Д. А. Формакидов

Жилищное право

Учебник

Издание второе,
переработанное и дополненное

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.254(075.8)

ББК 67.404.2я73

Ф79

Автор:

Формакидов Д. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Пермского государственного национального исследовательского университета.

Рецензенты:

Кафедра гражданского права и процесса Иркутского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России); кафедра гражданско-правовых дисциплин Пермского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС).

Учебник представляет собой систематизированное изложение действующего российского жилищного законодательства и анализ практики его применения в свете последних научных достижений в области жилищного права.

Материал, изложенный в настоящем учебнике, соответствует государственному образовательному стандарту и направлен на формирование у обучающихся необходимых общекультурных и профессиональных компетенций.

Нормативно-правовая база приведена по состоянию на 1 сентября 2020 г.

Учебник адресован студентам, магистрантам, аспирантам, преподавателям юридических вузов, а также всем лицам, интересующимся изучением жилищного законодательства.

УДК 347.254(075.8)

ББК 67.404.2я73

© Формакидов Д. А., 2017

© Формакидов Д. А., 2021, с изменениями

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

Право на жилище входит в группу основных социально-экономических прав человека, признанных Конституцией Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права.

Развитие рыночной экономики в России в последние десятилетия привело к становлению разнообразных форм удовлетворения потребностей граждан в жилых помещениях. В связи с этим жилищное законодательство оказалось одной из наиболее динамично развивающихся и разрастающихся отраслей российского законодательства.

Системный анализ жилищно-правовых норм, практики их применения, развития юридической науки в этой области требует постоянной актуализации учебной литературы.

В первую очередь учебник ориентирован на комплексное, системное изучение жилищного права студентами юридических факультетов — юристами, социальными работниками, судебными экспертами. Исходя из этого, настоящее издание представляет собой систематизированное изложение действующего российского жилищного законодательства (федеральных законов, законов некоторых субъектов Российской Федерации; содержит в качестве примеров ссылки на акты органов местного самоуправления), анализ практики его применения в свете последних научных достижений в области жилищного права.

Материал, изложенный в настоящем учебнике, соответствует государственному образовательному стандарту и направлен на формирование у обучающихся необходимых общекультурных и профессиональных компетенций. Научно-методический уровень содержащегося в нем материала соответствует требованиям классического университетского образования.

Нормативно-правовая база приведена в учебнике по состоянию на 1 сентября 2020 года.

Практической основой настоящего издания являются правовые позиции Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, а также региональная правоприменительная практика.

Структура учебника обусловлена современными (интерактивными) методиками обучения студентов юридических вузов, новейшими изменениями жилищного законодательства. Главы учебника сформированы в логической последовательности изучения с целью эффективного и одновременно облегченного усвоения оснований возникновения и содержания жилищных правоотношений.

Контент данного учебника охватывает все темы курса «Жилищное право».

Учебник рассчитан на широкий круг читателей. В первую очередь на студентов юридических вузов и колледжей, преподавателей и аспирантов. Может он быть интересен и практикующим юристам, а равно и любым лицам, интересующимся вопросами изучения и применения жилищного законодательства Российской Федерации.

Глава 1. ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО И ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

1. Предмет и метод жилищного права

2. Жилищные правоотношения

3. Жилищное законодательство и иные источники жилищного права

4. Функции жилищного права

5. Место жилищного права в системе российского права

6. Принципы жилищного права

7. Жилищное право как наука и учебная дисциплина

1. Предмет и метод жилищного права

Жилищное право в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу жилых помещений.

Многолетняя дискуссия теоретиков права о системе права, системе законодательства, их взаимосвязи и взаимообусловленности порождает с неизбежностью споры специалистов в отдельных отраслях юридической науки о месте соответствующей отрасли права и законодательства в системе российского права. Не обошла стороной эта дискуссия и право жилищное.

Вопросы о месте жилищного права в системе российского права, о месте и роли жилищного законодательства, о соотношении понятий «жилищное право», «жилищное законодательство» и, конечно, о комплексном характере жилищного права и законодательства остаются краеугольным камнем науки жилищного права и цивилистики в целом.

