П. А. Политахин

Местное самоуправление в условиях перехода России к многоукладной рыночной экономике

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.553

ББК 67.401

П50

Политахин П. А.

Предлагаемая вниманию читателей монография представляет собой комплексное исследование сущности и явления местного самоуправления через имманентность юридических и экономических законов современной общественноэкономической формации периода перехода России к многоукладной рыночной экономике.

Законодательство приведено по состоянию на август 2018 г.

Книга адресована специалистам – экономистам, юристам, работникам аппарата государственной власти и местного самоуправления, политическим, государственным деятелям, а также может быть полезна преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов и гражданам для лучшего понимания своих прав на местное самоуправление.

УДК 342.553

ББК 67.401

© Политахин П. А., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Без исследования сущности и явления (внутреннего содержания формы бытия и внешнего существования) местного самоуправления в современной России невозможно понять причины его неэффективности. Казалось бы, этот институт закреплен в Конституции Российской Федерации, законодательно урегулирован в течение двадцати лет четырьмя федеральными законами и законодательством Субъектов Федерации. Ряд законов имел экспериментальную цель: изменение структуры и системы органов местного самоуправления, их компетенции и порядка деятельности всех уровней власти; разграничение компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти. У главы российского государства есть представление о целях развития местного самоуправления. Это «в первую очередь, — считает В. В. Путин, — как создать на местах достойные и комфортные условия жизни. А самое главное — как привлечь к решению этих задач самих людей, как разбудить их инициативу и поддержать их начинания, собственные начинания и собственную инициативу»1. Однако такого рода благие идеи изначально имеют утопический характер, так как этот социальный институт не имеет пока в своей основе учение о переустройстве российского общества на началах правового, демократического, социального государства, которое бы исходило из законов общественного развития формации.

Переустройство Советской России происходило в форме политического авантюризма и началось не с познания этих законов, а с «ликвидации вместо отрицания» демократического централизма, через внедрение идеологии огульной критики социалистической общественно-экономической формации. Такой авантюризм на грани анархии был взят на вооружение бывшей партийной и научной элитой для проведения экономических и политических реформ, в результате которых Россия оказалась, по мнению Д. А. Медведева, в положении, когда «алкоголизм, курение, дорожно-транспортные происшествия, недостаточная доступность многих медицинских технологий, экологические проблемы сокращают жизнь многих людей террористические акты на Россию продолжаются. Жители республик Северного Кавказа просто не знают покоя. Гибнут военные и работники правоохранительных органов, государственные и муниципальные служащие, мирные люди неэффективна экономика, полусоветская социальная сфера, неокрепшая демократия»2 Следовательно, пора не только развивать некоторые социальные институты советской России в их новом качестве, соответствующем процессам изменения в экономическом базисе и надстройке, но разработать политическую экономию России переходного периода, периода смены общественно-экономической формации. Для решения многих проблем формирования рыночной экономики особое внимание надо обратить на диалектику института местного самоуправления, а не заниматься субъективным, научно не обоснованным его внедрением в отдельных институтах надстройки общественно экономической формации. Необходимо реальное вовлечение населения в самоуправление, а не только его участие в этой деятельности в форме избрания представительных органов и глав муниципальных образований.

