Цифровизация и биотехнологии в обеспечении права на здоровье в условиях чрезвычайных ситуаций

Монография

Под общей редакцией
доктора юридических наук,
профессора В. В. Комаровой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.7:004

ББК 67.400.7:32.81

Ц75

Рецензенты:

Янушевич О. О., доктор медицинских наук, профессор, заслуженный врач Российской Федерации, академик Российской академии наук, ректор Российского университета медицины Минздрава России, президент Общероссийской общественной организации «Общество врачей России», главный внештатный специалист-стоматолог Минздрава России;

Дронов Н. П., председатель Координационного совета МОД «Движение против рака», Член Совета общественных организаций по защите прав пациентов при Минздраве России.

Под общей редакцией доктора юридических наук, профессора В. В. Комаровой.

В монографии с позиций современного состояния науки конституционного и муниципального права, теории и истории государства и права, медицинского права и криминалистики на основе законодательных новелл и правоприменительной практики федерального уровня, субъектов Российской Федерации, опыта зарубежных стран представлены результаты исследований отдельных направлений регулирования современного состояния обеспечения права на здоровье в условиях чрезвычайных ситуаций с учетом цифровизации и использования биотехнологий в здравоохранении.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2024 г.

Издание предназначено для депутатов всех уровней публичной власти, государственных и муниципальных служащих, практикующих юристов, представителей бизнес-структур, научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов, специалистов-практиков и всех интересующихся современными проблемами регулирования и реализации права на здоровье в условиях чрезвычайных ситуаций с учетом цифровизации и использования биотехнологий в здравоохранении.

УДК 342.7:004

ББК 67.400.7:32.81

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Басова А. В. — доцент кафедры общественного здоровья и здравоохранения (с курсами правоведения и истории медицины) ФГБОУ ВО «СГМУ им. В. И. Разумовского» Минздрава России, кандидат юридических наук, доцент, г. Саратов. Раздел II, глава 1.

Белов О. А. — доцент кафедры криминалистики Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент, г. Москва. Раздел II, глава 5.

Будаев А. М. — доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент, г. Москва. Раздел III, глава 4.

Громова А. А. — преподаватель, ассистент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва. Раздел II, глава 3, параграф 5.

Карамышева М. С. — руководитель юридической клиники ФГБОУ ВО «Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского», ассистент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВО «Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского», г. Саратов. Раздел II, глава 4.

Комарова В. В. — профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, г. Москва. Раздел I, главы 1–3. Введение, Заключение.

Кравец И. А. — заведующий кафедрой теории и истории государства и права, конституционного права, и. о. заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Новосибирского национального исследовательского государственного университета, доктор юридических наук, профессор, г. Новосибирск. Раздел II, глава 3, параграфы 2–4.

Кручинина Н. В. — профессор кафедры криминалистики Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, г. Москва. Раздел III, глава 5.

Крылатова И. Ю. — доцент кафедры конституционного права, директор Центра биоэтики и права, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательской лаборатории правового обеспечения безопасного использования генетической и геномной информации Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева, кандидат юридических наук наук, г. Екатеринбург. Раздел II, глава 3, параграф 1.

Фоминых Т. А. — заведующий кафедрой судебной медицины ФГАОУ ВО «КФУ им. В. И. Вернадского», доктор медицинских наук, профессор, г. Симферополь. Раздел II, глава 2.

Шайхутдинова Р. Р. — аспирант кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заместитель начальника отдела Правового департамента Министерства финансов Российской Федерации, г. Москва. Раздел III, глава 2.

Шалберкина М. Н. — преподаватель кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, г. Москва. Раздел III, глава 1.

Щабельская В. В. — ассистент кафедры государственного и муниципального управления Тюменского государственного университета, г. Тюмень. Раздел III, глава 3.

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Научная монография посвящена важнейшему вопросу, касающемуся всех граждан России, — праву на охрану здоровья в чрезвычайных условиях с учетом использования биотехнологий и цифровизации здравоохранения. Цифровизация здравоохранения и использования биотехнологий в обычных условиях жизнедеятельности государства и общества — процесс не простой, а в чрезвычайных ситуациях, в условиях особых правовых режимов многократно усложняется. В законодательстве Российской Федерации, на первый взгляд, достаточно четко закреплены правовые механизмы реализации права на охрану здоровья и гарантии их реализации, однако на практике в некоторых случаях, особенно в чрезвычайных условиях, наблюдается их несовершенство и декларативность.

Актуальность научного исследования, несмотря на значительный прогресс в области правового обеспечения в нашей стране обозначенной темы научной монографии, заключается в резонансной практике, как показал недавний опыт коронавируса COVID-19, отсутствие единого и системного подхода публичной власти, готовности здравоохранения и гражданского общества к своевременной, слаженной и результативной работе по обеспечению прав человека вообще и права на охрану здоровья в частности.

В представленной научной монографии с позиций современного состояния науки конституционного и муниципального права, медицинского права, криминалистики, теории и истории государства и права, гражданского права, с учетом законодательных новелл и правоприменительной практики федерального уровня, субъектов РФ, опыта зарубежных стран авторский коллектив предложил свое профессиональное видение существующей модели цифровизации здравоохранения и использования биотехнологий в чрезвычайных ситуациях, реализации и защиты права на здоровье с чрезвычайных условиях.

Коллективный подход к исследованию права на здоровье в условиях чрезвычайных ситуаций с учетом цифровизации и использования биотехнологий в здравоохранении нашей страны позволяет всесторонне раскрыть заявленную тему и выявить несколько вариантов решения выявленных проблем.

Представленная научная монография имеет собственную логику изложения материала и четкую структуру. Принцип формирования разделов позволил отразить значительное разнообразие взглядов на исследование избранных авторами в рамках широкой и многогранной темы проблем, предложить для обсуждения способы их решения, изложить позиции ученых. Акцент сделан на исследовании как теоретических конструкций и доктрин, так и модернизации законодательства, его системности и обогащении регулятивного потенциала; на адаптации законодательства к условиям цифровизации здравоохранения и использования биотехнологий в механизме реализации и защиты права на здоровье в условиях чрезвычайных ситуаций; на системном взаимодействии органов единой системы публичной власти и институтов гражданского общества.

Научная новизна исследования состоит в комплексном подходе к изучению механизма реализации и защиты права на здоровье в условиях чрезвычайных ситуаций с учетом цифровизации и использования биотехнологий в здравоохранении, выявлении и постановке проблем на современном этапе, предложении вариантов по совершенствованию существующего правового механизма и перспектив его развития, принципов и подходов, которые, по мнению авторов, будут преобладать в будущем и оказывать влияние на публичное управление, его эффективность, что в результате влияет на действенность самого механизма реализации права на защиту здоровья, благополучие граждан России, устойчивое развитие человека, общества и нашего государства.

Представляется, наш коллективный труд, взгляд представителей различных отраслей на проблему реализации права на охрану здоровья в чрезвычайных условиях станет не только интересным с научной точки зрения, но и полезным для нормотворцев и правоприменителей — как показал недавний опыт коронавируса COVID-19, публичной власти, системе здравоохранения, гражданскому обществу есть над чем работать как с организационно-правовой, так и с морально-этической точки зрения.

Приглашаем к продолжению научной дискуссии и желаем успеха!

