автордың кітабын онлайн тегін оқу Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений
А. Д. Дашиева, И. Л. Зиновьев,
А. А. Кузакова
Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений
Учебное пособие
Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Т. И. Отческой
Информация о книге
УДК 343.163(075.8)
ББК 67.72я73
Д21
Авторы:
Дашиева А. Д., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – темы 3, 7;
Зиновьев И. Л., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – темы 5, 6;
Кузакова А. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – темы 1, 2, 4.
Рецензенты:
Смолькова И. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовного процесса и прокурорского надзора Института юстиции Байкальского государственного университета;
Сабельфельд Т. Ю., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой уголовного права, криминологии и уголовного процесса Новосибирского филиала Московской академии Следственного комитета имени А. Я. Сухарева, полковник юстиции;
Пак В. А., кандидат юридических наук, заслуженный работник прокуратуры Российской Федерации, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия.
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заведующей кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) Т. И. Отческой.
Учебное пособие подготовлено по одноименной дисциплине «Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений», преподаваемой в соответствии с учебным планом Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
В настоящем пособии рассматриваются правовые основы деятельности прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений, организация деятельности прокуратуры в исследуемой сфере, порядок взаимодействия с другими субъектами предупредительной деятельности и деятельность прокуратуры по предупреждению в различных сферах при осуществлении возложенных на нее функций.
Учебное пособие направлено на формирование целостного представления о месте и роли органов прокуратуры в системе предупреждения преступлений и иных правонарушений, о деятельности органов прокуратуры на данном направлении для обеспечения законности и правопорядка.
Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2024 г.
Предназначено для магистров, специалистов, а также для педагогических, научных и практических работников.
УДК 343.163(075.8)
ББК 67.72я73
© Дашиева А. Д., Зиновьев И. Л., Кузакова А. А., 2025
© ООО «Проспект», 2025
ВВЕДЕНИЕ
Настоящее учебное пособие подготовлено коллективом авторов кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в соответствии с планом издательской деятельности на 2024 год. Оно посвящено актуальной теме исследования деятельности прокуратуры по предупреждению преступности и иных правонарушений.
Несмотря на достаточно подробное исследование данной темы в юридической науке, как по вопросам определения преступности, присущим ей признакам, так и по противодействию преступности, авторами в контексте теории предупреждения преступлений и практической предупредительной деятельности проанализированы близкие по значению понятия, которые зачастую принимаются как синонимы. В частности, это такие понятия, как «предупреждение», «профилактика предотвращения и пресечения преступлений». При этом выделены два основных подхода в толковании предупреждения преступлений и пресечения преступлений. При этом проанализированы работы А. И. Долговой, Р. В. Жубрина, а также А. И. Алексеева, С. И. Герасимова и А.Я. Сухарева.
Авторы разделяют уровни и виды предупреждения преступлений, что отражено в соответствующей таблице.
Системе предупреждения преступлений и иных правонарушений посвящен отдельный параграф. Названы субъекты предупреждения преступлений. Представлены виды субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений. Поддержана имеющаяся в юридической науке позиция по отнесению органов прокуратуры к числу субъектов предупреждения преступлений.
Интересным является анализ, отраженный в докладах Генерального прокурора России И. В. Краснова. В частности, отражен заметный рост тяжких и особо тяжких преступных посягательств и значимых направлений деятельности прокуратуры по этому вопросу. Для науки представлен аргументированный вывод об основных направлениях деятельности прокурора по профилактике правонарушений.
Аргументированно и развернуто представлен анализ международно-правовых основ регулирования предупреждения преступлений и иных правонарушений. И в этой связи выделены недостатки закона № 182-ФЗ и предложены новые положения.
Актуальными на сегодняшний день являются исследования взаимодействия прокуратуры с другими органами при осуществлении деятельности по предупреждению правонарушений. При этом проанализированы понятия сущности и формы координации при осуществлении деятельности по предупреждению правонарушений.
Сделан вывод об искоренении формализма и поверхностности в координационной работе. Отдельный вопрос посвящен прокурорскому надзору за исполнением законов и его роли в предупреждении преступлений и иных правонарушений. В подтверждение этого представлен анализ действующих приказов Генерального прокурора России по данному вопросу.