Советские и российские реформаторы даже не смогли осмыслить историческую закономерность перехода от абсолютистско-олигархической системы к демократической в мировой практике. Ведь ни одна страна с современной демократической политической системой не пришла к ней, пока не созрели экономические и классовые условия. И этот процесс исторический: например, во Франции он начался с революции 1789 г. В современной России классическую парламентарную власть и местное самоуправление вводить нельзя, так как процессы перехода к многоукладной рыночной экономике и формирование классового гражданского общества находятся, образно говоря, в эмбриональном состоянии. Государственная власть и местное самоуправление должны формироваться на принципах коалиции, когда на развитии форм собственности, укладов производственных отношений возникающие классы гражданского общества образуют политические партии, которые участвуют в создании соответствующих форм государственного управления, выражая интересы своего класса, а сообщества социальных слоев населения создадут формы местного самоуправления. Отход от этой доктрины усложнил путь преобразований, который оказался тупиковым. Ведь в России создали смешанную республику с сильной президентской властью в основном бывшие советские государственные, политические лидеры КПСС и примкнувшие к ним псевдодемократы. В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления Российской Федерации»3, кроме целей формирования местного самоуправления, были названы многие нерешенные проблемы, вызванные «экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь, отсутствием четкого разграничения компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти)», которые «приводят к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления». Как показывает практика и исследования состояния местного самоуправления, в настоящее время эти проблемы не только не решены, но и в определенной мере обострились. Причиной тому является методологическая ошибка, заложенная в основу познания сущности и явления местного самоуправления. Законодатель и глава государства приняли за исходную авантюрную по своей сути идею ликвидацию власти Советов депутатов трудящихся и замену этой власти на так называемую парламентарную демократическую систему государственного устройства и местного самоуправления без учета понимания исторического процесса изменения России как общественно-экономической формации. Власть и некоторые ученые рассматривают местное самоуправление как один из институтов политической власти вне связи его с общественно-экономической формацией, в отрыве от исторического процесса. Диалектика исторического генезиса местного самоуправления должна познаваться на основе выводов о стадиях развития местного самоуправления в следующих условиях: во-первых, когда с развитием государств разрешались противоречия между центральной государственной властью и государственной властью их составных территорий. Во-вторых, когда разрешались противоречия между государственной властью и сообществами индивидов (гражданского общества). И, в-третьих, когда разрешаются противоречия между государственной властью и населением, которое самостоятельно должно решать вопросы местного значения. Смены общественно-экономических формаций определяют стадии исторического генезиса местного самоуправления. Последний как совокупность исторических актов должен стать исходным материалом не только оценки генезиса самоуправления, но и оценки развития этого института в рамках развития всех исторических актов. Ведь бесспорно, что для акта воспроизводства собственной жизни самих людей нужно производство самой материальной основы жизненных условий для удовлетворения потребностей, возникающих ежедневно и ежечасно. Удовлетворенные потребности порождают новые потребности, и это надо рассматривать как исторический факт, действующий как закон общественного развития и волевой (юридический) закон управления людьми этих отношений производства и распределения жизненных условий. Следовательно, производство жизни как собственной в процессе труда, так и чужой посредством деторождения всегда выступают в качестве общественных отношений. Этот процесс определяется соответствующим способом производства совместной деятельности людей до определенной ступени состояния производительных сил и производственных отношений (экономического базиса и надстройки). В этом процессе формируется общественное сознание людей, которое вступает в противоречие с существующими производительными силами и производственными отношениями. Такой процесс происходит не по воле людей, а порождается противоречиями между существующими производственными отношениями и производственными силами. Поэтому осознание необходимости изменения надстройки (включая управление процессами) должно происходить путем познания базисных противоречий, а не субъективно — эмпирически. Определять сущность и явление местного самоуправления в России надо на основе познания объективных процессов изменения общественно-экономической формации современной России. Пока же не только институт местного самоуправления, но и вся концепция перехода Росси к рыночной экономике строятся на методологии авантюрного идеализма — рыночная экономика лучше социализма, поэтому надо любым способом ее вводить, а не разрешать противоречия как фактор диалектики развития.

