автордың кітабын онлайн тегін оқу Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)
Информация о книге
УДК 347.963
ББК 67.72
З-98
Автор
Зюбанов Ю. А., кандидат юридических наук, доцент, член-корреспондент РАЕН.
Краткий авторский комментарий действующей редакции Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» по состоянию на июль 2017 г. излагает нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы организации и деятельности отечественного надзорного органа, а также сжатый сравнительно-правовой анализ законов о прокуратуре стран ближнего зарубежья. Книга раскрывает историческую и практическую платформу основных направлений прокурорской деятельности, их значение на постсоветском пространстве, где функционирует двадцать одна государственная прокуратура.
Издание предназначено для широкой аудитории читателей и специалистов, желающих пополнить свой умственный багаж и интересующихся вопросами надзорной практики органов прокуратуры на современном этапе.
УДК 347.963
ББК 67.72
© Зюбанов Ю. А., 2017
© ООО «Проспект», 2017
В трудный период истории Отечества сильная
прокуратура России может и должна сполна послужить
верою и правдою своему народу.
А. Я. Сухарев1
Предисловие
Конституция Российской Федерации определяет статус прокуратуры России как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору страны. Она устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом (ст. 129). Таким нормативным правовым актом является Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», который перешагнул свой 25-летний рубеж, а общий стаж деятельности прокурорского ведомства превышает 295 лет.
Главная цель работы — провести краткий сравнительно-правовой анализ основных направлений организации и деятельности прокуратур стран ближнего зарубежья. Их новейшая история неоднозначна, как и пройденный путь обретения независимости. В настоящее время на постсоветском пространстве функционирует двадцать одна государственная прокуратура. Конечно же, данная книга не в состоянии заменить весь перечень организационно-распорядительных и информационно-методических документов надзорных ведомств — правопреемников советской прокуратуры, цель издания иная: показать их некоторые общие тенденции и индивидуальные особенности развития на современном этапе. Справочно-информационный и одновременно историко-методический характер настоящего издания раскрывает теоретическую и практическую платформу направлений прокурорской деятельности. Это рациональное сжатое изложение совокупности законов о прокуратуре стран ближнего зарубежья и иных нормативных правовых актов этих государств, регулирующих деятельность надзорных ведомств, а также приемов и методов организации работы прокурора. Четвертьвековой срок самостоятельности большинства прокуратур ближнего зарубежья требует осмысления накопленного опыта и установления главных ориентиров на будущее. Тем более что на территории бывшего Советского Союза процесс становления новых государственных образований и их надзорных ведомств продолжается.
Издание может быть использовано в качестве дополнения к профессиональным и научно осмысленным работам изложения отечественной прокурорской деятельности. Такими авторитетными книгами являются: Комментарий к Закону о прокуратуре / под общ. ред. Ю. И. Скуратова (1996 г.); Настольная книга прокурора / под ред. С. И. Герасимова (2002 г.); Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокурова (2012–2016 гг.); Настольная книга военного прокурора / под общ. ред. С. Н. Фридинского (2012 г.); Винокуров А. Ю. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (2016 г.).
Предлагаемый материал ни в коей мере не следует считать политизированным. Его необходимо рассматривать исключительно как объективный краткий сравнительно-правовой опыт деятельности органов прокуратуры в постсоветском правовом пространстве, который изложен на основе действующих законов о надзорных ведомствах.
Источником текста Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и других отечественных нормативных правовых актов являются справочные правовые системы «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодексы и законы РФ» и «Кодекс». Законы и ведомственные нормативные акты стран ближнего зарубежья, регулирующие их деятельность, размещены на официальных сайтах этих прокуратур и указаны в списке литературы, помещенном в конце настоящей книги.
Ю. А. Зюбанов
[1] Сухарев А. Я. Державное «око» в осаде: К вопросу о реформе прокуратуры: учеб. пособие. М.: ИМПЭ им. А. С. Грибоедова, 2001. С. 55.
Раздел I. Общие положения
Статья 1. Прокуратура Российской Федерации
1. Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.
3. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее — суды), опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
4. Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности.
5. Генеральная прокуратура Российской Федерации выпускает специальные издания.
Принцип единства и централизации системы прокуратуры унаследован с петровских времен и последовательно закрепляется в советских положениях о прокурорском надзоре, Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. (ст. 4), постановлении Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и подзаконных нормативных актах. К числу последних относятся подзаконные нормативные акты главы государства: в частности, Указ Президента РФ от 16 мая 2014 г. № 338 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» устанавливал общую штатную численность единой централизованной системы органов прокуратуры РФ в количестве 47 912 единиц. Новый штат единой централизованной системы прокуратуры России, включая органы военной прокуратуры, вводит с 1 января 2017 г. Указ Президента РФ от 22 декабря 2016 г. № 701 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» в количестве 51 014 единиц, в том числе органов военной прокуратуры в количестве 3102 единицы, из них военнослужащих в количестве 2063 человека, гражданского персонала — 1039 человек.
Единство органов прокуратуры и ее централизованный характер деятельности закрепляют законодательные акты Узбекистана (ст. 1 ЗУз 1992), Казахстана (ст. 3 ЗКа 1995), Грузии (ст. 3 ЗГ 1997, ст. 4 ЗГ 2008), Абхазии (ст. 4 ЗАб 2006), Приднестровской Молдавской Республики (ст. 1 ЗПМ 2006), Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007) и др. Анализируемые принципы в законе Республики Узбекистан закреплены в определении и означают, что прокуратура — это единая централизованная система органов прокуратуры, возглавляемая Генеральным прокурором Республики Узбекистан (ст. 1 ЗУз 1992). По закону Республики Казахстан прокуратура составляет единую централизованную систему органов, ведомств, учреждений, куда даже входят организации образования (ст. 3 ЗКа 1995). Латвийский законодатель установил, что прокуратура является единой централизованной трехступенчатой системой учреждений, возглавляемой Генеральным прокурором (ст. 4 ЗЛа 1994).
Количественный состав органов прокуратуры определяли и определяют законы Украины (ст. 5 и 6 ЗУк 1991; ст. 1, 3, 7 ЗУк 2014). В настоящее время общая численность централизованной системы работников органов прокуратуры представляет 15 000 лиц с уменьшением количества прокуроров с 1 января 2018 г. до 10 000 лиц (ст. 14 ЗУк 2014). Общая численность прокуроров в Прокуратуре Молдовы устанавливается Парламентом по предложению Генерального прокурора, согласованному с Высшим советом прокуроров. Численность прокуроров в каждой прокуратуре устанавливается Высшим советом прокуроров по предложению Генерального прокурора Молдовы (ст. 7 ЗМ 2016).
Прокуратура России осуществляет свою деятельность по надзору и иным функциям «от имени Российской Федерации». Под этим словосочетанием следует понимать российское федеративное государство. От имени политической организации общества надзорный орган и в советские времена выполнял возложенные на него задачи. На заре его становления по Положению о прокурорском надзоре 1922 г. — это осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений (п. «а» ст. 2). В послевоенное время Генеральная прокуратура СССР в лице Генерального прокурора страны и подчиненных ему прокуроров производила от имени государства надзор за законностью (ст. 4 П 1955 г.).В период развитого социализма государственный характер деятельности прокуратуры страны получает закрепление в Конституции СССР 1977 г. (гл. 21). Все органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР (ст. 168). Эта конституционная новелла подтвердила государственно-властный характер органов прокуратуры и создавала необходимые и достаточные условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства. Приведенный краткий анализ осуществления деятельности отечественных органов прокуратуры позволяет констатировать, что надзорное ведомство всегда осуществляло свои функции от имени государства. Это не позволяет выразить полную солидарность с мнением комментаторов Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которые утверждают: «Впервые в Законе подчеркивается, что прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации»2.
От имени суверенных государств воплощают в жизнь свою деятельность прокуратуры Казахстана (ст. 1 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007) и Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007). Надзорный орган Грузии от имени государства в качестве истца участвует в делах, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, связанных с передачей государству незаконного и необоснованного имущества и имущества, добытого путем рэкета, группировки, занимающейся рэкетом, рэкетира, должностного лица, члена воровского сообщества, лица, торгующего людьми, лица, способствующего распространению наркотических средств, а также лица, осужденного согласно подп. «в» ч. 3 ст. 194 Уголовного кодекса Грузии (п. «з» ст. 3 ЗГ 2008)3.
История свидетельствует, что российский надзорный орган получает жизнь в ответ на одну из существенных болезней государственного управления — бюрократизм, мешавший осуществлению намеченных Петром I преобразований в имперском государстве. «Бюрократизм показал себя как самодовлеющая сила, стремящаяся обособиться от государственной власти и нужд общества. Известный историк В. О. Ключевский писал следующее. “Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу стойко помечали “и по тому его великого государя указу подьячий не послан”. Необходим был орган, задачей которого являлась бы борьба с бюрократизмом, противостоящим царской власти, и осуществление контроля над государственным аппаратом. Это было важно для укрепления целостности и единства империи. Ознакомившись с деятельностью прокуратуры во Франции, которая является родоначальником этого органа, а также в Англии, Петр I, взяв название из французской практики, создал орган с учетом особенностей России и задач, которые он предназначал решать с его помощью”»4.Основные направления деятельности прокуроров определены первым законодательным актом о прокуратуре — Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату от 12 января 1722 г. «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а та каждой коллегии по прокурору и обер-прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору»5. При введении указанных должностей им ставится задача путем надзора добиться того, чтобы «сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал… Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании ревностно и истинно поступали»6. Надзорная функция определялась как главная и в последующей истории прокуратуры. Екатерина II в своем указании при назначении Генерал-прокурора писала, что ему следует «…выслушать всякого, имея только единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине…»7.
На начальном этапе строительства советских государственных органов основная деятельность прокуратуры от имени государства получает наименование надзора (п. «а» ст. 2 П 1922; п. «а», «г» ст. 4 П 1933). Полномочия по осуществлению высшего надзора закрепляются в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). В 1955 г. вновь принятое Положение о прокуратуре Союза ССР (ст. 1, 2) приводят в соответствие с довоенным основным законом. Конституционные новеллы развитого социализма о высшем надзоре (ст. 164 Конституции СССР 1977 г. и ст. 176 Конституции РСФСР 1978 г.) дословно трансформируются в 1979 г. в общесоюзный прокурорский закон. По нему «в соответствии с Конституцией СССР высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами возлагается на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров». С целью осуществления своих полномочий «высшего надзора, прокуроры следят за тем, чтобы все перечисленные в части первой настоящей статьи государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе социалистической законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан» (ст. 1 З 1979).
