Правовая модель воссоединения новых регионов с Российской Федерацией

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук
Е. С. Аничкина,
доктора юридических наук, профессора
В. В. Сорокина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34:32(470+571)

ББК 67.401.212(2Рос)

П68

Рецензенты:

Безруков А. В., доктор юридических наук, профессор Сибирского федерального университета;

Асеева Н. В., кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета Донецкого государственного университета;

Солонина А. П., кандидат юридических наук, доцент, проректор Донбасского государственного университета юстиции.

Под редакцией доктора юридических наук, директора юридического института Алтайского государственного университета, заведующего кафедрой конституционного и международного права Алтайского государственного университета Е. С. Аничкина, доктора юридических наук, профессора В. В. Сорокина.

В книге представлена правовая модель воссоединения новых регионов с Российской Федерацией. Аналогов подобным научным разработкам пока нет.

Законодательство приведено по состоянию на 1 апреля 2024 г.

Издание представляет интерес для научных работников, преподавателей вузов, аспирантов и студентов, органов государственной власти и местного самоуправления, активных субъектов гражданского общества.

УДК 34:32(470+571)

ББК 67.401.212(2Рос)

© Алтайский государственный университет, 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Уважаемые читатели!

Укрепление государственного суверенитета России привело к постановке вопроса о воссоединении новых регионов с Российской Федерацией. Представленное в коллективной монографии исследование направлено на проведение комплексного анализа правовых систем ЛНР и ДНР, начиная с предпосылок их формирования и заканчивая перспективами развития. В качестве основной исследовательской цели можно обозначить создание научных основ формирования модели правовых систем ЛНР и ДНР, в рамках которой не только будут выявлены негативные характеристики, пробелы, коллизии в рамках правовых систем ЛНР и ДНР с предложением путей их преодоления, но и положительные тенденции, национальные политические и иные объективные особенности, требующие дополнительного развития и детализации.

Важно отметить, что заявленная проблематика не рассматривается с позиции формально-юридического анализа нормативных правовых актов на предмет их качества, так как система законодательства является только одной из составных частей правовой системы. Правовая система представляет собой совокупность фундаментальных правовых явлений конкретного государства, а именно правообразования, системы законодательства, правовой идеологии, правоприменения. Таким образом, данная структура совмещает нормативный (законодательный), идеологический (духовный), и фактический (практический) аспект правовой деятельности. Правовая система и качество ее функционирования оказывают влияние на политическую, экономическую, социальную и культурную составляющие жизни общества, поэтому заявленная проблематика предполагает масштабность и комплексность проводимого исследования, затрагивающего различные правовые явления.

Обозначенная базовая проблема и необходимость ее разрешения обуславливается отдельными вопросами, в совокупности образующими и влияющими на правовые системы ЛНР и ДНР. В частности, можно выделить ряд особенностей, демонстрирующих необходимость комплексной оценки фактической ситуации в контексте генезиса, развития и функционирования правовых систем новых регионов Российской Федерации.

Представленная ситуация создает инновационную правовую конструкцию, в которой происходит не создание изначально новой правовой системы, построенной на отборе и сопоставлении наиболее качественных и подходящих юридических практик, а совмещение привычного (традиционного) с самостоятельным добавлением нетипичных юридических явлений и конструкций. Подобная ситуация происходит и в вопросах ментальности, когда люди ориентированы на моральные аспекты, присущие русскому человеку, но были воспитаны в иных правовых условиях, нормативно закрепляющих свои собственные трактовки моральных аспектов.

Создание правовой системы без тесной привязки к особенностям населения может быть губительным для новых регионов России. В таких условиях возникает высокий уровень вероятности развития коррупции, сращивания государственного аппарата либо с коммерческими, либо с коррумпированными структурами. Поэтому степень вовлеченности населения в разрешение правовых вопросов с последующим общественным контролем имеет важное значение для всех составляющих правовой системы (нормативной, духовной, практической).

Процесс воссоединения новых регионов с Российской Федерацией требует осмысления и глубокого анализа. Проблема создания комплексной научно-обоснованной модели правовых систем Донецкой и Луганской народных республик приобретает особую значимость для Российской Федерации в свете усилившихся с февраля 2022 г. интеграционных процессов. Военная спецоперация на Украине актуализирует научный и практический интерес к осмыслению специфики и тенденций развития элементов правовых систем (права, законодательства, правовой идеологии, правоприменения и др.) новых территорий после 2014 г. в целях формирования механизмов правовой гармонизации Российской Федерации с новыми регионами.

Юридический институт Алтайского государственного университета одним из первых включился в процесс юридического обеспечения воссоединения новых регионов с Российской Федерацией. Важным мотивом активной научно-исследовательской работы в данном направлении стало получение гранта Российского научного фонда № 23-28-00138 «Системы права признанных республик Донбасса: проблемы переходного состояния и пути достижения самодостаточности» коллективом ученых Юридического института АлтГУ.

За короткое время нами были организованы две масштабные Всероссийские научно-практические видеоконференции по правовым вопросам воссоединения новых регионов с Российской Федерацией, опубликованы заметные статьи в высококвартильных журналах. Теперь наступил этап издания коллективной монографии совместно с учеными Донецкой, Луганской народных республик и Крыма.

Нам, как организаторам данного объединительного процесса, приятно было слышать от ученых Донецка, Луганска, Симферополя и других научных центров, как долго они ждали этого научного объединения и как важно, что они дождались.

В представленной коллективной монографии поставлены и на монографическом уровне решались следующие вопросы:

1) юридическое сопровождение воссоединения новых регионов с Российской Федерацией;

2) изучение правового массива Донецкой и Луганской народных республик в целях прогнозирования дальнейших путей его развития;

3) исследование разнообразных аспектов безопасности трансграничных регионов России.

Научная значимость решения обозначенных вопросов относится к разряду системообразующих и первоочередных. Авторы научных рекомендаций, изложенных в настоящей книге, едины во мнении, что воссоединение новых регионов с Российской Федерацией обеспечит геополитическую стабильность на евразийском континенте и немыслимо без привлечения потенциала правовой (и прежде всего, конституционно-правовой) доктрины.

Чем глубже мы погружаемся в эту научную проблему, тем сильнее ощущаем ее своевременность и фундаментальный характер. Авторы идеи настоящего издания удовлетворены продуктивностью предпринятых научных усилий.

С уважением,
Аничкин Евгений Сергеевич,
директор юридического института
Алтайского государственного университета,
заведующий кафедрой конституционного
и международного права,
доктор юридических наук

Раздел I. ФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ОРГАНОВ ВЛАСТИ НОВЫХ РЕГИОНОВ РОССИИ

Аничкин Е. С.
(заведующий кафедрой конституционного
и международного права Алтайского государственного
университета, доктор юридических наук)

ГЕНЕЗИС И ОСНОВНЫЕ ВЕХИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ДОНЕЦКОЙ И ЛУГАНСКОЙ НАРОДНЫХ РЕСПУБЛИК В 2014–2024 ГГ.: ОТ НЕПРИЗНАННЫХ ГОСУДАРСТВ ДО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ1

Важнейшие для дальнейшего развития и судьбы России события, наблюдаемые в настоящее время (беспрецедентные антироссийские санкции со стороны «коллективного Запада», специальная военная операция нашей страны на Украине, частичная мобилизация и пр.), в значительной степени являются следствием тех процессов, которые рельефно обозначились и оформились на Украине в 2014 г. Самопровозглашение Донецкой и Луганской народных республик (далее — ДНР, ЛНР) в апреле 2014 г. и их вооруженная борьба за независимость с материнским государством, последующее международное признание несколькими странами мира (Российской Федерацией, Сирией, КНДР), а затем и включение этих территорий в сентябре 2022 г. в состав Российской Федерации стали важными событиями в обновлении геополитической архитектуры на постсоветском пространстве. Все эти события актуализируют научный и практический интерес к осмыслению специфики и тенденций развития законодательства указанных территорий после 2014 г. и до сегодняшнего дня.

Качественно новый этап развития обусловливает активное формирование республиками собственной государственности и стремление к построению существенно модернизированных автономных правовых систем. Это закономерно встречает на своем пути многочисленные препятствия и сложности как военно-политического, так и организационно-правового и экономического характера. Закономерно, что право непризнанных или частично признанных государственных образований переживает переходный период формирования, характеризующийся коренными изменениями, незавершенностью системы, противоречивостью, неравномерностью развития отраслей и институтов, динамичностью и пробельностью правового регулирования, незрелостью и радикализмом правосознания2. Не являются исключением и формирующиеся правовые системы республик Донбасса. Более того, переходный период в них получил даже формальное отражение. Так, Конституция ЛНР, принятая 18 мая 2014 г., называлась «Временный Основной Закон (Конституция) Луганской Народной Республики»3, а в ДНР первоначальный этап ее правового развития ознаменовался принятием постановления Совета Министров ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период»4, а позднее постановления Совета Министров ДНР от 31.05.2016 № 7-58 «О применении уголовно-процессуального законодательства на территории Донецкой Народной Республики в переходный период»5.