Обвиняя во всех грехах советский социализм, представители власти и поддерживающая ее элита интеллигенции забыли или не понимали состояние детерминизма базиса и надстройки социализма России в период приобретения так называемой независимости. Последняя предоставляла возможность выбора из двух путей преобразования общественно-экономической формации: революционную (как форма развития) модель преобразования базиса социализма с тем, чтобы обеспечить реальную связь советских людей с производством и дать им возможность пользования результатами производства, всем тем, что ими создано; или же использовать производительные силы и средства общения для разрушения социалистического народного хозяйства и попасть под власть мирового рынка. Был выбран второй путь преобразования. Однако реформаторы не учли своеобразие этого пути, который объективно порождает возникновение классов, господствующих над материальной производительной силой, и класса, который вынужден нести на себе все тяготы производства без возможности пользоваться благами этого производства. Но опыт (практика) показал, что это произошло в абсурдной форме: приватизация породила в основном олигархов (мелкая и средняя буржуазия как классы еще не сформировались) и преступность; большинство членов общества, лишенных производительных сил, вытеснены из него в связи с фактическим лишением участия в государственной власти и фиктивным правом на местное самоуправление. Государственную власть сформировали не по классовому принципу, а поэтому она срослась с олигархами и преступностью за ширмой политических партий, выражающих непонятно чьи интересы (нет классовой основы партий, часто меняющих свой «цвет»). Не население, а органы местного самоуправления решают (как правило, очень плохо) вопросы местного значения, но управляют населением более изощренными способами, чем прежние советы трудящихся, так как не входят в систему государственной власти и фактически бесконтрольны. Под лозунгами перехода к рыночной экономике и создания демократического общества политические авантюристы создали условия для разграбления экономического базиса социализма. Оно происходило путем преступной приватизации и криминальным переделом государственной собственности в ее экономической составляющей (производственные отношения) и юридической (право собственности). Это привело к появлению олигархов и преступных групп, которые овладели сырьевыми отраслями, а нерентабельные разграбили как вторичное сырье. Банкротство сотен тысяч предприятий, к расхищению имущества которых были причастны и, как правило, большинство представителей всех уровней власти, привело к тому, что рабочий класс и колхозное крестьянство стали деклассированными, утратив связь с производством и свою организованность. Они не имели возможности участвовать в производственных отношениях, потеряли связь с политическим авангардом и профсоюзами. Первый после восстановления в правах утратил свою руководящую роль, вторые в основном занялись коммерцией, а не защитой интересов наемных рабочих.

В официальных выступлениях политических и государственных лиц обозначается потребность усиления роли местного самоуправления. Однако на фоне увеличения численности государственной бюрократии трудно обосновать какое-либо усиление этой роли, тем более если учесть, что сегодня российское государство свою социальную роль довело до уровня попечения. В условиях же перехода к рыночной экономике как исторического процесса смены общественно-экономической формации социальная роль государства смещается только с уровня микроэкономики до формирования этого уровня в период перехода к управлению социально-экономическим развитием России на макроэкономическом уровне. Диалектика развития предполагает усиление роли населения, а не органов политической и государственной власти в самостоятельном решении вопросов бизнеса, коммерции, дошкольного воспитания, церковно-приходского обучения, общественного порядка, попечительства, массовой культуры и других вопросов местного значения. Такое объективное разделение функций государства и местного самоуправления обеспечивается развитием общественно-экономической формации, а отнюдь не желанием власти, так сказать, уйти от общения с народом и переложить на него вину за разрушительные реформы. Последние схожи скорее с экспериментами, в которых народ выступает в качестве подопытных субъектов. При этом не учитывается, что взаимоотношения государственной политической власти и индивидуальной, семейной, групповой властей зависит от диалектики базиса и надстройки.

Проблему формирования местного самоуправления усложняет отсутствие политической экономии переходного периода. В России доктрина местного самоуправления пока не разработана, а сводится к подражанию доктрине, закрепленной в «Европейской Хартии», которая была основана на идеях имманентной философии, когда местное самоуправление берется как исходная категория проявления политической власти как законченной сущности. В Хартии местное самоуправление взято как рудимент раздела политической власти на стадии, когда государства-завоеватели взамен утраченного суверенитета устанавливали для завоеванных государств местное самоуправление на их территории. Сегодня это в определенной мере соответствует, например, статусу Кипра. Об отсутствии реального местного самоуправления в европейских государствах свидетельствуют протесты населения против проводимых государствами реформ. Но это участие, мягко говоря, далеко от решения вопросов местного значения и самоуправления.

