автордың кітабын онлайн тегін оқу Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)
С.А. Боголюбов

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр12 Тегін фрагмент

Комментарий к Земельному кодексу.
Постатейный

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
С.А. Боголюбова

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.41(094.4.072)

ББК 67.407

К63

Авторы:

Боголюбов С. А., заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – ИЗиСП), доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, профессор НИУ «Высшая школа экономики» – ст. 1, 2, 4, 5, 9–11, 12–14, 74–76, 94–103;

Бутовецкий А. И., заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы РФ по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук – ст. 3, 6, 11.1–11.10, 39.10 (совм. с Е. Л. Ковалевой), 39.18, 39.21–39.36, 67, 68–72.1, 77–82;

Ковалева Е. Л., руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по земельным отношениям и строительству, кандидат юридических наук – ст. 7, 8, 20–399, 3910 (совм. с А. И. Бутовецким), 39.11–39.17, 39.19, 39.20, 83–85;

Минина Е. Л., заместитель заведующего отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук – ст. 15–19, 44–57, 65–66;

Устюкова В. В., заведующая отделом земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор – ст. 40–43, 59–64, 87–93.

Руководитель авторского коллектива — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом экологического законодательства ИЗиСП, профессор Государственного университета по землеустройству С. А. Боголюбов.

Настоящий научно-практический постатейный Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации составлен по состоянию законодательства на октябрь 2016 г., то есть учитывает изменения и дополнения Земельного кодекса, осуществленные в 2015—2016 гг.

Авторами Комментария являются высококвалифицированные сотрудники Государственной Думы Российской Федерации, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН, принимавшие активное участие в составлении и рассмотрении поправок и новелл Земельного кодекса.

Рассмотрение земельно-правовых предписаний осуществляется с приведением норм иного законодательства, судебной и административной практики, их профессиональным разъяснением и толкованием.

Рассчитано на землеобладателей и иных лиц, интересующихся современным регулированием и реализацией прав на земельные участки.

УДК 349.41(094.4.072)

ББК 67.407

Глава I.
Общие положения

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 октября 2004 г. № 123-ФЗ.)

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ; от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ.)

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

Принципами считаются основные начала, направления законодательства, которыми необходимо руководствоваться при подготовке и применении других нормативных правовых актов в сфере регулирования земельных отношений; хотя принципы порой носят общий характер, они определяют содержание последующих конкретных норм Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), дальнейшее развитие всего земельного законодательства, его реализацию, влияют на административную и судебную практику, особенно в случаях отсутствия правовых норм для разрешения спора.

Принципы, приведенные в комментируемой статье, исходят из положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ об использовании и охране земли и других природных ресурсов в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и ч. 2 той же статьи о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Регулирование использования и охраны земель как части природы основывается на ст. 4 и др. Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., согласно которым земля, почвы обозначаются прежде других природных ресурсов как объекты охраны окружающей среды (подробнее см.: Волков Г. А. Основные принципы земельного права: монография. М., 2001).

Упомянутые в настоящей статье основные принципы земельного законодательства дополняются в ст. 7, п. 2 ст. 15, п. 1 ст. 16, п. 1 ст. 26, п. 1 ст. 27 и др. ЗК РФ, а также в федеральных законах о землеустройстве, об обороте земель сельскохозяйственного назначения, об особо охраняемых природных территориях и учитываются при рассмотрении конкретных дел, в ряде случаев суды прямо на них ссылаются.

Согласно п. 2 постановления Конституционного Суда РФ (далее — КС РФ) по делу о проверке конституционности норм ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 22 апреля 2014 г. законодатель обязан соблюдать при регулировании земельных отношений баланс частных и публичных интересов, которые затрагиваются реализацией права частной собственности на землю с тем, чтобы обеспечить охрану ее законом исходя из представлений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (РГ, 30 апреля 2014 г.).

Рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гр-н Н. и В. на нарушение их прав положениями п. 2 ст. 8, п. 2 и 5 ст. 27, ст. 94, п. 2 ст. 95, п. 2 и 3 ст. 96 ЗК РФ к рассмотрению, КС РФ установил, что оспариваемые заявителями развивающие принципы положения ЗК РФ сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы, перечисленные в жалобе. В развитие конституционных положений ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества и принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения таких земель ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (подп. 2 и 6 п. 1 ст. 1).

По делу № А62-5348/2009 о признании незаконными решения об отказе в подготовке акта выбора земельного участка, действий по выдаче акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и приказа о предварительном согласовании места размещения автосалона суды пришли к выводу, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст. 1, 30, 31 ЗК РФ.

В судах рассматривались заявления ООО ПКП «Стройнаст» и иски индивидуальных предпринимателей Л., С. к администрации города Смоленска, департаменту имущественных и земельных отношений Смоленской области о признании незаконными: решения администрации г. Смоленска об отказе в подготовке акта выбора земельного участка для строительства автосервиса, действий администрации г. Смоленска по выдаче ООО акта согласования земельного участка для строительства автосервиса и признал, что оспариваемые акты противоречат основным принципам земельного законодательства и приняты с нарушением ст. 1 ЗК РФ, а соответственно и ст. 30, 31 ЗК РФ, поскольку в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подробнее см.: Земельное право: учебник для вузов / под ред. С. А. Боголюбова (Ю. Г. Жариков, Е. Л. Минина, М. С. Пашова, В. В. Устюкова и др.). М., Проспект. 2016).

Статья 2. Земельное законодательство

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.

2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Земельное законодательство должно соответствовать Конституции РФ, в ст. 9, 36, 42, 58 и др. которой содержатся основы земельного права. Аналогично строятся конституции и уставы субъектов РФ.

Ряд конституционных норм опосредованно участвует в регулировании земельных отношений; значимыми для них предписаниями являются ст. 1, 2, 5, 7, 8, 15, 18, 19, 57 Конституции РФ.

Среди относящихся к земельному законодательству и также регулирующих земельные отношения законов находятся кодексы: Водный (2006 г.), Лесной (2006 г.), Градостроительный (2004 г.), Гражданский (1994, 2001 гг.), федеральные законы «Об охране окружающей среды» (2002 г.), «О плате за землю» (1991 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), «О мелиорации земель» (1996 г.), «О безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами» (1997 г.), «О землеустройстве» (2001 г.), «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (2002 г.), «О животном мире» (1995 г.), Закон РФ «О недрах» (1992 г.).

В ЗК РФ неоднократно используются отсылки к актам другого федерального законодательства, регулирующим в соответствии с ним земельные отношения, например ст. 25, 27, 44, 46, 55, 56, 59.

В настоящее время Президент РФ в соответствии с п. 2 и 3 ст. 80 и п. «д» — «е» ст. 84 Конституции РФ больше сосредоточивается на координации законопроектной деятельности и внесении законопроектов в Государственную Думу.

Принятие Правительством РФ решений в сфере земельных и иных отношений, регулирование его исполнительно-распорядительной деятельности определяется в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Правительства РФ определяются в ст. 8, 13, 94, 96 и др. ЗК РФ.

Регулирование земельных отношений и ход реализации ч. 1 ст. 9 Конституции РФ субъектами РФ рассмотрены КС РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и, в частности, вопроса об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории.

Было признано, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий (о законодательных полномочиях публичных органов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований см. комментарии к ст. 9–11 настоящего Кодекса).

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

2. К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

(Абзац в ред. Федерального закона от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ.)

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В комментируемой статье содержится понятие земельных отношений как предмета регулирования земельного законодательства, включающего в себя отношения по использованию и охране земель. Данные отношения являются неразрывными, поскольку именно они и образуют систему земельного законодательства.

Хотя в ЗК РФ не приводятся определения охраны земель и их использования, взаимосвязь этих отношений находит свое отражение в ряде статей ЗК РФ. Так, например, согласно п. 1 ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить определенные мероприятия. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Важнейшим положением комментируемой статьи является определение земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Такое определение земли вытекает из ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, нормы которой являются основополагающими юридическими принципами, пронизывающими всю совокупность правовых отношений, возникающих при использовании и охране в Российской Федерации земли и других природных ресурсов1. Из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения2.

Ввиду того, что земля воспринимается законодателем одновременно как природный объект, природный ресурс, используемые как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, основу осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю, земельные отношения тесно связаны с нормами других отраслей права, регулирующими правоотношения по использованию иных объектов окружающей среды. В частности, специалистами отмечается, что в чистом виде земельных отношений практически не существует3. В связи с этим к земельным отношениям могут применяться нормы указанных отраслей права, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Так, например, согласно ч. 3 ст. 6 Лесного кодекса РФ (далее — ЛК РФ) границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»4 земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как предусмотрено ч. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ (далее — ВК РФ) полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования.

Нельзя не отметить взаимосвязь земельного законодательства и с отраслями права, регулирующими вопросы застройки земельных участков, а также правила использования определенных территорий. К примеру, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом. Как предусмотрено ст. 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Отдельного внимания требует изучение вопроса о соотношении земельного и гражданского законодательства, который в теории и на практике зачастую является сложным и дискуссионным5.

В целом, исходя из предмета регулирования гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ), которое определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, можно сделать вывод о том, что осуществление прав на землю, а также совершение сделок с земельными участками относятся к сфере гражданского законодательства. Данное утверждение находит свое и в самих нормах ЗК РФ. Так, согласно п. 4 ст. 116 ЗК РФ при объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством. Аналогичным образом положения п. 1 ст. 23 ЗК РФ свидетельствуют о том, что ЗК РФ не относит к предметам своего регулирования вопросы установления сервитута, находящегося в сфере гражданского права, ограничиваясь только публичным сервитутом.

Однако имеются случаи применения к отдельным отношениям как положений гражданского права, так и норм земельного законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 398 ЗК РФ условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами.

Вместе с тем следует учитывать, что согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Статьей 13 Федерального закона от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»6 предусматривается, что нормы части второй ГК РФ, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

В этой связи в отдельных случаях ЗК РФ демонстрирует по сравнению с общими положениями ГК РФ иное регулирование отдельных вопросов, связанных с совершением сделок с земельными участками.

Например, согласно п. 1 ст. 621 ГК РФ, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. Вместе с тем ЗК РФ в п. 3 ст. 396 говорит о возможности арендатора по истечении срока действия договора аренды заключить новый договор, а не договор на новый срок, как это определяет ГК РФ. В этой же норме не указывается на наличие у арендатора преимущественного права на заключение договора на новый срок, а указывается на возможность заключения договора аренды без проведения торгов при соблюдении определенных условий. При этом согласно п. 15 ст. 398 ЗК РФ арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не имеет преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов.

Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

Подобная норма имеется и в других отраслях российского законодательства, однако задача российских правотворческих и правоприменительных органов и учреждений состоит в недопущении коллизий, несовпадений и противоречий, даже временных, между международными договорами и национальными нормативными правовыми актами.

Содержание настоящей статьи соответствует ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; в то же время КС неоднократно обращал внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции о ее высшей юридической силе и прямом действии. Общепризнанными принципами принято считать те, которые одобрены в Организации Объединенных Наций, в других авторитетных международных организациях после признания их Россией.

Государственные учреждения, правоприменительные органы должны в каждом конкретном случае рассматривать доказательства признания мировым сообществом того или иного принципа, опираясь на ст. 38 Статута Международного Суда ООН. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ при решении отдельных вопросов нередко ссылаются на международное право, на ратифицированные Россией договоры.

Ратифицированные международные договоры России обладают согласно Конституции РФ приоритетом в отношении законов и подзаконных актов РФ и субъектов РФ, локальных актов, но не превалируют над положениями Основного закона страны — Конституции РФ; так же поступают в США и большинстве других зарубежных стран.

