автордың кітабын онлайн тегін оқу Правовые основы рассмотрения обращений граждан
А.С. Кусков, И.Н. Балашова, С.Н. Зайкова

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Дәйексөздер1 Қазір оқып жатыр9 Тегін фрагмент

И. Н. Балашова, С. Н. Зайкова, А. С. Кусков

Правовые основы рассмотрения обращений граждан

Учебно-справочное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.9(075.8)

ББК 67.410я73

Б20

Авторы:

Балашова И. Н., Зайкова С. Н., Кусков А. С.

Рецензенты:

Воронцова И. В., доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского процессуального права Казанского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»;

Зарубина М. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВО «Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».

В учебно-справочном пособии приведены материалы по проблематике реализации прав граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления, извлечения из действующих нормативных правовых актов, устанавливающих и регулирующих порядок приема, регистрации и рассмотрения обращений граждан, правоприменительная практика Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ.

Законодательство представлено по состоянию на август 2019 г.

Предназначено для граждан, желающих получить минимальный объем правовой информации о порядке рассмотрения обращений должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления. Также пособие может стать полезным должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, практикующим юристам, адвокатам, судьям, преподавателям и студентам высших учебных заведений.

УДК 347.9(075.8)

ББК 67.410я73

Граждане Российской Федерации имеют
право обращаться лично, а также направлять
индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного
самоуправления.

Статья 33 Конституции РФ

Предисловие

Право граждан на личные индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и местного самоуправления относится к базовым правам, гарантированным Конституцией РФ, установленным и урегулированным рядом федеральных и региональных нормативно-правовых актов. В частности, законодательством установлены определенные формы и виды обращений граждан, а также урегулирован порядок их рассмотрения.

Тем не менее, реализация гражданами своих прав на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления сопровождается рядом сложностей социально-культурного (в первую очередь, связанных с менталитетом населения) и процедурного характера, возникающих как в процессе подачи гражданами обращений, так и в ходе их регистрации, рассмотрения и разрешения должностными лицами. Все эти обстоятельства значительно снижают доверие граждан к институту обращений, вынуждают их отказываться от восстановления и защиты своих прав в административном порядке.

Учитывая вышесказанное, нами впервые предпринята попытка систематизации норм действующих нормативно-правовых актов, устанавливающих и регулирующих порядок подачи, рассмотрения и разрешения обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, а также соответствующих им материалов правоприменительной практики судов высших инстанций (Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ). При подготовке пособия использовались СПС «КонсультантПлюс» и «Гарант». Законодательство приведено по состоянию на август 2019 года.

Представленное пособие ориентировано на граждан, желающих получить минимальный объем правовой информации о порядке рассмотрения обращений должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления. Также пособие будет полезным должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, практикующим юристам, адвокатам, судьям, преподавателям и студентам высших учебных заведений.

Мы будем признательны нашим читателям за любые отклики по содержанию работы. Все замечания, пожелания и предложения просим направлять А. С. Кускову по электронному адресу askuskov@mail.ru.

И. Н. Балашова,
С. Н. Зайкова,
А. С. Кусков

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВЛАСТИ

1.1. История возникновения и развития права граждан на обращения в органы власти

Анализ исторических правовых источников, регулирующих правоотношения органов власти и населения, показывает многовековой путь становления и развития института обращения граждан.

Первыми обращениями граждан стали челобитные. «Челобитные и жалобы имели настолько повседневный характер на протяжении всей российской истории, что являются одним из важнейших исторических документов любой эпохи»1. Правовое регулирование подачи челобитных было отражено в Судебнике Ивана III (1497 г.). В документе закреплялось не только право на получение разъяснения по жалобе, но и порядок рассмотрения «челобитных». Так, боярам запрещалось отсылать «жалобников» к кому-либо, они принимали обращения и должны были самостоятельно дать ответ. Только в случаях, если вопросы не относились к их ведению, они могли отсылать «жалобника» к «великому князю, или к тому …, которому которые люди приказаны ведати»2.