Действующее постановление государственной власти о прокуратуре России не столь многословно и не упоминает о высшей ступени осуществления надзора. Оно включает надзор за соблюдением положений Конституции страны и исполнением всех законов, действующих на ее территории, что, безусловно, уже равносильно его главенствующему уровню. Такой вывод следует, в частности, из того, что впервые в Закон введено общеправовое понятие «функции прокуратуры». Под ними следует понимать основные направления деятельности ведомства страны, которые выражаются в осуществлении надзора, а спектр его распространения охватывает широкий круг субъектов.
Применительно к деятельности надзорных ведомств практически все страны ближнего зарубежья отказались от словосочетания «высший надзор». Функции по его осуществлению сохранились в Республике Казахстан (ст. 1 ЗКа 1995). Некоторые страны вообще дистанцировались от термина «надзор», заменив его на «контроль». Так, в Молдове «в деятельности Прокуратуры внутренний иерархический контроль и судебный контроль являются принципами, обеспечивающими реализацию права вышестоящего прокурора осуществлять контроль законности решений нижестоящих прокуроров, а также возможность обжалования решений и процессуальных действий прокурора в судебную инстанцию» (п. 5 ст. 2 ЗМ 2008). Среди направлений деятельности прокуратуры Азербайджана надзорные функции не упомянуты, значится только «контроль за исполнением и применением законов в деятельности органов дознания и оперативно-розыскных органов» (ст. 4 ЗАз 1999).
В дефиницию, раскрывающую содержание деятельности прокуратуры, законодатель заложил надзор как главную функцию, определяющую ее предназначение в государстве. Кроме основных направлений деятельности надзорный орган может выполнять и иные функции, установленные федеральными законами (поддержание государственного обвинения в суде, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности и др.). Круг дополнительных функциональных полномочий органа предусматривает закон Республики Беларусь (ст. 1 ЗБ 2007), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007). По данному поводу имеется формулировка в законе Республики Таджикистан, согласно которой прокуратура выполняет и другие функции, предусмотренные Конституцией страны и другими законами Республики Таджикистан. Прокуратура в соответствии с законодательством Республики Таджикистан в пределах своих полномочий может действовать в других направлениях, где необходим прокурорский надзор (ст. 1, 5 ЗТа 2005). Иные функции, установленные законами Приднестровской Молдавской Республики, отнесены к ведению ее прокуратуры (ст. 1 ЗПМ 2006). К иному направлению деятельности органов прокуратуры Казахстана относится надзор за законностью в сфере государственной правовой статистики и специальных учетов (ст. 47.3 ЗКа 1995).
2. В п. 2 определяются общие направления деятельности прокуратуры, которые осуществляются в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Содержание деятельности заключается в осуществлении прокурорского надзора, который состоит из двух взаимосвязанных этапов. Первоначально прокурор наблюдает, т. е. осуществляет прокурорский надзор за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства. При обнаружении нарушений на втором этапе своей деятельности принимает меры к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.
Основной предмет ведения прокуратуры при осуществлении надзора перечислен в абз. 2 и 3 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Прокурорский надзор распространяется на органы государственного управления, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Это касается исполнения ими законов, соответствия законам издаваемых ими правовых актов, а также соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Первоочередное перечисление в норме органов управления и упоминание руководителей коммерческих и некоммерческих организаций связано с многочисленностью данных субъектов и их основным предназначением, которое состоит в реальном обеспечении прав и свобод любого человека, находящегося на территории России. Одновременно с этим приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст. 2 Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства. В правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры России и других стран ближнего зарубежья. Защита прав и свобод человека и гражданина через надзор за органами управления и руководителями различных организаций — это приоритетное направление в работе прокуратур Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Абхазии (п. 2 ст. 1 ЗАб 2006), Туркменистана (ст. 1 ЗТу 2015) и др. Так, задачами прокуратуры Республики Беларусь являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями (ст. 4 ЗБ 2007). Основными направлениями деятельности органов прокуратуры Таджикистана являются: 1) надзор за точным соблюдением и единообразным исполнением законов министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами Республики Таджикистан, местными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, банками, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями, политическими партиями и иными объединениями, независимо от их подчиненности, принадлежности и форм собственности, их должностными лицами, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых ими; 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, признанными высшей ценностью, всеми структурами и должностными лицами, указанными в первом абзаце настоящей статьи (ст. 5 ЗТа 2005).
В качестве самостоятельных направлений российский закон перечисляет некоторые виды деятельности в сферах правовых отношений. Нарушение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, судебными приставами, а также администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, в том числе администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, наиболее существенно затрагивают права и свободы человека и гражданина. Этому участку работы, как правило, уделяется повышенное внимание. Именно этим можно объяснить то, что законодатели Украины, Грузии, Латвии поставили на первое место надзор за исполнением законов блоком так называемых силовых структур. На прокуратуру Украины возлагаются такие функции, как «надзор за сдержкой законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие» и «надзор за сдержкой законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан» (п. 3 и 4 ст. 2 ЗУк 2014). Первоочередные задачи грузинской прокуратуры состоят в том, что она в установленном порядке: а) осуществляет уголовное преследование; б) для обеспечения уголовного преследования осуществляет процессуальное руководство в стадии расследования; в) в предусмотренных Законом случаях проводит расследование в полном объеме; г) осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Закона при ведении оперативно-розыскной деятельности; д) проводит проверку фактов нарушения прав лиц, лишенных свободы, и исполняет процессуальные обязанности в местах задержания, пенитенциарных и других учреждениях, исполняющих наказания или назначаемые судом иные меры принудительного характера (ст. 3 ЗГ 2008). Основные функции прокуратуры Латвии: 1) осуществляет надзор за работой учреждений дознания и оперативной деятельностью других учреждений; 2) организует, возглавляет и осуществляет досудебное расследование; 3) начинает и осуществляет уголовное преследование; 4) поддерживает государственное обвинение; 5) осуществляет надзор за исполнением наказаний (ст. 2 ЗЛа 1994).
Закон наделяет прокуратуру функцией уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Глава 3 Уголовно-процессуального кодекса РФ регулирует уголовное преследование, которое «от имени государства по уголовным делам частного и частно-публичного обвинения осуществляет прокурор» (ч. 1 ст. 21 УПК РФ). В полномочия прокурора входит дача согласия дознавателю на возбуждение уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч. 2 и 3 ст. 20 УПК по делам частного и частно-публичного обвинения, при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы. К иным причинам относится также случай совершения преступления лицом, данные о котором неизвестны. Прокурор вправе после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве (ч. 4 ст. 20, ч. 5 ст. 21 УПК РФ).
Функцию уголовного преследования за органами прокуратуры в виде производства предварительного расследования преступлений закрепляют нормативные акты Узбекистана (ст. 4 ЗУз 1992); Таджикистана (ст. 5 ЗТа 2005), Республики Беларусь (ст. 4 ЗБ 2007), Туркменистана (ст. 3 ЗТу 2015) и др. Азербайджанская прокуратура в порядке и случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством, возбуждает уголовные дела и ведет предварительное следствие. В целях обеспечения ведения уголовного преследования прокуратура осуществляет процессуальное руководство предварительным следствием (ст. 17 ЗАз 1999). Прокуратура Молдовы реализует уголовную политику государства и выполняет следующие функции: руководит уголовным преследованием и осуществляет его; представляет обвинение в судебной инстанции; организует деятельность органов уголовного преследования в рамках уголовного процесса, руководит ею и контролирует ее (ст. 5 ЗМ 2016).
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями была возложена на надзорные органы Законом о прокуратуре СССР 1979 г. С тех пор координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выступает в качестве самостоятельного направления деятельности российского ведомства. Для реализации координационной функции прокуроры — руководители прокуратур всех уровней наделены соответствующими организационно-управленческими полномочиями, определяемыми Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Аналогичные положения приняты в Республиках Беларусь и Грузия, а решением Совета глав правительств Содружества Независимых Государств от 25 ноября 2005 г. утверждено Положение о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств — участников СНГ.
Это направление деятельности прокуратур различного уровня находит постоянное отражение в нормативных актах российского надзорного ведомства. Положение об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах от 28 января 2010 г. гласит, что данные подразделения обеспечивают координацию деятельности федеральных правоохранительных органов в округе по борьбе с преступностью (п. 3.2). Генеральный прокурор РФ является председателем Координационного совещания руководителей правоохранительных органов России. Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор возглавляет Главную военную прокуратуру, является председателем ее коллегии и координационного совещания руководителей правоохранительных органов в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах (п. 1.2, 1.4 Регламента Генеральной прокуратуры РФ, утв. приказом Генерального прокурора РФ от 11 мая 2016 г. № 276). Руководство координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возлагается на прокуроров субъектов Федерации и нижестоящих прокуроров на обслуживаемой территории. Военные и другие специализированные прокуроры различных уровней руководят координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в соответствующих поднадзорных соединениях и на объектах.
Основное правило по руководству прокуратурой координационными мероприятиями имеет исключение. Имеется опыт, когда координация деятельности правоохранителей по борьбе с преступностью на определенной территории возлагается на органы исполнительной власти. На арендуемой Российской Федерацией у Республики Казахстан территории комплекса «Байконур» по Соглашению между РФ и РК о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти от 23 декабря 1995 г. к полномочиям главы городской администрации по вопросам управления городом Байконур отнесена координация деятельности правоохранительных органов России и Казахстана, расположенных на ее территории (ст. 7). В данном случае на основании п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации верховенство получает норма, установленная двусторонним межгосударственным соглашением России и Казахстана. Объем координационных полномочий главы администрации г. Байконур, в отличие от компетенции российского прокурора комплекса «Байконур» и военного прокурора — войсковая часть 34135, распространяется на всех, находящихся на данной территории, правоохранителей России и Казахстана.
Функция координации деятельности правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка и борьбы с преступностью как отдельного вида деятельности прокуратуры закреплена в законах Казахстана (ст. 4, 8.1 ЗКа 1995), Абхазии (ст. 1 ЗАб 2006), Грузии (ст. 3, 19 ЗГ 2008), Беларуси (ст. 4, 12 ЗБ 2007), Молдовы (ст. 8 ЗМ 2016) и др. Прокуратура Грузии координирует борьбу против преступлений, взаимосогласованную деятельность правоохранительных органов в целях своевременного выявления, расследования, раскрытия, пресечения и предотвращения преступлений, улучшения криминогенной обстановки, устранения причин преступлений и условий, способствующих их совершению, а порядок такой координации определяется Положением, утверждаемым Правительством Грузии (ст. 19 ЗГ 2008). Генеральный прокурор Украины, руководители региональных и местных прокуратур, их первые заместители и заместители в соответствии с распределением обязанностей, осуществляя надзор за соблюдением законов органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие, координируют деятельность правоохранительных органов соответствующего уровня в сфере противодействия преступности. Координационные полномочия прокуроры осуществляют путем проведения общих совещаний, создания межведомственных рабочих групп, а также проведения согласованных мероприятий, осуществления аналитической деятельности (ст. 25 ЗУк 2014).