Ратификация международных договоров, ее порядок, правовые последствия, функции государственных органов и решение иных вопросов предусматриваются в ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. Ратификация осуществляется парламентом РФ в форме федерального закона, при этом могут быть при необходимости сразу внесены изменения и дополнения в российское законодательство (см. ст. 15 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757).

Статья 5. Участники земельных отношений

1. Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

2. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

3. Для целей настоящего Кодекса используются следующие понятия и определения:

собственники земельных участков — лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;

(Абзац в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

землевладельцы — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута — лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут);

правообладатели земельных участков — собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

(Абзац введен Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

Действие положений статьи (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ) распространяется на правоотношения, возникшие с 1 марта 2015 г.

Государственно-правовое соотношение и отношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований предусматриваются в ст. 5, 12, 71–73, 76, 131–133 и др. Конституции РФ. Их имущественное положение и полномочия регулируются ст. 124–126 ГК РФ, где предусматриваются также понятия, имущественные права и обязанности граждан и юридических лиц в сфере гражданского оборота (подробнее см. комментарии к ст. 9–11 настоящего Кодекса).

Земельные права иностранцев предусматриваются в п. 3 ст. 15 ЗК РФ, ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. и в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г., в законах об иммунитете государства, об иностранцах, о лицах без гражданства и др.

В ряде федеральных законов понятиям и определениям посвящаются отдельные — первые — статьи: ВК РФ от 3 июня 2006 г., ГрК РФ от 29 декабря 2004 г., федеральные законы об охране окружающей среды от 10 января 2002 г., о животном мире от 24 апреля 1995 г.и др.

В ФЗ об охране окружающей среды, например, используются понятия, имеющие отношение к терминам ЗК РФ:

компоненты природной среды — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; окружающая среда — совокупность компонентов природной среды, природных и антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда, природа — совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов; негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В ЛК РФ понятия леса и лесного участка, тесно связанных с понятиями земельных отношений, земель, земельных участков и т. п., раскрываются в его ст. 5 и 7 (см. комментарий к ст. 101 ЗК РФ).

В ЗК РФ этому посвящен п. 3 настоящей статьи; подобный способ толкования понятий в тексте статей позволяет привязывать их к конкретным правоотношениям, предусмотренным в нормах федерального закона. В научной и популярной литературе можно встретить обобщающий термин для перечисленных в п. 3 комментируемой статьи понятий — землеобладатели, имеющий достаточно обыденный, но все-таки юридический характер.

Статья 6. Объекты земельных отношений

1. Объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

2. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.

3. Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Предлагаемое деление не случайно, поскольку согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство определяет землю одновременно как природный объект, охраняемый в качестве важнейшей составной части природы, природного ресурса, используемого как средство производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и в качестве недвижимого имущества, объекта права собственности и иных прав на землю.

Положение о том, что земля может выступать в качестве объекта земельных отношений последовательно реализовано как в самом ЗК РФ, так и в ряде федеральных законов. К таким отношениям относятся отношения, связанные делением земель на категории (ст. 7 ЗК РФ, Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»7), с охраной земель, в том числе в качестве компонента окружающей среды (ст. 12 ЗК РФ, ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»8), использованием земель без предоставления земельных участков и установления сервитута (ст. 3933 ЗК РФ), мониторингом земель (ст. 67 ЗК РФ), мелиорации земель (Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»9). Порча земель и невыполнение обязанности по рекультивации земель являются противоправными деяниями, за совершение которых предусматривается административная и уголовная ответственность (ст. 8.6, 8.7 КоАП РФ10, ст. 254 УК РФ11).

При этом понятия «земля» и «земельный участок» не признаются тождественными, что нашло свое отражение и в судебной практике12. В литературе отмечается, что земельный участок является непосредственным объектом земельных отношений13, а также универсальным объектом прав с точки зрения государственной регистрации14.

Определение земельного участка соответствует ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»15, подтверждающей возможность существования и государственного кадастрового учета объекта недвижимого имущества только при наличии у него уникальных характеристик. К уникальным характеристикам объекта недвижимости применительно к земельным участкам ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» относит кадастровый номер, дату внесения кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ и площадь земельного участка (п. 2, 3 и 6 ч. 1 ст. 7).

В то же время следует отметить, что Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», положения которого вступают в силу с 1 января 2017 г., не оперирует понятием «уникальные характеристики» применительно к объектам недвижимости, а только делит сведения государственного кадастра недвижимости на основные и дополнительные (ст. 8 данного закона). В частности, к основным сведениям об объекте недвижимости относятся характеристики, которые определяются и изменяются в результате образования земельных участков, уточнения местоположения границ земельных участков.

Определение части земельного участка ЗК РФ не дает. Вместе с тем вопрос о возможности части земельного участка быть объектом земельных отношений является дискуссионным16.

По ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» возможность осуществления государственного кадастрового учета части земельного участка без возникновения нового земельного участка предусматривается. В таком случае новый земельный участок как объект земельных отношений не образуется, в связи с чем можно говорить о существовании такой части земельного участка, как индивидуально определенной недвижимой вещи.

В частности, допускается учет части земельного участка, на котором расположены отдельные типы сооружений, в том числе линейные сооружения (ч. 10 ст. 25)17, в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории (ч. 12 ст. 25), в связи с установлением ограничения (обременения)18 (ч. 13 ст. 25). Для указанных целей в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» требуется подготовка межевого плана, в том числе определение координат характерных точек границ части земельного участка. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», который с 1 января 2017 г. будет регулировать соответствующие правоотношения, в свою очередь, также предусматривает, что сведения о части объекта недвижимости (в том числе земельного участка) относятся к числу основных сведений о таком объекте недвижимости.

Часть земельного участка может являться объектом земельных отношений, но далеко не во всех случаях. Так, например, в постановлении Пленума ВАС РФ от 17 ноября 2011 г. № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды»19 указано, что судам следует иметь в виду, что ГК РФ не ограничивает право сторон заключить договор аренды, по которому в пользование арендатору предоставляется не вся вещь в целом, а только ее отдельная часть.

Если права на указанные недвижимые вещи (земельные участки, здания, сооружения, помещения) ранее были зарегистрированы за арендодателем, на государственную регистрацию договора аренды может быть представлен подписанный сторонами документ, содержащий графическое и (или) текстуальное описание той части недвижимой вещи, пользование которой будет осуществляться арендатором (в том числе с учетом данных, содержащихся в кадастровом паспорте соответствующей недвижимой вещи).

Там же отмечено, что судам также необходимо учитывать, что глава V ЗК РФ содержит специальные правила, устанавливающие условия и порядок заключения договоров аренды земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В связи с изложенным заключение договора аренды находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, предусматривающего, что арендатору будет предоставлена в пользование только часть земельного участка, без предварительного проведения кадастрового учета названной части участка не допускается20.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»21 искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности — это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию тоже земельным участком. Данным законом также урегулирован порядок и условия создания на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков.

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.)

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

(Абзац введен Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 167-ФЗ.)

3. В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8. п. 1 ст. 1 ЗК РФ)22.

Как отметил Конституционный Суд РФ, согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 9, ст. 36, ч. 3); осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17, ч. 3). Пункт 2 ст. 7, ст. 8 ЗК РФ, ч. 2 и 3 ст. 37 ГрК РФ обеспечивают в развитие приведенных конституционных положений эффективное использование и охрану земли с учетом ее особого публичного предназначения (Определение от 25 февраля 2016 г. № 349-О).

В главах XIV–XVIII ЗК РФ устанавливается правовой режим каждой категории земель. Кроме того, особенности использования земель отдельных категорий раскрываются в отраслевом законодательстве, например, в ЛК РФ, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (СЗ РФ. 1995. № 12) и др.

Важно отметить, что понятие «целевое использование» не сводится только к категории земель, что подтверждается и судебной практикой (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 6. 2014).

Под зонированием, предусмотренным п. 2 комментируемой статьи, традиционно понимается градостроительное зонирование. Вместе с тем отсутствие четкого указания в ЗК РФ позволяет сделать вывод, что при определении правового режима использования земель возможно учитывать и иное зонирование. Так, в соответствии с законодательством РФ можно отметить существование целого ряда институтов выделения тех или иных зон по различным критериям и в разных целях — функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, особо экономические зоны, зоны территориального развития.

Учитывая, что именно в рамках градостроительного зонирования устанавливаются градостроительные регламенты, включающие в себя виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как правило, именно его имеют в виду при характеристике правового режима использования земельного участка.

Согласно п. 6 ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Результатом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Содержание, порядок подготовки, принятия правил землепользования и застройки урегулированы ст. 30–32 ГрК РФ. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

На карте градостроительного зонирования определяются границы территориальных зон. В отношении каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент, в котором указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Этот пункт распространяется на случаи, если в отношении такой территории планируется комплексное освоение территории, развитие застроенной территории или комплексное развитие территории, предусмотренные ГрК РФ.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 36 ГрК РФ). Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей земельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны по использованию своих участков и расположенных на них объектов, а также доступность и прозрачность информации о назначении земельных участков и их разрешенном использовании.

Как отмечено в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 1 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ от 4 марта 2015 г., в силу п. 2 ст. 7 ЗК РФ и п. 1 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ вид разрешенного использования земельного участка устанавливается в отношении земельного участка и не может быть установлен в отношении конкретного лица.

ЗК РФ не раскрывает понятие «разрешенное использование земельного участка». В постановлении Президиума ВАС от 3 июня 2014 г. № 818/14 (СПС «КонсультантПлюс») указано, что вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему земельном участке, основанную на градостроительном зонировании территории.

Статьей 37 ГрК РФ определяются следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно п. 21 ст. 37 ГрК РФ установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент23.

В отдельных случаях виды разрешенного использования земельных участков определяются непосредственно федеральным законом (например, Закон № 66-ФЗ определяет правовой режим садовых, дачных и огородных земельных участков, Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» — приусадебных и полевых земельных участков).

В связи с этим возникает вопрос о соотношении положений законов, устанавливающих правовой режим земельных участков, с правовым режимом таких земельных участков, который может быть определен в рамках градостроительного регламента. В целом градостроительный регламент не может ограничить разрешенное использование садовых, огородных и дачных земельных участков в части их использования в качестве средства производства в сельском хозяйстве, а также в качестве природного ресурса и природного объекта. В свою очередь, к «сфере влияния» градостроительного регламента на правовой режим таких земельных участков относятся вопросы их застройки, а именно виды и параметры разрешенного строительства24.

Статьей 36 ГрК РФ предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки (ч. 4) и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (ч. 6).

Так, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Использование указанных земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

Например, порядок использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей определяется в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», земель лесного фонда — ЛК РФ, земель особо охраняемых природных территорий — ЗК РФ и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», сельскохозяйственных угодий — ЗК РФ и Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», земельных участков в границах особых экономических зон — Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

В федеральных законах зачастую не решен вопрос, какой орган принимает решение об использовании земельного участка, об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования. Например, не урегулировано законом, кто принимает решение об использовании земельных участков из состава территорий общего пользования.

Согласно Обзору судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 г., утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 г. (Солидарность. № 22, 11) отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Пунктом 2 комментируемой статьи также установлено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Данное положение должно применяться с учетом иных норм федерального законодательства.

Cогласно ст. 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Предусмотренное п. 2 комментируемой статьи правило может применяться только в отношении основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и не распространяется в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, который созданы для выполнения определенных государственных функций или решения вопросов местного значения.

Разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства предоставляется по заявлению заинтересованного лица главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. При этом такое разрешение может быть выдано только в случае, если такой условно разрешенный вид использования предусмотрен градостроительным регламентом, установленным для данной территориальной зоны (ст. 39 ГрК РФ).

