А. О. Логвенчева

Финансово-правовое регулирование контрольной деятельности Федерального казначейства

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор
Р. В. Шагиева

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346+347.73

ББК 67.402

Л69

Автор:

Логвенчева А. О., ассистент кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Горлова Е. Н., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры налогового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Давыдова М. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия;

Рыбакова С. В., доктор юридических наук, доцент, главный научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В монографии освещены особенности правового регулирования деятельности Федерального казначейства как органа внутреннего государственного финансового контроля. Представлено решение теоретических и практических проблем посредством определения абсолютного характера бюджетно-контрольных правоотношений, выявления особенностей правового статуса межрегиональных управлений Федерального казначейства, классификации рисков долговой устойчивости субъектов РФ, установления соотношения представлений и предписаний органов внутреннего государственного финансового контроля и конкретизации порядка применения бюджетных мер принуждения. Сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных правовых актов в части уточнения прав и обязанностей субъектов и установления методов внутреннего государственного финансового контроля.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2023 г.

Монография предназначена для широкого круга читателей: обучающихся, исследователей и практических работников в сфере финансов и финансового права, а также для тех, кто интересуется вопросами правового регулирования контрольной деятельности уполномоченных органов государственной власти.

УДК 346+347.73

ББК 67.402

© Логвенчева А. О., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

В связи с утверждением Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ1 Конституция РФ2 дополнена ст. 75.1, которая предусматривает создание предпосылок для устойчивого экономического развития государства, повышения уровня благосостояния граждан, формирования доверительных отношений между государством и обществом, обеспечения взаимообусловленности прав и обязанностей граждан, защиты достоинства граждан, развития социального партнерства, а также экономической, политической и социальной солидарности. Обозначенные основополагающие конституционные ценности конкретизированы в Указе Президента РФ от 21.07.2020 г. № 4743, который определяет национальные цели развития на период до 2030 г. Реализация указанных приоритетных целей обеспечивается в первостепенном порядке посредством выделения ассигнований из федерального бюджета. Однако эффективное и качественное осуществление отмеченного направления государственной политики невозможно без проведения соответствующего контроля, в данном случае — бюджетного.

Вопросы совершенствования порядка проведения контрольных мероприятий в бюджетной сфере многократно освещались на высшем государственном уровне. В частности, в ежегодно представляемые Президентом РФ Послания Федеральному Собранию4 традиционно включаются положения, обосновывающие особую значимость реформирования нормативной правовой основы осуществления указанной деятельности. Конкретные мероприятия, обеспечивающие реализацию отраженных в Посланиях предложений, представлены в других документах стратегического планирования, в том числе в Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 г.5, которая предусматривает фундаментальные направления развития системы государственного стимулирования экономической деятельности. Одним из таких приоритетных аспектов выступает совершенствование правовых основ функционирования контрольных органов, в том числе посредством введения практики применения риск-ориентированного подхода.

Одним из субъектов, наделенных обширными полномочиями по проведению контрольных мероприятий в бюджетной сфере, выступает Федеральное казначейство и его территориальные органы. Несмотря на многочисленность нормативных источников, определяющих правовой статус и особенности деятельности обозначенных субъектов, правовое регулирование отличается фрагментарностью, выраженной в неточности и противоречивости терминологического аппарата, частичном совпадении функций Федерального казначейства и иных уполномоченных государственных органов, отсутствием системности при установлении прав и обязанностей субъектов контрольных правоотношений, неопределенностью соотношения нормативно предусмотренных видов бюджетного контроля и применяемых методов. Помимо этого, особая значимость дальнейшего реформирования органов Казначейства России посредством расширения полномочий отмечена в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2024 г.6

Обозначенные обстоятельства обуславливают необходимость формирования подтвержденных выводов в части правового регулирования деятельности Федерального казначейства как органа внутреннего государственного финансового контроля, а также в решении теоретических и практических проблем посредством определения абсолютного характера бюджетно-контрольных правоотношений, выявления особенностей правового статуса Межрегиональных управлений Федерального казначейства, классификации рисков долговой устойчивости субъектов РФ, установления соотношения представлений и предписаний органов внутреннего государственного финансового контроля и конкретизации порядка применения бюджетных мер принуждения. Помимо этого, сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию положений Бюджетного кодекса РФ7 и иных нормативных правовых актов в части уточнения прав и обязанностей субъектов и установления методов внутреннего государственного финансового контроля.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Контрольные правоотношения в системе финансовых правоотношений Российской Федерации

Правоотношение является основополагающей категорией, изучаемой во всех юридических науках, каждая из которых представляет собственную дефиницию соответствующих видов правоотношений. Тем не менее, фундаментальные определения, в частности дефиниция понятия «правоотношение», сформулированы в теории права. Обозначенный вопрос неоднократно выступал предметом исследований дореволюционных авторов8, однако до сих пор не разработано единого общепризнанного определения. Все многообразие дефиниций, представленных в современной теории права, можно отнести к одной из двух точек зрения.