В монографии все эти вопросы исследуются более подробно. Исходный материал используется с учетом следующих предпосылок:

• сущность и явление местного самоуправления рассматриваются как действительный процесс производства, связанный с существующими в России способами производства и состоянием гражданского общества, то есть через детерминизм базиса и надстройки;

• предполагается, что социалистическую идеологию как продукт общественного сознания можно изменить не критикой коммунизма, а практическим созданием реальных общественных отношений, которые способны сформировать сознание людей о необходимости изменения производительных сил и производственных отношений, которые им достались от предшествующих поколений, до такого состояния, когда произойдет их реальное развитие, удовлетворяющие интересы народа;

• основные источники развития производительных сил в рыночной экономике, ее состояние раскрываются как совокупность процессов функционирования объектов собственности в рыночной экономике в зависимости от соотношения укладов в экономическом базисе;

• важно установление критериев при определении вопросов местного значения, существование такого критерия в монографии рассматривается.

В монографии не используется критика отдельных, оторванных друг от друга вопросов сущности и явления местного самоуправления, а сделана попытка исследования всех критериев этого социального института в связи с сущностью общественно-экономической формации, то есть через исторический процесс. За основу исследования было взято суждение Ф. Энгельса: «С чего начинается история, с того же должен начинаться и ход мысли, и его дальнейшее движение будет представлять собой не что иное как отражение исторического процесса в абстрактной и теоретической последовательной форме; отражение исправленное, но исправленное соответственно законам, которые дает сам действительный процесс, причем каждый момент может рассматриваться в той точке его развития, где процесс достигает полной зрелости своей классической формы»4.

Правильный выбор методологии исследования является ключом к раскрытию проблемы местного самоуправления.

Глава 1. Метод исследования сущности и явления местного самоуправления в условиях смены общественно-экономической формации в современной России

Любое исследование общественных законов развития формации предполагает применение способов (приемов), построение, обоснование теоретического и практического освоения (познания) сущности соответствующей формации. И такое исследование осуществляется при использовании достижений уровня познания явлений на основе учения о методе — методологии. Современная система методов науки многообразна, и это многообразие часто приводит к различным суждениям, выводам по одной и той же проблеме. Такое происходит, вероятно, из-за противоречий между динамизмом системы методов и историческими процессами проявления законов природы и общества. Представляется, что выбор метода исследования во многом зависит от оценки диалектики (возникновения, становления, развития) опыта, свидетельствующего о реальном содержании явления. И, несмотря на огромный прогресс современных наук, на наличие нескольких классификаций методов, их междисциплинарный характер, существенный уровень абстрактности, интерпретации, исторической адекватности выводов, опыт убеждает, что решающая роль в результатах исследования, как правило, принадлежит диалектике и материализму. Это особенно проявляется в исследовании общественно-экономической формации. И здесь возникают соблазны использования богатейшего опыта методологии Г. Ф. Гегеля — крупнейшего представителя классической немецкой философии, создателя системной теории диалектики. Особенно интересен его объективный идеализм, так как прошлое Гегель рассматривает с позиций тех диалектических коллизий, которые вели к созреванию «настоящего», то есть «современности» отводилась роль цели и венца процесса. Однако историю Гегель рассматривает «в целом» как «прогресс духа в сознании свободы», который развертывается через «дух» отдельных народов, сменяющих друг друга в историческом процессе по мере исполнения своей миссии. Следовательно, В. И. Ленин обоснованно утверждал, что логику Гегеля необходимо очистить от мистики5.

К. Маркс давал более критическую оценку гегелевской философии права: «Мои исследования привели меня к тому результату, что правовые отношения так же точно, как и формы государства, не могут быть понятны не из самих себя, не из так называемого общего развития человеческого духа, что, наоборот, они коренятся в материальных жизненных отношениях, совокупность которых Гегель по примеру английских и французских писателей XVIII века называет гражданским обществом. И что анатомию гражданского общества следует искать в политической экономии». А так как последняя — это «наука об условиях и формах, при которых происходит производство и обмен в различных человеческих обществах и при которых, соответственно этому, в каждом данном обществе совершенствуется распределение продуктов»6, то для исследования сущности местного самоуправления без методологии этой науки невозможно обойтись.