В силу п. 3 ч. 1 ст. 37 ГрК РФ вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.

Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов.

Выбор вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования законодательством не предусмотрен, поэтому для любого земельного участка вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным. Данная позиция подтверждается и ВАС РФ: постановление Президиума ВАС РФ от 29 мая 2012 г. № 12919/11 (Вестник ВАС РФ. 2012. № 9).

В возможность выбора вида разрешенного использования земельного участка также ограничивается и в отношении лиц, осуществляющих использование земельного участка на основании договора. Как отмечено в постановлении Президиума ВАС РФ от 25 июня 2013 г. № 1756/13 по делу № А35-765/2012, положения законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства, предоставляющие арендатору право на самостоятельный выбор вида разрешенного использования земельного участка из указанных в градостроительном регламенте, могут быть реализованы только с учетом положений гражданского законодательства, предусматривающих необходимость соблюдения прав и обязанностей сторон договора аренды.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Иное толкование противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

Аналогичный подход должен применяться и в отношении лиц, использующих земельный участок на основании договора безвозмездного пользования. Пунктом 17 ст. 398 ЗК РФ установлен запрет на внесение изменений в договор аренды земельного участка, заключенный по результатам аукциона или в случае признания аукциона несостоявшимся с единственным участником, лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка. В случае заключения договора аренды земельного участка без проведения торгов изменение вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, в соответствии с которым земельный участок должен предоставляться путем проведения аукциона, не допускается25 (подробнее см. комментарий к ст. 398 ЗК РФ).

Особый, упрощенный порядок выбора и изменения вида разрешенного использования земельного участка установлен законодателем в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что направлено на создание условий для вовлечения таких участков в оборот, повышения их привлекательности для граждан26.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. № 540 (в ред. приказа Минэкономразвития России от 30 сентября 2015 г. № 709) (Российская газета. № 217. 24.09.2014, официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 23.10.2015). Указанный классификатор устанавливает наименования, описание и коды видов разрешенного использования земельных участков. В соответствии с указанным классификатором определяются виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые после вступления приказу в силу (т. е. по истечении 90 дней после его официального опубликования).

Согласно примечанию содержание видов разрешенного использования допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное. Размещение указанных объектов на земельных участков возможно независимо от их разрешенного использования.

Классификатор не в полной мере соответствует терминологии, используемой ЗК РФ и другими федеральными законами при определении цели использования земельного участка. Так, например, классификатором предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка как «сельскохозяйственное использование». Вместе с тем, нормами ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется для сельскохозяйственного производства, а не для сельскохозяйственного использования (подп. 9 п. 1 ст. 393, подп. 8 ст. 395, подп. 17 и 31 п. 2 ст. 396, п. 2 ст. 3913). Сельскохозяйственное производство является одним из основных видов использования земельных участков сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 78 ЗК РФ). Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» также использует понятия «сельскохозяйственное производство».

Кроме того, представляются спорными описания отдельных видов разрешенного использования, содержащие перечисление видов деятельности и объектов капитального строительства, осуществление и размещение которых допускается в соответствии с данным видом разрешенного использования. Такой подход не в полной мере учитывает, что указанные вопросы могут по-иному регулироваться градостроительным регламентом, в том числе в части запрета строительства таких объектов, установления иных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Таким образом, описание видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренное классификатором, не имеет безусловного характера и должно определяться с учетом иных факторов (градостроительный регламент, ограничение хозяйственной деятельности в связи с нахождением земельного участка в границах зон с особыми условиями использования территории).

В соответствии с ч. 11 ст. 34 Закона № 171-ФЗ разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Данное положение распространяется и на случаи образования земельных участков из земельных участков, вид разрешенного использования которых не соответствует классификатору, поскольку согласно п. 3 ст. 112 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами27.

До 1 января 2020 г. орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (ч. 12 ст. 34 Закона № 171-ФЗ). До указанной даты внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется по усмотрению органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления устанавливают виды разрешенного использования в соответствии с правилами землепользования и застройки, если они были приняты до вступления в силу приказа № 540. Однако, если виды разрешенного использования устанавливаются или изменяются в правилах землепользования и застройки после вступления в силу классификатора (24.12.2014), они уже должны соответствовать классификатору (письмо Минэкономразвития России от 31 июля 2015 г. № ОГ-Д23-10238 (СПС «КонсультантПлюс»).

По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 1 месяца со дня поступления такого заявления обязан принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка (ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ).

Исходя из указанной нормы, можно сделать вывод, что в данном случае имеет место не выбор вида разрешенного использования земельного участка в том значении, в котором это предусматривается ЗК РФ и ГрК РФ, а установление соответствия вида разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков. Таким образом, действия уполномоченных органов, предусмотренные ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ, не являются изменением вида разрешенного использования (п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации») или выбором вида разрешенного использования правообладателем земельного участка (п. 2 ст. 7 ЗК РФ и ч. 4 ст. 37 ГрК РФ), а являются процедурой технического приведения описания вида разрешенного использования земельного участка в соответствие с видами разрешенного использования и их описанием, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования. Установление соответствия между видами разрешенного использования земельного участка в соответствии с ч. 13 ст. 34 Закона № 171-ФЗ не должно приводить к фактическому изменению вида разрешенного использования земельного участка в обход установленных процедур.

Понятие «коренные малочисленные народы РФ» содержится в ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208) и определяется как народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 (СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1493).

Вопросы образования территорий традиционного природопользования, их правового режима, охраны окружающей среды и объектов историко-культурного наследия в пределах границ территорий традиционного природопользования урегулированы Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972). Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и Перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ утвержден распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р (СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2493).

Существующее нормативно-правовое регулирование порядка определения разрешенного использования земельных участков имеет ряд недостатков: как показывает анализ законодательства, для целей определения правового режима земельных участков предусматриваются такие процедуры, как отнесение земель или земельных участков к определенной категории или их перевод из одной категории в другую, а также определение, установление или изменение вида разрешенного использования. Порядок и основания для перевода земельных участков из одной категории в другую и изменения разрешенного использования земельного участка различны. Кроме того, принятие указанных решений находится зачастую в компетенции различных органов публичной власти.

В соответствии с ч. 4 ст. 9 ГрК РФ при отсутствии документов территориального планирования соответствующего уровня не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую, о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов федерального, регионального, местного значения, а также о переводе земель из одной категории в другую для целей, не связанных с размещением таких объектов28.

В отсутствии правил землепользования и застройки отсутствует возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, предоставления земельных участков для строительства (п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»)29.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276; 2005. № 30. Ст. 3122; 2006. № 17. Ст. 1782; № 23. Ст. 2380; № 50. Ст. 5279; № 52. Ст. 5498; 2008. № 20. Ст. 2251; 2009. № 19. Ст. 2283; 2011. № 13. Ст. 1688; № 29. Ст. 4300; 2013. № 23. Ст. 2866) (далее — Закон № 172-ФЗ) при несоответствии испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации является основанием для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

Развитие институтов территориального планирования и градостроительного зонирования свидетельствует о том, что деление земель по целевому назначению на категории зачастую поставлено в зависимость от наличия утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также их содержания.

В последнее время широкое распространение получила идея об исключении института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков, дублирующего институт территориального планирования и градостроительного зонирования, что нашло свое выражение в целом ряде поручений Президента РФ и Правительства РФ30. Во исполнение указанных поручений Правительством РФ внесен в Государственную Думу проект федерального закона № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (принят в первом чтении 9 декабря 2014 г.).

Идея отмены деления земель на категории и переход к территориальному зонированию профессиональным сообществом воспринимается неоднозначно и зачастую подвергается критике, прежде всего с позиции необходимости особой защиты земель сельскохозяйственного назначения. Указанный законопроект принят Государственной Думой в первом чтении 9 декабря 2014 г.

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

(Абзац в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

1) земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, — органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

(Абзац введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 111-ФЗ; в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ.)

(Абзац девятый утратил силу. Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 21-ФЗ.)

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

2. Категория земель указывается в:

1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ.)

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Законодатель выделил категорию земель сельскохозяйственного назначения, установив, что перевод в отношении земель сельскохозяйственного назначения (за исключением находящихся в федеральной собственности) осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Это связано с тем, что планирование использования земель сельскохозяйственного назначения относится к полномочиям субъектов РФ (подп. 10 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и принимая во внимание такой основной принцип земельного законодательства, как учет значения земли как основы жизни и деятельности человека31.

Порядок и особенности перевода земель или земельных участков из одной категории в другую, а также порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории урегулированы в Федеральном законе от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

По общему правилу перевод земель или земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании решения уполномоченного органа по результатам рассмотрения ходатайства заинтересованного лица о переводе земель или земельных участков из состава земель одной категории в другую. Ходатайство о переводе может быть подано и органами государственно власти, органами местного самоуправления, но только с согласия правообладателя земельного участка.

Без согласия правообладателей земельных участков подача ходатайства допускается только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов (п. 5 ст. 2 Закона № 172-ФЗ).

Согласно п. 2 ст. 2 Закона № 172-ФЗ содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

Содержание ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 10 ноября 2011 г. № 882 (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. № 12).

Описание содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности РФ земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов утверждено приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 17 мая 2010 г. № 168 (РГ. 2010. 16 июля).

Cодержание ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, а также исчерпывающий перечень прилагаемых документов непосредственно установлены п. 3 и 4 ст. 2 Закона № 172-ФЗ.

Таким образом, органы государственной власти не уполномочены устанавливать требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов при переводе земельных участков из одной категории в другую, в том числе из категории земель сельскохозяйственного назначения, поскольку содержание ходатайства и прилагаемых к нему документов может быть установлено только для целей перевода земель, а не земельных участков, из одной категории в другую. Позицию о необходимости руководствоваться ч. 3 и 4 в случае подачи ходатайства о переводе земельных участков из одной категории в другую отметил и Верховный Суд РФ в своем определении от 11 ноября 2009 г. № 8-Г09-30.

Определением Верховного Суда РФ от 25 июня 2008 г. № 67-Г08-5 доводы о тождественности понятий «земля» и «земельный участок» применительно к переводу земель и земельных участков из одной категории в другую признаны несостоятельными.

Статья 4 Закона № 172-ФЗ определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую:

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Ограничения перевода земель или земельных участков из отдельной категории земель установлены самим Законом № 172-ФЗ (ст. 7, 9–12). Кроме того, такие ограничения также предусмотрены иными федеральными законами (например, п. 1 ст. 99 ЗК РФ, подп. 2 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»).

Согласно ст. 11, 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения.

В таком основании для отказа в переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, как несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования, необходимо отметить, что исходя из ч. 12 ст. 9 ГрК РФ само по себе утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон, т. е. не приводит к изменению категорий земель.

Только установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов (ст. 8 Закона № 172-ФЗ, п. 1 комментируемой статьи, ст. 84 ЗК РФ). Об установлении и изменении границ населенных пунктов подробнее см. комментарий к ст. 84 ЗК РФ.

Из общего правила перевода земельных участков из одной категории в другую в соответствии с Законом № 172-ФЗ можно выделить следующие исключения.

Так, в соответствии с ч. 14 ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 1 (ч. I), ст. 52) по заявлению органа, принявшего решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, либо организации, подавшей ходатайство об изъятии, на основании которого было принято такое решение, в государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН) в отношении земельных участков, предназначенных в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и проектом планировки территории для размещения линейных объектов федерального значения, регионального или местного значения, независимо от принадлежности таких земельных участков к определенной категории земель вносятся сведения о принадлежности таких земельных участков к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения, за исключением случаев, если такие земельные участки отнесены к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.