Поскольку главным компонентом правовой системы является законодательство, то в данной статье основной фокус внимания сосредоточим на основных чертах его развития в период от самопровозглашения республик до их принятия в состав Российской Федерации. Полагаем, что в своем развитии системы законодательства ДНР и ЛНР прошли несколько этапов, каждый из которых имеет свою специфику, обусловленную динамикой текущих внешне и внутриполитических изменений. Нижней хронологической границей первого этапа является самопровозглашение ДНР и ЛНР в апреле 2014 г. Следует согласиться с А. А. Поправко в том, что он характеризуется созданием «смешанной правовой системы с преобладанием законодательства Украины»6, влияние которого заметно ослабевает к 2018 г.

Для второго этапа примерно с 2018 и по 2021 г. характерно усиление пророссийской правовой ориентации и расширение рецепции российского опыта. Этот вектор особенно усилился после февраля 2022 г., когда Российская Федерация официально признала независимость республик Донбасса как субъектов международного права и начала на территории Украины специальную военную операцию. Как известно, это признание было оформлено указами Президента РФ7, а также договорами о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, подписанными Российской Федерацией с ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 г. и ратифицированными в форме федеральных законов на следующий день8. Показательным водоразделом между этапами послужили конституционные реформы в ДНР и ЛНР на рубеже 2018–2019 гг., когда в конституции республик были внесены многочисленные поправки о взаимоотношениях между высшими органами государственной власти (главы республик, народные собрания, правительства), копирующие модель взаимоотношений между Президентом РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ и Правительством РФ9.

Третий этап, продолжающийся в настоящее время юридически обособлен фактом включения территорий ДНР, ЛНР, а также Запорожской и Херсонской областей 30 сентября 2022 г. в состав Российской Федерации на правах ее субъектов10.

У первых двух этапов наблюдались как общие черты, так и различия. Основными общими чертами стали:

1) активное развитие собственно республиканского законотворчества ДНР и ЛНР;

2) смешанное содержание систем законодательства ДНР и ЛНР с эклектикой элементов украинского и российского законодательства и соответствующего правового опыта;

3) влияние на формирование правового регулирования новых республик режима военного положения. Ключевое различие заключается в преобладающем действии на первом этапе украинского законодательства и, напротив, дистанцировании от него и активной рецепции российских правовых практик в последующем.

Данные утверждения требуют подробного обоснования.

Развитие собственного законодательства ДНР и ЛНР в 2014–2021 гг.

Обретение республиками юго-востока Украины независимости и активное формирование ими собственной государственности объективно предопределяло необходимость форсированного формирования автономных систем права как в ДНР, так и в ЛНР. По нашим подсчетам за период с 2015 г. (парламент — Народный Совет ЛНР приступил к работе только 17 ноября 2014 г., а первые результаты его законодательной деятельности появились в начале 2015 г.) по 2021 г. в ЛНР было принято 638 законов, причем темп законотворческой активности Народного Совета ЛНР заметно увеличился (на 30–40%) в последние годы, что объясняется увеличением количества законов о поправках в ранее принятые законы. Так, в 2015 г. в ЛНР было принято 75 законов, в 2016 г. — 61, в 2017 г. — 58, в 2018 г. — 89, в 2019 г. — 120, в 2020 г. — 117 и в 2021 г. — 11811.

Примерно такие же количественные данные о принятых законах в ДНР. В соответствии с данными официального сайта Народного совета ДНР количество принятых парламентом и подписанных Главой ДНР законов составило в 2014 г. — 13, в 2015 г. — 94, в 2016 г. — 56, в 2017 г. — 62, в 2018 г. — 57, в 2019–78, в 2020–153, в 2021–105. Таким образом, общее количество принятых законов с учетом 2022 г. составило 60412. В то же время несколько иные количественные данные приведены А. А. Поправко — 778 законов. При этом далее уточняется, что за период 2014–2021 гг. принято 147 новых законов, 9 кодексов, а также 625 изменений и дополнения к уже существующим законам13. Примерно такая цифра действительно складывается без учета законов, принятых парламентом, но отклоненных Главой ДНР.

Такое количество принятых законов динамично заполнило все основные сферы общественных отношений: государственное строительство, хозяйственная деятельность, социальная политика, культурно-образовательная сфера, финансы и налоговая система, экология и недра и пр. Это послужило основой генезиса и развития соответствующих отраслей права (конституционного, гражданского, предпринимательского, социального обеспечения, финансового, налогового, экологического и т. д.). Прежде всего, в образовавшихся квазигосударствах были приняты собственные конституции — 14 мая 2014 г. Конституция ДНР и 18 мая 2014 г. Конституция ЛНР. Они послужили основой формирования кодифицированного и обыкновенного законодательного регулирования. Кроме того, в ЛНР изначально было предусмотрено принятие конституционных законов, но вскоре они были исключены из системы нормативных правовых актов Республики14.

В настоящее время в ДНР принято 10 кодексов, в ЛНР 11, но также несколько проектов кодексов находятся в разработке (например, Трудовой кодекс ДНР, Жилищный кодекс ЛНР). При этом обращают на себя внимания два ключевых различия между республиками в этом вопросе. Во-первых, несовпадение темпов принятия кодексов. Если в ДНР первым 14.08.2014 был принят Уголовный кодекс, а все остальные были приняты с 2018 по 2022 г. (Уголовно-процессуальный кодекс 24.08.2018, Гражданский кодекс 13.12.2019, Водный кодекс 07.02.2020, Семейный кодекс 17.07.2020, Арбитражный процессуальный кодекс 30.04.2021, Гражданский процессуальный кодекс 30.04.2021, Кодекс административного судопроизводства 30.06.2021, Уголовно-исполнительный кодекс 30.06.2021, Земельный кодекс 11.04.2022), то в ЛНР, напротив, все кодексы принимались равномерно с 2015 по 2018 гг. — Трудовой кодекс 30.04.2015, Уголовный кодекс 14.08.2015, Уголовно-процессуальный кодекс 21.08.2015, Кодекс гражданской защиты 24.06.2016, Кодекс об административных правонарушениях 15.07.2016, Таможенный кодекс 07.04.2017, Арбитражный процессуальный кодекс 14.06.2018, Кодекс административного судопроизводства 14.06.2018, Семейный кодекс 14.06.2018, Гражданский кодекс 08.10.2018, Гражданский процессуальный кодекс 08.10.2018. Во-вторых, обращает на себя внимание частичное различие в видах кодексов. В-третьих, в ЛНР и ДНР кодексы обладают разным уровнем юридической силы: если в соответствии со ст. 3 и ч. 3 ст. 9 Закона ЛНР «О нормативных правовых актах в Луганской Народной Республике» от 30.04.2015 кодексы занимают промежуточное положение между конституцией и законами15, то в иерархии нормативных правовых актов ДНР кодексы занимают третье место после конституции и законов (п. 1 ст. 6 Закона ДНР от 07.08.2015 «О нормативных правовых актах»)16.

Сведения о принятии обыкновенных законов и содержании некоторых из них хорошо представлены в ряде научных публикаций17. Поскольку становление ДНР и ЛНР было обусловлено одинаковыми причинами, происходило в схожей общественно-политической обстановке и имело идентичные ориентиры дальнейшего развития, то неудивительна тождественность многих правовых институтов, источников и норм права этих республик. Также для унификации и синхронизации законодательства ДНР и ЛНР кроме политических (создание на первоначальном этапе Союза народных республик)18 были и юридические основания, оформившие интеграционные намерения республик в Меморандуме о правовом сотрудничестве 2015 г., Соглашении о сотрудничестве в области регистрации актов гражданского состояния 2015 г., Протоколе о намерениях создания единого таможенного пространства 2018 г., Договоре о создании единого экономического пространства 2021 г. и ряде других подобных документов. Важнейшим направлением этой работы явилось расширение межпарламентского сотрудничества между Народным Советом ДНР и Народным Советом ЛНР. В частности, в Протоколе о сотрудничестве между законодательными органами ДНР и ЛНР от 15.06.2018 предусмотрен регулярный обмен информацией о текущей деятельности обоих парламентов, принятыми нормативными актами и их проектами, находящимися на рассмотрении; совместные консультации при разработке проектов законов; сотрудничество в сфере обмена методическими и другими материалами19.