К компетенции прокуратуры относится возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами. По нормам Кодекса прокурор в пределах своих полномочий вправе: 1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении; 2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; 3) приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ст. 25.11 КоАП РФ).
Данными полномочиями в различной степени наделены прокуроры Латвии (ст. 17 ЗЛа 1994), Казахстана (ст. 20, 29, 40–42 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 24 ЗАз 1999), Абхазии (ст. 20 ЗАб 2006), Беларуси (ст. 27, 29, 32, 35 ЗБ 2007), Грузии (ст. 25 ЗГ 2008), Украины (ст. 23 ЗУк 2014) и др. При осуществлении общего надзора в установленном законодательством Республики Таджикистан порядке прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении и направлять материалы в соответствующие органы для рассмотрения (ст. 24 ЗТа 2005). В Законе Казахстана надзору за законностью административного производства посвящена отдельная восьмая глава, где изложены цели надзора, полномочия и акты прокурора по обеспечению законности административного производства (ст. 40–42). По результатам проверок казахстанский прокурор вправе выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении. Прокуратура Приднестровской Молдавской Республики осуществляет возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом ПМР об административных правонарушениях (ст. 6 ЗПМ 2006).
3. Органы прокуратуры наделяются процессуальным законодательством специфическими полномочиями по участию в рассмотрении дел судами и опротестованию противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. Эта деятельность имеет самостоятельную задачу, сферу правовых отношений и средств их реализации, в которых она осуществляется. Предоставление данных исключительных полномочий прокуратуре предусмотрено нормативными актами Узбекистана (ст. 4 ЗУз 1992), Латвии (ст. 2 ЗЛа 1994), Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Азербайджана (ст. 4 ЗАз 1999), Таджикистана (ст. 5 ЗТа 2005), Армении (ст. 4 ЗАр 2007), Беларуси (ст. 4 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1 ЗЮО 2007), Грузии (ст. 3 ЗГ 2008), Украины (ст. 2 ЗУк 2014), Туркменистана (ст. 2 ЗТу 2015) и Молдовы (ст. 5 ЗМ 2016). Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Республики Абхазия участвуют в рассмотрении дел судами общей юрисдикции, военным и арбитражным судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (ст. 1 ЗАб 2006). К их ведению в Приднестровье отнесено участие в рассмотрении дел судами, Арбитражным судом, а также внесение представлений на незаконные и необоснованные акты судов (ст. 6 ЗПМ 2006).
4. Участие органов прокуратуры в правотворчестве является одним из важных направлений прокурорской деятельности. Авторы учебного издания по прокурорскому надзору констатируют: «К сожалению, в соответствии с действующим законодательством ни Генеральный прокурор Российской Федерации, ни подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, хотя этот вопрос неоднократно поднимался как практиками, так и в научных кругах. Отсутствие права законодательной инициативы нисколько не умаляет роли органов прокуратуры в подготовке, обсуждении и принятии нового законодательства, прежде всего в сфере уголовного, административного, гражданского и процессуального права»8.
В настоящее время особенно актуально участие прокуроров в правотворчестве на муниципальном уровне, так как органы местного самоуправления издают наибольшее количество нормативных правовых актов, противоречащих действующему законодательству. В приказе Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» предусмотрена обязанность прокуроров выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений и в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования (п. 2.2). При этом взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также участие в правотворческой деятельности следует подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовой регламентации общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. Упомянутым приказом Генпрокурора России утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации и определены направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов России (п. 1.2). При реализации правотворческой функции на старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи: обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов; подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства; организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ; обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры; инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ, необходимых для реализации федеральных законов; предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (п. 6.1).
Кроме того, в приказе Генпрокурора России от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан. Для осуществления этой работы своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти. В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых актов прокуроры должны вносить представления об устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства (п. 2.1, 2.8).
Другим приказом Генпрокурора России от 24 ноября 2008 г. № 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» на правовое управление Генпрокуратуры возложены следующие обязанности: определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ; координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры России (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат Федерального Собрания Российской Федерации), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации; обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры России и прокуратур субъектов Российской Федерации информационными материалами по законопроектной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации; организация доступа прокуратур субъектов России к электронным базам данных актов субъектов Российской Федерации; подготовка для прокуратур субъектов Российской Федерации проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями; организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры России антикоррупционной экспертизы проектов законов; подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры (п. 2).
Полномочиями по участию в правотворческой (нормотворческой) деятельности наделены прокуратуры Казахстана (ст. 4 ЗКа 1995), Приднестровья (ст. 6, 12 ЗПМ 2006), Республики Беларусь (ст. 13, 17 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 1, 9 ЗЮО 2007) и др. Законодатель Республики Беларусь возложил участие в нормотворческой деятельности на Генеральную прокуратуру, которая в порядке, установленном законодательством, принимает участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Генеральный прокурор Республики Беларусь вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Кроме того, все прокуроры страны и их заместители вправе в установленном порядке в пределах своей компетенции направлять предложения в нормотворческий орган (должностному лицу) о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. Прокурору Приднестровской Молдавской Республики принадлежит право законодательной инициативы. Он вправе обратиться в Верховный Совет Приднестровской Молдавской Республики по вопросам о толковании законов и правовых актов, не имеющих законодательного характера, принимаемых Верховным Советом ПМР, в Конституционный суд Приднестровской Молдавской Республики по вопросам, отнесенным к ведению Конституционного суда ПМР в соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики и Конституционным законом ПМР о Конституционном суде Приднестровской Молдавской Республики. Правом законодательной инициативы по вопросам его ведения обладает Генеральный прокурор Республики Южная Осетия. Он и иные прокуроры, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
5. На Генеральную прокуратуру Российской Федерации возлагается выпуск специальных изданий. В СССР такой юридический журнал, издаваемый с января 1934 по 1992 г. именовался «За социалистическую законность», «Социалистическая законность». В настоящее время освящают актуальные вопросы прокурорского надзора, следственной практики, применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства России печатные издания «Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», «Прокурор», «Прокурорская и следственная практика». По своей направленности эти журналы преимущественно информационного и методического характера, но вполне соответствуют своему главному предназначению — служить делу формирования правовой культуры, повышения профессиональных знаний и мастерства прокуроров.
Для выполнения аналогичных задач и функций прокурорские работники ближнего зарубежья используют печатные юридические, научно-практические и общественно-правовые издания: «Закон и Жизнь» (Республика Молдова); «Законность и правопорядок» (Республика Беларусь); «Прокуратура Азербайджана» (Республика Азербайджан); «Туркменистан» (Туркменистан); «Щит» (Республика Узбекистан); «Законность» (Республика Таджикистан); «Фемида», «Экономика и право Казахстана» (Республика Казахстан) и многие другие периодические журналы, газеты и средства интернет-ресурсов.
Примечание. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 настоящего Федерального закона, п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ и наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 66 (ч. 1 и 2), 76 (ч. 3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч. 2, 3 и 5), 126 и 128 (ч. 3), в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону.
В соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Статья 2. Международное сотрудничество
Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
Приоритет международных договоров и их прямое действие, закрепленное в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, налагает на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с прокуратурами других стран или их иными компетентными органами. По информации, изложенной на сайте надзорного ведомства, сотрудничество с компетентными органами иностранных государств, а также с международными органами и организациями является одним из приоритетных направлений деятельности Генеральной прокуратуры РФ. Для обеспечения этого важного направления «в июне 2006 г. приказом Генпрокурора России вместо Международно-правового управления было создано Главное управление международно-правового сотрудничества, в состав которого вошли управление экстрадиции, управление правовой помощи и управление международного права» (genproc.gov.ru Раздел «Международное сотрудничество»).
На сегодняшний день наиболее важное место в международной деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации занимают вопросы взаимодействия с зарубежными партнерами в сфере уголовного судопроизводства. Это вопросы выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам, в том числе в области возврата из-за рубежа имущества, полученного в результате совершения преступлений. Международное сотрудничество и взаимодействие прокуратуры происходит в трех основных направлениях: 1) осуществление прямых связей и сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями; 2) заключение соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью; 3) участие в разработке международных договоров Российской Федерации.
1. Закон возлагает на Генпрокуратуру России осуществление прямых связей с зарубежными прокуратурами, иными компетентными органами других государств и международными организациями. Это официальные прямые контакты по самым различным правовым вопросам взаимодействия и сотрудничества между странами. Генеральная прокуратура РФ является одним из инициаторов и активным участником учрежденной в 1996 г. международной ассоциации прокуроров, объединяющей надзорные органы около 40 стран мира. Ее главная задача — налаживание тесного сотрудничества правоохранителей всех государств мирового сообщества. В рамках Содружества Независимых Государств действует Совет генеральных прокуроров, который создан в целях укрепления сотрудничества органов надзора в сфере обеспечения законности, борьбы с транснациональной преступностью, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера.
Полномочия прокуратуры в сфере международного сотрудничества закреплены в законах Узбекистана (ст. 52 ЗУз 1992), Азербайджана (ст. 6 ЗАз 1999), Абхазии (ст. 2 ЗАб 2006), Беларуси (ст. 15, 59 ЗБ 2007), Южной Осетии (ст. 2 ЗЮО 2007), Грузии (ст. 47 ЗГ 2008), Туркменистана (ст. 4 ЗТу 2015) и др. Реализация указанных полномочий в основном возлагается на центральный аппарат. Однако украинский законодатель дополнительно предоставил права по осуществлению международного сотрудничества в пределах реализации своих функций и Специализированной антикоррупционной прокуратуре (ст. 8 ЗУк 2014). Законодательство Республики Беларусь предусматривает, в частности, направление прокурорских работников за пределы страны для выполнения международных обязательств, связанных с деятельностью прокуратуры (ст. 59 ЗБ 2007).