По мнению первой группы ученых, правоотношение представляет собой юридическую связь, которая определяется как базирующееся на нормах права взаимодействие субъектов9.

В соответствии с другой позицией правоотношения — один из видов общественных отношений, основная отличительная особенность которых выражается в определенности в правовых нормах10. В свою очередь, общественное отношение представляет собой связь между субъектами, из чего следует, что данная дефиниция восходит к вышеназванной. В силу этого обстоятельства некоторые авторы обоснованно объединяют два указанных аспекта в единое определение: «Правоотношение — общественное отношение, урегулированное нормами права — юридическая связь между субъектами отношения»11.

Избрав одну из названных дефиниций в качестве основы, ученые описывают квалифицирующие признаки. Так, ранее упомянута главная особенность рассматриваемого вида общественных отношений — регулирование правовыми нормами, означающее, что возникновение, развитие и прекращение правоотношений обусловлено воздействием права на поведение людей.

Следующий признак, непосредственно вытекающий из предыдущего, — гарантированность принудительной силой публично-правового образования. Следует заметить, что названная особенность также свойственна другим юридическим категориям, в частности правовым нормам12. Поскольку дефиниция понятия «правоотношение» уже включает признак регулирования нормами права, представляется нецелесообразным повторное упоминание признака обеспеченности государственным или муниципальным принуждением.

Помимо вышеназванных отличительных особенностей, большинство авторов выделяют следующие характерные черты правоотношений13.

Во-первых, сознательность и волеизъявление участников, что находит отражение в том, что обязательным условием для возникновения правоотношений является выражение воли минимум одной из сторон.

Во-вторых, индивидуализированность, подразумевающая применение одного из двух способов определения субъектов — поименно или по социальной роли.

В-третьих, взаимность, означающая наличие у сторон субъективных прав и корреспондирующих им юридических обязанностей.

Выделение указанных признаков также поддерживают ученые — представители отраслей публичного права: конституционного14, административного15 и финансового16, что выражается в том, что дефиниции соответствующих отраслевых правоотношений сформулированы с учетом отмеченных особенностей.

Анализ различных дефиниций и определение характерных черт позволяет продолжить исследование правоотношений посредством их классификации, подразумевающей установление критериев с целью последующего выделения и описания отдельных видов правоотношений.

В юридической науке особое значение придается классификации по отраслевой принадлежности регулирующих правовых норм, что объясняется следующим обстоятельством: каждая отрасль права характеризуется специфическими признаками, которые обуславливают особенности соответствующих отраслевых правоотношений. Именно в рамках классификации по основанию отраслевой принадлежности выделяются финансовые правоотношения, которые также обладают определенными особенностями, к числу которых относятся следующие17.

Первая и основная отличительная черта заключается в конкретизации ранее упомянутого общего признака правоотношений посредством указания на факт возникновения на основе норм соответствующей отрасли права, в данном случае — финансового.

Следующая особенность выражается в том, что финансовые правоотношения являются властеотношениями, что вытекает из императивности регулирующих их правовых норм, которая подразумевает, что уполномоченные субъекты формулируют предписания в категоричной форме. По общему правилу, участники правоотношений не вправе самостоятельно изменять как сами предписания, так и усло­вия их применения. Однако некоторые финансово-правовые нормы характеризуются определенной диспозитивностью. В качестве примера можно отметить нормы финансово-правовых договоров. Тем не менее, некоторые авторы настаивают на императивности обозначенных норм18. Помимо этого, по мнению представителей науки финансового права, диспозитивность свойственна регулированию публичных расходов, в том числе в части установления порядка предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов19.

Упомянутая характеристика финансовых правоотношений как властных традиционно сочетается с другим признаком — с имущественным характером, означающим, что объектом большинства финансовых правоотношений выступают денежные средства.

Следующая отличительная черта проявляется в том, что финансовые правоотношения реализуются в процессе финансовой деятельности, под которой понимается образование, распределение и использование фондов денежных средств (как централизованных, так и децентрализованных) специализированными субъектами — пуб­лично-правовыми образованиями и уполномоченными ими лицами для выполнения предусмотренных целей и задач20.