Многие другие теории общественно-экономической формации, например, основанные на противопоставлении обществоведения естествознанию при отрицании существования объективных исторических законов, с подменой понятия общественно-экономической формации «культурными ценностями», «21 цивилизацией»; исследование формации с помощью теории «стадий» экономического развития не находят подтверждения опытом. Но это не останавливает исследователей, а используется ими как доказательство оригинальности их методологии. В частности, С. М. Трашкова и Т. М. Гончарова утверждают (но не обосновывают), что «сущность многих, порой весьма важных общественных институтов может быть понята лишь исходя из того типа общества, которым они порождены. Определение типа общества, — продолжают авторы, — по признаку господствующей в ней общественно-экономической формации представляется совершенно недостаточным»7. Суждения С. М. Трашковой и Т. М. Гончаровой не бесспорны, так как они не учитывают, что тип общества определяет соответствующий тип собственности, лежащий в основе общественно-экономической формации, и что сущность всех общественных институтов можно познать через исследование соответствующих категорий формации. В последнюю входят как экономические (базисные) отношения, так и все социальные отношения, которые присущи конкретному обществу: государство, право, культура, формы быта, семья, образ жизни. Полнота исследования сущности и явления общественных отношений зависит от способности исследователя использовать все категории материалистической диалектики, которые раскрывают процесс зарождения, развития и отмирания социального механизма, и эта универсальность исследования подтверждается опытом.

Современная цивилизация выдвигает ряд новых методов исследования, но они не обладают универсальностью, а некоторые даже извлекаются из «погоста» восточной и античной мысли об этике, выдвигают филистерский метод познания современного капитализма, опираясь на персонализм как теоретическое направление современной философии. Например, в подобной методологии создает свой труд П. Козловский8. Не вдаваясь в подробный анализ содержания его сочинения, обращаясь лишь к примененной им методологии, можно сделать вывод, что она приобретает крайнюю форму субъективного идеализма, так как реальностью признается только мыслящий субъект, все же остальное считается существующим лишь в сознании индивидов. У П. Козловского понятие солипсизма употребляется в этическом смысле как крайний эгоизм, эгоцентризм. П. Козловский подвел под «немецкий научный социализм» свою философскую идею и отстаивает индивидуальное сознание вместо истинных потребностей бытия. Его «этический демократический капитализм» априорный, тогда как Марксу удалось в одном только труде «Капитал» раскрыть природу современных кризисов, происходящих в капиталистических странах, противоречие между трудом и капиталом, между развитыми и отсталыми странами.

Производя материальные и духовные ценности, люди вступают в соответствующие отношения производства и обмена, которые определяются как законами общественного развития, так и волей индивидов. С образования государств начинается формирование методов и форм организации управления хозяйственными процессами. Например, К. Маркс обосновал, что в странах Древнего Востока возникли три основных отрасли управления: «финансовые ведомства, или ведомства по ограблению своего собственного народа, военные ведомства, или ведомства по ограблению других народов, и, наконец, ведомства общественных работ»9. Появляются специальные источники по организации управления государством, аппаратом государственных служащих, внутренней и внешней торговлей, просвещением, хозяйственной деятельностью и т. п.

Исторический опыт свидетельствует, что наука управления развивалась параллельно с развитием общественно-экономической формации и эти отношения получили научное обоснование в процессе их исследования диалектико-материалистическим методом. Он позволяет правильно определить сущность противоречий (как условие развития) хозяйственной (экономической) деятельности с присвоением материальных и духовных благ. Дает ответ на вопросы, на чью долю выпадают труд и его результаты, труд и наслаждение, формы и уровень распределения материальных и духовных богатств, кто управляет этими процессами, какие экономические законы управляют этими отношениями.

Исследование местного самоуправления необходимо начать с суждений, которые встречаются в юридической науке как истинные, хотя и недоказуемые их средствами, а следовательно, являются аксиомами. Например, конституционность местного самоуправления; что самоуправление не входит в систему государственной власти; гарантии местного самоуправления. Но это не исключает проверку истинности таких суждений в связи с историчностью местного самоуправления, особенностями его проявления на практике, целью исследования этого института, частым изменением законодательства. Целесообразность подобного подхода поможет обнаружить противоречия во взглядах на генезис сущности и явления местного самоуправления.

