Г. А. Нафикова, С. М. Аламова

Административная деятельность Федеральной службы судебных приставов РФ в рамках реформ

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.96

ББК 67.71

Н34

Авторы:
Нафикова Г. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и уголовного процесса юридического факультета Университета управления «ТИСБИ», руководитель юридической компании «Фактор права» (г. Казань);
Аламова С. М., кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета Университета управления «ТИСБИ» (г. Казань).

Научная монография имеет целью определить правовые основы административной деятельности Федеральной службы судебных приставов России в условиях реализуемой реформы и госпрограммы «Юстиция». Задача данных изменений – как административное усиление службы судебных приставов в связи с их переводом в разряд федеральных служащих и расширением полномочий, так и изменение их социальных гарантий. Повсеместная автоматизация процессов и развитие межведомственного взаимодействия даст возможность усилить позиции ФССП и сделать исполнительное производство более эффективным.

Самостоятельными объектами исследования являются дискуссионные вопросы принудительной госпитализации судебными приставами-исполнителями больных туберкулезом и психически больных в рамках охраны конституционных прав граждан.

Законодательство приводится по состоянию на 1 января 2020 г.

Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, магистрантов, аспирантов юридических учебных заведений, а также судебных приставов и иных должностных лиц государственной власти.

УДК 347.96

ББК 67.71

© Нафикова Г. А., Аламова С. М., 2020

© ООО «Проспект», 2020

Введение

В 2014 году Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 312 была утверждена госпрограмма «Юстиция»1, а позже, в 2019 году, в продолжение реализации реформ, был принят Федеральный закон от 01.10.2019 № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2, изменивший статус органа Федеральная служба судебных приставов (далее ФССП) при расширении его полномочий.

На сегодняшний день современное исполнительное производство находится в стадии реформирования. Связано это с проведенным анализом и с выявленной неэффективностью деятельности данного ведомства. С принятием нового закона служба судебных приставов из разряда гражданской службы переводится в федеральную службу со всеми последствиями для ее должностных лиц.

Реформирование службы судебных приставов — давно назревшая реальность. Статистика взысканий службы судебных приставов тому подтверждение. Статистика службы судебных приставов разделяет исполнительные производства по документам, выданным судами общей юрисдикции, арбитражными судами и другими органами (к ним относятся ГИБДД, Ространснадзор, налоговая служба и т. п.). К примеру, если рассмотреть производства по исполнительным листам, выданным арбитражными судами за 2018 год и за I полугодие 2019 года, то данные будут следующими. Всего исполнительных производств: 1 749 440. Окончено фактическим исполнением: 398 766, из них добровольно: 248 4323.

Теперь в процентах: в 2018 году по исполнительным листам и судебным приказам, выданным арбитражными судами, фактически исполнены были 22,79%, при этом из исполненных документов добровольно было оплачено более половины — 62,30%. Таким образом, процент принудительного фактического исполнения составляет 8,59%.

За I полугодие 2019 года всего исполнительных производств: 1 355 113. Окончено фактическим исполнением: 206 684, из них добровольно: 134 496.

Процентные показатели эффективности работы ФССП по арбитражным исполнительным документам ниже, чем за 2018 год. Фактическое исполнение составило 15,25%, из них добровольно оплачено 65,07%. Принудительно приставы взыскали лишь 5,33% долгов4.

Под добровольным исполнением понимается погашение задолженности должником самостоятельно, в течение 5 дней после получения от судебного пристава-исполнителя определения о возбуждении исполнительного производства (ч. 12 ст. 30 Закона об исполнительном производстве).

Логичным является вопрос о причинах низких показателей принудительного исполнения судебных решений.

Как показывает практика, причина в ненадлежащем исполнении приставом своих профессиональных обязанностей, в бездействии, в непринятии должных мер по сохранности имущества и денежных средств на счетах должника. В результате чего должник скрывается с деньгами, оставляя своих кредиторов без возмещения.

Обратим внимание на статистику исполнения решений судов общей юрисдикции, а также прочих исполнительных документов.