С двумя вышеназванными признаками — властности и возникновения в рамках финансовой деятельности — связана еще одна особенность финансовых правоотношений, заключающаяся в обязательном участии уполномоченного органа публично-правового образования. Однако указанный признак не является исключительно финансово-правовым, а характерен для всех публичных правоотношений. Данное обстоятельство подтверждает необходимость детализации применительно к конкретному виду отношений посредством перечисления соответствующих органов. Бесспорно, все государственные и муниципальные органы участвуют в финансовых правоотношениях. Так, большинство обозначенных субъектов совмещают осуществление финансовой деятельности с исполнением своих основных функций. Однако в связи с важностью определения субъектов, основная цель дея­тельности которых заключается во вступлении в финансовые правоотношения, в науке принято выделять органы общей и специальной компетенции.

К первой группе относятся Президент РФ, законодательные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

В свою очередь, специализированными органами, преимущественно весь спектр полномочий которых лежит в области финансовой дея­тельности, выступают следующие:

— Министерство финансов РФ (далее — Минфин России), а также исполнительные органы субъектов РФ и муниципальных образований, выполняющие схожие полномочия на соответствующем уровне;

— некоторые службы, подведомственные Минфину России — Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба (далее — ФНС) и Федеральная таможенная служба (далее — ФТС);

— Федеральная служба по финансовому мониторингу (далее — Росфинмониторинг), руководство деятельностью которой осуществляет Президент РФ;

— Центральный банк РФ;

— специально созданные органы внешнего государственного финансового контроля — Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Помимо этого, к числу специализированных субъектов относятся иные уполномоченные лица, в том числе:

— внебюджетные фонды, обеспечивающие конституционные права граждан в области государственного обязательного страхования;

— кредитные организации, способствующие проведению отдельных мероприятий налогового и валютного контроля;

— индивидуальные аудиторы и аудиторские организации, осуществляющие контроль достоверности бухгалтерской отчетности.

Все отмеченные черты правоотношений считаются общепризнанными в науке финансового права, что, однако, не препятствует выделению дополнительных квалифицирующих признаков, один из которых подразумевает наличие финансового плана. Традиционно посредством категории «плановость» в науке описывается финансовая деятельность. При этом важно отметить неоднозначность в понимании указанного термина: Е. Ю. Грачева21, Э.Д. Соколова22 и Н. И. Химичева23 сходятся во мнении, что плановость является принципом финансовой деятельности, однако С. В. Запольский24 вовсе не упоминает данную особенность при ее характеристике. В силу обозначенной неопределенности, а также в связи с тем, что в дефиницию категории «финансовое правоотношение» уже включен признак существования в рамках финансовой деятельности, представляется нецелесообразным повторное упоминание данной отличительной черты.

Следующей особенностью, на которую обращают внимание некоторые авторы, является экономический характер правоотношений. Наиболее подробно данный признак раскрыт в исследовании Е. А. Ровинского25, который представляет следующую систему: финансовые правоотношения — юридическая форма выражения финансовых отношений, которые выступают формой закрепления экономических отношений. Не оспаривая утверждение об экономической природе большинства финансовых правоотношений, важно отметить, что не все отношения, формирование которых обусловлено финансовой деятельностью, являются экономическими. Ярким примером неэкономических правоотношений выступают контрольные, выделение которых подтверждает невозможность применения отмеченного признака для характеристики всех финансовых правоотношений.

Установление отличительных признаков правоотношений в целом и финансовых правоотношений в частности позволяет предположить, что, являясь элементом системы более высокого уровня — правоотношений, финансовые правоотношения включают элементы более низкого уровня. Так, наибольшее распространение и научное признание получило выделение следующих видов финансовых правоотношений:

— бюджетные;

— налоговые;

— страховые;

— в области государственного и банковского кредита;

— в части регулирования денежного обращения, в том числе валютного регулирования;

— при осуществлении установленных финансовым правом расчетов;

— в области регулирования финансов организаций, созданных публично-правовыми образованиями;

— контрольные.

Представляя идентичные перечни видов правоотношений, ученые расходятся во мнении об основании их выделения. В науке финансового права названы два различных критерия, признаваемых в качестве основания проведения указанной классификации, — материальное содержание правоотношений26 и структура финансовой системы27.