Валентина Викторовна Комарова,
профессор, доктор юридических наук,
профессор кафедры конституционного
и муниципального права
Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА),
почетный работник высшего образования
Российской Федерации,
почетный работник сферы образования
Российской Федерации

Раздел I
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ЗДОРОВЬЕ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

Глава 1. ПРАВО НА ЗДОРОВЬЕ В СИСТЕМЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Отметим, что используемый термин «право на здоровье» не имеет единой доктринальной дефиниции и нормативного наполнения, фигурирует в общем выражении. По мнению автора, современные тенденции национального законодателя, как показывает конституционная реформа, направлены на широкое наполнение права на здоровье: не только традиционное индивидуальное право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное в Конституции России, но и общественное здоровье, инкорпорированное в текст в 2020 г.

Право на здоровье было впервые упомянуто на международном уровне в 1948 г. Преамбула Устава (Конституции) Всемирной организации здравоохранения1 (далее — ВОЗ) указывает на то, что здоровье является состоянием полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствием болезней или физических дефектов. Преамбула Устава ВОЗ закрепила здоровье как право человека. Именно с этого момента право на охрану здоровья стало предметом регулирования международного права, стало базой для дальнейшего создания, детализации данного права в других международных и национальных актах2.

Пакт об экономических, социальных и культурных правах закрепляет, что государством признается право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья3. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. прямо не упоминает о праве на охрану здоровья, а лишь указывает на жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья4. Европейская социальная хартия 1996 г. направлена на закрепление определенных мер, которые призваны обеспечить наиболее эффективное осуществление права на охрану здоровья5. Подобные положения содержит Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека, она предусматривает меры для обеспечения эффективного осуществления права на охрану здоровья6.

Проблемы наполнения права на здоровье, определение его классификационной принадлежности имеют не только теоретическую, но и практическую значимость.

В современной юридической науке можно выделить несколько подходов к отнесению права на здоровье к той или иной классификации.

Как правило, определение принадлежности исследуемого права зависит от глобальности подхода исследователя.

Первое направление, по мнению автора, целесообразно сформулировать следующим образом: право на здоровье включается в группу личных прав в составе правомочия права на жизнь (в широком смысле).

Личные права и свободы человека в современной России играют особую роль и занимают первое место в системе конституционных прав и свобод. Одной из причин является новелла действующей Конституции РФ, которая впервые провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Положение второй статьи Конституции РФ нашло отражение и в приоритете выстраивания прав человека во второй главе, конституционных формулировках, которые не только декларируют права и свободы, но и создают определенные механизмы их реализации.

Личные права человека — универсальная категория, они вытекают из самой природы человека и проявляются в возможности пользоваться наиболее важными благами в условиях безопасного, свободного существования личности в обществе.

Демократические преобразования в сфере государственной и общественной жизни, основанные на новом конституционном подходе к определению взаимоотношений государства, общества и личности, не могли не коснуться особой группы — личных прав человека — и главного из этой группы права на жизнь (ст. 20 Конституции РФ)7.

В любом цивилизованном обществе жизнь человека признается наивысшей ценностью. В связи с этим право на жизнь занимает самое главное, первостепенное место среди всех естественных и неотъемлемых прав человека.

Право на жизнь образует первооснову всех других прав и свобод.

В своем диссертационном исследовании Н. А. Рубанова предлагает включать в него следующие правомочия: право на сохранение жизни; право на личную неприкосновенность; право требовать от государства создания условий обеспечения жизни; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на распоряжение жизнью8.

В. М. Танаев раскрывает право на жизнь посредством трех блоков: собственно права на жизнь, права на риск и права на прекращение жизни (права на смерть)9. Его трактовка первого блока достаточно широка и включает в себя: право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, право на достаточный жизненный уровень и право на защиту жизни.

Некоторые авторы выделяют следующие элементы, составляющие права на жизнь: правомочие на неприкосновенность жизни, правомочие на распоряжение жизнью, правомочие по спасению жизни10.

Структуру субъективного права вообще и права на жизнь в частности выстраивают из четырех элементов: право-поведения, право-требования, право-пользования, право-притязания11.

Рассматривая право на жизнь в широком понимании, современные авторы относят к нему в качестве правомочий реализации, например, неприкосновенности личности. Это закрепленное в Конституции РФ субъективное право каждого человека на государственную охрану и защиту от неправомерных посягательств кого бы то ни было на его свободу и личную безопасность12. В личной безопасности, по мнению Ф. М. Рудинского, можно выделить три вида неприкосновенности: физическую (жизнь, здоровье, телесную целостность), нравственную (честь, достоинство) и духовную (возможность на основе свободы волеизъявления располагать своими поступками, не подвергаться незаконному принуждению)13.

Право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41 Конституции РФ), должно раскрываться через правовые возможности гражданина на получение бесплатной качественной и доступной медицинской помощи14. И это право может быть расценено как правомочие в реализации права на жизнь, безопасность личности. В. И. Макринская, рассматривая право на жизнь в широком смысле, указывает, что «существенным недостатком ныне действующей Конституции Российской Федерации, признавшей человека главной социальной ценностью, является тот факт, что в ней практически ничего не говорится о безопасности личности. Не стала эта проблема пока приоритетной и в деятельности многих российских органов исполнительной власти. Это позволяет сделать вывод о том, что проблема реального обеспечения права личности на жизнь в Российской Федерации ни в законодательном, ни в практическом плане пока еще не решается»15.

Некоторые авторы предлагают фактически отказаться от конструкции права на жизнь, заменив его правом на защиту жизни. Так, по мнению Н. А. Белобрагиной, «…жизнь как благо возникает вне зависимости от чьих-либо велений, в том числе и государства, а с другой стороны, государство не может никому гарантировать бессмертие. Можно сказать, что, родившись, человек уже реализовал свое право на жизнь»16.

О. С. Капинус указывает на то, что «право на жизнь является комплексным феноменом и включает в себя такие важные составные элементы, как право на определенный уровень жизни, которое обеспечивает ее качество, право на безопасность, которое тоже может трактоваться достаточно широко, право на охрану здоровья и т. д.»17.

В нашем понимании право человека на жизнь — это естественная, неотъемлемая возможность защиты неприкосновенности человеческой жизни и свободы распоряжения ею, гарантированная нормами права. Главное в праве на жизнь — это защита жизни от посягательств со стороны государства и других индивидов.

Субъективное право имеет корреспондирующую конституционную обязанность государства обеспечить механизм реализации и защиты этого права.

Статья 20 Конституции РФ, закрепляя право на жизнь, устанавливает: «Каждый имеет право на жизнь».

Реализуя данный декларируемый принцип, государство обязано обеспечить комплексом правовых средств защиту жизни от преступных посягательств, обеспечивать достойную жизнь и свободное развитие человека.

Право на жизнь как комплексное универсальное субъективное конституционное право должно обеспечиваться нормами почти всех отраслей российского права и всей системой неюридических гарантий.

Таким образом, право на здоровье включено в качестве правомочия в право на жизнь в широком его понимании.

Второе направление, по мнению автора, можно сформулировать следующим образом: право на здоровье входит в понятие конституционно закрепленного права на охрану здоровья и медицинскую помощь (как в качестве самостоятельного права, так и в качестве правомочия) и может быть отнесено в группу социальных прав.

Внимание законодателя при установлении отраслевого регулирования в сфере охраны здоровья, обеспечения лекарственными средствами, по мнению автора, должно быть обращено на основополагающую конституционную дефиницию ст. 7 — принцип социального государства, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Пока же государство законодательно гарантирует только те права, которые может обеспечить в силу своих экономических возможностей.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества совместно с Комитетом Совета Федерации по социальной политике еще 27 марта 2014 г. провели «круглый стол» на тему «Конституционное право на охрану здоровья и лекарственное обеспечение в Российской Федерации». Вопрос темы был сформулирован двояко: с одной стороны, в Конституции России нет права на лекарственное обеспечение, но с другой — конституционное право на охрану здоровья невозможно без лекарственного обеспечения медицинской помощи.

