М. В. Анисифорова

Административно-правовые меры противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А67

Рекомендовано Редакционно-издательским советом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Автор:
Анисифорова М. В., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Рецензенты:
Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России;
Грачева Ю. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии предпринимается попытка к упорядочиванию знаний об административно-правовых мерах, реализуемых в целях противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, а также растений и их частей, содержащих прекурсоры наркотиков. Выявляются особенности и проблемы установления мер административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения и административной ответственности, применяемых к субъектам незаконного оборота прекурсоров.

Теоретические выводы и практические решения, изложенные в монографическом исследовании, могут способствовать совершенствованию правовой регламентации административных процедур и производств противодействия нелегальному обороту прекурсоров наркотиков и правоприменительной практики в этой сфере в целом.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2021 г.

Для сотрудников правоохранительных органов, практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов (адъюнктов) и преподавателей юридических вузов.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Анисифорова М. В, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Более ста лет прошло с тех пор, как профессор В. М. Гессен задался вопросом, каким же образом государство может достигнуть своей основной цели и «создать счастье» народа1, но самое интересное в том, что никто до сих пор не может дать однозначный и исчерпывающий ответ на этот вопрос.

С одной стороны, общее народное благо зависит от экономического фундамента государства, напрямую связанного с уровнем доходов граждан, доступностью для них жилья, предметов потребления, социальных услуг; с другой — принципиальное значение имеет наличие эффективного государственного аппарата с отлаженной системой обеспечения безопасности, позволяющей контролировать ситуацию внутри страны с точки зрения ее криминогенной обстановки и своевременно отражать и даже предвидеть опасности, которыми может быть нанесен значительный ущерб интересам людей.

В своей совокупности все эти элементы отражают уровень общественного и, значит, государственного благосостояния. Улучшение их качественных характеристик необходимо для обеспечения безопасной и достойной жизни каждого из нас. Являясь объективно важными потребностями, национальные и общественные интересы диктуют необходимость «конструирования» сильного государства с хорошо управляемым, компетентным публично-­властным аппаратом, для которого первостепенное значение имеет реализация прав и законных интересов граждан, создание необходимых для повышения безопасности населения условий.

Именно государство, опираясь в первую очередь на власть исполнительную, наиболее масштабную и многозадачную, гарантирует состояние защищенности человека, его основных прав и свобод. Можно прожить, как справедливо писал в прошлом веке Н. И. Лазаревский, всю жизнь, так и не столкнувшись с уголовным или гражданским процессами, ни разу не имея дела с судом, к примеру в качестве подсудимого, но практически невозможно прожить, не имея «соприкосновения с администрацией, с городовым на улице, с почтовыми учреждениями, с полицейскими разрешениями на производство той или иной торговли»2.

Прежний порядок вещей не сильно изменился. Сегодня в своей повседневной жизни мы постоянно сталкиваемся с исполнительной властью. Она олицетворяется в деятельности множества компетентных органов и должностных лиц, которые наделены функциями по практическому выполнению задач исполнительной власти во всех сферах общественной жизни. Особенно ярко исполнительная власть проявляет себя в деятельности органов, имеющих право применять меры административного принуждения, основная задача которых заключается в предупреждении возникающих опасностей и устранении последствий уже совершенных противоправных деяний; это, прежде всего, органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, службы исполнения наказаний, таможенные органы.

Качество жизни граждан напрямую зависит от того, насколько эффективно в стране организована исполнительная власть и, что самое важное, способна ли она на высоком уровне осуществлять наряду с иными функциями правоохранительную, обеспечивать безопасность граждан и противодействовать правонарушениям. Большие опасения в этом смысле вызывают те виды противоправных посягательств, которые затрагивают жизнь и здоровье людей, общественное благополучие. Среди них особенно обращают на себя внимание правонарушения наркотической направленности, ведь не зря статьи, предусматривающие ответственность за незаконный оборот наркотиков3 и их прекурсоров4, прозвали «народными».

По прошествии времени стало ясным, что проблема наркомании по своему содержанию является очень сложной и многосторонней, поскольку она затрагивает все аспекты жизни современного общества: социально-­экономические, медицинские, политические и правовые. В решение вопросов, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков, вовлечены практически все независимые государства мира, о чем свидетельствует тот факт, что в августе 2019 г. Палау стало 191-м участником, присоединившимся к Конвенции Организации Объединенных Наций5 о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.6

При этом, согласно данным официальной статистики, в 2017 г. в мире насчитывался 271 млн человек (или 5,5% мирового населения), которые употребляли наркотики в течение предыдущего года7. В России в 2019 г. общее число лиц, страдающих наркозависимостью, составило 401 233, из которых употребляли наркотики инъекционно 176 9888. В то же время, исходя из сведений, размещенных в открытых источниках, в том числе полученных из выступлений официальных лиц, число наркоманов в стране исчисляется несколькими миллионами9. Эти цифры, без сомнения, повергают в ужас, особенно принимая во внимание последствия, к которым может приводить незаконное потребление наркотиков. В частности, при употреблении наркотиков путем инъекций увеличиваются риски заражения такими опасными заболеваниями, как ВИЧ (именуемый также при его терминальном развитии СПИДом), гепатит В и С. В соответствии с мировой статистикой из общего числа лиц, употребляющих наркотики инъекционно, 43% (а это большая часть) приходится на граждан Российской Федерации, Китая и Соединенных Штатов Америки10.

