А.В. Соловьев

Конфликт корыстных интересов на государственной и муниципальной службе. Природа и способы преодоления

Учебное пособие

Издание второе, переработанное и дополненное

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 328.185

ББК 66.3(2Рос)123

С60

Автор:

Соловьев А. В.

Рецензенты:

Воронцов С. А., доктор юридических наук, профессор;

Никовская Л. И., доктор социологических наук, профессор.

В данном учебном пособии представлен комплексный анализ природы, причин и практики регулирования конфликта корыстных интересов или, как ранее было принято говорить, конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Коррупция в государственной сфере, порождающая такого рода конфликты, — одна из серьезных проблем, с которой столкнулась Россия в последнее время. Важно понять, как можно бороться с этим явлением, какие противоречия существуют в действующем законодательстве, что необходимо совершенствовать в деятельности административно-государственных органов.

Автор продолжает развивать тему, ранее изложенную в учебно-практическом пособии «Конфликты на государственной службе: типология и управление» (2008 г.). Подчеркивает необходимость разграничения понятий «конфликт интересов (экономический)» и «конфликт права (юридический)», доказывает, что конфликт корыстных интересов имеет природу морально-правового конфликта.

Особое внимание в пособии уделено нескольким аспектам. Первый из них касается проблемы защиты граждан, проходящих государственную и муниципальную службу, от возможности возникновения конфликта интересов в силу особенностей его определения, предусмотренного законодателем. Второй — практики применения Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» в случаях возникновения конфликтов корыстных интересов в государственной и муниципальной сферах.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2017 г.

Для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, государственных и муниципальных служащих, для которых данная тематика представляется важной в рамках объявленной государством борьбы с коррупцией.

УДК 328.185

ББК 66.3(2Рос)123

© Соловьев А. В., 2013

© Соловьев А. В., 2017, с изменениями

© ООО «Проспект», 2017

Практика является единственным
объективным критерием истины.
М. Н. Руткевич

Всякое вмешательство в конфликты
ограничивается регулированием их форм
и отказывается от тщетных попыток
устранения их причин.
Ральф Дарендорф

…директивы, издаваемые в управленческом
контексте, применяются подчиненным для того,
чтобы реализовать цель, поставленную перед ним
руководством. В отличие от этого законопослушный
гражданин не применяет правовые нормы, чтобы
служить конкретным целям, которые установлены
законодателем, а следует этим нормам при устройстве
своих собственных дел; при этом
предполагается, что те интересы, которые он
стремится реализовать, следуя нормам права,
совпадают с интересами общества.
Лон Л. Фуллер

От автора

Для тех, кто занят трудовой деятельностью на поприще государственной и муниципальной службы, конфликт интересов, как он именуется российским законодателем,— это один из видов конфликтов, присущих системе государственного управления. Как правило, именно с термином «конфликт интересов» ассоциируется борьба по противодействию коррупции, но при этом на второй план уходит собственно личность гражданина, который потенциально может стать фигурантом дела, входящего в компетенцию соответствующего органа — комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Уходит личность гражданина как объекта защиты со стороны Конституции Российской Федерации. Этот гражданин остается «один на один» и с системой, создающей видимость борьбы с коррупцией, и с теми гражданами, которые входят в состав указанной комиссии.

На практике существует возможность открытия дела по урегулированию конфликта интересов на основании всего лишь подозрения о возможности возникновения противоречия между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способного привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Такая психологическая атмосфера в органах административно-государственного управления, с одной стороны, не способствует продуктивности трудовой деятельности гражданина и способствует возрастанию стресса на рабочем месте, с другой стороны. По данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) именно ряд заболеваний на почве стресса на рабочем месте вышли на одно из первых мест после заболеваний сердечно-сосудистой системы человека.

За последние годы в отечественной научной литературе достаточно внимания уделено конфликтам интересов, которые автор квалифицирует в качестве конфликтов корыстных интересов или просто конфликта корысти. Кроме того, в отечественной науке о конфликтах — конфликтологии — выделено такое направление изучения этого социального явления, как юридическая конфликтология. Однако авторами, разрабатывающими разные темы в рамках юридической конфликтологии и отдельно проблематику конфликта интересов (в терминологии российского законодателя), до сих пор не была поставлена и реализована задача по раскрытию сущности (природы) этого конфликта, а для этого есть объективные предпосылки. Они будут раскрыты во введении к данному пособию.

Существует оценка научного познания социального конфликта, согласно которой достаточно трудно дать исчерпывающую классификацию причин этого явления: сколько научных школ и авторов, столько и подходов. Она (оценка) справедлива, но процесс познания такой разновидности социального конфликта, как конфликт корыстных интересов, призван вывести исследователя на новый уровень представлений как о предмете анализа, так и об адекватных социальных технологиях, способствующих преодолению этого конфликта на практике. При этом читатель, держащий в руках это учебное пособие, должен обратить внимание на термин «преодоление конфликта». Этот термин не относится к числу новых, но главное заключается в том, что к конфликту корыстных интересов нельзя применять понятие «урегулирование конфликта» на основе консенсусной теории работы с реальным (явным) конфликтом.

Несколько слов о поводах, подвигнувших автора к написанию этой книги. Первый повод. В структуру ранее увидевшего свет пособия «Конфликты на государственной службе: типология и управление» (2008) автор не включил раздел, посвященный конфликту корыстных интересов. Существование почвы и самих конфликтов такого вида было только обозначено. Требовались дополнительные усилия и время для научного анализа природы (сущности) этого вида социальных конфликтов, а в указанном пособии нами лишь было показано, что использование российским законодателем термина «конфликт интересов» не только не оправданно, но и отрицательно влияет на понимание способов преодоления этого конфликта.