Устранение федерального центра от выполнения большинства социальных функций на местах не означает отмены государственных социальных гарантий. Однако опасения ученых не напрасны, поскольку разные субъекты РФ по-разному обеспечивают право своих граждан на медицинскую помощь.

Третье направление, по мнению автора, целесообразно сформулировать следующим образом: право на здоровье является самостоятельным правом.

По нашему мнению, термины «право на здоровье» и «права на охрану здоровья» соотносятся как общее и частное: право на здоровье включает в себя права на охрану здоровья.

По мнению автора, в ст. 41 Конституции России, закрепляющей право на охрану здоровья и медицинскую помощь, использована некорректная формулировка. По твердому убеждению автора, право на охрану здоровья включает в себя медицинскую помощь.

В сфере реализации права на охрану здоровья ключевым законом является Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который дает легальное определение охраны здоровья граждан.

Помимо этого, право на охрану здоровья включает в себя, как уже упоминалось, медицинскую помощь и не только — в работе Конституционного Суда России эта позиция подтверждается.

В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации как социальном государстве охраняются труд и здоровье людей (ст. 7) и каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, и на охрану здоровья (ч. 3 ст. 37; ч. 1 ст. 41). Конституционный Суд России указывает, что по смыслу названных положений государство обязано принимать все необходимые меры к тому, чтобы уменьшить негативные для здоровья работников последствия труда в условиях особой вредности, в том числе путем предоставления им дополнительных гарантий и компенсаций, к которым относится, в частности, и возможность уйти на пенсию по старости в более раннем возрасте и при меньшей продолжительности общего трудового стажа18.

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное ст. 41 (ч. 1) Конституции РФ, по Определению Конституционного Суда России, подразумевает в том числе право на санаторно-курортное лечение19. Таким образом, Конституционный Суд РФ расширяет рамки конституционно закрепленного права на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Реализация права на медицинскую помощь может осуществляться не только в государственных или муниципальных учреждениях здравоохранения, но и путем обращения в частные медицинские учреждения. Конституционный Суд РФ в своем определении от 14.12.2004 № 447-О указал, что реализация конституционных предписаний о предоставлении каждому права на охрану здоровья и медицинскую помощь и о развитии государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения должна обеспечиваться всеми возможными способами, направленными на создание условий для эффективного, качественного и оперативного предоставления гражданам медицинских услуг, а все формы собственности в сфере здравоохранения — рассматриваться на равных основаниях20. Это должно повышать доступность медицинских услуг в разных системах здравоохранения.

Очевидна для обозначенного вопроса значимость базового термина «здоровье» и его нормативного регулирования. В этой части наблюдаются определенные нерешенные задачи.

Под здоровьем понимается «состояние полного физического, духовного и социального благополучия»21.

В действующем Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (п. 1 ст. 2) инкорпорировано понятие здоровья, воспринятое международными актами: «состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма»22. Однако в п. 17 этой же статьи содержится определение состояния, под которым понимаются «изменения организма, возникающие в связи с воздействием патогенных и (или) физиологических факторов и требующие оказания медицинской помощи».

В связи с трактовкой этих базовых для реализации конституционной ценности и субъективного права каждого человека — здоровья, его охрану — возникает как минимум два вопроса: первый — является ли социальное благополучие составляющей понятия «здоровье». Первый термин «социальное благополучие», безусловно, шире, но и социальное благополучие, бесспорно влияет на наличие или отсутствие заболеваний, расстройств функций органов и систем организма каждого человека.

Второй вопрос касается расшифровки и правового наполнения, критериев в определении состояния социального благополучия. Значит ли нормативно закрепленное определение, что состояние социального благополучия законодатель связывает только с отсутствием необходимости оказания медицинской помощи — заболеваний, а также расстройств функций органов и систем организма?

Конституционный Суд России вслед за доктриной социального благополучия инкорпорировал в нашу правовую действительность принцип социальной справедливости и, что важно, использовал в делах о процессах жизнеобеспечения человека.

Прежде всего, напрямую — вопросы здравоохранения (желательно качественного, основанного на реализации равных возможностей пользования достижениями биомедицины, высоких биотехнологий:

— генной инженерии, генотерапии, регенеративной медицины и не только);

— косвенно — качество окружающей среды (биоправо);

— устойчивое развитие государства и общества (включая важнейший аспект геоправа — сокращения населения нашей страны, затяжного демографического кризиса);

— общественное участие как в механизмах обеспечения социального благополучия человека, так и в общественном его контроле;

— неизмеримая важность морально-этических аспектов, социальной активности и социальной ответственности в сфере социального благополучия человека, общественного здоровья и здоровья каждого человека23.

Теоретики предлагают использовать узкую и широкую трактовки исследуемого права на охрану здоровья.

В широком смысле рассматривают исследуемое право на здоровье большинство авторов, основываясь на нормативном подходе: законодатель указывает на обязанности государства обеспечить совокупность мер политического, экономического, правового, социального, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера.

Например, Е. В. Шленева считает, что первый аспект права на здоровье включает в себя доступ к необходимой медицинской и лекарственной помощи, а также право на медицинскую профилактику и реабилитацию после болезни24. Н. В. Косолапова детализирует этот перечень правом на экологическое, санитарно-эпидемиологическое благополучие и радиационную безопасность; на протезно-ортопедическую помощь; правом на получение медицинской фармацевтической, протезно-ортопедической помощи в зарубежных медицинских организациях; правом матерей и детей на охрану здоровья25.

Современные ученые включают в качестве составляющих также право на получение достоверной и своевременной информации о факторах, которые способны повлиять на здоровье человека; право на особую охрану здоровья для лиц, занятых отдельными видами профессиональной деятельности, связанной с источниками повышенной опасности26; право распоряжаться собственным здоровьем по своему усмотрению; обращаться в медицинские учреждения за получением квалифицированной медицинской помощи; защищать право на охрану здоровья в случае его нарушения третьими лицами27.

В узком смысле право на охрану здоровья включает в себя право на получение совокупности лечебно-профилактических мероприятий, оказываемых здоровым и больным людям с целью сохранения и восстановления их здоровья лицами, имеющими медицинское (высшее или среднее) образование28.

В Российской Федерации право на медицинскую помощь должно раскрываться через правовые возможности гражданина на получение бесплатной качественной и доступной медицинской помощи.

Медицинская помощь, согласно нормам Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», состоит из комплекса мероприятий, включающего медицинские услуги, организационно-технические мероприятия и лекарственное обеспечение, направленные на удовлетворение потребностей населения в поддержании и восстановлении здоровья.

Согласно Конституции РФ, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Предусмотрена ответственность должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей.

На конституционном уровне гарантируется наличие в Российской Федерации бесплатной системы медицинской помощи — граждане РФ освобождаются от непосредственной платы за оказание бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, бремя финансирования возлагается на соответствующие бюджеты, страховые взносы и иные поступления.