Результатом пристрастия к наркотикам также становятся многочисленные правонарушения, предметом которых могут выступать непосредственно наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры и аналоги, новые потенциально опасные психоактивные вещества, либо которые могут совершаться с целью «заполучения» денег и последующей «добычи» запрещенных веществ, либо те, что совершаются под их воздействием (эффектом).

В итоге последствия от незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров не только становятся очевидными в контексте подрыва здоровья населения, но и имеют экономический характер, связанный с несением государством расходов на лечение наркозависимости и сопутствующих ей опасных для окружающих заболеваний, содержание лиц в исправительных колониях и местах отбывания административного ареста, затратами, обусловленными увеличением численности неработающих граждан в стране и др.

Нельзя отрицать, что много работы организационного и правового характера уже проделано, однако постоянно появляются новые угрозы, в частности в неограниченном обороте оказываются новые виды психоактивных веществ и прекурсоров, не включенные в национальные таблицы; изощряются формы незаконного оборота наркотиков, делающие возможным их бесконтактное распространение; за счет развития информационных технологий активно продвигается пронаркотический контент (в том числе используются возможности «глубокого Интернета», нацеленного на передачу данных в зашифрованном виде, по типу «TheOnionRouter»).

Учитывая множество проблем и тяжелых последствий, к которым приводит неконтролируемое распространение наркотиков и их прекурсоров, исследование вопросов повышения качества работы исполнительных органов государственной власти в борьбе с их незаконным оборотом и потреблением представляется крайне важным. Именно от уровня административно-­правовой обеспеченности противодействия незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров зависит состояние дел в этой области.

При этом на первое место в настоящем исследовании выносится рассмотрение обозначенного круга вопросов применительно к прекурсорам наркотических средств и психотропных веществ, которые являются «первичным» материалом для производства большинства видов синтетических и полусинтетических наркотиков, поскольку именно они, по нашему мнению, представляют серьезную скрытую угрозу. Связывается это в первую очередь с тем, что без применения химических веществ не обходится производство большей части наркотиков, а сама деятельность в сфере оборота прекурсоров зачастую осуществляется под видом законной, то есть утечка таких веществ практически всегда происходит из «легальных каналов». В этом смысле важное значение имеет понимание и распознавание характера и масштабов законного оборота прекурсоров, областей правомерного использования различных видов химических веществ.

К примеру, злоумышленниками, осуществляющими хранение и использование прекурсоров для производственных нужд в установленном законом порядке, могут быть сознательно изменены маркировочные обозначения (наименование, свой­ства вещества и другие характеристики) на невскрытой и опечатанной упаковке химического вещества, что не позволит уполномоченным по выявлению соответствующих правонарушений должностным лицам с точностью «на месте» определить установленный в отношении прекурсора наркотика правовой режим и принять необходимые меры.

В монографии, основываясь на анализе соответствующих нормативных правовых актов, материалов судебной практики, информационно-­справочных материалов, учебной и научной литературы, в том числе зарубежной, а также личном опыте, автор делает попытку:

— оценить современное состояние проблемы незаконного оборота прекурсоров наркотиков;

— проанализировать нормы международного права и действующее административное законодательство Российской Федерации в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков;

— обосновать содержание исходных понятий в области незаконного оборота прекурсоров наркотиков;

— определить систему юрисдикционных органов, наделенных публично-­властными полномочиями в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ;

— раскрыть содержание административно-­правовых мер предупреждения незаконного оборота прекурсоров наркотиков;

— исследовать проблемные вопросы, возникающие при применении мер административного пресечения в борьбе с незаконным оборотом прекурсоров наркотиков;

— выявить особенности применения отдельных мер администра-тивно-­процессуального обеспечения в производстве по делам об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ;

— сформулировать предложения по совершенствованию мер административной ответственности, применяемых за совершение административных правонарушений в области незаконного оборота прекурсоров наркотиков.

Глава 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-­ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ ПРЕКУРСОРОВ НАРКОТИКОВ

§ 1.1. Состояние проблемы незаконного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ

Современная угроза в области незаконного оборота прекурсоров наркотиков вызвана расширением глобального рынка синтетических (прежде всего, это стимуляторы амфетаминового ряда, искусственные каннабиноиды, синтетические опиоиды11) и полусинтетических (героин, кокаин) наркотических средств и психотропных веществ, изготавливаемых и перерабатываемых с использованием доступного исходного сырья, а также появлением новых незарегистрированных психоактивных веществ.