Первый из отмеченных критериев отличается двояким значением. С одной стороны, в теории права под материальным содержанием понимается фактическое поведение участников правоотношений, а именно действия и бездействие, в рамках которых реализуются права и обязанности28. Безусловно, поведение субъектов обладает определенной спецификой, которая и обуславливает особенности соответствующих правоотношений. Однако, исследуя другое понимание данного критерия, стоит обратить внимание на определение содержания как материального, что позволяет предположить, что классификация подразумевает перечисление видов материальных правоотношений, которым соответствуют определенные процессуальные отношения. Указанное обстоятельство свидетельствует о возможности применения обозначенного критерия для проведения другой классификации — на материальные и процессуальные, в связи с чем предлагается установить место контрольных правоотношений в данной системе.

Первоначально следует обозначить основное отличие между названными видами. По общепризнанному мнению, процессуальные правоотношения являются формой реализации материальных. При этом, «форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»29, из чего следует, что:

— процессуальные правоотношения производны по отношению к материальным;

— процессуальные правоотношения не могут существовать без материальных.

Представители науки финансового права учитывают данные общетеоретические положения, однако высказывают различные мнения по вопросу о месте контрольных правоотношений в указанной классификации.

В соответствии с первой научной позицией финансово-контрольные правоотношения являются процессуальными, что объясняется осуществлением соответствующих мероприятий в процессе финансовой деятельности, а также направленностью на обеспечение соблюдения принципа законности30.

В противоположность этому, большинство авторов считают, что правоотношения, возникающее при осуществлении контроля, совмещают в себе материальные и процессуальные аспекты, поскольку обеспечиваются обоими видами норм. Материальные нормы устанавливают правовой статус участников финансового контроля, а процессуальные определяют порядок реализации субъектами прав и обязанностей31. Можно предположить, что в процессе подтверждения указанной позиции ученые руководствовались исследованиями Е. Ю. Грачевой, которая выделяет два уровня контрольных правоотношений: организационный и организуемый32. В данном случае правоотношения первого уровня обеспечивают динамику соответствующих правоотношений второго уровня.

Таким образом, учитывая многозначность категории «материальное содержание», а также отсутствие единой научной позиции по вопросу отнесения контрольных правоотношений к числу материальных или процессуальных, представляется обоснованным рекомендовать проведение классификации с учетом другого критерия, которым выступает вид финансово-правового института. В случае применения термина «материальное содержание» в качестве основания, необходимо конкретизировать данное понятие.

Возвращаясь к проблеме определения места контрольных правоотношений в системе финансовых, следует отметить, что большинство перечисленных в вышеназванной классификации видов носят взаимоисключающий характер, в силу чего возникает вопрос о возможности выделения бюджетно-контрольных правоотношений.

В целях решения поставленного вопроса необходимо обратиться к ст. 1 Бюджетного кодекса РФ33 (далее — БК РФ), которая определяет две группы регулируемых отношений. В частности, ко второй группе относятся правоотношения, возникающие в сфере бюджетного контроля. Отмеченное легальное положение неоднократно подтверждалось судебными органами, в актах которых прямо указано на существование бюджетно-контрольных правоотношений34.

Проблема выделения указанного вида отношений нашла отражение и в науке финансового права. Так, А. Б. Пронин формулирует объяснение на основе теоретических заключений: по его мнению, финансовые правоотношения, среди прочего, разделяются на бюджетные и контрольные, однако это обстоятельство не исключает существования бюджетно-контрольных правоотношений, которые сочетают в себе отличительные черты и бюджетных, и контрольных35.

Другой автор, И. Б. Лагутин, руководствуется нормами бюджетного законодательства36. В частности, ученый указывает на положения гл. 26 БК РФ, регулирующей порядок проведения государственного и муниципального финансового контроля, под которым, по его мнению, подразумевается именно бюджетный контроль, из чего следует обоснованность выделения названного вида правоотношений.

В свою очередь, В. В. Уксусов ограничивается упоминанием категории «бюджетно-контрольные правоотношения», однако не представляет ее детальный анализ37.

Представленное обоснование выделения особого вида финансовых правоотношений — бюджетно-контрольных — обуславливает необходимость определения их места в рамках различных классификаций правоотношений, в том числе в классификации по критерию межсубъектных связей. В теории права с учетом указанного основания выделены абсолютные и относительные правоотношения38. В абсолютных определено лишь управомоченное лицо, а обязанными признаются все лица, вступающие в сферу действия прав управомоченного лица. В противоположность этому, в относительных правоотношениях известны оба участника — управомоченный и обязанный. Несмотря на очевидность данного разделения, в юридической науке отсутствует единство при решении вопроса об отнесении конкретных отраслевых правоотношений к числу абсолютных или относительных. Так, в теории права превалирует точка зрения, согласно которой абсолютными являются отношения собственности и отношения, вытекающие из авторских и изобретательских прав. В. С. Нерсесянц в указанную группу также включает правоотношения, возникающие при обеспечении общественного порядка, охраны природы, а также некоторые контрольные правоотношения, исчерпывающий перечень которых автором не представлен39. В свою очередь, относительные правоотношения определяются по остаточному принципу.