Проблемой реализации прав граждан на бесплатную медицинскую помощь является переориентация государственных и муниципальных учреждений здравоохранения на работу по оказанию платных медицинских услуг. Определением Конституционного Суда РФ от 06.06.2002 № 115-О «Об отказе в принятии жалобы гражданки Мартыновой Е. З. на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 779 и пунктом 2 статьи 782 Гражданского кодекса Российской Федерации», в соответствии с которым включение в механизм правового регулирования отношений, возникающих в связи с оказанием платных медицинских услуг, норм гражданского законодательства не противоречит ч. 1 ст. 41 Конституции, а напротив, направлено на их обеспечение и создает необходимую правовую основу предоставления гражданам платной медицинской помощи29.

Фактически можно следующим образом сформулировать проблему: происходит подмена осуществления государством конституционных обязанностей по обеспечению бесплатности медицинской помощи посредством подмены системой оказания медицинских услуг различными субъектами с использованием гражданско-правовых, по сути, договоров.

По мнению М. Н. Бевеликовой, «финансирование оказания медицинской помощи в значительной мере переносится на работодателей и самих граждан. Происходит нерегулируемое замещение государственных расходов частными, снижение качества бесплатной медицинской помощи. В наибольшей степени от этого страдают малообеспеченные слои населения, в результате чего неравенство возможностей увеличивается»30.

Несмотря на заявленную модернизацию, а также сложившуюся нормативно-правовую базу, так и остается множество нерешенных проблем. Конституционные гарантии бесплатной медицинской помощи носят декларативный характер и не подкреплены финансовыми ресурсами государства, механизм реализации прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи ограничен принимаемыми подзаконными актами. Удорожание современного здравоохранения, многоукладность и раздробленность усложняют управляемость и сужают возможности проведения целенаправленной государственной политики в области права на медицинскую помощь.

Уместным и своевременным видится точное высказывание К. В. Арановского и С. Д. Князева: «Сложный состав субъектов и переплетение правоотношений затемняют существо социальных прав и обязательств. Заменяя собою нравственный долг, они впитывают его привкус и оттого теряют требовательную силу, уступая в ней полномерным правам человека. С этим, как и с неясностью своих оснований, социальные права и навлекают на себя славу намерений и программ»31.

Социальное лекарственное обеспечение входит в сферу социальной помощи и должно регулироваться в комплексе с другими подобными объектами, иначе оно может «выпасть» из системы и оказаться неэффективным.

Помимо различных институциональных вопросов, актуальным является наполнение права на здоровье и механизмов его реализации в обычных условиях жизнедеятельности человека и в чрезвычайных условиях, на территориях с особым статусом, с особым правовым режимом.

По нашему мнению, в него включается в виде правомочия право на лекарственное обеспечение — все громче звучат предложения о выделении в правовой системе фармацевтического права32 в виде отрасли или системы законодательства.

Появляющиеся новые теоретические конструкции, призванные дать основу появляющимся новым возможностям, связанным с группой прав, связанных с целостностью человеческого тела (соматическими правами), также связывают свое появление с правом на здоровье в широком его смысле.

Юридическая природа репродуктивных прав «производна из основополагающих естественных конституционных прав человека и гражданина, находящих свой механизм реализации в нормативных актах, регулирующих здравоохранение, гражданские, семейные правоотношения, что позволяет характеризовать их как комплексные; охраняются, обеспечиваются и гарантируются государством. Содержательная их природа может включать в себя правомочия, вытекающие из права на воспроизводство, на жизнь, на медицинскую помощь, лекарственное обеспечение и пользование новейшими достижениями медицины». Анализ содержательной природы репродуктивных прав позволяет автору условно выделить в них права прямые и косвенные гарантийные33.

Доктринальное обеспечение самостоятельности конституционного права также требует дополнительной разработки. Прежде всего, требует решения проблема соотношения понятий «медицинская помощь», «медицинская услуга» и «медицинская работа». Она связана с отсутствием в действующем законодательстве четкого юридического понятия «медицинская помощь» — проблема соотношения понятий «медицинская помощь (ст. 41 Конституции РФ), «медицинские услуги» (гл. 39 ГК РФ) и «медицинские работы» (гл. 39 ГК РФ с учетом ст. 783 ГК РФ) нуждается в дальнейшем теоретическом исследовании34. С точки зрения автора, сегодня урывчатость нормативного закрепления позволяет законодателю без достаточных формально-правовых оснований плавно переводить «бесплатную медицинскую помощь» (п. 1 ст. 41 Конституции РФ) в сферу «платных медицинских услуг (работ)».

Современное закрепленное законодателем понятие медицинской помощи как «комплекса мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг» в п. 3 ст. 2 Федерального закона РФ от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не снимает проблему. Исходя из нормативистского подхода, применение законодателем юридических понятий «медицинская помощь» и «медицинская услуга» в качестве тождественных противоречит Конституции РФ (ст. 15, 41) и нормам ГК РФ (гл. 39 и 37 с учетом ст. 783 ГК РФ), что еще больше осложнит правоприменительную практику в сфере медицинской деятельности.

Проблема определения статуса субъектов медико-правовых отношений также стоит достаточно остро. Это не только определение правового статуса пациента35, без которого функционирование всей сферы здравоохранения в значительной степени теряет смысл. Это и определение перечня или признаков субъектов, оказывающих медицинскую помощь, — медицинских работников, медицинских учреждений и др.

Отметим как очередную проблему, требующую решения, недостаточно исследованную специфику понятия и правового статуса государственного и муниципального учреждения как организационно-правовой формы юридического лица и как лечебно-профилактической единицы, фармацевтической компании.

Насущным становится вопрос: можно ли включать фармацевтические организации в понятие медицинских учреждений, а фармацевтов относить к медицинским работникам, потребителя лекарственных средств — к пациентам36.

В связи с выбором варианта решения этого вопроса иное прочтение приобретает проблема качества и безопасность медицинской помощи, пациентов.

Современные авторы выделяют вопросы лекарственной безопасности в рамках реализации конституционного права на охрану здоровья37.

Логическим продолжением исследования качества и безопасности в исследуемом вопросе, по мнению автора, является правовая ответственность.

Тенденцией развития права на здоровье можно назвать усиление субъективных обязанностей носителя этого права и, как следствие, усиление обязанностей. А. И. Сергеев и ранее отмечал, что содержание права на охрану здоровья образует совокупность отдельных правомочий каждого человека в сфере здравоохранения, укрепления и сохранения здоровья38, однако современная правовая действительность показывает усиление этой составляющей. Отметим, ответственность в обозначенных рамках, как правило, не правовая.

О гражданско-правовой, уголовной, дисциплинарной и материальной ответственности медицинских организаций и медицинских работников за причиненный вред пишут А. А. Мохов , И. В. Тимофеев39 .

Ответственность фармацевтических компаний перед потребителем сегодня подменена гражданского-правовой, тогда как, по сути, соответчиком как минимум должно быть государство в силу конституционных норм (ст. 2 — права и свободы высшая ценность, ст. 20 — право на жизнь, а государство как гарант его обеспечения). Например, проблема льготного обеспечения государством лекарственными средствами определенных категорий граждан40, ответственности за вред, причиненный лекарственными средствами, не отвечающими предъявляемым требованиям41, и т. д.

Некоторые авторы указывают на моральную ответственность в сфере медицинских правоотношений42, на необходимость совершенствования внесудебного порядка обжалования действий (решений), нарушающих права граждан РФ на охрану здоровья43.

Поддерживая важность и необходимость морально-этического аспекта в исследуемой сфере, автор считает целесообразным указать как системную недоработку законодателя отсутствие в Федеральном законе от 21.11.2011 № 323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» общественного контроля.