Как мы увидим далее, многие вопросы, принимаемые на уровне аксиом, претендующие на аксиоматичность, лишены научной и практической значимости. Так, например, понятие местного самоуправления определяется на уровне словарной дефиниции в редакции ст. 130 Конституции РФ, а следовательно, это определение схоластично. Конституция РФ не дает философского понятия местного самоуправления в связи с тем, что это задача науки, а содержит текст его истолкования. Закон, регулирующий этот институт, должен на базе углубленного познания сущности местного самоуправления раскрыть в языковой форме место самоуправления в системе народовластия. Народовластие понимается как способность и возможность народа осуществлять свою волю в личной социальной деятельности, в семейной и групповой формах власти. Эта языковая форма понятия должна получить законченную объективность (опытное обоснование): какую деятельность осуществляет население при осуществлении самоуправления (решает вопросы местного значения); признаки содержания и объемы деятельности; в чем конкретно выражается местное самоуправление населения, если его органы не входят в систему государственной власти; общим является понятие местного самоуправления или единичным; имеет ли понятие местного самоуправления населения необходимость проявления логического закона обратного отношения содержания и объема. Пока приведем пример важности учета последнего отношения. Так, ст. 130 Конституции РФ содержит дефиницию: «Местное самоуправление Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Такое словосочетание можно использовать для понятия сущности местного самоуправления без изменения содержания и объема элементов понятия, или можно изменить либо содержание, либо объем его. В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» эта дефиниция изложена в такой редакции: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 1 Закона). Такое понятие больше похоже на «сказание» о местном самоуправлении. Почему-то законодатель к содержанию местного самоуправления, выраженному в Конституции РФ, добавил словосочетание «и под свою ответственность», следовательно, он к местному самоуправлению, как самостоятельному решению населением вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, добавил признак «и под свою ответственность», то есть, в отличие от Конституции РФ, законодатель увеличил количество признаков, необходимых для определения содержания сущности местного самоуправления, а объем исходного конституционного понятия стал меньше.

Иногда в исследованиях местного самоуправления неправильно используется диалектика. Например, В. И. Васильев считает, что Закон от 6 октября 2003 г. — «весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти»10. Одним из доказательств этого, как полагает В. И. Васильев, является то, что объем данного Закона в три раза превышает ранее действующий акт. Автор использует категорию развития, далекую от аксиоматичности одного из законов диалектики. Источником самодвижения и развития правовых основ местного самоуправления является природа закона единства и борьбы противоположностей. Источник развития местного самоуправления находится не в законе, а в самой деятельности по его реализации, если исходить из того, что самоуправление по своей сущности представляет сложную расчлененную систему отношений, заключающую в себе несовместимые друг с другом элементы. Простейшим выражением закона единства и борьбы противоположностей в местном самоуправлении являются базис и государственная власть. Непосредственно управлять частным укладом базиса должен предприниматель, что несовместимо с государственным управлением им. Экономический базис в рыночной экономике — это единство производительных сил и производственных товарных отношений, но единое управление им и есть противоречие. Борьба этих составляющих приводит к тому, что государство «уходит» из сферы управления частным бизнесом и создает механизмы воздействия на него, например, с целью влияния на объем совокупного продукта общества, защиты конкуренции, перераспределения ресурсов. Но это есть и процесс развития «правовых основ самоуправления», когда волевые отношения в базисной сфере регулируются правом не по «принципу подбора» местного значения, а по принципу имманентности этих вопросов законам рыночной экономики. Следовательно, ныне действующий закон о местном самоуправлении надо признать самым неэффективным; подтверждением тому служит опыт (практика) его применения.

При исследовании сущности и явления местного самоуправления необходимо корректно использовать лексику и терминологию. Терминология в дефинициях местного самоуправления исторически менялась, а потому использование современных терминов для анализа отдельных исторических процессов может породить ошибочные суждения и выводы. Это надо учитывать и при использовании древних исторических терминов. Например, «публичное право» отражало общественные отношения при существовании античной государственной собственности, а потом было воспринято в раннем буржуазном праве. В русском языке термин «публичный» означает: «присутствие публики, открытый»11. Поэтому представляется спорным применение Г. Р. Головановым для определения вопросов местного значения словосочетания «властно-публичное полномочие и функции»12.