Упрощенный порядок перевода земельных участков из одной категории в другую предусмотрен и в отношении земельных участков, предоставленных гражданам в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно указанному федеральному закону в случае, если выбранные гражданином вид или виды разрешенного использования земельного участка не соответствуют целевому назначению категории земель, к которой относится земельный участок, а также в случае, если в ГКН отсутствуют сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель, орган регистрации прав одновременно с внесением сведений о таких виде или видах разрешенного использования земельного участка вносит сведения или изменения в сведения ГКН о принадлежности такого земельного участка к определенной категории земель. При этом принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в зависимости от выбранных вида или видов разрешенного использования земельного участка, а принятие решения о переводе земельного участка из одной категории в другую категорию земель или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется (ч. 11 ст. 8, ч. 14. ст. 10).

Согласно п. 3 ст. 5 Закона № 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с даты осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в связи с изменением их категории. При этом переоформление правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, не требуется.

В соответствии с правовой позицией, отраженной в постановлении Президиума ВАС РФ от 28 октября 2010 г. № 5743/10, вид разрешенного использования земельного участка отображается в сведениях государственного земельного кадастра, а не устанавливается этим документом32. Важно при этом отметить, что Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости, вступающим в силу с 1 января 2017 г., устанавливается достоверность сведений, содержащихся в единого государственного реестра недвижимости, частью которого является кадастр недвижимости (ст. 1, 7 указанного Федерального закона).

Статьей 14 Закона 172-ФЗ установлены правила отнесение земель или земельных участков к определенной категории (на основании документов государственного кадастра недвижимости, правоустанавливающих, правоудостоверяющих документов, при отсутствии указания на категорию в таких документах — на основании решений органов местного самоуправления городского округа или муниципального района в зависимости от цели использования, для которой предоставлялся земельный участок). Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Частью 21 ст. 34 Закона № 171-ФЗ также предусмотрено, что в случае если земельный участок образуется на основании схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории из земель или земельного участка, в отношении которых не установлен вид разрешенного использования, либо из земельного участка, который не отнесен к определенной категории земель, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка и решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории являются решениями об установлении вида разрешенного использования земельного участка или земельных участков и (или) об отнесении земельного участка или земельных участков к определенной категории земель. При этом принятие отдельного решения об установлении вида разрешенного использования земельного участка и (или) об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.

Органом, управляющим и распоряжающимся земельными участками, находящимися в собственности РФ является на федеральном уровне прежде всего Правительство РФ в соответствии со ст. 14 и др. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (см.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005).

Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ; от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ.)

3¹) осуществление государственного земельного надзора;

(Подпункт введен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ.)

4) установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков), для государственных и муниципальных нужд;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

5) резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации;

(Подпункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Иные полномочия РФ, предусмотренные в подп. 7 п. 1 комментируемой статьи, отнесенные к ведению РФ согласно ст. 71 Конституции РФ, включают:

а) регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных);

б) федеральную государственную собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

в) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;

г) производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

д) определение статуса и защиту государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

е) гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как метода охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги защиты земельных природных ресурсов и их владельцев);

ж) метеорологическую служба, стандарты (в том числе в области земельных отношений).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов согласно ст. 72 Конституции РФ находятся:

а) защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе, в области земельных отношений);

б) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

в) разграничение государственной собственности (прежде всего на земли, на другие природные ресурсы);

г) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (они касаются прежде всего использования и охраны земель);

д) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Эти положения Конституции РФ развиваются в ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2017 годы.

Многие, предусмотренные в настоящей статье полномочия РФ реализуются в последующих нормах ЗК РФ.

От имени РФ выступает Президент РФ, призванный обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и определять в соответствии со ст. 80 Конституции РФ основные направления политики государства (см. Земельное законодательство: сб. актов и иных документов и материалов / сост. С. А. Боголюбов, О. А. Золотова. М., Проспект, 2013).

Значительную часть полномочий РФ от ее имени в сфере земельных отношений в соответствии со ст. 114 Конституции РФ реализует Правительство РФ, которое обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка (п. «в», «г», «е»).

Статья 9.^[1]. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений, предусмотренные настоящим Кодексом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации постановлениями Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

(Статья введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ.)

Подобное перераспределение полномочий и его порядок применяются и в других сферах природоресурсных и экологических общественных отношений, что знаменует очередной этап федеративной и муниципальной реформ, гибкость и быстроту решения назревших проблем в соответствии с возможностями, предоставленными в ст. 71–73, 76–79 Конституции РФ (см. Земельное законодательство: сб. документов // сост. С. А. Боголюбов, О. А. Золотова. М.: Проспект, 2016).

Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

2. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Основополагающие положения о статусе субъектов Российской Федерации содержатся в положениях Конституции РФ: ч. 3 и 4 ст. 5, ст. 66, 73.

Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений весьма обширны и предусматриваются в ст. 7, 8, 10, 13, 20, 22–24, 28, 31, 33, 34, 46, 49, 57, 65–67, 71, 87–92, и только, например, в сфере регулирования особо охраняемых территорий; в ст. 94, 95, 97, 99 и др. настоящего Кодекса, во многих нормах федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов, также регулирующих земельные отношения в соответствии с ЗК РФ. Тем самым реализуется ч. 3 ст. 36 Конституции РФ о том, что на основе федерального закона определяются лишь условия и порядок пользования землей.

Субъекты РФ определяют структуру и функции своих уполномоченных государственных органов, в том числе в сфере земельных отношений, на основании ст. 17 и др. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005).

Имущественное положение и полномочия субъектов РФ в сфере гражданского оборота в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ, п. 3 ст. 129 ГК РФ регулируются в ст. 124 «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права», 125 «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», 126 «Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования» ГК (см. также п. 1 ст. 2, ст. 212, п. 2 ст. 214 и др. ГК РФ).

Государственный характер и широта полномочий органов субъектов РФ порождает их активную правотворческую деятельность, порождающую порой оспаривание ее результатов.

Определением Верховного Суда РФ об оставлении без изменения решения Смоленского областного суда решен вопрос о правотворческих полномочиях органов публичной власти в области земельных отношений. Администрация г. Смоленска сослалась на то, что регулирование процедуры выбора земельных участков, утверждение форм документов относятся к компетенции органа местного самоуправления, указывала, что они утверждены постановлением администрации г. Смоленска.

Согласно п. 6 ст. 31 ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренный ст. 29 ЗК РФ, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта. Суд обоснованно исходил из того, что, поскольку федеральным законодательством не определена форма акта о выборе земельного участка, такое решение в отношении земельных участков, государственная собственность на которые в административном центре субъекта РФ — г. Смоленске не разграничена, принимает уполномоченный орган исполнительной власти области — департамент имущественных и земельных отношений Смоленской области. В силу положений ст. 2, 10, 29 ЗК РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий вправе издавать акты, содержащие нормы земельного права и реализовать предоставленные полномочия.

При таких обстоятельствах правомерным является вывод суда о том, что оспариваемое постановление, касающееся только земельных участков в г. Смоленске, издано администрацией Смоленской области в пределах полномочий. Не могут быть приняты во внимание ссылки администрации г. Смоленска на то, что оспариваемое постановление нарушает полномочия органов местного самоуправления на осуществление процедуры выбора земельных участков.

Судом правильно обращено внимание на то, что постановление администрации области не распространяет свое действие и не устанавливает порядок распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и права органов местного самоуправления на обеспечение выбора земельного участка не нарушает. Согласно п. 4 ст. 2 ЗК РФ органы местного самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в пределах своих полномочий. В этой связи суд сделал правильный вывод о том, что постановление администрации г. Смоленска не может применяться в отношении земельных участков в г. Смоленске.

Статья 10.^[1]. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1² статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

(Статья введена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ.)

В ч. 12 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается, что законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 10 мая 2007 г. № 69-ФЗ; от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В ст. 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления должны самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения; предусматривается наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств: реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Имущественное положение и полномочия местного самоуправления в сфере гражданского оборота в соответствии с п. 3 ст. 3 ЗК РФ, п. 3 ст. 129 ГК РФ регулируются в ст. 124 «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования — субъекты гражданского права», 125 «Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», 215 «Право муниципальной собственности» ГК РФ (см. также п. 1 ст. 2, ст. 212, п. 2 ст. 214 и др. ГК РФ).

Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области земельных отношений на основании ст. 34 и др. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Муниципальные правовые акты, в том числе по регулированию земельных отношений, предусматриваются в ст. 7 этого ФЗ, согласно ч. 4 которой они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам РФ, а также Конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822).

Вопросы местного значения, относящиеся к земельным отношениям, предусматриваются в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 16 главы 3 «Вопросы местного значения» ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131. Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (подробнее см. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В. И. Васильева. М., 2005).

С учетом федерального законодательства и законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления органы местного самоуправления порой наделяются полномочиями, имеющими отношение к земле- и природопользованию.

На примере использования и охраны земель водного фонда можно наглядно видеть, какими разнообразными являются функции органов местного самоуправления, предусмотренные в водном законодательстве РФ. В частности, органы местного самоуправления:

• устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах, водопой скота, а также определяют иные условия общего водопользования на водных объектах, расположенных на территориях городских, сельских поселений и других муниципальных образований;

• принимают сообщения от граждан и юридических лиц о вскрытии водоносных горизонтов при использовании недр;

• согласовывают мероприятия по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод в случае стихийных бедствий и аварий на водных объектах;

• устанавливают места использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта, для любительского и спортивного рыболовства по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и другими заинтересованными организациями;

• получают уведомление от государственных органов о приостановлении сброса сточных и дренажных вод и прекращении эксплуатации хозяйственных и других объектов в случае возникновения угрозы здоровью населения или существованию водных или околоводных животных и растений.

Этот перечень функций муниципальных образований и органов местного самоуправления может быть продолжен применительно к землям лесного фонда, землям поселений, землям других категорий и к иным природным ресурсам.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы, проводимой при оценке состояния земель и эффективности мероприятий по охране земель, где они могут:

• делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой в другой административно-территориальной единицей;

• принимать и реализовывать в пределах своих полномочий результаты общественных обсуждений, слушаний, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических объединений и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

• организовывать общественные обсуждения, проводить опросы, референдумы среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, организовывать по требованию населения общественную экологическую экспертизу;

• информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы, когда оно в соответствии с законодательством является необходимым.

Для того чтобы быть в состоянии реализовать эти полномочия, органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования и о результатах проведения государственной и (или) общественной экологической экспертизы (см.: Боголюбов С. А. Земельное право России: учебник для вузов. М., Норма, 2009).

Разносторонняя и растущая компетенция муниципальных образований в сфере земельных отношений приводит к множественности их правовых актов, нередко подвергаемых оспариванию.

Так, по иску ЗАО «Санаторий “Красноярское Загорье”» к администрации Озероучумского сельсовета, ООО «Озеро Учум» о признании недействительным договора аренды земельного участка в части предоставления ООО в аренду земельного участка суды установили, что спорный земельный участок отнесен к категории земель особо охраняемых территорий с нахождением на нем водного объекта соленого озера и непосредственно не связан с обеспечением жизнедеятельности населения данного муниципального образования.

По другому делу Коллегия судей, рассмотрев заявление ОАО «Радар» по делу с участием муниципального унитарного предприятия технической инвентаризации и оценки недвижимости администрации г. Ростова-на-Дону, департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, МУ «Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону», МУП «Центр кадастра и геодезии г. Ростова-на-Дону» и др., отклонила доводы заявителя о том, что при вынесении оспариваемого постановления администрация распорядилась земельным участком и объектами недвижимости, находящимися в федеральной собственности, как необоснованные, поскольку на момент вынесения указанного постановления разграничение государственной собственности на земельные участки по уровням собственности осуществлено не было.