Первичным «оборотоспособным» компонентом, используемым для производства различных видов наркотиков, служат лекарственные препараты, химические реактивы (реагенты), растворители, используемые для экстракции сходных веществ и реагентов, растения, грибы, промышленная химическая продукция.

Главная опасность такого базового сырья — прекурсоров — состоит в том, что они не содержат в своем составе в чистом виде ­каких-либо наркотических средств и психотропных веществ, но в то же время без них не обходится изготовление запрещенных веществ как синтетического, так и полусинтетического происхождения. Фактически в качестве единственного способа получения прекурсоров следует рассматривать факты их утечки из мест законного оборота.

Во всех регионах мира выявляются попытки организации незаконного оборота прекурсоров, как тех, что находятся под международным контролем, так и химических веществ, на которые контрольные меры не распространяются. В частности, в 2019 г. была зафиксирована масштабная незаконная деятельность по синтезированию метамфетамина в Европе из таблеток «каптагона», т. н. «предпрекурсора», не включенного в контрольные списки. В том же году в Афганистане было пресечено незаконное изготовление метамфетамина из дикорастущей эфедры, собираемой в горных районах страны, а в Колумбии — перманганата калия12. С 2016 г. обнаруживается множество случаев утечки ангидрида уксусной кислоты, используемого при незаконном изготовлении героина, в Российской Федерации.

Итак, случаи утечки прекурсоров выявляются практически во всех странах, несмотря на то, что существуют значительные различия в тенденциях и структуре потребления наркотиков между регионами. В одних государствах преобладает потребление стимуляторов амфетаминового ряда, синтетических наркотиков, в частности метамфетамина (Китай, Вьетнам, Таиланд, Камбоджа и другие страны Восточной и Юго-восточной Азии), в других — каннабиса, кокаиновой пасты и кокаина (Гватемала, Гондурас, Сальвадор, Венесуэла, Боливия, то есть регионы Центральной и Южной Америки, Карибского бассейна)13. Основным перевалочным узлом в структуре нелегального оборота кокаина также продолжают оставаться страны Западной Африки (Нигерия, Гвинея-­Бисау, Камерун, Того, Гамбия и др.). Для большинства европейских государств проблема роста потребления кокаина не теряет актуальности, как и решение вопросов оптимального регулирования оборота каннабиса (к примеру, несмотря на то, что многие страны не пошли на легализацию культивирования каннабиса в медицинских целях, они впервые либо разрешили использование лекарственных средств на его основе, либо приступили к разработке соответствующей нормативно-­правовой базы)14.

В России в структуре изъятых из незаконного оборота наркотиков продолжают преобладать наркотические средства каннабисной группы: в 2014 г. этот показатель составлял 34,3 т., а в 2017 г. — 21,3 т. (это 69% и 58,8% соответственно из общего числа), за ними следуют синтетические наркотики, а потом уже наркотики опийной группы15.

Тенденция к росту синтетической (и полусинтетической) наркомании, наметившаяся в последние три года, негативным образом сказывается на смертности. Так, в Москве как самом населенном субъекте Российской Федерации (численность постоянного населения — 12,679 млн человек) число случаев смерти граждан от отравления наркотическими средствами и психотропными веществами возросло в 2019 г. по сравнению с 2018 г. на 47,5% и составило 9,8 смертельных случая из расчета на 100 тыс. постоянного населения16.

В Псковской области отмечаются изменения в структуре наркомании, в частности, если в 2017 г. число выявленных случаев употребления синтетических эфедрона, альфа-­PVP, метадона составляло 7%, то по итогам 2018 г. их доля возросла до 11,7%17.

Антинаркотическая комиссия Республики Башкортостан, для которой характерна повышенная интенсивность миграционных потоков, в своем ежегодном докладе отметила увеличение суммарной численности пациентов с диагнозами «наркомания», «токсикомания», «потребление наркотических и ненаркотических веществ с вредными последствиями» с 0,9% до 15,3% за период с 1991 по 2019 г.18

Уровень потребления психоактивных веществ и зарегистрированных смертельных случаев в результате такого потребления остается достаточным высоким во многих регионах, в то же время отдельные субъекты России демонстрируют позитивную динамику. К примеру, в Новгородской области на 1 января 2020 г. отметили уменьшение на 25,9% количества зарегистрированных потребителей наркотиков по всем видам наркотической зависимости19.

Снизилась распространенность наркомании и в Ханты-­Мансийс-ком автономном округе — Югра на 23,1%: со 190,0 в 2018 г. до 146,2 в 2019 г. (расчеты на 100 тыс. населения)20.

