
[3] СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. 1. Ст. 3434.
[87] См.: http://www.pravo.gov.ru. 25 декабря 2017 г.
[9] См.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.
[88] См.: СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
[89] См.: СЗ РФ. 2014. № 3. Ст. 282.
Глава II. Планирование
Статья 16. Планирование закупок
1. Планирование закупок осуществляется исходя из определенных с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона целей осуществления закупок посредством формирования, утверждения и ведения:
1) планов закупок;
2) планов-графиков.
2. Особенности планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа устанавливаются Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
_______________________
Планирование можно определить как деятельность заказчиков по оптимальному распределению средств, определению способов для достижения целей соответствующих заказчиков.
Планирование закупок должно осуществляться исходя из целей закупок, которые определяются ст. 13 Закона о контрактной системе. К таким целям относятся, во-первых, реализация мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами, а также документами стратегического и программно-целевого планирования, которые определяются Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»91; во-вторых, исполнение международных обязательств РФ, различных межгосударственных программ; в-третьих, выполнение функций и полномочий, которые возложены на соответствующего заказчика.
Планирование закупок осуществляется путем формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков.
Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что планирование закупок в рамках государственного оборонного заказа осуществляется на основании специальных требований Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»92.
Статья 17. Планы закупок
1. Планы закупок формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона, а также с учетом установленных статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
(в ред. Федерального закона от 04.06.2014 № 140-ФЗ)
2. В планы закупок включаются:
1) идентификационный код закупки, определенный в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона;
2) цель осуществления закупки, определенная с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона;
3) наименование объекта и (или) наименования объектов закупки;
(в ред. Федерального закона от 28.12.2013 № 396-ФЗ)
4) объем финансового обеспечения для осуществления закупки;
5) сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;
6) обоснование закупки в соответствии со статьей 18 настоящего Федерального закона;
7) информация о закупках товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также предназначены для проведения научных исследований, экспериментов, изысканий, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования);
8) информация об обязательном общественном обсуждении закупки товара, работы или услуги в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона.
3. Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями может быть определена дополнительная информация, включаемая в планы закупок для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд.
4. Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. В планы закупок включается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации информация о закупках, осуществление которых планируется по истечении планового периода. В этом случае указанная в части 2 настоящей статьи информация вносится в планы закупок на весь срок планируемых закупок с учетом особенностей, установленных порядком формирования, утверждения и ведения планов закупок, предусмотренным частью 5 настоящей статьи.
5. Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд, требования к порядку формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд устанавливается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с учетом требований, установленных Правительством Российской Федерации. Требования к форме планов закупок и порядок размещения таких планов в единой информационной системе устанавливаются Правительством Российской Федерации.
6. Планы закупок подлежат изменению при необходимости:
1) приведения их в соответствие в связи с изменением определенных с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона целей осуществления закупок и установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов;
2) приведения их в соответствие с федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, с федеральными законами о внесении изменений в федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, с законами субъектов Российской Федерации о внесении изменений в законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период), законы субъектов Российской Федерации о внесении изменений в законы о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и с муниципальными правовыми актами о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных бюджетах на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период);
3) реализации федеральных законов, решений, поручений, указаний Президента Российской Федерации, решений, поручений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, решений, поручений высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые приняты (даны) после утверждения планов закупок и не приводят к изменению объема бюджетных ассигнований, утвержденных законом или решением о бюджете;
4) реализации решения, принятого заказчиком по итогам обязательного общественного обсуждения закупки в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона;
5) использования в соответствии с законодательством Российской Федерации экономии, полученной при осуществлении закупки;
6) в иных случаях, установленных порядком формирования, утверждения и ведения планов закупок, предусмотренным частью 5 настоящей статьи.
7. План закупок формируется государственным или муниципальным заказчиком в соответствии с требованиями настоящей статьи в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и утверждается в течение десяти рабочих дней после доведения до государственного или муниципального заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
8. План закупок формируется бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями в соответствии с требованиями настоящей статьи при планировании финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения, государственного, муниципального унитарных предприятий и утверждается в течение десяти рабочих дней после утверждения соответственно плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения, плана (программы) финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального унитарных предприятий.
(часть 8 в ред. Федерального закона от 03.07.2016 № 321-ФЗ)
9. Утвержденный план закупок подлежит размещению в единой информационной системе в течение трех рабочих дней со дня утверждения или изменения такого плана, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.
10. Заказчики также вправе размещать планы закупок на своих сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (при их наличии), а также опубликовывать в любых печатных изданиях.
_______________________
Тем самым цель формирования плана закупок состоит в определении тех товаров (работ, услуг), которые необходимо закупить в установленном периоде для реализации целей закупок, руководствуясь требованиями обязательных нормативов.