В области земельных отношений органы местного самоуправления обладают полномочиями по осуществлению земельного контроля (ст. 72 ЗК РФ), по содействию государственному земельному надзору, по организации мероприятий в области охраны и рационального использования земель.

Коллегия судей рассмотрела заявление Комитета по земельным ресурсам г. Саратова по делу по заявлению ООО «Отема» к комитету по управлению имуществом Саратовской области, комитету по земельным ресурсам г. Саратова, администрации г. Саратова о признании незаконным бездействия комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и бездействия Комитета по управлению имуществом Саратовской области, выразившегося в необеспечении выбора земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования согласно представленному заявлению ООО «ОТЕМА».

Решением арбитражного суда Саратовской области суд признал незаконными бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и бездействие комитета по управлению имуществом Саратовской области. Суд обязал комитет по земельным ресурсам администрации г. Саратова и комитет по управлению имуществом Саратовской области обеспечить выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и провести процедуры согласования, согласно представленному заявлению ООО «ОТЕМА».

Суд установил, что ответчики не обеспечили проведение процедур, предусмотренных ст. 31 ЗК РФ, поэтому признал незаконным бездействие комитета по земельным ресурсам администрации г. Саратова и комитета по управлению имуществом Саратовской области.

Разграничение земельных полномочий субъектов РФ с земельными полномочиями органов местного самоуправления нередко становится предметом судебных споров.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила: постановлением администрации Тверской области утверждено Положение о комитете по управлению имуществом Тверской области. Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Тверской областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Положения в части, ссылаясь на то, что оспариваемые пункты Положения противоречат ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которой государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Подобные функции осуществляются Федеральной регистрационной службой на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1315, и его управлением в Тверской области.

В нарушение указанных требований федерального законодательства оспариваемый пункт Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области в числе функций комитета предусматривает осуществление в установленном порядке государственной регистрации права государственной собственности Тверской области на земельные участки, на которые у Тверской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю. Однако в соответствии с ч. 2 п. 10 ст. 3 ФЗ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов; согласование действий по распоряжению соответствующими земельными участками с органами государственной власти РФ или субъектов РФ законодательством не предусмотрено.

В нарушение указанных требований пункт Положения к функциям комитета относит осуществление предварительного согласования органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю. Решением Тверского областного суда заявление прокурора удовлетворено частично. В кассационной жалобе комитет по управлению имуществом Тверской области просит указанное решение суда отменить исходя из ст. 10 и 11 ЗК РФ. Пунктом оспариваемого Положения о комитете по управлению имуществом Тверской области предусмотрено, что комитет осуществляет предварительное согласование органам местного самоуправления действий по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю.

Суд применил федеральное законодательство, которым определено, что субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ; распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, за исключением случая распоряжения земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, где оно осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (абзац 3 п. 10 ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»).

Учитывая, что федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность предоставления права исполнительным органам государственной власти субъектов РФ распоряжения землями только в административных центрах и столицах субъектов РФ, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемая норма, предоставляющая полномочия органам исполнительной власти субъекта РФ согласовывать повсеместно органам местного самоуправления действия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, противоречит федеральному законодательству и ущемляет права органов местного самоуправления.

[2] См.: Там же.

[1] См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., пересмот. / под ред. В. Д. Зорькина. М., Норма, Инфра-М, 2011.

[10] СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; 2005. № 19. Ст. 1752; 2007. № 26. Ст. 3089; 2014. № 14. Ст. 1553.

[9] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

[8] СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[7] СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5276.

[6] См.: СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 411.

[5] См., например, Суханов Е. А. Проблемы вещного права в современном российском праве // Журнал российского права. 2016. № 4. С. 33–38.

[4] См.: СЗ РФ. ١٩٩٥. № ١٢. Ст. ١٠٢٤.

[3] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. / Крассов О. И. М.: Норма, 2009.

[12] См.: определение Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2008 г. № 67-Г08–5 // СПС «КонсультантПлюс».

[11] СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

[13] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) 2-е изд., перераб. / Крассов О. И. М.: Норма, 2009.

[21] СЗ РФ. 2011. № 30. Ст. 4594.

[20] См., например, постановление Президиума ВАС от 19 апреля 2011 г. № 14950/10.

[19] Вестник ВАС РФ. 2012. № 1.

[18] Например, в соответствии с подп. 2 п. 2 ст. 3925 ЗК РФ в соглашении об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, указывается учетный номер части земельного участка, применительно к которой устанавливается сервитут.

[17] В соответствии с ч. 10 ст. 25 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» особенности осуществления кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и т. п.) и земельных участков, на которых расположены такие сооружения, учета частей этих земельных участков могут быть установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Однако до настоящего времени такие особенности не установлены.

[16] См., напр.: Анисимов А. П., Мелихов А. И. Конституционно-правовое регулирование права частной собственности на земельные участки: монография. Волгоград: Мастер, 2009; Бадулин К. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. № 1. С. 86–93.

[15] СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

[14] См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С. Н. Волков, науч. ред. Ю. Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009.

[22] Существует спор о возможности отнесения земельного участка к нескольким категориям. Так, согласно определению ВАС РФ от 22 января 2007 г. № 15355/06 отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений (населенных пунктов) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п. 1 ст. 7 ЗК РФ.

[24] Подробнее см.: Бутовецкий А. И. «Садовые, огородные и дачные земельные участки: законодательные подходы к определению правового режима» // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 8.

[23] Данный пункт введен Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» с учетом практики подготовки и применения правил землепользования и застройки и вступает в силу с 1 января 2017 года.

[32] Постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 21 августа 2013 г. по делу № А82-11557/2012 также отмечено, что по смыслу п. 2 ст. 8 ЗК РФ указанные в ней документы лишь фиксируют категорию земель, но не определяют ее.

[31] В п. 1 комментируемой статьи не совсем корректно используется только понятие «земли», учитывая, что ст. 6 ЗК РФ рассматривает земли и земельные участки как разные объекты земельных отношений. Исходя из п. 3 ст. 6 ЗК РФ, положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», в собственности конкретного публичного образования или в частной собственности может находиться только земельный участок. Земли находятся в государственной неразграниченной собственности.

[30] См. напр.: План мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, План мероприятий («Дорожная карта») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства», утвержден распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 1336-р, перечень поручений Президента РФ от 26 октября 2012 г. № Пр-2869 по итогам заседания президиума Государственного совета РФ 9 октября 2012 г. по вопросу «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» (п. 1), поручение Правительства РФ от 23 мая 2013 г. № ДК-П13-3390 и от 18 сентября 2013 г. № ДМ-П13-6663 (п. 2).

[29] Сроки вступления в силу указанного запрета неоднократно переносились и предусмотрено, что указанный запрет вступает в силу с 1 июля 2017 г. применительно к городу федерального значения Москве, к Московской области и в других случаях применительно к муниципальным образованиям, в которых по состоянию на 1 июля 2016 г. правила землепользования и застройки не утверждены. Запрет об изменении вида разрешенного использования при отсутствии правил землепользования и застройки применительно к земельным участкам для обеспечения использования единым институтом развития в жилищной сфере в целях, установленных Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», не распространяется до 31 декабря 2017 г.

[28] Указанная норма вступила в силу с 1 января 2013 г., а применительно к случаям размещения объектов местного значения поселений на территориях городских поселений — с 1 апреля 2013 г., на территориях сельских поселений — с 1 января 2013 г. До 1 июля 2017 г. при осуществлении градостроительной деятельности на территории Москвы, Московской области и в других случаях в границах муниципальных образований, в которых по состоянию на 1 июля 2016 г. не утверждены документы территориального планирования и (или) правила землепользования и застройки, допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о переводе земель из одной категории в другую (ст. 3, 171, 172 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ).

[27] Аналогичная позиция высказана в Информации Минэкономразвития России «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», размещенной на официальном сайте Минэкономразвития России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». При этом отмечено, что сам по себе раздел земельного участка не может быть основанием для изменения вида разрешенного использования образуемых земельных участков (вопросы № 48, 58). При этом интересно отметить расхождение позиций Минэкономразвития России и Росреестра по следующему вопросу. С учетом вышеизложенной позиции Минэкономразвития России можно сделать вывод, что вид разрешенного использования образуемого земельного участка может соответствовать виду разрешенного использования исходного земельного участка, не предусмотренному градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны. Согласно позиции Росреестра при наличии утвержденных правил землепользования и застройки, соответствующие данные которых, к тому же, включены в государственный кадастр недвижимости, вид разрешенного использования вновь образованных земельных участков должен соответствовать виду разрешенного использования, установленному согласно градостроительному регламенту для соответствующей территориальной зоны (см., например, письмо Росреестра от 20 мая 2015 г. № 14-05723/15 (СПС «КонсультантПлюс»). С учетом положений п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ, ч. 8 ст. 36 ГрК РФ более обоснованной представляется позиция Минэкономразвития России, поскольку иной подход будет означать необходимость при образовании земельного участка изменения не соответствующего градостроительному регламенту ранее установленного вида разрешенного использования исходного земельного участка, что не соответствует вышеуказанным нормам законов.

[26] Согласно указанному федеральному закону разрешенное использование земельного участка, установленное до даты предоставления земельного участка гражданину в безвозмездное пользование, не является препятствием для выбора таким гражданином иного вида или иных видов разрешенного использования земельного участка по правилам, установленным настоящей статьей. При этом принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка не требуется. Установлено, что при наличии градостроительного регламента гражданин вправе использовать такой земельный участок в соответствии с любым видом или любыми видами разрешенного использования, предусмотренными данным регламентом, без каких-либо согласований и разрешений. При этом гражданин вправе использовать земельный участок в том числе в соответствии с условно разрешенным видом использования земельного участка без получения разрешения и проведения публичных слушаний. В случае, если земельный участок, расположен в границах территории, применительно к которой не утвержден градостроительный регламент, гражданин вправе использовать такой земельный участок в соответствии с любым видом или любыми видами разрешенного использования земельных участков независимо от принадлежности такого земельного участка к той или иной категории земель с учетом существующих ограничений прав на землю и возможности сочетания указанных видов разрешенного использования земельного участка с деятельностью, осуществляемой на смежных земельных участках (земельный участок лесного фонда — для осуществления любого вида или любых видов использования лесов из предусмотренных п. 1–14 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ, а при условии перевода такого земельного участка в земли иных категорий — для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства, огородничества, осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности). Уведомление о выбранном виде разрешенного использования земельного участка направляется в уполномоченный орган и является основанием для внесения изменений в государственный кадастр недвижимости. Установлен ограниченный круг оснований, при наличии которых уполномоченный орган сообщает о невозможности выбора данных видов разрешенного использования (ст. 8).

[25] Как отмечено в определении Верховного Суда РФ от 10 сентября 2014 г. № 18-КГ14-95 произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель.

Глава I.^[1].
Образование земельных участков

(Наименование в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)(Глава введена Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ.)

Статья 11.^[1]. Понятие земельного участка

(Статья утратила силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Статья 11.^[2]. Образование земельных участков

1. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

1¹. Земельные участки образуются при создании искусственных земельных участков в порядке, установленном Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с настоящей главой.

(Пункт введен Федеральным законом от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ.)

2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также — образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»), за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 статьи 114 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ; действует до 1 января 2017 г.)

2. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также — образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»), за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 статьи 114 настоящего Кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

(Пункт в ред. Федеральных законов от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ; от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

3. Целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 311-ФЗ.)

4. Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков. Такое согласие не требуется в следующих случаях:

1) образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям;

2) образование земельных участков на основании решения суда, предусматривающего раздел, объединение, перераспределение или выдел земельных участков в обязательном порядке;

3) образование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.

(Пункт в ред. Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.)

5. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка, за исключением выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

6. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ.

7. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.

8. Споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке.

Комментируемой статьей урегулированы общие правила образования земельных участков. При этом само понятие «образование земельных участков» не раскрывается. В целом можно согласиться с тем, что образование земельного участка представляет собой создание нового объекта недвижимого имущества33.

Однако, поскольку земельный участок, в отличие от других объектов недвижимости, не является рукотворным объектом (за исключением искусственных земельных участков), нужно сказать, что в данном случае речь не идет о создании земельного участка как природного объекта, природного ресурса или основы для осуществления хозяйственной деятельности. Под образованием земельного участка в данном случае понимается установление (изменение) местоположения его границ, в результате чего такой земельный участок становится объектом государственного кадастрового учета и объектом прав на землю.

Такой смысл понятия «образование земельного участка» находит свое отражение в ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», предусматривающей, что в результате образования земельный участок приобретает свои основные характеристики.

К способам образования земельных участков относятся раздел, объединение, перераспределение земельных участков, выдел из земельных участков, а также образование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, которое имеет свои особенности (см. комментарий к ст. 11.3 ЗК РФ). Таким образом, можно сделать вывод, что образование земельного участка имеет место во всех тех случаях, когда требуется установить новые границы земельного участка или земельных участков34.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к работам, необходимым для создания искусственного земельного участка, относятся: подготовка документации по разметке территории в планируемых границах искусственного земельного участка; выполнение инженерных изысканий для подготовки проектной документации для создания искусственного земельного участка; подготовка проектной документации для создания искусственного земельного участка (далее — проектная документация); проведение работ по созданию искусственного земельного участка (намыв, отсыпка грунта или проведение работ с использованием иных технологий).

Согласно ч. 3 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» снятие с государственного кадастрового учета и государственная регистрация прекращения прав на исходные объекты недвижимости осуществляются одновременно с государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на все объекты недвижимости, образованные из таких объектов недвижимости. Основания для такого учета и регистрации установлены ч. 8, 10 и 11 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

Исходные земельные участки прекращают свое существование с даты государственной регистрации и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки. При этом в соответствии с ч. 3 и ч. 31 ст. 24 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» орган государственного кадастрового учета снимает исходные земельные участки с государственного кадастрового учета. Из этого правила имеются исключения.

В частности, согласно ч. 3 ст. 24 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» исходный земельный участок должен быть снят с государственного кадастрового учета в случае, если право собственности на все образованные объекты недвижимости возникает в силу федерального закона вне зависимости от момента государственной регистрации этого права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним35.

В соответствии с п. 1 ст. 222 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»36 основанием для государственной регистрации прав собственности и иных вещных прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, является:

1) решение об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории или решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также решение о безвозмездной передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности и подлежащего образованию, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ;

2) соглашение о разделе, об объединении, о перераспределении земельных участков или о выделе из земельных участков;

3) иной документ, на основании которого в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами осуществляется образование земельных участков.

Образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов и залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки.

Согласно подп. 3 п. 3 ст. 222 ФЗ от «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» такое согласие является одним из документов, необходимых для осуществления государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. Однако образование земельных участков может осуществляться и без такого согласия на основании решения суда (п. 6 комментируемой статьи), что, как отметил Конституционный Суд РФ в определении от 22 апреля 2014 г. № 979-О37, может иметь место в тех случаях, когда без судебного решения об образовании новых земельных участков нельзя обеспечить необходимый баланс интересов участников гражданского оборота, в том числе баланс частных и публичных интересов. Кроме того, такое согласие не требуется при образовании земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд, поскольку в данном случае речь идет о принудительном прекращении прав на такие земельные участки, а также при образовании земельных участков, предоставленных государственным и муниципальным учреждениям и предприятиям, поскольку они подведомственны (в том числе в части вопросов имущественного характера) соответствующим органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Правило, предусмотренное п. 5 комментируемой статьи, соответствует общим положениям ст. 252 ГК РФ, закрепляющим, что имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между ее участниками или по соглашению между ними. Особенности образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности, предусматриваются Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»38.

Законодатель указывает, что споры об образовании земельных участков рассматриваются в судебном порядке, что в целом соответствует ст. 64 ЗК РФ, предусматривающей, что все земельные споры подлежат разрешению именно в суде. Однако при этом в ЗК РФ не конкретизируется, какие именно споры можно отнести к категории споров об образовании земельных участков.

В частности, в п. 2 постановления Пленума ВАС и Пленума ВС от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» отмечено, что к числу споров, рассматриваемых по искам о правах на недвижимое имущество, относятся споры об установлении границ земельных участков. Решения суда по таким спорам являются основанием для изменения сведений о земельных участках в государственном кадастре недвижимости (п. 68 указанного постановления).

Согласно п. 2.9 Обзора судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениям, за 2010–2013 гг., утвержденного Президиумом ВС РФ 2 июля 2014 г., ВС РФ в качестве самостоятельной категории споров выделяет споры об определении границ земельных участков. При этом ВС РФ отмечается, что при рассмотрении споров о границах участков следует учитывать наличие у истца субъективного права на земельный участок (права собственности, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка); наличие препятствий к осуществлению правомочий пользования и владения участком (в чем заключается нарушение или угроза нарушения права); факт противоправного создания именно ответчиком препятствий к осуществлению истцом правомочий по пользованию и (или) распоряжению земельным участком и другие обстоятельства. Как следует из определения Верховного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2015 г. № 19-КГ15-37 к земельным спорам, разрешаемым в судебном порядке, относятся споры смежных землепользователей о границах земельного участка.

Статья 11.^[3]. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов:

1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;

2) проектная документация лесных участков;

(Подпункт в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 206-ФЗ.)

3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11¹⁰ настоящего Кодекса.

2. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи.

3. Исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков:

1) из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;

2) из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам;

3) в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;

4) в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами;

5) для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

(Подпункт в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ.)

4. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях их предоставления гражданам в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом.

(Пункт введен Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ; действует до 1 января 2035 г.)

(Статья в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Из структуры главы I1 ЗК РФ видно, что законодатель посчитал необходимым выделить вопросы образования земельных участков, находящихся в публичной собственности, в отдельную статью, тем самым определив, что процесс образования таких земельных участков характеризуется некоторыми особенностями по сравнению с общими нормами об образовании земельных участков.

Эти особенности заключаются в определенном перечне документов, в соответствии с которыми могут быть образованы такие земельные участки. К ним относятся проект межевания территории, утвержденный в соответствии с ГрК РФ, проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков, а также схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. При этом образование земельных участков в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории допускается только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.

Таким образом, в приоритетном порядке образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании проекта межевания территории. Такой подход позволяет наиболее рационально организовать процесс образования земельных участков, в том числе для целей дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам, поскольку он в полной мере отвечает принципам устойчивого развития территорий и осуществлению строительства на основании документации по планировке территории, на которых основано законодательство о градостроительной деятельности (п. 4 ст. 2 ГрК РФ). Согласно ст. 43 ГрК РФ текстовая часть проекта межевания территории включает в себя: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ. На чертежах межевания территории отображаются: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы образуемых и (или) изменяемых земельных участков, условные номера образуемых земельных участков, в том числе в отношении которых предполагаются их резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; границы зон действия публичных сервитутов.

Согласно ч. 5 ст. 43 ГрК РФ проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения; границы территорий объектов культурного наследия; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы зон действия публичных сервитутов.

Согласно ст. 46 ГрК РФ подготовка и утверждение документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, осуществляется с учетом результатов публичных слушаний. В связи с этим население может выражать собственное мнение относительно утверждаемой документации по планировке территории в части проектируемых границ будущих земельных участков, формирующихся для дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам. Это в полной мере соответствует юридической природе такого института, как публичные слушания39. Подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории осуществляется в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости (ч. 6 ст. 41 ГрК РФ).

Таким образом, образование земельных участков на основании проекта межевания территории позволяет учитывать все особенности развития соответствующей территории, в том числе планируемые и существующие территории общего пользования, земельные участки, предназначенные для размещения объектов инфраструктуры, а также установленные ограничения в использовании объектов недвижимости.

Законодатель посчитал целесообразным сохранить и возможность образования земельных участков на основании схемы расположения земельного участка, поскольку, во-первых, применительно далеко не ко всем территориям в настоящее время разработаны и утверждены проекты межевания, позволяющие образовать земельные участки в соответствии с такими проектами, а во-вторых, в связи с тем, что подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны (ч. 1 ст. 43 ГрК РФ), что обуславливает невозможность и нецелесообразность подготовки и утверждения проекта межевания для образования отдельных земельных участков (например, на территориях с низкой плотностью застройки и низким спросом на земельные участки) или запрещена (например, образование земельных участков для выпаса скота, ведения личного подсобного хозяйства за пределами границ населенного пункта, огородничества).

Разработка и утверждение проекта межевания территории является неотъемлемым этапом развития застроенных территорий (ст. 463 ГрК), комплексного освоения территории (ст. 464 ГрК РФ), освоения земельных участков, предоставленных юридическим лицам для садоводства, огородничества и дачного хозяйства (п. 5 ст. 398, п. 4 и 5 ст. 3910 ЗК РФ), установления границ земельных участков, занятых многоквартирными домами (ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»40), строительства и реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения (ч. 1 ст. 51 ГрК РФ).

В части образования земельных участков, занятых многоквартирными домами, обратим внимание на вывод ВС РФ, сделанный в определении от 8 февраля 2016 г. № 303-КГ15-18725, указывающий на то, что по мнению ВС РФ отсутствие проведенных мероприятий по публичным слушаниям, а также утвержденных проектов межевания застроенной территории и проекта планировки территории, не могут лишить собственников помещений в многоквартирном доме их законного права на формирование земельного участка под их жилым домом, в связи с чем в судебном порядке на орган публичной власти была возложена обязанность по утверждению схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

При этом необходимо учитывать, что положения подп. 3 п. 3 комментируемой статьи устанавливают необходимость образования на основании проекта межевания не только земельных участков, занятых многоквартирными домами, но и любых земельных участков, расположенных в границах элемента планировочной структуры, застроенного такими домами. Как предусмотрено п. 35 ст. 1 ГрК РФ, элемент планировочной структуры — это часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы). Виды элементов планировочной структуры устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Применительно к образованию земельных участков для линейных объектов федерального, регионального или местного значения следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» положения комментируемой статьи были изменены путем исключения необходимости утверждения проекта межевания территории для целей эксплуатации существующего линейного объекта федерального, регионального или местного значения, поскольку ранее подп. 5 п. 3 комментируемой статьи предусматривал необходимость утверждения проекта межевания для размещения, то есть в том числе и для эксплуатации (подп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ) линейных объектов федерального, регионального или местного значения.

Необходимость выделения в качестве самостоятельного вида документов, на основании которых осуществляется образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков объясняется правилами проектирования лесных участков, закрепленными в ст. 701 ЛК РФ. В проектной документации лесных участков указываются площадь проектируемого лесного участка, описание его местоположения и границ, целевое назначение и вид разрешенного использования лесов, а также иные количественные и качественные характеристики лесных участков. Такая документация утверждается органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющих полномочия по предоставлению лесных участков.

Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» комментируемая статья была дополнена п. 4, предусматривающим возможность образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с особыми правилами, предусмотренными данным законом. В частности, его положениями предусматривается возможность образования земельных участков на основании схемы размещения земельного участка на публичной кадастровой карте или кадастровом плане территории. Концептуальной особенностью данной схемы является то, что она является непосредственным основанием для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет при отсутствии межевого плана земельного участка (ч. 5 ст. 6 данного закона).