Функция государства в исследуемой сфере права на охрану здоровья, по мнению автора, утрачивается в силу перехода к частноправовому методу регулирования данных отношений. Конституционная ценность здоровья человека трансформируется в задачу государства — общественное здоровье44.

Существует определенное количество проблем в сфере реализации государственной функции и решения определенной выше задачи, помимо реализации права на бесплатную медицинскую помощь, в сфере лекарственного обеспечения, компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью45 др. аспектах46.

Имеющиеся проблемы в сфере лекарственного обеспечения населения России, увеличение числа фальсифицированных лекарственных средств способствовали принятию Федерального закона от 12.04.2010 № 61 «Об обращении лекарственных средств», регулирующего правоотношения в сфере обращения лекарственных средств, возникающие в связи с их разработкой, доклиническими и клиническими исследованиями, экспертизой, государственной регистрацией, контролем качества, производством, изготовлением, хранением, перевозкой, ввозом и вывозом с территории России, реализацией, применением и уничтожением лекарственных средств. Нормами упомянутого закона предусмотрен государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств, государственное регулирование цен на лекарственные препараты, включение в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, установление ответственности за нарушение установленного порядка в обозначенной сфере.

Значительная часть вопросов регулируется в исследуемых ведомственных актах, например приказе Министерства здравоохранения РФ от 10.12.2013 № 916н «О перечне видов высокой технологичной медицинской помощи» и др.

Вопросы, касающиеся проблемы обеспечения права на охрану здоровья и медицинскую помощь, закреплены во многих нормативных актах (о статусе военнослужащих, об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации, о предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека и др.), однако право на пользование назначенными лекарственными препаратами для медицинского применения, необходимыми пациентам по медицинским показателям, законодатель закрепляет только в Федеральном законе от 26.04.2013 № 67 «О порядке отбывания административного ареста» за лицами, подвергнутыми административному аресту.

Четвертое направление, по мнению автора, — доктринальное обоснование позиции о том, что право на охрану здоровья включается в группу гарантийных прав и может быть расценено как юридическая гарантия. Так, право на охрану здоровья включается в состав правомочия или гарантии права на жизнь такими авторами, как О. Е. Капинус, В. М. Танаев, А. М. Зайцева, Н. А. Рубанова и др.

Особую роль в обеспечении прав и свобод человека играют юридические гарантии, которые охватывают все правовые средства, обеспечивающие осуществление и охрану прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно они предполагают юридическую ответственность государства и его органов власти и управления всех уровней за нарушение прав и законных интересов личности, за повышение значимости и уровня реализации права47.

Очевидно, что только строгое соблюдение гарантий прав человека может обеспечить эффективное функционирование российских государственных институтов в правовом государстве. Важнейшими свойствами правовых гарантий является их закрепление в праве и обеспечение ими реализации статуса индивидов, а также непосредственная связь с правоприменительной деятельностью государственных органов. Особую роль играют конституционные гарантии. Согласимся с мнением о том, что построение системы юридических гарантий реализации статуса человека должно основываться на принципах эффективности, всеобщности, использования всех способов, не запрещенных законом, полноты гарантий48.

В заключение целесообразно сделать следующий вывод. Теоретическое определение и нормативное наполнение права на здоровье в современной России находится на стадии становления, которая проходит под влиянием современных вызовов, а также использования цифровизации медицины, биотехнологий.

Право на здоровье — самостоятельное право, никак не правомочие, с нашей точки зрения, относится к числу конституционно защищаемых ценностей и рассматривается как неотъемлемое и неотчуждаемое благо, принадлежащее каждому от рождения. Оно — фундаментальное, отправное юридическое установление, базовое для всей системы конкретных прав и свобод, закрепленных за человеком в сфере здравоохранения, обладает наивысшей юридической силой и подлежит повышенной защите государством. Ему должно быть отведено одно из первых мест в общей системе конституционных прав и свобод, поскольку здоровье непосредственно обеспечивает жизнедеятельность человеческого организма, являясь важнейшим благом наряду с самой жизнью49.

Право на здоровье человека связано с обеспечением его, начиная со стадии зачатия — со здоровья родителей (в том числе репродуктивного), благоприятной окружающей среды и возможностей матери реализовать право на информацию о внутриутробном развитии плода; возможностей предвосхищения рисков будущих болезней новорожденного; здоровья матери во время беременности. Очевидно, что с правовой точки зрения представленная позиция не бесспорна и не всегда обеспечена гарантиями, в том числе признанием ее законодателем. Между тем взаимосвязь очевидна и требует надлежащей доктринальной проработки и обоснования предлагаемой практической модели ее реализации, начиная с определения субъекта-носителя исследуемого права. На современном этапе развития правомерной автору видится постановка вопроса и находит поддержку позиция законодателя, устанавливающего дополнительные гарантии (правовой статус?) для беременных женщин, наполнение которых не всегда достаточно как с точки зрения содержания, так и с позиции реального воплощения.

Содержание права на здоровье, по мнению автора, включает в себя правомочия: на физическое, психическое и социальное благополучие, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма; на медицинскую помощь, ее своевременность и качество, обеспечиваемые системой здравоохранения и иными организационно-правовыми мерами (ст. 41 Конституции России), включающие профилактику, диагностику и лечение; на обеспечение лекарственными препаратами; на безопасную окружающую среду и общественное здоровье.

Как самостоятельное право «право на здоровье» можно отнести к группе пограничных прав, поскольку возможно его отнесение как к личным, к социальным, так и к гарантийным правам.

Глава 2. ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ В ДОКТРИНЕ И ПРАВЕ: МОДЕЛИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ЗДОРОВЬЕ НА ТЕРРИТОРИЯХ С ОСОБЫМ ПРАВОВЫМ РЕЖИМОМ

2.1. Чрезвычайные условия в доктрине и праве

2.2. Правовая политика государства в сфере права на здоровье

2.3. Конституционные (уставные) модели реализации права на здоровье в субъектах РФ

2.1. Чрезвычайные условия в доктрине и праве

Чрезвычайные ситуации, их последствия, которые необходимо преодолевать, — основание для органов публичной власти вводить особые, специальные, чрезвычайные правовые режимы территорий в соответствии с действующим законодательством.

Термин «чрезвычайная ситуация» (ЧС) в правовом ракурсе и в доктрине отличаются.

Между тем необходимо максимальное приближение доктринального и нормативного содержания, поскольку именно оно обусловливает обстоятельства для введения особого правового режима территории, включающего в себя видоизменение общественной жизни, реализации основных прав и свобод человека и корреспондирующих обязанностей государства. Важность и значимость существующих (хоть зачастую и не совпадающих) доктринальных и нормативных моделей признается в юридической литературе достаточно давно. В этой части показательным, на наш взгляд, является мнение Н. Г. Жаворонковой: «назрела необходимость формирования комплексной отрасли законодательства, определяемой в доктрине как “право чрезвычайных ситуаций”»50 — и Ю. Г. Шпаковского о том, что «безопасность в чрезвычайных ситуациях может быть рассмотрена как комплексная отрасль российского права»51. Отметим иную имеющуюся в этом вопросе позицию авторского коллектива Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (В. А. Пучков, Т. Я. Хабриева, В. С. Артамонов, Л. В. Андриченко и др.)52. Авторы монографии рассматривают законодательство о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций как подробно структурированный комплекс правовых норм, имеющий отдельные признаки отраслевой обособленности комплексного характера законодательства о предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, отмечая, что такое обособление происходит в общем русле развития законодательства об обеспечении безопасности жизнедеятельности населения.