Анализируя все эти показатели болезненности наркоманией, следует отметить, что в целом в России наблюдается прирост лиц, потребляющих наркотики. Согласно данным, приведенным в докладе заведующей отделением эпидемиологии ННЦ наркологии — филиала ФГБУ «Национальный медицинский центр психиатрии и наркологии им. В. П. Сербского» Министерства здравоохранения Российской Федерации В. В. Киржановой, с 2015 по 2019 г. он составил 1,8 млн чел. При этом профильным специалистом сформированы данные комплексной оценки открытых источников: социологического опроса, проведенного среди населения в возрасте 14–60 лет, доклада Государственного антинаркотического комитета21, а также ежегодных докладов о наркоситуации в Российской Федерации за указанные периоды. Самостоятельное внимание было уделено ориентировочному коэффициенту скрытности (латентности), который, по расчетам автора, увеличивается: в 2015 г. этот показатель составлял 4,2%, а в 2019 г. — 4,7%22.

Для обеспечения устойчивого и прогрессивного состояния в области противодействия незаконному обороту прекурсоров важное значение имеет осмысление конкретных причин и условий, способствующих возникновению и развитию в стране и мире исследуемого негативного явления.

Изучение причинно-­факторного комплекса позволило выделить два самостоятельных блока.

Первый включает в себя общие условия, которые приводят к ухудшению наркопроблемы в целом. Речь идет, прежде всего, о финансовых кризисах, которым подвержены страны с низким и средним уровнем доходов населения. В этом смысле можно проследить две опасные тенденции, с одной стороны, происходит сдвиг в структуре потребления наркотиков, то есть предпочтение отдается доступным и дешевым веществам, отмечается, что, к примеру, потребители опиоидов могут переключаться с героина на фармацевтические и рецептурные опиоиды и обратно23. С другой стороны, в условиях кризиса сокращается доля бюджетных расходов на развитие здравоохранения, социальной политики, а значит, с еще большим трудом могут быть реализованы государственные программы реабилитации и ресоциализации лиц, подверженных наркотической зависимости.

Значительно повлиять на проблему может возрастающий уровень безработицы, поэтому данный показатель ежегодно анализируется в рамках работы антинаркотических комиссий субъектов Российской Федерации (в частности, в 2020 г. в Докладе о наркоситуации в Ханты-­Мансийском автономном округе — Югре было зафиксировано увеличение уровня регистрируемой безработицы по сравнению с предыдущим годом).

Среди общих причин развития проблемы наркомании также следует назвать особенности географического положения отдельных регионов, их близость к действующим маршрутам незаконного транзита наркотиков и их прекурсоров. Самым крупным из них по-прежнему остается т. н. балканский маршрут, по которому наркотики поступают из Афганистана в Исламскую Республику Иран, Турцию, балканские страны и государства Западной и Центральной Европы. По южному маршруту героин вывозится из Афганистана через Пакистан в Южную Азию или Африку, а по северному — через Центральную Азию на территорию Российской Федерации24.

В качестве сопряженного географическому фактору рассматривается миграционный, поскольку отсутствие надлежащих мер пограничного контроля и стихийное прибытие незаконных мигрантов, а для России — главным образом из постсоветских республик, может представлять серьезную угрозу распространения наркопроблемы25.

Второй блок охватывает специальные причины и условия, которые способствуют незаконному распространению прекурсоров.

Во-первых, за последние годы как в России, так и в других регионах мира произошло существенное увеличение количества изымаемых из незаконного оборота синтетических и полусинтетических наркотических средств и психотропных веществ, в производстве которых решающее значение имеет применение прекурсоров. Если раньше преобладали наркотики из группы каннабиса, то сегодня наибольшую опасность представляют героин, кокаин, стимуляторы амфетаминового ряда и иные виды наркотиков, производство которых осуществляется в лабораторных условиях с использованием химических веществ.

Во-вторых, все чаще встречаются случаи выявления в обороте химических альтернативных веществ, т. н. заменителей или предпрекурсоров, которые не включены в списки контролируемых прекурсоров. «Дизайнерские» прекурсоры являются близкородственными контролируемым прекурсорам химических веществ и, при отсутствии должного контроля за их оборотом, могут быть легко преобразованы в контролируемые прекурсоры (например, производные продукты Ф-2-П и 3,4-МДФ-2-П метилглицидной кислоты).

Согласно данным Международного комитета по контролю над наркотиками26 за 2019 г. в целях обхода установленных национальными законодательствами мер контроля за прекурсорами злоумышленниками применяются следующие химические вещества:

— ряды родственных веществ, из которых можно получить контролируемые прекурсоры в процессе одноступенчатого гидролиза (эфиры и другие производные продукты);

— стабильные химические промежуточные вещества, образующиеся в процессе синтеза контролируемого наркотика или прекурсора, но, как правило, не изолированно, при этом они расходуются сразу же на следующем этапе реакции (АФААН и АФАА используются при изготовлении амфетамина и метамфетамина);

— замаскированные производные продукты контролируемых наркотиков (изготавливается конечный наркотический продукт, который впоследствии преобразуется в замаскированный производный неконтролируемый продукт) и прекурсоров (концепция основана на процессе химии защитных групп)27.