Исходя из положений данной статьи местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, их границам и площади. Проектирование лесных участков осуществляется в границах соответственно лесничеств и лесопарков.

Статья 11.^[4]. Раздел земельного участка

1. При разделе земельного участка образуются несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование, за исключением случаев, указанных в пунктах 4 и 6 настоящей статьи, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

(Пункт в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 214-ФЗ.)

2. При разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки.

3. При разделе земельного участка, находящегося в общей собственности, участники общей собственности сохраняют право общей собственности на все образуемые в результате такого раздела земельные участки, если иное не установлено соглашением между такими участниками.

4. Раздел земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства, осуществляется в соответствии с проектом межевания территории. При разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства, огородничества или дачного строительства либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5. Раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, осуществляется лицом, с которым заключен договор о комплексном освоении территории в отношении такого земельного участка, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

6. При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, могут быть образованы один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах.

(Пункт введен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 214-ФЗ.)

7. В целях раздела земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 39² настоящего Кодекса, в течение одного месяца со дня поступления от заинтересованного лица заявления об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории обязаны принять решение об утверждении этой схемы или решение об отказе в ее утверждении с указанием оснований для отказа. К заявлению об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории прилагаются:

1) подготовленная заявителем схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которые предлагается образовать и (или) изменить;

2) копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на исходный земельный участок, если права на него не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

(Подпункт в ред., действующей до 1 января 2017 г.)

(Подпункт в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ; вступает в силу с 1 января 2017 г.)

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

В результате раздела земельного участка образуются новые земельные участки, а исходный земельный участок прекращает свое существование. Образование земельных участков путем раздела исходного земельного участка может иметь место только в тех случаях, когда земельный участок является делимым.

В соответствии с п. 2 ст. 3920 ЗК РФ неделимым является земельный участок, раздел которого невозможно осуществить без нарушений требований к образуемым или измененным земельным участкам, предусмотренным ст. 11.9 ЗК РФ. В связи с этим можно сделать вывод о том, что все иные земельные участки, раздел которых можно осуществить без нарушений предусмотренных ЗК РФ требований, являются делимыми.

Однако необходимо учитывать, что земельный участок при решении вопроса о его делимости или неделимости нужно рассматривать не только с точки зрения его понимания как объекта земельных отношений, но и с учетом того, что земельный участок является объектом гражданских прав41.

Согласно п. 1 ст. 133 ГК РФ вещь, раздел которой в натуре невозможен без разрушения, повреждения вещи или изменения ее назначения и которая выступает в обороте как единый объект вещных прав, является неделимой вещью и в том случае, если она имеет составные части. Ярким примером невозможности раздела земельного участка ввиду необходимости сохранения его назначения является п. 2 ст. 258 ГК РФ, п. 1 ст. 9 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»42, которыми предусматривается, что земельный участок и средства производства, принадлежащие крестьянскому (фермерскому) хозяйству, при выходе одного из его членов из хозяйства разделу не подлежат. В литературе отмечается, что эти запреты обусловлены необходимостью сохранения фермерского хозяйства как производственной структуры43.

Таким образом, вопрос о разделе земельного участка не во всех случаях может решаться только путем оценки возможности соблюдения технических требований к образуемым земельным участкам, предусмотренным ст. 11.9 ЗК РФ, поскольку законодательством могут предусматриваться и иные правила, связанные с существованием особенностей оборота определенных земельных участков как объектов гражданских прав.

Согласно п. 4 и п. 5 комментируемой статьи раздел земельных участков, предоставленных некоммерческим организациям, созданным гражданами для садоводства, огородничества и дачного хозяйства, а также земельных участков, предоставленных лицам, с которыми в порядке, предусмотренном ГрК РФ, заключен договор о комплексном освоении территории (ст. 464 ГрК РФ), осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (ст. 43 ГрК РФ), что объясняется особенностями образования и предоставления земельных участков для указанных целей (см. комментарий к ст. 11.3, 39.8, 39.10 ЗК РФ).

В случае раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусматривается возможность сохранения земельного участка, раздел которого осуществлен в измененных границах. В таком случае наряду со сведениями об образуемом или образуемых земельных участках в межевой план также включаются сведения о земельных участках, сохраняющихся в измененных границах44.

При разделе земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и выделенного на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, законодатель предоставил правообладателю такого земельного участка право самостоятельно подготовить схему расположения образуемых в результате такого раздела земельных участков на кадастровом плане территории. Это представляется вполне логичным, поскольку в соответствии со ст. 11.8 ЗК РФ у правообладателя возникают права на все образуемые в результате раздела земельные участки.

Комментируемая статья не содержит указания на то, что образуемые земельные участки должны быть смежными, т. е. иметь хотя бы одну общую границу (по аналогии, например, с объединением земельных участков (см. комментарий к ст. 11.6 ЗК РФ)). Это объясняется тем, что в настоящее время приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. № 921 «Об утверждении формы и состава сведений межевого плана, требований к его подготовке» допускается возможность проведения кадастровых работ и оформления межевого плана в отношении:

• земельных участков, границы которых представляют собой совокупность контуров, отделенных друг от друга иными земельными участками или землями (многоконтурный земельный участок);

• земельных участков, государственный кадастровый учет которых был осуществлен в установленном законодательством порядке до дня вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и которым при осуществлении такого учета было присвоено наименование «единое землепользование» (единое землепользование);

• частей многоконтурных земельных участков, границы которых представляют собой совокупность контуров, не имеющих между собой общих характерных точек (многоконтурная часть).

Статья 11.^[5]. Выдел земельного участка

1. Выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков. При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок).

2. При выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, возникает право собственности на образуемый земельный участок и указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок. Другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности.

3. Особенности выдела земельного участка в счет земельных долей устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствии с п. 2 ст. 252 ГК РФ участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества.

Положения комментируемой статьи направлены на реализацию общих правил, предусмотренных ГК РФ, и устанавливают порядок выдела земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности. ЗК РФ не указывает документ (решение, соглашение, договор), на основании которого участники долевой собственности (за исключением участников долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения) во внесудебном порядке могут осуществить выдел земельного участка в счет принадлежащей им доли земельного участка.

Вместе с тем согласно п. 3 ст. 252 ГК РФ при недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества. Из этого следует, что выдел земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, может осуществляться на основании соглашения между участниками общей долевой собственности.

Результатом выдела земельного участка из земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, является образование земельного участка, право общей долевой собственности у собственника доли земельного участка прекращается, а также земельного участка, право общей долевой собственности сохраняется за другими участниками общей долевой собственности.

Существенными особенностями образования земельных участков путем выдела отличается процедура образования земельных участков из земельных участков сельскохозяйственного назначения, урегулированная ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В соответствии с п. 3 ст. 13 указанного Федерального закона земельный участок может быть образован на основании решения общего собрания участников долевой собственности в случае, если данным решением утверждены проект межевания земельных участков, перечень собственников образуемых земельных участков и размер их долей в праве общей собственности на образуемые земельные участки.

Если земельный участок образуется на основании решения общего собрания участников долевой собственности и в соответствии с утвержденным этим собранием проектом межевания, дополнительное согласование размера и местоположения границ образуемого земельного участка не требуется.

Если такое решение общего собрания участников долевой собственности отсутствует, собственник земельной доли или земельных долей для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей заключает договор с кадастровым инженером, который подготавливает проект межевания земельного участка для выдела земельного участка в счет земельной доли или земельных долей (п. 4 ст. 13).

Согласно п. 5 ст. 13 указанного Федерального закона размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на эту земельную долю или эти земельные доли. При этом площадь выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю или земельные доли, если увеличение или уменьшение площади выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого земельного участка и земельного участка, из которого он образуется.

Размер и местоположение границ земельного участка, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей, должны быть согласованы кадастровым инженером в порядке, установленном ст. 131 Федерального закона. Данной статьей предусматривается порядок подготовки и согласования проекта межевания, в котором определяется местоположение и размеры земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей. Требования к проекту межевания утверждены приказом Министерства экономического развития РФ от 3 августа 2011 г. № 38845.

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 2014 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2–6 статьи 13 Федерального закона “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” в связи с жалобой граждан В. Л. Герасименко и Л. Н. Герасименко»46, вышеуказанные законоположения имеют целью более полную реализацию в земельных отношениях конституционно значимых начал гражданского законодательства, в том числе его дозволительной направленности и недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела (ст. 1 ГК РФ), и тем самым обеспечение баланса частных и коллективных интересов участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

Следует учитывать, что в законодательстве существуют случаи, напрямую запрещающие выдел доли из земельного участка, находящегося в долевой собственности. Так, в соответствии со ст. 36 ЖК РФ земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, является общим имуществом данного многоквартирного дома и принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в данном доме. При этом согласно п. 1 ч. 4 ст. 37 ЖК РФ собственник помещения в многоквартирном доме не вправе осуществлять выдел доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, в том числе и выдел доли в праве общей собственности на земельный участок.

Статья 11.^[6]. Объединение земельных участков

1. При объединении смежных земельных участков образуется один земельный участок, и существование таких смежных земельных участков прекращается.

2. При объединении земельных участков у собственника возникает право собственности на образуемый земельный участок.

3. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве собственности разным лицам, у таких лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки.

4. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством.

5. Не допускается объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования, за исключением случаев, если все указанные земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования одному лицу.

(Пункт в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

6. Допускается объединение земельного участка, обремененного залогом, с земельным участком, не обремененным залогом. При этом право залога распространяется на весь образуемый земельный участок, если иное не предусмотрено соглашением сторон.

Комментируемая статья закрепляет общие положения об объединении земельных участков, которое заключается в образовании нового земельного участка путем слияния нескольких смежных земельных участков47, т. е. ситуации, обратной разделу или выделу земельных участков48. В результате объединения земельных участков их существование прекращается.

Земельный кодекс РФ предусматривает возможность объединения как земельных участков, принадлежащих разным лицам на праве собственности, так и земельных участков, принадлежащих нескольким лицами на праве общей собственности. В результате такого объединения у лиц, чьи земельные участки были объединены, возникает право общей собственности на образованный земельный участок.

Согласно п. 4 ст. 244 ГК РФ общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона. Общая собственность на делимое имущество возникает в случаях, предусмотренных законом или договором.

Таким образом, комментируемые нормы ЗК РФ являются тем самым случаем, предусмотренным законом, когда допускается возникновение права общей собственности на имущество (на земельный участок, образуемый в результате объединения смежных земельных участков).

Правило, установленное в п. 5 комментируемой статьи, запрещает объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования. В целом это объясняется общим направлением развития земельного законодательства, заключающимся в стремлении законодателя завершить процесс переоформления права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Как отмечено в Концепции развития гражданского законодательства РФ49, подготовленной в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»50, право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания. Однако такие права не должны возникать в будущем. Для постепенного исчезновения этих прав следует разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этих прав в другие вещные права, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в п. 2 ст. 399 ЗК РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 г. в соответствии с правилами, установленными главой V1 ЗК РФ. В противном случае для указанных юридических лиц наступает ответственность, предусмотренная ст. 7.34 КоАП РФ.

Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки предоставленные гражданам для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, также подлежат переоформлению в собственность граждан по правилам, предусмотренным п. 91 ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ст. 252 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Учитывая ограниченный перечень специальных случаев, при которых допускается предоставление на праве безвозмездного пользования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 3910 ЗК РФ), законодатель посчитал необходимым ввести запрет на объединение таких земельных участков.