Второй повод. Он (повод) вызван тем, что автору не импонирует подход ряда отечественных авторов, которые берут на себя труд: 1) публикации собственного видения содержания предмета конфликтологии для государственных служащих без включения в структуру своего произведения раздела, посвященного проблемам преодоления конфликта интересов (в терминологии российского законодателя); 2) публикации исследования о конфликте интересов (в терминологии законодателя) исключительно в рамках анализа нормативно-правового регулирования порядка урегулирования этого конфликта, предусмотренного соответствующими федеральными законами, то есть без выявления природы конфликта и ее моральной компоненты.

Третий повод. Автор полагает, что разработка учебно-методического комплекса и преподавание курса по направлению «юридическая конфликтология» и / или «конфликт интересов» (в терминологии российского законодателя) должны начинаться с самостоятельного научного исследования этого конфликта с достаточным вниманием и уважением к теоретическим и эмпирическим выводам других авторов.

Задумывая работу над этим учебным пособием, автор исходил из понимания того, что истинная сущность (природа) конфликта корыстных интересов должна продемонстрировать:

а) нечеткое определение законодателем юридического термина, используемого в ряде федеральных законов, посвященных как регламентации государственной гражданской службы, так и противодействию коррупции;

б) уязвимость гражданина, проходящего государственную и муниципальную службу, с точки зрения потенциальной возможности необоснованного заведения против него дела о несоблюдении требований к служебному поведению и урегулированию конфликта корыстных интересов;

в) мифологизацию возможности урегулирования конфликта корыстных интересов посредством вмешательства в него такого юрисдикционного органа, как комиссия по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов (см. соответствующие законодательные акты).

Кроме того, созданию учебного пособия способствовало понимание необходимости пропаганды конфликтологических знаний для государственных и муниципальных служащих, на практике выступающих в конфликте по разную сторону «баррикады». Представители обеих сторон, способные на практике противодействовать в явном (реальном) или в ложносоотнесенном конфликте корыстных интересов, должны иметь четкие представления о природе этого конфликта и о социальных технологиях по его преодолению с целью его завершения.

Один из эпиграфов к данному пособию принадлежит М. Н. Руткевичу. Его высказывание, по сути, является некой установкой для действия с целью научного познания различных отношений в обществе, включая конфликтные.

Автор надеется, что учебное пособие окажется полезным студентам, магистрантам, аспирантам и преподавателям различных научных дисциплин, а также заинтересует всех тех, кого волнуют проблемы конфликтов на государственной и муниципальной службе, вопросы конструктивной организации деятельности органов административно-государственного управления и построения правового государства.

Второе издание пособия существенно отличается от первого тем, что в нем появился раздел, посвященный феномену корысти, определяющего природу анализируемого конфликта, а также представлены кейс и ситуационные задачи, разработанные автором и апробированные им в ходе преподавания курса «Медиация в административно-правовых спорах» на кафедре политологии и политического управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС).

Выражаю глубокую признательность рецензентам: доктору юридических наук, профессору С. А. Воронцову и доктору социологических наук, профессору Л. Н. Никовской.

А. В. Соловьев
Москва, 2017

Вступительное слово док. полит. наук, проф. Л. Н. Тимофеевой

Конфликтология как наука в современной России относительно молодая отрасль социального знания. К числу ее представителей принадлежит автор учебного пособия, которое вы взяли в руки. Вам повезло, потому что А. В. Соловьев является практикующим конфликтологом. Свой первый опыт регулирования трудовых конфликтов он приобрел в период замещения должности начальника организации труда и заработной платы и выполнения при этом обязанностей председателя комиссии по рассмотрению индивидуальных трудовых споров в организациях реального сектора экономики. Потом последовал опыт работы в должности зам. начальника отдела Департамента по урегулированию коллективных трудовых споров и развитию социального партнерства Министерства труда и социального развития Российской Федерации. В течение пяти лет он выступал в качестве эксперта, посредника и трудового арбитра, когда стороны коллективного трудового спора доверяли ему выполнение функций третьего лица.

Первым результатом научного осмысления собственной практики по организации примирительных процедур и выполнению ролей посредника и арбитра, а также применения положений Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 173-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» стала книга А. В. Соловьева «Практический комментарий Федерального закона “О порядке разрешения коллективных трудовых споров”» (М.: Издательство «Фонд правовая культура», 1997). По сути, это был первый российский опыт комментирования норм и правил названного закона, осмысленный с точки зрения применения его на практике.

Следующая работа А. В. Соловьева, увидевшая свет в электронной версии системы «Гарант», касалась забастовки на российских железных дорогах (2005). Она также стала результатом удачного соединения теории и практики. К этому времени автор уже входил в Ассоциацию российских конфликтологов и, кроме того, имел ученую степень кандидата политических наук.

Следующей заметной вехой в научной биографии А. В. Соловьева стала монография «Преодоление трудовых конфликтов коллективного характера: в 2 частях» (ч. 1. Конфликтный потенциал социально-трудовой сферы; ч. 2. Менеджмент открытых трудовых конфликтов коллективного характера.— М., 2008).

Затем было учебное пособие «Конфликты на государственной службе: типология и управление» (М.: Альфа-Пресс, 2008), подготовленное в рамках сотрудничества доцента кафедры труда и социальной политики РАГС А. В. Соловьева с кафедрой политологии и политического управления этой академии. Можно утверждать, что оно было одним из первых в стране, где автор, имеющий немалый опыт работы на государственной службе, исследовал доселе мало изученную область конфликтологической практики — противоречия и столкновения в сфере государственного управления.