Интересным для обучающихся является анализ актов, применяемых прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов и законности правовых актов. А также прокурорская практика по данному вопросу. Аналогично представлен анализ прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и его роли в предупреждении преступлений. Наибольший интерес представляют вопросы, сделанные авторами для самостоятельной подготовки, и практические задания по результатам каждой темы, озвученной на лекциях и обсуждаемой на семинарах.
Актуальным является проведенное исследование по вопросу осуществления прокурорами надзора за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. При этом дана оценка деятельности и представлена структура Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства. Указано также на то, что в прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы управления и отделы по надзору за исполнением федерального законодательства, представлен анализ полномочий, которые возложены на управление по надзору за исполнением федерального законодательства в структуре прокуратуры города Москвы.
Актуальными для изучения являются вопросы, с которыми сталкиваются прокуроры для защиты прав и интересов субъектов правоотношений, связанных с предпринимательской деятельностью, жилищно-коммунальным хозяйством, промышленной безопасностью, безопасностью дорожного движения, федеральной безопасностью, межнациональными отношениями, противодействием экстремизму и терроризму. Анализ подтвержден практикой прокурорской деятельности по озвученным направлениям. Приведены примеры выявленных прокурорами нормативных правовых актов, которые не соответствуют требованиям федерального законодательства. Правоприменительная практика по данному вопросу охватывает различные регионы Российской Федерации и подтверждается судебной практикой.
Определенный интерес для теоретиков и практиков представляет анализ осуществления прокурорами надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и его роли в предупреждении преступлений. Результаты этой деятельности подтверждаются статистическими данными по разным регионам Российской Федерации с изложением примеров и выводов по актам прокурорского реагирования.
Авторы выражают признательность рецензентам:
• профессору кафедры уголовного процесса и прокурорского надзора Института юстиции Байкальского государственного университета, заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору Смольковой Ираиде Вячеславовне;
• заведующей кафедрой уголовного права, криминологии и уголовного процесса Новосибирского филиала Московской академии Следственного комитета имени А. Я. Сухарева, полковнику юстиции, кандидату юридических наук, доценту Сабельфельд Татьяне Юрьевне;
• доценту кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия, заслуженному работнику прокуратуры Российской Федерации, почетному работнику прокуратуры Российской Федерации, кандидату юридических наук Паку Валерию Александровичу.
От имени коллектива авторов –
ответственный редактор,
доктор юридических наук, профессор,
почетный работник судебной системы
Российской Федерации
Т. И. Отческая
Тема 1. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СУБЪЕКТ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ И ИНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ
1.1. Понятие, виды и уровни предупреждения преступности
Прежде чем перейти к рассмотрению вопросов о системе предупреждения преступлений и иных правонарушений, а также о месте органов прокуратуры в данной системе, кратко представим обзор теоретических представлений о понятии, видах и уровнях предупреждения преступности. Стоит отметить, что закономерности предупреждения преступности, как и в целом закономерности подверженности преступности различным мерам реагирования, входят в предмет такой науки, как криминология. Поэтому в целях изучения сущности и содержания предупреждения преступности обратимся к работам представителей криминологической науки и ряда смежных наук.
Так, А. И. Долгова определяет преступность как «массовое, системно-структурное, социальное явление, оцениваемое законодателем как наиболее общественно опасное»1.
По мнению В. В. Лунеева, преступность – это «социально-правовое, исторически изменчивое, негативное массовое явление, слагающееся из всей совокупности совершаемых в тот или иной период в государстве (регионе, мире) преступлений, характеризующихся количественными (состоянием, динамикой) и качественными (структурой и характером преступности) показателями»2.