В Судебнике 1550 г. впервые вводятся минимальные требования к оформлению обращений. Для отдельных видов жалоб использовались стандартные фразы-клише, например, «...царь-государь смилуйся пожалуй»3. В этом же Судебнике зарождается правовое регулирование ответственности как должностных лиц, так и «жалобщиков». Первые отвечают за рассмотрение дела по существу, а вторые – за обращения с ложными «челобитными». В случае обращения с челобитной, не соответствующей действительности, «жалобщики» подвергались таким наказаниям, как битье кнутом и тюремное заключение.

Дальнейшее развитие институт обращения граждан получил в Соборном Уложении 1649 г. Появляется понятие и регламентируется досудебный порядок рассмотрения споров, жалоб. До обращения в «суд государя» следовало пройти все обязательные инстанции – «приказы» и только после этого обращаться к государю. Следует отметить, что впервые именно в этом документе появляется понятие «волокита». В статье 4 главы Х «О суде» Соборного Уложения 1649 г. предписывается рассматривать дела без волокиты, не возвращать заявителям их жалобы, не пересылать жалобы из «приказа» в «приказ», «…чтобы в том исцу и ответьчику лишние волокиты не было»4. За волокиту вводится наказание: «А будет которой судия судных дел вершити не учнет для своей корысти, и в том на него будут челобитчики, а сыщется про то допряма, что он судных дел не вершит для своей корысти, а челобитчиком в том чинится волокита и убытки, и тому судье за вину его наказание, что государь укажет. А судные дела велети ему вершити безволокитно, чтобы однолично исцом и ответчиком в судных делах волокиты и убытков не было»5.

Регламентированная работа с «жалобщиками» была существенно реформирована в период правления Петра I. Один за одним издавались царские указы, определяющие требования к оформлению письменных жалоб:

• предписывалось писать челобитные на гербовой бумаге (Указ Петра I от 12 октября 1699 г.);

• подписывать жалобы надлежало полными фамилией и именем (Указ Петра I от 3 января 1702 г.);

• запрещалось использовать в тексте обращения уменьшительные имена (Указ Петра I от 3 декабря 1702 г.);

• следовало придерживаться формы прошений, подаваемых на имя царя (Указ Петра I от 14 марта 1702 г.).

Также регламентировалась работа с устными обращениями. «Ежели кто доноситель, или челобитчик в коллегиум допущен, и что словесно доносить или просить будет, то президент его выслушав спрашивает; и ежели требование его состоятельное и важное есть, оное в протокол записывается. А потом выступит челобитчик, и тогда в коллегии о том деле рассуждают, и учиненное вершение челобитчику, когда он призовется, объявляют; ежели же президент в разговорах своих что запомнит, то надлежит вице-президентам и советникам нужное с надлежащим почтением припамятовать и изъяснять»6.

Петр I определил подведомственность рассмотрения обращений. В Указе от 18-21 марта 1714 г. «О порядке подачи челобитных по инстанциям» определялось последовательность обращений: «…всяких чинов людем бить челом ему, великому государю, о всяких делах во всех городех и подавать челобитные командантам. А будет камандант кому указу не учинит, или и учинит указ неправедно, и тем челобитчиком бить челом на камандантов губернатором. А естьли губернаторы указов чинить не будут, или указ учинен будет неправдою, и на тех губернаторов бить челом в Санкт-Петербурге в Сенате. А великому государю его царскому величеству самому бить челом не приходить и челобитен подавать не дерзать, понеже во всяких челобитчиковых делах по милосердному его царского величества указу учинены на то управления: нижний и Вышний суд и Сенат»7. Таким образом, обращения рассматривались изначально командантом, затем губернатором, после направлялись в Сенат, и только потом государю. Челобитные, поданные на имя государя, рассматривались специально созданным Петром I органом – «рекетмейстерством»8.

Подведомственность рассмотрения прошений и формирование органов власти, ответственных за работу с обращениями граждан, развивались также при правлении Елизаветы Петровны (1743 г.) и Екатерины II (1763 г.). Так, для этой цели были созданы отдельные органы (отдел прошений) и учреждены отдельные должности (статс-секретари Кабинета Императрицы). Однако этот период характеризуется сословностью, если дворяне и горожане вправе были подавать жалобы губернаторам, то крестьяне такого права не имели и не могли жаловаться на помещиков.