Если говорить о достоинствах новой книги А. В. Соловьева «Конфликт корыстных интересов на государственной и муниципальной службе: природа, виды и способы преодоления», то прежде всего необходимо отметить ее актуальность и новизну. Автор раскрывает природу конфликта корыстных интересов, подробно исследует их признаки. У А. В. Соловьева есть свой подход к типологизации таких конфликтов в государственной сфере. Он разграничивает конфликты, возникающие на почве трудовой деятельности, на конфликт интересов (экономический) и конфликт права (юридический), а это позволяет ему обосновать объективную необходимость использования понятия «конфликт корыстных интересов».

Доказывание и понимание автором того, что конфликт корыстных интересов имеет морально-правовую природу, позволяет ему обосновать тщетность преодоления этого конфликта в рамках деятельности такого юрисдикционного органа, как комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Параллельно с этим доказывается, что этот конфликт необходимо рассматривать надлежащему лицу. В качестве такого лица выступают на первом этапе представитель нанимателя, а на втором — орган судебной власти.

Отличительным признаком новизны рецензируемого учебного пособия является проведение автором анализа проблемы применения Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» в случаях возникновения конфликтов корыстных интересов в государственной и муниципальной сферах.

Пособие компенсирует явно ощущаемый сегодня пробел в таких отраслях науки о конфликтах, как юридическая конфликтология и государственно-административная конфликтология, и может служить методической основой спецкурса, разработанного А. В. Соловьевым.

Книга представляет интерес как для студентов, магистрантов и аспирантов, обучающихся по специальностям 080504 «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция» и «Конфликтология», так и непосредственно для государственных и муниципальных служащих. Уверена, что книга не останется незамеченной и принесет ощутимую пользу для всех, кто искренне заинтересован в повышении своей квалификации в области регулирования трудовых споров (конфликтов) и организации мер по противодействию коррупции.

Л. Н. Тимофеева,
доктор политических наук,
профессор, член Президиума Международной
ассоциации конфликтологов

Введение

Р. Дарендорф не без основания полагал, что «всякое вмешательство в конфликты ограничивается регулированием их форм и отказывается от тщетных попыток устранения их причин»1. Это один из существенных и актуальных факторов современной жизни российского общества. Ярким примером тому служат, например, трудовые конфликты коллективного характера, квалифицируемые нами в качестве «специфических»2, то есть, с одной стороны, имеющие свои предметом конфликт по поводу права (юридический), а с другой стороны, не подлежащие процессуальному рассмотрению в установленном законом порядке, что вступает в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации.

Более того, практика участия автора этого пособия в организации и проведении примирительных процедур в трудовых конфликтах, доходящих в своем развитии до забастовки, показала, что государственные органы, призванные по действующему законодательству участвовать в урегулировании коллективных трудовых споров3 (см. комментарий к ст. 220 КЗоТ РФ4), в реальной действительности не выполняют такую функцию, как выявление, анализ и обобщение причин возникновения коллективных трудовых споров, а также функцию подготовки предложений по устранению этих причин (см. ст. 407 ТК РФ5).

Исторически теория социального конфликта разрабатывалась в ключе противодействия теории классовых противоречий, теории социалистической революции как результата борьбы трудящихся за свои трудовые, экономические и политические права, свободы и интересы. Этот факт накладывает определенный отпечаток на современные доктрины и концепции конфликта.

В частности, в такой отрасли отечественной конфликтологии, как «юридическая конфликтология», преобладает научный анализ уже известных проблем типологии конфликта, юридических и неюридических социальных технологий, направленных на завершение конфликта, а также способов предупреждения конфликтов, но при этом авторы, специализирующиеся в этой области знания, не относят к числу конфликтов по поводу права конфликт корыстных интересов6. Кроме того, этими авторами не разделяются понятия «спор» и «конфликт», а в плоскости недостаточной изученности остается природа (сущность) как юридического конфликта в целом, так и такого его вида, как «морально-правовой конфликт». Здесь и далее под морально-правовым конфликтом нами понимается конфликт корыстных интересов7, возникающий и протекающий внутри какого-либо административно-государственного органа8 в период осуществления гражданином трудовой деятельности при замещении им должности государственной или муниципальной службы.

Иными словами, конфликт корыстных интересов квалифицируется нами в качестве внутриаппартного9, то есть организационного.

Под термином «государственная служба» понимается вид занятости граждан, регламентируемый Федеральными законами «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации»10. Следовательно, и термин «государственный служащий» может применяться в широком смысле, то есть распространяться и на муниципальных служащих.

В пособии ведется речь о конфликте корыстных интересов без уточнения «места его привязки» к государственной службе во всем ее разнообразии (гражданская служба, правоохранительная, военная и др.) или к муниципальной службе. Это обусловлено тем, что российский законодатель справедливо относит конфликт корыстных интересов в административно-государственных органах11 и в муниципальных образованиях к числу социальных явлений, связанных с понятием «коррупция». Более того, некоторые исследователи административного права полагают, что противодействие коррупции является одним из признаков государственной службы12.

На фоне развития отечественной конфликтологии13 и такого ее раздела, как «трудовая конфликтология» (термин принадлежит В. Н. Шаленко), проблематика конфликтов на государственной службе и на муниципальной службе разработана довольно слабо14, при этом, как правило, морально-правовой аспект конфликта корыстных интересов в публикациях на эту тему только обозначен15.

В большинстве случаев конфликт интересов (в терминологии российского законодателя) вызывает научный интерес у некоторых авторов, разрабатывающих эту проблематику в рамках методологического обеспечения учебного процесса в высших учебных заведениях по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»16. Кроме того, этот конфликт пытаются осветить некоторые представители юридической конфликтологии17, но их мало, и ряд их представлений о трудовых и служебных спорах, а также о понятии «юридический конфликт» принять трудно. В тоже время нельзя не отметить о научных исследованиях моральной компоненты конфликтов на государственной службе18.