В соответствии с этими определениями, преступности присущи следующие признаки:
• массовость: преступность, имея массовый характер3, представляет собой единую совокупность преступлений и лиц, их совершивших, в определенных пространственно-временных рамках4; наиболее ярко количественные и качественные характеристики преступности, а именно ее состояние, динамика, структура, характер, проявляются через множество преступлений и через их статистическую совокупность;
• системно-структурный характер: преступность – не просто механическая совокупность отдельных преступных деяний, а относительно самостоятельная, целостная система взаимозависимых элементов (преступлений, лиц, их совершивших, и др.), обладающая качественными характеристиками, не свойственными отдельным ее элементам; при этом преступность выступает в качестве элемента (подсистемы) более широкой системы – общества в целом;
• социальный характер: преступность – явление, пронизывающее различные сферы жизни общества и имеющее органические связи с иными внешними социальными явлениями; разные элементы, виды преступности взаимосвязаны между собой через социум, который может рассматриваться в качестве общего детерминанта преступности;
• правовой характер: основным элементом преступности выступают преступления, т.е. виновно совершенные общественно опасные деяния, которые оцениваются уголовным законом в качестве преступных (принцип nullum crimen sine lege5);
• общественная опасность / негативный характер: поскольку преступления представляют наивысшую общественную опасность по сравнению с иными негативными социальными явлениями, преступность находится на самом пике отрицательных социальных отклонений6;
• историческая изменчивость: в связи с изменениями общества, его социально-экономических, идеолого-политических, организационно-управленческих, научно-технических и иных объективных условий качественно и количественно меняется преступность, идет процесс «отмирания» одних форм преступного поведения и «рождения» его новых видов7.
Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 14 Уголовного кодекса Российской Федерации8 (далее – УК РФ) преступлением признается «виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания».
Из научных положений теории государства и права следует, что преступление является видом правонарушения, под которым традиционно понимается виновное, противоправное, наносящее вред обществу деяние праводееспособного, деликтоспособного лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность9.
Однако существуют и более ограниченные трактовки понятия «правонарушение». К примеру, согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»10 (далее – Закон № 182-ФЗ) правонарушение – это «преступление или административное правонарушение, представляющие собой противоправное деяние (действие, бездействие), влекущее уголовную или административную ответственность». Как видно, за пределами этой дефиниции остались гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки.
В рамках настоящего учебного пособия понятие «правонарушение» будет использовано в его доктринальном понимании.
Поскольку при рассмотрении данного вопроса мы опираемся на положения криминологической науки, далее речь пойдет про предупреждение преступности/преступлений, однако, как представляется, обозначенные положения во многом могут быть распространены и на предупреждение правонарушений в целом.
Противодействие преступности (борьба с преступностью) может осуществляться двумя основными путями:
1) посредством воздаяния за зло, наказания;
2) путем устранения самой угрозы противоправного посягательства, заблаговременного отвращения опасности, недопущения того, что может причинить вред охраняемым законом благам и ценностям11.
В различное время в трудах многих выдающихся мыслителей, среди которых Ш. Монтескье12, Ч. Беккария13, К. Маркс14, встречается мысль о том, что любое преступление лучше предупредить, нежели наказывать за него. Данная идея сохраняет актуальность и по сей день.
Как справедливо замечают И. М. Комаров и Е. И. Ян, «предупреждение (преступлений. – Прим. авторов) представляет собой наименее затратный и наиболее эффективный путь борьбы с преступностью как социальным явлением по причине того, что обеспечивает выявление и своевременное устранение ее криминогенных факторов и генетических основ. <…> Этот путь гуманен по используемым способам и экономичен для общества и государства»15.
При этом И. М. Мацкевич характеризует предупреждение преступности как наиболее теоретически проработанную составную часть отечественной криминологии и наименее оправдавшую возлагаемые на нее надежды или же как наиболее практикоориентированное направление в криминологии, результаты которого в наименьшей степени поддаются расчетам16.
Тем не менее, несмотря на утопичность мысли о полном искоренении преступности и предупреждении всех преступных деяний, анализ совершенных преступлений, обстоятельств, им способствующих, разработка научно обоснованных мер предупреждения, по мнению ученых, «позволяет в целом ряде случаев позитивно влиять на состояние преступности, уменьшая количество совершенных преступлений или меняя структуру преступности»17.
Отметим, что в контексте теории предупреждения преступлений и практической предупредительной деятельности существует ряд близких по значению понятий, зачастую воспринимаемых и используемых как синонимичные – это такие понятия, как предупреждение, профилактика, предотвращение и пресечение преступлений. Разграничивать данные понятия необходимо не только и не столько с целью унификации понятийно-категориального аппарата, но прежде всего для повышения эффективности мер, направленных на упреждающую борьбу с преступной активностью на различных ее стадиях. В то же время в родовой науке, в которой свое становление и развитие получили обозначенные термины, а именно в криминологии, до сих пор отсутствует единство взглядов на их дефиниции.