Особую роль в правовом регулировании производства по обращениям граждан сыграл Манифест «Об образовании Государственного совета» от 01.01.1810 г.9 При Государственном совете были созданы Комиссия прошений и особенная должность статс-секретаря «для принятия прошений, приносимых на высочайшее имя» (п. 88 Манифеста). Все обращения сортировались в зависимости от важности, правильности оформления, повторных рассмотрений. Например, не подписанные заявителем прошения оставлялись «без всякого дальнейшего движения» (п. 91 Манифеста). Впервые все прошения делились на три категории: жалобы, «прошения каких-либо наград или милостей», проекты (п. 95 Манифеста). Все проекты, признаваемые «уважительными» направлялись министрам для дальнейшего «движения» (п. 111-113 Манифеста).

Сословность в рассмотрении прошений просуществовала вплоть до 18 февраля 1905 г., когда Николай II подписал Указ Правительствующему Сенату, который предоставил право всем без исключения подданным Российской Империи обращаться с прошениями.

В советский период право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица было закреплено в Постановлении VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 г. «О точном соблюдении законов»10. Волокита и иные нарушения прав граждан не допускались. Вплоть до 60-х гг. ХХ в. совершенствовалось делопроизводство по обращениям граждан: установлен формуляр жалобы; определен порядок приема, регистрации и рассмотрения устных и письменных заявлений и жалоб; установлены сроки их рассмотрения.

Последующее развитие институт обращения граждан получил в 1968 году. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. была введена обязанность органов власти и должностных лиц принимать и рассматривать обращения граждан: «Все государственные и общественные органы должны обеспечивать гражданам СССР необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами прав вносить в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов»11. Запрещалось направлять жалобы граждан для разрешения в те органы или должностным лицам, действия которых обжалуются. За организацию приема граждан руководители государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций несли личную ответственность.

В 1980 г.12 Указ изменен с учетом принятия Конституции 1977 г. Был утвержден единый порядок ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях13. В 1987 г. производство по жалобам и по судебному обжалованию действий (бездействий) органов власти и должностных лиц было разделено. Закон СССР от 30.06.1987 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»14 предусмотрел возможность граждан в суде восстановить свои ущемленные права.

Наряду с предоставленным правом было введено требование о досудебном рассмотрении спора: «Жалоба… подается в суд после обжалования действий органа государственного управления или должностного лица вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу, которые обязаны рассмотреть ее и о результате рассмотрения сообщить гражданину в месячный срок» (ст. 4 Закона СССР).

Правовое регулирование института обращения граждан, содержащееся в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г., действовало до вступления в силу Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Различные нормы, связанные с определением порядка принятия, рассмотрения и разрешения обращений граждан, представлены и в иных нормативно-правовых актах – Федеральных законах от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и др., Законе РФ от 07.02.1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», а также в Административных регламентах и инструкциях органов государственной власти и местного самоуправления.

1.2. Право граждан на обращение: содержание, гарантии, особенности реализации

Право граждан на обращение представляет собой предусмотренную действующим законодательством возможность обращаться в органы власти для реализации гражданских прав, выполнения обязанностей, защиты и восстановления нарушенных прав, внесения предложений по различным вопросам государственного и (или) муниципального управления.

Право граждан на обращение многогранно и многофункционально. Прежде всего, обращения граждан – составляющая их административно-правового статуса. Предусмотренное Конституцией РФ право граждан на обращение повлекло за собой обязанность государства в лице всех органов власти обеспечить реализацию такого права путем: законодательного определения порядка подачи и рассмотрения обращений; организации практического исполнения; введения административной и дисциплинарной ответственности за нарушение указанного права; осуществления мониторинга, надзора и контроля его исполнения.

В настоящее время правовое регулирование отношений по вопросам рассмотрения обращений граждан систематизировано и имеет многоуровневую структуру. Статья 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» выделяет два уровня правового регулирования: федеральный и региональный.