Научно обоснованные и правильно сформированные системы права и законодательства должны оказать непосредственное влияние на формирование жилищного законодательства.

Помимо собственно законодательства — нормативных правовых актов, их системы — в понятие «система права», как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, входят и иные правовые нормы, выраженные в иных источниках права (как минимум нормы обычаев, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации).

Исходя из этого, под системой российского права следует понимать внутренне согласованную, объективно существующую систему правовых норм, действующих в Российской Федерации.

Система законодательства в общем виде представляет собой иерархически выстроенную, структурированную систему нормативных правовых актов.

Для определения места и роли жилищного права в системе законодательства Российской Федерации необходимо использование как классических критериев в виде предмета и метода правового регулирования, так и принципиально новых подходов к разделению системы права по отраслям и подотраслям.

Поэтому для решения вопроса о месте жилищного права в системе российского права необходимо сначала рассмотреть вопросы о его предмете и методе, функциях, а также ответить на вопрос о понятии и содержании жилищного законодательства.

При регулировании жилищных отношений законодатель использует оба известных в настоящее время метода правового регулирования — диспозитивный и императивный. Поэтому зачастую принято говорить об использовании в жилищном праве так называемого комплексного метода правового регулирования (диспозитивно-императивного).

Такое сочетание методов правового регулирования присуще не только жилищному, но и семейному, земельному и иным вторичным отраслям российского частного права.

Следует обратить внимание на то, что в жилищном праве складывается тенденция превалирования императивного метода над диспозитивным ввиду появления в Жилищном кодексе новых норм о капитальном ремонте общего имущества собственников помещений, лицензировании деятельности в жилищной сфере и других.

Предметом жилищного права выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу жилых помещений, — жилищные правоотношения.

Действующий Жилищный кодекс называет 15 групп таких отношений.

В соответствии со ст. 4 Жилищного кодекса Российской Федерации1 (далее — Жилищный кодекс РФ, Жилищный кодекс, ЖК РФ, ЖК) жилищное законодательство регулирует отношения, складывающиеся по поводу:

1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;

2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

3) пользования общим имуществом собственников помещений;

4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

5) учета жилищного фонда;

6) содержания и ремонта жилых помещений;

7) переустройства и перепланировки помещений в многоквартирных домах;

8) управления многоквартирными домами;

9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

10) предоставления коммунальных услуг;

11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме;

12) формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

13) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

14) осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;

15) ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Таким образом, жилищные правоотношения — это собирательное понятие, в которое включаются все виды общественных отношений, складывающихся по поводу жилых помещений, урегулированные нормами жилищного права.

Следует при этом обратить внимание на то, что в приведенной норме отсутствует упоминание о сделках с жилыми помещениями, включая наследование, договоры, направленные на приобретение жилья в собственность и в пользование по гражданско-правовым договорам.

Нет здесь на первый взгляд и упоминания о вещных правах на жилые помещения.

Очевидно, таким образом российский законодатель предпринимает попытку разграничить гражданское право и право жилищное, провести границы предметов правового регулирования двумя этими отраслями российского законодательства.

Несложно при этом заметить, что попытка эта оказалась крайне неудачной.

Как известно, гражданское законодательство регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на независимости и имущественной самостоятельности их участников, методом юридического равенства сторон. В число гражданских право­от­но­ше­ний соответственно включаются вещные, обязательственные, корпоративные и т. д. правоотношения.

В приведенной выше выдержке из статьи 15 Жилищного кодекса РФ содержится упоминание о пользовании жилыми помещениями и общим имуществом собственников многоквартирного дома, по сути относящееся к вещным правам на жилые помещения, — сфера сугубо гражданско-правовая.

Кроме того, там же содержится указание на создание и деятельность жилищных кооперативов и ТСЖ, права и обязанности их членов — по сути, корпоративные гражданское правоотношения.

Эти два примера иллюстрируют невозможность провести четкое разграничение между гражданскими и жилищными правоотношениями на современном этапе развития российского права.

Исходя из этого, наиболее оптимальным подходом представляется тот, согласно которому к жилищным правоотношениям следует отнести все без исключения виды общественных отношений, складывающиеся по поводу жилых помещений. А помимо этого и отношения по поводу общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах.