К примеру, как пишет А. И. Долгова, некоторыми учеными понятия «предупреждение» и «профилактика» рассматриваются в качестве синонимов18, что, на наш взгляд, недопустимо, поскольку может приводить (и приводит) к излишним дискуссиям в научной среде, а также к противоречивым, порой «путанным» формулировкам в нормативных правовых актах.
Между тем изучение научных представлений о перечисленных выше понятиях позволяет констатировать, что в качестве наиболее общего из них рассматривается понятие «предупреждение преступлений/преступности».
Можно выделить два основных подхода к его толкованию:
1. В содержание предупреждения преступлений включаются такие составляющие, как профилактика (выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений), предотвращение замышляемых и подготавливаемых преступлений, пресечение покушений на преступления и продолжаемой преступной деятельности19, а также исправление осужденных20.
2. Пресечение преступлений выходит за рамки предупредительной деятельности; предупреждение преступности реализуется «в целях снижения риска совершения преступлений посредством выявления и устранения факторов, им способствующих (профилактика), предотвращения подготавливаемых преступлений»21.
Несмотря на то, что второй подход существенно ограничивает понятие «предупреждение преступлений», он представляется более обоснованным22.
В общеупотребительном смысле предупредить означает «своевременно принятыми мерами, действиями предотвратить»23; «заранее принятыми мерами отвратить»24, а пресечь – «прекратить, остановить течение, развитие чего-нибудь…»25; «прекратить сразу, остановить резким вмешательством»26. Различие между терминами очевидно: если какое-то явление необходимо прекращать, останавливать – это свидетельствует о том, что отвратить и предотвратить его заранее и своевременно не удалось.
Кроме того, в качестве аргумента в пользу второго подхода можно привести положения действующего законодательства, где термины «предупреждение преступлений» и «пресечение преступлений» достаточно часто употребляются через запятую27, пусть и косвенно, но свидетельствуя о том, что законодатель не включает пресечение совершаемых преступлений в содержание предупредительной деятельности.
Итак, под предупреждением преступлений следует понимать деятельность государства, общества, юридических и физических лиц по реализации взаимосвязанных мер различного характера (социального, правового, экономического, организационно-управленческого, информационного и пр.), направленных на выявление, устранение или минимизацию причин и условий, способствующих совершению преступлений (профилактику преступлений), а также на предотвращение замышляемых и подготавливаемых преступлений.
Меры предупреждения преступлений могут быть классифицированы по различным основаниям. В науке принято говорить об уровнях и видах предупреждения преступлений.
Выделяют следующие уровни предупреждения преступлений:
а) общее (или так называемое «общесоциальное») предупреждение – система мер по устранению процессов детерминации преступности, воздействующих на все население или его группы, выделяемые по общим экономическим, социальным, иным критериям, и создающих вероятность преступного поведения практически всех представителей этих групп;
б) специальное предупреждение – система воздействия на процессы детерминации и причинности преступности, касающиеся отдельных социальных групп, сфер деятельности и объектов, характеризующихся повышенной вероятностью совершения преступлений (повышенно криминогенных и повышенно виктимных);
в) индивидуальное предупреждение – деятельность по выявлению лиц, от которых, судя по объективно установленным данным, можно ожидать совершения преступлений, и оказанию на них и окружающую их социальную микросреду позитивного корректирующего воздействия28.
Стоит отметить, что не все ученые придерживаются данного подхода к определению уровней предупреждения преступности. Так, по мнению А. И. Алексеева, С. И. Герасимова и А. Я. Сухарева, в зависимости от уровня меры предупреждения преступности (ее видов и отдельных преступлений) следует подразделять на:
• общесоциальные, реализующие антикриминальный потенциал общества в целом, всех его институтов, охватывая экономическую, политическую, социальную, духовно-нравственную, правовую и иные сферы;
• специально-криминологические, разрабатываемые и осуществляемые применительно к разным видам преступлений и типам преступного поведения, к различным сферам общественной жизни, социальным группам и пр. в зависимости от особенностей процессов детерминации.
А по объему и связанному с ним механизму действия названные ученые различают меры индивидуальные и общие, которые имеют особую значимость для специально-криминологического уровня29.