В-третьих, выявление слабых мест в области контроля над оборотом прекурсоров обуславливается не только «двой­ной природой» этих химических веществ, которые широко используются в законных целях в промышленности, торговле, медицине и быту, но, прежде всего, недостатками организационного и правового характера действующих контрольных механизмов. При этом современные меры контроля характеризуются своим разнообразием, к ним отнесены лицензирование отдельных действий в области оборота прекурсоров, внешнеторговых операций с ними, установление требований по обеспечению безопасности деятельности, связанной с оборотом прекурсоров, об отчетности о такой деятельности, ведение журналов регистрации, в которые должна быть занесена информация о любых произведенных операциях с прекурсорами, и др.

Следует отметить, что улучшению ситуации в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков не способствовал и кризис, вызванный распространением новой коронавирусной инфекции (Covid-19). Связано это с двумя основными причинами. Во-первых, в период пандемии каждая из стран направляла свои усилия, прежде всего, на противодействие распространению Covid-19 и ее последствий, что не позволяло максимально быстро реагировать на происходящие изменения на нелегальном «рынке» наркотиков и их прекурсоров. Во-вторых, общий экономический спад на фоне коронавирусной инфекции, связанный с потерями законных доходов, усугубил социально-­экономическое положение отдельных наиболее уязвимых групп населения, которые потенциально могут быть вовлечены в незаконную деятельность по обороту наркотиков и их прекурсоров (например, стали известны случаи культивирования запрещенных веществ новыми домохозяйствами).

В этом контексте значительный интерес вызывают документы, подготовленные Управлением ООН по наркотикам и преступности («Covid-19 и цепь поставки и производства наркотиков»), Европейским центром мониторинга наркотиков и наркомании и Европейской полицейской организацией («COVID-19: влияния на рынки Евросоюза»). В докладах сделаны выводы об усугублении на почве пандемии ситуации на «наркорынке» и необходимости расширения масштабов:

— мероприятий по профилактике злоупотребления психотропными веществами и расстройств на почве их потребления, содействию общему позитивному взаимодействию молодых людей, их семей, школ и местных сообществ;

— научно обоснованных мероприятий по лечению расстройств на почве наркопотребления, которые должны быть доступными и привлекательными для населения, являться альтернативной наказанию;

— реализации на основе принципов равенства, доступности и планомерности комплекса из девяти мер по профилактике и лечению ВИЧ, гепатита С и других инфекций среди лиц, употребляющих наркотики инъекционным методом;

— мероприятий по профилактике передозировок, особенно опиоидов, путем упрощения порядка получения налоксона28 и обучения тех, кто потенциально будет оказывать первую помощь больным наркоманией29.

Влияние происходящих в связи с распространением коронавирусной инфекции событий на безопасность в нашей стране становится очевидным при изучении новой статистики преступности, связанной с оборотом наркотиков и их прекурсоров. В частности, президент российской секции Международной полицейской ассоциации Ю. Н. Жданов в своем интервью сообщил о значительном росте в период пандемии таких правонарушений в Липецкой, Новгородской, Тульской, Челябинской, Псковской, Курской областях, Чувашской республике, Республиках Марий Эл и Дагестан, Ставропольском крае30. Преобладают в отечественных полицейских сводках сообщения о задержании наркокурьеров, ликвидации подпольных лабораторий и плантаций с наркотическими средствами и психотропными веществами и т. д.

Таким образом, современное состояние в области незаконного оборота не только наркотиков, но и их прекурсоров можно охарактеризовать как нестабильное, подверженное волновым изменениям по объему и структуре «рынка», требующим оперативного реагирования со стороны государства и всего мирового сообщества на возникающие новые риски и угрозы.

§ 1.2. Прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ: понятие, признаки, виды и способы применения

Слово «прекурсор» является широкоупотребительным. Сам термин имеет английское происхождение и означает «предшественник, предтеча». Понятием «прекурсор» охватываются вещества, свободно используемые в торговом обороте, а также те, продажа или иные действия с которыми ограничены или запрещены национальным законодательством.

Высоко распространено использование прекурсоров в деятельности промышленных предприятий медицинской и немедицинской сфер (аптечные, лечебные учреждения31), химических лабораторий научных институтов и учреждений в качестве реактивов для проведения соответствующих опытных исследований и т. д. К примеру, специалисты-­химики проводят опыты с химическими реагентами, которые участвуют в реакциях создания токсичных химических веществ, то есть конечной целью использования вещества является извлечение из создаваемого конечного продукта токсичного свой­ства.

Значительная часть прекурсоров имеет внушительный спектр использования в законных целях. Однако, одновременно с этим, в силу физических, химических и медицинских характеристик прекурсоров в отношении многих из них устанавливаются меры ограничительного характера. Справочно следует отметить, что отравляющие свой­ства химических веществ, которые принято сегодня называть прекурсорами, впервые были засвидетельствованы с появлением бинарного химического оружия, содержащего в себе токсичный агент в активном состоянии в виде химических прекурсоров.