Указанный научный подход позволит достичь основной цели жилищного законодательства — наиболее полного, всестороннего, качественного правового регулирования отношений, возникающих в современном российском обществе по поводу жилых помещений.

Анализируя предмет жилищного права, следует обратить внимание и на соответствующие методы правового регулирования.

Так, отношения по пользованию жилыми помещениями частного жилищного фонда и по пользованию общим имуществом собственников помещений регулируются диспозитивным методом.

Императивно урегулированы отношения по поводу:

— учета жилищного фонда;

— отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

— переустройства и перепланировки помещений в многоквартирных домах;

— контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

— осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля;

— ограничения повышения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

При помощи комплексного метода урегулированы общественные отношения, возникающие по поводу:

— содержания и ремонта жилых помещений;

— управления многоквартирными домами;

— создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

— предоставления коммунальных услуг;

— внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме;

— формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

— возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов.

2. Жилищные правоотношения

Элементы жилищных правоотношений

1. Субъекты — граждане, юридические лица, публично-правовые образования (городские и сельские поселения).

2. Объект — жилое помещение.

3. Содержание — права, обязанности, ответственность субъектов жилищных правоотношений в отношениях, складывающихся по поводу объекта — жилого помещения.

Субъекты жилищных правоотношений условно равны между собой на основании ч. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ.

В качестве объекта жилищных правоотношений выступает исключительно жилое помещение на основании ст. 15 Жилищного кодекса РФ. Ни земельные участки, на которых расположены жилые и многоквартирные дома, ни сами многоквартирные дома и помещения общего пользования в них к объектам жилищных прав не относятся.

Содержание жилищных правоотношений раскрывается в нормах Жилищного и Гражданского кодексов Российской Федерации, а также в иных федеральных и региональных законах, подзаконных нормативно-правовых актах.

Структура содержания жилищных правоотношений (как и гражданских) может быть простой и сложной. Безусловно, наиболее часто встречается сложная структура взаимосвязи участников жилищных правоотношений.

Особенности жилищных правоотношений

1. Неоднородность. В большинстве случаев жилищные отношения, безусловно, являются имущественными. Однако невозможно отрицать, что в них встречаются также неимущественные и организационные начала.

2. Характеризуются множественностью лиц. Человек, будучи существом социальным, как правило, проживает в жилом помещении не один. Являясь собственником или нанимателем, он вселяет членов своей семьи либо вселяется к кому-то сам и т. д.

3. Динамичность. В жилищных отношениях с известной периодичностью изменяются субъектный состав, объект, содержание. Например, молодому человеку предоставлено жилое помещение по договору социального найма. Он наниматель — субъект, помещение — объект, содержание правоотношения — обязательства сторон по договору социального найма. Впоследствии он вступает в брак и в правоотношении меняется субъектный состав. Семья приватизирует квартиру, и при том же субъектном составе и объекте в правоотношении меняется содержание. Далее они продают одно помещение и приобретают другое, и в правоотношении меняется объект. Естественно, описанные ситуации условны. Так как формально-юридически приватизация жилья прекращает одно правоотношение — социальный наем, и порождает другое — вещное правоотношение. Однако из указанных примеров хорошо видна динамика жилищных правоотношений, включая возможность их преобразования из одних в другие.

Основания возникновения жилищных правоотношений

В соответствии со ст. 10 ЖК РФ жилищные правоотношения возникают:

— из договоров и иных сделок;

— из актов государственных органов и органов местного самоуправления;

— из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности;

— в результате приобретения в собственность жилых помещений;

— из членства в ЖК и ЖСК;

— вследствие действий или бездействий участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми закон или иной нормативно-правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.

Несложно заметить, что при составлении данной статьи законодателем не учтена общепризнанная система юридических фактов, используемая как в теории права, так и в праве гражданском.

Анализируя основания возникновения жилищных правоотношений, можно сделать вывод о том, что они возникают из:

1) событий (абсолютных и относительных), например, утрата жилого помещения в результате чрезвычайной ситуации приводит к обязанности органов власти обеспечить граждан, утративших свои единственные жилые помещения, временным жильем маневренного специализированного фонда;

2) действий и бездействий участников отношений: правомерных и неправомерных.