В 2018 году в производстве по исполнительным листам судов общей юрисдикции находилось 87 584 813 дел, из них окончено фактическим исполнением 30 076 509 (34,34%). По прочим исполнительным документам статистика такова: всего исполнительных производств — 46 418 847, фактически исполнено 19 586 505, то есть, доля завершенных взысканием производств составляет 42,2%. Такой скачок исполнения приставами решений и постановлений вызван, не в последнюю очередь, категорией должников, с которых взыскиваются задолженности — доля физических лиц в этих исполнительных делах намного выше. Должниками же по решениям арбитражных судов часто являются юридические лица, которые нередко не имеют собственных средств для исполнения принятых на себя обязательств5.

Также важную роль играет высокая нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя — 2090 дел в год (по состоянию на 2018 год). Понятно, что при такой загруженности пристав не имеет возможности творчески подойти к процессу взыскания долга. Конечно, деятельность приставов во многом автоматизирована, что помогает автоматически составлять постановления, направлять запросы в ИФНС, Росимущество, ГИБДД, банки и другие учреждения. Однако, судя по статистике, этих мер было недостаточно.

Все это обусловливает необходимость реформирования действующей системы и совершенствования механизмов реализации схем взыскания, а также применения принудительных мер госпитализации к лицам, нуждающихся в этом.

Исполнительное производство, которое осуществляется судебными приставами-исполнителями, не ограничивается принудительным исполнением административных постановлений или судебным актам по административным делам, но также исполняются акты судебных органов — судебные решения, а также иные акты органов и должностных лиц.

Методы административной деятельности ФССП обладают определенными признаками:

— используются в процессе реализации административных полномочий ФССП в сфере исполнительного производства;

— полномочия органов принудительного исполнения закреплены нормами права в законодательных и иных правовых актах;

— реализуются определенными приемами и способами выражения, спроецированные на полномочия должностных лиц принудительного исполнения, ограниченные пределами их компетенции.

Помимо технических вопросов выдача исполнительных листов связана с определенными процессуальными тонкостями: процессуально-правовые; совершенствование смежных сфер деятельности; материально-технические.

Укрепление цифровой инфраструктуры и увеличение количества каналов коммуникации с общественностью идут стремительными темпами, а потому, важной составляющей эффективной работы ФССП является интеграция информационной системы судебных органов с Автоматизированной информационной системой органов исполнительного производства.

1. Основы административной деятельности ФССП

1.1. Понятие и принципы административной деятельности ФССП

В настоящее время сфера государственного управления претерпевает изменения, связанные с реформой органов принудительного исполнения в России.

В литературе по административному праву понятие административная деятельность раскрывается через публичную деятельность органов власти. В частности, имеется мнение о понятии административного права, как управленческого права, через системный подход. Этот подход опирается на общее понимание административного права как «права публичного (государственного) управления» или «права публичной администрации». В отличие от односторонних определений, использующих в качестве основного один из критериев — субъектный, функциональный или критерий правоотношений, системный подход дает интегративное представление об административном праве как управленческом праве на основе всех этих трех базовых критериев. При таком подходе публичная администрация понимается и как система органов и учреждений, и как публичное администрирование — административная деятельность, в процессе которой реализуются отношения публичной администрации как субъекта, наделенного властными полномочиями, с иными субъектами, прежде всего, частными лицами, то есть лицами, не являющимися носителями официальных публичных полномочий6.

Среди видных представителей этого подхода можно назвать итальянского ученого Г. Занобини (G. Zanobini). В соответствии с его концепцией «административное право — это часть публичного права, которая имеет своим объектом организацию, средства и формы деятельности публичной администрации и ее соответствующие правовые отношения с другими субъектами»7. Это определение в его различных вариациях является одним из самых распространенных в итальянской науке. В частности, в иных литературных источниках административное право трактуется как право, регулирующее деятельность публичной администрации, ее организацию, используемые ею методы и формы, а также отношения с частными лицами и другими субъектами8.