По отношению к этапам генезиса преступления предупреждение преступности подразделяется на следующие виды:
а) раннее предупреждение, в которое входят меры по выявлению и устранению неблагоприятных условий формирования личности, устранению негативного влияния на личность, коррекции микросреды;
б) непосредственное предупреждение, осуществляемое в отношении детерминант, непосредственно влияющих на совершение преступлений и связанных с ними, а также лиц, готовящих преступление;
в) посткриминальное предупреждение – деятельность по недопущению совершения лицом повторных преступлений, включающая меры, направленные на предупреждение совершения лицом преступлений в период отбытия наказания, после условно-досрочного освобождения, административный надзор30.
Кроме того, имеются и иные классификации предупреждения преступлений (см. табл. 1).
Таблица 1
Уровни и виды предупреждения преступлений
| № п/п | Критерий классификации | Уровень/вид предупреждения преступлений |
| 1 | В зависимости от уровня предупреждения преступлений | Предупреждение преступлений, осуществляемое: • на общесоциальном уровне; • на специальном (специально-криминологическом) уровне; • на индивидуальном уровне |
| 2 | По отношению к этапам генезиса преступления | Раннее предупреждение преступлений Непосредственное предупреждение преступлений Посткриминальное предупреждение преступлений |
| 3 | В зависимости от масштаба применения мер предупреждения преступлений | Предупреждение преступлений, осуществляемое: • на международном уровне; • на государственном уровне; • на региональном уровне; • на местном уровне; • на отраслевом уровне; • на объектовом уровне |
| 4 | В зависимости от сферы, в которой реализуются меры предупреждения преступлений | Предупреждение преступлений посредством мер, реализуемых: • в социальной сфере; • в экономической сфере; • в политической сфере; • в правовой сфере; • в организационно-управленческой сфере; • в идеологической сфере; • в духовно-нравственной сфере и пр. |
| 5 | В зависимости от субъектов, осуществляющих предупреждение преступлений | Предупреждение преступлений, осуществляемое специализированными субъектами Предупреждение преступлений, осуществляемое неспециализированными субъектами (иными лицами, участвующими в предупредительной деятельности) |
Таким образом, преступность, обладающая массовым, системно-структурным, социальным, правовым, общественно опасным и исторически изменчивым характером может быть подвергнута воздействию различных упреждающих мер на общесоциальном, специальном или индивидуальном уровнях в целях уменьшения количества преступлений и позитивного влияния на структуру и характер преступности.
1.2. Система предупреждения преступлений и иных правонарушений
Предупреждение преступлений и правонарушений непреступного характера должно иметь системный характер, что предполагает целенаправленность, взаимодействие и координацию элементов системы, а как следствие, результативность данной деятельности.
В нормативных правовых актах не закреплено понятие «система предупреждения преступлений и иных правонарушений», однако в Законе № 182-ФЗ содержится дефиниция близкого (но не тождественного!) по смыслу понятия «система профилактики правонарушений».
В соответствии со ст. 2 данного Закона «система профилактики правонарушений – совокупность субъектов профилактики правонарушений, лиц, участвующих в профилактике правонарушений, и принимаемых ими мер профилактики правонарушений, а также основ координации деятельности и мониторинга в сфере профилактики правонарушений».
Кроме того, в Законе № 182-ФЗ нашли свое закрепление понятие «профилактика правонарушений», принципы, субъекты, основные направления и виды профилактики правонарушений, формы профилактического воздействия и прочее.
Под профилактикой правонарушений понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения преступлений, иных правонарушений или антиобщественного поведения31.
К субъектам профилактики правонарушений (ст. 5 Закона № 182-ФЗ) относятся:
1) федеральные органы исполнительной власти;
2) органы прокуратуры Российской Федерации;
3) следственные органы Следственного комитета Российской Федерации;
4) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
5) органы местного самоуправления.