В связи с этим, хотелось бы сосредоточить внимание не на обзоре текущего законодательства, а на выявлении ряда принципиальных различий в законодательном регулировании двух республик Донбасса. Только сопоставление основных законов позволяет констатировать наличие Счетной палаты в ЛНР и отсутствие таковой в ДНР, запрет продажи земель в ЛНР (п. 4 ст. 5 Конституции ЛНР 2014 г.) и отсутствие такого запрета в ДНР, полномочие Народного Совета ДНР толковать Конституцию ДНР (ст. 69 Конституции ДНР 2014 г.) и, напротив, отсутствие такого права у Народного Совета ЛНР (хотя до 2019 г. такое полномочие в Регламента Народного Совета ЛНР было), обладание Народным Собранием ЛНР контрольным полномочием в обязательном порядке рассматривать нормативные правовые акты Главы Республики с целью рекомендовать ему внести в них изменения, или отменить, либо обжаловать в судебном порядке (ч. 4 ст. 60 Конституции ЛНР) и отсутствие данного полномочия у парламента ДНР и ряд других. При сравнении первоначальных редакций конституций ДНР и ЛНР различий было еще больше, например, различался срок избрания глав республик и парламентов (4 года в ЛНР и 5 лет в ДНР, признание «первенствующей и господствующей» религией «православной веры, исповедуемой Русской Православной Церковью (Московским Патриархатом) в Конституции ДНР (п. 2 ст. 9) и отсутствие подобных норм в основном законе ЛНР, амбициозное и прямолинейное заявление в ч. 1 ст. 55 Конституции ДНР, согласно которому «в случае присоединения Донецкой Народной Республики к федеративному государству Донецкая Народная Республика становится равноправным субъектом федеративного государства» (что свидетельствовало о конституированной пророссийской ориентации) и в отличие от этого нейтральные формулировки Конституции ЛНР.

Сказанное свидетельствует об активной деятельности республик в области законотворчества и создания государственного механизма с присущей им самостоятельностью и принятием оригинальных правовых решений.

Влияние правовой системы Украины

Несмотря на активную законодательную деятельность парламентов ДНР и ЛНР, констатировать автономию и самодостаточность систем права данных республик было бы ошибочно и преждевременно. С одной стороны, республики не могли в одночасье разорвать сформировавшиеся правовые связи с материнским государством, с другой стороны, их ориентация в дальнейшем государственном развитии на Россию также получала явное правовое отражение. Поэтому важнейшей чертой права республик Донбасса с 2014 по 2022 г. является его смешанный характер со сложным переплетением различных сегментов украинского и российского права.

В этой связи применительно к ДНР В. В. Введенская справедливо отмечает: «Государственное устройство Украины и ее законодательство сформировали «правовые привычки», которые население принесло с собой в государственные реалии ДНР», что послужило «немаловажным фактором, обусловившим невозможность одновременного полного отказа от использования законодательства Украины на территории ДНР»20. Поэтому в ч. 2 ст. 86 Конституции ДНР устанавливалось правило, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории ДНР до вступления в силу Конституции ДНР, применяются в части не противоречащей Конституции ДНР. Иными словами, на территории ДНР продолжилось действие нормативных правовых актов Украины по состоянию на май 2014 г. Аналогичное правило содержалось в ч. 2 ст. 86 Конституции ЛНР. Также в соответствии с постановлением Совета Министров ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» до принятия Законов ДНР, регулирующих отношения между субъектами права, предписывалось применять законы Украины или законы других государств в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР, но после утверждения их Советом Министров ДНР21.

Именно Совет Министров ДНР, а не Народный Совет ДНР получил право внесения изменений в законы Украины, действующие на территории ДНР в целях их адаптации к нуждам Республики. Например, посредством постановления Совета Министров ДНР от 31.05.2016 № 7-58 «О применении уголовно-процессуального законодательства на территории Донецкой Народной Республики в переходный период» были внесены изменения в названия, упоминаемые в УПК Украины, но не соответствующие реалиям ДНР (замена «Уголовного кодекса Украины» на «Уголовный кодекс ДНР», «Генерального прокурора Украины» на «Генеральный прокурор ДНР»), исключено применение слов-анахронизмов («Верховный суд Автономной Республики Крым», «областной суд», «прокурор области», «прокурор города Киева»), внесены изменения в редакцию ряда статей УПК с целях их гармонизации с Уголовным кодексом ДНР22. При этом примечательно, что в ДНР было подтверждено действие не того Уголовно-процессуального кодекса Украины, который имеет юридическую силу в настоящее время, а УПК УССР 1960 г. (в ред. 2001 г.), действовавшего на территории Украины до апреля 2013 г. Как видно, наблюдается реставрация отдельных компонентов советского права как лучших или во всяком случае приемлемых правовых образцов. В таком адаптированном варианте УПК Украины советского периода действовал на территории ДНР до принятия 24 августа 2018 г. УПК ДНР. Подобным же образом на территории ДНР в скорректировано-усеченном варианте по сравнению с украинским аналогом до сих пор сохраняет действие Кодекс об административных правонарушениях Украины 1984 г., в который постановлениями Совета Министров ДНР несколько раз вносились изменения и дополнения (Кодекс об административных правонарушениях ДНР находится на стадии обсуждения).

Однако есть и примеры необоснованного отказа от украинского законодательного опыта, когда закон принимается ради закона. Депутат Народного Совета ДНР С. В. Рубин приводит пример с заменой ранее действующего Закона Украины «Об отпусках» от 15.11.1996 № 504/96-ВР, «который за время своего действия был максимально усовершенствован и доработан, имел обширную правоприменительную практику и ни одной нормой не противоречил Конституции ДНР», на Закон ДНР от 06.03.2015 № 16-IHC «Об отпусках», «в результате чего обществом и государством был получен новый до конца непроработанный закон, на доработку которого в настоящее время тратятся людские ресурсы и бюджетные деньги», а также вносятся многочисленные поправки23.

В то же время не все положения украинского права по объективным причинам применимы на территории самопровозглашенных республик. Всякого рода ограничения и запреты, подчеркивающие непризнание групповой идентичности русскоязычных этнических групп, проживающих на Юго-Востоке Украины, блокируются на территории республик. Так, по данным В. В. Груздева на территории Луганской области русский язык на переписи 2001 г. определили, как родной 68,8% населения области, по сравнению с данными переписи 1989 г. этот показатель возрос на 4,9 процентного пункта24. В этой связи Л. А. Бердегулова резонно отмечает, что нормы украинского права, установившие запрет на использование русского языка, не были восприняты руководством ДНР и ЛНР при формировании законодательной базы и, напротив, положения «которые увязываются с политикой квазигосударственного образования, становятся предметом рецепции»25. Более того, украинские нормативные акты в ряде случаев получают официальное толкование верховных судов ДНР и ЛНР и действуют на территориях республик только в соответствующей интерпретации26.

В целом первые годы после самопровозглашения правовые системы ДНР и ЛНР представляли собой постепенное отдаление от украинского законодательства к собственному республиканскому законодательству. Во многом законодательство Украины воспринималось как временное и вынужденное, то есть до построения республиками самодостаточной системы законодательства. Законы и подзаконные нормативные правовые акты Украины регулировали те общественные отношения, которые в первые годы не были и не могли быть сразу урегулированы законодательством ДНР и ЛНР и применялись в части, не противоречащей конституциям ДНР и ЛНР и декларациям об их суверенитете.

Рецепция российского права

Однако с момента независимости и с каждым годом все более явно набирала силу противоположная тенденция к активной рецепции российского правового опыта. Нацеленность правовых систем самопровозглашенных государств Юго-Востока Украины на гармонизацию с российской правовой системой имеет существенные основания, объясняемые не только военным противостоянием с Украиной, а также социально-экономической и гуманитарной блокадой со стороны материнского государства (невыплаты пенсий, пособий, заработной платы бюджетникам, разрушение инфраструктуры и пр.), но и «духовной и кровной приверженностью к Русскому миру, его языку, традициям и истории»27. Ведь из 8 млн русских, проживавших в Украине на 2014 год, более 50% были жителями Донецкой и Луганской областей (около 3 млн чел. в ДНР и около 1,5 млн чел в ЛНР). Восприятие украинским режимом Донбасса как «пророссийской недоукраины» «стала катализатором раскола общества и формирования внутри него с одной стороны — Евромайдана, а с другой — общественных объединений на Донбассе, образовавших собственную публичную власть, оппозиционную Евромайдану»28 и направленную на политическую, экономическую и правовую интеграцию с Россией. Юридическое непризнание новых республик со стороны Украины на фоне интенсивного формирования ими собственной государственности повлекло за собой образование множества правовых пробелов, которые нужно было чем-то заполнять. С учетом пророссийских ориентиров и сжатых сроков оптимальным вариантом решения образовавшихся проблем стала рецепция отечественного законодательства вплоть до копирования структуры и содержания отдельных федеральных законов. По этой причине постановление Совета Министров ДНР от 02.06.2014 № 9-1 «О применении Законов на территории ДНР в переходный период» прямо предусматривало: «до принятия Законов ДНР, регулирующих отношения между субъектами права, применять Законы Украины или Законы других государств в частях, не противоречащих Декларации о суверенитете ДНР и Конституции ДНР». Указанная формулировка о «законах других государств» рассматривается исследователями как очевидный шаг, который «был сделан для использования законодательства России в дальнейшем»29.