Правомерные действия в свою очередь следует подразделить на юридические акты и поступки. Юридические акты делятся на административные (судебные решения и решения иных государственных органов) и гражданско-правовые акты, среди которых первоочередное место занимают сделки.

На основании решения государственного или муниципального органа власти может возникнуть право на заключение договора социального найма, найма жилого помещения фонда социального использования, договора найма жилого помещения специализированного жилищного фонда, заключение договора приватизации и т. д.

Судебные решения как основания возникновения жилищных прав не следует путать с правоподтверждающими судебными актами, которые не устанавливают право, а лишь констатируют его существование. Так, на основании решения суда может возникнуть право собственности на жилое помещение в силу приобретательной давности или право пользования жилым помещением бывшим членом семьи собственника на основании ч. 4 ст. 31 ЖК РФ.

К сделкам, направленным на возникновение жилищных отношений, относятся как односторонние сделки (завещание, принятие наследства, выплата пая и т. д.), так и гражданско-правовые договоры.

Система договоров в жилищном праве

Все договоры, опосредующие жилищные правоотношения, бе­зусловно, являются по своей природе гражданско-правовыми. Исходя из этого, следует классифицировать договоры в процессе изучения жилищного права таким же образом, как это сделано в действующем Гражданском кодексе Российской Федерации, то есть в первую очередь по направленности, однако с учетом их некоторых особенностей. Исходя из этого, все договоры в жилищном праве следует дифференцировать на три типа:

1) договоры, направленные на возникновение права собственности на жилое помещение:

— купля-продажа, мена, дарение, рента, приватизация (производные способы приобретения права собственности);

— договор строительного подряда, договор долевого участия в строительстве, договор паенакопления, соглашение о выплате пая (право возникает впервые у заказчика строительства, кооператива, пайщика).

2) договоры, направленные на получение жилья в пользование:

— возмездные: договоры найма, поднайма, аренды;

— безвозмездные: договор пожизненного содержания с иждивением, договор ссуды (безвозмездного пользования), соглашения о вселении члена семьи собственника, нанимателя, поднанимателя, ссудополучателя пайщика кооператива, соглашение о вселении временных жильцов,

— соглашения об определении порядка пользования жильем.

3) договоры в сфере жилищно-коммунального хозяйства: то есть договоры по производству работ и оказанию услуг в жилищной сфере (в том числе оказание коммунальных услуг, управления многоквартирным домом, содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома и проч.), соглашения заключаемые собственниками помещений в многоквартирном доме, и т. п.

Не вдаваясь в дискуссию по поводу типизации договоров найма в современном российском гражданском праве, отметим, что признаем существование самостоятельного договорного типа по передаче имущества в пользование — договора найма жилого помещения, у которого следует выделять четыре разновидности: коммерческий наем, социальный наем, наем жилого помещения жилищного фонда социального использования, наем специализированного жилого помещения. Полагаем, что в Главе 35 Гражданского кодекса РФ должны быть выделены параграф 1 — Общие положения о найме жилых помещений и параграф 2 — Договор коммерческого найма жилого помещения.

3. Жилищное законодательство и иные источники жилищного права

К источникам жилищного права относятся:

— Конституция Российской Федерации2;

— нормы международного права (имеют приоритет перед национальным законодательством Российской Федерации);

— жилищное законодательство.

Дискуссионным до настоящего времени остается вопрос о признании за правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации статуса источника российского права.

Кроме того, несмотря на отсутствие в Жилищном кодексе РФ упоминания об обычаях как источниках жилищного права, с учетом близости и сложности разграничения гражданского и жилищного права, следует признать, что обычаи (то есть сложившиеся и широко применяемые правила поведения, независимо от их фиксации в документах) являются источниками российского жилищного права, если они не противоречат при этом закону или договору.

Начинать анализ жилищного законодательства Российской Федерации следует с Конституции как основного закона государства. Россия — первое государство в мире, в котором право на жилище закреплено в качестве конституционного. Это право стало неотъемлемым элементом правового статуса личности в нашей стране.