В отличие от российского нормативного правового акта, в законах о прокуратуре Казахстана (ст. 12, 47.1, 47.2 ЗКа 1995), Таджикистана (ст. 47–52 ЗТа 2005), Украины (ст. 2, 92–94 ЗУк 2014) реализации международно-правового сотрудничества посвящены отдельные разделы. В них содержатся нормативные положения, регулирующие предмет и принципы такого сотрудничества, закрепляются отдельные виды совместной деятельности и устанавливаются полномочия ведомств по международно-правовому сотрудничеству. Генеральная прокуратура Республики Таджикистан определила основные исходные положения взаимодействия с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран на основе следующих принципов: уважения суверенитета государств и неукоснительного соблюдения национального законодательства и норм международного права; всемерного расширения и углубления сотрудничества и доверия между правоохранительными и другими компетентными органами взаимодействующих стран; приоритета защиты прав и свобод граждан сотрудничающих стран, а также общепризнанных норм международного права; равноправия сторон; добросовестного выполнения международных обязательств (ст. 48 ЗТа 2005).
При отсутствии соглашений между прокуратурами одним из способов осуществления официальных прямых связей является принцип международной вежливости и условие взаимности. Политес предписывает государственным органам относиться к чужому правопорядку вежливо и обходительно. Именно этот порядок отношений установил украинский законодатель в случае отсутствия международного договора. В такой ситуации сотрудничество осуществляется органами прокуратуры Украины с зарубежными ведомствами на основании взаимных письменных гарантий (ст. 92 ЗУк 2014).
Прямые связи органов прокуратуры охватывают вопросы экстрадиции подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В межгосударственных соглашениях часто встречается положение о розыске и возможной выдаче лиц, совершивших преступления, на условиях взаимности. Взаимность предполагает единообразное поведение государств: если одно государство в отсутствие международного договора удовлетворяет требование о выдаче другого государства, то оно вправе рассчитывать на аналогичное поведение своего контрагента.
2. Важной формой прокурорской деятельности является ее участие в сфере сотрудничества с соответствующими органами иностранных государств, связанное с заключением соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. Для осуществления этих целей Генеральной Ассамблеей ООН от 14 декабря 1990 г. (Резолюция 45/117) принят Типовой договор о взаимной помощи в области уголовного правосудия. В документе основное внимание уделено отказу от оказания помощи, содержанию и исполнению запроса, сохранению тайны, получению документов, доступу к лицам, находящимся в заключении, и к другим лицам в целях получения доказательств, предоставлению документов, обыску и задержанию. В оказании помощи может быть отказано, в частности, если запрашиваемое государство полагает, что это нанесет ущерб его суверенитету, безопасности, общественному порядку или иным важным интересам общества; если помощь несовместима с его законами; если совершенное деяние является преступлением лишь по военному праву (ст. 4). Определены гарантии безопасности для лиц, предоставляющих информацию или документы. В целом типовой договор направлен на расширение взаимной помощи государств по уголовным делам и служит руководством для органов прокуратуры в данном направлении работы. Прокуратуры стран ближнего зарубежья, учитывая новый характер взаимоотношений между ними, идут по пути заключения дву- и многосторонних международно-правовых соглашений, регламентирующих эти отношения.
Характер и содержание оказываемой правовой помощи в определенной мере зависит от того, к какому международному сообществу относится государство, с которым российская прокуратура вступает во взаимодействие: к Совету Европы или СНГ. Правовой основой международного сотрудничества в рассматриваемой сфере между Россией и странами Совета Европы являются следующие документы: Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания (1948 г.), Европейская конвенция о выдаче (1957 г.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.) и др.
Среди многосторонних соглашений в сфере международно-правового пространства стран Содружества Независимых Государств действует Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.). В соответствии с Конвенцией, граждане и юридические лица каждой из подписавших ее стран, а также другие лица, проживающие на территории этих стран, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру и иные учреждения других договаривающихся сторон, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела; могут выступать в них, подавать ходатайства, заявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане и юридические лица других договаривающихся сторон. Правовая помощь по гражданским, семейным и уголовным делам оказывается прокуратурой, иными учреждениями юстиции стран СНГ в соответствии с положениями названного международного соглашения (п. 1 ст. 4). Объем правовой помощи определен Конвенцией довольно широко. Это выполнение процессуальных и иных действий, в том числе проведение обысков и экспертиз, изъятие вещественных доказательств, допрос обвиняемых, свидетелей, экспертов, возбуждение уголовного преследования, розыск и выдача лиц, совершивших преступления. Основываясь на положениях Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (1993 г.), двенадцать постсоветских стран в 1996 г. подписали соглашение «О сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики», где обязались осуществлять сотрудничество в банковской и кредитно-финансовых системах, в области внешнеэкономической деятельности и отмывании (легализации) доходов, полученных преступным путем (ст. 1).
Межгосударственные и межправительственные двусторонние соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, как правило, сопровождаются межведомственными, устанавливающими непосредственный порядок сношений. В них конкретизируются вопросы сотрудничества надзорных ведомств и более детально определяются задачи, порядок решения вопросов, входящих в их компетенцию. Примером такого сотрудничества является Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Республики Таджикистан о правовой помощи и сотрудничестве от 7 декабря 1995 г. В этот же день было подписано аналогичное Соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Прокуратурой Туркменистана о правовой помощи и сотрудничестве. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на территории комплекса «Байконур» от 4 октября 1997 г. обязывает прокуратуры сторон взаимодействовать при решении вопросов, связанных с оказанием взаимной помощи. Правовая помощь по вопросам борьбы с преступностью включает предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование любых противоправных действий в отношении как российских, так и казахстанских физических и юридических лиц и их собственности, находящихся на территории комплекса «Байконур». При оказании правовой помощи российские надзорные ведомства (прокуратура комплекса «Байконур» и военная) и казахстанская прокуратура устанавливают между собой сношения непосредственно, за исключением вопросов, связанных с выдачей, уголовным преследованием и исполнением следственных поручений, затрагивающих права граждан и требующих санкции прокурора или судебного решения, сношения по которым осуществляются в порядке, установленном Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (ст. 2, 3).
3. Правовой основой участия прокуратуры в разработке международных договоров Российской Федерации является Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»; комментируемое положение ст. 2 Закона о прокуратуре и приказ Генпрокурора России от 12 марта 2009 г. № 67 «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации».
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» наделяет Генерального прокурора РФ правом представления рекомендаций о заключении межгосударственных договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, и межправительственных, заключаемых от имени Правительства РФ, либо о прекращении или приостановлении их действия. Руководитель надзорного ведомства в зависимости от характера затрагиваемых вопросов вносит такие рекомендации на рассмотрение Президента или Правительства России. Президент РФ и Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации в месячный срок дают ответ на рекомендацию (ст. 8, 35). Кроме того, Генеральный прокурор в вопросах, связанных с заключением договоров межведомственного характера, вправе самостоятельно (но по согласованию с Министерством иностранных дел РФ) принимать решение о проведении переговоров с соответствующими органами зарубежных стран. В круг его полномочий входит подготовка проектов таких соглашений и их подписание.
Вышеупомянутый приказ Генпрокурора России «Об организации международного сотрудничества органов прокуратуры Российской Федерации» обязывает прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ в пределах своей компетенции считать взаимодействие с органами, организациями и учреждениями иностранных государств, а также международными органами и организациями одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации (п. 1.1). По результатам практики международного сотрудничества вышеперечисленные сотрудники прокуратуры обязаны готовить и вносить руководству Генеральной прокуратуры РФ предложения о заключении международных договоров по актуальным вопросам борьбы с преступностью, защиты прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка, о совершенствовании законодательства (п. 1.4).
Участие прокуратур в разработке международных договоров является важным участком работы, который способствует созданию новых правовых механизмов взаимного сотрудничества государственных органов, осуществляющих надзор. Модельный закон о прокуратуре рекомендует законодателям стран Содружества закрепить в качестве полномочий прокуратур их участие в международном сотрудничестве. Это касается инициатив по разработке международных договоров, подготовке предложений к проектам таких соглашений, а также об изменении и дополнении действующих (ст. 60 МЗ 2006). Рекомендации Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ были услышаны и реализованы в законах Абхазии (ст. 5 ЗАб 2006), Луганской Народной Республики (ст. 9 ЗЛНР 2014), Донецкой Народной Республики (ст. 2 ЗДНР 2016) и др. Содержащиеся в них положения об участии в разработке международных договоров по вопросам правовой помощи способствуют налаживанию информационных и оперативных связей, направленных на консолидацию усилий прокуратур в борьбе с преступностью.
Законы «О международных договорах Украины» от 29 июня 2004 г. № 1906-IV, «О прокуратуре» (2014 г.) и приказы Генерального прокурора Украины составляют правовую основу участия украинской прокуратуры в разработке международных договоров. Закон «О международных договорах Украины» предоставляет Генеральной прокуратуре Украины право подачи предложений о заключении международных договоров вместе с Министерством иностранных дел (ст. 4). Конкретизация этого полномочия содержится в норме прокурорского акта «Межведомственные международные договоры Украины, которые заключаются Генеральной прокуратурой Украины». Статья гласит, что Генеральная прокуратура Украины в порядке, предусмотренном Законом Украины «О международных договорах Украины», участвует в подготовке международных договоров Украины относительно сотрудничества в сфере криминального судопроизводства, заключает межведомственные международные договоры Украины о сотрудничестве по вопросам деятельности прокуратуры с соответствующими государственными органами иностранных государств и международными организациями, к компетенции которых принадлежат вопросы, которые регулируются договорами (ст. 93 ЗУк 2014).
Статья 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.
На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
1. К первому виду относится Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституционное строительство отечественной прокуратуры по организации, порядку деятельности и наделению ее работников соответствующими полномочиями включает несколько этапов. Впервые в истории законотворчества закрепление деятельности органов прокуратуры осуществила Конституция СССР, принятая 5 декабря 1936 г. Основной закон социалистического государства вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. Эта прерогатива отнесена к полномочиям Генерального прокурора СССР. Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР на 5 лет. В Конституции был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР (ст. 113, 116 и 117).
Следующий общесоюзный Основной закон, принятый 7 октября 1977 г., способствовал усилению и централизации прокурорского надзора. Прокуратуре была посвящена самостоятельная глава (гл. 21), в которой раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры (ст. 164–168). Конституция возложила на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров высший надзор за точным и единообразным исполнением законов на всей территории многонационального Союза. Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве — Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.
В соответствии с Конституцией СССР 12 апреля 1978 г. принимается Конституция РСФСР. Относительно прокуратуры в ней закрепляются те же правовые нормы (гл. 22), что и в общесоюзном Основном законе. В положениях отдельной главы раскрываются основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры республики в составе Союза (ст. 176–179). Осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами на территории РСФСР возлагается на Прокурора СССР и подчиненного ему Прокурора РСФСР и нижестоящих прокуроров.