Наиболее распространенным вариантом сближения законодательства республик с российским законодательством стало заимствование отечественных правовых образцов в качестве первоосновы для законов ДНР и ЛНР. Таким путем был реципирован в ДНР Гражданский кодекс РФ и Уголовный кодекс РФ30, фактической копией Кодекса РФ об административных правонарушениях стал одноименный кодекс ЛНР31, при разработке законодательства о судебной системе ЛНР было использовано российское законодательство о судоустройстве32, при формировании системы государственной службы ДНР33 и нотариата ДНР весьма полезным стал опять же российский опыт34.

Однако были известны и случаи прямого действия отдельных нормативных правовых актов РФ на территории ДНР в первое время после обретения независимости. Например, постановлением Совета Министров ДНР № 20-3 от 28.07.2014 «О временном положении “О полиции Донецкой Народной Республики”» было предусмотрено (абз. 12), что принципы деятельности полиции, ее права и обязанности, порядок прохождения службы, присвоение специальных званий и иные вопросы функционирования органов полиции устанавливаются Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», а также Федеральным законом от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части не противоречащей основам конституционного строя ДНР и его законодательной базы35.

Уменьшению правовых различий между законодательством ДНР, ЛНР и Российской Федерации способствует углубленное правовое сотрудничество, предусмотренное договорами о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, подписанными Российской Федерацией с ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 г. и ратифицированными в форме федеральных законов на следующий день. Данные договоры предусматривают обмен правовой информацией, упрощенный прием жителей признанных республик в российское гражданство, взаимное признание документов, выданных органами публичной власти договаривающихся сторон, а также принятие мер по унификации законодательства. Но отдельные проявления правового партнерства наблюдались и ранее, показательным примером чего может послужить признание в России паспортов ДНР и ЛНР и регистрационных знаков транспортных средств на основании Указа Президента РФ от 18.02.2017 «О признании в Российской Федерации документов и регистрационных знаков транспортных средств, выданных гражданам Украины и лицам без гражданства, проживающим на территориях отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины»36.

В то же время активная компиляция украинских и российских правовых практик сочетается с сохранением уникальных черт правового развития республик, отличающих их как от материнского государства, так и от государства-патрона. Так, в отличие от России и Украины в республиках отсутствует институт гражданства, нет конституционных судов, не предусмотрена муниципальная служба, а в первые годы было предусмотрено два государственных языка — русский и украинский (впоследствии упоминание об украинском языке из основных законов ДНР и ЛНР было исключено). В отличие от России обе республики провозгласили себя как унитарные государства. Оригинальной выглядит и реставрация отдельных законов советского периода, которые прекратили юридическую силу на территории Украины и России.

Формализация режима военного положения

По объективным причинам с самого начала развитие систем права республик Донбасса происходило в условиях действия особого правового режима — режима военного положения. Согласно статистическим данным, число погибших только среди мирного населения республик в результате боевых действий между вооруженными силами Украины и ДНР, ЛНР составило уже к началу 2019 г. не менее 3300 чел., раненых мирных жителей — 7–9 тыс. чел., число внутренне перемещенных лиц из ДНР и ЛНР в другие регионы Украины и за рубеж составило 1 361 912 чел.37

Военное положение было формализовано серией нормативных правовых актов республик в самое первое время после их самопровозглашения. Так, после создания ДНР как независимого государства, законодательные полномочия на ее территории первое время до формирования Верховного Совета ДНР исполнял Совет Министров ДНР, издавший за это время два постановления, приравненных к законам, одно из которых № 6-5 от 25.05.2014 «О введении на территории Донецкой Народной Республики военного положения»38. Вскоре последовал принятый уже Верховным Советом ДНР Закон ДНР № 15-5 ВС «О неотложных мерах социальной защиты граждан, проживающих на территории Донецкой Народной Республики в условиях агрессии вооруженных сил и вооруженных формирований Украины» от 20.06.201439, пришедший на смену Верховному Совету ДНР и приступивший к работе в ноябре 2014 г. Народный Совет ДНР одними из первых принял Закон ДНР 07 — IНС «О гражданской обороне» от 13.02.201540 и Закон ДНР 10 — IНС «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Донецкой Народной Республике» от 17.02.201541, действующие до настоящего времени.

В ЛНР режим военного положения был установлен Законом ЛНР № 17-II «О военном положении» от 24.04.201542 и конкретизирован сопутствующими законодательными актами: Законом ЛНР № 8-II «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Луганской Народной Республике» от 13.02.201543, Законом ЛНР № 30-II «Об обороне» от 22.05.201544, Законом ЛНР № 147-II «Об участниках боевых действий в период отражения вооруженной агрессии Украины против Луганской Народной Республики» от 21.02.201745. Ввиду непрекращающихся боевых действий все указанные законы на сегодняшний день сохраняют юридическую силу.

Режим военного положения предопределил централизованную и милитаризованную систему государственного управления, функционирование специальных органов власти, а также широкий перечень ограничительных мер. Так, в обоих регионах были сформированы добровольческие армии (народные ополчения), в структуре органов исполнительной власти ЛНР было создано Управление мобилизационной работы и Центр управления восстановлением ДНР (действовавший до 2016 г.), на территории боевых действий в ДНР создавались военно-полевые суды. В первые два-три года существования республик полноценно не функционировала судебная система. По свидетельству В. Л. Толстых, в этот период суды ЛНР не рассматривали гражданские дела, а «судебные функции по назначению мер пресечения, наказаний за совершение административных проступков частично осуществляла прокуратура, а в некоторых случаях приговоры выносились по законам военного времени»46, то есть допускался народный суд, отправление на фронт в качестве вида наказания и смертная казнь. До сих пор судебные решения, вынесенные судами ДНР и ЛНР, не признаются на Украине и за границей.

Кроме того, особый правовой режим повлек за собой целый ряд непопулярных ограничительных мер, среди которых запрет приватизации предприятий, акций, земли, объектов жилищного фонда; запрет продажи земли (характерно только для ЛНР); запрет игорного бизнеса, продажи пиротехнических средств, эмиссии ценных бумаг (ДНР); внешнее управление предприятиями в целях переориентации налоговых поступлений в бюджеты самопровозглашенных республик; частичная национализация рынков, супермаркетов и предприятий, которые принадлежали украинским олигархам, в ответ на торговую блокаду со стороны Украины (ДНР); особый режим въезда и выезда; ограничение свободы передвижения; неоднократные введения и отмены комендантского часа; запрет забастовок; ограничение проведения публичных манифестаций; допустимость изъятия имущества физических и юридических лиц для нужд вооруженных сил; возможность применения смертной казни. Закономерным последствием режима военного положения являются дополнительные меры социальной защиты населения ДНР и ЛНР и участников военных действий по защите интересов новых республик47.

Иными словами, с учетом реалий осадного положения для республиканского законодательства 2014–2022 гг. характерно широкое использование приемов чрезвычайного регулирования. Поскольку системы права ДНР и ЛНР неизбежно сгенерировали все сопутствующие вызовы, то режим военного положения стал вынужденным следствием военной агрессии со стороны материнского государства.

Новые конституции ДНР и ЛНР

30 сентября 2022 г. произошло важнейшее историческое событие, повлекшее за собой заметные изменения в политической, экономической и правовой жизни нашей страны. В Российскую Федерацию были приняты зарубежные территории, в связи с чем в составе России было образовано четыре новых субъекта: Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика, Запорожская область и Херсонская область. На интеграцию территорий в Российскую Федерацию большое влияние оказало «волеизъявление населения, проживавшего ранее на украинской территории, восстановление исторической справедливости» и соответствие «ожиданиям многонационального народа России»48. В современных условиях, как справедливо замечает С. В. Кабышев, «в российском обществе существенно усилился запрос на единение, на безусловную защиту нашего исторического достоинства и определение прочного ценностного базиса для стратегического развития страны»49. Именно поэтому осмысление правовых аспектов недавнего преобразования территориальной структуры России как федеративного государства представляется актуальным и необходимым.

С конституционно-правовой точки зрения темпы интеграции новых регионов с Российской Федерацией неодинаковы: если в Донецкой Народной Республике (далее — ДНР) и в Луганской Народной Республике (далее — ЛНР) новые конституции, юридически подтвердившие факт вхождения в состав России, были приняты еще 30 декабря 2022 г.50, то в Запорожской и Херсонской областях уставы были приняты значительно позднее. Это объяснялось тем, что согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ устав области принимается законодательным (представительным) органом, а такого рода органы в указанных областях не были сформированы, а были избраны только в единые дни голосования в стране с 8 по 10 сентября 2023 г. Анализ новых конституций ДНР и ЛНР позволяет выделить несколько характерных черт правовой и институциональной интеграции присоединенных республик с Россией.

1. Конституции молодых республик являются формально-юридическим индикатором тех общественно-политических процессов, которые сопровождали их принятие. Ряд конституционных положений отражают факт вхождения в состав Российской Федерации и подчеркивают остроту политической обстановки в республиках.