Конституция Российской Федерации содержит нормы, непосредственно регулирующие жилищные отношения, а также нормы, регулирующие жилищные отношения косвенно.

К первым относятся ст. 25 и 40 Конституции; ко вторым — ст. 7, 8, 15, 27, 35, 72.

Статья 40 содержит следующие нормы-принципы:

1. «Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами».

Статья 25 устанавливает один из основополагающих принципов жилищного права — неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Этот конституционный принцип воспроизведен и в ч. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ. Следует отметить, что, в отличие от ч. 1 ст. 1 Жилищного кодекса, норма ст. 25 Конституции распространяет свое действие не только на жилые помещения, но и на иные объекты, используемые гражданами для постоянного или временного проживания (дома на колесах, национальные жилища, купе в поезде и т. д.).

К нормам, косвенно регулирующим жилищные отношения, следует относить следующие:

— Статья 7 — Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

— Статья 8 — в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

— Статья 35 — право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Особо следует отметить содержание ст. 27 Конституции: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Так как именно эта норма имела решающее значение для определения конституционности ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР (положения ст. 60, допускающие лишение гражданина права пользования жилым помещением в случае временного отсутствия, были признаны не соответствующими Конституции РФ)3. В результате эта норма оказала определяющее влияние на формирование новейшего жилищного законодательства и практики его применения, а также на уменьшение роли института прописки и заменившей его впоследствии регистрации по месту жительства.

Говоря о роли Конституции в системе норм, регулирующих жилищные отношения, следует упомянуть и о статьях, оказывающих непосредственное воздействие на формирование самого жилищного законодательства. К ним относятся:

— Статья 15 — Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

— Статья 72, устанавливающая, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституция Российской Федерации как основной закон государства, имеющий непосредственное действие на всей территории России, занимает особое место в системе актов, регулирующих жилищные отношения, и оказывает влияние не только на содержание этого законодательства, но и на его состав.

Право на жилище в международных правовых актах

Международное сообщество рассматривает право на жилище как составную часть прав каждого гражданина на достаточный жизненный уровень.

Европейская социальная хартия закрепляет в ст. 31 обязанность государств принимать меры, направленные на содействие доступу к жилью, отвечающему должным требованиям; предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов, с целью ее последующей ликвидации вообще; а также поддержание доступных цен на жилье для людей, не имеющих достаточных средств4.

Статья 25 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи…». Статья 12 Декларации гласит: «Никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища…»5.

Статья 11 Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» закрепила обязанность участвующих в данном Пакте государств признавать право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни6.

В соответствии со ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни и его жилища7.

В целом содержание указанных актов сводится к признанию права каждого на достойный жизненный уровень (включая жилище) и неприкосновенность этого жилища, что и нашло свое отражение в нормах действующей Конституции России.

Жилищное законодательство

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с ч. 7 ст. 5 ЖК РФ органы местного самоуправления вправе принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий.

Следует отметить, что отнесение Жилищным кодексом к жилищному законодательству иных актов (помимо непосредственно законов), особенно актов органов местного самоуправления, вызывает определенное недоумение и признается в юридической литературе одной из проблем Жилищного кодекса. В этом отношении регулирование, проведенное в ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — Гражданский кодекс РФ, Гражданский кодекс, ГК РФ, ГК), представляется более логичным.

Исходя из изложенного, следует выделять три уровня жилищного законодательства.

I. На федеральном уровне жилищное законодательство состоит из:

1. Федеральных законов, среди которых следует назвать: Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ (ч. 1, 2, 3) и Законы о введении этих кодексов в действие8; Федеральные законы «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»9, «О жилищных накопительных кооперативах»10, «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»11, «О государственной регистрации недвижимости»12.

2. Указов Президента РФ. Например, «О жилищных кредитах»13, «О выпуске и обращении жилищных сертификатов»14.

3. Постановлений Правительства Российской Федерации, среди которых в первую очередь следует назвать постановление Правительства РФ № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым»15 (далее — постановление Правительства № 47, Положение о признании помещения жилым).

4. Нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Среди этих актов в первую очередь следует отметить приказ Минрегиона РФ от 25.02.2005 № 17 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма»16 и приказ Минрегиона РФ от 25.02.2005 № 18 «Об утверждении Методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма»17.

II. Региональный уровень состоит из законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации. Например, Закон Пермской области от 30.11.2005 № 2692-600 (ред. от 11.11.2013) «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда»18, Закон Пермского края от 08.10.2007 № 127-ПК (ред. от 14.12.2012) «О специализированном жилищном фонде Пермского края»19, Закон Пермского края от 14.07.2008 № 255-ПК (ред. от 14.12.2012) «О предоставлении жилых помещений государственного жилищного фонда Пермского края по договорам социального найма»20, постановление Правительства Пермского края от 22.04.2010 № 185-п «О порядке предоставления специализированных жилых помещений маневренного фонда Пермского края»21, постановление Правительства Пермского края от 07.12.2009 № 915-п (ред. от 03.07.2013) «О порядке предоставления служебных жилых помещений специализированного жилищного фонда Пермского края»22, постановление Правительства Пермского края от 22.07.2009 № 472-п (ред. от 04.10.2011) «О порядке предоставления жилых помещений в общежитиях специализированного жилищного фонда Пермского края»23, постановление Правительства Пермского края от 09.09.2013 № 1194-п (ред. от 02.04.2014) «Об утверждении Порядка предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда Пермского края по договорам найма специализированных жилых помещений…»24.

III. Местный уровень представлен актами органов местного самоуправления. Например, решение Пермской городской Думы от 30.05.2006 № 103 «Об утверждении учетной нормы и нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма»25.

Действие жилищного законодательства во времени, пространстве и по кругу лиц

Акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Акт жилищного законодательства может применяться к жилищным правам и обязанностям, возникшим до введения данного акта в действие, в случае если указанные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения данного акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Статья 7 ЖК РФ предусмотрена возможность применения к жилищным отношениям аналогии закона и аналогии права. В случаях если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

Таким образом, жилищное законодательство — трехуровневая система национальных правовых норм, регулирующих жилищные отношения, включающая в себя нормы различных отраслей российского законодательства.

4. Функции жилищного права

К сожалению, большинство учебников не содержат даже упоминания о существовании функций жилищного права.

Исключение из этого правила составляет, например, учебное пособие (курс лекций) по дисциплине «Жилищное право» А. О. Далгатовой, которая отмечает: «Для правовой характеристики жилищного права представляет интерес рассмотрение функционального критерия. Функции жилищного права — это основные направления его взаимодействия на жилищные отношения. Выделяют две основные функции жилищного права: регулятивную и охранительную. Регулятивная функция жилищного права представляет собой государственное регулирование позитивного развития жилищных отношений. Охранительная функция обеспечивает охрану жилищных отношений от противоправных посягательств, вытеснение отношений, вредных для личности, государства и общества»26.

Иногда функции жилищного права в учебной литературе низкого качества смешивают с принципами жилищного законодательства. Такой подход представляется неоправданным, основанным на непонимании различий таких категорий, как «функции», «задачи», «принципы», «предмет правового регулирования» и т. д.

Жилищное право, как и любая другая отрасль права, обладает своей строгой спецификой регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу жилых помещений. С. С. Алексеев и вслед за ним В. Ф. Яковлев совершенно справедливо указывают на необходимость выделения отраслевого режима правового регулирования, «образуемого присущими каждой отрасли принципами, методом и функциями регулирования. При этом принципы, метод и функции находятся во взаимосвязи, представляют собой некое единство, ибо они имеют общие корни, предопределены сущностью отношений, регулируемых отраслью права»27.

Другими словами, при исследовании природы жилищного права, его структуры, места в системе российского права невозможно игнорировать его функции. Поэтому на современном этапе развития права все большую актуализацию приобретает сформулированный С. С. Алексеевым структурно-функциональный подход на основе системного анализа28. Даже если исходить из того, что не исключительно функции определяют структуру права, влияние их на эту структуру является существенным и не может не приниматься во внимание.

Функции жилищного права — это роль (назначение) жилищного права в организации общественных отношений, складывающихся по поводу жилых помещений.