Тем не менее, проблема отнесения финансовых правоотношений к числу абсолютных или относительных не получила достаточного отражения ни в теории права, ни в науке финансового права. Из всех финансовых правоотношений наиболее подробно исследован вопрос места в названной классификации налоговых. Так, В. М. Сырых считает отношения указанного вида относительными40, что объясняется четким определением управомоченных и обязанных лиц — уполномоченных органов, налогоплательщиков, налоговых агентов и других участников — в нормах Налогового кодекса РФ41 (далее — НК РФ). В свою очередь, представители науки финансового права в качестве подтверждения обоснованности отнесения налоговых правоотношений к числу относительных указывают на факт возникновения абсолютных правоотношений исключительно в связи с выполнением публично-правовыми образованиями тех функций, которые не подразумевают удовлетворение общественного интереса42. В отличие от этого, формирование налоговых правоотношений обусловлено необходимостью реализации целей и задач, представляющих особое значение для общества.

Однако большинство авторов утверждают, что налоговые правоотношения могут быть как абсолютными, так и относительными43. Действительно, в значительной части названных отношений конкретно обозначены субъекты, что свидетельствует об их относительном характере. Однако существуют и абсолютные налоговые правоотношения, например, по установлению налогов и сборов, в которых известна лишь одна сторона, — публично-правовое образование, уполномоченный орган которого принимает нормативный правовой акт, обязательный для неопределенного числа субъектов, которые при наступлении установленных обстоятельств приобретают соответствующий статус налогоплательщика, налогового агента и т.д.

Помимо этого, тезис о существовании абсолютных налоговых правоотношений может быть подтвержден посредством обращения к ст. 57 Конституции РФ, закрепляющей обязанность уплаты законно установленных налогов и сборов.

На основе представленных аргументов можно заключить, что, несмотря на достаточную изученность вопроса места налоговых правоотношений в классификации по основанию межсубъектных связей, ни в теории права, ни в финансовом праве не выработана однозначная позиция.

В отличие от налоговых, бюджетные правоотношения достаточно редко исследуются на предмет их отнесения к числу абсолютных или относительных. Единственным автором, затрагивающим данный вопрос в своих исследованиях, является Р. Е. Артюхин, который определяет правоотношения на отчетной стадии бюджетного процесса как абсолютные44. В силу отсутствия других подтверждений выдвинутого тезиса, учитывая ранее упомянутое положение об абсолютном характере правоотношений собственности, а также беря во внимание тот факт, что бюджетные правоотношения формируются по поводу соответствующих бюджетных средств45, представляется необходимым рассмотреть бюджет как объект права собственности.

Прежде всего следует обратиться к нормативным правовым актам, регулирующим обозначенную сферу. Так, в ст. 8 Конституции РФ установлен открытый перечень признаваемых в РФ форм собственности: частная, государственная, муниципальная и иные. Представленное положение конкретизировано в нормах Гражданского кодекса РФ46 (далее — ГК РФ), а именно в разделе II, который регулирует вещные права, в том числе право собственности. Однако особого внимания заслуживают три статьи из названного раздела. Первая — ст. 212 ГК РФ, в п. 1 которой закреплена норма, идентичная вышеназванному положению Конституции РФ. Другие не менее значимые нормы представлены в ст. 214 и ст. 215 ГК РФ, в соответствии с которыми бюджетные средства находятся в государственной или муниципальной собственности.

Отмеченные положения нормативных правовых актов нашли отражение и в правоприменительной практике высших судебных инстанций.

Во-первых, обоснованность отнесения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ к государственному имуществу подтверждена в актах Конституционного Суда РФ. Впервые такое утверждение изложено в Постановлении от 30.07.2001 г. № 13-П47, в котором Конституционный Суд РФ ограничился констатацией факта права государственной собственности на соответствующие бюджетные средства. Более подробно указанный вопрос раскрыт во мнении судьи Г. А. Гаджиева к Постановлению от 17.06.2004 г. № 12-П48. В частности, описан изложенный в официальной позиции Минфина России финансово-правовой подход, выражающийся в определении государственной собственности на средства бюджетов в качестве единого имущественного комплекса и материальной основы деятельности РФ. В дальнейшем, отмеченная позиция неоднократно подтверждалась Конституционным Судом РФ49.