На федеральном уровне рассматриваемые правоотношения регулируются:

1. Конституцией РФ.

В соответствии со ст. 33 Конституции РФ15 граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Указанная конституционная норма реализована и расширена в ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Законодатель определил, что право на обращение должно быть свободным, добровольным, бесплатным, а также не нарушать права и свободы других лиц.

Особое значение для правового регулирования права на обращение иностранных граждан и лиц без гражданства имеет п. 3 ст. 62 Конституции РФ: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Это конституционное положение позволило распространить порядок рассмотрения обращений граждан, закрепленный в законе, на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений лиц, не имеющих гражданство, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом (п. 3 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

2. Международными договорами РФ.

Международные договоры РФ являются составной частью правовой системы страны. Приоритет норм международного права над национальными установлен ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Так, в соответствии с п. «а» ч. 3 ст. 9 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы»16 в связи с нарушениями прав человека и его основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки.

3. Федеральными конституционными законами РФ.

В целях обеспечения государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения всеми органами власти, в том числе, органами местного самоуправления, в нашей стране учреждена должность Уполномоченного по правам человека в РФ. В соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»17 Уполномоченный рассматривает жалобы заявителей, к категории которых относятся как граждане, так и находящихся на территории РФ иностранные граждане и лиц без гражданства. Основные требования к письменной жалобе, подаваемой Уполномоченному, касающиеся сроков подачи, оформления, обязательных приложений к жалобе, содержатся в ст. 17 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

4. Федеральными законами РФ.

Помимо основополагающего Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» имеется множество других федеральных законов, регулирующих правоотношения в сфере реализации права граждан на обращения.

Так, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 27.12.2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации»18 закрепляет обязанность уполномоченного рассматривать по существу обращение, содержащее предложение, заявление, жалобу или информацию по вопросам, касающимся нарушения прав и законных интересов детей.

Федеральный закон от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»19 предусматривает право граждан на направление в орган власти запроса о предоставлении информации о деятельности этого органа.

Примерами также могут служить Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ20 (далее – КоАП РФ), Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ21 (далее – КАС РФ) и ряд других кодифицированных правовых актов.

На региональном уровне правоотношения по вопросам рассмотрения обращений граждан могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, которые устанавливают положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Например, Законом Саратовской области от 31.07.2018 г. № 73-ЗСО22 установлены следующие дополнительные гарантии:

• получать информацию от органов власти о регистрации обращения, сроках его рассмотрения, о должностных лицах, рассматривающих обращения;

• получать обратно от органов власти документы, материалы, приложенные к обращению в подтверждение доводов;

• каждому заявителю получать ответ на коллективное обращение, в случае если просьба о направлении ответа выражена несколькими либо всеми гражданами, подписавшими коллективное обращение;

• использовать первоочередной порядок приема граждан отдельных категорий.

В Астраханской области помимо перечисленных дополнительных гарантий также предусмотрены особенности рассмотрения обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей. В соответствии с ч. 5 ст. 2 Закона Астраханской области от 10.04.2012 г. № 14/2012-ОЗ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Астраханской области»23 такие обращения, поступившие в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматриваются в течение 15 календарных дней со дня регистрации обращения.

Отдельные правовые нормы по вопросам рассмотрения обращений граждан содержатся в решениях Правительства РФ, приказах и решениях министерств и ведомств, распоряжениях ЦИК РФ, региональных подзаконных актах, а также в административных регламентах исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Правила разработки и утверждения административных регламентов утверждены постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 г. № 37324. В соответствии с п. 12 Правил разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) в административные регламенты обязательно включается раздел по досудебному (внесудебному) порядку обжалования решений и действий (бездействий) органов, осуществляющих государственный контроль (надзор), а также их должностных лиц.

Например, согласно разделу V «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) ФАС России, а также должностных лиц ФАС России» административного регламента25 заявители имеют право на досудебное обжалование действий (бездействия) должностных лиц ФАС России путем подачи жалобы руководителю антимонопольной службы. В случае установления в ходе или по результатам рассмотрения жалобы признаков состава административного правонарушения или преступления должностное лицо ФАС России, уполномоченное на рассмотрение жалоб, незамедлительно направляет имеющиеся материалы в органы прокуратуры (п. 5.4 Регламента).