Большинство выделяемых исследователями функций права (общеправовых, отраслевых, межотраслевых и иных) при ближайшем рассмотрении поглощаются регулятивной, охранительной и воспитательной функциями.

Регулятивная и охранительная функции жилищного права отражают его своеобразие, его социальное назначение для регулируемых и охраняемых этим правом общественных отношений, возникающих по поводу жилых помещений.

Спецификой жилищно-правового регулирования является сбалансированное сочетание в нем регулятивной и охранительной функций. Это сближает жилищное право, например, с правом земельным и, наоборот, отличает его от гражданского и уголовного права.

Жилищное право призвано упорядочить общественные отношения, возникающие в первую очередь в процессе использования жилых помещений.

Особенность регулятивной функции жилищного права (в отличие от права гражданского) состоит не только в предоставлении участникам жилищных отношений возможностей по их самоорганизации и саморегулированию, но и в установлении определенных пределов осуществления принадлежащих им прав, а также установлении определенных административных (управленческих) регламентов.

Жилищное право, вторгаясь в сферу имущественных и личных неимущественных интересов собственников жилья, регулирует насколько это возможно семейно-бытовую сферу отношений граждан, проживающих в одном жилом помещении. Может быть, в этом заключается одно из существенных, основных, системообразующих отличий жилищного права от права гражданского.

Однако есть и общее у функций жилищного и гражданского права, отличающее их от функций, например, права уголовного — жилищное право большинство общественных отношений одновременно и регулирует, и охраняет.

Охранительная функция жилищного права также несколько специфична, ибо, помимо охраны прав на жилые помещения, она включает в себя и охрану самого жилого помещения от негативного воздействия правообладателей и третьих лиц, а также охрану конституционных прав на неприкосновенность жилища, частной жизни и свободу передвижения.

Важный аспект жилищно-правового регулирования общественных отношений составляет также предупредительно-воспитательная (превентивная) задача, состоящая в стимулировании и организации такого поведения участников регулируемых отношений, которое исключало бы необоснованное ущемление или нарушение чужих интересов. Таким образом, на уровне воздействия на правовое сознание важнейшее значение приобретает воспитательная функция жилищного права, хотя за этой функцией не всегда признается самостоятельный характер.

Суть воспитательной функции жилищного права состоит в необходимости показать участникам жилищных отношений, как можно или необходимо себя вести в отношениях, складывающихся по поводу жилых помещений.

Для анализа отраслевых и межотраслевых функций жилищного права необходимо в первую очередь определить их соотношение с задачами права и принципами правового регулирования.

Цель жилищного права как отрасли российского права — организация (упорядочивание) общественных отношений, возникающих по поводу жилых помещений.

Для решения указанной цели в рамках осуществления вышеозначенных функций жилищное право призвано решать следующие социальные задачи:

1. Регулировать отношения:

— по возникновению, осуществлению, изменению и прекращению жилищных прав, включая реализацию обязанности государства по обеспечению жилыми помещениями определенных групп граждан;

— по пользованию жилыми помещениями;

— по пользованию общим имуществом собственников помещений;

— по управления многоквартирными домами.

2. Охранять:

— право граждан на жилище;

— права по свободному использованию принадлежащих гражданам, юридическим лицам, публично-правовым образованиям жилых помещений.

3. Обеспечивать сохранность жилищного фонда, включая использование жилых помещений по назначению.

Здесь перечислены основные, наиболее крупные задачи жилищного права. Естественно, в рамках реализации каждой из этих задач существуют и решаются более мелкие задачи.

Например, для решения задачи по обеспечению сохранности жилищного фонда в предмет жилищного права включены следующие группы регулируемых жилищным законодательством отношений, каждая из которых может быть представлена как более или менее конкретная задача: урегулирование отношений по учету жилищного фонда, содержанию и ремонту жилых помещений, по переустройству и перепланировке помещений в многоквартирных домах; определение порядка контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствия жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; установление порядка осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

В отличие от функций, целей и задач, принципы права представляют собой основные идеи, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования. Все указанные категории в праве являются взаимозависимыми и взаимоопределяющими, и зачастую достаточно непросто избежать подмены соответствующих понятий.