Конституция РФ устанавливает правовые основы деятельности прокуратуры на современном этапе. Главный документ государства излагает важные положения функционирования надзорного органа. Во-первых, приводится определение ведомства как единой централизованной системы. Во-вторых, закреплена процедура назначения ее руководителя, а также прокуроров субъектов и иных прокуроров. В-третьих, конституционная норма фиксирует, что полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ определяет федеральный закон (ст. 129). Кроме этого, Основной закон определяет, что прокуратура и законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71). Он же устанавливает процедуру назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации (п. «е» ст. 83, п. «з» ст. 102).
Страны Содружества также пошли по пути закрепления в основных законах главных функций надзорного ведомства. По Конституции Республики Казахстан (1995 г.), прокуратура — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Республики. Она осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики. Ведомство от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента и иных нормативных правовых актов на территории страны, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование. Вопросы компетенции, организации и порядка деятельности казахстанской прокуратуры определяются законом (ст. 83). Прокуратура Армении является единой системой, которую возглавляет Генеральный прокурор. Генерального прокурора по предложению Президента Республики назначает Национальное Собрание сроком на шесть лет. Одно и то же лицо не может назначаться Генеральным прокурором более чем два раза подряд. Национальное Собрание большинством голосов от общего числа депутатов может отрешить Генерального прокурора от должности по предложению Президента Республики в установленных законом случаях. Прокуратура в установленных законом случаях и порядке: 1) возбуждает уголовное преследование; 2) осуществляет надзор за законностью дознания и предварительного следствия; 3) поддерживает обвинение в суде; 4) возбуждает в суде иск по защите государственных интересов; 5) опротестовывает решения, приговоры и постановления судов; 6) осуществляет надзор за законностью применения наказаний и иных форм принуждения. Прокуратура действует в пределах полномочий, предоставленных ей Конституцией, на основе закона (ст. 103 Конституции Армении 1995 г.). Надзор за точным и единообразным исполнением Конституции Приднестровской Молдавской Республики и законов на ее территории осуществляют Прокурор ПМР и подчиненные ему прокуроры. Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики определяются конституционным законом (ст. 92 Конституции Приднестровской Молдавской Республики 1995 г.).
2. Следующим источником, формирующим правовую основу деятельности органов прокуратуры России, значится Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Исходным документом, регулирующим надзорную деятельность в советский период, являлось принятое постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г. Положение о прокурорском надзоре. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры, которые учреждены в составе Народного Комиссариата Юстиции. На Прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления; поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей (ст. 2). Государственный орган, активно помогающий строить социализм, доказал свою эффективность, и его статус заслужил повышения. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. утверждается Положение о Прокуратуре Союза ССР. По правовому статусу, Прокуратура СССР — самостоятельный государственный орган. Его основной задачей является укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны противообщественных элементов на всей территории Союза ССР (ст. 1). Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.
Очередной этап преобразований и переустройства органов прокуратуры наступил 24 мая 1955 г. Это дата, когда Указом Президиума Верховного Совета СССР правовой основой деятельности госоргана стало Положение о прокурорском надзоре в СССР, приведенное в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. По названному Положению, круг полномочий Генерального прокурора СССР возрос до высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР (ст. 1). Период построения в Советском Союзе развитого социализма ознаменовался принятием 30 ноября 1979 г. Закона о прокуратуре СССР. По нему прокуратура продолжила осуществлять высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами (ст. 1). Закон состоял из четырех разделов, раскрывающих общие положения, систему органов прокуратуры и их организацию, прокурорский надзор по четырем отраслям деятельности и иные вопросы организации органов прокуратуры. Деятельность прокуратуры была направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка в стране. В дополнение к этому закону издавались подзаконные нормативные акты, регулирующие различные стороны прокурорской деятельности. По постановлению Совета Министров СССР от 2 ноября 1989 г. № 936 «Об изменении знаков различия и форменной одежды для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры» сотрудники ведомства обрели новые знаки различия — погоны плечевые.
С распадом Союза ССР Закон о прокуратуре 1979 г. утратил силу, а Прокуратура СССР прекратила свое существование как самостоятельный государственный орган. Образовавшиеся новые суверенные государства приняли нормативные акты о прокурорской деятельности и образовали самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами.
Азербайджанская Республика. 1 октября 1918 г. в составе Бакинского окружного суда начал работу орган прокуратуры. Этот день является профессиональным праздником сотрудников азербайджанской прокуратуры.
Действующий Закон Азербайджанской Республики «О прокуратуре» от 7 декабря 1999 г. № 767-IQ устанавливает ее правовую основу. Она включает Конституцию Азербайджанской Республики, упомянутый Закон, другие законы и международные договоры, поддерживаемые государством (ст. 3). Сорок пять статей излагают основные вопросы деятельности ведомства, среди которых глава VIII устанавливает надзор над прокуратурой. Его уполномочены осуществлять три органа: парламент, глава государства и суд.
Республика Армения. Прокуратура Республики Армения начала действовать с 6 декабря 1918 г., когда Совет первой Республики Армения принял Закон «О применении на территории Армении законов бывшей Российской империи».
В постсоветский период на смену общесоюзному закону о прокуратуре 1 июля 1998 г. был принят Закон Республики Армения «О прокуратуре», подписанный Президентом страны 3 августа 1998 г. № ЗР-24. Его заменил ныне действующий Закон Республики Армения «О прокуратуре» от 29 марта 2007 г. № ЗР-126, принятый Национальным Собранием Республики 22 февраля 2007 г. Он декларирует, что полномочия прокуратуры устанавливаются Конституцией страны, а порядок их осуществления — отдельным законом и внутренними правовыми актами, принятыми Генеральным прокурором (ст. 2). Закон содержит 75 статей, которые излагают общие и переходные положения его действия, систему органов прокуратуры, порядок и условия подчиненности, назначение и освобождение от должности сотрудников, материальные, социальные и другие гарантии деятельности прокуроров, а также вопросы государственной службы в аппарате прокуратуры. Приказ Генерального прокурора Республики Армения от 20 июня 2008 г. № 59 установил регламент прокуратуры, который состоит из 442 статей, регулирующих деятельность этого ведомства (ст. 1).
Республика Беларусь. С целью осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах борьбы с преступностью третья сессия ЦИК Белорусской ССР 26 июня 1922 г. приняла Положение о прокурорском надзоре и учредила в составе Народного Комиссариата Юстиции Государственную прокуратуру.
В связи с распадом СССР и образованием независимой суверенной Республики Беларусь был принят Закон Республики Беларусь от 29 января 1993 г. «О Прокуратуре Республики Беларусь», который утратил силу в 2007 г. Вместо него в апреле этого же года Палата представителей приняла, а Совет Республики одобрил Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь», подписанный Президентом страны 8 мая 2007 г. № 220-З. В его преамбуле говорится, что он устанавливает организационные и правовые основы деятельности прокуратуры Республики Беларусь и регулирует отношения в области осуществления прокурорского надзора и выполнения иных функций, возложенных на прокуратуру страны, а также устанавливает особенности правового положения прокурорских работников. Правовую основу деятельности прокуратуры составляют Конституция Республики Беларусь, закон о прокуратуре и иные законодательные акты, определяющие компетенцию, организацию, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокурорских работников (ст. 2). Восемьдесят одна статья нормативного акта излагает необходимые и достаточные положения для осуществления прокурорского надзора на территории суверенного государства. Указом Президента Республики Беларусь в 1993 г. было утверждено Положение о прохождении службы в органах прокуратуры. Пришедшее ему на смену Положение, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 г. № 181, в настоящий момент определяет порядок и условия прохождения службы в органах прокуратуры страны.
Республика Грузия. После обретения независимости в Грузии применяется Временное положение о Прокуратуре Республики Грузия, утвержденное Декретом Государственного Совета Республики Грузия от 11 июня 1992 г. № 49. Затем был принят Органический закон Грузии «О Прокуратуре» от 21 ноября 1997 г. № 1112-вс Оэ, а его заменил Закон Грузии «О прокуратуре» от 21 октября 2008 г. № 382-Пс. Этот закон состоит из 54 статей, регулирующих деятельность прокуратуры Грузии. По своему статусу она является государственным подведомственным учреждением, входящим в систему Министерства юстиции Грузии, осуществляющим свои полномочия в пределах, определенных законодательством страны. Правовыми основами деятельности прокуратуры являются Конституция Грузии, международные договоры и соглашения Грузии, Закон о прокуратуре и другие правовые акты (ст. 5). Грузинская прокуратура ведет следствие в полном объеме и может осуществлять оперативно-розыскную деятельность по раскрытию преступлений и других противоправных деяний в случаях и порядке, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством (ст. 15). Новеллой прокурорской деятельности является введение должности чрезвычайного (ad hoc) прокурора, который может быть назначен при наличии достаточных оснований предполагать, что Главным прокурором Грузии совершено преступление. Чрезвычайный (ad hoc) прокурор подготавливает и в 2-месячный срок после назначения представляет Прокурорскому совету заключение о наличии либо отсутствии обоснованных предположений о совершении преступления Главным прокурором. Контроль над деятельностью прокуратуры Грузии, а также использованием и расходованием ведомством государственных средств осуществляет парламент, премьер-министр, суд и служба государственного аудита.
Республика Казахстан. Начало советского этапа исторического становления и развития прокуратуры Казахстана было положено 13 июля 1922 г. 2-м созывом 3-й сессии КазЦИКа, решением которой в составе Народного Комиссариата Юстиции была учреждена государственная прокуратура. В соответствии с ним Народный комиссар юстиции выполнял функции прокурора республики. Этой же сессией было утверждено Положение о прокурорском надзоре.
Постановлением Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости» от 6 декабря 1991 г. образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному прокурору Казахской ССР. Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 17 января 1992 г. был введен в действие Закон «О прокуратуре Республики Казахстан», в соответствии с которым прокуратура стала органом высшего надзора за исполнением законов, подотчетным Верховному Совету. Следующий и ныне действующий Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2709 «О Прокуратуре» устанавливает, что организация, порядок деятельности прокуратуры республики и полномочия прокуроров определяются Конституцией Республики Казахстан, Законом о прокуратуре, законодательными актами, международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального прокурора (ст. 2). Пятьдесят девять статей прокурорского закона посвящены основным направлениям деятельности ведомства. В целях обеспечения верховенства Конституции и законов Республики Казахстан, защиты прав и свобод человека и гражданина прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Казахстана и иных нормативных правовых актов. Единую систему органов прокуратуры Казахстана образуют Генеральная прокуратура, прокуратуры областей, прокуратуры городов республиканского значения и столицы республики, межрайонные, районные, городские и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры.