С точки зрения Д. Ю. Маясова, комплексный институт особого (чрезвычайного) правового режима территории отличается от административного режима в традиционном понимании53 по следующим критериям: функции, цели, задаче; правовому регулированию; субъектному составу; объекту; степени подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления; режимной организации субъекта и объекта управления; ответственности54.

Д. Ю. Маясов определяет особый (чрезвычайный) правовой режим «…как введенный на основании природных и социально-биологических явлений (чрезвычайной ситуации); характеризующийся усиленными полномочиями органов власти (созданием специальных органов, изданием специальных нормативных правовых актов, применением усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности) в целях восстановления и поддержания должного порядка общественной жизни, а также обеспечения безопасности личности, общества и государства». Поддерживая данный подход в основной направленности рассуждений, дополним его общественно-публичной составляющей, выполняющей требования единства правового пространства в стране.

Чрезвычайные обстоятельства, связанные с экстраординарной ситуацией, влекут за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью, нарушение условий жизнедеятельности людей, представляют особую угрозу для общества, государства, его интересов.

Конституция РФ в ст. 56 отсылает к обстоятельствам, необходимым для введения чрезвычайного положения с целью обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, в рамках которого могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

В Федеральном конституционном законе от 30.05.2001 (ред. от 02.11.2023) № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»55 в ст. 3 дается характеристика таковых обстоятельств: «…представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер».

Также законодатель перечисляет их: а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ56.

Основываясь на анализе вышеназванных обстоятельств, можно вычленить следующие факторы чрезвычайных ситуаций, которые могут служить основанием для введения на данной территории чрезвычайного положения: во-первых, природный (стихийные бедствия), во-вторых, биологический (эпизоотии, эпидемии), в-третьих, техногенный (крупные аварии), в-четвертых, социально-политический (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокирование отдельных местностей).

Федеральный закон от 21.12.1994 (ред. от 14.04.2023) № 131-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»57 закрепляет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Несколько шире понятие «чрезвычайные ситуации» трактуется относительно деятельности загранучреждений и российских граждан, находящихся за рубежом. Указ Президента РФ от 02.11.1994 № 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»58 относит к таким чрезвычайным ситуациям не только стихийные бедствия, эпидемии, крупные аварии и катастрофы в стране пребывания или сопредельных странах, но и:

— крайнее обострение международных отношений и возникновение непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации;

— агрессия против Российской Федерации;

— осуществление вооруженного нападения на страну пребывания;

— участие страны пребывания в вооруженных конфликтах;

— ведение военных действий в странах, сопредельных со страной пребывания;

— крайнее обострение внутриполитической обстановки в стране пребывания;

— экстремистские проявления, террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан РФ в стране пребывания;

— иные экстремальные случаи.

Согласимся с Ю. С. Черепанцевой: «Законодатель связывает их (чрезвычайные ситуации) с особой, экстраординарной ситуацией, вызванной неправомерными действиями людей или природными явлениями, чрезвычайными событиями. Следовательно, под чрезвычайными обстоятельствами можно понимать совокупность разного рода негативных факторов, складывающихся в определенной сфере жизни, то есть это все то, что угрожает жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов. В свою очередь, наличие подобных обстоятельств и их проявление способствует формированию чрезвычайных для жизнедеятельности людей условий. Такие условия как раз и характеризуют среду, в которой пребывают и без которой не могут существовать чрезвычайные обстоятельства, т. е. так называемую внешнюю сторону чрезвычайных ситуаций»59.

Представляется обоснованным выделение учеными ряда признаков чрезвычайной ситуации как правовой категории. Во-первых, чрезвычайную ситуацию как внешне неожиданную, внезапно возникшую обстановку на определенной территории. Во-вторых, повлекшую или могущую повлечь за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В-третьих, требующую быстрого реагирования, а также характеризующуюся крупными затратами на проведение спасательных и других неотложных работ по восстановлению жизнеобеспечения пострадавшего населения60.

Разделим позицию Ю. Г. Шпаковского, который дает юридические характеристики исследуемого явления. Безусловно, это имеет большое значение для формирования правовых мер защиты пострадавших граждан и территорий с учетом относительно новых правовых категорий «опасные для человека факторы», «среда обитания», «социальная среда», конституционно закрепленное в 2020 г. «общественное здоровье».

Для определения чрезвычайной ситуации некоторые авторы берут за основу внешние, психологические признаки, акцентируя внимание на остроконфликтном и стрессовом состоянии человека. Другие определяют чрезвычайность тяжестью последствий и объемами привлекаемых для ликвидации сил и средств. Например, О. Л. Дубовик61, характеризуя чрезвычайные ситуации, выделил свойства, которые выражаются в признании ситуации чрезвычайной тогда, когда она приобретает новые черты и тенденции62.

В доктрине понятие «чрезвычайная ситуация» включает в себя как природно-техногенные, так и социально-политические чрезвычайные ситуации; выделяется внутренняя и внешняя сторона, предлагаются различные основания для классификаций исследуемого правового явления63.

При исследовании понятия «чрезвычайная ситуация», на наш взгляд, исходя из конституционно-правового закрепления человека его прав и свобод высшей ценностью, конституционно закрепленного права человека на охрану здоровья, корреспондирующей обязанности органов публичной власти его обеспечить, особый правовой режим территорий в обозначенных условиях, целесообразно рассматривать как организационно-правовую форму для решения проблем, вызванных чрезвычайной ситуацией (в частности, прав человека как высшей конституционной ценности и права на охрану здоровья как базового для реализации права на жизнь), имеющую комплексный характер и публично-правовую природу.

Согласимся с В. С. Артамоновым: «Эффективность обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, уровень этой безопасности в значительной мере зависят от правильного определения направлений и принципов государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»64. Однако отметим, что основания, принципы введения особого (чрезвычайного) режима, основы системы организационных мер и гарантий прав личности должны быть фундаментальными, нерушимыми ни при каких обстоятельствах; не могут быть трансформированы исполнителями.

Организационно-правовые, организационно-технические элементы особого (чрезвычайного) правового режима представляются более динамичными, изменяемыми исполнительной властью (в идеале — в рамках предоставленных законом возможностей), однако в нем превалируют нормы конституционного права, что требует особого нормативного закрепления и гарантированности.

Ситуации последних лет обострили имеющийся недостаточно логичный и завершенный правовой механизм и настоятельно требуют комплексного подхода в правовом оформлении как прав человека, так и обязанностей органов власти в различных чрезвычайных ситуациях.

Примером может быть правовое регулирование борьбы с пандемией, специальной военной операции.

С одной стороны, в силу пандемии COVID-19 государство дало толчок к развитию концессий в области здравоохранения. По данным Центра ГЧП, в стране реализуются порядка 155 ГЧП-проектов и концессий в сфере здравоохранения (включая санаторно-курортное лечение) на 154,9 млрд руб.65 Большинство проектов, реализуемых в рамках концессий, представлено в отрасли высокотехнологичной и специализированной медицины, включая строительство различных многофункциональных центров. С другой стороны, в рамках раскрытия темы достаточно остро стоял вопрос (и до сих пор, на наш взгляд, нет логичного нормативного закрепления модели) о реализации конституционного права на защиту здоровья. Так, разразившаяся в 2020 г. во всем мире пандемия COVID-19 заставила пересмотреть нормы, закрепляющие механизм реализации права на охрану здоровья и его обеспечения. Прежде всего, это касалось системы здравоохранения и полномочий органов публичной власти в этой сфере.