Проблематика конфликта интересов (в терминологии законодателя) вызывает объективный интерес со стороны социологов, политологов, правоведов и представителей других научных дисциплин. Этот интерес обусловлен рядом причин, доминирующей из которых является непосредственная связь этого конфликта с деятельность государственных и муниципальных служащих и проявлением признаков коррупции. Однако можно утверждать, что до сих пор в научном сообществе нет единого понимания нескольких существенных обстоятельств.

Обстоятельство первое. В реальной действительности на государственной службе во всем ее многообразии и на муниципальной службе есть причины для возникновения и протекания конфликтов по поводу экономических интересов как отдельного гражданина, проходящего службу в административно-государственном органе, так и группы граждан, например, ассоциированных в профсоюз.

Конфликты по поводу экономических интересов принято, с одной стороны, именовать конфликтами интересов (экономическими19), а с другой стороны, отграничивать их от конфликтов по поводу права (юридических20). В зарубежной практике исследования процесса вмешательства в трудовые конфликты различной природы (сущности) такого юрисдикционного органа, как арбитраж, привело к появлению терминов «согласительный арбитраж» (consensus arbitration) и «юридический арбитраж» (judicial arbitration21). Там же появились и представители разных школ, выступающие в качестве приверженцев использования той или иной модели трудового арбитража.

Однако ни российские юристы, специализирующиеся в области трудового права22, ни конфликтологи пока не обращают внимания на приведенный нами существенный подход в классификации конфликтов в зависимости от их природы.

Обстоятельство второе. Конфликты, именуемые российским законодателем конфликтами интересов, необходимо квалифицировать в качестве конфликтов корыстных интересов, а их природа (сущность) подлежит исследованию с позиции морального (нравственного) воспитания и поведения гражданина, занимающего должность государственного или муниципального служащего.

Обстоятельство третье. Авторы, излагающие свое видение конфликтного потенциала государственной службы и раскрытия темы об урегулировании конфликта интересов в порядке, предусмотренном действующим российским законодательством23, в большинстве своем далеки от практики вмешательства в служебные споры и конфликты корыстных интересов и, как следствие, не обращают внимания на ряд факторов. Первый фактор — это существование многообразия толкования терминов «интересы» и «урегулирование конфликта» (см. разделы 1, 4 и 6 данного пособия).

Второй фактор — юрисдикционный орган, созданный в каждом государственно-административном органе с целью урегулирования конфликта интересов, обязан осуществлять процедуры рассмотрения и урегулирования этого конфликта в соответствии с определенным порядком. Этот порядок, во-первых, определяется (разрабатывается) и утверждается руководителем государственного органа на основании Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — Комиссия), утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 82124.

Во-вторых, он (порядок) должен содержать ряд принципов и правил, действие которых должно распространяться: а) на всех членов этого юрисдикционного органа, то есть на всех членов Комиссии; б) на гражданского служащего, в отношении которого поставлен и рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований о недопущении конфликта интересов; в) на третьих лиц (на лиц, перечисленных в подпунктах «б» и «в» пункта 8 и в пункте 9 рассматриваемого Положения), включая лиц, способных осуществлять процедуру медиации25, а также на лиц, представляющих интересы гражданского служащего, в отношении которого Комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований о недопущении конфликта интересов.

Несмотря на то что порядок урегулирования конфликта интересов (в терминологии законодателя) рассматривается некоторыми авторами в качестве нового антикоррупционного механизма26, до сих пор ни российским законодателем, ни отечественными представителями науки не разработан и не представлен перечень ряда принципов и правил, которые в своей совокупности должны составлять этот порядок. Эту проблему автор только очерчивает. Обусловлено это тем, что в силу природы (сущности) конфликта интересов в его юридическом значении его нельзя завершить в рамках деятельности указанной Комиссии (см. раздел 4 данного пособия).

Обстоятельство четвертое. Ряд конфликтов, включая конфликт корыстных интересов, должен диагностироваться на предмет определения «надлежащего лица», выступающего от лица организации (хозяйствующего субъекта27) или государственно-административного органа соответствующего уровня государственного управления.

Вопрос о «надлежащем лице» выходит за рамки процедур, предполагающих урегулирование конфликта интересов (см. нормы федеральных законов о деятельности Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов). Этот вопрос касается и ситуации, когда конфликт корыстных интересов только потенциально может возникнуть в организации и на этот счет у государственного или муниципального служащего есть субъективная оценка ситуации, а также есть нормы закона, предусматривающие разные модели поведения индивидуума. Одними законами предусмотрено, что индивидуум должен руководствоваться следующей нормой: «В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме». То же касается и муниципального служащего28, а законом о противодействии коррупции предусмотрено, что «государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника (выделено — А. С.) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно»29.

На наш взгляд, некоторые отечественные авторы, комментирующие нормы федеральных законов, содержащих юридическое определение конфликта интересов, не обращают никакого внимания на то, что по смыслу этих норм речь идет о двух разных юридических условиях (основаниях) для привлечения гражданина, замещающего должность государственного или муниципального служащего, к процедуре «отчета» перед Комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — Комиссия).

Первое основание характеризуется тем, что в реальной жизни фиксируется юридический факт возникновения конфликта интересов. Этот факт на практике и должен рассматриваться таким юрисдикционным органом, как Комиссия.

С точки зрения конфликтологии, в этом случае законодатель регламентирует поведение государственного или муниципального служащего30 в условиях реального или манифестированного конфликта31, то есть проявившегося конфликта.