Указом Президента Республики Казахстан от 20 мая 2008 г. № 595 утверждена присяга сотрудников органов прокуратуры. Каждый прокурорский работник, посвящая себя служению Закону, торжественно клянется добросовестно исполнять конституционные полномочия прокуратуры по осуществлению высшего надзора за точным и единообразным применением законов страны, защите прав и свобод граждан, не допуская действий, подрывающих ее авторитет. Основной нормативный акт органов казахстанской прокуратуры дополняет Кодекс чести сотрудников органов и учреждений прокуратуры Республики Казахстан (Правила служебной этики сотрудников органов и учреждений прокуратуры), утвержденный приказом Генерального прокурора РК от 13 октября 2009 г. № 1034ца. По нему несение службы в органах и учреждениях прокуратуры Казахстана является выражением особого доверия со стороны общества и государства, что предъявляет высокие требования к нравственности, морально-этическому облику сотрудников органов прокуратуры. Сотрудник органов прокуратуры должен стремиться к укреплению престижа и авторитета прокуратуры, добросовестно исполнять служебные обязанности, а также неукоснительно соблюдать на службе и в быту требования Кодекса чести сотрудников органов и учреждений прокуратуры и иные морально-этические нормы.
Кыргызская Республика. Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР была образована в октябре 1924 г. Для временного управления автономной областью Президиум ВЦИК 21 октября 1924 г. и IV Чрезвычайная сессия ЦИК Туркреспублики 18 ноября 1924 г. постановили образовать Революционный комитет Кара-Киргизской автономной области. Постановлением президиума Ревкома автономии 22 ноября 1924 г. была образована прокуратура. Эта дата считается официально днем рождения органов прокуратуры республики.
В постсоветский период Закон «О прокуратуре Кыргызской Республики» введен в действие постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. № 1342- XII. К правовым основам деятельности прокуратуры он относил Конституцию страны, законы и положение «О военной прокуратуре Кыргызской Республики» (ст. 2). Вновь принятый Закон от 17 июля 2009 г. № 224 «О прокуратуре Кыргызской Республики» гласит, что нормативно-правовую основу деятельности органов прокуратуры составляют Конституция страны, закон о прокуратуре, иные нормативные правовые акты, вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участником которых является Кыргызстан, а также правовые акты Генерального прокурора (ст. 2). Шестьдесят шесть статей излагают основные направления деятельности кыргызской прокуратуры. Наряду с надзором к ним относится и уголовное преследование должностных лиц государственных органов. Для реализации этой цели в структуре прокуратур различного звена устанавливаются должности прокуроров-криминалистов, следователей по особо важным делам, старших следователей и следователей. Работники прокуратуры подлежат аттестации не реже одного раза в 3 года. Порядок аттестации определяется положением «Об аттестации работников органов прокуратуры Кыргызской Республики», утвержденным Генеральным прокурором. Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 16 апреля 2001 г. № 173 утверждены форменная одежда и знаки различия для работников органов прокуратуры. В этом же году Указом Президента Кыргызской Республики от 6 февраля 2001 г. № 48 утверждено Положение о порядке прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры Кыргызской Республики.
Латвийская Республика. Прокуратура Латвийской Республики образована 26 сентября 1990 г. В этот день Верховным Советом Латвийской Республики был принят закон «О прокурорском надзоре в Латвийской Республике». Закон вступил в силу со дня его принятия и устанавливал главные принципы организации и деятельности прокуратуры, а также полномочия прокуроров. В связи с реорганизацией прокуратуры и включением ее как автономного органа в систему судебной власти возникла необходимость изменения законодательной базы прокурорской деятельности. Обновленный закон «О Прокуратуре» был принят Сеймом страны 19 мая 1994 г., обнародован Президентом Латвии и с 1 июля 1994 г. вступил в действие. Документ содержит норму о правовой основе деятельности прокурора, к которой традиционно относится Конституция страны, закон о прокуратуре, иные законы, а также нормативные акты (ст. 3). Закон включает 63 статьи и переходные положения. На прокурора возложена обязанность уголовного преследования и реализации иных полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законом (ст. 13). Прокурором может быть назначено лицо с безупречной репутацией, которое является гражданином Латвии; владеет государственным языком на высшем уровне; достигло 25-летнего возраста; имеет высшее профессиональное или высшее образование и квалификацию юриста, а также степень магистра или степень доктора. Кроме этого, кандидат на должность прокурора должен пройти стажировку в прокуратуре, выполнить программу стажировки, сдать квалификационный экзамен и получить заключение аттестационной комиссии о соответствии должности прокурора. В дополнение к этому Генеральный прокурор Латвии 17 июня 1998 г. утвердил Кодекс этики латвийской прокуратуры. Этический кодекс определяет основные принципы поведения, которые формулируют и запрещают непримиримые действия. Его цель — дать обязательные рекомендации поведения прокурору. За нарушение настоящего кодекса может быть наложено дисциплинарное взыскание, а также моральные санкции.
Литовская Республика. Точкой своего отсчета прокуратура Литвы называет 16 января 1919 г. В тот день официально был опубликован Временный закон «Об организации работы судов Литвы».
После провозглашения независимости Литвы в 1990 г. Верховный Совет Литовской Республики рассмотрел вопрос о назначении прокуроров, и 23 марта 1990 г. был назначен Прокурор Республики. Этот день считается основанием прокуратуры. Прокуратура Литвы — это независимая часть судебной власти. Ее структура, порядок деятельности и правовые основы установлены Конституцией государства и Законом «О прокуратуре» от 13 октября 1994 г. № I-599. Структура ведомства включает Генеральную прокуратуру при Верховном суде, региональные прокуратуры при окружных судах и местные прокуратуры при местных судах. Прокуроры поддерживают государственное обвинение по уголовным делам, производят уголовное преследование, контролируют деятельность органов дознания.
Республика Молдова. В Республике Молдова последовательно действовали законы о прокуратуре от 14 марта 2003 г. № 118-XV и от 25 декабря 2008 г. № 294. Своим Указом от 16 марта 2016 г. № 1960 Президент Республики Молдова промульгировал Закон Республики Молдова от 25 февраля 2016 г. № 3 «О прокуратуре». Новый органический акт вступил в силу 1 августа 2016 г. В соответствии с его положениями, правовая основа деятельности прокуратуры регламентируется Конституцией страны, законами и другими законодательными актами, а также международными соглашениями, стороной которых является Республика Молдова (ст. 4). Прокуратура является автономным публичным учреждением в рамках судебной системы, которое в уголовном и иных предусмотренных законом производствах содействует соблюдению правопорядка, осуществлению правосудия, защите прав и законных интересов личности и общества. Сто статей нормативного акта устанавливают сферу деятельности, компетенцию и структуру ведомства; статус прокурора, его назначение на должность и освобождение от должности; гарантии независимости прокурора; меры поощрения, ответственности и государственной защиты; вопросы персонала и бюджета прокуратуры. На судебных заседаниях прокурор обязан носить мантию, и государство безвозмездно обеспечивает прокурора соответствующей форменной одеждой. Образец мантии и отличительные знаки устанавливаются положением, утвержденным Высшим советом прокуроров. Высший совет прокуроров является независимым органом на правах юридического лица, созданным для участия в процессе учреждения, функционирования и обеспечения самоуправления системы прокуратуры. Прокурор и члены его семьи, а также их имущество находятся под защитой государства. По обоснованному заявлению прокурора о наличии угрозы жизни, здоровью его или членов его семьи либо угрозы сохранности их имущества органы внутренних дел обязаны принять необходимые меры для обеспечения безопасности прокурора и членов его семьи, а также сохранности их имущества.
Порядок организации и функционирования специализированных прокуратур, учрежденных Законом о Прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 г., устанавливает Закон Республики Молдова от 7 июля 2016 г. № 159 «О специализированных прокуратурах». Специализированная прокуратура является независимым подразделением в составе прокуратуры, которое функционирует в соответствии с принципами организации и деятельности, предусмотренными Законом о Прокуратуре (ст. 2). Закон Республики Молдова от 23 декабря 2013 г. № 328 «Об оплате труда судей и прокуроров» регламентирует порядок и условия оплаты труда судей и прокуроров, в том числе размер их должностных окладов, и устанавливает единую систему оплаты труда судей и прокуроров, в которой за основу берется средняя заработная плата по экономике в году, предшествующем отчетному году. Система оплаты труда прокуроров устанавливается с учетом роли прокурора в осуществлении акта правосудия, несовместимостей и ограничений, предусмотренных законом в отношении прокуроров, а также требований международных документов, касающихся эффективной деятельности прокуратуры (ст. 1 и 2).
Республика Таджикистан. Отправной точкой становления и развития органов прокуратуры Таджикистана стала вторая сессия Всероссийского ЦИК, которая 14 октября 1924 г. утвердила постановление Центрального Исполнительного Комитета Туркестанской АССР о национальном размежевании. На основе данного постановления была создана Таджикская АССР в составе Узбекской ССР. На собрании Революционного Комитета Таджикской автономной республики 7 декабря 1924 г. был рассмотрен вопрос об организации Народного комиссариата юстиции, государственной прокуратуры, а также народных судов и органов прокуратуры. Был принят ряд соответствующих решений. Одним из них является постановление от 14 декабря 1924 г. об организации Народного комиссариата юстиции и государственной прокуратуры. Республиканская прокуратура стала самостоятельным отделом при Народном комиссариате автономной республики. Народный комиссариат юстиции и прокуратуры республики приступил к работе 22 декабря 1924 г.
В 1991 г. Таджикистан объявил о своем суверенитете и независимости. Впервые в истории органов прокуратуры республики в 1992 г. принимается Закон «О прокуратуре Республики Таджикистан». В связи с развитием общества, с целью укрепления законности, правопорядка и борьбы с преступностью 11 марта 1996 г. был принят Конституционный закон «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан». Следующий и действующий Конституционный закон «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» от 25 июля 2005 г. № 107 устанавливает, что законодательство республики об органах прокуратуры Таджикистана основывается на Конституции государства и состоит из Конституционного закона «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан», других нормативных правовых актов и международных правовых актов, признанных Таджикистаном (ст. 3). Семьдесят статей конституционного акта последовательно излагают систему, структуру и организацию деятельности органов прокуратуры, вопросы прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении дел судами, международно-правовое сотрудничество и порядок прохождения службы в надзорных органах. Законодатель предъявляет повышенные требования к кадровому составу. В органы прокуратуры могут принимать на работу граждан Таджикистана в возрасте до 35 лет, имеющих высшее юридическое образование, владеющих государственным языком и обладающих необходимыми деловыми и моральными качествами, способных по состоянию здоровья выполнять возлагаемые на них обязанности (ст. 53). В дополнение к действующему закону Указами Президента Республики Таджикистан от 4 апреля 2015 г. № 429 утверждено Положение об эмблеме органов прокуратуры Республики Таджикистан, а от 8 декабря 2006 г. № 73 — Положение о классных чинах работников органов прокуратуры. Регламент Генеральной прокуратуры утвержден приказом Генерального прокурора Республики Таджикистан от 20 августа 2000 г. № 14.