К лицам, участвующим в профилактике правонарушений, Законом № 182-ФЗ отнесены граждане, общественные объединения и иные организации, оказывающие помощь (содействие) субъектам профилактики правонарушений в рамках реализации своих прав в сфере профилактики правонарушений (ст. 2). Так, согласно ч. 2 ст. 13 Закона № 182-ФЗ лица, участвующие в профилактике правонарушений, реализуют свои права в сфере профилактики правонарушений в таких формах профилактического воздействия, как правовое просвещение и правовое информирование, социальная адаптация, ресоциализация, социальная реабилитация, помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми (п. 1, 7–10 ч. 1 ст. 17 Закона № 182-ФЗ), а также посредством добровольного участия в мероприятиях по охране общественного порядка и других социально значимых мероприятиях, содействия правоохранительным органам и иным субъектам профилактики правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Ориентируясь на приведенные выше положения закона, можно прийти к выводу, что система предупреждения преступлений и иных правонарушений представляет собой совокупность:
• субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений, лиц, участвующих в этой деятельности;
• принимаемых ими мер предупреждения преступлений, иных правонарушений;
• основ координации деятельности и мониторинга в данной сфере.
Однако не стоит забывать, что в систему предупредительной деятельности входят также ее специфические объекты, к коим в самом широком понимании относят государство и все общество в целом, отдельные регионы страны, сферы общественной жизни (например, сферу досуга), отрасли хозяйства, социальные слои населения, трудовые и учебные коллективы, малые неформальные группы, семью и личность32.
В криминологической науке в более узком смысле в качестве объектов предупреждения преступности рассматриваются детерминанты преступности и конкретного преступления, включающие явления и процессы, на которые воздействует предупредительная деятельность, в результате чего эти объекты подвергаются коррекции и изменениям, приобретают новые свойства и качественные состояния33. При этом объектами предупредительного воздействия могут быть не только внешние явления и обстоятельства (к примеру, поведение потерпевшей стороны, что является основой для развития виктимологического предупреждения), но и внутренние процессы, зависимые от самого правонарушителя (например, проведение досуга в криминогенной среде, употребление наркотиков) или происходящие в самой противоправной деятельности и приводящие к ее воспроизводству (развитие организованной преступности, вовлечение несовершеннолетних в совершение преступлений, иных правонарушений и пр.), а также процессы взаимодействия противоправной деятельности и официального общества34.
Что вполне объяснимо, разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений осуществляется применительно к объектам предупредительной деятельности35 и специфике деятельности конкретных субъектов, уполномоченных на осуществление данной деятельности36.
Стоит заметить, что доктринальное определение субъектов предупредительной деятельности несколько шире, чем то, которое следует из нормы закона (а именно из ст. 5 Закона № 182-ФЗ).
Субъекты предупреждения преступлений и других правонарушений – это те, кто должен осуществлять предупредительную деятельность37.
В качестве субъектов предупредительной деятельности в специальной литературе зачастую указываются государство и его органы (и прежде всего, правоохранительные), общество в лице разных его институтов (партий, общественных организаций, фондов и пр.), юридические и физические лица38 (в качестве таковых называются даже трудовые и учебные коллективы, семья, отдельно взятая личность39).
Несколько уже (но тем не менее более широко, чем в нормативно закрепленном определении) термин «субъект предупредительной деятельности» толкуется авторами учебника «Криминология» под редакцией О. С. Капинус: «Субъект – это носитель функциональных прав и обязанностей, реализующий определенный круг задач по достижению конечной цели и обладающий определенной компетенцией по участию в такой деятельности. Отнесение лица или организации к числу таких субъектов означает по общему правилу постоянное или длящееся участие в ней. Иные лица также могут участвовать в реализации общих мер профилактики преступлений в добровольном порядке, не нарушая права и законные интересы других субъектов»40.
Классификации субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений непреступного характера в широком их понимании представлены в таблице 2.
Таблица 2
Виды субъектов предупреждения преступлений / иных правонарушений
| № п/п | Критерий классификации | Вид субъектов предупреждения преступлений / иных правонарушений |
| 1 | В зависимости от места в государственной и общественной системе | Государственные (федеральные, региональные) субъекты |
| Муниципальные субъекты | ||
| Неправительственные (негосударственные и немуниципальные) субъекты | ||
| 2 | В зависимости от компетенции | Специализированные субъекты (например, к числу неправительственных специализированных субъектов относятся народные дружины41) |
| Неспециализированные субъекты | ||
| 3 | По критерию нормативного правового закрепления функции предупреждения преступлений и иных правонарушений | Субъекты с законодательно определенной функцией предупреждения правонарушений |
| Субъекты с законодательно не определенной функцией предупреждения правонарушений | ||
| 4 | По объему предупредительной деятельности | Субъекты с широкой (универсальной) компетенцией |
| Субъекты с узконаправленной компетенцией |
Таким образом, элементами системы предупреждения преступлений и иных правонарушений выступают субъекты и объекты предупредительной деятельности, разрабатываемые и осуществляемые меры предупреждения преступлений / иных правонарушений, а также способы координации данной деятельности и ее мониторинга. Субъекты предупреждения правонарушений классифицируются по различным основаниям (в зависимости от места в государственной и общественной системе, компетенции, объема полномочий, нормативного закрепления данной функции). В числе субъектов предупреждения правонарушения особое место занимают органы прокуратуры Российской Федерации.
