Концепт правового статуса научных работников в России и зарубежных странах:
теоретико-компаративное исследование

Монография

Ответственные редакторы 
доктор юридических наук, профессор 
Ю. В. Степаненко, 
доктор публичного права 
М. В. Захарова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 001:34

ББК 72:67

К65

Рецензенты:
Саломатин А. Ю., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой «Теория государства и права и политология» Пензенского государственного университета;
Попова Н. Ф., доктор юридических наук, профессор, профессор департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Ю. В. Степаненко, доктор публичного права (Франция) М. В. Захарова.

В монографии с различных позиций и точек зрения исследованы правовой статус научных работников в России и отдельных зарубежных странах, его понятие, структура, содержание, видообразующие признаки и особенности, связанные со спецификой субъектов правового положения в научной сфере и характером осуществляемой ими деятельности.

Материал изложен с учетом последних изменений конституционного, административного и трудового законодательства, а также тенденций и особенностей соответствующей правоприменительной практики. Показано влияние конституционных и законодательных новелл на эволюцию правового регулирования положения научных работников, формирование новых и корректирование существующих доктринальных подходов и парадигм. Сформулированы важные выводы и предложения, основанные на результатах компаративного анализа исследуемого правового явления, а также на полученных репрезентативных данных проведенного большого социологического исследования.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 декабря 2021 г.

Книга ориентирована на широкий круг читателей: ученых, научных работников, преподавателей образовательных организаций, докторантов, аспирантов, адъюнктов, студентов и всех интересующихся вопросами правового положения научных работников в России и за рубежом.

Издается в соответствии с Планом научной деятельности Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) на 2021 год, а также Планом юбилейных изданий.
Настоящая работа подготовлена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс» и «Гарант».
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-15032.
Текст представлен в авторской редакции.

УДК 001:34

ББК 72:67

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Ершова Инна Владимировна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, почетный работник юстиции России — § 5, 6 главы 1.

Зайцева Любовь Владимировна, кандидат юридических наук, LL. M. — § 3 главы 2.

Захарова Мария Владимировна, директор Центра права и биоэтики в сфере геномных исследований и применения генетических технологий Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор публичного права (Франция) — § 1, 2 главы 2.

Матюшенков Дмитрий Михайлович, председатель Молодежной палаты при Парламентском собрании Союза Беларуси и России, аспирант кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 7 главы 1.

Огородников Александр Юрьевич, доктор философских наук, доцент, профессор кафедры философии и социологии Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 5 главы 2.

Петров Михаил Петрович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Департамента аттестации научных и научно-педагогических работников Министерства науки и высшего образования РФ, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 8 главы 1.

Степаненко Юрий Викторович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист РФ, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России — предисловие, § 1, 3 главы 1, заключение.

Черных Надежда Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент, директор института частного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — § 4 главы 1, § 4 главы 2.

Шишканова Инесса Алексеевна, кандидат юридических наук, советник ректора Московского государственного лингвистического университета, доцент кафедры правоведения МГЛУ — § 2 главы 1.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Эта книга является концентрированным выражением результатов междисциплинарного научного исследования, осуществленного в течение трех лет (2018–2021) временным творческим коллективом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) на тему «Концепт правового статуса научных работников в России и зарубежных странах: теоретико-компаративное исследование». За указанный период по исследуемой проблематике опубликовано три статьи в научных изданиях, индексируемых в международных базах цитирования Scopus и Web of Science, а также более 20 статей — в журналах и изданиях, рекомендованных перечнем ВАК при Минобрнауки России; проведено три научно-представительских мероприятия, в том числе с международным участием.

Значение четко и полно законодательно оформленного правового статуса научного работника в России трудно переоценить. Это особенно важно сейчас, когда руководством страны поставлена амбициозная задача научно-технологического рывка, достижения паритета, а затем и превосходства над странами — технологическими лидерами. В современных условиях превращение науки в непосредственную производительную силу должно стать не просто красивым лозунгом, декларацией, а реальным динамичным процессом. Понятно, что здесь не придется начинать с чистого листа: многое уже сделано. Очевидно также, что одной из ключевых фигур в решении этих и других, не менее грандиозных задач в области науки и техники становится научный работник, ученый, конструктор, человек умственного труда. По данным Росстата, на конец 2020 года в России насчитывалось 346 497 исследователей, в том числе 24 473 (7%) докторов наук и 74 649 (21,5%) кандидатов наук1. Для сравнения: к концу 1980 года в СССР осуществляли профессиональную научную деятельность 1373,3 тысячи человек, или одна четвертая часть всех научных работников мира. Из них ученую степень доктора наук имели 37,7 тысячи человек, кандидата наук — 396,2 тысячи человек2.

К решению проблем совершенствования правового статуса научного работника и создания благоприятных условий для осуществления им научной и научно-технической деятельности обращено сейчас внимание законодателя, уполномоченных органов исполнительной власти, научных организаций, общественных объединений и всех заинтересованных лиц. Отечественными учеными разных направлений научного знания (юриспруденции, экономики, философии, социологии и др.) этой проблематике посвящены сотни научных работ, осуществлено множество фундаментальных и прикладных исследований. Авторским коллективом настоящей монографии уточнен и дополнен понятийный аппарат исследуемой проблематики, проанализирован отечественный опыт регулирования правового положения научного работника, представленного в разных статусах: ученого, университетского профессора, заведующего кафедрой вуза, молодого ученого и т. д. Сквозь призму конституционных и законодательных новелл показаны перспективы совершенствования правового статуса научных работников в России, раскрыты особенности правового оформления трудовых отношений с ними, разработаны основные модели, признаки и элементный состав оценки научной квалификации научных и научно-педагогических работников в контексте национального законодательства о системе государственной научной аттестации.