Туркменистан. Конституция Туркменистана, закон о прокуратуре и другие нормативные правовые акты государства регулируют деятельность органов прокуратуры по организации, порядку деятельности и полномочиям прокуроров. Закон Туркменистана «О прокуратуре Туркменистана» от 26 июня 1992 г. № 726-XII утратил силу с принятием Закона Туркменистана «О прокуратуре Туркменистана» от 15 августа 2009 г. № 50-IV, который действовал до 1 января 2016 г. Ныне действующий Закон Туркменистана от 21 ноября 2015 г. № 305-V «О прокуратуре Туркменистана» содержит 82 статьи. Он сохранил полномочия прокуратуры по общему надзору за исполнением законов и расследование преступлений. Органы прокуратуры проводят расследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных должностными лицами государства, а также преступлениях, указанных в Уголовно-процессуальном кодексе Туркменистана и отнесенных к их подследственности. С письменного разрешения Генерального прокурора Туркменистана или его заместителей, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством страны органы прокуратуры вправе истребовать уголовные дела из других следственных органов и принять их к своему производству (ст. 21, 41). За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками их служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь работника прокуратуры, руководителями органов прокуратуры в соответствии с законодательством Туркменистана о труде на них могут быть наложены дисциплинарные взыскания. Однако если неправильные действия работников прокуратуры не обусловлены умышленным нарушением закона или корыстью, то их действия, приведшие к вынесению оправдательного приговора, возвращению уголовного дела на дополнительное расследование, отмене мер пресечения и иных процессуальных решений, сами по себе не влекут привлечение работников прокуратуры к дисциплинарной ответственности (ст. 67).
Республика Узбекистан. После обретения государственного суверенитета в соответствии с Законом «Об основах государственной независимости Республики Узбекистан» и в целях обеспечения высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов на территории государства, защиты конституционных прав и свобод граждан, суверенитета республики Указ Президента Республики Узбекистан от 8 января 1992 г. № УП-313 преобразовал прокуратуру Узбекской ССР союзного подчинения в прокуратуру Республики Узбекистан. Конституция Республики Узбекистан устанавливает, что надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Узбекистана осуществляют Генеральный прокурор Республики и подчиненные ему прокуроры (ст. 118). Правовыми основами деятельности органов прокуратуры Закон от 9 декабря 1992 г. «О прокуратуре» (в ред. от 29 августа 2001 г. № 257-II) называет Конституцию, упомянутый закон и другие акты законодательства (ст. 3). Он содержит 56 статей, которые излагают общие положения и структуру органов, вопросы прокурорского надзора и виды актов, полномочия прокурора при рассмотрении дел в судах и кадровые положения. Система органов прокуратуры помимо центрального ведомства, среднего и основного звена включает прокуратуру Республики Каракалпакстан. При Генеральной прокуратуре Узбекистана действует Департамент по борьбе с налоговыми и валютными преступлениями и его подразделения на местах. В структуре прокуратуры образуется инспекция по обеспечению внутренней безопасности органов прокуратуры, которая проводит служебные расследования по сообщениям о злоупотреблениях служебным положением, о коррупции и иных порочащих проступках, несовместимых с занимаемой должностью, совершенных работниками органов прокуратуры. Генеральный прокурор представляет Президенту Республики Узбекистан информацию о состоянии законности и борьбы с преступностью — систематически; об особо тяжких преступлениях и чрезвычайных происшествиях — незамедлительно; о работе, проделанной органами прокуратуры, — каждые шесть месяцев.
Указом Президента Республики Узбекистан от 30 марта 1999 г. № УП-2277 на базе Военной прокуратуры Вооруженных Сил Республики Узбекистан образована Военная прокуратура в пределах имеющейся численности штата и фонда оплаты труда, с образованием в ее структуре четырех военных прокуратур военных округов. В структуру руководства Прокуратуры Узбекистана введена дополнительная должность заместителя Генерального прокурора — Военного прокурора.
Украина. Создание судов и прокурорского надзора стало одной из первоочередных задач Украинской Народной Республики, провозглашенной в ноябре 1917 г. В начале января 1918 г. Центральная Рада приняла специальный закон «О урядження прокураторського ухода на Украине». Декретом Совета народных комиссаров Украинской Социалистической Советской Республики (УССР) от 14 февраля 1919 г. «О суде» ликвидированы прежние судебные учреждения и прокурорский надзор. 28 июня 1922 г. ВУЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура УССР входила в состав Министерства юстиции.
В новейшей истории независимой Украины прокуратура первоначально осуществляла свою деятельность на основании Закона Украины от 5 ноября 1991 г. № 1789-XII «О прокуратуре». Новый Закон Украины от 14 октября 2014 г. № 1697-VII «О прокуратуре» устанавливает, что законодательной базой, определяющей организацию, деятельность прокуратуры и статус прокуроров, являются Конституция страны, иные законы, действующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины (ст. 4). Нововведение закона — преамбула, разъясняющая его сущность: «Данный Закон определяет правовые принципы организации и деятельности прокуратуры Украины, статус прокуроров, порядок осуществления прокурорского самоуправления, а также систему прокуратуры Украины». За введением следуют положения 94 статей, регулирующие деятельность украинской прокуратуры. В систему прокуратуры Украины наряду с традиционными структурными органами входит специализированная антикоррупционная прокуратура. Ее основная функция — осуществление надзора за сдержкой законов во время проведения оперативно-розыскной деятельности досудебного расследования Национальным антикоррупционным бюро Украины. В общую структуру Специализированной антикоррупционной прокуратуры входят центральный аппарат и территориальные филиалы, которые располагаются в тех же городах, в которых расположены территориальные управления Национального антикоррупционного бюро Украины. Руководитель специализированной антикоррупционной прокуратуры подчиняется непосредственно Генеральному прокурору Украины. Правовую основу деятельности надзорного ведомства составляют и другие нормативные акты. В их числе Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Украины, утвержденное постановлением Верховной Рады от 6 ноября 1991 г. № 1795-XII. Кодекс профессиональной этики и Регламент Генеральной прокуратуры Украины утвердил Генеральный прокурор своими приказами соответственно от 28 ноября 2012 г. № 123 и от 12 апреля 2012 г. № 35.
Эстонская Республика. Первая статья закона Эстонской Республики от 25 февраля 1993 г. «О прокуратуре» указывает место прокуратуры в государстве и называет основу ее деятельности. Прокуратура является учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления министра юстиции в статусе самостоятельной службы. Порядок ее деятельности и полномочия прокуроров устанавливаются законодательством о прокуратуре (ст. 1). С момента вступления в силу этого закона более не подлежал применению закон Союза ССР от 30 ноября 1979 г. «О Прокуратуре Союза ССР» (ст. 19). По закону, вступившему в силу 20 мая 1998 г., ведомство действует на основании его положений, других законов и иных правовых актов (§ 1). Шестьдесят семь параграфов этого закона излагают направления надзорной деятельности. Требования, предъявляемые к прокурору, заключаются в том, что прокурором может быть назначен гражданин Эстонской Республики, достигший 21-летнего возраста. Срок полномочий прокурора — пять лет. В Эстонии сейчас работает 171 прокурор, включая Генерального прокурора. Предельный возраст нахождения на службе для прокурорских работников установлен в 65 лет. К другим основаниям прекращения трудового договора относят, например, освобождение от службы в случае признания банкротом. Дисциплинарная ответственность наступает, в частности, за непристойное дело, т. е. умышленный акт, который противоречит общепринятой морали или дискредитирует прокурора или прокуратуру, независимо от того, было ли совершено это деяние при исполнении служебных обязанностей или нет (§ 15, 31, 47, 48).
Кроме вышеперечисленных государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, в составе Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины возникли так называемые непризнанные или частично признанные государственные образования. На территории Азербайджана образовалась Нагорно-Карабахская Республика, или Республика Арцах, провозглашенная 2 сентября 1991 г. В пределах бывшей Грузинской ССР существуют два самостоятельных государства — Республика Абхазия и Республика Южная Осетия. Приднестровская Молдавская ССР провозглашена 2 сентября 1990 г. в границах бывшей Молдавской ССР. Два государственных образования на территории Украины образованы в 2014 г. и именуются Луганская Народная Республика и Донецкая Народная Республика. Они учредили свои надзорные ведомства на основании самостоятельных законов о прокуратуре.
Нагорно-Карабахская Республика, или Республика Арцах. По решению Национального Собрания Нагорно-Карабахской Республики от 17 декабря 2008 г. на ее территории принят и действует свой закон о прокуратуре. Он подписан Президентом Нагорно-Карабахской Республики 30 декабря 2008 г. № ЗР-73-Н и вступил в силу с 1 января 2009 г. Действовавший до этого момента Закон Нагорно-Карабахской Республики от 15 февраля 2000 г. № ЗР-101 «О прокуратуре» утратил силу. Вновь принятый законодательный акт содержит 68 статей, в которых изложены полномочия органа на основании ст. 118 Конституции Нагорно-Карабахской Республики. Прокуратура в установленных законом случаях и порядке осуществляет уголовное преследование; надзор за законностью дознания и предварительного следствия; в суде иск по защите интересов государства; надзор за законностью применения наказаний и других форм принуждения, а также поддерживает обвинение в суде и опротестовывает решения, приговоры и постановления судов. Прокуроры и следователи имеют служебное табельное оружие. Его порядок ношения и хранения устанавливается Генеральным прокурором (ст. 4, 59 ЗНКР). Приказом Генерального прокурора Нагорно-Карабахской Республики от 20 июля 2015 г. № 49 утвержден регламент ведомства, включающий 403 статьи.