Так как органы местного самоуправления в России не входят в систему государственной власти, то нет основания использовать политическую лексику при исследовании сущности этого социального института. При исследовании сущности местного самоуправления в зарубежных странах в содержательных публикациях13, как правило, встречается компилятивный материал без методологической оценки многообразия структур местного самоуправления и без четкого разграничения его автономии (самоуправление, как правило, решает внутренние вопросы какой-то части государства); проблема непосредственного решения вопросов местного управления самим населением раскрывается через корпорации и через органы управления. Поэтому ряд предложений по использованию зарубежного опыта для России не имеет обоснования. Вопрос заимствования не только института местного самоуправления, но и зарубежного права сегодня приобретает актуальность в связи с попыткой модернизации российской правовой системы. При этом допускаются методологические ошибки. Например, В. Н. Княгинин считает положительным процесс заимствования, когда «рецепция чужого права для России выступала и выступает в качестве одного из основных способов модернизации общественного, в том числе, правового строя»14. Есть даже мнения, что историю российского и государственного права надо рассматривать как цивилизацию «догоняющего развития, направление которого задают более совершенные зарубежные образцы»15. Для исследования этого исторического процесса иногда пытаются использовать биологическую лексику в применении к истории культуры, называя это явление «культурной мутацией»16. Эти и другие новые исследования правовых систем опираются на методологию гегелевского объективного идеализма. Исследователи в абстракциях суждений оставили без внимания детерминизм базиса и надстройки общественно-экономической формации, общественного бытия и общественного сознания. Заимствование, например, римского античного права государствами, в которых уже проявлялось господство капиталистических производственных отношений, выявило его несоответствие базису капиталистической формации. Такое несоответствие пришлось восполнять применением в дополнение к праву отношений делового оборота, судебного прецедента. Если привести в пример французскую правовую систему периода установления буржуазного общества, то она уже формировалась на основе развивающегося базиса (свободная конкуренция, эксплуатация парцеллизированной земельной собственности, развитие промышленных производительных сил и т. п.), она фактически освобождалась от римской старины.

Модернизацию правовой системы необходимо проводить на основе учета причинно-следственных связей базиса и надстройки с законами общественного развития. Конечно, причина и следствие могут меняться местами. Отступлением от детерминизма базиса, надстройки, законов общественного развития является, например, экспериментальное внедрение законодательного регулирования местного самоуправления без учета изменений в производственных отношениях, без учета причин, породивших потребности установления необходимых форм управления этими процессами на основе единства действий в этих процессах экономических и юридических законов, без учета причин опредмечивания деятельности на уровне микроэкономики и макроэкономики в рыночных отношениях.

Главной предпосылкой исследования местного самоуправления является то, что оно имеет диалектику мировоззрения, но не на уровне развития практики, а на уровне ортодоксального единства государственного управления обществом и политической составляющей в деятельности населения при решении вопросов жизнеобеспечения (деятельность индивидов и общества в различных формах их существования). Это обусловлено тем, что базисные и надстроечные процессы происходят при столкновении интересов и потребностей всех социальных сил общества, порождающих специфические формы и способы разрешения социальных противоречий и проблем. Да и оценка базисных и надстроечных процессов порождает трудности, особенно тогда, когда не делается попытка найти единство сравнимых величин. Базис формации зарождается и развивается под воздействием экономических законов общественного развития и волевого (юридического) регулирования индивидами этих процессов через надстройку (государство и право). Состояние количества материальной производительной силы базиса при его исследовании относительно измеримо, а вот такое явление, как политика (в аспекте управления базисными отношениями) очень трудно подвергается количественному исследованию. От этого зависит правильность оценки перехода количественных изменений в качественные взаимосвязи базиса и надстройки. Этот закон не был учтен при переходе России к рыночной экономике. Пока приведем один пример этого. Процесс перехода от социалистической формации к рыночной экономике протекал с самого начала путем «надлома» первого (скачком), но не до конца. Скачок через надлом лишь ослабил и подорвал производительные силы социалистического базиса, но не сформировал новый рыночный базис, который в переходный период объективно должен был сохранить некоторые отношения (признаки) старого. Тогда бы произошел процесс революционного (экономического) начального формирования рыночной экономики. Не оценившие ни количественно, ни качественно производительные силы социалистического базиса на фоне обвинений в его адрес реформаторы приступили к разграблению народного хозяйства России. Правда, дефицит товаров потребления был ликвидирован, но за счет мирового рынка импорта товаров и существенного сокращения потребительных нормативов, вызванного низкой платежеспособностью населения. Результаты перехода: разрушенный базис, криминальное накопление потребительского и торгового капиталов, «революция цен» и денежная реформа17, рост государственных долгов, дефолт. Даже сегодня нарушение или незнание законов политической экономии может привести к повторению таких аномальных явлений в экономике. Лишь увеличение количества сырья и относительно высокие цены на сырьевом рынке отодвигают такое повторение.