Во-вторых, положения о праве государственной собственности на средства федерального и региональных бюджетов отражены в актах Верховного Суда РФ50, который, однако, не разработал единую концепцию аргументации данного утверждения: в некоторых актах он ограничивается констатацией факта государственной собственности, в других в качестве обоснования ссылается на нормы ГК РФ, а в третьих заимствует доводы, представленные в актах Конституционного Суда РФ.

Указанную позицию высших судебных органов об отнесении средств бюджетов к объектам государственной собственности поддерживают представители науки конституционного права51, которые, однако, не приводят существенных аргументов.

Более подробный научный анализ обозначенной проблемы представлен в гражданском праве: подтверждая, что средства бюджетов являются имуществом соответствующего публично-правового образования, ученые выделяют несколько особенностей52.

Во-первых, бюджетные средства составляют материальную базу для участия государства, субъектов РФ и других публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Во-вторых, субъектами, распоряжающимися средствами и соответственно уполномоченными от имени публично-правовых образований участвовать в гражданских правоотношениях, выступают финансовые органы, к числу которых относятся Минфин России, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

В-третьих, средства бюджетов служат преимущественным источником при погашении задолженностей соответствующего публично-правового образования.

Помимо гражданского права, обсуждению обозначенного вопроса уделено особое внимание в финансовом праве. Используя норму ст. 8 Конституции РФ в качестве основы для определения структуры финансовой системы, ученые представляют открытый перечень видов финансов: государственные, местные, частные и иные53. В состав государственных финансов входят средства федерального и региональных бюджетов, а к местным финансам относятся бюджеты муниципальных образований.

Более подробное исследование указанного вопроса представлено в научном труде А. Г. Пауля54, который обращает внимание на п. 1 ст. 209 ГК РФ, устанавливающий правомочия, которые составляют содержание права собственности, и раскрывает их применительно к средствам бюджетов. В частности, автор определяет компетенцию соответствующих органов. Исполнительные органы реализуют все три полномочия — владение, пользование и распоряжение. В отличие от этого, законодательные органы осуществляют исключительно распоряжение, что выражается в принятии актов о бюджете, в которых отражена воля публично-правового образования.

В связи с этим особо примечательно, что в БК РФ отсутствуют нормы, закрепляющие право собственности на бюджетные средства. Тем не менее, особого внимания заслуживает ст. 46 БК РФ, согласно которой определенные доходы, обращенные в собственность государства, подлежат зачислению в федеральный бюджет. Учитывая одновременное указание на перечисление в федеральный бюджет и отсутствие упоминания выбытия средств из государственной собственности, можно заключить, что в бюджетном законодательстве средства федерального бюджета рассматриваются как государственное имущество.

Таким образом, проанализированные легальные и доктринальные источники, а также судебная практика подтверждают тезис о том, что средства бюджетов находятся в государственной или муниципальной собственности. В связи с этим бюджетные правоотношения, как отношения собственности, признаются абсолютными.

Несмотря на представленные аргументы, подтверждающие обоснованность отнесения бюджетных правоотношений к числу абсолютных, необходимо отметить существенное разнообразие видов бюджетных правоотношений, перечисленных в п. 1 ст. 1 БК РФ. Как было указано ранее, к числу бюджетных относятся соответствующие контрольные правоотношения.

Проблема отнесения контрольных правоотношений к числу абсолютных или относительных не получила широкого освещения в науке финансового права. Так, одним из авторов, уделяющим внимание указанному вопросу, является Е. Е. Фролова, которая утверждает, что все финансово-контрольные правоотношения являются относительными55. В свою очередь, А. А. Ситник опровергает данное положение, указывая, что некоторые контрольные отношения можно охарактеризовать как абсолютные56.

Не ставя цели подтверждения обоснованности определения финансово-контрольных правоотношений как абсолютных, представляется возможным обратить внимание на контрольные правоотношения, возникающие в бюджетной сфере. Так, учитывая ранее обозначенный критерий разграничения абсолютных и относительных правоотношений — возможность предъявления требований ко всем лицам, вступающим в сферу действия прав управомоченного лица, — необходимо отметить, что при осуществлении бюджетного контроля уполномоченному органу противопоставлены субъекты, исчерпывающий перечень которых установлен в ст. 266.1 БК РФ, детальный анализ которой представлен в другом параграфе («Структура контрольных правоотношений»). К числу лиц, подлежащих бюджетному контролю, относятся как участники бюджетного процесса, так и иные субъекты, а именно индивидуальные предприниматели, физические и юридические лица, получающие средства соответствующего бюджета в силу договоров о предоставлении средств. Примечательно, что, несмотря на правовой статус указанных субъектов, отличный от правового статуса участников бюджетного процесса, особенности осуществления контрольных мероприятий в отношении обозначенных лиц в БК РФ или в иных нормативных правовых актах57 не определены.