В частности, в преамбулах содержится ссылка на положительные результаты состоявшегося 27 сентября 2022 г. в республиках референдума по вопросу о вхождении в состав Российской Федерации. Часть 5 ст. 9 Конституции ДНР и ч. 4 ст. 9 Конституции ЛНР устанавливают запрет на создание общественных объединений цели или действия которых направлены на реабилитацию нацизма и пропаганду нацистской атрибутики или символики. При определении статуса республики оба основных закона содержат отсылки к договору между Российской Федерацией и соответствующей республикой о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также к Федеральному конституционному закону от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики» и к Федеральному конституционному закону от 04.10.2022 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Луганской Народной Республики» (ч. 1 ст. 44 Конституции ДНР, ч. 1 ст. 44 Конституции ЛНР). Кроме того, конституции республик содержат одинаковое правило, согласно которому их территория определяется границами, существовавшими на день принятия в Российскую Федерацию и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (ч. 1 ст. 45 Конституции ДНР, ч. 1 ст. 45 Конституции ЛНР).

Заключительная статья обеих конституций (ст. 83) легализует переходный период интеграции республик в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти России. Договором между РФ и ДНР о принятии ДНР в Российскую Федерацию и образовании в составе России нового субъекта (ст. 6)51 и аналогичным договором с ЛНР52 такой переходный период установлен с даты принятия в Российскую Федерацию, то есть с 30 сентября 2022 г. и до 1 января 2026 г. При этом отдельные положения данных договоров конкретизирует правовое содержание переходного периода. К примеру, согласно ч. 2 ст. 8 Договора с ДНР «нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики действуют на территории Донецкой Народной Республики до окончания переходного периода или до принятия соответствующего нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта Донецкой Народной Республики».

Данные положения договоров получили активную реализацию: в течение 2023 г. в республиках на основании и в развитие новых конституций было принято немало законов по вопросам государственного строительства. Все законы в ДНР и ЛНР, принятые после новых конституций от 30.12.2022 сопровождены ссылками на Конституцию РФ и соответствующий предмету правового регулирования федеральный закон. Это свидетельствует о формально-юридической связи федерального и регионального (собственно республиканского) законодательства и, как следствие, об интеграции новых территорий в правовую систему России.

2. В сравнении с основными законами других субъектов РФ новые конституции ДНР и ЛНР содержат ряд специфических норм об организации и функционировании высших органов государственной власти. В определенной мере эти нормы констатируют нестандартность конфигурации республиканских органов государственной власти на фоне других регионов страны.

Во-первых, со времени принятия в состав России и до настоящего времени республики возглавляют назначенные Президентом РФ временно исполняющие обязанности высшего должностного лица — главы республики: в ДНР — Д. В. Пушилин, в ЛНР — Л. И. Пасечник. Такое положение было закреплено в ст. 7 вышеуказанных договоров с ДНР и ЛНР об их принятии в Российскую Федерацию.

Во-вторых, обе конституции предусмотрели косвенные выборы глав республик, то есть их избрание республиканскими парламентами. Согласно ч. 1 ст. 51 Конституции ДНР «Глава Донецкой Народной Республики избирается депутатами Народного Совета Донецкой Народной Республики в соответствии с федеральным законодательством, настоящей Конституцией и законом Донецкой Народной Республики». Тождественное правило содержится в ч. 1 ст. 63 Конституции ЛНР. Новый состав республиканских парламентов будет сформирован в ДНР и ЛНР в единые дни голосования с 8 по 10 сентября 2023 г., после чего приступившие к работе законодательные органы проведут выборы глав республик из числа трех кандидатов, представленных Президентом РФ53. Во многом такая модель избрания главы субъекта РФ обусловлена действующим на территории ДНР и ЛНР режимом военного положения54.

Примечательно, что косвенные выборы получили проекцию и на муниципальный уровень, но только не в конституциях республик, а в недавно принятых федеральных конституционных законах, оформивших интеграцию республик в состав Российской Федерации: ФКЗ от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики»55 и ФКЗ от 04.10.2022 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Луганской Народной Республики»56. Так, в ч. 5 ст. 11 ФКЗ от 04.10.2022 № 5-ФКЗ предписано следующее: «главы вновь образованных муниципальных образований избираются представительными органами таких муниципальных образований из числа кандидатов, представленных Главой Донецкой Народной Республики, и возглавляют местную администрацию».

В-третьих, в отличие от подавляющего большинства российских регионов, где глава субъекта РФ одновременно возглавляет высший орган исполнительной власти, в ДНР и ЛНР должности главы республики и председателя республиканского правительства разведены. Согласно ч. 1 ст. 71 Конституции ДНР «Глава Донецкой Народной Республики после консультаций с Народным Советом Донецкой Народной Республики назначает на должность и освобождает от должности Председателя Правительства Донецкой Народной Республики». Такое же предписание установлено в п. 12 ст. 65 Конституции ЛНР. При этом исследуемые конституции наделяют глав республик функцией руководства исполнительной властью в республике (ч. 1 ст. 50 Конституции ДНР и ч. 1 ст. 62 Конституции ЛНР) и правом в одностороннем порядке в ЛНР и по представлению председателя правительства в ДНР назначать на должность и освобождать от должности заместителей председателя правительства, республиканских министров и иных руководителей региональных органов исполнительной власти (п. 13, 14 ст. 53 Конституции ДНР, ч. 2 ст. 71 Конституции ЛНР).

3. Несмотря на значительное текстуальное сходство конституций ДНР и ЛНР между ними есть некоторые (хотя и немногочисленные) различия. Главным образом, они сводятся к следующему.

А) Не совпадает круг субъектов — инициаторов изменения конституций. В обоих республиках ими являются главы республик и группа депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Народного Совета (ч. 1 ст. 82 Конституции ДНР, ч. 1 ст. 82 Конституции ЛНР), но в ЛНР еще и представительные органы муниципальных образований ЛНР.

Б) Частичные различия наблюдаются в перечне субъектов законодательной инициативы в республиканском парламенте. В обоих республиках ими являются главы республик, депутаты Народного Совета, республиканские правительства, прокуроры республик, представительные органы местного самоуправления. Но если согласно ч. 1 ст. 67 Конституции ДНР еще одним субъектом являются сенаторы Российской Федерации — представители законодательного и исполнительного органов Донецкой Народной Республики, то в соответствии ч. 1 ст. 59 Конституции ЛНР таким субъектом выступает территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации по Луганской Народной Республике по вопросам его ведения.

В) Неодинакова процедура формирования состава правительства в республиках. Глава ДНР назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства ДНР и министров по представлению Председателя Правительства ДНР (п. 13, 14 ст. 53 Конституции ДНР), а без представления других руководителей исполнительных органов ДНР. В то же время в Конституции ЛНР (п. 13, 14 ст. 65) при формировании состава Правительства Главой ЛНР о представлении Председателя Правительства ЛНР не упоминается.

Г) Имеет место несовпадение структуры сопоставляемых конституций: в Конституции ДНР глава 4 «Глава Донецкой Народной Республики» предшествует главе 5 «Народный Совет Донецкой Народной Республики», а в Конституции ЛНР последовательность этих глав обратная, то есть глава 4 посвящена Народному Совету, а глава 5 — Главе ЛНР.

Д) В отличие от ДНР, где в новую Конституцию от 30 декабря 2022 г. ни одной поправки внесено пока не было, новый основной закон ЛНР уже претерпел поправку. Согласно Закону ЛНР «О поправке к статье 72 Конституции Луганской Народной Республики»57, из нее был исключен п. 13 ст. 72 в соответствии с которым Правительство ЛНР «создает Аппарат Правительства Луганской Народной Республики и утверждает положение о нем». В настоящее время фактически это стало функционалом Администрации Главы ЛНР. Аналогичная норма содержится также в п. 13 ст. 72 Конституции ДНР, но каких-либо изменений она не претерпела.

4. В вышеназванных федеральных конституционных законах заложена определенная специфика взаимоотношений высших органов государственной власти ДНР и ЛНР с федеральными органами государственной власти. Во многом эти особые правила обусловлены сложной политической ситуацией, действием режима военного положения и незрелостью отдельных механизмов государственного управления на новоприсоединенных территориях. Данные правила имеют две характерные черты: с одной стороны, отражают переходный период развития государственности названных республик, с другой стороны отличаются директивным характером и закладывают основу более высокого уровня централизации отношений между отдельными федеральными и республиканскими органами власти. Проиллюстрируем их на примере ФКЗ от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики», хотя в обоих федеральных конституционных законах положения идентичны.

Первую характерную черту отражают, в частности, положения о временной границе (до 01.06.2023) создания в республиках территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (ч. 8 ст. 8); о допустимости до завершения формирования органов прокуратуры ДНР, но не позднее 01.01.2026, осуществлять их полномочия органам военной прокуратуры Российской Федерации (ч. 3 ст. 9); о неприменении к сенаторам Российской Федерации — представителям от ДНР в Совете Федерации требования законодательства о постоянном проживании на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также об обязательном закрытии счетов (вкладов) в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, о прекращении хранения наличных денежных средств и ценностей в таких банках, об отчуждении иностранных финансовых инструментов (ч. 7 ст. 8).