23 февраля 2022 г. Президент России В. В. Путин объявил о начале специальной военной операции, которая направлена на защиту людей, на протяжении восьми лет подвергавшихся издевательствам, геноциду со стороны киевского режима.

19 октября 2022 г. Президентом России подписан Указ № 757 «О мерах, осуществляемых в субъектах Российской Федерации в связи с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 года»66, согласно которому в четырех субъектах России введено военное положение, в ряде других субъектов — режимы: средний уровень реагирования, уровень повышенной готовности, уровень базовой готовности, в связи с чем исполнительными органами государственной власти субъектов РФ были изданы свои нормативные правовые акты, направленные на реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий.

Д. С. Брыкин не без оснований считает: «Комплексный анализ действующего законодательства, судебной практики и имеющихся в данной сфере научных исследований свидетельствует о том, что состояние правового регулирования, реализации и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в настоящее время не может в полной мере удовлетворять как потребностям самих граждан, так и целям развития государства. Неясное, неточное и подчас противоречивое законодательство нередко приводит к произвольным ограничениям конституционных прав и свобод человека и гражданина»67.

Особенно остро вопросы ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина встают во время введения особых правовых режимов, чрезвычайных ситуаций. Непосредственная угроза правам и свободам личности может исходить в том числе от решений и действий органов и должностных лиц публичной власти.

Содержание Конституции РФ, в частности ч. 2 ст. 55, запрещает издание законов, отменяющих либо умаляющих права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральным законом, исходя из конституционной нормы, не могут умаляться права и свободы человека и гражданина, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46–54 Конституции России. Федеральный закон не может служить основанием установления правового режима, который в целом или частично посягает на вышеуказанные права и свободы человека и гражданина.

Часть первая ст. 56 Конституции РФ устанавливает: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». Таким образом, предполагается, что особый правовой режим деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций допускает предусмотренные федеральным законом отдельные временные ограничения прав и свобод граждан в целях обеспечения их безопасности и защиты конституционного строя. Такие ограничения являются необходимыми в целях нормализации обстановки, стабилизации работы государственных органов и органов местного самоуправления, восстановления законности и правопорядка.

В научной литературе дискутируется вопрос относительно возможности ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения еще в большем объеме, чем в условиях режима чрезвычайного положения68.

Полагаем целесообразным согласиться с мнением Г. В. Васильевой, полагающей, что «по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения в условиях военного положения не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46–54 Конституции РФ», поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях введения чрезвычайного положения69.

Аналогичную позицию по данному вопросу занимают ведущие современные ученые: С. А. Авакьян, Е. К. Глушко, С. В. Пчелинцев70 и некоторые другие авторы. Так, В. Е. Чиркин считает, что в условиях военного положения отдельные конституционные права и свободы (свобода собраний, демонстраций, печати и др.) могут быть ограничены, но только в той мере и на такой период времени, в каких это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Действительно, следуя буквальной логике содержания ст. 56 Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что ее положения касаются лишь введения чрезвычайного положения. Вместе с тем конституционные требования к пределам ограничения прав человека должны затрагивать все виды особого режима или особого положения, то есть распространяться на режим чрезвычайного положения, военного положения, спецрежим контртеррористической операции и т. д.

В связи с применением ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, существует правовая позиция Конституционного Суда РФ.

Анализ решений позволяет сделать вывод о том, что права и свободы человека и гражданина могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя с соблюдением следующих ограничений:

1. Ограничение прав и свобод возможно только на основании федерального закона. Они не могут ограничиваться подзаконными нормативными актами, а также корпоративными нормами (в частности, Кодексом судейской этики)71.

2. Ограничения конституционных прав и свобод допустимы лишь при условии их соразмерности указанным конституционно значимым целям, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией РФ и федеральными законами72. Каждый человек при осуществлении своих прав и свобод может быть подвергнут только таким ограничениям, какие предусмотрены законом и необходимы в интересах обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и предотвращения преступлений, обеспечения общего благосостояния в демократическом обществе73.

3. Такие ограничения должны отвечать требованиям справедливости, разумности и соразмерности (пропорциональности), носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо данного конституционного права74.

Таким образом, право на охрану здоровья может быть ограничено. Памятуя о его значимости для реализации конституционного права на жизнь, возникает вопрос о дополнительных гарантиях в обозначенной сфере в отношении отдельных категорий граждан.

То есть, с одной стороны, право на охрану здоровья может быть ограничено, но с другой — именно охрана здоровья является основанием для его ограничения в различных ситуациях и относительно различного круга носителей упомянутых прав (индивидуальный и коллективный субъекты).

По мнению автора, целесообразно теоретическую конструкцию права на здоровье как обеспечивающего базовое право на жизнь индивида и основы человеческого существования вообще расширить. Предлагается в содержание права на здоровье включить, во-первых, особый гарантийный блок для реализации в чрезвычайных условиях; во-вторых, усилить публичную составляющую, исходя из современных вызовов для российского государства и общества, в том числе учитывая опыт пандемии и демографических интересов России посредством взаимосвязи публичных и частных, трансформации конституционной ценности «здоровье человека» в задачу государства — общественное здоровье.

2.2. Правовая политика государства в сфере права на здоровье

Политика государства в обозначенной сфере на современном этапе, по мнению автора, — на стадии перехода от политики нейтралитета к деятельной политике в применении новейших медицинских технологий для реализации конституционной ценности человека, его прав и свобод.

Конституционно закрепленная высшая ценность человека, его прав и свобод в ст. 2 Конституции России, первичное закрепление личных прав и свобод в гл. 2, посвященной правам и свободам человека и гражданина, по глубокому убеждению автора, — основа конституционной идеологии современной России по народосбережению с использованием новейших возможностей и достижений науки, медицины не только в мирное время, но и в чрезвычайных условиях, вне зависимости от оснований их введения на определенных территориях.

Идеология на современном этапе развития общества должна сочетать интересы как отдельной личности, так и общества в целом и только потом государства: в основе этих правовых механизмов лежит государственная политика в сфере «человекосбережения».

Взяв за основу определение: «под правом на жизнь следует понимать комплекс активных действий всех государственных и общественных структур, каждого человека по созданию и поддержанию безопасных социальной и природной сред обитания, условий жизни. К этим факторам относятся политика государства, обеспечивающая отказ от войны, военных способов разрешения социальных и национальных конфликтов, целенаправленная борьба с преступлениями против личности, незаконным хранением оружия и т. п.»75, автор дополняет его обязанностью государства обеспечить «биологическое, психическое и социальное функционирование организма» как ответ на современные вызовы последних лет.

Правомочия права на жизнь в широком смысле являются основой для расширения восприятия права на жизнь — от частного к публичному. Основанием для упомянутого тезиса являются включение в содержание права на жизнь следующих правомочий: по спасению жизни; на сохранение жизни; требовать от государства создания условий обеспечения жизни; на самовоспроизводство (как формы самореализации в биологическом смысле) — репродуктивные правомочия; на биосоциодуховную самореализацию и др. (право на смерть, изменение пола, трансплантацию органов, право на стерилизацию, аборт и клонирование — отчасти можно привлечь теорию соматических прав в наполнении права на жизнь в широком смысле76).

Все это позволяет высказать мнение о расширении рамок этого права от индивидуального, частного интереса к публичному, рассматривать право на жизнь в глобальном смысле человеческой расы77.

Обеспечение гарантий прав человека в Российской Федерации является важным элементом правового порядка в государстве: только строгое соблюдение гарантий правового статуса человека может обеспечить эффективное функционирование системы публичной власти.