В трудовых отношениях, имеющих место на государственной гражданской и муниципальной службе, реальный или манифестированный служебный спор — спор между служащим и представителем нанимателя (работодателем) — возникает в том случае, когда имеет место определенный юридический факт. Существует как минимум два критерия, определяющие возникновение такого спора. К их числу относятся: а) обращение служащего в комиссию по индивидуальным служебным спорам (см. ст. 69 Федерального закона 79-ФЗ); б) самостоятельное обращение служащего или совместное со своим полномочным представителем (см. там же, п. 7 ст. 70) об урегулировании неурегулированных разногласий путем непосредственных переговоров с представителем нанимателя (работодателем).

На практике на элементы структуры такого конфликта32 может быть осуществлено управленческое воздействие оперативного характера с целью его завершения. Кем должно производиться такое воздействие, покажем в разделе 4 настоящего пособия.

Второе основание, предусмотренное в юридическом определении конфликта интересов,— это по сути ситуация воображаемого и субъективного предполагаемого предконфликтного состояния внешней среды по отношению к гражданину, проходящему государственную или муниципальную службу. С точки зрения конфликтологии, в этом случае законодатель регламентирует поведение государственного или муниципального служащего33 в условиях неманифестированного конфликта и конфликта, который юрисдикционным органом — Комиссией — в дальнейшем может быть охарактеризован в качестве ложносоотнесенного34.

Забегая вперед, поясним, что сложность деятельности Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов обусловлена не только двойственностью характера конфликта интересов, закрепленного в его юридическом определении, но и с двойственностью природы этого конфликта. Она (двойственная природа) заключается не только в двойственности предмета конфликта, но и в двойственности того, что лежит в его основе или порождает его,— это может быть поведение индивидуума со статусом государственного или муниципального служащего (1), а может быть ситуация (2).

Управление организационными конфликтами в широком смысле этого термина пока не стало предметом современной теории государственного управления. В науке о государственном управлении, как правило, рассматриваются конфликты, которые не являются внутриорганизационными. То есть исследователями уделяется внимание конфликтам, выходящим за рамки административно-государственных органов. К числу таких конфликтов относятся разногласия:

• между гражданами, которым оказываются соответствующие государственные услуги, и государственными служащими, которые эти услуги предоставляют гражданам от имени государства35;

• между гражданами и должностными лицами по поводу законности действий (бездействий) органов государственной власти36.

Приведенные типы конфликтов не являются внутриорганизационными, поскольку возникают и протекают между субъектами, которые не связаны ни административно-служебными отношениями, ни социально-трудовыми отношениями. То есть в названных конфликтах отношения между сторонами конфликтного взаимодействия не институализированы, а это требует на практике осуществления институализации конфликта.

До сих пор со стороны представителей науки не было уделено надлежащего внимания внутриорганизационному конфликту в сфере государственной и муниципальной службы, который именуется законодателем «конфликт интересов» и по своей природе является морально-правовым конфликтом. Так, данный тип конфликта не нашел должного отражения результатов его анализа ни в современных учебниках и учебных пособиях по государственному и муниципальному управлению37, ни в комментариях38 к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»39. Под «должным отражением» нами понимается не фрагментарное изложение отдельных понятий о конфликте как социальном явлении, а его комплексный анализ.

Более того, некоторые авторы, исследующие основы государственного и муниципального управления и кадровую политику на государственной службе, имеют искаженные представления о причинах конфликта интересов в его юридическом значении, а также о его сущности. Так, например, С. Ю. Кабашов полагает, что «большинство конфликтов (на государственной службе — А. С.) возникает вне юридической сферы и лишь впоследствии, в процессе развития, обрастает юридическими признаками»40.

Л. Н. Тимофеева справедливо отмечает, что в современной России концепция конфликта интересов в его юридическом понимании только начинает складываться и имеет много белых пятен41.

Существует несколько проблем в российской науке о конфликтах, которым пока не уделяется достаточного внимания42. К числу этих проблем нами относятся:

1) отсутствие единообразного подхода к определению понятия «конфликт интересов»43;

2) отсутствие единообразного подхода к определению того, как должно именоваться действие или комплекс действий, направленных на завершение конфликта в тех случаях, когда существующие социальные технологии по работе44 с конфликтом на практике не могут выполнить эту задачу;

3) отсутствие единообразного подхода к определению структуры конфликта, в которую порой включается конфликтная ситуация, но при этом не ставится вопрос о выявлении этого элемента на основе каких-либо критериев, о возможности управленческого воздействии на эту ситуацию и характере этого воздействия45.

Все перечисленное — объективные предпосылки для исследования природы конфликта корыстных интересов. Отдельно следует выделить еще одну предпосылку такого же характера. Она заключается в том, что в современных условиях реформирования государственной системы управления актуален вопрос уровня компетентности государственных и муниципальных служащих. При этом одним из элементов развития коммуникативной компетентности этих служащих справедливо называется конфликтологическая компетентность46. Обусловлено это тем, что «классические» учебники по менеджменту, управлению персоналом и управлению человеческими ресурсами содержат в себе раздел об управлении организационными конфликтами и роли в этом управлении лиц, замещающих руководящие должности.

Методологический подход, на котором базируется данное пособие, заимствован у Г. М. Штракса и заключается в познании конфликта корыстных интересов как фазы социального противоречия47. Иными словами, автор исходит из того, что социальное противоречие как научная категория является родовой категорией. Ключевыми методами этого исследования являются сравнительный метод и метод критического анализа. При этом в качестве исходного методологического принципа научного анализа автором избран принцип детерминизма.

В пособии использовано отождествление понятий «конфликт корыстных интересов на государственной службе» и «конфликт корыстных интересов на муниципальной службе».

1. Категория «интерес» как фактор конфликтного социального действия и девиантного поведения личности или группы

Интересы личности, осуществляющей свою трудовую деятельность в организациях реального сектора экономики и в административно-государственных органах, являются источником, побуждающим эту личность к тому или иному социальному действию, к выстраиванию того или иного типа отношений с коллегами и руководителями, а также к той или иной модели поведения в определенной жизненной ситуации.