Исходя из нормативного определения, содержащегося в ч. 3 ст. II Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении от 13 января 1993 г.32, под прекурсором понимается «химический реагент, участвующий в стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом. Сюда относится любой ключевой компонент бинарной или многокомпонентной химической системы».

Определение прекурсоров подобным образом существенно расширяет их список, поэтому такая позиция находит немного сторонников. Другая группа специалистов в этой области считает, что прекурсорами являются наиболее важные компоненты, используемые в процессе изготовления различных видов наркотиков33. Нам представляется правильным от прекурсоров по типу технических или биохимических34 отличать те, что могут применяться для производства ­какого-либо наркотического средства или психотропного вещества. Традиционно выделяют три способа изготовления, в соответствии с которыми наркотики могут быть классифицированы на те, что:

— имеют природный источник происхождения и обычно изготавливаются из наркосодержащих растений (это опий, марихуана и др.);

— производятся при химической модификации материалов, полученных из наркосодержащих растений (преимущественно героин и кокаин);

— изготавливаются в лабораторных условиях путем непростых химических преобразований (например, МДМА, метамфетамин).

В результате применения последних двух способов добываются синтетические и полусинтетические виды наркотиков, которые на сегодняшний день вызывают наибольшие опасения, в том числе из-за доступности способов их изготовления и серьезных поражающих свой­ств.

Наиболее верному пониманию содержания понятия «прекурсоры» отвечает его нормативная формулировка. Представление отечественного законодателя об исследуемом объекте отражается в понятийном аппарате Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»35 (далее — Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах»).

Согласно абз. 3 ст. 1 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» под прекурсорами понимаются вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, в том числе Конвенцией Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (далее — Конвенция ООН 1988 г.)36.

Аналогичные определения содержатся в специализированных словарях, например, в словаре основных терминов, применяемых в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков37. Проще говоря, это те вещества, что подлежат контролю на территории Российской Федерации и включены в соответствующий перечень. При этом важно подчеркнуть, что не все встречаемые в природе прекурсоры, из которых можно изготовить наркотик, находятся в контролируемых государствами перечнях: известны случаи поиска злоумышленниками альтернативных видов веществ и методов изготовления.

Использование нормативно-­доктринального подхода позволяет нам в качестве признаков отнесения вещества к прекурсору выделить следующие.

1. Юридический признак

Определение термина «прекурсор» представляется невозможным в первую очередь без его нормативной составляющей. Благодаря букве закона конкретное вещество получает официальное признание в качестве контролируемого прекурсора. Данный юридический факт предполагает его закрепление, как минимум, в двух списках: Таблицах I38 и II39 к Конвенции ООН 1988 г. (поскольку Россия как участник международного соглашения обязуется контролировать оборот тех веществ, что находятся под международным контролем) и Перечне наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 68140 (далее также — постановление Правительства РФ № 681, Перечень).

При этом перечни контролируемых прекурсоров содержатся только в двух из четырех представленных в постановлении Правительства РФ № 681 списков:

— в Списке I (в отношении прекурсоров данного списка оборот на территории Российской Федерации запрещен в соответствии законодательством и международными договорами Российской Федерации: альфа-­ацетилфенилацетонитрил, изосафрол, сафрол, 1-хлор-2-фенилэтан и др.);

— в Списке IV (оборот прекурсоров данного списка ограничен и в отношении них установлены меры контроля в соответствии законодательством и международными договорами Российской Федерации).

В свою очередь, Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в зависимости от установленных способов контроля, содержит три самостоятельные таблицы прекурсоров:

— Таблицу I, закрепляющую перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых устанавливаются особые меры контроля (ангидрид уксусной кислоты, бензальдегид, нитроэтан, псевдоэфедрин, фенэтиламин, хлорэфедрин, эрготамин, эфедрин, эргометрин и др.);

— Таблицу II, включающую перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых устанавливаются общие меры контроля (аллилбензол, антраниловая и фенилуксусная кислоты, бромистый этил, дифенилацетонитрил, метилакрилат, пиперидин, пиперональ, циклогексиламин и др.);

— Таблицу III, устанавливающую перечень прекурсоров, оборот которых в России ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля (ацетилхлорид, ацетон (2-пропанон), нитрометан, толуол, серная, соляная и уксусная кислоты, тионилхлорид и др.).

Согласно ч. 1.1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»41 (далее — Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах») при формировании данных таблиц прекурсоров учитываются:

— особенности физико-­химических свой­ств конкретных веществ;

— масштабы и объемы оборота конкретных веществ в области международной торговли;

— масштабы и объемы использования конкретных веществ в промышленности и быту;

— наличие достоверной информации о фактах использования конкретных веществ при незаконном изготовлении наркотиков.