Реформирование надстройки происходило в таком же хаосе, созданном некомпетентной властью, поэтому до сих пор не определен даже принцип оценки вопросов местного значения. Спорной представляется и методология «участия государства в местном самоуправлении, встроенности местного самоуправления в государство»18. Думается, что здесь надо иметь в виду не «мебелирование (встроенность)», а связь общественной (экономической) и политической (надстроечной) структур с производством. Примерно с такой позиции Н. Л. Пешин исследует эту проблему19. Здесь уместно обратить внимание на то, что во всемирной экономической мысли всегда просматривалась тесная связь экономики с вопросами организации управления хозяйством и производством. Поэтому при определении сущности и явления местного самоуправления надо исходить из того, что процессы управления хозяйством и производством обуславливаются воздействием на них объективных экономических законов общественного развития и регулированием их волевыми (юридическими) законами, которые должны быть имманентны первым. К сожалению, законодатели и ученые-юристы забывают эту методологию, поэтому российская правовая система неэффективна. Опыт делового оборота развит во многих странах, а в России пока отсутствует в связи с тем, что в научной литературе нет единства в выборе метода исследования и не применяются всеобщие (философские и общенаучные) методы (исторические, логические, диалектические).

Применение комплексного метода исследования при определении сущности и явления местного самоуправления рационально, так как позволяет осветить его со всех сторон, определить меры тех преобразований переходного периода России к многоукладной экономике, которые связаны с зарождением новой общественно-экономической формации. Роль в этом местного самоуправления кратко можно выразить в следующих суждениях. Во-первых, российский народ (население) должен представлять свою роль в создании рыночной экономики. Во-вторых, понимать, в чьих интересах происходят эти преобразования (народа, класса, социальных групп). В-третьих, население как гражданское общество должно научиться влиять на деятельность его официального выразителя — государства. В-четвертых, активность населения в самостоятельном решении вопросов местного значения поможет ему избавиться от произвола сегодняшней «аристократии» и бюрократии, которой пока изобилуют органы местного самоуправления. В-пятых, население само должно через различные формы самоорганизации выработать механизмы обеспечения социальной справедливости между интересами классов и социальных групп. И, наконец, сейчас в этой сфере преобладает далеко не методологический, а риторический подход: вопросы, решаемые, например, в бизнесе, пока остаются в стороне от государственных и от вопросов местного значения. В тексте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то они даже не упоминаются. При этом законодатель включил в него 67 вопросов местного значения, вплоть до «организации освещения улиц и установки указателей с названием улиц и номеров домов» (ст. 16 Закона). В таком перечислении вопросов местного значения нет никакой методологии, а использован взгляд на них с позиций уклада повседневной жизни, быта.

Таким образом, при исследовании и формировании местного самоуправления необходимо определить диалектику (процесс развития) взаимодействия категорий «власть» и «управление», которые при наличии в их сущности элементов тождества имеют разные формы проявления. Методология подхода к сущности и явлению местного самоуправления должна основываться на анализе исторического опыта.

Глава 2. Исторический генезис местного самоуправления в России

Исследование исторического генезиса самоуправления необходимо для того, чтобы определить сущность и явление этой формы

...