Альберт О. Хиршман, посвятивший одно из своих произведений страстям и интересам, отмечает следующее. «…В конце XVI века в Западной Европе понятие «интерес» начало использоваться для обозначения забот, чаяний и преимуществ». И далее: «Оно (понятие — А. С.) подразумевало всю тотальность человеческих устремлений, при этом содержало в себе элемент рефлексии и расчета в отношении того, как эти устремления должны были реализоваться»48.

В контексте нашего исследования конфликта корыстных интересов категорию «интерес» необходимо рассмотреть в нескольких аспектах. Во-первых, в интересе заключается противоречие между объективными (жизненно важными) потребностями индивидуума и условиями его существования в социуме. Это противоречие определяет направленность социальной активности индивидуума, его стремлений к определенному качеству жизни, к занятию определенного места в общественной жизни, а также места внутри реальной профессиональной группы, то есть внутри организации реального сектора экономики или внутри административно-государственного органа.

Во-вторых, интерес представляет собой некую совокупность объективного и субъективного, экономического и социального49. Первоосновой этого симбиоза объективного и субъективного выступает экономическая компонента интереса, так как для простого существования личности в обществе эта личность должна иметь легальный материальный доход. Но размер этого дохода определяет социальное положение личности в обществе, что порой в силу моральных установок личности не имеет никакого значения.

В-третьих, со стороны основоположников марксизма категория «интерес» была рассмотрена с позиции определения ее конкретно-экономического смысла и позволило установить наличие всеобщего интереса. «…Общий интерес существует не только в представлении, как «всеобщее», но прежде всего он существует в действительности в качестве взаимной зависимости индивидов, между которыми разделен труд»50.

Интерес может быть детерминирован не только разделением труда, но нас более волнует соотношение интереса отдельной личности и всеобщего интереса людей, образующих систему под названием «общество». Всеобщий интерес базируется на общечеловеческих интересах и ценностях, выработанных человечеством как социальной суперсистемой в результате многовекового опыта социально-политического развития мира51.

Именно соотношение интереса отдельной личности, замещающей должность государственного (муниципального) служащего с этим всеобщим интересом, становится объектом анализа в ситуации возникновения и протекания в административно-государственном органе конфликта интереса в терминологии российского законодателя.

Наконец, необходимо раскрыть несколько подходов отечественных авторов к определению конфликта интересов, который они не связывают с коррупционной природой этого социального явления.

Ранее нами обращалось внимание на то, что государственной и муниципальной службе присущи конфликты и по поводу интересов (экономические) и по поводу права (юридические). В силу этого необходимо рассмотреть определения понятия «экономические интересы».

Экономический интерес — это побудительные мотивы хозяйственной деятельности людей, обусловленные их местом в системе отношений собственности и общественного разделения труда, присущими им потребностями52.

А. Г. Зравомыслов полагает, что «непосредственный предмет социального интереса — это не само благо как таковое, а те позиции индивида или социального слоя, которые обеспечивают возможность получения этого блага». Этот подход к определению социального интереса приводит ученого к выводу конфликтологического характера — интересы более конфликтогенны, чем потребности53.

Основная черта экономических интересов, обладающих этим большим потенциалом конфликтогенности, состоит в тенденции превращения этих интересов в политические. Эта черта была хорошо проявлена в коллективных трудовых конфликтах периода завершения существования СССР (1989–1991 г.), а затем в период внедрения в общественные отношения в сфере труда современной России идеологии социального партнерства (1991–1998 г.). В этих коллективных трудовых конфликтах происходила трансформация экономических требований трудящихся на требования политического характера54.

С точки зрения науки о социальных конфликтах преобразование экономических требований трудящихся на требования политического характера на практике приводит к эскалации конфликта. В силу этого обстоятельства существует понимание необходимости принятия надлежащих мер, направленных на недопущение эскалации конфликта. Такие меры необходимо принимать, и когда речь идет о предупреждении конфликта, и когда необходимо оперативно работать с возникшим и протекающим конфликтом.

А. Г. Зравомыслов подчеркивает, что «собственно все социальные революции, радикальные общественные преобразования порождаются глубинными конфликтами интересов»55. Он справедливо предлагает анализировать такую форму столкновения экономических интересов отдельных социальных групп как забастовка56.

В. Н. Кудрявцев как один из разработчиков направления юридической конфликтологии полагает, что движущим императивом в конфликте интересов выступает желание индивидуума или группы в овладении той или иной ценностью вопреки контрагенту (противнику)57. Здесь необходимо сделать следующие пояснения и замечания.

Во-первых, В. Н. Кудрявцев оперирует понятиями «желание овладением», «ценность» и «противник». По смыслу этого тезиса взаимодействующие индивидуумы или группы приходят к состоянию возникновения конфликта между ними при условии, что их интересом становится та или иная ценность (скорее всего материального характера!), которой или владеет контрагент (противник), или сам пытается завладеть одновременно со своим контрагентом (противником).

Во-вторых, само использование термина «противник» и логическое выстраивание В. Н. Кудрявцев раскрытия дефиниции «конфликт интересов» может привести к заключению, что этот конфликт характеризует борьба «за овладение той или иной ценностью». Это в некоторой степени объясняет по какой причине ряд авторов, исследующих проблематику социального конфликта, используют категорию «борьба» с целью раскрытия понятия «конфликт» (см. раздел 6).

Обратимся еще к одному источнику. А. В. Дмитриев следующим образом определяет сущность конфликта интересов. Конфликт интересов — это противоборство в системе общественных отношений, основанное на столкновении интересов различных социальных субъектов58.