Сегодня, когда в России формируется правовое демократическое государство, особую роль в обеспечении прав и свобод человека играют юридические гарантии, которые охватывают все правовые средства, обеспечивающие осуществление и охрану прав и свобод человека и гражданина, поскольку именно они предполагают юридическую ответственность государства и его органов власти и управления всех уровней за нарушение прав и законных интересов личности, за повышение значимости и уровня реализации права78. Важнейшим свойством правовых гарантий является их закрепление в праве и обеспечение ими реализации статуса индивидов, а также непосредственная связь с правоприменительной деятельностью государственных органов. Построение системы юридических гарантий реализации статуса человека должно основываться на принципах эффективности, всеобщности, использовании всех способов, не запрещенных законом, полноты гарантий.

Для Конституции России характерно выделение в качестве основных юридических гарантий прав и свобод человека внутригосударственных и международно-правовых гарантий. К внутригосударственным юридическим гарантиям права на жизнь, по нашему мнению, относятся, во-первых, гарантии, закрепленные в Конституции РФ, во-вторых, закрепленные в отраслевом законодательстве России. В-третьих, это судебные гарантии и, наконец, в-четвертых, это конституционное закрепление в рамках конституционной реформы 2020 г. гражданского общества; наличие институтов гражданского общества в правовой действительности современного государства и работающей системы уполномоченных по правам человека на федеральном уровне и в субъектах федерации79.

Носителем права на охрану здоровья и в конечном счете права на жизнь современное законодательство называет человека, носителем обязанности — государство и его органы, институты гражданского общества и другие индивиды.

Целями реализации обозначенных прав и корреспондирующих и обязанностей будут, по мнению автора, не только индивидуальные блага, но и коллективные цели и задачи. К таковым можно отнести устойчивое развитие общества и государства, общественное здоровье, решение демографических вопросов и некоторые другие. Под обозначенным углом зрения, рассматривая субъектов — носителей прав и обязанностей, можно отметить расширение субъектного состава.

Анализируя закрепление человека как субъекта — носителя права на здоровье, констатируем фрагментарное регулирование, поскольку в большинстве случаев регулирование происходит посредством указания на коллективный субъект (граждан, население, поколение: нынешнее и будущее) и в определенном ракурсе в отраслевом законодательстве.

В советский период развития нашего государства нормативные акты80 и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении также закрепляли коллективных субъектов, устанавливали целеполагание и конкретные обязанности как государства, его органов, так и общественных объединений, граждан. Так, «охрана здоровья народа — одна из важнейших задач Советского государства»; упоминалась относительно коллективного субъекта — населения; регулировались занятие медицинской и фармацевтической деятельностью; обеспечение санитарно-эпидемического благополучия населения; лечебно-профилактическая помощь населению; охрана материнства и детства; санаторно-курортное лечение и организация отдыха, туризма и физической культуры; медицинская экспертиза; лекарственная и протезная помощь81.

Законом закреплялось содержание права граждан на здоровье: «Это право обеспечивается бесплатной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения; расширением сети учреждений для лечения и укрепления здоровья граждан; развитием и совершенствованием техники безопасности и производственной санитарии; проведением широких профилактических мероприятий; мерами по оздоровлению окружающей среды; особой заботой о здоровье подрастающего поколения, включая запрещение детского труда, не связанного с обучением и трудовым воспитанием; развертыванием научных исследований, направленных на предупреждение и снижение заболеваемости, на обеспечение долголетней активной жизни граждан».

Таким образом можно проследить некоторую преемственность политики государства в сфере права на здоровье, в частности закрепления субъектов — носителей права и носителей обязанности в обозначенной сфере.

Однако очевидны и отличия в формулировке, методике обеспечения и содержании права на охрану здоровья в Конституции России 1993 г. В ст. 41 Конституции закрепляется модель, отличная от ранее действующей, направленная на закрепление основ многоуровневого обеспечения: «1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

2. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом».

Таким образом, субъекты — носители права: человек, гражданин и население; в процессе конституционной реформы закреплено общественное здоровье, следовательно, субъект — носитель права: общество.

В 2020 г. конкретизировались полномочия органов власти в обозначенной сфере:

— к ведению Российской Федерации отнесено «установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования»;

— в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ конкретизировалась координация вопросов здравоохранения: «…в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью».

Целесообразно подчеркнуть особое значение муниципального уровня системы публичной власти России в реализации обозначенных целей обеспечения права на здоровье. В процессе конституционной реформы 2020 г. ст. 132 Конституции России претерпела изменения, согласно которым органы местного самоуправления «в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи».

В современной Российской Федерации конституционные нормы, закрепляющие социальную государственность (ст. 7 КРФ), объектом таковой называют человека, людей, семью, материнство, отцовство и детство, инвалидов и пожилых граждан. Однако отметим использование отраслевым законодательством иных терминов: «граждане пожилого и старческого возраста», где пожилой возраст — 60–74 года, старческий возраст — 75 лет и старше82. Целесообразно, по мнению автора, по этическим причинам использовать термин возраст долгожителей.

Исследуя правовой статус конституционно названного субъекта «пожилые граждане», отметим новое направление его развития — активное долголетие.

Механизмы реализации в отраслевом регулировании можно условно подразделить на общие и целевые.

В Решении Совета глав правительств СНГ от 07.06.2016 «О Стратегии “Здоровье населения государств-участников Содружества Независимых Государств”» подчеркивается, что «состояние здоровья человека определяется комплексом факторов, среди которых не только достижения в области медицины и генетически детерминированное долголетие, но и уровень развития экономики, экологии и культуры здорового образа жизни».

Можем сделать вывод о закреплении составных элементов состояния здоровья человека, среди которых генетически детерминированное долголетие.

Например, в программных документах закреплены общие механизмы, основанные на базовых целях: так, в национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г .83 перечисляются цели осуществления прорывного развития Российской Федерации, к которым относят в том числе повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, увеличение численности населения страны. В отношении последнего очевидно, что это не только увеличение рождаемости, но и продление человеческой жизни. Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» закрепляет траекторию «безопасность личности — общества — государства». Наша страна выступает за расширение равноправного многостороннего сотрудничества, укрепление и развитие универсальных международных институтов, в том числе и в целях сбережения морального и физического здоровья человечества. Реализуемая в Российской Федерации государственная социально-экономическая политика направлена на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, создание условий для укрепления здоровья граждан, увеличение продолжительности жизни, снижение смертности, улучшение жилищных условий — активно формируются условия для достойной жизни старшего поколения.

Дальнейшее развитие человеческого потенциала должны обеспечить меры, направленные на устойчивый рост доходов и благосостояния российских граждан, создание комфортной и безопасной среды для проживания, формирование здорового образа жизни, безусловную реализацию на всей территории страны конституционных прав и гарантий в сферах здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, социального обеспечения, образования и культуры.

Согласно Указу Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», целями государственной политики в сфере сбережения народа России и развития человеческого потенциала являются устойчивый естественный рост численности и повышение качества жизни населения, укрепление здоровья граждан, сокращение бедности, снижение уровня социального и имущественного неравенства, повышение уровня образования населения, воспитание гармонично развитого и социально ответственного гражданина.

Действует Федеральный проект «Разработка и реализация программы системной поддержки и повышения качества жизни граждан пожилого и старческого возраста “Старшее поколение”», направленный на достижение цели национального проекта «Демография» по увеличению ожидаемой продолжительности здоровой жизни до 67 лет, а

...