Проблема оптимизации или совершенствования правового статуса научного работника существует и в зарубежных странах, где она решается по-разному, в зависимости от правовой системы страны, места и роли научного работника и в целом науки в социально-экономическом развитии общества и государства. Понимание того, что без учета зарубежного опыта невозможно сформировать интегрированный, междисциплинарный концепт-продукт правового статуса научного работника, побудило исследовательский коллектив обратиться к соответствующим положительным практикам и современным моделям Франции, США, Германии, Великобритании, Италии, Испании и ряда других стран.

Представляется, что выводы, рекомендации и предложения, содержащиеся в настоящей монографии, можно рассматривать как приглашение к дальнейшей научной дискуссии и как вклад авторского коллектива в совершенствование отечественного законодательства о науке и ее акторах.

Глава 1.
ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА НАУЧНЫХ РАБОТНИКОВ В РОССИИ

§ 1. Правовой статус научного работника: ключевые понятия

Важно договориться о терминах

Цель любого научного исследования — получение достоверного, истинного, верифицируемого знания о каком-либо предмете или явлении, в том числе правовом. Однако эта цель может оказаться недостижимой, если процесс исследования, его промежуточные и конечные результаты будут основываться на терминах и понятиях, весьма уязвимых в силу своей полисемичности, словесной энтропии и других отрицательных факторов, влекущих искажение их действительной сути и значения. Совсем плохо, когда такие термины и терминологические конструкции облекаются в правовую форму и обозначаемые ими понятия приобретают значение юридически императивных констант. А ведь понятия в юридической науке — не только узловые пункты познания, но и средство практического совершенствования государственно-правовой действительности3. Как верно, на наш взгляд, замечает В. Ю. Туранин, «юридическая терминология имеет такое же значение для права, как, например, одежда для человека, без которой прожить в цивилизованном обществе невозможно»4. Как говорили римские юристы, absoluta sententia expositore non indiget («ясное значение не требует объяснений»)5.

Поэтому научное исследование целесообразно начинать с выяснения максимально точного смысла используемых в нем основополагающих понятий и определения соответствующей авторской позиции. Это представляется особенно важным при осуществлении научного познания коллективом исследователей, представляющих разные отрасли науки, научные школы и виды профессиональной деятельности. В таких случаях общепризнанные в рамках темы дефиниции становятся локальным средством гармонизации и синхронизации индивидуальных взглядов, позиций и точек зрения, своеобразным научным навигатором в разработке исследуемых проблем, гарантией получения достоверного знания. В этом смысле не является исключением и наша тема — правовой статус научного работника. Здесь также существует необходимость договориться о терминах, прежде всего о таких, как «правовой статус», «правовое положение», «научный работник», «научный сотрудник», «научно-педагогический работник», «ученый», «исследователь», «научно-исследовательский работник», и других дефинитивных конструкциях, используемых в отечественном и зарубежном законодательстве, а также соответствующих научных доктринах.

Правовой статус или правовое положение?

Правовой статус — сложная юридическая категория. Может быть, поэтому ей повезло больше других. К ней по-прежнему приковано внимание многих исследователей. В результате общетеоретические представления о правовом статусе, а также его отдельных элементах со временем приобрели общепризнанный характер, стали аксиоматичными6. Этот методологически важный вывод освобождает нас от необходимости доказывать доказанное и указывает на более плодотворный путь исследования: от общепризнанного к дискуссионному, а от него — к собственной авторской позиции. Прав Д. А. Керимов, говоря, что «каждый исследователь, приступая к работе, имеет дело с почвой, подготовленной к продолжению научных поисков, которые не были завершены его предшественниками. Поэтому в меру своей профессиональной подготовленности и культуры он использует то, что было сделано до него, т. е. использует уже собранный информационный материал и оперирует имеющимися абстракциями»7.

В законодательстве РФ и юридической литературе в одинаковой степени используются терминологические конструкции «правовой статус» и «правовое положение». В то же время нужно отметить, что большинством ученых-юристов признается их тождество, что является методологически важным для нашего исследования. Однако встречаются точки зрения на эти понятия, как на смежные, несовпадающие. При этом по своему содержанию понятие «правовой статус» охватывается в таких научных подходах понятием «правовое положение», является его частью8. Интересна в этом смысле точка зрения Н. В. Витрука, который полагает, что более правильно различать два самостоятельных понятия: «правовое положение (статус) личности» в широком смысле и «правовое положение (статус)» в узком смысле, — как отражающие явления, реальную связь между которыми можно определить как отношение целого и части. По его мнению, условно, чисто терминологически первое понятие можно обозначить как «правовое положение», а второе — как «правовой статус» (несмотря на этимологическое тождество терминов «положение» и «статус»)9.

И все же мы будем придерживаться доминирующей в юридической науке позиции, в соответствии с которой правовой статус — это и есть правовое положение. Не вдаваясь более в дискуссию по этому поводу, отметим, что в Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой слово «статус» означает правовое положение, а также вообще положение, состояние10. В юридических словарях и энциклопедиях статус (правовой) (лат. status — состояние, положение) толкуется как правовое положение гражданина либо юридического лица11, как установленное нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей12. В постановлении № 47-13 Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами — участниками СНГ в пограничной сфере», принятом 13 апреля 2018 года в Санкт-Петербурге, указывается: «Статус — абстрактный и многозначный термин, в общем смысле обозначающий совокупность стабильных значений, параметров объекта или субъекта. С упрощенной точки зрения обозначает состояние либо позицию объекта или субъекта, ранг в любой иерархии, структуре системы»13.