1.3. Прокуратура в системе субъектов предупреждения преступлений и иных правонарушений
Применительно к рассматриваемому вопросу важно подчеркнуть, что «в криминологической литературе органы прокуратуры без каких-либо сомнений и оговорок относятся к числу субъектов предупреждения преступлений»42.
Однако в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»43 (далее – Закон № 2202-1, Закон о прокуратуре) прямо не закреплены ни цель, ни функция органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений.
Упоминание данного направления деятельности органов прокуратуры можно встретить только в ст. 27 Закона № 2202-1 «Полномочия прокурора», согласно которой при осуществлении возложенных на прокурора функций в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина он, в числе прочего, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также в ст. 25.1 «Предостережение о недопустимости нарушения закона», в соответствии с которой «в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона». Кроме того, на предупреждение правонарушений нацелено вынесение прокурорами не только предостережения о недопустимости нарушения закона, но и представления, «имеющего сложную правовую природу и одновременно направленного как на устранение, так и на предупреждение нарушений закона»44. Авторы считают необходимым напомнить, что «представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме» (ч. 1 ст. 24 «Представление прокурора»).
Следует заметить, что в ряде нормативных правовых актов все же нашла закрепление компетенция органов прокуратуры Российской Федерации в сфере предупреждения преступлений и иных правонарушений45. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона № 182-ФЗ, органы прокуратуры Российской Федерации относятся к субъектам профилактики правонарушений наряду с федеральными органами исполнительной власти, следственными органами Следственного комитета Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В указанном законе определены полномочия субъектов профилактики правонарушений, однако применительно к органам прокуратуры они недостаточно конкретизированы и сведены, по сути, к осуществлению надзора за исполнением законов иными субъектами профилактики. Согласно ч. 1 ст. 9 «органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют профилактику правонарушений, обеспечивая надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В ч. 2 закреплено, что «при осуществлении профилактики правонарушений органы прокуратуры Российской Федерации обладают полномочиями субъекта профилактики правонарушений в пределах своей компетенции».
Формы профилактического воздействия, в которых должностные лица органов прокуратуры имеют право осуществлять профилактику правонарушений, установлены в ст. 17 Закона № 182-ФЗ46.
Рассматривая участие органов прокуратуры в профилактической деятельности, стоит отметить, что приказом Генпрокурора России от 05.03.2018 № 119 «Об организации в органах прокуратуры Российской Федерации работы по исполнению требований Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах профилактики правонарушений в Российской Федерации»47 предписано «профилактическое воздействие прежде всего осуществлять в таких формах, как правовое просвещение и правовое информирование, объявление предостережения о недопустимости нарушения закона, внесение представления об устранении нарушений закона, причин и условий, способствующих нарушению закона». Следовательно, можно сделать вывод, что прокуроры осуществляют профилактическое воздействие как с помощью мер общей профилактики, так и посредством мер индивидуальной профилактики, используя так называемые «меры-сигналы» и «меры-действия».
Не будем углубляться в вопрос о том, является ли предостережение о недопустимости нарушения закона мерой профилактики, поскольку данный вопрос является сугубо терминологическим. Заметим только, что в соответствии с положениями ст. 25.1 Закона о прокуратуре, названный акт прокурорского реагирования выносится в случае наличия сведений о готовящихся противоправных деяниях, а соответственно, на наш взгляд, может считаться мерой предотвращения правонарушения. Кроме того, считаем необходимым обратить внимание на тенденцию к росту количества предостережений о недопустимости нарушения закона в прокурорской деятельности. Если в 2020 году в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина всего было предостережено 96 427 лиц о недопустимости нарушения закона (в том числе в ходе надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина – 65 872, за исполнением законов в сфере экономики – 17 853, за исполнением законодательства о противодействии коррупции – 3599, за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму – 6076), то в 2021 году этот показатель составил 101 222 (на 5% больше), а в 2022 году – 110 543 (на 9% больше, чем в 2021 году)48.