Движущей силой конфликта интересов, по мнению А. В. Дмитриева, является стремление одного из субъектов отношений захватить или отвоевать некую «зону», соответствующую его самоопределению, ущемив, ограничив интересы другого субъекта, изменив его позицию. Конкретно это может выражаться в стремление одного из субъектов отношений отобрать у другого субъекта какой-либо материальный объект, расширить свои права за счет ограничения чужих прав или, например, подчинить другого субъекта своему влиянию59.

А. В. Дмитриев, по сути, вслед за В. Н. Кудрявцевым подвигает нас к тому, чтобы определять конфликт интересов как противоборство в системе общественных отношений. Но зададимся вопросом, а на практике при анализе ситуации, которая законодателем именуется «конфликт интересов», есть противоборство между лицом, замещающим должность государственного служащего, и представителем нанимателя (работодателем), выступающим от имени государства? Ответ будет отрицательным.

Как видим, такой подход (А. В. Дмитриев, В. Н. Кудрявцев) в определении сущности конфликта интересов не имеет ничего общего ни с категорией «юридический конфликт», ни с понятием «конфликт интересов», предусмотренном соответствующими федеральными законами о государственной гражданской службе, о муниципальной службе и о противодействии коррупции.

Нельзя не обратить внимание на высказывание Германа Шмида (Schmid H.) по поводу интереса, как термина, используемого в контексте анализа социального конфликта. По словам Ф. Глазла Г. Шмид «настаивает на отделении субъективного, психологического понятия интересов, от объективного, социологически определенного понятия интересов»60. Однако сам Г. Шмид признает, что объективное понятия интересов еще полностью не ясно61.

Одной из открытых, то есть нерешенных, проблем является взаимосвязь понятий «потребности» — «мотивы» — «интересы». Дело заключается в том, что теории потребностей А. Маслоу отдается предпочтение в социально-гуманитарных исследованиях, несмотря на то, что есть более современные теории, разработчиком, одной из которых является Б. М. Генкин. В нашу задачу не входит сравнительный анализ этих теорий. В контексте исследования конфликта корыстных интересов взаимосвязь указанных категорий подлежит рассмотрению, так как может прояснить личностно-деятельностные особенности возникновения этого конфликта. С этой целью рассмотрим схематичное изображение на рис. 1 взаимосвязи понятий «потребности» — «мотивы» — «интересы», предложенное О. Н. Громовой62.

Рис. 1. Взаимосвязь понятий «потребности – мотивы – интересы»

Нами полагается, что в рамках исследования личностно-деятельностных особенностей возникновения этого конфликта важно определение факта осознания индивидуумом (личностью) объекта интереса. Оно (осознание) должно осуществляться по двум направлениям. Первое — соотнесение интереса личности с моральными ценностями, присущими обществу и реальной группе, в которую входит этот индивидуум63. Второе направление — это соотнесение интереса с вопросом правомерности (неправомерности) действий, которые могут привести личность к удовлетворению интереса. Такой подход требует переосмысления содержания схемы, представленной на рис. 1.

Ранее нами было обращено внимание на точку зрения А. Г. Зравомыслова, согласно которой интересы более конфликтогенны, чем потребности. А после ознакомления с системой «потребности — мотивы — интересы», предложенной О. Н. Громовой, возникает логичный вопрос, что должно быть первичным в модели личностных особенностей возникновения конфликтов при административно-служебных отношениях и при социально-трудовых отношениях? При этом нас интересует, что первично из «набора» следующих категорий: «нормы морали», «потребности», «мотивы» и «интересы».

Таким образом, возникает другой вопрос, а не должна ли личность, замещающая должность государственного (муниципального) служащего, выстраивать свое поведение в соответствии с моделью, в которой ее (личности) представление о потребностях, мотивах и интересах, должно подчиняться, укладываться в общепринятые нормы морали. Иными словами, потребности, мотивы и интересы этой личности должны быть «препарированы» на момент, предшествующий социальному действию, с позиции императива морали и норм, регламентирующих поведение каждого гражданина, замещающего должность государственного (муниципального) служащего.

Такая постановка проблемы выводит нас на новый уровень анализа, так как требует разобраться в «первенстве» между такими категориями как «интересы» и «ценности». Ранее нами было показано, что в социально-трудовых отношениях понятие «интересы» непосредственно связано с проблемами и межгруппового распределения совокупного дохода (прибыли) работодателя (предпринимателя), и межгруппового распределения заработной платы, и распределения заработной платы между индивидуумами. Эти проблемы выливаются в конфликты интересов, имеющих экономическую природу. По этой причине их квалифицируют в качестве конфликтов интересов (экономических). При этом личность или социальная группа, выступающая в качестве субъекта такого конфликта, может иметь экономически обоснованный интерес — повышения размера денежного вознаграждения (содержания) за результаты своего труда (например, в связи с ростом инфляции), установления доплаты к ранее установленному размеру вознаграждения (содержания) при изменении условий труда в широком значении этого термина.

В противовес экономическим интересам и интересам по защите прав у каждого трудящегося и каждого государственного служащего есть еще достоинство (личностное и профессиональное), нравственное самосознание и духовная деятельность. Совокупность достоинства человека (личностного и профессионального), нравственного самосознания и духовной деятельности — это ценности, созданные в период социализации личности. Так что же должно доминировать в каждом из тех, кто замещает должность государственного (муниципального) служащего?

Должны доминировать потребности (см. рис. 1) или интересы, может быть все-таки ценности? Этот вопрос носит риторический характер, но все-таки еще раз обратим внимание на одно из заключений А. Г. Зравомыслова. Он определяет конфликт как форму отношений между потенциальными и актуальными субъектами социального действия, мотивация которых обусловлена противостоящими ценностями и нормами, интересами и потребностями64.

Предпримем попытку разобраться, что же «руководит» социальным действием человека, то есть определить, чем руководствуется человек в условиях современного капиталистического способа производства, когда в современной России произошло изменение жизненных ценностей.