Часть 2 устанавливает требования к содержанию плана закупок. Так, план закупок должен содержать:
1) идентификационный код закупки, который формируется заказчиком исходя из требований приказа Минэкономразвития России от 29 июня 2015 г. № 422 «Об утверждении Порядка формирования идентификационного кода закупки»93 и представляет собой 36-значный цифровой код;
2) цель осуществления закупки, т. е. в плане должно быть отражено, на реализацию какой цели направлена закупка, например, может быть указана целевая программа или полномочия органов власти, для реализации которых проводится закупка;
3) наименование объекта или объектов закупки, в данном случае должно быть указано, какие товары, работы или услуги планируется закупить;
4) объем финансового обеспечения для осуществления закупки, при этом указывается как общий объем финансирования на весь период закупок, так и объем финансирования на текущий финансовый год и плановый период;
5) срок (периодичность) осуществления планируемых закупок, применительно к данному подпункту в плане закупок должно быть определено, в какой период планируется осуществление той или иной закупки, или установить периодичность таких закупок, если из характера объекта или целей закупок такой товар (работа, услуга) должны поставляться (выполняться, осуществляться) периодически;
6) обоснование закупки. Правила обоснования закупок установлены ст. 18 Закона о контрактной системе;
7) информацию о том, что соответствующая закупка в силу технической или технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера может быть исполнена только лицами, обладающими определенным уровнем квалификации; это касается и товаров, работ, услуг, которые предназначены для проведения научных исследований, научных экспериментов и т. д. Данные сведения включаются в план закупок только при наличии необходимости в них;
8) информацию об обязательном общественном обсуждении закупки, основания, условия и порядок проведения которого определяются ст. 20 Закона о защите конкуренции.
Частью 3 устанавливается право Правительства РФ, высшего исполнительного органа субъекта РФ или администрации муниципального образования определять дополнительную информацию, включаемую в план закупок.
Верховным Судом РФ неоднократно отмечалось, что Закон о контрактной системе существенно ограничивает полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений в сфере закупок, связывая их, прежде всего, с возможностью закрепления особенностей их планирования94. Тем самым сфера планирования, в том числе и комментируемая норма, одна из немногих, которая позволяет органам государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований осуществлять регулирование закупок.
Частью 4 определяется, что план закупок составляется на срок, соответствующий сроку действия Федерального закона о бюджете, законов субъектов РФ о бюджете и т. д. в зависимости от уровня бюджета.
Например, на федеральном уровне планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Кроме того, в таком случае в план закупок включаются сведения о планируемых закупках на весь период.
Часть 5 устанавливает порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок.
Более подробно порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для федеральных нужд устанавливается постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 552 «Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд»95.
Формирование, утверждение и ведение планов закупок для государственных нужд субъектов РФ и нужд муниципальных образований определяется постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. № 1043 «О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг»96. При этом высший исполнительный орган субъекта РФ или администрация муниципального образования вправе установить дополнительные требования, касающиеся формирования, утверждения и ведения планов закупок.
Утверждение планов закупок осуществляется соответствующим заказчиком в сроки, которые устанавливаются указанными выше постановлениями Правительства РФ. Например, государственными заказчиками, действующими от имени Российской Федерации, план закупок утверждается в течение 10 рабочих дней после доведения до него объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Касательно формы планов закупок следует подчеркнуть, что он представляет собой единый документ, требования к оформлению которого устанавливаются указанными выше постановлениями Правительства РФ.
Часть 6 определяет основания для внесения изменений в план закупок.
Такие изменения могут быть внесены:
1) в связи с необходимостью приведения планов закупок в соответствие с целями закупок и правилами о нормировании закупок, в случае изменения последних;
2) в случае приведения планов графиков в соответствие с соответствующим бюджетом, в связи с внесением изменения в законы или нормативные акты о бюджете;
3) в связи с необходимостью реализации федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ иных нормативных правовых актов, в том числе субъектов РФ и муниципальных образований, если они были приняты после утверждения планов закупок и не приводят к увеличению ассигнований, утвержденных законом или решением о бюджете;
4) в случае принятия решения о внесении изменений в план закупок по результатам общественного обсуждения;
5) в случае использования экономии, полученной при осуществлении закупок;
6) в иных случаях, предусмотренных, в том числе, в Постановлениях Правительства РФ, определяющих порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок.
Части 7–8 устанавливают порядок формирования и утверждения плана закупок в зависимости от вида заказчика.
Так, государственные и муниципальные заказчики формируют план закупок в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы.