Вторую характерную черту раскрывают, прежде всего, нормы о назначении Президентом РФ временно исполняющего обязанности Главы ДНР до его избрания в установленном порядке (ч. 4 ст. 8), а также о взаимодействии с Верховным Судом РФ. Так, ч. 2 ст. 10 предусматривает осуществление конкурсного отбора на замещение должности судьи в судах Российской Федерации, создаваемых на территории ДНР, непосредственно Высшей квалификационной коллегией судей РФ, а не квалификационной коллегией судей соответствующего субъекта РФ. Решение о дне начала деятельности федеральных судов на территории ДНР принимает исключительно Пленум Верховного Суда РФ и официально извещает об этом (ч. 4 ст. 10). Даже создание судебных участков и должностей мировых судей Народный Совет ДНР должен согласовывать с Верховным Судом РФ (ч. 3 ст. 10).

Развитие законодательства Донецкой Народной Республики в 2022–2023 гг.

Всего за период с 22 февраля 2022 г. до 31 декабря 2023 г. Народным Советом ДНР II созыва (действовал до 9 сентября 2023 г.) и Народным Советом ДНР РФ I созыва (приступил к работе с 29 сентября 2023 г.) был принят 191 закон (подсчитано мной. — Е. А.). Многие из них в тот же день подписывались Главой ДНР и официально опубликовывались. При этом с момента ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой Законом ДНР № 351-IIНС от 22.02.202258, оформившего официальное признание самопровозглашенной республики со стороны России и до официального принятия ДНР в состав Российской Федерации 3 октября 2022 г.59 Народный Совет ДНР II созыва принял 72 закона. С этой даты и до окончания своей работы 9 сентября 2023 г. Народный Совет ДНР II созыва принял еще 59 законов. После проведения в единый день голосования выборов уже в Народный Совет ДНР РФ, приступивший к работе с 29 сентября 2023 г., и до 31 декабря 2023 г., то есть всего за три месяца было принято еще 60 законов.

Каковы основные черты развития законодательства ДНР в период 2022–2023 гг.? Они не одинаковы и различаются в зависимости от трансформации взаимоотношений с Российской Федерацией. Для этапа от официального признания ДНР до включения в состав России (февраль — октябрь 2022 г.) характерно преобладание «поправочных» законов, поскольку более 2/3 от общего количества принятых законов были направлены на внесение изменений и дополнений в ранее принятые законы республики. Тематические законы с новым предметом правового регулирования немногочисленны (например, Земельный кодекс от 11.04.2022, Закон «О радиационной безопасности населения» от 11.04.2022, Закон «О молодежной политике» от 20.09.2022) и не посвящены органам публичной власти, поскольку основной массив законов, касающихся публичной власти был принят ранее. Также отличительной чертой этого этапа развития республиканского законодательства является принятие законов, регулирующих уголовные, гражданские, гражданско-процессуальные и иные общественные отношения, отнесенные Конституцией РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Например, неоднократно вносились изменения в Уголовный кодекс ДНР60, Уголовно-исполнительный кодекс ДНР61, Гражданский кодекс ДНР62. В тот период это было нормальной практикой, поскольку ДНР не являлась еще субъектом Российской Федерации и позиционировала себя как самостоятельное частично признанное государственное образование.

Последующий этап, обусловленный принятием ДНР в состав Российской Федерации, естественным образом повлек за собой существенную трансформацию системы законодательства нового региона нашей страны. Во-первых, с октября 2022 г. и в течение 2023 г. наблюдается более интенсивное законотворчество, объясняемое не только изменением статуса ДНР, но и принятием 30 декабря 2022 г. новой Конституции ДНР.

Во-вторых, в принимаемых законах заметную долю стали занимать законодательные акты, посвященные различным органам и институтам публичной власти. В частности, это законы «О Счетной палате Донецкой Народной Республики»63, «О государственных должностях Донецкой Народной Республики»64, «Об Уполномоченном по правам человека в Донецкой Народной Республике»65, «Об Уполномоченном по правам ребенка в Донецкой Народной Республике»66, а также принятые уже Народным Советом ДНР РФ I созыва законы «О Правительстве Донецкой Народной Республики»67, «О Народном Совете Донецкой Народной Республики»68, «О порядке назначения и деятельности мировых судей в Донецкой Народной Республике»69 и др.

В-третьих, развитие законодательства ДНР как субъекта Российской Федерации характеризуется в рассматриваемый период заметным снижением количества «поправочных» законов и, напротив, преобладанием законов с самостоятельным (и более того, оригинальным) предметом правового регулирования. В этом плане показательными являются законы «О стратегическом планировании в Донецкой Народной Республике»70, «О межрегиональных соглашениях Донецкой Народной Республики»71, «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию»72, «Об организации совместного нахождения некоторых категорий лиц с детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, в медицинской организации при оказании медицинской помощи в стационарных условиях»73.

Примечательно, но некоторые из новых законов, даже исходя из своих названий, отражают переходный период в развитии правовой системы и государственности ДНР. Иллюстрацией могут послужить законы «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Донецкой Народной Республики в переходный период»74, «Об особенностях регулирования отношений в сфере государственной кадастровой оценки земельных участков в переходный период»75.

Новейший этап формирования законодательства Луганской Народной Республики (2022–2023 гг.)

После официального признания Российской Федерацией Луганской Народной Республики 22 февраля 2022 г. и до принятия ЛНР в состав России 4 октября 2022 г.76 в признанной республике было принято 46 законов, а после интеграции в состав Российской Федерации и до 31 декабря 2023 г. еще 53 закона, то есть всего 99 законов (подсчитано мной. — Е. А.). Как видно, в сравнении с ДНР за этот же период времени в ЛНР принято почти в два раза меньше законов, что свидетельствует о разных темпах законодательной активности. В остальном наблюдается много общего.

Временной диапазон от официального признания ЛНР до принятия в состав России (февраль — октябрь 2022 г.) также, как и в ДНР отличался доминированием «поправочных» законов. При этом немало поправок было внесено в законы, принятые ЛНР как самопровозглашенным суверенным образованием. Так, были внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс ЛНР77, в Гражданский кодекс ЛНР78, в закон «О военном положении»79. В то же время было принято и несколько тематически новых законов, в частности, «О почтовой связи»80, «Об объектах незавершенного строительства»81, «Об обращении недвижимого имущества в государственную собственность»82. Примечательно, но последние два закона не имеют аналогов в ДНР, хотя в подавляющим большинстве законы двух новых регионов идентичны по предмету правового регулирования и близки по содержанию.

После присоединения новых регионов к Российской Федерации в развитии законодательства ЛНР наблюдаются схожие с ДНР тенденции. Количество «поправочных» законов значительно сократилось, но теперь они в основном обусловлены необходимостью приведения республиканских законов в соответствие с федеральными законами с учетом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленного ст. 71–73 Конституции РФ. Приоритетной линией развития законодательства ЛНР становится принятие новых законов, посвященных, главным образом, элементам системы публичной власти либо конкретизации переходного периода.

Примерами первой группы законов могут послужить законы «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Луганской Народной Республике»83, «О Счетной палате Луганской Народной Республики»84, «О Правительстве Луганской Народной Республики»85, «О местном самоуправлении в Луганской Народной Республике»86, «О государственной гражданской службе Луганской Народной Республики»87.

Подобно ДНР ряд законов ЛНР отражают переходный период интеграции республики в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти России, который, как известно, установлен до 1 января 2026 г. В этой связи показательными являются законы «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Луганской Народной Республики»88, «О налоге на имущество организаций»89.

Некоторые выводы

Вышесказанное позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, можно с уверенностью констатировать наличие ряда особенностей в системах законодательства республик Донбасса. Эти особенности отражают нацеленность на интеграцию с более развитой правовой системой России и одновременное отдаление от украинского права, отсутствие самодостаточности в силу постоянной рецепции лучших правовых решений и обусловленную этим эклектичность и компилятивность, высокий уровень интенсивности законотворчества, близость темпов и содержания законодательства двух республик, вызванных, в том числе их формированием в условиях действия особого правового режима военного положения.

Во-вторых, в своем правом развитии республики прошли два этапа и в настоящее время находятся на третьем. Первый этап характеризуется становлением собственно республиканского законодательства с параллельной рецепцией российского правового опыта, но преобладающим влиянием украинского права (2014–2018 гг.). Для второго этапа характерно дальнейшее формирование законодательного массива республик на фоне усиления российского правового воздействия и значительного уменьшения украинского правового сегмента (2019–2021 гг.). Третий этап объясняется принятием в сентябре 2022 г. ДНР и ЛНР в состав нашего государства и началом системной работы по качественному обновлению законодательства новых субъектов Российской Федерации.