Концептуальная схема, опирающаяся на общее понимание административного права как права публичной администрации, и определяющая его на основе триады «субъект, функция, правоотношения», получила признание во многих странах континентальной правовой семьи9. Так, для немецкого ученого Г. Маурера административное право «выражено в юридических нормах (писаных или неписаных), которые имеют значение для администрации, ее деятельности, ее процедуры и ее организации. Административное право — это право, «свойственное администрации»»10.

Испанский автор Ф. Гарридо Фалья под административным правом предлагает понимать отрасль права, которая «регулирует организацию и функционирование центральной и децентрализованной публичной администрации, упорядочивая ее юридические отношения с управляемыми»11. Эту же концептуальную триаду с определенными содержательными уточнениями использует известный португальский ученый Д. Фрейтуш ду Амарал, который определяет административное право как «отрасль публичного права, конституированную системой юридических норм, которые регулируют организацию и функционирование публичной администрации, а также устанавливаемые ею отношения с другими субъектами права при осуществлении административной деятельности в процессе публичного управления»12.

Аргентинский теоретик М. Мариенхофф, исходя из концептуальной триады «организация, функционирование, правоотношения», уточняет определение административного права путем конкретизации видов правоотношений. Он определяет административное право как «совокупность норм и принципов внутреннего публичного права, имеющих своим предметом организацию и функционирование публичной администрации, а также регулирующих внутриорганизационные, внутриадминистративные отношения и отношения административных учреждений с управляемыми»13.

В рамках этого системного подхода бразильский юрист Т. Брандао Кавальканти концептуализирует понятие административного права, используя наряду с классической триадой критериев критерий предоставления услуг. В его определении административное право предстает как отрасль публичного права, которая регулирует структуру и функционирование публичной администрации, учреждений, созданных для осуществления публичных служб, а также отношения между администрацией и третьими лицами в связи с реализацией целей публичных служб14.

В российском досоветском правоведении в рамках этого подхода можно выделить определение, данное И. Т. Тарасовым: административное право — это совокупность «правил и норм, определяющих организацию, власть и деятельность администрации в данном государстве в данную эпоху»15. Этот подход в постсоветский период был возрожден Д. Н. Бахрахом. Он определяет административное право как отрасль, которая регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной и муниципальной администрации. Критерий отношений с гражданами не вводится этим автором в само определение, но используется при раскрытии существенных черт понятия административного права16.

Исполнительное производство — это принудительное исполнение требований, содержащихся в исполнительных документах. Такие документы выдают суды, иные органы или должностные лица, которые вправе обязать лицо передать другому лицу деньги (иное имущество), совершить в его пользу определенные действия или воздержаться от них.

Исполнительное производство ведет ФССП. При этом пристав должен руководствоваться принципами ведения производства, в частности обеспечить его законность, своевременно совершать исполнительные действия и применять меры принудительного исполнения, уважать честь и достоинство граждан. Законные требования пристава подлежат неукоснительному исполнению (ст. 4, 6 Закона об исполнительном производстве).

Определяя правовую составляющую административной деятельности ФССП, можно сформировать группу норм, на которой базируется деятельность ФССП. Можно выделить следующие законодательные акты:

— акты федерального уровня, к которым можно отнести Федеральные законы;

— подзаконные нормативные акты, такие как указы президента РФ, постановления правительства;

— внутриведомственные акты Минюста РФ, акты и регламенты, инструкции ФССП;

— локальные нормативно-правовые акты, действующие в определенном органе власти, но соответствующие федеральному законодательству.

Законодательство об исполнительном производстве в первую очередь включает (ст. 3 Закона об исполнительном производстве17):

— закон об исполнительном производстве. Это основной Закон, регулирующий весь процесс принудительного исполнения. Он применяется независимо от того, какой суд или орган выдал исполнительный документ. Нормы других законов, устанавливающих порядок принудительного исполнения, должны соответствовать ему;

— процессуальные кодексы (Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ

...