Внесение изменений в соответствующие перечни возможно только на основании предложений Министерства здравоохранения Российской Федерации42 и Министерства внутренних дел Российской Федерации43, внесенных в установленном порядке в Правительство России.

2. Криминологическое свой­ство (признак)

Данный признак также находит свое отражение в нормативном определении прекурсора как «вещества, часто используемого при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ».

Сущностной особенностью прекурсора является то, что в результате рафинирования, синтеза или иных химических процессов из него могут производиться наркотические средства или психотропные вещества, то есть предполагается необходимость установления реальной возможности использования прекурсора в незаконных целях. Это имеет принципиальное значение для правоприменителя, в связи с чем в отношении отдельных видов прекурсоров уточнена их концентрация. Так, общие меры контроля применимы к аллилбензолу или антраниловой кислоте в концентрации 15 и более процентов, а особая группа контрольных мер устанавливается применительно к:

— ангидриду уксусной кислоты в концентрации 10 и более процентов;

— бензальдегиду в концентрации 15 и более процентов;

– 1-диметиламино-2-пропанолу в концентрации 40 и более процентов;

— нитроэтану в концентрации 40 и более процентов;

— псевдоэфедрину в концентрации 10 и более процентов;

— фенэтиламину в концентрации 15 и более процентов и др.

Следует отметить, что данный признак присущ не только тем химическим веществам, что находятся в контролируемых списках. Бесконечное количество веществ, которые могут быть самостоятельно изготовлены и иметь большую «токсическую» силу действия, обусловливает быструю эволюцию прекурсоров. В этом смысле прекурсор можно рассматривать в качестве источника повышенной опасности44. Данный тезис подтверждается тем, что:

— во-первых, оборот прекурсоров представляет собой деятельность, создающую повышенную опасность причинения вреда жизни и здо-ровью неограниченного круга лиц в случаях, если происходит случайная или злоумышленная утечка такого вещества из законного оборота;

— во-вторых, разнообразие и множественность химических веществ, которые могут быть использованы в незаконных целях для изготовления наркотических средств или психотропных веществ, не позволяют утверждать о достижимости полного контроля со стороны государства за каналами нелегального оборота предпрекурсоров или т. н. «дизайнерских» прекурсоров, которые специально создаются для того, чтобы «обойти» действующие меры контроля;

— в-третьих, за вред, который причиняется в результате незаконных действий с прекурсорами, установлены меры административной и уголовной ответственности.

3. Физико-­химическое свой­ство (признак)

Прекурсором является вещество, представляющее собой некую субстанцию с осязаемыми массой, объемом и концентрацией, которая может находиться в различных состояниях: твердом (например, эфедрин, псевдоэфедрин, лизергиновая кислота), порошкообразном (антраниловая кислота, эрготамин и др.), жидком (бутиролактон, бромистый этил, сафрол, изосафрол и пр.).

Вещество признается прекурсором наркотиков вне зависимости от наличия фирменного (торгового) наименования. Одним из условий для его отнесения к прекурсору наркотиков является, как уже было замечено выше, установление превышенной концентрации, которая определяется исходя из массовой доли вещества в составе смеси или раствора.

В зависимости от степени общественной опасности, физико-­химических свой­ств веществ, масштабов и объемов их оборота в международной торговле и использования в промышленности и других особенностей прекурсоры поделены на соответствующие списки. Для того чтобы избежать случаев необоснованного преследования лиц, осуществляющих оборот прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, следует точно знать, в отношении каких прекурсоров и какие запреты установлены.

4. Медицинский (фармакологический) признак

Единой принятой классификации фармакологического воздействия наркотиков и их прекурсоров на организм человека не существует. Они могут разграничиваться исходя из характера воздействия, источника происхождения, химической формулы (химического строения) и т. д. Например, представителями науки криминологии предлагается делить указанные вещества по фармакологическому действию на человеческий организм на шесть видов, это: опиодиы; наркотические средства, получаемые из конопли; стимуляторы, амфетамин и его производные; успокаивающие средства, транквилизаторы; галлюциногены и иные виды контролируемых веществ45.

При этом следует отметить, что медицинский признак прекурсоров не совпадает с аналогичной характеристикой наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, которые способны непосредственно оказывать пагубное воздействие на высшую нервную деятельность, психику и организм человека. Являясь обязательной субстанцией (компонентом) для изготовления почти всех видов полусинтетических и синтетических наркотиков, прекурсоры все же опосредованно участвуют в оказываемом галлюциногенном, психостимулирующем, седативном и ином пагубном влиянии, являющемся причиной роста заболеваемости наркоманией среди населения.