Наконец, нам импонирует позиция отечественного законодателя относительно соотношения понятий «правовое положение» и «правовой статус», которую он выразил следующим образом: главу 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»14 он назвал «Правовое положение (статус) гражданского служащего».

О содержании и соотношении понятий «научный работник», «научный сотрудник», «ученый», «исследователь»

В отличие от правового статуса коллективного субъекта права, например органа государственной власти, правовой статус физического лица содержит гораздо меньше компонентов. В нем отсутствуют такие элементы, как компетенция, предметы ведения, цели, задачи, функции, идентификационные характеристики, связанные с обладанием статуса юридического лица, и др. Если научный работник не является государственным служащим, то в его статусе не должно быть таких составных частей, как запреты, ограничения, требования к служебному поведению и т. д. Заметим, однако, что в зарубежных странах этот вопрос решается по-разному. Например, во Франции доценты и профессора имеют статус fonctionnaire, т. е. государственных служащих. По рекомендации ученых советов вузов Министерство образования Франции принимает решение о назначении на должность доцентов, Президент республики — профессоров. Исключение составляет институт «приглашенный профессор». Правом на открытие соответствующей вакансии и назначение на должность приглашенного профессора обладают сами университеты15.

Терминологическая конструкция «научный работник» представляет собой собирательное понятие. Поэтому представляется, что в нашей стране научные работники (в самом широком смысле) должны иметь статус государственных служащих в том случае, если они замещают должности руководителей, заместителей руководителей, руководителей структурных подразделений и научных сотрудников научных и образовательных учреждений Прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, а также Минобороны России, МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФСИН России, МЧС России и других федеральных органов исполнительной власти, в которых осуществляется военная служба, государственная гражданская служба и государственная служба иных видов, например служба в органах внутренних дел, служба в уголовно-исполнительной системе. Правда, в этом случае, за исключением руководителей, более подходит и используется на практике другой термин — «научные сотрудники», поскольку аттестованные обладатели такого статуса имеют воинские или специальные звания, а также классные чины и замещают должности младших научных сотрудников, научных сотрудников, старших, ведущих и главных научных сотрудников. Однако этот вопрос в силу своей правовой неопределенности и недостаточной разработанности в юридической науке не так прост, как кажется на первый взгляд, и требует самостоятельного исследования.

Полагаем, что правовой статус научного работника (сотрудника) — государственного служащего содержит как положительные, так и отрицательные свойства. К положительным свойствам можно отнести признание государством высокого социального статуса такого научного работника и его роли в механизме государственного управления страной, а также социальные гарантии, распространяющиеся на государственного служащего. Основным отрицательным свойством, на наш взгляд, является детальная регламентация публичным правом отношений с участием государственных служащих, что, в общем-то, противопоказано научным работникам, ведь известно, что научная деятельность с трудом поддается администрированию.

Свободу творчества индивида вообще невозможно урегулировать с помощью правовых норм. Именно через нее происходит самореализация личности, а это невидимые для других людей процессы внутреннего мира человека. Не случайно в действующем законодательстве отсутствует легальная дефиниция научного или иного творчества. И любые процедурные вопросы творчества, «навязанные» творческому человеку извне — законодателем или другим нормотворцем, могут рассматриваться им как посягательство на его свободу как творческой личности. В этой связи напомним высказывание известного русского философа И. А. Ильина. «Государственная власть, — писал он, — имеет свои пределы, обозначаемые именно тем, что она есть власть, извне подходящая к человеку… И все творческие состояния души и духа, предполагающие любовь, свободу и добрую волю, не подлежат ведению государственной власти и не могут ею предписываться… Государство не может требовать от граждан веры, молитвы, любви, доброты и убеждений. Оно не смеет регулировать научное, религиозное и художественное творчество. Оно не должно вторгаться в нравственный, семейный и повседневный быт и без крайней надобности стеснять хозяйственную инициативу и хозяйственное творчество людей»16. Примечательно, что Президент РФ В. В. Путин привел эту цитату в послании Федеральному Собранию на 2005 год и попросил не забывать об этом17. На наш взгляд, единственным ограничительным правовым регулятором свободы творчества, как и любой свободы вообще, является конституционное положение о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).

Таким образом, с помощью метода исключения можно прийти к выводу, что правовой статус научного работника включает его права, обязанности и ответственность. При этом нужно отметить, что именно такая стандартная модель правового статуса научных работников конкретизирована на уровне рекомендательных международных документов, т. е. в международном «мягком» праве18. И опять же ответственность здесь можно рассматривать не как отдельный элемент правового статуса, а как составную часть обязанностей — обязанность нести ответственность. В этих рассуждениях можно пойти и дальше, ведь ответственность может быть позитивной (ответственность перед обществом, государством, ответственность за порученное дело) и негативной (ответственность за противоправные действия или бездействие). Поэтому в качестве отправной позиции будем считать необходимыми атрибутивными компонентами правового статуса физического лица (в нашем случае — научного работника) его права и обязанности. Представляется, что на этом единство взглядов на элементный состав правового статуса научных работников и заканчивается.

Известно, что все правовое в любой стране берет начало в конституции. Когда Конституция нашей страны имеет в виду личность, человека, в том числе и гражданина, в ней используются термины «все», «каждый», «никто», «лицо», «человек», «личность», «люди». Когда же имеются в виду граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, то, соответственно, применяются эти термины.