В данном случае важно подчеркнуть, что бюджетный процесс и планирование закупок – два тесно связанных и взаимозависимых между собой процесса, поскольку бюджет также является своего рода актом планирования, который формируется, исходя из целей соответствующего публично-правового образования, которые охватывают также и цели закупок, предусмотренные ст. 13 Закона о контрактной системе. Тем самым цели закупок предопределяют расходы бюджета, а планируемые расходы бюджета предопределяют планирование закупок.
Планы закупок государственными и муниципальными заказчиками утверждаются в течение 10 рабочих дней после доведения до заказчика прав в денежном выражении на принятие и исполнение обязательств согласно положениям Бюджетного кодекса РФ.
Несколько иной порядок формирования и утверждения планов закупок предусмотрен для бюджетных учреждений, унитарных предприятий. Поскольку основой финансово-хозяйственной деятельности таких организаций является не бюджет, как для государственных и муниципальных заказчиков, а план финансово-хозяйственной деятельности, то и формирование плана закупок происходит при осуществлении организацией финансово-хозяйственного планирования.
Безусловно, по своей сущности план финансово-хозяйственной деятельности, так же, как и бюджет, является актом финансового планирования, предусматривающим планируемые доходы и расходы в соответствующем периоде, только в рамках конкретной организации.
Для бюджетных учреждений и унитарных предприятий установлен срок 5 рабочих дней с момента утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности, в течение которых они должны утвердить план закупок.
Часть 9 устанавливает требование о том, что утвержденный план закупок подлежит размещению в единой информационной системе. Порядок размещения планов закупок в единой информационной системе определяется постановлением Правительства РФ от 29 октября 2015 г. № 1168 «Об утверждении Правил размещения в единой информационной системе в сфере закупок планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»97.
Часть 10 предусматривает право заказчиков размещать планы закупок на своих интернет-сайтах или в печатных изданиях, однако такое размещение является правом заказчика, а не его обязанностью.
Статья 18. Обоснование закупок
1. Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона (в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам), а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.
2. При формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона, и установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
3. При формировании плана-графика обоснованию подлежат:
1) начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке, установленном статьей 22 настоящего Федерального закона;
2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с главой 3 настоящего Федерального закона, в том числе дополнительные требования к участникам закупки.
4. Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок в соответствии с настоящим Федеральным законом.
5. По результатам аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной.
(в ред. Федерального закона от 31.12.2014 № 498-ФЗ)
6. В случае признания планируемой закупки необоснованной органы контроля, указанные в пункте 3 части 1 статьи 99 настоящего Федерального закона, выдают предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекают к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований настоящего Федерального закона, в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
7. Порядок обоснования закупок и форма такого обоснования устанавливаются Правительством Российской Федерации.
_______________________
Обоснование закупок осуществляется при формировании планов закупок и планов-графиков.
Цель процедуры обоснования состоит в том, чтобы исключить из планов закупки те товары, работы, услуги, которые не соответствуют целям деятельности соответствующего заказчика, его потребностям, и необходимость в их приобретении отсутствует.
Кроме того, при рассмотрении в последующем споров о целесообразности установления тех или иных требований к объектам закупки следует учитывать сформировавшийся в судебной практике подход о том, что Закон о контрактной системе не содержит норм, ограничивающих право заказчика включать в документацию о закупке требования к объекту закупки, которые являются для него значимыми, равно как и норм, обязывающих заказчика устанавливать в этой документации, вопреки его потребностям, такие требования к характеристикам объекта закупки, которые соответствовали бы всем существующим видам товаров, работ, услуг.
В зависимости от своих потребностей заказчик вправе установить конкретные требования к качеству, к техническим, функциональным характеристикам товара, к размерам, к упаковке, максимальным или минимальным значениям показателей98.
Тем самым требование о необходимости обоснования закупки не означает, что заказчик не может устанавливать требования к объектам закупки, руководствуясь своими потребностями при соответствующем обосновании.
Согласно части 2 при формировании плана закупок заказчиком подлежит обоснованию соответствие объектов закупки целям закупок, определяемым ст. 13 Закона о контрактной системе, а также соответствие объектов закупки требованиям к товарам и (или) нормативным затратам на обеспечение функций заказчика в соответствии со ст. 19 Закона о контрактной системе.
Часть 3 предусматривает, что при формировании планов графиков обоснованию подлежат начальная максимальная цена контракта и способ определения поставщика, включая дополнительные требования к участникам закупки.
В соответствии с частью 4 оценка обоснованности закупок осуществляется в ходе проведения мониторинга закупок, аудита закупок и контроля в сфере закупок.
Так, согласно ст. 97 Закона о контрактной системе мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков.
Порядок проведения мониторинга закупок определяется постановлением Правительства РФ от 3 ноября 2015 г. № 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»99.