В-третьих, основанная на новых республиканских конституциях правовая и институциональная интеграция ДНР и ЛНР с Российской Федерацией имеет несколько характерных черт:

1) отражает общественно-политическую обстановку в республиках и переходный характер их государственности;

2) отличается спецификой содержания в сравнении с другими субъектами РФ, главным образом, в вопросах организации и деятельности органов публичной власти на новоприсоединенных территориях;

3) на фоне общности, а порой и полного текстуального совпадения правовых норм новых республиканских конституций, демонстрирует между ними определенные различия в части формирования правительства, законодательного процесса и перечня субъектов — инициаторов изменения конституции;

4) формализует особенности взаимоотношений между отдельными федеральными и собственно республиканскими органами государственной власти.

В-четвертых, анализ статистики, направлений развития, а также общего и особенного в системах законодательства ДНР и ЛНР в период после их официального признания Российской Федерацией, а затем и принятия в ее состав позволяет констатировать ключевую особенность — формирование законодательства в условиях переходного периода интеграции новых регионов в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти России. Во многом этим объясняется тот факт, что в настоящее время и во временных пределах переходного периода законодательство ДНР и ЛНР как новых регионов России отличается и будет отличаться определенной оригинальностью содержания, своеобразием структуры и более широкими границами самостоятельности.

Русанов В. В.
(кандидат исторических наук, доцент
Алтайского государственного университета)

ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В НОВЫХ РЕГИОНАХ РОССИИ

Вхождение новых субъектов в состав России инициировало сложный, многоступенчатый и длительный процесс интеграции таких территорий в правовое и институциональное пространство нашего государства. Ю. Е. Курилюк указывает, что «на основании действующего законодательства и принятых подзаконных актов начался активный процесс правовой, экономической и иной интеграции новых субъектов в пространство Российской Федерации»90.

Новые регионы существенно пострадали от длительных боевых действий, а также многие части территории продолжают находиться под ударами по сей день, ввиду чего первостепенной задачей выступает восстановление жилищ, общественных зданий, социальных институтов, учреждений и требуемой жителям инфраструктуры в новых субъектах России. Как указывают исследователи, «процесс интеграции… — это дело не одного месяца и даже года. Россия ускоряет этот процесс, осуществляя строительство мостов, дорог и иных объектов инфраструктуры»91. В федеральном бюджете, в полном объеме на 2023–2025 гг., заложено финансирование на восстановление инфраструктуры всех вошедших субъектов в состав РФ92.

В рамках создания единого информационного пространства России и ее новых регионов уже в 2022 г. жителям обеспечен доступ к порталу «Госуслуги», распространено вещание российских телевизионных и радиоканалов93.

Президент РФ, отмечал, что «в целом социально-экономическое развитие и интеграция воссоединенных регионов набрали хороший темп, прежде всего благодаря четкой и слаженной работе правительства, федеральных министерств, ведомств и, конечно, коллег в субъектах Федерации»94.

Кроме проблем инфраструктуры и быта, процесс интеграции новых территорий обусловил приведение государственного управления в соответствие с требованиями российского законодательства и, в первую очередь, Конституции РФ95. Например, по справедливому замечанию П. В. Крашенинникова, «местное самоуправление надо будет выстраивать во всех четырех субъектах Российской Федерации, проводить выборы, организовывать территориальные органы, а внутри территорий — региональные и федеральные органы. Это все колоссальная работа, наша задача — сделать настройку правил поведения людей, правил поведения власти, чтобы власть, граждане и организации были вместе»96.

Если на сегодняшний день государственно-политическое устройство субъектов, вошедших в состав России в 2014 г. практически произведено, то новые регионы, ставшие таковыми в 2022 г., находятся только в начале этого продолжительного и сложного пути. «В ДНР и ЛНР сохраняются прежние, времен самопровозглашенной независимости структуры правительств и парламенты, в которых пока нет российских партий. А в Херсонской и Запорожской областях вся система руководящих органов вообще выстраивается практически с нуля»97.

Тем не менее, несмотря на действующий режим военного положения, важные мероприятия по гармонизации политического устройства регионов с государственным устройством постепенно происходят, в первую очередь, это касается руководителей территорий, являющихся ключевым звеном интеграционных процессов. Завершение всех мероприятий требуется провести, по замыслу законодателя, в течение переходного периода, то есть до 1 января 2026 г .98

В исследованиях подчеркивается, что «процесс интеграции как самих органов публичной власти, так и замещающих в них должности государственных и муниципальных служащих в российское правовое пространство, бесспорно, требует времени и определенных организационных усилий, так что само по себе введение переходного периода выглядит вполне оправданным»99.

До 1 июля 2023 г. в новых субъектах РФ создавались территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Для организации местного самоуправления образовывались городские и муниципальные округа, установлена численность депутатов муниципальных образований, сроки полномочий органов местного самоуправления.

Важное значение в процессе интеграции отводится вопросам обеспечения безопасности новых территорий ввиду продолжения боевых действий, что обусловливает потребность в создании (и воссоздании) органов безопасности и силовых структур, которые позволят поддерживать полноценный правопорядок и обеспечивать безопасность жителей новых субъектов РФ. «Создание режима безопасности на этих территориях, который только способен создать благоприятные условия для всего, начиная с успешного восстановления инфраструктуры, заканчивая созданием благоприятных условий для нормальной жизни и нормальной работы жителей этих территорий»100.

В настоящее же время на ключевых постах в новых регионах остаются прежние кадры, хотя постепенное вхождение российских политических деятелей в управленческие механизмы таких территорий наблюдаются сейчас и имели место даже до момента юридического оформления их как равноправных субъектов в составе РФ. Однако серьезность переустройства управленческих механизмов обусловлено и тем, что новые регионы (в первую очередь речь идет о ЛНР и ДНР) на протяжении достаточно длительного времени стремились функционировать как отдельные государства, ввиду чего их государственно-управленческое устройство выстроено с учетом автономности от иных субъектов, а потому отсутствуют структуры и опыт взаимодействия с федеральным центром.

В таких условиях чрезвычайно значимую роль играет Полпред Президента РФ на территории Южного федерального округа. Исследователи отмечают, что «основной задачей перед полномочным представителем Президента РФ, в том числе в — Южном федеральном округе, является выработка эффективного механизма регионального управления в рамках существующего конституционного регулирования и в ходе его целенаправленного обновления»101. Выстраивание компетентной государственности и передача опыта является первостепенной задачей выстраивания управленческих структур и наполнение их кадрами на ближайшую перспективу.

Как указал Президент РФ, «на этих территориях предполагается создание федеральных судов. Верховному суду совместно с другими органами судейского сообщества предстоит большая работа по формированию новых составов судов, их скорейшей интеграции в российскую судебную систему»102.

В апреле 2023 г., был принят пакет из восьми законов о создании судов и порядке отбора кандидатов в их первоначальные составы на территории Донецкой и Луганской Народных Республик, Херсонской и Запорожской областей. На территориях ЛНР и ДНР создаются верховный и арбитражный суды республик, а в Запорожской и Херсонской областях — областные суды и арбитражные суды. Кроме того, создаются Луганский, Донецкий, Запорожский и Херсонский гарнизонные военные суды, межрайонные, районные и городские суды103.

С 21 сентября 2023 г. началась работа в верховных и арбитражных судах ДНР и ЛНР, а также в Запорожском областном суде и Арбитражном суде Запорожской области, Херсонском областном суде и Арбитражном суде Херсонской области, городских, районных и межрайонных судах и четырех гарнизонных военных судах. Соответственно, успешно прошел процесс комплектования кадрового состава таких судов. Например, судью Второго арбитражного апелляционного суда Владимира Устюжанинова назначили председателем Арбитражного суда Запорожской области.

Таким образом, подводя итог следует сказать, что процедуры интеграции новых регионов с точки зрения процессов выстраивания на них правового государства по существующей в России модели можно признать активно протекающими. Безусловно, практическая реализация новых институтов покажет проблемы и противоречия, которые необходимо будет решать и устранять. Тем не менее, само по себе приведение государственного устройства в режим функционирования, аналогичный имеющимся на остальной территории нашего государства, является позитивным шагом, свидетельствующим о формировании на новых территориях единой общероссийской государственности.

Филипенко Т. В.
(доктор наук по государственному управлению,
профессор Института экономических исследований
при Правительстве ДНР, г. Донецк)

ФОРМИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКЕ

Одной из важных составляющих государственного строительства в Донецкой Народной Республике является формирование региональной системы контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающей функционирование предпринимательской сферы в соответствии с обязательными требованиями и обязательствами.

В 2014 г. с провозглашением самостоятельности ДНР начался процесс формирования республиканской системы контрольно-надзорной деятельности. По состоянию на 1 октября 2022 г. в Республике было принято более 130 нормативных правовых актов, регулирующих порядок и особенности проведения различного вида контрольно-надзорной деятельности.