Конституция РФ не содержит понятия «научный работник». В целом применительно к сфере науки и занимающимся ею субъектам она ограничивается лишь несколькими положениями. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 44 Конституции РФ «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом». Сама по себе эта норма не является непосредственным регулятором соответствующих общественных отношений. Она декларирует и гарантирует право любого человека на свободу творчества. В свою очередь, конкретные гарантии творческой деятельности со стороны государственных органов предусматриваются законами. Представляется, что в настоящее время они недостаточно надежны и эффективны, чем отчасти и объясняется начавшаяся модернизация отечественного законодательства о науке19.

Кроме того, п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ устанавливает, что общие вопросы науки входят в предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Согласно п. «в» ч. 1 ст. 114, Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области науки.

Легальное определение понятия «научный работник» мы находим в ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»20. В ней говорится, что научным работником (исследователем) является гражданин, обладающий необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и (или) научно-технической деятельностью. Подтверждением тому, что в Российской Федерации научный работник — это гражданин, «профессионально занимающийся научной и (или) научно-технической деятельностью», является гл. 521 ТК РФ «Особенности регулирования труда научных работников, руководителей научных организаций, их заместителей»21. Правда, определение понятия «научный работник» в указанном кодексе не закреплено.

Заметим, во-первых, что законодатель почему-то не относит это понятие к числу основных, применяемых в Законе о науке. Во-вторых, он отождествляет понятия «научный работник» и «исследователь», что, на наш взгляд, является не вполне оправданным. Понятие «исследователь», по нашему мнению, шире понятия «научный работник» и, как представляется, является самым широким по смыслу при обозначении субъектов научной деятельности. Конечно, любой научный работник является исследователем, но не каждый исследователь является научным работником. Исследователем можно назвать и гражданина, занимающегося наукой не в силу возложенных на него профессиональных обязанностей, а в порядке творческого увлечения, личного хобби.

Более развернутая дефиниция понятия «научный работник» содержится в Модельном законе о статусе ученого и научного работника (принят в Санкт-Петербурге 25 ноября 2008 года постановлением № 31-14 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ)22. В соответствии со ст. 2 указанного Закона научным работником (сотрудником) признается ученый, имеющий соответствующую квалификацию, подтвержденную результатами аттестации, осуществляющий на основании индивидуального трудового договора с нанимателем профессиональную научную работу или научно-техническую деятельность на условиях постоянной занятости или совместительства на условиях, установленных трудовым договором (контрактом), должностной инструкцией или квалификационными требованиями.

Кроме того, в понятийном аппарате анализируемого Модельного закона раскрывается и понятие «ученый». Им считается физическое лицо (гражданин страны, иностранец или лицо без гражданства), имеющее ученую степень и (или) научное звание23, осуществляющее профессиональную научную или научно-техническую деятельность с целью проведения научных исследований и опытно-экспериментальных разработок, получившее признанные научным сообществом научные и (или) научно-технические результаты в определенной области знаний, науки и техники.

Отсюда у нас появляются основания для сопоставления терминов «ученый» и «научный работник», поскольку в названии и содержании Модельного закона ими обозначаются самостоятельные понятия. Прежде всего согласимся с тем, что указанные понятия не являются тождественными, между ними нельзя поставить знак равенства.

Во-первых, ученый, в отличие от научного работника (сотрудника), может быть не связан трудовыми, гражданско-правовыми (государственно-служебными) отношениями с работодателем (представителем нанимателя).

Во-вторых, использование в определении понятия «научный работник» терминов «сотрудник», «контракт», «квалификационные требования» может означать, что им охватываются и научные работники — государственные служащие. В определении понятия «ученый» такие термины отсутствуют, но это вовсе не означает, что ученый не может находиться на государственной или муниципальной службе.

В-третьих, научным работником (сотрудником) может быть не любой ученый, а лишь тот, который имеет соответствующую квалификацию, подтвержденную результатами аттестации. Получается, что предъявляемое к научному работнику как к ученому требование о соответствующей квалификации также означает необходимость наличия у него ученой степени и (или) ученого звания. Это следует из определения понятия «ученый», которым может быть признано не любое физическое лицо (гражданин страны, иностранец или лицо без гражданства), а только лицо, имеющее ученую степень и (или) научное звание24. Однако обеспечить выполнение этого требования на практике невозможно, поскольку определенная часть научных работников, имея соответствующую квалификацию, подтвержденную результатами аттестации, не имеет ученой степени и (или) ученого звания, подтвержденных результатами государственной аттестации. Поэтому было бы более правильным сформулировать определение понятия «научный работник» таким образом, чтобы таковым признавались не только ученые, но и другие исследователи, не имеющие на момент трудоустройства ученой степени и (или) ученого звания. Ведь практика на самом деле идет именно по такому пути.

В-четвертых, чтобы считаться ученым, физическому лицу нужно добиться научных и (или) научно-технических результатов в определенной области знаний, науки и техники и их признания научным сообществом. Заметим, что к обладателям статуса научного работника такие требования не предъявляются. Однако приведенная в Модельном законе дефиниция научного работника опровергает этот тезис, поскольку научным работником в нем признается «ученый… (далее по тексту)». Таким образом, налицо противоречие и, как следствие, правовая неопределенность.

Нужно отметить, что сходные по смыслу определения понятий «ученый» и «научный работник» содержатся в Модельном законе «О научной и научно-технической деятельности», принятом в Санкт-Петербурге 25 ноября 2008 года постановлением № 31-15 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ25.