Аудит в сфере закупок представляет собой деятельность по проверке, анализу и оценке информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам. Порядок проведения аудита закупок устанавливается ст. 98 Закона о контрактной системе.
Аудит осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований.
Контролю в сфере закупок посвящена глава 5 Закона о контрактной системе, согласно ст. 99 контроль в сфере закупок осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти путем проведения различных контрольных мероприятий.
Согласно части 5 по результатам проведения аудита или контроля конкретная закупка может быть признана необоснованной. В качестве последствия признания закупки необоснованной установлено, что уполномоченный орган выдает предписание заказчику об устранении нарушения, а также привлекает к административной ответственности должностных лиц заказчика.
Более детально порядок обоснования закупок и форма обоснования определяется постановлением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 555 «Об установлении порядка обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и форм такого обоснования»100.
Статья 19. Нормирование в сфере закупок
1. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, за исключением казенных учреждений, которым в установленном порядке формируется государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ).
(в ред. Федеральных законов от 31.12.2014 № 498-ФЗ, от 03.07.2016 № 321-ФЗ)
2. Для целей настоящей статьи под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.
(в ред. Федерального закона от 31.12.2014 № 498-ФЗ)
3. Правительство Российской Федерации устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:
1) общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
2) общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).
(п. 2 в ред. Федерального закона от 31.12.2014 № 498-ФЗ)
4. Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации в соответствии с общими правилами нормирования, предусмотренными частью 3 настоящей статьи, устанавливают правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд (далее – правила нормирования), в том числе:
1) требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
2) правила определения требований к закупаемым государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, соответственно их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и государственными, муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).
(в ред. Федеральных законов от 31.12.2014 № 498-ФЗ, от 03.07.2016 № 321-ФЗ)
4.1. Установленные Правительством Российской Федерации общие правила нормирования, предусмотренные частью 3 настоящей статьи, и правила нормирования, предусмотренные частью 4 настоящей статьи, распространяются на Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос», на определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения.
(часть 4.1 введена Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
5. Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения на основании правил нормирования, установленных в соответствии с частью 4 настоящей статьи, утверждают требования к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными им казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и государственными, муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов и подведомственных им казенных учреждений.
(часть 5 в ред. Федерального закона от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
6. Правила нормирования, требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения) подлежат размещению в единой информационной системе.
(в ред. Федерального закона от 31.12.2014 № 498-ФЗ)
7. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» утверждают в соответствии с правилами нормирования, предусмотренными частью 4 настоящей статьи, требования к закупаемым ими и подведомственными им организациями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение их функций.
(часть 7 введена Федеральным законом от 31.12.2017 № 504-ФЗ)
_______________________
Цель нормирования в сфере закупок состоит прежде всего в предотвращении закупки товаров, работ и услуг по необоснованно завышенным ценам или имеющих излишние потребительские свойства.
Часть 2 устанавливает, что под требованиями к закупаемым товарам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Установление таких требований осуществляется путем составления перечней, содержащих предельные величины по указанным выше показателям, например, устанавливаются предельные цены на определенные товары.
Согласно Части 3, Правительством РФ устанавливаются общие правила нормирования в сфере закупок.
Два основных направления, по которым Правительство РФ осуществляет регулирование в сфере нормирования, это 1) установление общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов в сфере нормирования, а также 2) установление общих требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам и правила определения нормативных затрат.
Так, общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов в сфере закупки определяются постановлением Правительства РФ от 18 мая 2015 г. № 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»101.
Общие требования к закупаемым заказчиками товарам (работам, услугам) устанавливаются постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. № 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)»102.
Общие требования к определению нормативов затрат устанавливаются постановлением Правительства РФ от 13 октября 2014 г. № 1047 «Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения»103.
Таким образом, Правительством РФ устанавливаются общие правила, выступающие основной нормирования закупок федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов, муниципальными органами власти.
Но поскольку Правительством РФ не могут быть установлены требования ко всем возможным товарам (работам, услугам), которые могут выступать объектом закупок, а также не могут быть учтены особенности нормирования затрат по ним, то иным государственным и муниципальным органам предоставлено право разработки требований к товарам и нормативам затрат.
Так, согласно части 4 Правительство РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, местные администрации осуществляют нормирование в сфере закупок путем:
1) установления требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения;
2) определения требований к закупаемым товарам (работам, услугам), а также нормативных затрат.
Рассматриваемый этап нормирования направлен на конкретизацию общих правил о нормировании. В зависимости от уровня публичной власти высший исполнительный орган соответствующего публично-правового образования устанавливает как правила разработки нормативов, так и сами требования к товарам (работам, услугам) и нормативы затрат.
С 1 июля 2018 г. комментируемая статья пополнится частью 4.1, с
...