В свое время Дж. Милль, характеризуя состояние политической экономии подчеркивал: «Она рассматривает его (человека — А. С.) лишь как существо, желающее обладать богатством и способное сравнивать эффективность разных средств для достижения этой цели. Она полностью абстрагируется от любых других человеческих страстей и мотивов, кроме тех, которые можно считать вечными антагонистами стремления к богатству, а именно отвращения к труду и желания безотлагательно пользоваться дорогостоящими наслаждениями»65.

Высказывание Дж. Милля не приближает нас к пониманию диспозиции личности в современном обществе, но в нем фигурируют в качестве антагонистических категорий «страсти» и «мотивы».

К понятию «мотивы» нам еще придется вернуться, а пока поясним, что диспозиция личности (от лат «dispositio» — «расположение») — предрасположенность к определенному восприятию условий деятельности и к определенному поведению в этих условиях.

В социальной психологии определенное место уделяется рассмотрению классовой психологии66 нам же необходимо обратиться к одному аспекту этого научного направления. Речь пойдет о структуре классовой психологии, которая, по мнению Г. Г. Дилигенского, включает следующие элементы:

— ценностные ориентации, поскольку ее в той или иной мере образуют ценности, типичные для данной социально-классовой среды;

— нормы поведения (культурные, моральные и т. д.), присущие данной социально-классовой среде;

— осознанные личностью цели, обусловленные ее классовой принадлежностью67.

Г. Г. Дилигенский отмечает, что перечисленные элементы приведенной структуры находятся между собой в отношениях взаимосвязи, взаимозависимости и взаимовлияния. Эти отношения прослеживаются в графическом изображении структуры классовой психологии (см. рис. 2).

Рис. 2. Структура классовой психологии

Социальная ориентация личности является не только осознанным актом человека, принадлежащего к той или иной большой социальной группе (классу), но в той или иной степени она зависит от опыта первичной социализации личности.

Несмотря на то что в представленной структуре такой элемент как «интересы» расположен вверху, узловым элементом является «система потребностей». Существенное значение имеет и то, что интересы находятся на последнем месте в цепочке «системы потребностей — ценностная ориентация — интересы». Это означает по сути, что интересы взаимосвязаны с ценностной ориентацией субъекта.

Если сравнить содержание ранее представленной модели взаимосвязи понятий «потребности» — «мотивы» — «интересы», предложенной О. Н. Громовой (см. рис. 1), со структуры классовой психологии (рис. 2), то их отличает отсутствие в первом случае такого элемента как ценностная ориентация.

Нами полагается, что следующим целесообразным шагом является рассмотрение иерархической схемы диспозиционной регуляции социального поведения личности в рамках одноименной концепции В. А. Ядова. По мнению Г. М. Андреевой, основная идея, лежащая в основе этой концепции, заключается в том, что человек обладает сложной системой различных диспозиционных образований, регулирующих его поведение и деятельность68.

В. А. Ядов предполагает, что всякий раз при «встрече» определенного уровня потребности с определенного уровня ситуаций их возможного удовлетворения в действие вступают соответствующие диспозиционные образования. С этой цель была разработана иерархическая схема диспозиционной регуляции социального поведения личности69. Она представлена на рис. 3.

В данном контексте обратим внимание только на одно пояснение к содержанию представленной схемы, сделанное Г. М. Андреевой. Оно касается высшего уровня диспозиции,— четвертого уровня. Его образует система ценностных ориентаций личности, «регулирующих поведение и деятельность личности в наиболее значимых ситуациях ее социальной активности, где выражается отношение личности к целям жизнедеятельности, к средствам удовлетворения этих целей, то есть к обстоятельствам жизни, детерминированным общими социальными условиями, типом общества, системой его экономических, политических институтов»70.

Рис. 3. Иерархическая схема диспозиционной регуляции социального поведения личности

Можно утверждать, что с диспозиционной концепцией регуляции социального поведения личности В. А. Ядова перекликается комплексная модель человека Б. М. Генкина. Она представляет собой четыре основных блока:

1) ценности и цели;

2) потребности;

3) потенциал;

4) мотивы деятельности71.

Взаимосвязи между указанными блоками представим на рис. 472.

Рис. 4. Структура модели человека в социально-экономических системах

Как видно из приведенного рис. 4 мотивы деятельности человека «подчиняются» ценностям и целям, но формируются, согласно Б. М. Генкину, под влиянием потребностей73. При этом под мотивами понимается то, «что непосредственно побуждает людей к действиям, формируется на основе потребностей и оценки возможности их удовлетворения»74.

Б. М. Генкин справедливо подчеркивает, что необходимо разделять мотивы эгоистического и альтруистического характера. Первые в качестве основного объекта своей направленности имеют собственно личность, ее благосостояние. Вторые — направлены на групповые объекты, характеризуемые малой и большой величиной. Это означает, что альтруистические мотивы вызывают действия, направленные на благосостояние семьи, социальной или профессиональной группы, слоя, класса, общества в целом.

Однако из анализа всех четырех представленных моделей (см. рис. 1-4) так и не создается картина, дающая четкое представление о соотношении «категории» интерес непосредственно с внутренним миром личности и со структурой личности. В этой связи нами принимается и не оспаривается точка зрения Б. Ф. Ломова, согласно которой «в исследованиях психических явлений попытка искать одну единственную детерминанту того или иного явления — это тупиковый путь»75. И здесь уместно обратить внимание на доказательства верности вывода, сделанного Б. Ф. Ломовым. Они представлены Е. П. Ильным и приводятся по первоисточнику.

Е. П. Ильин пишет: «Рассмотрим ряд равенств: мотив = потребность, обладает побудительной си­ло

...