Итак, выделение признаков веществ, которые могут быть отнесены к прекурсорам наркотиков, а именно их «списочного статуса», криминологических, физико-­химических и фармакологических свой­ств необходимо не только для целей концептуализации нового понимания данного термина, но и в этом усматривается практическая необходимость. В целях оказания методической помощи по организации работы должностных лиц юрисдикционных органов, уполномоченных выявлять и документировать правонарушения в области незаконного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, необходимо знать наиболее распространенные способы применения часто встречающихся на территории Российской Федерации видов прекурсоров. Так, характерное географическое расположение России обуславливает заинтересованность многих сопредельных и граничащих государств в транзите на территорию нашей страны, в первую очередь, тех прекурсоров, в отношении которых установлены послабленные меры контроля, включенных в Таблицу III Списка IV (например, уксусная, соляная и серная кислоты).

Такие прекурсоры наркотиков, как эфедрин, псевдоэфедрин, норэфедрин, эфедра, фенилуксусная кислота, пиперональ, изосафрол, сафрол и масла с высоким содержанием сафрола используются при незаконном изготовлении стимуляторов амфетаминового ряда (амфетамина, метамфетамина, катинона, МДМА и пр.). При этом, наряду с незаконным применением указанных прекурсоров, возможно их использование в законных целях при производстве парфюмерной продукции, туалетного мыла, составлении духов (к примеру, сафрола и изосафрола), медицинских бронхорасширяющих и противокашлевых средств (эфедрин), противокомариных репеллянтов (пиперональ), чистящих средств (фенилуксусная кислота)46.

При изготовлении наркотического средства героин зачастую используются ангидрид уксусной кислоты, ацетон, этиловый эфир, соляная кислота, которые могут участвовать также и в производстве различной промышленной продукции (ацетата целлюлозы, аппретов, тормозных жидкостей, красителей).

Исходным сырьем для незаконного изготовления кокаина служат перманганат калия, этиловый эфир, соляная и серная кислоты, метилэтилкетон, ацетон, толуол, карбонат и сульфат натрия. В то же время, к примеру, ацетон может быть применен законно в качестве растворителя в химической и фармацевтической промышленности, в быту, а перманганат калия часто используется как отбеливающее средство, входит в состав дезодорантов, антибактериальных и противогрибковых средств.

Наличие у должностных лиц юрисдикционных органов, уполномоченных в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков специальных знаний о способах изготовления отдельных видов синтетических и полусинтетических наркотиков, следовой «картине» правонарушений, связанных с незаконным оборотом прекурсоров, имеет большое значение для целей правоприменительной деятельности, поскольку:

— позволит эффективно и своевременно выявлять правонарушения, связанные с незаконным оборотом прекурсоров;

— обеспечит полноту и достоверность документирования таких правонарушений;

— исключит случаи необоснованного преследования лиц, являющихся участниками законного оборота прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, в отношении которых не нарушаются установленные меры контроля.

Кроме того, учитывая появление новых видов наркотиков («дизайнерских» наркотиков, новых потенциально опасных психоактивных веществ и т. д.), а также возможность использования при их изготовлении различных, не всегда находящихся под полным запретом, химических веществ, нельзя ограничиваться установлением мер контроля лишь в отношении тех прекурсоров, что включены в соответствующие списки. Юридическое содержание данного термина объективно сужается за счет признака «списочного статуса», что не соответствует реалиям сегодняшнего дня. Помимо «списочных» прекурсоров все чаще встречается в обороте близкородственная с ними группа химических веществ, которая не включена в соответствующие контролируемые списки, но при этом химически довольно тесно связана с такими прекурсорами. Это так называемые «предпрекурсоры», «дизайнерские» или «альтернативные» прекурсоры. По сути они все являются производными синтетических психоактивных средств, легко заказываются, в том числе через сеть «Интернет»: спрос на их производство обусловлен возможностью обойти ограничения, установленные законодательством Российской Федерации при обороте прекурсоров.

Подытожим, что в отсутствии однозначных подходов к определению правовых статусов указанных химических веществ представляется крайне затруднительным решение общемировых проблем, связанных с незаконным распространением и немедицинским потреблением наркотиков.

§ 1.3. Положения российских и международных нормативных правовых актов в области контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, а также противодействия их незаконному обороту

В последние годы при реформировании конкретных сфер общественной жизни ставки делаются в первую очередь на нормативные правовые акты. В этом смысле законодательство в области противодействия незаконному обороту прекурсоров наркотиков не стало исключением. При этом частые изменения и в целом множественность юридических актов в этой области не позволяют говорить об органичности и системном характере нормотворческой деятельности.

Для того, чтобы глубже понять сущность сложившихся структурных и функциональных связей между нормативными и иными правовыми актами, затрагивающими вопросы оборота прекурсоров наркотиков, а также противодействия их незаконному обороту, проследить основные тенденции развития антинаркотического законодательства, условно объединим их в несколько общих групп.

Первую группу составляют авторитетные конституционные положения, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие.

Конституционно-­правовые нормы принято рассматривать в качестве отправных точек правового регулирования во всех сферах жизнедеятельности. Они закрепляют основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина и устанавливают правовые механизмы, обеспечивающие взаимодействие отечественных инстит

...