Чего ожидать в будущем

Все ранее изложенное — это ретроспектива или сегодняшний день. Вместе с тем нужно задуматься над тем, какими терминами и их значениями применительно к нашей теме исследования в скором времени «снабдит» отечественную науку российский законодатель, рассматривая проект федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации», подготовленный Минобрнауки России. Нужно отметить, что в течение трех лет, пока осуществлялось настоящее исследование, название законопроекта изменилось. В настоящее время он называется так: «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации». Заметим, что мы ранее обращали внимание на то, что разработчикам законопроекта не удалось в полной мере разграничить научную, научно-техническую и инновационную деятельность, которые часто перечислялись в тексте через запятую. Это свидетельствовало о преобладании в документе общих положений, распространяющихся на все три вида деятельности, что даже ставило под вопрос необходимость их разграничения. Кроме того, обеспечить в одном законопроекте надлежащее правовое регулирование трех сфер деятельности, хотя и смежных, представлялось нам трудновыполнимой задачей26.

Мы еще не раз будем обращаться к этому законопроекту, по возможности сохраняя в повествовании хронологию его подготовки. Но одно можно сказать совершенно четко: законопроект явно пробуксовывает: он должен был быть внесен в Государственную Думу еще в марте 2018 года. Но пока этого не произошло, работа над законопроектом продолжается. Наверное, это и к лучшему, поскольку в условиях большого количества действующих в этой сфере федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, документов стратегического планирования с серьезной научно-технологической составляющей, упразднения ФАНО России и создания Министерства науки и высшего образования РФ существует большой риск в спешке наломать дров. Ведь именно в этом законодательном акте должен быть достигнут если не абсолютный, то хотя бы относительный консенсус в терминологических спорах. Плохо другое: при анализе законопроекта на первом этапе приходилось руководствоваться его единственной обнародованной редакцией от 28 марта 2018 г., размещенной на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (regulation.gov.ru) и в СПС «КонсультантПлюс»27.

Начнем с того, что изначально разработчики законопроекта не включили в отдельно выделенный ими понятийный аппарат ни одного термина, которым обозначался бы индивидуальный или коллективный субъект научной, научно-технической и инновационной деятельности. Это, конечно, вызывает недоумение. Подчеркнем, что, анонсируя важные новеллы законопроекта, некоторые ученые в качестве одной из них называли «расширение понятийного аппарата и приведение его в соответствие с международными стандартами»28. При этом они руководствовались не официальным текстом законопроекта, который, наверное, тогда еще не был опубликован для всеобщего сведения, а лишь его концепцией. Как видим, не сбылось. Очевидно, избран подход, заключающийся в существенном ограничении законодательного дефинирования, что априори также нельзя рассматривать как исключительно негативное явление.

По крайней мере, серьезной компенсацией этого пробела можно было считать наличие в проектируемом законодательном акте разд. III «Субъекты научной, научно-технической и инновационной деятельности», который открывается гл. 5 «Ученые». В соответствии с ч. 1 ст. 26 («Правовой статус ученого») ученым (исследователем, разработчиком) признается «физическое лицо (гражданин, иностранный гражданин или лицо без гражданства), осуществляющее научную, научно-техническую, научно-экспертную, инновационную деятельность вне зависимости от состояния в трудовых или гражданско-правовых отношениях с иными субъектами научной, научно-технической и инновационной деятельности и достигшее при осуществлении такой деятельности результатов, признаваемых в соответствии с настоящим Федеральным законом результатами, полученными при осуществлении научной и (или) научно-технической деятельности».

Какие — уже ранее известные и новые — признаки можно выделить в приведенном определении?

Во-первых, отметим, что в дефиниции прямо или косвенно выделяются разные виды научной деятельности:

1) собственно научная;

2) научно-техническая;

3) научно-экспертная;

4) инновационная.

Использование наряду с термином «исследователь» термина «разработчик», скорее всего, указывает на его принадлежность к научно-технической сфере и области инноваций. Одним словом, Минобрнауки России, Правительству РФ как субъекту этой законодательной инициативы, а затем и законодателю придется основательно потрудиться, чтобы разработать объективные критерии разграничения указанных видов деятельности.

Во-вторых, в определении в очередной раз подтверждается, что отсутствие у физического лица трудовых или гражданско-правовых отношений с другими субъектами научной, научно-технической и инновационной деятельности не может служить основанием для отказа ему в статусе ученого. Это так, но за рамками дефиниции снова остаются государственно-служебные отношения, в связи с чем де-юре совмещение статусов ученого и государственного служащего становится невозможным.

В-третьих, чтобы приобрести статус ученого, лицо, занимающееся одним или несколькими видами исследовательской деятельности, должно достигнуть при ее осуществлении определенных законом результатов. Однако в результатах, предусмотренных в предлагаемой дефиниции ученого, мы почему-то не досчитываемся результатов научно-экспертной и инновационной деятельности. Снова противоречие, правовая неопределенность и отход от генеральной линии законопроекта на строгую дифференциацию видов деятельности.

В ч. 2 ст. 26 проектируемого акта говорится, что «правовой статус ученых, занимающих должности научных работников и осуществляющих научную, научно-техническую, научно-экспертную деятельность в научных, образовательных и иных организациях, регламентируется настоящим Федеральным законом с учетом трудового законодательства и (или) законодательства Российской Федерации об образовании».

По поводу этого положения также возникают некоторые вопросы и суждения. Об отсутствии в понятийном аппарате терминов, связанных с субъектами всех декларируемых видов деятельности, нами уже говорилось. Но если понятие «ученые» все-таки нашлось в гл. 5, то термин «научные работники», несмотря на его широкое использование в законопроекте, не раскрывается. Это представляется нелогичным, потому что законодательное регулирование более приемлемо для лиц (научных работников), аффилированных с определенными научными или образовательными организациями, чем для «просто» ученых, статус которых лишь подчеркивает их социальное положение, сферу деятельности и свободу научного творчества. Не случайно в превосходной степени говорят об «известных ученых», «выдающихся ученых», «ученых с мировым именем» и т. д. Кроме того, разработчикам нужно иметь в виду, что с вступлением в силу федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» утратит силу Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», где в настоящее время содержится эта дефиниция. И тогда в ключевых понятиях науки образуется пробел. Добавим, что в анализируемом положении на этот раз «потерялась» инновационная деятельность. Отсюда непонятно: в этих правовых конструкциях заложен глубокий смысл или это терминологическая эквилибристика, которая попросту лишает правовые нормы четкости, а термины — самостоятельного регулятивного значения? Кстати сказать, в законопроекте используются, но также не раскрываются понятия «научно-педагогические работники» и «инженерно-технические работники».