Обращения граждан не только являются субъективным правом, частью административно-правового статуса, но и позволяют участвовать гражданам в управлении государством, территорией, в решении социально-значимых задач.

Помимо перечисленного обращения граждан являются одним из элементов обратной связи населения и государства, это показатель фактического состояния гражданского общества, непосредственный источник информации для руководства страны.

Например, ежегодно Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка на основе поступивших обращений формируют доклад Президенту РФ о соблюдении прав и законных интересов граждан, лиц без гражданства, детей в РФ, а также вносят предложения о совершенствовании их правового положения. По многочисленным обращениям граждан из одного региона страны можно определить экономические, социальные, межнациональные и иные проблемы именно этого конкретного субъекта РФ в силу его особенностей (месторасположения, истории развития, менталитета населения).

Рассмотрев содержание права граждан на обращение, остановимся на особенностях его реализации.

Статья 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет права гражданина при рассмотрении обращения. Прежде всего, это право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме.

Предоставление документов, имеющихся в распоряжении граждан, необходимо для быстрого, полного и всестороннего рассмотрения их обращений. Как правило, получив предыдущие ответы органов власти, административные и судебные решения, документы, подтверждающие доводы заявителя, орган, рассматривающий обращения, сможет более точно определить содержание обращения и обеспечить реализацию (восстановление) прав обратившегося.

Но бывают случаи, когда гражданин не располагает материалами, подтверждающими доводы, в силу ряда объективных причин. Тогда он может просить содействия в их истребовании. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при рассмотрении обращения обязаны запросить необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия (п. 2 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Следующее право – знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Указанное право основано на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, которая предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Гражданин имеет право получить письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Только в случаях, определенных в ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», он может остаться без ответа. Например, в случае если в письменном обращении не указаны фамилия заявителя или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ.

Гражданин имеет право обжаловать принятое по обращению решение или действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения:

• в административном порядке – путем обращения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Например, административный порядок обжалования решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц утвержден постановлением Правительства РФ от 16.08.2012 г. № 84026. Этим же порядком рекомендовано руководствоваться органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб;

• в судебном порядке – путем обращения в суд с административным исковым заявлением. Форма и содержание административного искового заявления определены в ст. 125 КАС РФ.

Административное исковое заявление подается по следующим требованиям (ст. 124 КАС РФ):

• о признании не действующим (полностью или в части) нормативно-правового акта, принятого органом власти (должностным лицом);

• о признании незаконным (полностью или в части) решения, принятого органом власти (должностным лицом), либо совершенного им действия (бездействия);

• о возложении обязанности на орган власти (должностное лицо) принять решение или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов истца;

• о возложении обязанности на орган власти (должностное лицо) воздержаться от совершения определенных действий;

• об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.

И, наконец, последнее право гражданина при рассмотрении его обращения, предусмотренное ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», – право обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. Поскольку право на обращение свободно и добровольно, то законодательством предусмотрен отзыв гражданином своего обращения.

Особенностью реализации права граждан на обращение является также законодательно установленные гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в органы власти или к должностным лицам с критикой деятельности указанных органов или должностного лица. Следует отметить, что критика может быть выражена только в приличной форме. В противном случае в действиях заявителя будет иметь место состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 3 ст. 20.1 КоАП РФ.

Согласно указанной норме, распространение в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информации, выражающей в неприличной форме явное неуважение к органам, осуществляющим государственную власть в РФ, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа в размере от 30 до 100 тыс. руб.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» при рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Указанная правовая норма основана на ст. 23, 24 Конституции РФ и п. 7 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»27. Перечисленные правовые акты определяют право граждан на неприкосновенность частной жизни, а также допускают возможность сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица исключительно с его согласия. Следует отметить, что не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в орган власти или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Множественность правовых актов, посвященных реализации права граждан на обращения, масштабность регулируемых правоотношений, противоречивая административная и судебная практика, социальная значимость конституционного права заставляют все большее количество ученых28 уделять внимание правовому регулированию рассматриваемых отношений.