Учитывая упомянутые выше положения об абсолютном характере и контрольных, и бюджетных правоотношений, можно заключить, что бюджетно-контрольные правоотношения также являются абсолютными.

Итак, подводя итог исследования нормативных и научных источников, а также правоприменительной практики, можно сделать следующие выводы об особенностях финансовых правоотношений в целом, и контрольных правоотношений в частности.

Во-первых, обоснован отказ от включения в дефиницию категории «финансовое правоотношение» двух признаков. Первый — плановость, исключение которого обусловлено двумя причинами. Во-первых, тем, что данный термин характеризует финансовую деятельность, в рамках которой и возникают финансовые правоотношения. Во-вторых, неопределенностью понимания значения указанного понятия. Второй признак — экономическая природа, которая относится не ко всем финансовым правоотношениям. В частности, контрольные правоотношения считаются неэкономическими.

Во-вторых, выявлено, что в науке финансового права отсутствует единая позиция по вопросу места контрольных правоотношений в системе материальных и процессуальных. Большинство авторов сходятся во мнении, что указанные отношения совмещают в себе оба аспекта, что обусловлено аналогичным характером норм, регулирующих осуществление финансового контроля: материальный аспект выражается в определении правового статус участников финансового контроля, а процессуальный — в закреплении правил реализации субъектами прав и обязанностей.

В-третьих, установлено, что в рамках классификации по критерию межсубъектных связей бюджетно-контрольные правоотношения выступают в качестве абсолютных, подтверждением чего служит определение бюджетных правоотношений как отношений государственной или муниципальной собственности на соответствующие средства, а также установление возможности осуществления бюджетного контроля в отношении как участников бюджетного процесса, так и иных лиц.

§ 2. Структура контрольных правоотношений

Определение значения бюджетно-контрольных правоотношений в системе финансовых правоотношений позволяет перейти к исследованию их структуры и содержания, которое предлагается начать с установления соотношения категорий «структура», «состав» и «содержание» правоотношений.

Так, термин «состав» впервые ввели в научный оборот О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский, которые описывали указанное понятие посредством простого перечисления элементов, к числу которых относили субъекты, объекты и содержание58. Аналогичный взгляд на определение состава правоотношений получил распространение и в современной теории права59.

Однако другая группа современных ученых применяет категорию «структура», под которой понимается обусловленная назначением правоотношений совокупность признаваемых и необходимых его элементов, находящихся в целевой взаимосвязи60. Тем не менее, выделенные указанными авторами элементы — субъекты, объекты и содержание — аналогичны ранее названным. В связи с этим, термины «структура» и «состав» можно определить как синонимы, что выражается в идентичности элементов, одним из которых выступает содержание правоотношений, о котором будет сказано далее.

Непосредственно исследование структуры правоотношений предлагается начать с анализа правового статуса участников, наделенных корреспондирующими правами и обязанностями, которые именуются субъектами правоотношений. Первоначально представляется необходимым осветить общетеоретический вопрос, выступавший предметом изучения как советских, так и современных российских авторов — соотношение субъектов права и субъектов правоотношений.

При анализе научных источников советского периода обнаруживается отсутствие единой позиции по поставленному вопросу. Некоторые ученые указывали на тождественность понятий «субъект права» и «субъект правоотношения»61, другие же авторы настаивали на их разграничении и выделении соответствующих отличительных признаков62.

В настоящее время представители теории права придерживаются второй позиции, в качестве обоснования которой приводят следующие аргументы63.

Во-первых, субъектом права признается любое лицо, обладающее правоспособностью. В то же время обязательным критерием для приобретения статуса субъекта правоотношения является наличие как правоспособности, так и дееспособности.

Во-вторых, субъект права наделен правами и обязанностями лишь потенциально. В свою очередь, субъект правоотношения непосредственно реализует свои права и обязанности.

В-третьих, в отличие от субъекта права, субъект правоотношения всегда персонализирован, что выражается в выполнении строго определенной роли.

В-четвертых, в противоположность субъекту права, статус которого установлен в нормативных правовых актах, для вступления в качестве субъекта в большинство правоотношений, помимо легального закрепления такой возможности, необходимо наличие волевого элемента.