Подчеркнем, что мы ни в коем случае не хотим попенять разработчикам первоначальной редакции законопроекта на допущенные ими терминологические просчеты, пробелы и противоречия. Кто знает, может быть, со временем они обернутся достоинствами. Полагаем, что и наши утверждения не безупречны и не бесспорны — настолько сложна, трудна и деликатна задача филигранного формирования и объяснения терминов, решаемая в рамках юридической техники, филологии, лингвистики, методологии права и других направлений научного знания. При этом в научной дискуссии тоже важно знать меру, ибо, как шутят ученые, «умеренность споров юристов о законодательных дефинициях спасла бы не один гектар леса»29.

§ 2. Социально-правовой статус научного работника

Идея научно-технического прорыва превратилась в одну из главных тем стратегического развития России. Именно с рывком в сфере высоких технологий связывают будущее страны Президент РФ и Правительство РФ. Особое внимание этой теме уделяет ряд ключевых министерств и ведомств, а для Министерства науки и высшего образования РФ создание необходимых условий есть задача, определяющая всю его деятельность. Как никогда остро стоит вопрос о кадровом потенциале, для повышения которого должны быть приняты все меры, в том числе и в области социально-правовой поддержки тех, кто выбрал своей профессией науку и связал свою жизнь с техническим творчеством. Между тем соответствующее законодательство не успевает за стремительно меняющейся жизнью и нуждается в существенном совершенствовании. Пристального внимания законодателей заслуживает нормативно-правовое обеспечение статуса научного работника.

Юридический статус субъекта социальных отношений — это совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, и вся работа по совершенствованию фактически означает более детальную нормативно-правовую прорисовку как первых, так и вторых. Но в условиях изменяющегося мира, где сравнительно автономно, но не независимо друг от друга развиваются отдельные социальные системы, в том числе и системы образования, научного поиска, технического творчества и производственно-технологической сферы, не экспликация и совершенствование, а трансформация и адаптация становятся главным содержанием законотворческой деятельности.

Юридическую основу социально-правового статуса научного работника составляют международные правовые акты и декларации, Конституция РФ, а также другие законы и подзаконные акты. В Конституции РФ о научно-технической и инновационной деятельности написано только самое главное: в ст. 44 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» закреплена свобода творчества, в том числе и творчества научного, а также технического. Здесь же отмечается неприкосновенность интеллектуальной собственности. Все эти нормы полностью соответствуют принципам, содержащимся в актах и декларациях международного права, отношение к которым регулируется как Конституцией РФ, так и Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике».

Среди международных документов, в которых содержатся основания для правового регулирования статуса научного работника, следует выделить Декларацию прав научных работников, принятую Всемирной федерацией научных работников в 1969 году. И хотя этому документу предшествовали другие декларации подобного типа, именно в ней впервые было прописано понимание необходимости особого юридического статуса научного работника. Это привело в последующем к рождению разных документов, среди которых хотелось бы выделить Декларацию о науке и использовании научных знаний, принятую в Будапеште в 1999 году на Всемирной конференции «Наука для XXI века: новые обязательства»30. Там, в ст. 3 разд. 1, содержится вполне определенный призыв к формированию государственной политики властями всех передовых стран: «Правительствам, выступающим в качестве каталитических органов, способствующих взаимодействию и коммуникации между различными заинтересованными сторонами, следует в рамках национальной политики в области науки признавать ключевую роль научных исследований в деле приобретения знаний, подготовки ученых и просвещения общественности». Названная здесь триединая задача — приобретение знаний, подготовка ученых и просвещение общественности — выделена как некий ориентир государственной политики, и это не случайно. Приобретение знаний в ходе научного поиска сегодня как никогда должно быть организовано, и не просто указанием некоего направления, но в качестве сложной многоуровневой системы, в которой процессы самоорганизации не отменяют процессы организации и управления вполне традиционными методами: законодательными актами, распоряжениями, созданием запретов и преференций и т. п.

Таким образом, речь идет об организации и синхронизации движения когнитивных, научно-технологических и научно-образовательных систем в единый самоуправляемый и управляемый комплекс, развитие которого способно учесть фактор гетерогенности его подсистем. Следует согласиться с мнением М. В. Шугурова о том, что «политика государств в сфере науки и техники, в том числе затрагивающая правовой и социальный статус научных работников, осуществляется с учетом выработанных на международном уровне международно-правовых стандартов, отражающих наилучшую мировую практику. В наиболее общем плане данные стандарты представляют собой направляющие ориентиры не только для научно-технической политики государств, но и для деятельности международных организаций и функционирования научного сообщества»31.

Статья 5 разд. 16 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» посвящена принципам и процедуре оценки эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на государственную поддержку инновационной деятельности. Пункт 5 указанной статьи предписывает органам, осуществляющим государственную поддержку, при оценке ее эффективности проверять наличие и соблюдение утвержденных субъектами государственной поддержки «документов, определяющих стратегию, цели и задачи предоставления государственной поддержки инновационной деятельности; документов, определяющих порядок предоставления государственной поддержки инновационной деятельности». Далее в п. 6 разъясняется, что эти документы должны соответствовать основным направлениям государственной поддержки. Помимо этого, поставленные цели и задачи должны быть в принципе измеримы, что создает возможность определения эффективности предоставленной государственной поддержки.