Специфика функций жилищного права состоит в особенностях структурно-функциональных связей его предмета и метода.

Среди особенностей функций отраслевых институтов жилищного права следует в первую очередь назвать функцию регулирования справедливого распределения жилья, называемую В. Н. Литовкиным обеспечительной функцией жилищного законодательства29.

Также очевидно следует обратить внимание на роль жилищного права в формировании и структурировании жилищного фонда, обеспечения его сохранности и безопасности путем решения соответствующих задач, вытекающих из предмета жилищного права.

Сложно переоценить роль жилищного права в сфере законодательного регулирования отношений по владению и пользованию жилыми помещениями их собственниками и титульными пользователями. Однако следует иметь в виду, что именно в вещных и обязательственных отношениях грань между функциями жилищного права и права гражданского крайне тонка.

Исходя из изложенного, следует отметить, что жилищное право выполняет социальную функцию наделения граждан правами и свободой, необходимыми для удовлетворения их жилищных потребностей и реализации их жилищных интересов.

5. Место жилищного права в системе российского права

Определив предмет и метод жилищного права, состав жилищного законодательства и его место в системе российского законодательства, следует обратиться к проблеме отраслевого характера жилищного права и жилищного законодательства.

Превалирующей последние годы является точка зрения о том, что жилищное право является комплексной отраслью российского права, базирующейся на жилищном законодательстве как комплексной отрасли российского законодательства.

Чтобы определить место жилищного права и законодательства в соответствующих системах, необходимо ответить на вопросы: «Каковы критерии выделения отраслей?», «Что такое комплексная отрасль?» и главное «А существуют ли вообще комплексные отрасли права и (или) законодательства?».

Н.И. Матузов отмечает, что в основе деления права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права30.

Идея метода как основного критерия отраслевого деления системы права приводит некоторых исследователей к попыткам создания отраслевых методов правового регулирования. Так, А. С. Пиголкин отмечает: «Каждая отрасль имеет свой специфический метод правового регулирования. Так, методом конституционного права является учредительно-закрепительный, финансового — контрольно-ревизионный, трудового — договорно-поощрительный и т. д.»31.

В. П. Реутов отмечает неэффективность попыток решить вопрос о составе отраслей права, отраслей законодательства, их соотношении, природе и перспективах развития комплексных образований юридических норм, опираясь на идею единства предмета и метода правового регулирования как признака наличия отрасли права. Он справедливо полагает, что проблемы структуры системы права и законодательства нельзя решать в отрыве от анализа функций права. Возникновение новых отраслей, изменение соотношения между ними — все это можно анализировать лишь с учетом выполняемых правом функций. Новые отрасли права и появляются в местах «наибольшего напряжения», где возникающая новая функция права в той или иной сфере общественной жизни пересекается со спецификой правового воздействия, реализацией специальных юридических функций32.

Следует учитывать, что жилищному праву в любом случае присущи регулятивная и охранительная функции.

Зачастую в литературе предлагаются и иные критерии выделения отраслей права и законодательства.

Так, А. В. Рыбин аргументированно писал, что для выделения группы норм в самостоятельную отрасль права необходимо наличие определенной заинтересованности в регулировании данной группы общественных отношений нормами права, сводимыми в единую группу (отрасль)33.

Следует согласиться и с идеей, высказанной В. Д. Переваловым и поддержанной рядом теоретиков права, о необходимости всестороннего учета исторических аспектов и генетических связей элементов системы права34.

Подытоживая анализ мнений теоретиков права о критериях и способах образования и выделения отраслей права и законодательства, подчеркнем, что считаем возможным выделять отрасли как права, так и законодательства. Развитие общественных отношений, их усложнение и, как следствие, определенная сложность и многоуровневость правового регулирования приводят к необходимости привлечения дополнительных критериев для выделения в системах права и законодательства отраслей, подотраслей, институтов и субинститутов.

Безусловно, соглашаясь с мнением В. П. Реутова об отсутствии (и вообще невозможности существования) объективных, четких критериев для выделения отраслей, полагаем возможным

...