Республика Абхазия. В Республике Абхазия действует закон о прокуратуре от 12 июня 2006 г., который традиционно определяет нормативно-правовой базис своей деятельности (ст. 3). Шестьдесят девять статей абхазского закона излагают общие положения; систему органов прокуратуры; виды прокурорского надзора; участие прокурора в рассмотрении дел судами; кадровые требования; особенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры и иные вопросы организации ведомства. В истории республики это уже второй закон. Первый закон Республики Абхазия от 18 июня 1996 г. № 264-с «О прокуратуре Республики Абхазия» действовал почти десять лет. Некоторые положения действующего закона могли бы служить образцом для законов других стран. Так, по решению Генерального прокурора Республики Абхазия на должности военных прокуроров и следователей могут быть назначены гражданские лица. Численность военнослужащих и лиц гражданского персонала военной прокуратуры выделяется за счет и пропорционально численности Вооруженных Сил Республики Абхазия. Численность личного состава военной прокуратуры включается в штатную численность Вооруженных Сил Республики Абхазия (ст. 62).
Республика Южная Осетия. В Республике Южная Осетия ныне действующий Закон о прокуратуре от 10 октября 2007 г. является вторым, а утративший силу закон Республики Южная Осетия от 29 сентября 1995 г. «О Прокуратуре» просуществовал двенадцать лет. Опыту прокурорской деятельности посвящены шестьдесят четыре статьи. Традициям советских времен соответствует положение, согласно которому органы прокуратуры республики проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством, действующим на территории Республики Южная Осетия, к их компетенции. Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления (ст. 29). Вероятно, с учетом недостатка кадров сформулированы требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности помощников прокуроров и следователей. На должности помощников прокуроров и следователей прокуратур города, районов, военной прокуратуры в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений. Однако общее правило устанавливает, что прокурорами и следователями могут быть граждане Южной Осетии, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности (ст. 39).
Приднестровская Молдавская Республика. История Приднестровской прокуратуры тесно связана с моментом провозглашения ПМССР 2 сентября 1990 г. С этой даты начался процесс создания государственного аппарата. Уже на второй день после образования ПМССР, 4 сентября 1990 г., Президиумом Временного Совета ПМССР был назначен исполняющий обязанности прокурора республики. Именно эта дата является основанием органов прокуратуры ПМССР, а затем Приднестровской Молдавской Республики. В соответствии с Конституцией Приднестровской Молдавской Республики надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов на территории Приднестровья осуществляют Прокурор Приднестровской Молдавской Республики и подчиненные ему прокуроры. Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры определяются конституционным законом (ст. 92). Действующий конституционный закон о прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики, подписанный Президентом 31 июля 2006 г. № 66-КЗ-IV, пришел на смену закону Приднестровской Молдавской Республики от 15 октября 1992 г. «О прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики». Его семьдесят девять статей содержат полный набор положений, удовлетворяющих деятельность прокурорского ведомства. Обращает на себя внимание тщательная профессиональная подготовка прокурорских работников и повышение их квалификации. В целях обеспечения высокого уровня профессиональной подготовки прокурорских работников действует система непрерывного обучения и повышения квалификации работников, включающая индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в аппарате прокуратуры Приднестровья, обучение в учебных центрах и институтах повышения квалификации. Повышение квалификации является служебной обязанностью прокурорских работников. Отношение к учебе и рост профессионализма учитываются при решении вопросов о соответствии прокурорского работника занимаемой должности, его поощрении и продвижении по службе (ст. 63). Одним из дисциплинарных взысканий является понижение в должности сроком до трех месяцев. Оно применяется за неисполнение или ненадлежащее исполнение прокурорскими работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, нарушение служебной и исполнительской дисциплины (ст. 57).
Луганская Народная Республика. Временный Основной закон (Конституция) Луганской Народной Республики, принятый на первом пленарном заседании Верховного Совета Луганской Народной Республики первого созыва 18 мая 2014 г., устанавливает, что прокуратура ЛНР осуществляет надзор за соблюдением Конституции Луганской Народной Республики и исполнением законов на территории республики, выполняет иные функции, установленные законами. Генеральный прокурор ЛНР и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Народным Советом по представлению Главы Луганской Народной Республики. Прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором (ст. 81). Закон о прокуратуре Луганской Народной Республики принят Народным Советом 30 июня 2014 г. № 17-I. Его изложение правовых основ соответствует требованиям ст. 8 Модельного закона о прокуратуре (ст. 2). Закон о прокуратуре реализует конституционные требования и возлагает на прокуратуру высший надзор за исполнением законов в Луганской Народной Республике (ст. 1). Как явствует из преамбулы, он является временным законодательным актом, который принят в целях обеспечения нормативного регулирования деятельности органов прокуратуры на время переходного периода до принятия постоянного законодательного акта. Завершают закон, состоящий из 26 статей, переходные положения. Они устанавливают, что до момента принятия постоянного законодательного акта «О прокуратуре Луганской Народной Республики» на территории ЛНР сохраняют свою юридическую силу разделы III, IV и V закона Украины от 5 ноября 1991 г. № 1789-XII «О прокуратуре». Кроме того, заключительная статья Закона о прокуратуре гласит, что до момента принятия соответствующего отраслевого законодательства ЛНР, в том числе и кодифицированного, на территории Луганской Народной Республики продолжает действовать гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство Украины.
Донецкая Народная Республика. Основной закон Донецкой Народной Республики провозглашает, что прокуратура ДНР осуществляет надзор за соблюдением Конституции Донецкой Народной Республики и исполнением законов на территории ДНР, выполняет иные функции, установленные законами (ст. 81). Закон о прокуратуре Донецкой Народной Республики принят постановлением Народного Совета 15 апреля 2016 г. и подписан Главой республики 29 апреля 2016 г. № 122-IHC. С момента вступления в силу этого Закона о прокуратуре утратил силу Закон «О прокуратуре Донецкой Народной Республики», утвержденный постановлением Верховного Совета Донецкой Народной Республики от 15 июля 2014 г. № 21/6-ВС. В новом законе 78 статей. Среди них имеются положения об участии прокуроров в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления; координации деятельности по борьбе с преступностью; правотворческой деятельности; проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 7–10). Одной из функций прокуратуры является уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Донецкой Народной Республики. Это направление деятельности реализуют следователи прокуратуры, которые производят предварительное следствие по уголовным делам, отнесенным законом к их компетенции (ст. 1, 21). Уголовно-процессуальный закон ДНР дополнен временным Положением о порядке задержаний и арестов граждан, утвержденным постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 28 августа 2014 г. № 31-2. Этот подзаконный акт призван обеспечить соблюдение прав граждан и способствовать укреплению законности при осуществлении задержаний и арестов граждан. Он устанавливает порядок административного задержания лиц, совершивших административное правонарушение, в целях разрешения вопроса о привлечении задержанного к административной ответственности в виде административного ареста; задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, в целях выяснения причастности задержанного к преступлению и разрешения вопроса о применении к задержанному меры пресечения в виде заключения под стражу; заключения под стражу лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Срок административного задержания не должен превышать трех часов. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем в качестве одной из мер административного наказания административный арест, может быть задержано на более длительный срок, но не более 24 часов. Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за отдельные правонарушения до тридцати суток. Прокурор или следователь органов прокуратуры вправе задержать на 72 часа лицо, подозреваемое в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Кроме того, в соответствии со ст. 1 распоряжения Совета Министров Донецкой Народной Республики от 8 августа 2014 г. № 34 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» по согласованию с прокурором при наличии достаточных данных о причастности лица к банде или иной организованной преступной группе, подозреваемой в совершении тяжких преступлений, к подозреваемым по указанным преступлениям может быть применено задержание на срок до 30 суток. Заключение под стражу производится по постановлению следователя или дознавателя, которое санкционировано прокурором либо постановлением прокурора об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу и вынесено в соответствии с уголовным и уголовно-процессуальным законодательством.
Функции, осуществляемые прокуратурами Нагорно-Карабахской Республики, Республики Абхазия, Республики Южная Осетия, Приднестровской Молдавской Республики, Луганской Народной Республики и Донецкой Народной Республики, соответствуют их конституционным положениям и требованиям, изложенным в международных документах, а также современным подходам к деятельности прокуратуры, принятым в развитых странах. Не затрагивая политических аспектов существования этих территорий, обратимся и к их опыту законотворчества в исследуемой сфере, потому что такой сравнительно-правовой анализ способствует процессу совершенствования действующего законодательства и направлен на поиск и установление наиболее эффективных правовых механизмов деятельности органов прокуратуры на постсоветском пространстве.
3. К третьему виду правовых основ деятельности отечественной прокуратуры закон относит другие федеральные законы. Эта формулировка об отнесении неопределенного числа других федеральных законов к правовым основам деятельности органов прокуратуры соответствует законотворческому процессу государства. Особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм — это творческий процесс, строящийся на основополагающих принципах, образующих его логические основы. К числу основополагающих принципов законотворчества относится принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, который устанавливает, что правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями. Государственное строительство — это многогранный процесс, который постоянно ощущает насущную потребность в своем развитии, в том числе и путем законотворчества. Прокуратура как ячейка государственного механизма не является исключением и подлежит процессу закономерного изменения и совершенствования. Другие федеральные законы способствуют реализации этого развития, потому что они содержат нормы о прокурорском надзоре, регламентируют процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства реализации и иные функции правоохранительного органа. Специальные федеральные законы регулируют материально-техническое оснащение, финансовое и кадровое обеспечение деятельности прокуратуры. Применительно к структуре комментируемого закона прочие нормативные акты, относящиеся к правовым основам деятельности органов прокуратуры, можно систематизировать в зависимости от предмета надзорной деятельности. Эту классификацию дополняют законы, направленные на обеспечение служебной деятельности сотрудников прокуратуры.
К положениям, регулирующим деятельность органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, относятся те самые федеральные законы, законность соблюдения которых проверяется. Как правило, они содержат в своем тексте ссылки о полномочиях надзорного ведомства. Так, Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье «Органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации» упоминает, что государственный надзор за точным и единообразным соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 67). Согласно положениям Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» одной из форм некоммерческих организаций являются общественные объединения. Особенности их правового положения определяются иными федеральными законами (ст. 6). Такой нормативный акт от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» закрепляет право прокуратуры России по надзору за соблюдением законов общественными объединениями (ст. 38).
Значительное количество законов закрепляет надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом (ст. 353 ТК РФ). В соответствии с Федеральным законом РФ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» осуществление надзора за исполнением законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях возлагается на органы прокуратуры РФ (ст. 25).
К правовым основам деятельности прокуратуры относятся законы, в которых закрепляется осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного расследования. Согласно положениям Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» прокурорский надзор за его исполнением осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры (ст. 21). Предварительное расследование и дознание производится по нормам, установленным Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. В соответствии с ним прокурор как участник уголовного судопроизводства являе
...