Поставленные цели и задачи, соответственно прописанные в документах об инновационной деятельности, должны быть связаны «с ключевыми показателями эффективности структурных подразделений и руководящего состава субъекта государственной поддержки и системой мотивации его работников». Так сказано в Законе. Но научная деятельность существенно отличается от всякой другой человеческой активности и в известном смысле претендует на роль уникального вида деятельности. Насколько успешно ст. 2 Закона о науке позволяет определить понятие научной деятельности, можно судить по представленной формулировке: «Научная (научно-исследовательская) деятельность — деятельность, направленная на получение и применение новых знаний». При этом Закон различает три вида таких исследований: фундаментальные, прикладные и поисковые. Но как наладить эффективное взаимодействие между структурами, проводящими эти довольно разные исследования?

В тексте Закона четко прописано различие между ними: фундаментальные научные исследования направлены на «получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды», а посредством прикладных мы получаем возможность преследовать практические цели и решать конкретные задачи. Особо отмечено, что поисковые научные исследования изначально направлены «на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ»32.

В связи с анализом данных формулировок не могут не возникать вопросы о том, насколько легко добиться выполнения соответствующих требований законодательства. Так, при анализе соответствия темы исследования тематикам, поддерживаемым государственной властью, нужно опираться на документы, определяющие стратегию, цели и задачи предоставления государственной поддержки инновационной деятельности. При этом соответствие может оказаться формальным, а исследования, проводимые по указанному в стратегии направлению, — безрезультатными. И если в законе сказано, что научно-исследовательская деятельность направлена на получение нового знания, то лишь специально организованная экспертиза способна определить, действительно ли данное знание является новым, действительно ли это знание является потенциально и актуально полезным с точки зрения его последующей коммерциализации и, наконец, действительно ли это знание имеет ценность для включения в систему знания33.

Вопрос о том, действительно ли сформулированная тема исследования находится в русле стратегии, определенной документами, качественно отличается от вопроса о порядке предоставления государственной поддержки. Проблема определения содержания научных исследований, оценки их результатов в контексте уже имеющегося и активно развивающегося научного знания решается сообществом ученых, которые являются экспертами в данной области. Организация подобной экспертизы в современных условиях выступает как задача чрезвычайной важности в первую очередь из-за размытости критериев отбора таких специалистов. Развитие науковедческих, историко-научных и философско-научных исследований последних десятилетий показало, что оценки, даваемые экспертами, могут существенно различаться и простое умножение их числа, что соответствует традиции решения этой организационно-научной проблемы, не приводит к желаемым результатам. По-новому встает вопрос об объективности научной оценки, от успешного решения которого зависит, будет ли система грантовой поддержки исследовательских коллективов и отдельных ученых реальным конкурсом или же превратится в процедуру имитации распределения финансовых и иных ресурсов на конкурсной основе.

Между тем система грантового распределения средств при активном ее внедрении может поставить под вопрос социальные гарантии, которые так нужны ученым. Здесь можно было бы привести опыт европейских стран, в которых многие вопросы социально-правового статуса ученого давно решены. Как уже отмечалось, и доценты, и профессора во Франции имеют статус fonctionnaire, т. е. государственных служащих. В замещении ими соответствующих должностей непосредственное участие принимает государство: по рекомендации ученых советов вузов Министерство образования Франции принимает решение о назначении на должность доцентов, Президент республики — профессоров. Исключение составляет институт «приглашенный профессор». Правом на открытие соответствующей вакансии и назначение на должность приглашенного профессора обладают сами университеты34.

Российская действительность вряд ли позволяет говорить о реалистичности планов внедрения французского опыта в полном объеме. Но стремиться к этому как некоему ориентиру в разработке законотворческой политики было бы вполне оправданно. Заслуживает внимания европейский опыт правового регулирования вопросов оценки квалификации научного работника. Но его применимость находится в прямой зависимости от степени интегрированности отечественной науки и образования. Как отмечают С. Ю. Кашкин и М. В. Захарова, «на федеральном уровне необходимо разработать для вузов соответствующее типовое положение, руководствуясь которым возможно проводить соответствующие процедуры по признанию иностранных ученых степеней. Однако какая бы модель признания иностранных ученых степеней ни была использована в дальнейшем в России, решающий голос в этом вопросе должен быть отдан профессиональному сообществу ученых, где бы оно его ни выражало — на заседании ученых советов собственных вузов или в рамках процедур, организованных органами исполнительной власти в сфере образования и науки»35.

Закон, который должен регулировать отношения различных уровней системы управления наукой и образованием, должен значительно четче прописать механизмы объединения усилий различных исследовательских коллективов. И здесь простое копирование опыта западноевропейских или североамериканских стран не способно принести сколько-нибудь существенной пользы, потому что в разных социально-экономических системах эти проблемы решаются по-разному. Где-то, как в США или Европе, ключевую роль в объединении разных субъектов, ведущих научный поиск в одном направлении, может играть крупный и даже средний бизнес, выступающий как организационно сформированный заказчик, способный к столь сложному и достаточно квалифицированному целеполаганию. Где-то, как, например, в Китае, целеполагание по-прежнему остается в государственной юрисдикции, но это было бы неэффективным, если бы там государство не было интегрировано с бизнесом и подразделения китайской Коммунистической партии не выступали бы как структурный элемент хозяйствующих субъектов. «Особенностью развития Китая, — отмечает Е. А. Салицкая, — в том числе в научно-технологической сфере, является, с одной стороны, значительное усиление роли рынка, с другой — сохранение решающей роли государства в определении целей и путей развития страны. Правительственные учреждения различных уровней продолжают в большой степени контролировать земельные ресурсы, крупные инвестиционные проекты, строительство инфраструктуры, доступ к рынкам стратегических секторов экономики, в частности автомобилестроения и финансовых услуг. Важнейшим инструментом воздействия государства на научно-технологический комплекс являются долго- и краткосрочные национальные программы исследований и разработок»36. Похожее сращение крупного бизнеса и государства можно наблюдать и в Южной Корее, где научные исследования поддерживаются так называемыми чеболи — отчасти государственными, отчасти кланово-семейными корпорациями, не имеющими опыта взаимодействия со структурами, подобными Коммунистической партии Китая.