1.3. Виды обращений и обязательные требования, предъявляемые к их оформлению

Обращения граждан в органы власти и к должностным лицам можно классифицировать по различным основаниям. Прежде всего, федеральный законодатель классифицирует обращения в зависимости от формы и содержания.

По форме обращения бывают: устные, письменные, электронные (рис. 1).

Рис. 1. Формы и способы подачи обращений

Для каждой из форм обращений установлены определенные требования. В соответствии с ч. 1, 2 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» заявитель в своем письменном обращении в обязательном порядке:

1. Указывает адресат. Им может быть орган власти или должностное лицо, поэтому в обращении указываются наименование государственного органа (органа местного самоуправления), или должность соответствующего лица, или фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица;

2. Указывает свои личные данные: фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес для получения ответа (уведомления о переадресации обращения). Если такие данные не указаны, то обращение остается без ответа;

3. Указывает суть обращения. В подтверждение своих доводов заявитель может приложить к письменному обращению необходимые, по его мнению, документы и материалы либо их копии. Если обращение не содержит сути, ответ не дается, о чем сообщается заявителю (ч. 4.1 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»);

4. Ставит личную подпись и дату.

Кроме указанных требований следует отметить еще ряд обязательных условий, которые должен выполнить заявитель. Обращение должно быть читаемо, если оно не поддается прочтению, то ответ по существу не дается, а лишь направляется уведомление о невозможности прочтения. В обращении не должно содержаться нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностных лиц (членов его семьи). В противном случае обращение расценивается как злоупотребление правом и по существу не рассматривается.

Помимо вышеуказанных требований дополнительные требования установлены к обращениям в форме электронного документа. Так, в соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в таком обращении в обязательном порядке указывается адрес электронной почты для получения ответа (уведомления о переадресации обращения).

Для обеспечения приема и обработки электронных обращений граждан создана информационно-телекоммуникационная система – «Электронная приемная Президента РФ». Система обеспечивает прямую связь с приемной Президента РФ по приему граждан в Москве через сеть терминалов, установленных в зданиях органов местного самоуправления 194 городов с населением свыше 70 тыс. чел., удаленных от ближайших приемных Президента РФ на 100 и более километров.

Терминал электронной приемной обеспечивает: передачу обращения в форме электронного документа (набранного с помощью клавиатуры, преобразованного с бумажного носителя, переданного с внешнего электронного носителя); передачу обращения в устной форме; личный прием по предварительной записи в режиме видеосвязи с уполномоченным лицом – сотрудником приемной Президента РФ по приему граждан в Москве; предоставление информации информационно-справочной службой Администрации Президента РФ; доступ к информации о работе приемных Президента РФ, обзорам обращений граждан, организаций и общественных объединений, результатов их рассмотрения и принятых по ним мерам; нормативным правовым актам, регулирующим порядок рассмотрения обращений29.

Как следует из Информационно-статистического обзора рассмотренных в 2018 году обращений граждан, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту РФ30, доля обращений в электронной форме превышает 65%, что свидетельствует о ее востребованности.

Устное обращение гражданина излагается во время личного приема, который ведет руководитель или уполномоченное лицо органа власти. Требования к организации и проведению личного приема граждан определены в ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Помимо ежедневных и еженедельных приемов граждан согласно установленным графикам работы органов власти в РФ проводится общероссийский день приема граждан31.

В целях оперативного реагирования на обращения граждан, адресованные Президенту РФ, организована работа Мобильной приемной Президента РФ. Мобильная приемная Президента РФ выезжает непосредственно на места, в субъекты РФ, для разрешения жалоб граждан и организаций на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе выборных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих32.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема. В случае, если факты и обстоятельства, изложенные в устном обращении, являются очевидными и не требуют проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. В этом случае в карточке личного приема гражданина делается запись об устном ответе. Во всех остальных случаях готовится и направляется письменный ответ заявителю.

В региональных законах о дополнительных гарантиях права гражда

...