Помимо объявления предостережений о недопустимости нарушения закона, деятельность должностных лиц органов прокуратуры по предотвращению готовящихся правонарушений, и в том числе преступлений, как указывается в специальной литературе49, реализуется в рамках надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями мест лишения свободы.
Прокуроры в соответствии со своими полномочиями осуществляют предупреждение правонарушений в основном на специальном уровне. При этом предупредительные меры в зависимости от места в системе и компетенции органов прокуратуры носят общегосударственный, региональный, местный, отраслевой и объектовый характер. По содержанию эти меры могут быть не только правовыми и процессуальными (в ходе участия прокурора во всех видах судопроизводства), но и организационно-управленческими (прежде всего, имеется в виду координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью), идеологическими или культурно-воспитательными (правовое просвещение и правовое информирование), экономическими, техническими и другими (инициируются по результатам расследования уголовных дел, по материалам надзорных проверок)50.
Так, Президент России В. В. Путин в ходе расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры РФ по итогам работы органов прокуратуры за 2023 год и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2024 год назвал контроль и координацию деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью важнейшей задачей прокуратуры, отметив необходимость совместной с коллегами из МВД и других правоохранительных органов разработки системы дополнительных профилактических и иных антикриминальных мер51.
Генпрокурор России И. В. Краснов в докладах на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры РФ и на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению в 2023 году, указав на заметный рост количества тяжких и особо тяжких преступных посягательств, обозначил ряд значимых с точки зрения предупреждения преступлений и иных правонарушений направлений деятельности прокуратуры, в частности52:
1. Поскольку в 2023 году был зафиксирован значительный рост количества киберпреступлений (в общем массиве преступных деяний их доля впервые превысила треть и достигла 35%), большую часть которых составляют мошенничества (80% мошенничеств совершаются с применением информационно-коммуникационных технологий), в рамках координации борьбы с преступностью совместно с правоохранительными органами особое внимание, по словам И. В. Краснова, должно быть уделено противодействию использования специальных технических устройств для мошеннических действий. Кроме того, необходимо шире использовать различные виды и формы информирования граждан об угрозах в цифровой среде с привлечением финансовых учреждений, мобильных операторов и провайдеров.
2. На пике актуальности остаются вопросы противодействия преступности нелегальных и легальных трудовых мигрантов. Совокупное число совершаемых ими криминальных деяний возросло в 2023 году на 3/4. В связи с этим важно обеспечить не только неотвратимость наказания преступников, но и усилить в среде мигрантов работу по профилактике противоправного поведения. Более жесткие меры необходимы и в отношении должностных лиц, которые вопреки закону выдают мигрантам патенты, виды на жительство, сертификаты на знание языка.
3. В сфере противодействия коррупции дала свои положительные результаты проводимая прокуратурой совместно с другими ведомствами системная работа. Почти 50 тыс. нарушивших антикоррупционные запреты должностных лиц по актам прокурорского реагирования привлечены к дисциплинарной ответственности, свыше 500 уволены в связи с утратой доверия.
Отмечается эффективность исковой работы органов прокуратуры, направленной на минимизацию и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. За год обращено взыскание почти на 4 тыс. объектов недвижимости, автомобилей и иного дорогостоящего имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы. Всего судами удовлетворены антикоррупционные иски прокуроров на сумму свыше 400 млрд рублей. В этой работе присутствует четко выраженная профилактическая составляющая: когда очевидна возможность лишиться имущества и быть пораженным в правах, приоритетным становится законопослушное поведение.
4. В условиях нарастания экстремистских и террористических угроз активизировалась работа по их предупреждению.
В связи с тем, что по статистике каждое третье зарегистрированное преступление экстремистской направленности совершается посредством сети Интернет, особое внимание в 2023 году прокурорами уделялось своевременной блокировке фейковой и иной информации, разжигающей межнациональные и межконфессиональные конфликты. По требованиям Генпрокуратуры РФ противоправная информация была удалена с более чем 270 тыс. сайтов.
Поскольку в прошедшем году число терр
...