В судебной практике также встречаются случаи, при которых арендатору земельного участка было отказано арендодателем в объединении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и такой отказ был признан судом обоснованным. Так, постановлением Президиума ВАС РФ от 8 октября 2013 г. № 3463/1351 в удовлетворении требований арендатора об объединении земельных участков, находящихся в государственной собственности было отказано, так как обращение с таким требованием, по мнению суда, было направлено на обход состоявшихся торгов, поскольку образуемый участок не был предметом аукциона и на него не распространяется условие об определении арендной платы в сложившемся на торгах размере.

Статья 11.^[7]. Перераспределение земельных участков

1. При перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается.

При перераспределении земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок.

(Абзац введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

2. При перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между такими собственниками об образовании земельных участков.

3. Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V⁴ настоящего Кодекса.

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

4. Пункт утратил силу. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.

Термин «перераспределение земельных участков» долгое время использовался в законодательстве применительно к совершенно иным, нежели образование земельных участков, отношениям.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»52 земельные участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий включались в фонды перераспределения земель. Создание фонда перераспределения земель предусматривается ЗК РФ и в настоящее время (см. комментарий к ст. 80).

Следует согласиться с мнением некоторых авторов о том, что используемый в комментируемой статье термин не имеет ничего общего с фондом перераспределения земель53. При перераспределении земельных участков осуществляется изменение месторасположения границы смежных земельных участков, что приводит к изменению их характеристик. Основанием такого изменения являются возмездные или безвозмездные сделки54. Однако в юридической литературе до сих пор имеются различные суждения о юридической природе перераспределения земельных участков55.

Перераспределение является прежде всего способом образования земельных участков, при которых несколько смежных земельных участков прекращают свое существование и образуется несколько других смежных земельных участков, что не позволяет однозначно утверждать, что перераспределение является сделкой, вид которой прямо предусмотрен в ГК РФ56. Такая позиция также подтверждается существованием возможности перераспределения земельного участка и земель (см. комментарий к ст. 3927–3929), которые нельзя однозначно определить в качестве индивидуально определенной вещи и в качестве предмета сделки с недвижимым имуществом. Как следует из п. 2 комментируемой статьи, права на вновь образованные земельные участки возникают у собственников земельных участков, которые перераспределены на основании соглашения, заключаемого между ними.

Исходя из ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» под смежными земельными участками понимаются земельные участки, которые имеют хотя бы одну общую границу. Из этого следует, что перераспределение возможно в случае, если сведения о местоположении границы земельных участков, которые предполагается перераспределить, предварительно внесены в государственный кадастр недвижимости.

Согласно ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в случае образования двух и более земельных участков в результате перераспределения земельных участков государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются одновременно в отношении всех образуемых земельных участков.

Учитывая появление в ЗК главы V4, посвященной перераспределению земель и земельных участков, находящихся в публичной собственности, можно в целом институт перераспределения отнести к числу институтов, находящихся в стадии развития, поскольку первоначально «опробовав» перераспределение на общих положениях ЗК РФ, законодатель в дальнейшем решился на следующий шаг, придав данному способу образования земельных участков более широкий характер (см. комментарий к ст. ст. 3927–3929).

Статья 11.^[8]. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки

1. Возникновение и сохранение права собственности на образуемые или измененные земельные участки осуществляются в соответствии со статьями 11⁴–11⁷ настоящего Кодекса.

2. У лица, которому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает соответственно право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного пользования на образуемые земельные участки.

(Абзац в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ.)

3. В случаях, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, принятие решений о предоставлении образуемых и измененных земельных участков не требуется.

4. В случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного пользования, осуществляющее такое использование лицо имеет право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного срочного пользования ими на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

(Пункт в ред. Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

5. Сервитуты, установленные в отношении земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, сохраняются в отношении образуемых земельных участков в прежних границах.

6. Не указанные в пунктах 2, 4 и 5 настоящей статьи обременения (ограничения) прав, за исключением обременений (ограничений) прав, возникших на основании договоров, сохраняются в отношении образуемых земельных участков, измененных земельных участков в прежних границах. В случае, если такие обременения (ограничения) прав на земельные участки установлены на основании договоров, применяются установленные пунктом 4 настоящей статьи правила о заключении договоров, об изменении договоров.

Положения данной статьи основаны на принципе перехода ранее имеющихся прав на исходный земельный участок на земельные участки, которые образованы в результате раздела, объединения, перераспределения. При этом владельцы земельных участков (лица, которым земельные участки предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения), а также пользователи (лица, использующие земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования) приобретают права на образованные земельные участки в силу прямого указания закона.

При этом принятие решений о предоставлении земельных участков не требуется. Иная процедура предусматривается для целей приобретения образуемых земельных участков арендаторами исходных земельных участков и лицами, которые использовали исходные земельные участки по договору безвозмездного пользования.

Поскольку у этих лиц имеется право на заключение соответствующих договоров в отношении образуемых земельных участков, такие договоры должны быть заключены по правилам, предусмотренным для предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности без проведения торгов (см. комментарий к ст. 3914 ЗК РФ).

По общему правилу, предусмотренному ст. 275 ГК РФ, сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу. Законодателем демонстрируется схожий подход и в случае преобразования земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, заключающийся в распространении сервитута на все образованные земельные участки. Это объясняется неразрывной связью сервитута с определенным объектом57 и таким признаком сервитута, как право следования58.

Данные положения не противоречат общим нормам ГК РФ, поскольку прекращение существования земельного участка, в отношении которого установлен сервитут, законодатель не относит к числу оснований для прекращения сервитута (ст. 276 ГК РФ).

Пункт 6 комментируемой статьи упоминает о сохранении применительно к образуемым земельным участкам и иных ограничений (обременений), которые прямо не поименованы в данной статье. В частности, исходя из п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 17 февраля 2011 г. № 10 «О некоторых вопросах применения законодательства о залоге»59 к числу таких обременений следует отнести ипотеку. Согласно п. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.

Исходя из понятия ограничений (обременений), приведенного в ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», перечень таких ограничений не является исчерпывающим.

Статья 11.^[9]. Требования к образуемым и измененным земельным участкам

1. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

2. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

3. Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов.

4. Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

5. Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием.

6. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

7. Не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.

(Пункт введен Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ.)

Процесс образования земельных участков не может быть произвольным. В связи с этим ЗК РФ устанавливает ряд требований, которым должны соответствовать образуемые и изменяемые земельные участки.

Одним из главных требований, предъявляемых к земельным участкам, является соблюдение установленных предельных (максимальных и минимальных) размеров, которые устанавливаются градостроительным регламентом. Так, в определении от 31 мая 2016 г. № 16-КГ16-18 Верховным Судом РФ было указано на невозможность выдела доли земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, на котором расположен жилой дом, по причине того, что образуемые при таком выделе земельные участки не соответствуют предельным минимальным размерам земельных участков, установленных градостроительным регламентом.

Предельные размеры земельных участков, на которые действие градостроительного регламента не распространяется60, а также градостроительные регламенты для которых не устанавливаются61, должны определяться в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами62. Согласно п. 1 ст. 4 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ63 в соответствии с требованиями земельного законодательства.

В отдельных случаях предельные размеры образуемых земельных участков устанавливаются напрямую федеральным законом. Так, в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» гражданину на основании его заявления однократно может быть предоставлен в безвозмездное пользование земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, площадь которого не превышает одного гектара.

Согласно п. 28 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается в случае, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с федеральным законом требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков.

Границы муниципальных образований и границы населенных пунктов отражаются в генеральных планах поселений, городских округов, схемах территориального планирования муниципальных районов (п. 1 ч. 6 ст. 19, п. 2 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении или изменении границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования, об установлении или изменении границ населенного пункта. При поступлении в орган государственного кадастрового учета сведений о границах муниципальных образований и границах населенных пунктов такие сведения отражаются на публичных кадастровых картах, которые предназначены для использования неограниченным кругом лиц64.

Таким образом, опираясь на сведения государственного кадастра недвижимости о границах муниципальных образований и границах населенных пунктов орган государственного кадастрового учета проверяет соответствие образуемого или измененного земельного участка требованиям ЗК РФ в части недопустимости пересечения таких границ с границами земельного участка.

Следуя принципу единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), законодатель установил запрет на образование земельных участков в случае, если это приводит к невозможности использования расположенных на таких земельных участков объектов недвижимости. Так, например, невозможно осуществить раздел земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, поскольку в соответствии со ст. 36 ЖК РФ такой земельный участок является общей долевой собственностью собственников помещений в таком многоквартирном доме.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или изменяемому земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута (для случая осуществления государственного кадастрового учета). В этой связи необходимость обеспечения доступа к земельному участку также является одним из необходимых условий, соблюдение которых обязательно при образовании земельного участка.

Раздел, перераспределение или выдел земельных учас

...

Ұқсас кітаптар

Безлепкин Б.Т.Настольная книга следователя и дознавателя

Е.Р. Россинская, Е.И. ГаляшинаСудебная экспертиза

И.В. ЕршоваПредпринимательское право

Е.Р. Россинская, Е.И. ГаляшинаНастольная книга судьи: судебная экспертиза: теория и практика, типичные вопросы и нестандартные ситуации

И.Э. ЗвечаровскийУголовное право Российской Федерации. Общая часть

И.А.Исаев, Т.П. ФилипповаИстория государства и права зарубежных стран

А.А. ТедеевФинансовое право России

О.В. МартышинИстория политических и правовых учений

А.В. БриллиантовКомментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). Том 1

А.А. МоховСудебная медицина и психиатрия

А.В. ГриненкоУголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий

Т.Н. Радько, В.В. Лазарев, Л.А. МорозоваТеория государства и права

С.А. ПузыревскийКонкурентное право России

М.Н.МарченкоТеория государства и права

Л.Л. Попов, С.М. ЗубаревАдминистративное право Российской Федерации. Том 1

А.Н. Журавлев, К.К. Горяинов, С.С. ЕпифановНаучно-практический комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» (постатейный)

Ю.В. ЧуфаровскийПсихология оперативно-розыскной и следственной деятельности

Ю.С. Пилипенко, А.Г. Кучерена, С.И. ВолодинаАдвокатура

А.А. РожновИстория государства и права России. IX в. – первая половина XIX в

Безлепкин Б.Т.Краткое пособие для следователя и дознавателя

автордың кітабын онлайн тегін оқу Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)С.А. Боголюбов

Комментарий к Земельному кодексу. Постатейный

Издание второе, переработанное и дополненное

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ С.А. Боголюбова

Информация о книге

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

Статья 2. Земельное законодательство

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Статья 5. Участники земельных отношений

Статья 6. Объекты земельных отношений

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

Статья 10.[1]. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Глава I.[1]. Образование земельных участков

Статья 11.[1]. Понятие земельного участка

Статья 11.[2]. Образование земельных участков

Статья 11.[3]. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Статья 11.[4]. Раздел земельного участка

Статья 11.[5]. Выдел земельного участка

Статья 11.[6]. Объединение земельных участков

Статья 11.[7]. Перераспределение земельных участков

Статья 11.[8]. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки

Статья 11.[9]. Требования к образуемым и измененным земельным участкам

Ұқсас кітаптар

автордың кітабын онлайн тегін оқу Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)
С.А. Боголюбов

Комментарий к Земельному кодексу.
Постатейный

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
С.А. Боголюбова

Глава I.
Общие положения

Статья 10.^[1]. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Глава I.^[1].
Образование земельных участков

Статья 11.^[1]. Понятие земельного участка

Статья 11.^[2]. Образование земельных участков

Статья 11.^[3]. Образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Статья 11.^[4]. Раздел земельного участка

Статья 11.^[5]. Выдел земельного участка

Статья 11.^[6]. Объединение земельных участков

Статья 11.^[7]. Перераспределение земельных участков

Статья 11.^[8]. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки

Статья 11.^[9]. Требования к образуемым и измененным земельным участкам