Опыт как западных стран, так и стран восточных, в частности Юго-Восточной Азии, не может быть перенесен на российскую почву, особенно в области правового регулирования. Причина этого в том, что устройство российского государства, как и устройство его взаимодействия с бизнесом, устроено совершенно иначе. Сегодня все чаще слышны слова о том, что если слепое копирование западного опыта не оказалось удачным, то уж китайский путь нам ближе и понятнее. На самом же деле китайская система еще более уникальна и зависит от того, что сами китайцы называют национальной спецификой, а в российской традиции это именуется культурно-историческими особенностями. Гораздо интереснее присмотреться к советской системе управления наукой и научно-техническим развитием, которая при всех ее недостатках показывала неплохие результаты и обладала несомненными достоинствами. Разумеется, ее восстановление в полном объеме невозможно, так же как невозможно и слепое копирование зарубежного опыта. Однако обеспечить взаимодействие фундаментальной и прикладной науки, а их обеих — с технологиями и производством без учета советского опыта просто невозможно. Вера в невидимую руку рынка и надежды на самоорганизацию привели ситуацию к тому, что значительное число исследователей пишут свои статьи и ставят свои опыты в русле общего направления и объединение их усилий даже в рамках научно-исследовательских институтов и университетов оказывается нерешаемой проблемой. Именно в этом направлении должно двигаться современное российское законодательство, совершенствование правового регулирования деятельности ученых, в особенности социально-правового статуса научного работника.

§ 3. Перспективы совершенствования правового статуса научного работника в свете конституционных и законодательных новелл

Проблема правового статуса научного работника как важного социального института в последние годы поднимается нами не впервые37. Большое внимание, которое ей уделяется, во многом связано с затянувшимся ожиданием принятия нового закона о науке. Ранее уже упоминалось, что в 2016 году по инициативе Минобрнауки России был разработан законопроект «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации». Согласно Плану законопроектной деятельности Правительства РФ на 2017 год38, в декабре указанного года предусматривалось его представление в Правительство РФ, а в марте 2018 года — внесение в Государственную Думу. Однако ни того, ни другого события на сегодняшний день так и не произошло, хотя сроки указанных процедур неоднократно переносились. В этом смысле представляется обнадеживающим заявление Председателя Правительства РФ М. В. Мишустина, сделанное им 12 мая 2021 года в Государственной Думе в ходе ежегодного отчета о деятельности Правительства РФ. В частности, им было сказано: «В деятельности Правительства главным было оперативное исполнение решений. Мы исключили возможность продления сроков… Для контроля сроков создали информационную систему мониторинга реализации ключевых задач Правительства»39. В этом же отчете анонсирована глубокая настройка всей научной сферы, а также кардинальное обновление подхода к управлению и финансированию науки. Вместе с тем получается, что, исходя из указанных нами обстоятельств, рассчитывать на скорую модернизацию законодательства о науке не приходится. Поэтому указанные глубокие реформаторские преобразования будут осуществляться на основе подвергнутого жесткой критике со стороны заинтересованных органов государственной власти и научного сообщества Федерального закона от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике». Где же логика? Никто из официальных лиц не дает разъяснений о том, приостановлена, прекращена работа над законопроектом или же она осуществляется как-то кулуарно?

Соображениями об этапах этой правоподготовительной работы, а также о возможных причинах пробуксовывания такой важной законодательной инициативы мы делились с юридическим научным сообществом40. Но воз, как говорится, и ныне там. В настоящее время следов законопроекта нет ни на официальном сайте Минобрнауки России, ни на сайтах Правительства РФ и Государственной Думы. Общественные консультации по законопроекту, но уже с наименованием «О научной и научно-технической деятельности в Российской Федерации», на краудсорсинговой платформе «ПреОбразование»41, в результате которых поступило 821 предложение, завершились еще 31 января 2020 года. Несмотря на то что на указанном сайте была анонсирована существенная доработка текста законопроекта с учетом поступивших предложений и замечаний, его обновленная редакция до настоящего времени не доведена до сведения общественности и нигде не опубликована. Складывается впечатление, что ни Минобрнауки России, как ответственный исполнитель, ни Правительство РФ, как субъект законодательной инициативы, уже не рассматривают этот законопроект как актуальный и перспективный. При этом, еще раз подчеркнем, официальные должностные лица не дают по этому поводу никаких комментариев и объяснений. А ведь на разработку, согласование, обсуждение, научное сопровождение законопроекта затрачены немалые людские, информационные, организационные и материальные ресурсы. Кто понесет ответственность за необоснованное расходование бюджетных средств?

В итоге сложилась ситуация правовой и организационной неопределенности. С одной стороны, Федеральный закон № 127-ФЗ действует. Однако со временем он существенно утратил регулятивный потенциал относительно дина

...