Основываясь на вышеназванных общетеоретических положениях, представители науки финансового права отмечают особенности субъектов контрольных правоотношений. В частности, такими субъектами традиционно признаются, с одной стороны, контролирующие лица, а, с другой стороны, контролируемые. Основным отличием между данными субъектами выступает интерес64: первая группа выполняет свои функции в целях осуществления социально значимого публичного интереса, в связи с чем обозначенные лица наделены соответствующими властными полномочиями, а поведение лиц, относящихся ко второй группе, направлено исключительно на защиту собственного интереса.

Определив две основные группы участников контрольных правоотношений, следует обратиться к нормативным правовым актам, определяющим особенности их правового статуса, в частности к ст. 265 БК РФ, в которой традиционно для актов финансового законодательства используется термин «органы контроля». В соответствии с указанной нормой контролирующие органы корреспондируют видам контроля: субъектами, уполномоченными на осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля признаются Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, а субъектами, реализующими мероприятия внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, — Федеральное казначейство, органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций.

Помимо этого, интерес представляет изучение законодательного описания правового статуса контролируемых субъектов. Рассматривая поставленный вопрос, необходимо обратиться к ст. 266.1 БК РФ, в которой представлен обширный перечень объектов бюджетного контроля, в связи с чем предлагается установить соотношение обозначенных категорий.

Одним из ученых, придерживающихся мнения об отождествлении объектов контроля и контролируемых субъектов, является О. Ю. Бубнова, которая утверждает, что при определении бюджетного контроля как функции управления, объектом признаются отдельные контролируемые субъекты, в том числе главные распорядители и распорядители, а также получатели соответствующих средств65.

Также особого внимания заслуживает точка зрения И. Б. Лагутина, который, с одной стороны, представляя классификацию субъектов бюджетного контроля, ограничивается упоминанием лишь лиц, наделенных властными полномочиями по осуществлению контрольных мероприятий66, а, с другой стороны, критикует законодательное отождествление контролируемых субъектов и объектов контроля67.

В свою очередь, большинство авторов указывают на необходимость признания лиц, в отношении которых организованы контрольные мероприятия, исключительно в качестве субъектов, что обусловлено следующим обстоятельством: их определение в качестве объектов означало бы лишение их всех прав при проведении контроля68.

Подтверждением представленной позиции служат нормы других актов финансового законодательства, в которых для описания обозначенных субъектов используются не специальные термины, а категории, обозначающие участников правоотношений в целом и не подразумевающие конкретных особенностей их правового статуса в контрольных правоотношениях. В частности, подконтрольными субъектами в НК РФ выступают налогоплательщики, налоговые агенты, плательщики сборов и страховых взносов, в Федеральном законе от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ69 — резиденты и нерезиденты, а в Федеральном законе от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ70 (далее — Закон № 86-ФЗ) — кредитные и некредитные финансовые организации.

В отличие от вышеназванных актов, в БК РФ представлен обширный перечень субъектов, которые не объединены в более крупные группы, что обуславливает необходимость проведения классификации. Так, единственным автором, освещающим данный вопрос в научных исследованиях, выступает А. Г. Пауль, который, используя критерий отношения к бюджетному процессу, выделяет участников и неучастников бюджетного процесса71. Перечень субъектов, относящихся к первой из названных групп, установлен в п. 1 ст. 152 БК РФ. В свою очередь, термин «неучастники» законодательно не закреплен, однако по мнению указанного автора, данная категория применяется для описания субъектов, не относящихся к числу участников бюджетного процесса. Так, неучастниками выступают государственные и муниципальные учреждения, за исключением казенных, иные юридические и физические лица, а также индивидуальные предприниматели, получающие бюджетные средства в силу соответствующих договоров. Можно предположить, что такое увеличение перечня подконтрольных субъектов объясняется необходимостью расширения предмета контрольной деятельности, в который включаются отношения не только по организации осуществления расходов бюджетов, но и по использованию бюджетных средств.

Указанная позиция о выделении группы неучастников бюджетного процесса поддерживается многими представителями науки финансового права, которые, однако, не уделяют достаточного внимания исследованию данного вопроса72. Примечательно, что помимо доктринальных источников, обозначенная категория упоминается в официальных заявлениях руководителя Федерального казначейства73, а также на Едином портале бюджетной системы РФ74.

Учитывая ранее обозначенное законодательное понимание объектов бюджетного контроля как субъектов, в продолжение исследования категории «объект контроля» представляется возможным обратить внимание на научные позиции по данному вопросу.

В науке финансового права наибольшее распространение и признание получило утверждение, что объектом контроля выступают соответствующие общественные отношения, которые, однако, характеризуются различно. Т

...