К указанным нормативным правовым актам относятся документы общего действия и локальные документы. Среди нормативных правовых документов общего действия, прежде всего, необходимо отметить Конституцию ДНР, принятую 14 мая 2014 г. и заложившую основы правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в Республике104. Термины «надзор» и «контроль» в Конституции ДНР, без раскрытия их содержания, используются в:

— ст. 69 (п. 16) — к ведению Народного Совета ДНР относится «осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов ДНР, исполнением Республиканского бюджета ДНР, исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов ДНР, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью ДНР»;

— ст. 81 — «Прокуратура ДНР осуществляет надзор за соблюдением настоящей Конституции и исполнением законов на территории ДНР».

Первым законом, принятым после Конституции ДНР, стал Закон «О комитете народного контроля», предусматривающий создание комитета народного контроля, основными целями которого является обеспечение соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов граждан ДНР, развитие институтов гражданского общества, противодействие коррупции и повышение качества жизни населения105.

В 2015 г. общественным движением «Донецкая Республика» был запущен проект «Народный контроль», как эффективная форма участия граждан во всех механизмах совершенствования процессов развития государства или некая платформа между народом и исполнительной властью106.

Главными задачами народных контролеров являются:

— повышение качества обслуживания населения и выявление нарушений при формировании цен на продукцию;

— выявление нарушений, связанных с сохранением благоприятной окружающей среды;

— проведение рейдов в торговых точках по выявлению продуктов с истекшим сроком реализации, нарушений товарного соседства, нарушении санитарных норм, отсутствию поверки весового оборудования;

— надзор за качеством муниципального, бытового, транспортного обслуживания населения, за надлежащим содержанием жилищного фонда и других объектов социально-бытового назначения независимо от форм собственности.

Законом ДНР «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» от 21 августа 2015 г. были определены правовые и организационные основы, принципы и порядок осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности, полномочия органов государственного контроля, их должностных лиц, права, обязанности и ответственность хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного контроля107.

Действие Закона «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» распространяется на отношения, связанные с осуществлением государственного надзора в сфере хозяйственной деятельности и на все органы государственного надзора, если иное прямо не предусмотрено в Законе.

Объектами государственного надзора являются все субъекты хозяйствования, в том числе осуществляющие разработку, изготовление, переработку, сбор, складирование, хранение, погрузку-выгрузку, перевозку, реализацию (оптовую и розничную) продукции и товаров, включая газ, теплоэнергию, электроэнергию, воду, водоотведение и т. п., а также выполняющие работы и оказывающие услуги.

Статья 2 Закона ДНР «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» предусматривает, что его действие не распространяется на отношения, которые возникают у субъектов хозяйственной деятельности в сфере налоговых, валютных, таможенных, бюджетных, банковских, трудовых и иных отношений, пенсионного и социального страхования, а также на проведение оперативно-розыскной деятельности, дознания, досудебного следствия и правосудия. Проведение контрольно-надзорных мероприятий в перечисленных сферах до включения в состав Российской Федерации регулировалось отдельными законами ДНР.

В законодательстве ДНР, так же как и в законодательстве РФ, функциональные понятия контроля и надзора законодателем смешаны. Так в преамбуле Закона ДНР «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» указано, что в настоящем законе понятие «государственного надзора и контроля» в сфере хозяйственной деятельности тождественно понятию «государственного надзора», т. е. понятия надзор и контроль законодатель считает равными, такая же ситуация прослеживается и в других нормативных правовых актах.

Стоит отметить, что с правовой точки зрения между контролем и надзором значительной разницы не существует. Целью и того, и другого является обеспечение соблюдения законности и установленных правил подконтрольным объектом. И контрольные, и надзорные органы обладают полномочиями по применению определенных законодательством санкций к нарушителям. Поэтому зачастую эти понятия используются как синонимы.

С управленческой точки зрения понятия «контроль» и «надзор» имеют существенные различия. Контроль является элементом системы управления, выполняющим функцию обратной связи, посредством которой субъект управления получает достоверную информацию о результатах своего воздействия на объект управления в процессе управления, что позволяет ему скорректировать свои действия для достижения оптимального результата. Контролирующий орган заинтересован не только в обеспечении соблюдения законности, но и в том, чтобы ресурсы использовались рационально, система функционировала наиболее эффективно. В отличие от контрольного надзорный орган не является элементом системы управления, его не интересует, насколько эффективно функционирует подконтрольный объект, насколько рационально он использует ресурсы, каким образом и за какие средства будут устранены нарушения и недостатки. Надзорный орган имеет одну цель — обеспечить соблюдение законности и установленных правил. Таким образом, особенностями надзора являются: во-первых, его внешний характер; во-вторых, нацеленность только на соблюдение законности; в-третьих, ориентированность на поиск недостатков и наказание виновных108.

В соответствии со ст. 11 Закона ДНР «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики» от 24.04.2015 органы исполнительной власти Республики наделены правом осуществлять функции контроля и надзора в своей сфере деятельности109. Систему органов исполнительной власти ДНР составляют: Правительство, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, инспекции, иные органы исполнительной власти.

С подписанием 30 сентября 2022 г. Договора между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта110 в ДНР начался процесс перехода в правовое поле Российской Федерации, формирование региональной системы государственного контроля (надзора), реорганизация контрольно-надзорных органов, имеющих право осуществлять проверки субъектов предпринимательской деятельности. С 1 января 2023 г. на территории ДНР применяется законодательство РФ о налогах и сборах (ст. 15 Закона № 5-ФКЗ), бюджетное законодательство РФ (ст. 16 Закона № 5-ФКЗ), что обеспечивает проведение налогового и финансового контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Донецкой Народной Республики» на территории ДНР до 1 января 2026 г. установлен переходный период. В течение этого периода в ДНР продолжает действовать законодательство ДНР в части не противоречащей Конституции РФ, а также применяется законодательство Российской Федерации с особенностями, установленными для переходного периода, урегулируются вопросы интеграции в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Статьей 22 Закона № 5-ФКЗ предусматривается, что Правительство Российской Федерации определяет особенности применения положений законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле при организации проведения контрольных (надзорных) мероприятий, проверок соблюдения временных обязательных требований, а также об обязательных требованиях при установлении и оценке применения содержащихся в нормативных правовых актах требований111.

В Российской Федерации выделяется три уровня государственного контроля (надзора): федеральный, региональный, муниципальный. С принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ общее количество видов контроля в России сократилось с 250 до 140 видов и сейчас на федеральном уровне выделяется 100 видов государственного контроля, на региональном — 33, на муниципальном — 7112.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2023 № 402 установлено, что до 1 января 2026 г. виды государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»113 и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»114 на территории ДНР осуществляются с учетом установленных особенностей, касающихся проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, проверок на объектах чрезвычайно высокого и высокого риска, выдачи предписаний по итогам проведенных мероприятий, проведения профилактических мероприятий и профилактических визитов115.

Основанием для проведения внеплановых контрольно-надзорных мероприятий и внеплановых проверок являются:

— решение высшего должностного лица ДНР, относящееся к видам регионального государственного и муниципального контроля;

— решение руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление вида федерального государственного контроля (надзора);

— решение руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти при осуществлении контроля за эффективностью и качеством его осуществления органами государственной власти ДНР, которым переданы полномочия по осуществлению видов федерального государственного контроля (надзора).

В основном это касается чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, когда существует угроза причинения прямого вреда жизни или здоровью населения, обороне или безопасности государства. Проверки также могут проводиться, например, по указанию Президента РФ, Председателя Правительства РФ, по требованию прокурора и в некоторых других случаях. При отсутствии согласования с органами прокуратуры могут проводиться профилактические мероприятия, мероприятия по недопущению нарушения обязательных требований, контрольные мероприятия, не связанные с взаимодействием с подконтрольными лицами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.02.2023 № 227 на территории ДНР с 1 июня 2023 г. установлен режим постоянного федерального государственного контроля (надзора) в отношении опасных производственных объектов I класса опасности и гидротехнических сооружений I класса. Кроме того, до 1 января 2025 г. введен мораторий на проведение плановых проверок в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений и федерального государственного энергетического надзора, а также запрет на возбуждение дел об административных правонарушениях. Контрольно-надзорные мероприятия по перечисленным видам федерального государственного надзора до 1 января 2028 г. проводятся в форме профилактических визитов116.

Главной идеей регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля является ограничение административной нагрузки на бизнес, осуществление профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения допустимого уровня риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в соответствующей сфере деятельности.

Исходя из этого, при формировании региональной системы государственного контроля (надзора) в ДНР необходимо определить ценности, на защиту которых направлено осуществление данных мероприятий. Событиями, которые могут причинить вред охраняемым законом ценностям, могут быть аварии, катастрофы, чрезвычайные ситуации, пожары, отравления, заболевания и эпидемии. Для каждого вида государственного контроля (надзора) необходимо определить перечень событий, которые могут причинить вред охраняемым законом ценностям, и предусмотреть случаи причинения вреда.

Источниками риска являются различные характеристики, присущие деятельности, производственным мощностям и полученным результатам деятельности юридических лиц и индивидуальных пред

...